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Planejamento e Gesto de APAs

Enfoque Institucional

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Gustavo Krause Gonalves Sobrinho Ministro do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal Eduardo Martins Presidente do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Celso Martins Pinto Diretor de Incentivo Pesquisa e Divulgao Jos Silva Quintas Chefe do Departamento de Divulgao Tcnico-Cientfica e Educao Ambiental Maria Luiza Delgado Assad Coordenadora de Divulgao Tcnico-Cientfica

As opinies expressas nesta obra,bem como as revises do texto, so de responsabilidade do autor.

Edio IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Diretoria de Incentivo Pesquisa e Divulgao Departamento de Divulgao Tcnico-Cientfica e Educao Ambiental Coordenadoria de Divulgao Tcnico-Cientfica SAIN Avenida L/4 Norte, s/n 70800-200 - Braslia-DF Telefones:(061) 225-9484 e 316-1222 Fax: (061) 226-5588

Braslia 1997 Impresso no Brasil Printed in Brazil

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Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Diretoria de Incentivo Pesquisa e Divulgao

Planejamento e Gesto de APAs: Enfoque Institucional


Dione Anglica de Arajo Crte

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Srie meio ambiente em debate, 15 Diagramao Luiz Claudio Machado Capa Paulo Luna Criao, Arte-final e Impresso Diviso de Divulgao Tcnico-Cientfica - DITEC

ISSN 1413 - 2583


C827p Crte, Dione Anglica de Arajo Planejamento e gesto de APAs: enfoque institucional / Dione Anglica de Arajo Crte. Braslia : Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, 1997. 106p. (Srie meio ambiente em debate; 15) ISSN 1413 - 2583 1. Planejamento. 2. rea de proteo ambiental. 3. Unidades de conservao. 4. Solo. I. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. II. Ttulo. III. Srie. CDU 502:33

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Em 1995 implantou-se uma nova srie de publicaes qual chamamos de Srie Meio Ambiente em Debate, com o objetivo claro de possibilitar aos pesquisadores, aos tcnicos e estudiosos da rea ambiental uma rpida troca de informaes e experincias, visando assegurar o conhecimento oportuno dos trabalhos realizados nessa rea. Para cumprir a finalidade de difundir com rapidez estudos, pesquisas e trabalhos tcnicos na esfera da questo ambiental,optou-se por um processo editorial despojado que exigisse um mnimo de tempo e custos grficos-editoriais para efetivao da Srie. , pois, com satisfao e otimismo que o IBAMA, atravs de sua Diretoria de Incentivo Pesquisa e Divulgao, apresenta mais um nmero da Srie Meio Ambiente em Debate.

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AGRADECIMENTOS

Ao IBAMA, pela liberao em tempo integral. Ao Prof. Mandell, pela orientao e amizade. Ao Prof. Otto e Prof. Francisconi, pela leitura criteriosa e observaes. Ao Prof. Braz Arajo, professor da USP ,pela reviso detalhada e incentivo. A todos os responsveis pela gest de APAs que se prontificaram a responder o questionrio da pesquisa emprica. Aos vrios colegas do IBAMA, pelo repsse de informaes e documentos. Vitria, pela reviso. Maria Luiza, Luizinho, Salomo e Kelson, pela ajuda no manuseio do computador. famlia Kades Crtes, pelo emprstimo do computador e espao de trabalho. Adelaide, pela ajuda na elaborao da bibliografia. Aos colegas de mestrado,pelo apoio e acompanhamento nos momentos de incerteza. Ao esposo (Kelson) e filhos (Fbio, Gustavo, Ana Clara e Luciana), pelo tempo roubado da famlia. E a tantos outros que no foram mencionados. Muito obrigada!

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RESUMO

A rea de Proteo Ambiental (APA) um dos instrumentos utilizados pelo Poder Pblico para proteger uma parte do territrio, segundo objetivos especficos. Esta rea, mesmo permanecendo sob o domnio de seus proprietrios, submetida a aes de ordenamento e controle do uso do solo e dos recursos naturais, onde a varivel ambiental inserida nas etapas de planejamento, tendo como meta, o desenvolvimento sustentvel da rea. No entanto, o processo de planejamento e gesto da APA tem encontrado uma srie de dificuldades e entraves que tm contribudo para retardar a obteno dos seus objetivos de proteo. Desta forma, o objetivo da presente dissertao identificar e discutir as particularidades e dificuldades do processo de planejamento e gesto das APAs e de seus instrumentos, visando contribuir para maior viabilizao da APA enquanto instrumento da Poltica de Meio Ambiente. O estudo mostra que uma das dificuldades de viabilizar as APAs ou torn-las efetivas o excesso de restries impostas pela legislao ambiental a uma propriedade particular, que acaba por prejudicar as tentativas de busca do equilbrio entre os objetivos socioeconmicos e os ecolgicos. Aponta para a necessidade de estabelecer processos de gesto de carter participativo, compartilhado entre os vrios rgos governamentais envolvidos, o setor privado e a sociedade civil. Por outro lado, o estudo sugere que a gesto das APAs, dada a sua caracterstica de estabelecer aes de conservao ambiental e no apenas de preservao, no deve ser fundamentada em aes de controle e fiscalizao, mas deve priorizar aes de mediao de conflitos entre uso do solo e proteo dos recursos naturais atravs da adoo de regimes consensuais de gesto.

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ABSTRACT

The Environmental Protection Areas (EPA) is one of the institutional arrangements employed to protect specific areas for particular purposes. In these areas, while the land remains under the control of private landowners, government applies land-use and zoning controls on the utilization of soil and natural resources with the general objective of sustainable development. Nonetheless, the process of planning Environmental Protection Areas (EPA) has met a series of difficulties and obstacles which have delayed reaching its goals. For these reason, the present work seeks to identify and analyse particular features and difficulties of the planning and management of EPAs and the politics instruments they employ, with the objective of making the EPA a viable instrument of environmental policy. This study shows that one of the difficulties in turning the EPA viable is the excess restrictions imposed on the use of private property which prejudice the search for balance between socio-economic and environmental goals. This suggests the need to develop a participative planning process which involves various levels of government, the private sector, civil society and interested local groups. The study also suggests, that the management of EPAs, given the goal of promoting environmental protection rather than preservation should not be solely based on control and enforcement, but should give priority to the resolution of conflicts between productive land uses and the protection of natural resources through the adoption of management regimes about which among the interested parties reach consensus.

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SUMRIO

INTRODUO.............................................................................................................................................. 17 1. A REA DE PROTEO AMBIENTAL (APA) NO CONTEXTO DAS UNIDADES DE CONSERVAO.............................................................................................................. 20 1.1 Preservao e conservao.................................................................................................................... 20 1.2 reas Protegidas e Unidades de Conservao....................................................................................... 21 1.2.1 Histrico e Conceituao.................................................................................................................... 21 1.2.2 Categorias de Manejo......................................................................................................................... . 23 1.2.3 Projeto de um Sistema Nacional de Unidades de Conservao - SNUC.............................................. 24 1.3 A Categoria rea de Proteo Ambiental (APA).............................................................................. ........ 27 1.3.1 APA - Conceituao............................................................................................................................. 27 1.3.2 Instituio Legal da APA................................................................................................ ...................... 29 1.3.3 As APAs no Brasil................................................................................................................................ 31 2. OCUPAO E USO DO SOLO NAS APAs....................................................................................... 34 2.1 Uso Urbano............................................................................................................................................ 34 2.2 Uso Rural............................................................................................................................................... 35 2.3 Outros Usos............................................................................................................................................ 36 2.4 Uso do Solo e Degradao Ambiental.................................................................................................... 36 2.5 Interesse Econmico e Interesse Ecolgico nas APAs............................................................................... 38 2.5.1 Atividades de Interesse Econmico como Meio de Subsistncia da Populao e Atividades em Conflito com os Objetivos das APAs......................................................................................................... 39 2.5.2 A Busca do Equilbrio entre os Objetivos Econmicos e Ecolgicos nas APAs................................................... 43 3. PLANEJAMENTO DE APAs................................................................................................................ 46 3.1 A criao de APAs................................................................................................................................. 48 3.1.1 Anlise de Decretos de Criao de APAs............................................................................................ 50 3.1.2 Objetivos de Criao......................................................................................................................... 52 3.2 Instrumentos de Planejamento de APAs................................................................................................. 54 3.2.1 O Zoneamento.................................................................................................................................... 54 3.2.1.1 Zoneamentos em APAs - Histrico e Metodologia de Elaborao..................................................... 55 3.2.1.2 Um Roteiro Metodolgico............................................................................................................... 57 3.2.1.3 Efeitos do Zoneamento sobre o Uso do Solo em APAs....................................................................... 59 3.2.1.4 Zoneamento como Instrumento Bsico de Gesto............................................................................. 61 3.2.2 Plano de Gesto Ambiental................................................................................................................. 62 3.2.3 Monitoramento e Avaliao................................................................................................................. 63 3.2.4 Plano Operativo Anual - POA.............................................................................................................. 63

