Por qu legislar desde los derechos humanos?

/ Margarita Percovich

Hablando de derechos | DESC+A

Charlas de formacin en derechos humanos

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Charlas de formacin en derechos humanos

Por qu legislar desde derechos humanos?

Conceptos bsicos Criterios necesarios para legislar desde los derechos humanos Protocolos facultativos de las convenciones de derechos Discriminacin y medios de comunicacin

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Margarita Percovich
MILITANTE SOCIAL Y POLTICA Margarita est especializada en planificacin estratgica y coordinacin de grupos, fundadora de varias organizaciones sociales de mujeres creadas a partir de 1984, legisladora departamental de 1990 a 1999, representante nacional de 2000 a 2004, senadora de 2005 a 2010. Ha presentado numerosos proyectos de ley relacionados con la garanta a los derechos econmicos, sociales, culturales y polticos, concretando varios de ellos en nuevos marcos legales. Coordina actualmente la asociacin civil Ciudadanas en Red, dedicada a la capacitacin de las mujeres polticas.

Montevideo, octubre de 2011 Ministerio de Desarrollo Social

Avda. 18 de Julio 1453 Telfono: (598) 2400 03 02 interno 1190 CP. 11200. Montevideo, Uruguay pgainza@mides.gub.uy www.mides.gub.uy Diseo y armado: Unidad de Informacin y Comunicacin
ISBN 978-9974-8327-5-6

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Charlas de formacin en derechos humanos

1. Qu es la perspectiva en derechos humanos? Fernando Willat 2. Por qu DESC+A? Ivahanna Larrosa 3. Por qu la necesidad de un Plan Nacional contra la Discriminacin? Mauricio Coitio 4. Por qu legislar desde derechos humanos? Margarita Percovich 5. Presupuesto basado en derechos Mariana Labastie 6. DESC+A y derecho a la vivenda Graciela Dede 7. Polticas pblicas y diversidad sexual Diego Sempol

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Dignidad y derechos

Los programas sociales son instrumentos de avance hacia el horizonte tico-poltico que proponen los derechos humanos. Se trata de la igualdad y la libertad de las personas. Uruguay inici con la Reforma Social un proceso de transformacin destinado a impulsar la perspectiva de derechos humanos, inclusin e integracin social. Es central, entonces, que el Estado se oriente por el primero de los derechos: el de la igualdad y la no discriminacin. Esto implica la voluntad expresa de revertir situaciones de desigualdades injustas -intolerables- por razones de gnero, orientacin sexual, generacin y etnia/raza, entre otras. No basta con buenos diseos de poltica pblica. Debemos, como servidores pblicos, sensibilizarnos en la temtica. Por tal razn la Direccin Nacional de Poltica Social inici un ciclo de charlas de capacitacin y formacin cuyos contenidos compartimos en estas publicaciones. Les proponemos sumarse a su lectura y, a travs de ella, a nuestro trabajo por hacer efectivo el artculo primero de la Declaracin

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Universal de Derechos Humanos: Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como estn de razn y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.
Andrs Scagliola Director Nacional de Poltica Social

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Presentacin

El enfoque de derechos humanos provee a la poltica de un marco normativo claro, as como de principios y criterios orientadores para la accin. Actuar de acuerdo a este enfoque permite establecer reglas y procedimientos claros, limitando el margen de discrecionalidad de la accin estatal y sobre todo de sus funcionarios, al tiempo que contribuye a trazar planes de accin integrales, orientados con criterios de justicia y equidad. Mediante estrategias y acciones de provisin, subsidio y regulacin de bienes y servicios sociales, el Estado debe erigirse como garante de los derechos de toda la ciudadana. Y cuando hablamos de ciudadana lo hacemos en un sentido amplio que incluye a todas las personas viviendo en el territorio nacional, independientemente de su situacin administrativa regular o no. Para la construccin de poltica social desde esta nueva perspectiva es necesario sensibilizarnos y educarnos en igualdad y no discriminacin, esto exige de un gran esfuerzo de revisin de las prcticas y polticas estatales. Corresponde preguntarse en qu medida y de qu maneras las propias prcticas del Estado repro-

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ducen pautas sistmicas de discriminacin, y as tomar medidas correctivas a partir de las respuestas generadas. Es en este marco que realizamos estas instancias de formacin y las y los convocamos a la reflexin.

