Reforma poltica: remdio para os males da nossa poltica?

Leonardo Lamoumier1

RESUMO: Neste artigo, esto delineados alguns fatores condicionantes que devem ser considerados para uma reforma poltica no Brasil, assunto que aparece com freqncia nas discusses polticas no pas, surgindo como um remdio para as nossas mazelas, principalmente nos momentos de crise. Uma reforma poltica, como toda e qualquer mudana institucional, pode provocar efeitos diversos sobre a vida poltica de um pas e para que ela seja efetivada, trs pontos so apresentados como condicionantes devem ser avaliados ex-ante. Primeiramente, deve ser ponderada a influncia das condies sociais sobre os resultados perseguidos pelas mudanas institucionais, j que efeitos inesperados podem acontecer. Em segundo lugar, o alcance da reforma necessita ser considerado: quanto mais ampla e complexa a proposta de engenharia institucional, mais difcil prever as suas conseqncias e maiores as incertezas. E, por ltimo, a inconstncia das regras que regulamentam as eleies no Brasil, que tm sido mudadas constantemente. Essas mudanas provocam um ambiente de incerteza, que faz com os atores polticos busquem maximizar seus ganhos num prazo muito curto, dado o breve horizonte temporal. Esse quadro pode comprometer a sobrevivncia do prprio sistema poltico em mdio e longo prazos e o remdio pode ser amargo e piorar o doente. PALAVRAS-CHAVE: reforma poltica, anlise institucional, mudanas institucionais, relaes polticas, poltica brasileira.

Introduo
A discusso sobre a necessidade de reformas vem de longa data e quase se configura numa prtica corrente que ocupa a agenda poltica brasileira h um bom tempo, fato que foi observado por vrios estudiosos da poltica brasileira2. E, sempre que o pas passa alguma crise poltica, o assunto brota com vigor no debate pblico3. Ela surge, em alguns casos, como a sada para todas as molstias que afetam o sistema poltico no Brasil. Mas ser que ela representa tudo isso que se apregoa? Uma reforma das instituies que regulamentam o funcionamento de um sistema pode provocar mudanas no sistema poltico. Como seus efeitos podem afetar diretamente as relaes entre os agentes polticos, nada mais natural que seja um tema suscetvel de
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Doutor em Cincia Poltica. Pesquisador da Fundao Joo Pinheiro. Professor da Faculdade de Direito de Conselheiro Lafaiete e do Mestrado em Direito da UNIPAC. Estudiosos que tratam da reforma poltica no Brasil como Benevides, Vannuchi e Kerche (2003), Lamounier (2004) e Soares e Renn (2006) destacam que esta uma temtica recorrente na nossa histria poltica. A crise do Mensalo no ano passado um bom exemplo. Ela fez com que o tema emergisse como uma soluo para nossos males, a necessidade da reforma poltica foi aventada tanto pelo governo como pela oposio, mas com uma peculiaridade, a falta de consenso sobre a conformao da reforma.

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discusses e debates acaloradas em toda a sociedade, em especial na academia. Portanto um tema complexo, seja na sua prpria definio4 como nas suas provveis conseqncias, de tal forma que ponderar sobre a necessidade da reforma seja temerrio. Dadas as vrias possibilidades que se descortinam quando se trata de mudar nosso modelo, talvez o melhor seria falar sobre reformas e no sobre a reforma. Qualquer um estudioso que se detiver para analisar a trajetria poltica brasileira, identificar, sem muita dificuldade, a instabilidade como sendo a caracterstica predominante do nosso sistema. Considerando que a consolidao da democracia no pas um objetivo que por si s pode justificar a necessidade da implantao de reformas no nosso sistema poltico, ento, as anlises sobre esta temtica devem se orientar por este objetivo. Portanto, esta ser a linha analtica adotada neste artigo, a necessidade de aprimoramento da jovem democracia brasileira. Seguindo esta orientao, destacamos trs aspectos que merecem ateno quando se trata de analisar a possibilidade de mudana no status quo da vida poltica brasileira, que aqui denominamos de condicionantes da reforma. So eles, a influncia das condies sociais sobre os resultados perseguidos pelas mudanas institucionais, o mbito da reforma e a instabilidade das regras que regulamentam as eleies no Brasil. Outras dimenses so relevantes, porm neste artigo, a anlise ficar restrita somente aos aspectos mencionados, dada a magnitude do problema que se pretende avaliar. Ademais, este trabalho tem como objetivo contribuir para o debate e desmistificao de temas que dizem respeito ao complexo sistema poltico brasileiro, chamando a ateno para alguns dos problemas que devem ser objeto de preocupao quando do exame desta temtica.