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4. A GESTO DE APAs......................................................................................................................... 65 4.1 Processos de Gesto.............................................................................................................................. 67 4.1.1 Processos de Gesto Impositivos....................................................................................................... 67 4.1.2 Processos de Gesto em Parcerias ou Co-gesto........................................................................... ....... 68 4.1.3 Gesto Participativa.............................................................................................................................. 71 4.2 Dificuldades da Gesto de APAs............................................................................................................. 74 4.2.1 Modelo Institucional de Gesto de APAs.............................................................................................. 75 4.2.1.1 Modelo Institucional das APAs Federais............................................................................................ 75 4.2.1.2 A Gesto das APAs Estaduais........................................................................................................... 77 4.2.1.3 A Gesto das APAs Municipais......................................................................................................... 78 4.2.2 Falta de Recursos Financeiros.............................................................................................................. 79 4.2.2.1 Fonte Oramentria......................................................................................................................... 79 4.2.2.2 Fonte Extra-oramentria: O PNMA.................................................................................................. 81 4.2.3 Falta de Recursos Humanos................................................................................................................ 83 4.3 Instrumentos de Gesto......................................................................................................................... 84 4.3.1 Licenciamento de Atividades............................................................................................................... 84 4.3.1.1 A Anlise de Custo-Benefcio............................................................................................................ 85 4.3.1.2 A Avaliao de impacto Ambiental................................................................................................... 86 4.3.2 Fiscalizao e Aplicao de Penalidades.............................................................................................. 87 4.3.3 Incentivos ou Mecanismos Compensatrios........................................................................................ 88 4.4 A Educao Ambiental no Processo de Gesto....................................................................................... 89 5. CONCLUSES E RECOMENDAES........................................................................................... 92 5.1 Concluses Relativas ao Carter Restritivo da Legislao Ambiental....................................................... 93 5.2 Concluses Relativas ao Processo de Planejamento e Gesto das APAs................................................. 94 5.3 Concluses Relativas aos Instrumentos de Gesto.................................................................................. 96 5.4 Recomendaes de Estudos Complementares........................................................................................ 97 5.5 Consideraes Finais............................................................................................................................. 98 6. BIBLIOGRAFIA................................................................................................................................... 99

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LISTA DE SIGLAS AIA - Avaliao de Impacto Ambiental. APA - rea de Proteo Ambiental. ARIE - reas de Relevante Interesse Ecolgico. BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento. BIRD - Banco Mundial. BTN - Bnus do Tesouro Nacional. CAESB - Companhia de gua, Esgoto e Saneamento de Braslia. CMMAD - Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. CNPT - Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentado das Populaes Tradicionais. CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente. DEUC - Departamento de Unidades de Conservao. DEREF - Departamento de Recursos Florestais e Faunsticos. DICOE - Diviso de Conservao de Ecossistemas, da Diretoria de Ecossistemas do IBAMA. DIREC - Diretoria de Ecossistemas. EMATER - Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural. ESEC - Estaes Ecolgicas FLONA - Florestas Nacionais GDF - Governo do Distrito Federal. IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. IBDF - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal. ICMS - Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios. IEMA - Instituto de Ecologia e Meio Ambiente do DF. IN - Instruo Normativa. IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana. ITR - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural. IUCN - International Union for Nature Conservancy. MEC - Ministrio da Educao e Cultura. ONG - Organizao No-Governamental. ORTN - Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional. PAE - Plano de Ao Emergencial. PARNA - Parque Nacional. PIB - Produto Interno Bruto. PM - Plano de Manejo. PNMA - Programa Nacional do Meio Ambiente. PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente. POA - Plano Operativo Anual. PPP - Princpio Poluidor-Pagador. PROGE - Procuradoria Geral do IBAMA. REBIO - Reserva Biolgica RESEC - Reserva Ecolgica RESEX - Reserva Extrativista RM - Regio Metropolitana. RPPN - Reservas Particulares do Patrimnio Natural. SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente. SEMATEC - Secretaria de Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia do DF.
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SIAFI - Sistema Informatizado de Administrao Financeira da Unio. SIGUC - Sistema Informatizado de Gerenciamento de Unidades de Conservao. SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente. SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conservao. SUDEPE - Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca. SUDHEVEA - Superintendncia de Desenvolvimento da Borracha. SUPES - Superintendncia do IBAMA nos estados. UC - Unidade de Conservao. ZVS - Zona de Vida Silvestre.

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INTRODUO

Pelo menos na cultura ocidental, acreditamos que o ser humano sempre esteve preocupado em preservar alguma coisa. No entanto, esta preocupao mais extensa do que normalmente se supe, atingindo um nmero maior de objetos e transcendendo, certamente, o meio fsico. Neste sentido, provavelmente, a sua primeira preocupao tenha sido no sentido de conservar os cadveres, numa tentativa de, superando as conseqncias da morte, manter presente os corpos de entes queridos mortos, tendo desenvolvido tanto, entre os povos antigos, a tcnica de mumificao. Posteriormente, o homem passou a se preocupar com o seu passado, interessando-se pela recomposio da sua histria e a foi encontrando retratada em tantos objetos ou documentos localizados ao longo dos sculos, os quais precisam ser preservados a qualquer custo. Caminhando, nesta mesma linha, surge a preocupao com a conservao de monumentos, edifcios, conjuntos histricos ou mesmo cidades consideradas como Patrimnio Histrico. Neste aspecto, temos alguns sculos de estudos e inmeras atitudes no sentido de conservar aquilo que nos fala da nossa histria. Em seguida, vieram os esforos para preservar os hbitos, costumes, tradies e todo o patrimnio cultural de um povo, aspectos que as Cincias Sociais tm dedicado a estudar, discutir e propor caminhos para atingir tais objetivos. Esta evoluo chega hoje, principalmente a partir da primeira Conferncia sobre Meio Ambiente, em Estocolmo (1972), preocupao com a preservao do meio ambiente, at ento ausente das filosofias e teorias polticas. Surge assim, o entendimento ou a percepo de que os recursos naturais no so fontes perenes de riquezas, e que, portanto, torna-se imprescindvel conciliar o desenvolvimento econmico e a preservao dos recursos naturais no sentido de garantir a satisfao das necessidades das geraes presentes e futuras.1 Este estudo tentar abordar um dos aspectos da traduo destas preocupaes em polticas pblicas. Em decorrncia, na busca de preservar ou conservar elementos significativos dos ecossistemas, o Poder Pblico tem-se utilizado da poltica de criao de reas Protegidas ou Unidades de Conservao em vrias escalas de extenso territorial e graus de isolamento ou fechamento. Estas pores do territrio, devidamente escolhidas, passam a ter o controle do Poder Pblico segundo diversas categorias de manejo, determinadas a partir do nvel de proteo que se espera de cada rea, como se analisar no caso brasileiro. Assim, em 1981, foi criada no Brasil uma nova categoria de unidade de conservao, a rea de Proteo Ambiental (APA)2, cuja especificidade est no fato de buscar conciliar o desenvolvimento da rea aliado sua proteo ambiental. As terras permanecem sob o domnio particular, sujeitas, porm, a restries de uso do solo e dos recursos naturais segun1 2

CMMAD, 1987. Nosso Futuro Comum. Instituda pela Lei no 6.902, de 27 de abril de 1981.