Patricia Gainza Responsable del Departamento de Perspectivas Tranversales Direccin Nacional de Poltica Social

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Presentacin del Departamento de Perspectivas Transversales / DNPS

La Divisin de Investigacin y Perspectivas Transversales de la Direccin Nacional de Poltica Social fue creada en marzo de 2010 y tiene como objetivo mejorar la calidad de las polticas pblicas sociales a travs de la investigacin y el conocimiento sobre la realidad en la que se pretende operar y las distintas tcnicas posibles para ello. Incidir en el diseo de la poltica social desde una perspectiva de derechos humanos, en el sentido de incorporar crecientemente el conocimiento acadmico del objeto a los procesos de diseo e implementacin. Asimismo, tiene como objetivo la transversalizacin en el diseo e implementacin de la poltica social las perspectivas de derechos humanos, igualdad y no discriminacin, gnero, generaciones y etnia/raza. El Departamento de Investigacin y Propuestas tiene como objetivo especfico apoyar la investigacin y generacin de propuestas para mejorar la calidad de las polticas sociales, promover nuevas lneas de investigacin que den sustento acadmico al diseo de la poltica social, desarrollar protocolos de diseo de programas

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sociales del Mides y fortalecer el conocimiento de la oferta de programas sociales del Estado uruguayo. El Departamento de Perspectivas Transversales tiene como objetivo transversalizar la perspectiva de derechos humanos, igualdad y no discriminacin, as como las dimensiones de gnero, generaciones y etnia/raza, en las polticas sociales, con nfasis en los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales, apuntando a la generacin de indicadores de progreso y promoviendo la participacin de la sociedad civil en el diseo de polticas. Las lneas de accin desarrolladas por el Departamento de Perspectivas Transversales son las siguientes: Coordinacin general de las actividades enfocadas en derechos humanos y derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) de la Direccin Nacional de Poltica Social. Produccin de documentos y debates sobre la temtica derechos humanos y Derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) aplicados a las polticas sociales. Creacin de lineamientos para la formacin interna del personal del MIDES en temas de derechos humanos y DESC. Elaboracin de insumos sobre derechos humanos y DESC para el diseo de las polticas sociales. Coordinacin y articulacin con otros organismos de gobierno en temas de derechos humanos y DESC.

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Coordinacin y articulacin con instancias de la sociedad civil para el desarrollo de estrategias particulares a grupos vulnerables como poblacin trans, inmigrantes y retornados, afrodescendientes, mujeres rurales, personas viviendo con VIH. Asesoramiento y articulacin con otras instancias del Ministerio en la elaboracin de nuevos sistemas de diseo y evaluacin de polticas sociales desde una perspectiva de derechos humanos.

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El porqu legislar desde los derechos humanos surge de la demanda de la sociedad civil organizada. En este sentido, Naciones Unidas le ha dado cabida progresivamente a la sociedad civil, para que se incorpore en las conferencias de derechos, donde se da una interesante negociacin entre las organizaciones sociales (que buscan inscribir derechos en esos compromisos) y los Estados (cuyas representaciones van a las conferencias para discutir las propuestas de la Secretara General). Gran parte de los avances logrados se ha debido a la coordinacin que se establece entre las organizaciones de la sociedad civil a nivel mundial. Es muy importante la participacin de la sociedad civil. Es necesario que los legisladores estn en contacto con las organizaciones de la sociedad civil, ya sean de intereses generales o de intereses particulares, debido a que es all donde se visualizan los problemas de la vida cotidiana para ejercer los derechos. A veces no se tiene informacin o no se ha vivido la situacin de una persona discriminada por determinado motivo y cuesta entenderlo o visualizarlo. El hecho de poder pensar con las personas que han sufrido discriminacin de cualquier tipo y ver cules son los inconvenientes, ayuda a pensar cmo se modifican las normas que rigen las polticas pblicas y, a veces, hay que elaborar leyes generales. Muchas veces se deben hacer leyes descriptivas de los criterios a aplicar por los protocolos de actuacin en las instituciones del

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Estado. Esto es criticado por personas formadas en ciencias jurdicas, pero en ocasiones, no hay otra opcin frente a las resistencias al cambio en las rutinas de los servicios pblicos. Por ejemplo, la Ley de salud sexual y reproductiva es de ese estilo: toma los criterios que estaban en los protocolos del Ministerio de Salud Pblica para garantizar los derechos sexuales y reproductivos de las personas y los plasma en una ley por las resistencias que existen frente al reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos de las personas, sea cual sea su edad, su situacin social, etctera. En estos casos hay que ser muy especfico, para combatir las resistencias, porque es una herramienta para que los ciudadanos que reclaman una atencin correcta, ya sea del sistema sanitario o del educativo, puedan ampararse en la ley. Otro elemento importante: tener los indicadores precisos sobre por qu hay discriminacin en esa rea, por qu no se contempla el derecho y qu consecuencias tiene eso para el desarrollo de un pas, porque quiere decir que hay una poltica pblica que se est desarrollando mal, que no ve la discriminacin, no ve la diversidad de sujetos en la aplicacin de esa poltica. No es lo mismo la educacin de un nio o nia que proviene de una familia educada de sectores medios, que la de un nio o nia que no la tiene y, adems, sufre violencia en su casa o desarrolla su vida en estrategias de calle. Asimismo, es muy importante que existan criterios no discriminatorios cuando se elabora una ley. La Ley de Educacin est realizada desde una perspectiva de derechos humanos, porque entre otras cosas, establece la no discriminacin por distintos motivos. Podemos preguntarnos, para qu, no sera necesario cuando