Os condicionantes da reforma poltica

As instituies que conformam o sistema poltico brasileiro no representam um conjunto de regras que possa ser considerado inovador. Seguindo outros pases, o Brasil reproduziu padres institucionais j experimentados em outros pases. Porm, preciso salientar que, como todo sistema, ele apresenta algumas peculiaridades que o distingue de outros modelos, o que bem comum quando se trata de instituies da poltica.5 Como ressaltado, a descontinuidade e a instabilidade so pontos que nos diferencia das democracias mais avanadas. Mas como o objetivo discutir e implementar uma provvel reforma do sistema poltico, a avaliao de seus condicionantes deve ter como referncia no s os fatores peculiares. Outras dimenses gerais que, de certa forma, esto presentes em todo e quaisquer sistemas devem ser consideradas. Especialmente aquelas que representam obstculos implementao de modificaes num sistema, denominadas aqui de precondies ou condicionantes para a reforma poltica. Diante da complexidade do tema e das diversas possibilidades que representam uma reforma poltica, a opo neste artigo foi pela apresentao, ainda que de maneira sucinta,
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Uma reforma tanto pode ser entendida como mudanas tpicas, limitadas, por exemplo, s normas que regulamentam as disputas eleitorais que ocorrem periodicamente em um pas, como pode representar um processo que implique em alteraes sistmicas profundas. Tavares (1994) chama a ateno para o carter compsito dos sistemas eleitorais, ou seja, praticamente em cada pas existe um sistema eleitoral nico.

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das condies que a antecedem. Portanto, no haver a exposio detalhada da multiplicidade das aes que podem ser empreendidas e de todas as variaes possveis de mudanas quando se trata da reforma poltica.6 O primeiro aspecto a ser considerado sobre mudanas institucionais tem a ver com os resultados que so almejados por meio delas. As instituies polticas so construes humanas, representam um conjunto de preceitos que podem ser formais e/ou informais e que exercem influncia sobre a distribuio de bens e de poder em determinada sociedade. Elas so definidas na literatura de diversas formas, sejam como regras, leis, procedimentos, normas, arranjos institucionais e organizacionais7. Esse conjunto de instituies, por sua vez, condiciona e limita o comportamento dos membros dessa coletividade, de acordo com North (1995).8 E elas representam escolhas feitas com base em crenas e de acordo com certas condies que visam certos fins. E, como parte integrante da vida social, as condies tambm mudam. Diante da perspectiva e da possibilidade de mudanas institucionais, dois aspectos condicionantes se destacam: a amplitude da reforma, j aventada no incio do texto, e o grau de incerteza relativa ao contedo das mudanas, ressaltado por Sartori (1996). Segundo esse autor, no que tange s instituies polticas, no h uma certeza em relao ao que e como mudar. Ademais, o contexto social representa outro fator adicional a influenciar os resultados perseguidos por essas modificaes.9 A construo de um modelo institucional, bem como possveis mudanas institucionais, de acordo com Przeworski, so determinadas pelas condies sociais10. De tal modo que, para qualquer sistema poltico democrtico, os impactos de um arranjo institucional a ser adotado em um pas dependem, em larga medida, de condies derivadas do arranjo societal (Przeworski, 1995). Portanto, qualquer discusso sobre mudanas nas regras no pode ficar restrita to-somente aos aspectos institucionais; preciso ampli-la, incluindo outras dimenses da vida social, se o objetivo for buscar uma interpretao eficaz do efeito das instituies. A mesma observao vlida para o Brasil. Aqui, como acol, as instituies no necessariamente tm de ser imutveis, como toda e qualquer construo humana. O pas passou por profundas transformaes sociais em um tempo relativamente curto, se comparando ao dos pases mais desenvolvidos. Um dos traos que distingue a sociedade brasileira a presena de um padro bastante heterogneo, marcado por um alto grau de desigualdade socioeconmica e regional, que influencia de modo distinto nosso sistema
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Modificaes que podem se dar de diversas formas, que vo desde uma simples alterao das leis referentes ao financiamento de campanha eleitoral, passando pela regulao da atuao da mdia, at chegar a mudanas mais radicais, como a do sistema de governo, por exemplo. Przeworski (2005) observa que as grandes mudanas institucionais, embora raras, podem ocorrer. Algumas das possibilidades de alteraes do sistema poltico no Brasil, e em outros pases, esto descriminadas, parcialmente, no anexo ao final do texto. Limongi (1994) destaca as vrias definies de instituies na literaura. North (1994) integra a corrente do Novo Institucionalismo que destaca as instituies como variveis independentes, determinantes das escolhas sociais. Como limites impostos aos atores que tm influncia direta na determinao do resultado poltico substantivo, de acordo com Limongi (1994). Lamounier (2004) destaca quatro objetivos que podem ser buscados com uma reforma poltica no Brasil: estabilidade, efetividade decisria, accountability e soberania popular. Przeworski (1995) alerta sobre a importncia das condies sociais na conformao de um conjunto de instituies, bem como chama a ateno para um fato importante de que condies aparentemente idnticas promovem futuros diferentes (Przeworski, 2005, p.76).