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do os objetivos de proteo da rea, atravs de aes de planejamento e gesto ambiental. O planejamento de uma APA se inicia com o momento chamado criao da APA que envolve, inicialmente, a busca de respostas, atravs de estudos e aes, a questionamentos como: preciso proteger esta rea? Por que proteg-la? Trata-se de definir os objetivos de proteo. Qual a melhor maneira de proteg-la? Trata-se de definir a categoria de manejo que melhor se adequa aos objetivos estabelecidos. Qual o instrumento jurdico adequado para oficializar esta inteno? Trata-se de elaborar o decreto de criao. Como atingir estes objetivos? Os estudos e as aes de planejamento, bem como os seus instrumentos nortearo os caminhos a serem seguidos. Por outro lado a gesto de uma APA envolve, da mesma maneira, a busca de respostas a um questionamento bsico: como administrar a rea? Quais so os recursos e a autoridade disponveis para as aes de proteo? Se os recursos so poucos e a autoridade limitada, como o de fato no caso das APAs, qual a abordagem mais eficiente para a sua gesto? Quais seriam os incentivos para induzir os agentes, na maioria proprietrios privados, a seguir esta orientao? O presente estudo procura responder a estas questes no sentido de entender porque as APAs so necessrias para a estratgia brasileira de proteo ambiental. Isto porque, no processo de planejamento e gesto das APAs tem sido encontrada uma srie de dificuldades, que resultam em retardamento na obteno dos objetivos de proteo. Muitas vezes, em decorrncia desta morosidade do processo, os resultados podem ser inversos aos esperados, ou seja, enquanto o efetivo planejamento e a eficiente gesto da APA no acontecem, a demanda por novos espaos sociais e de produo, aliada aos interesses econmicos continuam a exercer presso sobre os espaos protegidos por lei, levando a situaes de conflito entre os objetivos econmicos e ecolgicos. Em outros casos, a expectativa de criao da APA pode induzir a acelerao ou o aumento de demanda para o uso e a ocupao do solo e dos recursos naturais, podendo levar a solues divergentes daquelas esperadas. Estes fatos tm colaborado para o descrdito na eficcia do instrumento APA na proteo ambiental, muito embora se conhea as suas inmeras potencialidades. Trs hipteses de trabalho bsicas contriburam para estruturar a presente dissertao: . A dificuldade de viabilizar as APAs ou torn-las efetivas deve-se ao excesso de restries impostas pela legislao ambiental a uma propriedade particular, que acabam por prejudicar as tentativas de busca do equilbrio entre os objetivos socioeconmicos e os ecolgicos. . O papel do Estado na gesto das APAs, mesmo se imprescindvel, torna-se mais eficaz quando compartilhado entre os vrios rgos governamentais envolvidos, o setor privado e a sociedade civil. . A gesto das APAs, dada a sua caracterstica de estabelecer aes de conservao ambiental e no apenas de preservao, no deve ser fundamentada em aes de controle e fiscalizao, mas deve priorizar aes de mediao de conflitos entre uso do solo e proteo dos recursos naturais.
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Estas hipteses de trabalho foram discutidas com base nos conceitos principais de gesto ambiental, controle do uso do solo e desenvolvimento sustentvel desenvolvidos no captulo 3. Desta forma, o objetivo da presente dissertao identificar e discutir as particularidades e dificuldades do processo de planejamento e gesto das APAs e de seus instrumentos, visando contribuir para maior viabilizao da APA enquanto instrumento da Poltica de Meio Ambiente. Para atingir este objetivo foi feito um levantamento de dados sobre as APAs a partir de cinco fontes principais: Legislao Federal referente figura legal da APA e Legislao Federal, Estadual e Municipal referente criao de APAs; Documentao tcnica de rgos pblicos responsveis pelo gerenciamento das APAs: IBAMA (Administrao Central e Superintendncias Estaduais), Secretarias de Meio Ambiente Estaduais e Municipais; Depoimentos pessoais de tcnicos ligados administrao ou gerenciamento das APAs, atravs de entrevistas ou troca de idias em conversas pessoais ou por telefone; Pesquisa emprica (descrita a seguir) sobre uso e ocupao do solo nas APAs e seus instrumentos de planejamento e gesto. Pesquisa de campo s APAs das Bacias dos Rios Descoberto e So Bartolomeu - DF e APA de Canania - Iguape - Perube - SP , com o objetivo de comprovar o estgio de ocupao da APA bem como aspectos relativos a sua gesto. Com o objetivo de dar maior consistncia anlise da dimenso institucional das APAs e visando uma percepo mais abrangente destas unidades no pas, foi elaborada a pesquisa emprica atravs do questionrio entitulado Levantamento de Dados Gerais sobre as APAs que foi enviado aos chefes ou unidades gestoras de APAs federais, s Secretarias Estaduais de Meio Ambiente (responsveis pelas estaduais) e s Prefeituras Municipais (responsveis pelas municipais). Esta pesquisa emprica, alm de levantar dados gerais sobre as APAs, permitiu a coleta de informaes sobre o uso e ocupao do solo e sobre os instrumentos de planejamento e gesto. Foram enviados 36 (trinta e seis) questionrios envolvendo os gestores das 19 (dezenove) APAs federais, 10 (dez) Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e 7 (sete) Prefeituras Municipais, segundo o cadastramento de APAs elaborado por Bruck, Freire e Lima (1995). No foram selecionadas as APAs que participariam da pesquisa emprica, mas foram includas todas aquelas cujos responsveis se prontificaram a responder o questionrio, ou seja, 28 (vinte e oito) APAs, sendo 9 (nove) federais, 17 (dezessete) estaduais e 2 (duas) municipais. Estas APAs esto localizadas nos estados do Par, Alagoas, Paraba, Cear, Bahia, Minas Gerais, So Paulo, Rio de Janeiro, Paran e Distrito Federal. Considerando que as APAs cadastradas por Bruck, Freire e Lima (1995) so em nmero de 92 (noventa e duas), a pesquisa emprica atingiu 30,4% das APAs do pas, sendo portanto, bastante representativa do universo.
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Os dados recebidos foram inseridos em tabelas e utilizados ao longo de toda a dissertao na medida que o assunto abordado o exigia (basicamente nos captulos 2, 4 e 5). Assim, sempre que nos referirmos pesquisa emprica, significa que os dados que esto sendo mencionados, tiveram sua origem neste questionrio. A exposio da investigao est organizada segundo os captulos descritos a seguir. O Primeiro Captulo apresenta a categoria rea de Proteo Ambiental (APA) no contexto das unidades de conservao no Brasil, passando pela sua conceituao, instituio legal e caractersticas gerais. No Segundo Captulo descreve-se os vrios tipos de ocupao e uso do solo das APAs, bem como a relao deste uso com a degradao ambiental. Posteriormente, tendo como ponto de partida as principais atividades de interesse econmico das APAs e o seu grau de conflito com os objetivos de proteo, discute-se como se tem buscado o equilbrio entre os objetivos econmicos e ecolgicos nas APAs. No Terceiro captulo so abordados e/ou analisados os aspectos relativos ao planejamento de APAs. Partindo do momento de sua criao e da identificao dos objetivos de proteo, analisam-se alguns decretos de criao identificando-se problemas e dificuldades advindos, na maioria dos casos, da maneira como estes decretos foram elaborados. A seguir, so analisados os Instrumentos de Planejamento das APAs, especificamente o Zoneamento, o Plano de Gesto, o Monitoramento e Avaliao e o Plano Operativo Anual. O Quarto Captulo dedicado a analisar os vrios aspectos da gesto de APAs. Parte dos diferentes processos de gesto estabelecidos nas APAs tanto federais, como estaduais e municipais, processos estes cujas caractersticas se delineiam como processos impositivos ou participativos (tanto a nvel de gesto em parceria como de gesto participativa). Posteriormente, analisam-se algumas das dificuldades da gesto de APAs apontadas na pesquisa emprica, especificamente o Modelo Institucional de Gesto, a falta de recursos financeiros e humanos e inexistncia de estrutura fsica prpria. So analisados ainda, os Instrumentos de Gesto das APAs: o licenciamento de atividades, a fiscalizao e aplicao de penalidades e os incentivos ou mecanismos compensatrios. Finalmente, no Quinto Captulo, sistematizam-se as concluses tiradas em cada captulo demonstrando como estas contriburam para comprovar as hipteses de trabalho inicialmente propostas. 1. A REA DE PROTEO AMBIENTAL (APA) NO CONTEXTO DAS DES DE CONSERVAO UNIDA-