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se supone que en la formacin de los maestros y maestras, de los profesores y profesoras, tendra que estar presente la educacin por la igualdad y en contra de todas las formas de discriminacin. Sin embargo este principio no es tan claro y es bueno que est en la legislacin, porque da una base para que se revise cul es la formacin docente y se incorpore esa mirada que puede ser excluyente y no inclusiva si no se aplica correctamente la poltica educativa. Lo mismo ocurre en las polticas de salud y en la atencin en la seguridad social. Tambin es importante tener datos de los conflictos y de las problemticas que se suscitan en la planificacin de un presupuesto para desarrollar y alcanzar determinadas metas, porque no se visibilizan las desigualdades y las diversidades de los sujetos que tienen que ser atendidos. Es bueno que en la legislacin aparezca por lo menos el concepto y el principio de no discriminacin por determinadas causas y que responda a compromisos que el Estado ha establecido. Nuestro orden jurdico y nuestros constitucionalistas, tengan la ideologa que tengan, se resisten a incluir en la legislacin -y ms grave an, en su formacin- estas convenciones internacionales. Esto es un problema serio, porque en la Universidad de la Repblica, lugar central en la formacin de derechos, es donde debera darse el proceso de incorporacin progresiva de estas obligaciones del Estado. Me ha pasado como legisladora que al redactar un proyecto de ley y escribir: en cumplimiento del artculo tal de la Convencin tal, ratificada por el Uruguay por ley tal, que los constitucionalistas y los abogados que son legisladores, sistemticamente lo saquen porque afirman que no corresponde ponerlo en una

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Presupuesto pblico Las polticas se traducen en opciones presupuestarias. El Presupuesto Nacional refleja las prioridades definidas. Debe comunicarse con la mayor claridad posible acerca de la estructura del gasto pblico para facilitar el involucramiento de la ciudadana en el debate sobre las decisiones implicadas y en el seguimiento de su ejecucin.

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ley. Por qu no corresponde? Ahora est en discusin que todos los tratados internacionales y todas las convenciones ratificadas por el pas queden incluidos en las obligaciones de la Constitucin. Es toda una discusin con lo ms conservador de nuestro derecho, que est desfasado de un mundo donde la humanidad ha ido logrando tener normas acordadas internacionalmente sobre mnimos estndares relativos a la dignidad humana. Tambin me ha pasado recibir estudiantes de distintas facultades para consultar sobre leyes, y los estudiantes de la Facultad de Derecho sistemticamente critican las leyes elaboradas con perspectiva de derechos humanos, as como modificaciones al Cdigo Penal o de la Niez y Adolescencia, o las medidas cautelares para la violencia domstica. En este ltimo caso lo que ocurre es que cambia la lgica del debido proceso para el acusado y al incluir la proteccin de las vctimas, que si bien es muy difcil se ha logrado, -segn la lgica internacional y dndole garantas al acusado- proteger a la vctima para no revictimizarla. Esto ha sido y sigue siendo una batalla con todo el Poder Judicial y, en general, con todas las ctedras de derecho: tanto penal como familia. Desde la perspectiva de derechos, para quienes despus tienen que actuar en polticas pblicas, es muy importante tener un marco de legislacin que los ampare en esa bsqueda de eficiencia, que involucran directamente una mejor calidad de vida de la gente, el acceso a los bienes y el acceso a los servicios. Adems se debe contemplar la igualdad de oportunidades: quines tienen redes sociales, quines tienen educacin, quines sufren discriminacin por su sexo, por su salud mental o por su color de piel, etctera.

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Para realizar esto es indispensable tener datos precisos. Hay que solicitar a la academia, a los investigadores que trabajen en este sentido. Esto genera procesos de retroalimentacin interesantes, si se trabaja con los problemas que tiene la gente y si estn sistematizados por una organizacin social. Es necesario pedirle a nuestros propios investigadores en la Universidad de la Repblica, que es la que realiza el 98% de la investigacin, que busquen datos de esos problemas, que investiguen, que presenten proyectos para poder procesar los datos que ya han sido relevados, pero no estn procesados o no han sido procesados desde nuevas pticas. Por todo esto, las formas de legislar pueden buscar modificaciones en los procedimientos establecidos para la atencin de un derecho, es decir, los procedimientos judiciales o de garantizar esos derechos en las polticas pblicas. Con relacin a la salud sexual y reproductiva, cmo se atiende a una persona para garantizar el derecho y desde el punto de vista de las pautas conceptuales, poner un artculo de principios ticos? Tambin se puede crear un derecho no explicitado en la Constitucin de la Repblica, que est de acuerdo con el marco conceptual que tiene una convencin y que no discrimine. En el perodo legislativo anterior profundizamos algunos elementos de la Convencin de los Derechos de la Niez y de la Adolescencia, establecindolos con mayor claridad tal como los establece la Convencin, para reconocerlos como sujetos de derecho. Pero tambin creamos el derecho a tener una identidad sexual, ese era un derecho que no estaba contemplado, el cual surgi fundamentalmente, por la demanda de los colectivos transexuales. Toda nuestra legislacin relativa a los derechos de las personas con relacin a la posesin de