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poltico.11 Portanto, em face dessa realidade, a defesa da necessidade de implementar mudanas seria um imperativo, de modo a adequar o sistema poltico s condies sociais. Mas para que mudanas sejam implantadas, preciso considerar que a elaborao de qualquer conjunto de regras que regulamenta a vida poltica de um pas apresenta algum carter estratgico, ou seja, estamos falando em alcanar alguns resultados. Porm, certos efeitos inesperados so observados, mesmo nas instituies polticas construdas sob determinadas circunstncias histricas especficas visando atingir certos objetivos. Mas, no h uma receita a ser seguida, mesmo frente a diagnsticos que assinalam a necessidade de reformas das instituies polticas12. Desse modo, as condies vigentes em dada sociedade precisam ser consideradas, seno pode-se mirar em alguma coisa e acertar em outra. So os conhecidos efeitos inesperados ou custos no antecipados, que podem ser verificados acompanhando a histria poltica de alguns pases, sendo o exemplo mais candente da atualidade, o caso do Iraque13, pas em crise poltica permanente, apesar de um sistema legal, o que pode indicar que as causas dos problemas no previstos esto na sociedade e no nas regras que regulam a disputa poltica14. O segundo condicionante tem como referncia a magnitude de uma reforma e se baseia no pressuposto bsico da teoria da escolha racional da adequao dos meios e fins: quanto mais complexa a proposta de engenharia institucional, mais difcil prever as suas conseqncias. Portanto, se consideramos que, se em um ambiente poltico os atores se guiam tambm pelos pressupostos da racionalidade15 e atuam de modo a maximizar os resultados e os retornos esperados, portanto buscam adequar os meios disponveis aos fins propostos. Se o ambiente complexo e intricado, maiores sero as incertezas dos atores. Este raciocnio tambm vlido para a o caso de uma reforma poltica, quanto mais ampla maior a insegurana dos agentes polticos e maiores os obstculos para a sua implementao. Dependendo do que acontecer, poder haver enormes prejuzos para o ambiente poltico e, com isso, maiores as dificuldades de reparar os estragos causados por uma deciso equivocada. De acordo com a teoria da escolha racional, a meta dominante dos atores polticos a obteno de maiores ganhos polticos e eleitorais possveis, a um custo mais baixo. Por11

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Castro (2004) destaca os impactos da desigualdade social, principalmente da baixa escolaridade sobre o grau de sofisticao do eleitorado brasileiro. De acordo com ela, este fator cria dificuldades para a participao poltica dos eleitores no Brasil e gera um comportamento pouco estruturado do eleitor mediano brasileiro, dada sua baixa capacidade de processar as informaes, pouco interesse e envolvimento no processo poltico. Soares e Renn (2006, p. 9) destacam que h quase sempre um vis negativo na anlise das instituies polticas que no privilgio do Brasil. Em diferentes pases, as anlises sobre o funcionamento das instituies polticas freqentemente foram negativas. Portanto, quase sempre este o veredicto prevalecente. Provavelmente o Iraque dispe de um conjunto de instituies polticas desenhadas de modo a atingir democratizao e a estabilidade poltica do pas. Mas h uma crise poltica intensa, na qual as foras polticas no conseguem chegar a um consenso mnimo, prevalecendo um estado de guerra permanente. Przeworski (2005, p. 72) lembra uma fala de Guillermo ODonnell, No se pode deter um golpe de Estado com um artigo na Constituio, que ilustra bem a limitao do alcance das instituies polticas. Gomes (2005) destaca que a despeito da diversidade de explicaes, de certo modo a ao social explicada por duas correntes polares: de um lado, como sendo fruto de uma lgica prtica, material e objetiva (dentre elas a escolha racional); e, de outro, pela lgica simblica e subjetiva.