Objetivando a contextualizao da APA no conjunto das Unidades de Conservao, neste captulo, so abordados alguns aspectos conceituais e as vrias categorias de manejo existentes, dando destaque categoria APA, objeto deste estudo.

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1.1 PRESERVAO E CONSERVAO Conservao e preservao so termos, muitas vezes, usados pela linguagem comum para designar a mesma ao. Em alguns casos so usados diferentemente para indicar o grau de conservao que se deseja alcanar em determinado objeto, situao ou atitude, dando a entender, por exemplo, que quando se preserva, se mantm mais intacto do que quando se conserva ou protege. Buscando-se uma definio em dicionrio, percebe-se que estes termos realmente no caracterizam aes claramente diferenciadas, pois, conservar resguardar de dano, decadncia, deteriorao; continuar a ter ou manter em seu poder..., enquanto preservar livrar, defender,(...) manter livre de corrupo, perigo ou dano(...); garantir a integridade e a perenidade de algo...3. Neste sentido, possvel usar, na busca de mais preciso de aes, um ou outro termo de acordo com os objetivos da ao contemplada e a situao em que se encontra o objeto desta ao, aproveitando das peculiaridades de cada um. Porm, tratando-se de meio ambiente, estes termos tendem a tomar caractersticas bastante diferenciadas. PASSMORE (1974) define preservao como sendo a tentativa de manter em sua condio presente, reas da superfcie da terra ainda no afetadas pela atuao humana e proteger do risco de extino aquelas espcies ou recursos ainda no destrudos pelo homem. Seguindo esta mesma linha, a FEEMA (1990, p.164), em Vocabulrio Bsico de Meio Ambiente, define preservao como a ao ...de proteger, contra a destruio e qualquer forma de dano ou degradao, um ecossistema, uma rea geogrfica definida ou espcies animais e vegetais ameaadas de extino, adotando-se as medidas preventivas legalmente necessrias e as medidas de vigilncia adequadas. Por outro lado, PASSMORE (1974) restringe a palavra conservao idia de poupar recursos naturais para consumo posterior. Isto significa que o conceito de conservao aplica-se ... utilizao racional de um recurso qualquer, de modo a se obter um rendimento considerado bom, garantindo-se, entretanto, sua renovao ou sua auto-sustentao. (...). A conservao ambiental quer dizer o uso apropriado do meio ambiente dentro dos limites capazes de manter sua qualidade e seu equilbrio. (FEEMA, 1990, p.60). Portanto, aes de preservao ambiental podem envolver a mxima restrio de uso, permitindo apenas o manejo controlado dos recursos naturais segundo objetivos especficos (pesquisa cientfica, atividades educativas e recreativas), enquanto que aes de conservao ambiental envolvem o uso racional destes recursos, buscando o equilbrio entre os objetivos econmicos e ecolgicos, ou seja, buscando conciliar as demandas scioeconmicas com as aes de proteo ambiental.

FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa. 2a edio. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira. 1986.
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1.2 REAS PROTEGIDAS E UNIDADES DE CONSERVAO 1.2.1 Histrico e Conceituao Tratando da histria da preservao ambiental, MACKINNON e outros (1990, p.1) relatam que no ano 252 a.C., o Imperador Asoka da ndia, emitiu um decreto para a proteo de animais, peixes e bosques, acrescentando que este pode ter sido o registro documentado mais antigo de uma inteno deliberada para estabelecer o que hoje chamamos reas protegidas. Relata ainda que em 1084 d.C., o Rei Guilherme I da Inglaterra ordenou a preparao de um inventrio de todas as terras, bosques, reas agrcolas, reservas para caa e recursos produtivos de seu reino como base para realizar planos racionais de administrao e desenvolvimento do pas. Talvez, a primeira inteno documentada em promover o ordenamento territorial. Estas iniciativas de proteo de recursos da fauna silvestre e seus habitats denotavam, antes de tudo, uma preocupao em garantir estoques de populao animal que possibilitassem o exerccio da caa pela aristocracia rural e pela realeza. (MILANO, BERNARDES e FERREIRA, 1993, p.3) Hoje, so outras as causas que levam preocupao em proteger reas com atributos ou valores ambientais especiais, geralmente ligadas conservao da biodiversidade. A origem dos termos reas protegidas (protected areas) ou rea silvestre (wilderness) surgiu com a criao do Parque Nacional de Yellowstone nos Estados Unidos, em 1872, num contexto de grande beleza cnica, com o objetivo de proibir qualquer explorao que alterasse as caractersticas naturais da rea, destinando-a para a preservao, lazer e benefcio das geraes futuras. Influenciados, em parte, pela iniciativa americana, outros pases iniciaram o processo de criao de reas protegidas: Canad (1885), Nova Zelndia (1894), frica do Sul e Austrlia (1898), Mxico (1894), entre outros. No Brasil, a primeira iniciativa aconteceu em 1876, quando ...Andr Rebouas (...), props a criao de Parques Nacionais em Sete Quedas e na Ilha do Bananal... (WWF, 1994, p.1). Esta idia, contudo, no foi implementada e, somente, em 1937 foi criado o primeiro Parque Nacional do Brasil, o do Itatiaia. Este parque, criado com base no Cdigo Florestal de 19344, tinha como objetivo atender as finalidades de pesquisa cientfica e a demanda turstica. Na verdade, os primeiros Parques Nacionais brasileiros tiveram como mola propulsora o objetivo de criar verdadeiros monumentos pblicos naturais, com rea delimitada para preservar parte significativa de ecossistemas que tivessem, ao mesmo tempo, valor cientfico e beleza cnica. Posteriormente, o Decreto Legislativo no 3, de 3 de fevereiro de 1948, que aprovou a Conveno para a Proteo da Flora, da Fauna e das Belezas Cnicas Naturais dos Pases da Amrica, definia diferentes categorias de reas protegidas: Parques Nacionais, Reserva Nacional, Monumento Natural e Reserva de Regio Virgem. Com a instituio do Novo
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Decreto no 23.793 de 23 de janeiro de 1934, que conceituava alm dos Parques Nacionais, as Florestas Nacionais e as Florestas Protetoras.
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Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965.