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bienes o a la utilizacin de servicios tiene una concepcin sexual binaria (hombremujer) y, por lo tanto quienes tienen una identidad transexual quedan aislados con relacin a derechos fundamentales lo que los hace vivir una profunda discriminacin. Entonces, se explicit por la va de la legislacin un derecho nuevo con determinadas consecuencias administrativas para eliminar esa discriminacin. Se pueden crear nuevos delitos de acuerdo con nuevos derechos, o se pueden eliminar delitos que existan, porque se basaban en una conceptualizacin vieja de la familia, de las relaciones familiares, etctera. Se pueden crear delitos o crear faltas, con medidas preventivas para que no se reitere una discriminacin. Por ejemplo, la Ley de deudores alimentarios es una proteccin de un derecho, la responsabilidad de traer a un ser humano al mundo y que ese nio o nia tenga la atencin que se ha comprometido a darle su familia. Tambin se pueden verificar las causas eximentes del delito. Nuestro Cdigo Penal es muy antiguo, culpa muchas veces a las personas, por la condicin de determinados delitos que se ejercen desde el poder, es decir, los sujetos que tienen ms poder, en una estructura patriarcal como es la nuestra, donde todo el derecho est basado en la concepcin que generaron los romanos del pater familias y los integrantes de las familias estaban sujetos a eso, ms que nada por intereses econmicos de sucesin, de bienes, etctera. En el mundo actual no podemos admitir eso, los derechos y las obligaciones de cada sujeto tienen que estar contemplados en la legislacin en forma ajustada al desarrollo de los derechos humanos. En el caso de la niez y la adolescencia esa autonoma gradual tambin tiene pro-

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Principio de no Discriminacin Garantas de igualdad de acceso a bienes fundamentales. El Estado debe generar las reglas y garantas necesarias para que en sus prcticas y en las medidas que adopte, no se vulnere el derecho de ningn individuo o grupo de personas. Tambin debe proteger frente a las prcticas discriminatorias arraigadas en la sociedad. Atencin prioritaria a quienes padecen mayores limitaciones en el acceso.

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gresividad y obligaciones, as debe quedar establecido en la legislacin. Cambiar esa lgica es muy difcil. Nuestro Cdigo Civil tambin es muy antiguo, tiene puntos que no se aplican con relacin a los integrantes de la familia y sus relaciones, pero habra que modificarlo desde la actual concepcin de derechos humanos. Tanto el Cdigo Penal como el Cdigo Civil tienen elementos inslitos de una cultura propia de otra poca. Hay que adecuar la evolucin de los nuevos sujetos de derecho a la legislacin vigente, en cuanto a sus derechos con relacin a otros. Incluir la creacin de mbitos interinstitucionales integrados por la sociedad civil organizada para elaborar una planificacin en la ejecucin de la norma legislada. Este es un elemento muy importante que hemos desarrollado en los ltimos diez aos. Implica crear mbitos donde la aplicacin de un derecho en las polticas pblicas involucre a quienes tienen la experiencia de campo en la lucha para que se respete ese derecho y aporten en la planificacin estratgica: cmo se incorporan las buenas prcticas en el Ministerio de Salud Pblica,

En las pasadas dcadas tambin se utiliz el concepto de discriminacin positiva para hacer referencia a este tipo de acciones, pero actualmente ha cado en desuso debido a que existe un acuerdo generalizado de utilizar la palabra discriminacin exclusivamente para designar distinciones arbitrarias, injustas o ilegtimas, el trmino discriminacin positiva es un contrasentido: la distincin a que se refiere se justifica y es legtima pues no es arbitraria y no puede llamarse discriminacin, o es injustificada e ilegtima por ser arbitraria y no debe llamarse positiva. En cambio, el trmino accin positiva es equivalente a accin afirmativa. El primero es de uso ms frecuente en el Reino Unido. En muchos otros pases, se conoce con el nombre de polticas de preferencia, reservas, justicia compensatoria o distributiva, trato de favor, etctera Segn (Bossuyt (2002) las acciones afirmativas son [] un conjunto coherente de medidas de carcter temporal dirigidas especficamente a remediar la situacin de los miembros del grupo a que estn destinadas en un aspecto o varios aspectos de su vida social para alcanzar la igualdad efectiva. (Bossuyt, 2002)

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Acceso a la justicia El Estado debe garantizar que los individuos o grupos afectados por la violacin de sus derechos, o cualquier ciudadano ante la situacin de injusticia y de incumplimiento del Estado respecto de sus obligaciones, pueda disponer de recursos tanto judiciales como administrativos para exigir las responsabilidades y reparaciones que correspondieran de acuerdo a derecho. Estos recursos deben ser accesibles, giles, eficaces y no onerosos.