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tanto, as estratgias e o comportamento desses atores sero informados tanto pela a relao entre meios e fins e de maximizao dos ganhos como pelo contexto em que ocorrem as aes. Com referncia reforma poltica, no ser diferente como toda deciso poltica. Ela , de certa forma, um processo complexo em que os atores fazem os seus clculos, de acordo com a relao entre custos e benefcios. Por isso, a ampliao da reforma implica maiores incertezas para os agentes polticos e maiores dificuldades para que mudanas sejam implementadas. E, por fim, o terceiro aspecto a ser considerado sobre a convenincia ou no de uma reforma poltica a instabilidade das regras. No caso brasileiro, especialmente, as normas que regulamentam as eleies tm sido alteradas constantemente. Contexto que traz insegurana jurdica para os agentes polticos, pois cada pleito eleitoral regulamentado por uma legislao diferente, que nem bem testada e j objeto de alterao. Desse modo, uma estrutura institucional alterada freqentemente faz com que a instabilidade jurdica cause instabilidade poltica, j que os atores que participam do processo, basicamente eleitores, partidos e candidatos, se orientam, se relacionam e atuam de acordo com elas. H, portanto, a ausncia de um horizonte de longo prazo que oriente a ao poltica de todos os envolvidos na teia de relaes complexas que conformam o espao poltico de um pas, configurando-se num conjunto de condies instveis que gera, em certa medida, um ambiente de incerteza. Mas como um sistema poltico afetado pela incerteza? Em qualquer sistema poltico o grau de incerteza afeta o comportamento dos atores e da sociedade como um todo e, por via de conseqncia, os resultados das interaes polticas. O impacto vai se dar de forma direta sobre um ponto sensvel de todo sistema poltico, ou seja, sobre os processos de tomada de decises. Eles representam uma condio necessria para que um sistema poltico subsista.16 Em se tratando de um sistema democrtico, a incerteza inerente ao processo de tomada de decises e no em relao s regras, tal como explicitado por Przeworski (1994). Segundo esse autor, numa democracia existem regras institucionais de conhecimento pblico regulamentando a competio poltica entre os agentes. Os resultados so incertos e a competio entre as foras polticas que determina o que pode acontecer, porm a incerteza quanto aos resultados no total, uma vez que as regras, de certa forma, balizam de antemo as possibilidades17. Portanto, num contexto de incerteza quanto s regras, os atores podem buscar maximizar seus ganhos num prazo muito curto, dado que o horizonte temporal se restringe e as incertezas quanto ao futuro aumentam18,
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Santos (2003, p. 194) observa que nenhuma sociedade sobrevive sem a atuao de algum mecanismo poltico que converta propostas especficas em decises coletivas. O ex-deputado Ulysses Guimares expressou de modo diferente semelhante idia ao afirmar que no existe vcuo em poltica. Outro fator que influencia os procedimentos decisrios o nmero de atores que participam deles. E a capacidade de influenciar os resultados est atrelada disponibilidade de recursos e do exerccio do veto. Aqueles que tm maiores recursos e maior capacidade de exercer o veto quando no concordam com determinada poltica proposta detm maior poder para bloque-la, so denominados de veto-players, pois so dotados de capacidade de veto, de acordo com Tsebelis (1997). E, como conseqncia, quanto maior o nmero de atores contrrios, mais difcil se torna uma eventual mudana ou mudanas Sobre os fenmenos tratados pela economia no campo das trocas e das escolhas intertemporais, em que o tempo varivel determinante para as escolhas dos indivduos para usufruto de algum bem ou valor, cf. Giannetti (2005).

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o que pode comprometer a sobrevivncia do prprio sistema poltico em mdio e longo prazos. Como nota final, necessrio lembrar que esta anlise se prope a ser uma introduo ao assunto e uma contribuio a mais para o exame de uma dimenso to importante da vida poltica brasileira. E ao se debater sobre mudanas, de modo geral, e, em particular, quando se aventar a necessidade de uma reforma poltica no Brasil, preciso que esses pontos sejam considerados, ex-ante, se a proposta tiver como objetivo aprimorar nosso sistema poltico, pois seno, o remdio poder no surtir o efeito desejado, podendo, inclusive, piorar o doente.

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ANEXO
Alguns pontos que podem ser objetos de uma reforma poltica no Brasil: Clusula de barreira Fidelidade partidria Financiamento de campanha: pblico versus privado Nmero de candidatos Nmero de integrantes da Cmara dos Deputados Nmero de partido O sistema bicameral versus unicameral Regulamentao de pesquisas eleitorais Relao entre os poderes Representao poltica dos Estados da Federao Sistema de lista aberta e de lista fechada Sistema eleitoral proporcional, majoritrio ou misto Sistema federativo Voto obrigatrio versus facultativo Sistema de governo: presidencialismo, parlamentarismo ou semipresidencialismo

Nota: Existe uma variedade de temas que podem ser objeto de reforma poltica. Esses so somente exemplos da complexidade e da multiplicidade que envolvem esta questo.

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