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Cdigo Florestal5 em 1965, foram criadas vrias categorias de reas protegidas em todo o pas, contribuindo, cada vez mais, para a efetivao de uma rede ou de um sistema de reas protegidas. Segundo MILANO, BERNARDES e FERREIRA (1993, p.6), no Brasil, diferentemente dos outros pases, o termo Unidade de Conservao substituiu os termos rea Protegida ou rea Silvestre quando foi utilizado pela primeira vez, em 1978, por Jorge-Pdua et alii no documento Diagnstico do Subsistema de Conservao e Preservao de Recursos Naturais Renovveis, do ento IBDF , sendo a partir da, adotado por esta instituio em documentos oficiais. A SEMA tambm adotou o termo. Posteriormente, ainda que no conceitue o termo, a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, em seu artigo 9o o utilizou, definindo a criao de unidades de conservao como um dos instrumentos da poltica de meio ambiente. Hoje, Unidade de Conservao entendida como um ...espao territorial delimitado e seus componentes, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico para a proteo da Natureza, com objetivos e limites definidos, sob regime de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo. Podem ser criadas pelos governos federal, estadual ou municipal. (IBAMA, 1995, p.viii). Contudo, se considerarmos os conceitos de conservao e preservao, adotados no incio deste captulo, percebemos que a utilizao do termo Unidade de Conservao chega a ser indevida uma vez que o conjunto de unidades de conservao do pas se caracteriza por unidades que se dedicam tanto a aes de preservao como de conservao. 1.2.2 Categorias de Manejo Cada unidade de conservao tem objetivos especficos, definidos em funo das caractersticas do ecossistema em questo e da destinao que se pretende dar a ele. Estes objetivos delimitam diferentes nveis de restries quanto ao uso dos recursos naturais, ...percorrendo toda uma gama de limitaes que vo desde a proibio total de sua utilizao(...), passando por categorias de manejo onde j se permite a pesquisa cientfica, outras onde se possibilita o uso recreativo e turstico, chegando a unidades de conservao que admitem at mesmo alguma forma de explorao econmica. (GOUVA, Y 1985, p.2) Assim sendo, ao longo dos anos, foram sendo delineadas novas e diferentes categorias de reas protegidas ou unidades de conservao, atendendo sempre a uma demanda do Poder Pblico e/ou da sociedade em relao necessidade de preservao ou proteo de ecossistemas especficos. Estas diferentes categorias de manejo, classificadas em relao a
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A IUCN foi criada, na Frana, em 1948, passando a desempenhar papel fundamental para o desenvolvimento da filosofia de reas naturais protegidas no mundo inteiro, atuando tanto no processo de definio e atualizao conceitual como no prprio assessoramento a pases em desenvolvimento para o planejamento e manejo destas reas. (MILANO, BERNARDES e FERREIRA, 1993, p.4).

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sua funo ou uso, foram categorizadas pela IUCN - Unio Internacional para a Conservao da Natureza6 que estabelece trs classes de unidades de conservao, segundo as vrias categorias de manejo permitidas: Uso Indireto dos Recursos Naturais: exige a no ocupao para fins de explorao direta dos recursos naturais, mas permite benefcios indiretos, somente atravs de atividades educativas, recreativas e tursticas e aquelas relacionadas pesquisa cientfica. Nesta classe, incluem-se, no Brasil, as Estaes Ecolgicas, Reservas Biolgicas, Parques Nacionais, Reservas Particulares de Patrimnio Natural, reas de Relevante Interesse Ecolgico, reas de Preservao Permanente e outras. Uso Direto dos Recursos Naturais: permite a ocupao e explorao direta dos recursos naturais e tem como objetivo proteger a biodiversidade assegurando ao mesmo tempo o uso sustentvel destes recursos. Nesta classe, incluem-se as reas de Proteo Ambiental (APA), as Florestas Nacionais, as Reservas Indgenas e as Reservas Extrativistas. Reservas de Destinao: reas de interesse ecolgico cuja ocupao e explorao ainda no foram definidas. No Brasil, adota-se esta categorizao da IUCN, embora tenha-se trabalhado no sentido de subdividi-la para melhor categorizar as unidades de conservao, de acordo com a utilizao pretendida e tendo em vista tambm a realidade do pas. Este esforo se manifesta na definio de um Sistema Nacional de Unidades de Conservao - SNUC, descrito a seguir e que inclui as diversas categorias de manejo acima expostas. 1.2.3 Projeto de um Sistema Nacional de Unidades de Conservao - SNUC De acordo com o Projeto de Lei 2.892/92, o Sistema Nacional de Unidades de Conservao seria ...constitudo pelo conjunto das unidades de conservao federais, estaduais e municipais. Dever ser constitudo de forma a incluir comunidades biticas geneticamente sustentveis, abrangendo a maior diversidade possvel de ecossistemas naturais existentes no territrio brasileiro, e nas guas territoriais, dando-se prioridade queles que se encontrarem mais ameaados de degradao ou eliminao. 7 O objetivo principal deste projeto de criao de um Sistema de Unidades de Conservao promover uma melhor articulao entre as diferentes categorias de unidades que acabam por se complementarem ao formar uma rede de reas protegidas. Segundo MILANO (1989, citado por IBAMA, 1995, p.2) necessrio um conjunto de categorias de manejo de unidades de conservao que, cumprindo, individualmente, a objetivos especficos dever, tambm como conjunto, alcanar a totalidade dos objetivos nacionais no que se refere conservao de recursos naturais. Portanto, entende-se por Sistema de Unidades de Conser-

Projeto de Lei no 2.892/92, em tramitao no Congresso Nacional.


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vao o conjunto organizado de reas protegidas que, planejado, manejado e gerenciado como um todo, capaz de viabilizar os objetivos nacionais de conservao. A estrutura filosfica e conceitual deste sistema no Brasil vem sendo montada e estudada desde a criao das primeiras unidades de conservao. A primeira iniciativa no sentido de formular um Plano de Sistema de Unidades de Conservao foi do ex-IBDF em 1979. Posteriormente, em 1992 foi apresentado ao Congresso pelo Executivo, o Projeto de Lei no 2.892/92 que cria o Sistema Nacional de Unidades de Conservao - SNUC. Este Projeto de Lei vem sendo debatido e estudado a nvel do Congresso Nacional, tendo sido reformulado e apresentado um substitutivo. Porm, mesmo aps 5 (cinco) anos de tramitao, esse projeto ainda no foi aprovado. O substitutivo do PL 2.892/92, apresentado ainda em 1992 prope que as unidades de conservao se agrupem em: Unidades de Proteo Integral: onde permitido apenas o uso indireto dos recursos naturais (Estao Ecolgica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refgio de Vida Silvestre). Unidades de Uso Sustentvel: onde permitido o uso de recursos naturais renovveis em quantidades ou com uma intensidade compatveis com sua capacidade de renovao (Reserva Extrativista, rea de Proteo Ambiental, Floresta Nacional e Reserva de Fauna). Por outro lado, espera-se que quanto mais rea protegida o pas tiver, melhor ser para alcanar seus objetivos preservacionistas e conservacionistas . O PNUMA prope que o ideal seria que aproximadamente 10% da superfcie da terra fosse transformada em unidades de conservao (DIEGUES, 1993, p.2). Este mesmo autor acrescenta que esta proporo j foi atingida por cerca de 7 (sete) pases na sia, 14 (quatorze) pases na frica e 6 (seis) pases na Amrica Latina. No Brasil, no existe um levantamento oficial preciso sobre a rea total protegida do pas. Uma aproximao deste levantamento encontrada no documento Unidades de Conservao no Brasil. Cadastramento e Vegetao. 1991-1994, elaborado por BRUCK, FREIRE e LIMA (1995). Mesmo sabendo-se que este levantamento no completo, o documento representa uma contribuio importante para o monitoramento das unidades de conservao, alm de ser o mais recente levantamento do setor. Segundo a Tabela 1, elaborada com base neste cadastramento, o total de rea protegida no Brasil corresponde a 18,85% de sua superfcie total. Considerando-se que 70% desta rea trata-se de Reserva Indgena e similares e que esta categoria de manejo no est sendo considerada como unidade de conservao no SNUC, se excluda esta categoria, a proporo de rea protegida cai para 5,6%.8 Se, por outro lado, considerarmos apenas as unidades de conservao de uso indireto , ou seja, aquelas que podemos considerar como de proteo integral, esta proporo cai para 2,3%.
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Em 1988, segundo documentao da SEMA (citada por FUNATURA, 1989, p.2) o Brasil possua 2,4% de sua

superfcie sob forma de reas naturais protegidas.