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en los organismos autnomos de la educacin, en el Ministerio de Trabajo, el Poder Judicial, etctera, donde le van a corresponder obligaciones a cada una de esas instituciones con relacin a los derechos de los distintos usuarios de los servicios. Existen varias leyes aprobadas que estn basadas en derechos que crean estos mbitos que despus deben funcionar. Por ejemplo, varios de los integrantes de este grupo estn en las mesas interinstitucionales, esa es una planificacin concreta de aplicacin para las polticas sociales en coordinacin con lo territorial. En el mbito territorial tienen que asumir las polticas sociales que desarrolla el MIDES y tienen que coordinar con otras instancias que tambin estn desarrollando planificaciones con relacin a derechos. Otro elemento que hay que incluir en la legislacin con perspectiva de derechos, adems de la creacin de estos mbitos, es la planificacin del monitoreo de los planes. Debe haber una sistematizacin y una obligacin de monitorear los planes y a su vez espacios de reclamo para la sociedad civil organizada y la gente perjudicada que encuentra dificultades para aplicar esa legislacin. Se debe estar muy atento a la redaccin de los decretos reglamentarios de las leyes que generan derechos. Los decretos reglamentarios de las instituciones no pueden modificar ni ir ms all de la ley y de sus contenidos conceptuales. Nos ha pasado que en alguna ley en la que podan surgir interpretaciones que no contemplaban claramente cul era el objetivo, por ejemplo en una ley de accin afirmativa1, como es la ley de cuota, la interpretacin de la Corte Electoral fue tan compleja que permita saltearse la aplicacin de la misma. Entonces hubo que hacer una ley interpretativa de la ley de cuota para que le quedara claro a

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la Corte Electoral cmo era que los legisladores y las legisladoras que la haban votado consideraban que se aplicara esa norma. Con otras leyes, como la Ley de relaciones de consumo, tuvo que anularse y se vot en la legislatura siguiente, porque en el pasaje de una cmara a otra se haba hecho un agregado y hubo que hacerla de nuevo. La posterior reglamentacin fue ms discutida que la propia ley, porque es una ley que toca muchos intereses. Los intereses de los consumidores pasan a primar en una serie de normas que tienen que respetar las empresas de publicidad, los comerciantes, los industriales y las empresas pblicas. El otro elemento de la legislacin de derechos es el rol del Poder Legislativo para controlar la aplicacin de las leyes. Es muy difcil para los legisladores hacerlo, hay que trabajar mucho con la sociedad civil y tratar de establecer observatorios para saber si los beneficiarios y las beneficiarias conocen esas leyes de derecho. Aqu hay un tema de discusin permanente. Muchas veces se cuestiona para qu se legisla si despus no se utilizan las leyes o las personas no las conocen. Establecer un marco de derechos por legislacin obliga a que empiece a movilizarse la obligacin de la aplicacin del Estado de la ley. A nosotros se nos critic mucho por hacer las medidas cautelares de prevencin para la violencia domstica, que estn pensadas para todos los sujetos de la familia, no nicamente para las mujeres y obligan al Poder Judicial a tener que instalar algunos juzgados especializados en violencia domstica. Lamentablemente, est en el debe todo el interior del pas y la capacitacin de gente para

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esto. Si no se hubiera aprobado la ley, no tendramos hoy las medidas cautelares. Por ms que tengamos muchos problemas por parte del Estado para su aplicacin, el marco est y, por lo tanto, el Estado tiene la obligacin de cumplirlo. Cuando el Comit de Expertas de seguimiento de la Convencin de Belm do Par llama al Estado uruguayo para ver cmo se est aplicando, se debe hacer un informe, y las observaciones es lo que nos sirve a los legisladores y legisladoras y a la sociedad civil para seguir insistiendo en las modificaciones y aplicaciones de esas normativas. Otro tema con el cual trabajamos mucho es el de la seguridad social. Los derechos que tienen las personas a los cuidados en todas las etapas de su vida y las responsabilidades que tiene el Estado con relacin a esos cuidados. El Estado uruguayo tradicionalmente ha dejado la responsabilidad de la crianza y estmulo de los nios y las nias, y del cuidado de las personas adultas mayores, enfermas, o con discapacidades, en manos de las familias y dentro de las familias culturalmente lo han asumido las mujeres. Cuando se discuti nuevamente el sistema de seguridad social para que fuera ms justo se logr introducir este tema. Es algo que tiene mucho que ver con la tarea que desarrolla la DNPS, porque se van a encontrar permanentemente con familias o integrantes de esas familias, generalmente mujeres, que no pueden participar activamente en lo social, en lo poltico o trabajar de forma continua las ocho horas, -con lo cual podran tener un ingreso digno y tener al final de su vida la jubilacin correspondiente-, porque tienen que dedicarse a los cuidados que son trabajos no remunerados. Hemos avanzado mucho con la academia en medir esa cantidad de horas de trabajo no remunerado que se realiza por parte de las familias, fun-

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Las obligaciones del Estado Respetar / Proteger / Cumplir Obligacin de respeto Respetar los Derechos Humanos abstenindose de provocar violaciones a los mismos, haciendo cesar cualquier accin que desde el Estado los provocara y proporcionando una reparacin integral por las violaciones que hubiera cometido. Obligacin de proteccin Proteger frente a la accin de terceros que causaran el perjuicio sobre las condiciones que garantizan el efectivo goce de los Derechos Humanos. En el marco del derecho internacional quienes tienen responsabilidad son los Estados y por tanto son quienes violan los Derechos Humanos por accin u omisin. Los actores particulares cometen delitos, la no proteccin por parte del Estado a sus ciudadanos frente a esos delitos constituye una violacin por omisin de su obligacin de proteccin. Obligaciones de cumplimiento Adoptar medidas para garantizar la progresiva realizacin de los Derechos Humanos de todas las personas que viven bajo la jurisdiccin del Estado, empleando para ello hasta el mximo de los recursos de que disponga.

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damentalmente por parte de las mujeres. Nosotros hicimos una recopilacin de las leyes de seguridad social que tienen reconocimiento de esos cuidados. En el Uruguay hay una antigua legislacin al respecto, pero tambin hay cosas que se han ido incorporando en los ltimos aos y quedan otras por hacer. El problema es que se necesitan recursos y eso lleva mucho tiempo de discusin. Es importante que inicialmente el derecho est reconocido y es una garanta que las personas tienen de ser cuidadas. Si no son cuidadas por su familia, que cada vez es ms difcil y son pocas las que pueden tener recursos econmicos para derivar esos cuidados a privados, es el Estado quien debera proveer servicios para que todas las personas hagan un hecho del derecho a los cuidados. Estas leyes de proteccin social y laboral, con principal incidencia sobre las mujeres, se deben aplicar para todas las personas. Durante la legislatura anterior, adelantamos muchsimo en legislacin laboral que estaba atrasada, y sobre lo cual la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) nos reclamaba estos avances. Pusimos en prctica lo que la Constitucin de la Repblica reconoce, la vulnerabilidad de los trabajadores con relacin al capital, y fue todo muy discutido, pero avanzamos muchsimo en ese sentido. Desde mi punto de vista, debera existir una ley nacional marco de no discriminacin en general; no nicamente una ley especfica de derechos humanos. Asimismo, debe desarrollarse un Plan Nacional de Derechos Humanos. Hoy tenemos un rea en el Poder Ejecutivo que es la responsable de hacerlo, pero tiene que coordinar con el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE), que

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hace los informes. Es decir, la cara visible del pas es el MRREE, y la elaboracin de un plan debera contemplar este punto. Para esto debera desarrollarse un marco legal, que rena los principios y las convenciones, y cree mbitos interinstitucionales para su elaboracin. Las normas y las leyes nacionales tienen efecto sobre todos los sujetos y, por lo tanto, la aplicacin de las normas corresponde a los organismos del Estado. La creacin del MIDES, fue muy importante, era un proyecto largamente reclamado por todos los partidos polticos, y por eso su creacin fue aprobada por unanimidad. La creacin de metas interinstitucionales y el esfuerzo de crear un nuevo actor nacional social, como son los Consejos Sociales, conforman una estructura de seguimiento de derechos fundamental. Pero es necesario calificar y capacitar a los integrantes de las Mesas Interinstitucionales de Poltica Social (MIPS) que trabajan en el mbito local y, con cuyo asesoramiento se podra mejorar notoriamente la calidad de vida de las personas, el acceso a los servicios y el mejor reparto de bienes en lo departamental. Esto requiere capacitacin, dedicacin y un soporte de trabajo permanente. El Poder Judicial es el ms resistente a los cambios, porque es endgeno, se autorregula. Como est establecido en la Constitucin, es el que administra la justicia, por lo tanto, es autnomo para administrar la justicia. Esto es incuestionable en la lgica democrtica de la independencia de poderes. El problema del Poder Judicial es que todas nuestras instituciones son muy antiguas en comparacin con el resto de Amrica Latina y empezamos muy pronto con el Estado de derecho, la constitucin de normas, legislaciones y la elaboracin de cdigos.

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Nuestros cdigos estn basados en el Cdigo Rocco del fascismo italiano, con una cabeza absolutamente patriarcal romana, por lo que la capacitacin de los nuevos abogados, los nuevos fiscales que se forman en la Facultad de Derecho, los nuevos mdicos que se forman en la Facultad de Medicina, no se adecua a las nuevas problemticas que tenemos. El Poder Judicial contina con una lgica del siglo XIX y como ellos mismos se capacitan y no permiten capacitacin externa es muy difcil que ingresen nuevas ideas. Nosotros hemos hecho esfuerzos muy grandes desde la perspectiva de derechos humanos, con relacin a situaciones que nos resultan especialmente dolorosas como, por ejemplo, revictimizar a las mujeres adultas enfrentndolas al agresor y no entendiendo que el careo debe estar prohibido -como en otros lugares- cuando hay una situacin de superioridad de alguien que es violento con alguien que est inmerso en una situacin donde hubo o hay afecto, donde se constituye una relacin inequitativa y manipulada por la parte agresora. Lo mismo para los nios, a quienes es mucho peor revictimizarlos cuando ha habido una denuncia de abuso sexual; donde se les realiza el examen y se repite, enfrentndolo nuevamente a la situacin. Discutir estas cosas con los jueces, que slo admiten asesoramiento en estos casos de los mdicos legistas (los mdicos forenses) es muy difcil. Hay personas que hace aos vienen trabajando con los nios y las nias, saben psicolgicamente cmo preguntarles, cmo no violentarlos para ir obteniendo informacin y saber qu pas. Lo mismo con las mujeres, porque estas tienden a arrepentirse en ese ciclo de la violencia. Los jueces siguen con la mentalidad de la prueba material como lo nico para validar los hechos y estas cosas no tienen pruebas materiales, porque a veces una