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Excluda a Antrtida (WWI, 1987. Dado citado por FUNATURA, 1989, p.2).

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Embora o Brasil esteja acima da mdia mundial (3,1%)9 no que se refere proporo de rea protegida, percebe-se que esta proporo ainda insuficiente para garantir a proteo da grande riqueza da biodiversidade do pas. Mesmo se tradicionalmente, o Parque Nacional tem sido a categoria de manejo mais utilizada, a sua complementao por outras categorias essencial para o bom desempenho do sistema de unidades de conservao como um todo. MACKINNON e outros (1990, p.15) afirmam que qualquer pas que se autolimite a proteger exclusivamente reas com vocao de Parque Nacional estar condenado a ter reas protegidas muito pequenas ou zonas sem alternativas produtivas. Ao invs, se, como complemento s reas estritamente protegidas, o pas usa categorias de manejo alternativas, poder atingir objetivos conservacionistas muito mais amplos.

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Para alcanar melhores resultados e dispor de um sistema mais completo, acredita-se que o manejo adequado das unidades de conservao que compem o SNUC deve contribuir para romper com o mito de que a preservao da natureza s possvel se o homem se mantiver distante dela, ou seja, utilizando o termo de DIEGUES (1993), romper com o mito da natureza intocada. Segundo este autor, quando se toma a atitude de transferir populaes tradicionais das unidades de conservao, tomando-as como destruidoras da vida selvagem, despreza-se oportunidades reais de incorpor-las ao processo de conservao. (DIEGUES, 1993, p.6). Na verdade, embora se admitam os diferentes nveis e objetivos de manejo, tambm aqueles de uso bastante restrito, mostra-se cada vez mais necessrio considerar e valorizar aquelas categorias que promovem diretamente o bem-estar do homem, e oferecem benefcios tangveis sociedade, na forma de bens e servios; so reas que participam do desenvolvimento social e econmico das populaes atravs do uso racional dos recursos naturais combinado sua proteo, buscando promover uma melhor qualidade de vida para os seus habitantes. neste sentido que a categoria rea de Proteo Ambiental (APA) assume grande importncia se integrada ao SNUC, assim como justifica nossa opo por t-la como objeto desta dissertao, pois tem como um dos principais objetivos tratar da conciliao das atividades humanas com a proteo ambiental. 1.3 A CATEGORIA REA DE PROTEO AMBIENTAL (APA) 1.3.1 APA - Conceituao A APA uma Unidade de Conservao de Uso Direto dos recursos naturais, segundo categorizao da IUCN ou ainda Unidade de Conservao de Uso Sustentvel, conforme expresso no SNUC. Segundo a Resoluo CONAMA no 10/88, artigo 1o, as APAs ...so unidades de conservao, destinadas a proteger e conservar a qualidade ambiental e os sistemas naturais ali existentes, visando a melhoria da qualidade de vida da populao local e tambm objetivando a proteo dos ecossistemas regionais. J o substitutivo ao PL 2.892/92 que institui o SNUC (art. 15) define APA como sendo uma rea ...em geral, extensa, com um certo grau de ocupao humana, dotada de atributos abiticos, biticos, estticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas, e tem como objetivos bsicos proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao, assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais. Um dos fatores que diferencia a APA das demais unidades de conservao o fato de, contornando um dos grandes problemas que a desapropriao das terras, permitir que as mesmas permaneam sob o domnio dos proprietrios, mesmo que submetidas a restries de uso do solo e dos recursos naturais, de acordo com os planos de manejo elaborados para atender aos objetivos de proteo. Esta peculiaridade introduz um carter de complexidade questo trazendo em cena a busca de prticas de sustentabilidade que promovem a convivncia harmnica do ser humano e seus sistemas produtivos com o meio em
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que vive. Decorrentes desta caracterstica, certamente, podero surgir muitos conflitos entre o uso dos recursos naturais e a sua proteo, por no existir harmonia ou equilbrio nas relaes econmicas, polticas e tambm ambientais. Portanto, quando se pensa em gesto de uma APA, espera-se que a mediao de conflitos seja fator essencial. Decorrentes do conceito geral de APA, vrias constataes podem ser feitas: n buscam conciliar o desenvolvimento de atividades humanas com a conservao dos recursos naturais (objetivo geral); n buscam proteger o solo, subsolo, a cobertura vegetal e a fauna local, promover a melhoria da qualidade dos recursos hdricos, recuperar reas degradadas (objetivos especficos); n so reas submetidas ao planejamento e gesto ambiental; n so reas de uso mltiplo, controladas atravs do zoneamento, fiscalizao e educao ambiental; n podem conter outras unidades de conservao mais restritivas; n podem ter uso urbano; n propiciam a ...experimentao de novas tcnicas e atitudes que permitam conciliar o uso da terra e o desenvolvimento regional com a manuteno dos processos ecolgicos essenciais. (CMARA, 1993, p.4); n permitem que a populao residente e do entorno seja integrada nas medidas prticas conservacionistas, atravs de aes de Educao Ambiental ou participao no processo de planejamento e gesto; n permitem o estabelecimento de um processo de co-gesto entre rgos governamentais, no-governamentais e setores organizados da sociedade. O entendimento do conceito de APA tem evoludo no decorrer dos anos. Inicialmente, os fundamentos que acompanharam as propostas de criao das primeiras APAs eram bastante rgidos, como tambm o eram os seus zoneamentos. Assim sendo, assemelhavam-se mais a um Parque ou a outras categorias mais restritivas. Por exemplo, na APA da Bacia do Rio Descoberto (DF), uma das primeiras que foram criadas, a IN 10 que estabelece normas de sua implantao, probe novas ocupaes urbanas, ou loteamentos com caractersticas urbanas, em toda a APA, exceto na zona delimitada pelo permetro urbano da cidade de Brazlndia nela contida, que, contudo no poder ser expandido. Esta cidade no poder, tambm, receber projeto que implique adensamento populacional. Isto quer dizer que, ao transformar a rea em APA congelou-se a cidade. Este fato se torna mais relevante quando se analisa o contexto de ocupao do Distrito Federal diante de uma contnua proliferao de loteamentos clandestinos. Fatos como este, totalmente irreal, aconteceram em muitas APAs. Percebe-se que as atividades e equipamentos de carter urbano, ou ainda a prpria dinmica urbana eram ignorados ou, s vezes, excludos do territrio da APA.

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Instruo Normativa SEMA/SEC/CAP no 01, de 22 de abril de 1988.