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mujer golpeada puede ir a realizar la denuncia y se le ven los moretones pero otras veces esta agresin no deja marcas. Y en el caso de los nios y nias, si no lo lleva un adulto no va a ir jams a hacer una denuncia, entonces aqu tenemos un gran problema. En su momento, invitamos a expertos argentinos, para que brindaran capacitacin a los jueces y juezas en estos temas. De todos los jueces, tres estuvieron presentes todo el tiempo y cinco pasaron por los cursos en el Palacio Legislativo; tambin concurrieron algunos fiscales y funcionarios del Poder Judicial, pero es el Centro de Estudios Judiciales el que hace la capacitacin y estas cosas no son fciles de introducir. Lamentablemente lo que prima es la crtica a todo lo que pretenda cambiar la lgica de la proteccin del acusado: este es el debido proceso que establece el Pacto de San Jos de Costa Rica es la frase contra las medidas cautelares para las vctimas. Una de las primeras leyes que aprobamos era para cumplir con el Estatuto de Roma que Uruguay haba ratificado. En ella establecimos todos los procedimientos que nuestro Poder Judicial tiene que emplear para aplicar este Estatuto, el que establece cules son los derechos y los procedimientos para la atencin de las vctimas. En la elaboracin de dicho estatuo, se recogen datos de todas la guerras, la diversidad de violaciones a los derechos humanos que han tenido lugar y se establecen por ejemplo, todas las formas de procedimiento para los casos de violaciones, lo cual nos fue de mucha utilidad. Define tambin los delitos de lesa humanidad y los delitos particulares, que se realizan en una comisara o son resultado de una situacin concreta. Los magistrados que fueron convocados para modificar el Cdigo Penal y el

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Cdigo de Procedimiento Penal, tuvieron cinco aos de discusin, que reflejan los matices de opiniones que existen entre ellos, pero no incluyeron los delitos de lesa humanidad en el nuevo Cdigo Penal, ni la modernizacin de los delitos de tipo sexual. Para la adecuacin de estos delitos hicimos un proyecto de modificacin del capitulo correspondiente del Cdigo Penal, se los enviamos, nos respondieron que estaba muy bien pero no lo incluyeron, claramente esto se debe a diferencias polticas y filosficas. La modificacin de las lgicas de funcionamiento del Estado implican un desafo y un problema en s mismo. Es necesario generar instancias de reclamo que efectivicen los derechos y que hagan posibles los reclamos. Para que por ejemplo, cuando una persona vaya a reclamar que tiene derecho a jubilarse porque tiene determinado nmero de hijos y le respondan no, pero eso quin se lo dijo; o que vaya a reclamar un programa de capacitacin laboral y le digan en la oficina del Ministerio de Trabajo no, de eso nosotros no sabemos nada y ah est el afiche del programa; o que llegue una mujer a dar a luz a su hijo y quiera que entre su compaero o su madre a acompaarla y los mdicos le digan no, porque molestan ac adentro. Existen leyes, que garantizan derechos que las instituciones tienen que respetar y las personas deben organizarse para reclamarlas. Por eso es necesaria la divulgacin e informacin relacionada a derechos. Otro punto a considerar son los protocolos facultativos de las convenciones de derechos. Estos facilitan el reclamo ante los tribunales internacionales de

Derechos Humanos cuando el Estado no ha dado respuesta a los reclamos. Si ante el Ministerio de Salud Pblica, el Ministerio de Trabajo, o quien sea, no se

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Acceso pblico a la informacin Debe garantizar el ms amplio acceso a la informacin en todos los momentos del proceso (diagnstico, plan de accin , monitoreo, evaluacin), favoreciendo la libre circulacin, apropiacin y posibilidad de crtica respecto a la misma. Es adems imprescindible el conocimiento de la agenda del proceso con la debida antelacin.

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reconoce el derecho por el que se reclama y esto queda saldado en la sentencia del juez, entonces ah se puede recurrir a los tribunales internacionales, segn sea la Convencin, para explicitar un juicio al Estado a nivel internacional por el no cumplimiento de los compromisos establecidos en la Convencin correspondiente. Ahora, por ejemplo, frente a la gran cantidad de muertes de mujeres por violencia domstica que ha habido en los ltimos meses, mujeres que cumplieron con todos los pasos establecidos por la Ley 17.514 de Violencia Domstica, pero no pas nada y fueron asesinadas. Debido a esto, las organizaciones que trabajan en el tema presentaron un pedido de audiencia ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Esta Comisin hace audiencias para estos reclamos dos veces al ao. All se presenta el caso y se hace una especie de llamado de atencin al Estado. Si el caso va a la Corte Interamericana de Derechos Humanos y se resuelve que amerita llamarle la atencin al Estado, eso s es vinculante y el Estado tiene que contestar, como tiene que contestar ahora con relacin al juicio que le hizo Macarena Gelman. Las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son vinculantes; quiere decir que si emite un fallo efectivamente obliga al Estado, y es este quien tiene que dar las explicaciones de lo ocurrido. Las contradicciones entre los marcos nacional e internacional las termina dirimiendo un juez; es un juez nacional y la persona tendr derechos o no tendr derechos de acuerdo con lo que el juez defina; pero en lo que refiere a la reparacin, si la misma fue impuesta por la Corte, el Estado est obligado a repararlo.