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Com o passar do tempo, estes conceitos tm amadurecido e ao decretar novas APAs estes conflitos tm sido minimizados. Existe hoje, uma maior flexibilidade do que o foram no incio. Entende-se que a simples adoo de normas de uso e ocupao do solo, aliada a um processo participativo de gesto podem garantir a proteo dos atributos ambientais da APA. Todos os aspectos, mencionados anteriormente, permitem que a APA seja realmente um importante instrumento da Poltica de Meio Ambiente quando se consegue conciliar todas as suas potencialidades com a sua vulnerabilidade de estar sujeita aos interesses particulares das comunidades locais e do entorno. Da a importncia da implantao de um eficiente processo de gesto que leve em conta todos estes aspectos. 1.3.2 Instituio Legal da APA A Constituio Federal Brasileira, promulgada em outubro de 1988, ao instituir um captulo exclusivo sobre meio ambiente (captulo VI) enfatiza a necessidade de proteg-lo e manej-lo de forma ambientalmente sustentvel. Em seu artigo 225, declara que todos ...tm o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Desta forma, a poltica de criao de APAs uma das respostas que o Poder Pblico tem procurado dar para cumprir com este dever perante a sociedade. Provavelmente, o termo rea de proteo ambiental tenha sido usado pela primeira vez, em legislao brasileira, na Lei de Zoneamento Industrial (Lei no 6.803/80). A APA, enquanto instrumento legal no Brasil, foi instituda pela Lei no 6.902, de 27 de abril de 1981 que dispe em seu artigo 8o: O Poder Executivo, quando houver relevante interesse pblico, poder declarar determinadas reas do Territrio Nacional como de interesse para a proteo ambiental, a fim de assegurar o bem-estar das populaes humanas e conservar ou melhorar as condies ecolgicas locais. As APAs podem, ento, ser criadas pelos Governos Federal, Estadual e Municipal, segundo a prpria necessidade e interesse em proteger um ou mais atributos ambientais de relevncia tal, que diferencia a rea das demais. Esta mesma lei estabelece em seu artigo 9o que: Em cada rea de Proteo Ambiental, dentro dos princpios constitucionais que regem o exerccio do direito de propriedade, o Poder Executivo estabelecer normas, limitando ou proibindo: a implantao e o funcionamento de indstrias potencialmente poluidoras, capazes de afetar mananciais de gua; a realizao de obras de terraplanagem e a abertura de canais, quando essas iniciativas importarem em sensvel alterao das condies ecolgicas locais; o exerccio de atividades capazes de provocar uma acelerada eroso das terras e/ou um acenSer. meio ambiente debate, 15

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tuado assoreamento das colees hdricas; o exerccio de atividades que ameacem extinguir na rea protegida as espcies raras da biota regional. GOUVA, Y. (1985, p.10), ao fazer uma breve anlise desta legislao, menciona que ...vrias dvidas podem surgir da leitura deste dispositivo legal pois, se o artigo 9o da Lei 6.902/81 j definiu o campo de abrangncia das restries a serem feitas, ou seja, sobre quais atividades incidiro as limitaes e proibies, de se indagar se podero ser restringidas outras atividades em funo da declarao de uma APA, como a instalao de outras atividades poluidoras (que no atividades industriais) e que poluam o ar e o solo (e no apenas os recursos hdricos); o parcelamento do solo, a remoo da cobertura vegetal, a explorao de jazidas, etc. Acresce que o elenco feito no citado artigo no preciso pois deixa margem discusso ao referir-se sensvel alterao, acelerada eroso ou acentuado assoreamento. Uma resposta a este questionamento pode ser encontrada no documento APA do Rio So Bartolomeu: Projeto de Extenso Ambiental (MINISTRIO DA HABITAO, URBANISMO E MEIO AMBIENTE, 1987, p.10) que, ao historiar o surgimento da categoria APA, por iniciativa da ex-SEMA, afirma que o Projeto de Lei no 6.902/81 foi aprovado por unanimidade no Congresso e que ...devido ao pioneirismo da matria, para que este projeto de lei pudesse caminhar facilmente, os dispositivos referentes s APAs foram reduzidos ao mnimo. Esta, talvez, tenha sido a razo da referida lei ter mencionado apenas quatro atividades (se bem que as mesmas so muito generalizadas e podem ser desmembradas em outras) a serem limitadas ou proibidas. importante considerar ainda, que quando se probe a realizao de obras de terraplanagem, pode-se entender que se est proibindo a expanso urbana, uma vez que esta sempre exigir a movimentao de terra para a abertura de ruas, canais e sistemas de drenagem. Portanto, uma restrio que no deveria constar da legislao que cria a APA, uma vez que nesta categoria de unidade de conservao no se probe a expanso urbana salvo em situaes especiais previstas no zoneamento. Por outro lado, dada a especificidade de cada rea, em muitos casos, restringir apenas aquelas quatro atividades mencionadas na lei, pode no ser suficiente para atingir os objetivos de criao da APA. Observa-se que os decretos federais que criaram as APAs no se limitaram s proibies elencadas na Lei no 6.902/81. Por exemplo, amplia-se o grau de restries nela previsto quando, no decreto de criao das APAs Bacias dos Rios So Bartolomeu e Descoberto-DF11, probe-se o uso de biocidas capazes de causar mortandade de animais vertebrados, exceto ratos e morcegos hematfagos; ou quando no decreto de criao da APA Canania-Iguape-Perube12, probe-se a construo de edificaes em terrenos que, por suas caractersticas, no comportam a existncia simultnea de poos para despejo de fossas spticas e de poos de abastecimento de gua.
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Decreto no 88.940 de 07 de novembro de 1983. Decreto no 90.347, de 23 de outubro de 1984.


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A Lei no 6.902/81 foi regulamentada pelo Decreto no 88.351 de 01 de junho de 1983, pela Resoluo CONAMA no 10, de 14 de dezembro de 1988 e, posteriormente, pelo Decreto no 99.274, de 06 de junho de 1990. O Decreto no 88.351/83, alm de conter dispositivos especficos sobre APAs, tipificou os comportamentos infratores e estabeleceu as respectivas penalidades. No seu artigo 32 diz que: O decreto que declarar a rea de Proteo Ambiental mencionar a sua denominao, limites geogrficos, principais objetivos e as proibies e restries de uso dos recursos ambientais nela contidos. Ao dar espao para que o decreto de criao da APA use a especificidade de cada rea para proibir ou restringir usos considerados inadequados, o Decreto 88.351/83 cobre aquela lacuna ou dvida existente na Lei 6.902/81 e comentada anteriormente. A Resoluo CONAMA no 10/88 estabelece a necessidade de um zoneamento ecolgico-econmico para as APAs, alguns critrios para a sua elaborao e para o uso agropecurio (principalmente de agrotxicos) e, ainda, declara algumas atividades como sendo passveis de licena especial emitida pela entidade administradora da APA (atividade industrial e projetos de urbanizao). O Decreto 99.274/90 revoga o decreto 88.351/83 mencionado anteriormente, sem mudar o seu contedo, agindo apenas no sentido de atualiz-lo diante das mudanas institucionais. Assim, este Decreto apresenta a estrutura do SISNAMA, do CONAMA, de rgos como a SEMAM e IBAMA, e, ao tratar das penalidades, substitui multas de 10 a 1.000 Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional - ORTN por multas dirias de 61,70 a 6.170 Bnus do Tesouro Nacional -BTN. Acrescente-se, ainda, a Lei Federal no 6.93813, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e estabelece, no seu artigo 9o, como instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente, dentre outros, o zoneamento ambiental e a ...criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico Federal, Estadual e Municipal, tais como reas de proteo ambiental, de relevante interesse ecolgico e reservas extrativistas.14 A partir destes instrumentos legais, passa a existir a APA enquanto instrumento da poltica de meio ambiente no Brasil. 1.3.3 As APAs no Brasil Conforme discutido anteriormente, a categoria de Unidade de Conservao denominada APA, criada em 1981 como um dos instrumentos da Poltica de Meio Ambiente,
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Posteriormente, a Lei 6.938/81, foi alterada pela Lei no 7.804 de 18 de julho de 1989, estabelecendo vrios outros

instrumentos da Poltica de Meio Ambiente.


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Redao do inciso VI dada pela Lei no 7.804/89. A relao completa das APAs no Brasil, cadastradas por BRUCK, FREIRE e LIMA (1995), consta do Anexo IV, p.211.