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La Corte le da varias posibilidades de reparacin: econmica, simblica, etctera. En este marco, aprobamos la Ley 18.596 sobre la Actuacin ilegtima del Estado entre el 13 de junio de 1968 y el 28 de febrero de 1985. Reconocimiento y reparacin a las vctimas. Su discusin llev cuatro aos. De ah nace que el Estado uruguayo pida perdn y reconozca que cometi delitos de lesa humanidad; que reconozca cules son las vctimas y la reparacin que va a realizar. Esa ley no es slo eso, es el reconocimiento histrico del indebido proceder del Estado. Tambin es importante hacer adecuaciones de la legislacin porque existen grandes contradicciones legislativas con los compromisos internacionales ratificados por el gobierno, que hay que denunciar permanentemente. Todos los cdigos tienen cierto nivel de contradicciones en este sentido y es muy difcil modificarlos porque son el ncleo duro de la construccin del Estado patriarcal. Las reglas las vamos modificando de a poco, pero los cdigos son centrales. Con respecto a las polticas de accin afirmativa, Uruguay tiene cierto desarrollo de legislacin en este sentido, empezando por la Constitucin. Por ejemplo, los Departamentos tienen derecho a tener un mnimo de dos diputados, esa es una forma de discriminacin positiva impuesta constitucionalmente. Si se tienen divisiones en el territorio, por ms que no haya casi poblacin en un departamento, la representacin tiene que existir. Tambin en la Constitucin hay un reconocimiento expreso a los derechos de la niez y la adolescencia. La legislacin es absolutamente tutelar, pero es afir-

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mativa y se fue modificando cuando se construy la conciencia de que el nio o la nia son personas desde que nacen y, por lo tanto, tenemos obligaciones con esas personas y ellas en su autonoma progresiva las van a ir adquiriendo. Las ms resistida siempre son las acciones afirmativas en la rbita poltica. En otros mbitos las mujeres se han ido incluyendo; son mayora en el sistema educativo e ingresan en el Estado como funcionarias, juezas, abogadas, especialistas tcnicas, etctera. Tambin egresan de la Universidad en la mayora de las especialidades ms mujeres que hombres. Pero en el mbito poltico no sucede lo mismo: ah hay una discriminacin muy grande que tiene que ver con que los roles no han cambiado y que este es uno de los espacios que realmente genera y por tanto distribuye el poder. Si bien hay ms tcnicas y profesionales mujeres que varones, los varones ganan ms dinero, porque empezaron antes a trabajar y son ms reclamados. Hay una gran dificultad de participacin social y poltica de las mujeres, pero, adems, es el mbito ms duro, porque el Estado fue construido por los hombres, que fueron quienes montaron el mundo de lo pblico y las lgicas del Estado. Actualmente, en el mundo se discute mucho la paridad y hay muchos pases que la emplean, porque se entiende que es un reflejo democrtico que la mitad de la poblacin est representando los intereses de la mitad de la poblacin. Independientemente de que se tenga conciencia o no de los derechos de las mujeres, existe una prctica y una vivencia distinta. La ley de cuota se refiere a las direcciones de los partidos polticos y a la representacin parlamentaria. Otros grupos que podran tener representacin parlamentaria instrumentada

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Participacin En los momentos de elaboracin de diagnsticos, de definicin de planes de accin, en el monitoreo y en la evaluacin de las polticas tienen que existir instancias de participacin de la ciudadana. Las opiniones planteadas en las instancias consultivas deben ser tomadas en cuenta. La decisin en ltima instancia contina siendo una prerrogativa del Estado pero el Estado debe informar sobre lo planteado en las instancias de participacin y de qu modo fue considerado.

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por acciones afirmativas, deberan ser los jvenes. Esto significara obligar a los partidos polticos a atender a las nuevas generaciones y por tanto estimular el recambio generacional. Personalmente, creo en las acciones afirmativas son instrumentables en casi todos los mbitos y, especialmente, en el poltico, porque es otro poder endgeno y que no se renueva. En la pgina de Parlamento, hay un enlace llamado PARLAMENTA, esa es la pgina que logramos institucionalizar las legisladoras, donde se encuentran todas las leyes de derechos, todo lo que tiene que ver con gnero y con derechos humanos en general. Tambin hay dos manuales: uno es de capacitacin para los funcionarios del Palacio Legislativo y los legisladores, que tiene todo lo relacionado al por qu los derechos humanos y explica bien por qu la perspectiva de gnero, y otro que tiene sistematizado el tema que hoy nos convoca de cmo y por qu legislar desde los derechos humanos.

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