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possui como caracterstica principal o fato de que as terras da rea em questo permanecem sob o domnio de seus proprietrios, sendo contudo, submetidas a aes de controle do uso do solo e dos recursos naturais, de acordo com objetivos de proteo ambiental previamente determinados. Desta forma, a APA tem como uma das principais metas, conciliar as atividades humanas, tambm aquelas relativas ao desenvolvimento econmico, com a proteo ambiental, contribuindo para a implementao dos princpios do desenvolvimento sustentvel. Com a vigncia da Lei Federal no 6.902/81 (lei esta que cria o instrumento APA), vrias APAs foram criadas em todo o territrio nacional, por iniciativa dos trs nveis de governo. Atualmente, segundo BRUCK, FREIRE e LIMA (1995), contamos com 92 (noventa e duas) APAs15, sendo que 19 (dezenove) so gerenciadas pela Unio, 43 (quarenta e trs) por Estados e 30 (trinta) por Municpios (ver Tabela 2), perfazendo um total de 12.906.173 ha (o equivalente a, aproximadamente, a rea do estado do Cear ou Amap). Existem ainda, vrios outros estudos que objetivam a criao de novas APAs. Embora o cadastramento de BRUCK, FREIRE e LIMA (1995) seja, oficialmente, o mais atualizado no setor, ao longo deste estudo e principalmente a partir da pesquisa emprica realizada foram identificadas algumas de suas deficincias dentre as quais pode-se citar: no Distrito Federal, faltou ser cadastrada 1 (uma) APA estadual, a APA do Parano; no estado da Bahia, foi cadastrada apenas 1 (uma) APA estadual, quando, na verdade existem 20 (vinte) APAs estaduais; foram cadastradas 9 (nove) APAs municipais da cidade de Florianpolis mas, por contato telefnico, fomos informados de que no se tratam de APAs, mas de reas Tombadas; foi cadastrada uma APA no Mato Grosso do Sul com 8.980.300ha (Pantanal Mato-grossense) porm, por contato telefnico a Secretaria do Meio Ambiente daquele estado informou no saber da existncia desta APA; a nica APA estadual de Minas Gerais cadastrada est sendo estudada para sofrer uma reclassificao quanto a categoria de manejo. No entanto, outras 3 (trs) APAs existentes no foram cadastradas: APA Cachoeira das Andorinhas, APA Serra So Jos e APA Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte; a ARIE (rea de Relevante Interesse Ecolgico), atualmente considerada uma unidade de conservao de uso direto. A rea protegida pela categoria APA corresponde a 27% de toda a rea protegida do Brasil (se excludas as Reservas Indgenas), comparvel rea protegida pelas categorias Florestas (26,4%) e Parques (24,08%) ___ (Ver Tabela 1). Portanto, a categoria APA significativa em relao s unidades de conservao no que se refere quantidade de rea protegida. Isto, no entanto, no quer dizer que seja significativa em relao necessidade de proteo no todo do pas, nem que esta rea, legalmente protegida pela categoria APA, o seja de fato.

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O IBAMA foi criado em 1989 atravs da juno de 4 (rgos): SEMA, IBDF, SUDHEVEA e SUDEPE.
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Observa-se que a maior rea protegida pela categoria APA se encontra na Regio Centro-Oeste (Tabela 2). Isto se deve ao cadastramento de uma extensa APA (de quase 9.000.000ha) no estado de Mato Grosso (existncia esta questionada anteriormente). Se desconsiderarmos esta APA, a maior incidncia de APAs passa a ser na Regio Sudeste, tanto em relao quantidade de unidades quanto em extenso de rea protegida. Este fato coerente com a conceituao de APA, pois a Regio Sudeste a mais urbanizada e industrializada do pas e conseqentemente a regio onde os recursos naturais esto mais ameaados, a exemplo da Mata Atlntica (vrias APAs foram criadas com o objetivo de proteg-la). Portanto, verifica-se que a poltica de criao de APAs est diretamente relacionada com a ao antrpica sobre o meio ambiente e a sua fragilidade diante desta ao. Por outro lado, no que se refere s datas de criao das APAs (Tabela 3) observase que a maioria delas (58,7%) foi criada no perodo de 1986 a 1990, o qual coincide com a criao do IBAMA16. Logo aps a instituio legal desta categoria de unidade de conservao (perodo de 1981 a 1985) vrias APAs foram criadas (38,04%). J no perodo de 1990 a 1995, apenas 3 (trs) APAs foram criadas. A nfase deste perodo foi a de se trabalhar no planejamento e gesto das unidades de conservao j existentes antes de se pensar em criar outras. E realmente, vrias iniciativas foram tomadas neste sentido, como elaborao de zoneamentos e planos de gesto para algumas APAs.

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Diante do exposto neste captulo, pode-se concluir que: O conjunto dos objetivos preservacionistas e conservacionistas pode ser mais facilmente alcanado atravs de um sistema de reas protegidas composto por unidades de diferentes categorias de manejo com objetivos que vo desde a proteo integral dos recursos naturais at a sua utilizao racional e implementao do desenvolvimento sustentado. No contexto deste Sistema de Unidades de Conservao no Brasil, a categoria APA tem importncia significativa tanto no que se refere rea total protegida no pas como aos seus objetivos de proteo que levam em considerao o desenvolvimento da rea aliado conservao dos seus valores e recursos ambientais. O entendimento do conceito de APA tem evoludo ao longo dos anos. Concebida como Unidade de Conservao, a tendncia inicial foi de se estabelecerem reas sujeitas a restries de uso bastante rgidas. Com o passar do tempo, este entendimento foi tornando-se mais flexvel. Admite-se hoje, que a adoo de normas de uso e ocupao do solo aliada a um processo participativo de gesto sejam necessrios para garantir a proteo da rea. 2. OCUPAO E USO DO SOLO NAS APAs Tendo avaliado, no captulo anterior, a importncia da APA no contexto das Unidades de Conservao no Brasil, passa-se a seguir a descrever os vrios tipos de ocupao e uso do solo nas APAs, bem como a relao deste uso com a degradao ambiental. Posteriormente, tendo como ponto de partida as principais atividades de interesse econmico das APAs e o seu grau de conflito com os objetivos de proteo, discute-se como se tem buscado o equilbrio entre os objetivos econmicos e ecolgicos nas APAs. As APAs no Brasil tm os mais variados tipos de ocupao e uso do solo, distinguindo-se, em linhas gerais, o uso urbano (geralmente em reas de expanso urbana) e o uso rural, bastante diversificado de acordo com a regio em que se localiza. Mais raro so reas de extrativismo mineral ou de uso industrial. 2.1. Uso Urbano O uso urbano em APAs muito comum: acredita-se que a quase totalidade das APAs apresentam ncleos urbanos, maiores ou menores, em seus permetros. Em muitos casos, os limites da APA coincidem com os limites municipais (vrias APAs estaduais do estado de So Paulo) e desta forma, toda a cidade fica inserida na APA (algumas cidades satlites do Distrito Federal tambm esto nesta condio). Esta questo, ou seja, a insero de uma cidade no permetro da APA vem sendo amplamente discutida pelo IBAMA e outras instituies responsveis por APAs e motivo de divergncia tanto no mbito poltico como tcnico.

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Lei no. 6.938/81, artigo 8o.


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comum ouvir falar que trata-se de um desprestgio ter a prpria cidade inserida em uma APA, como se este fato a tolhesse do crescimento e desenvolvimento desejado. Se isto realmente ocorre, alguma coisa est errada: ou o entendimento da conceituao de APA (espelhado no decreto de criao e demais instrumentos de gesto) ou a aplicao destes instrumentos normativos. Pois, se um dos objetivos da APA ...assegurar o bem-estar das populaes humanas e conservar ou melhorar as condies ecolgicas locais17 promovendo a melhoria da qualidade de vida da populao, a colocao deveria ser oposta, ou seja, um privilgio a cidade estar inserida em uma APA e gozar de benefcios que talvez, as outras cidades no tm. Seguindo este mesmo raciocnio, uma rea do estado do Maranho que est sendo estudada para ser transformada em APA federal, mesmo havendo justificativa tcnica contrria, por influncia poltica, teve que ser redefinida no sentido de excluir de seu permetro os ncleos urbanos e uma rea de grande produo agrcola. Isolar ou excluir as cidades dos limites da APA no significa eliminar os efeitos que as atividades urbanas exercem sobre os seus recursos naturais. Significa sim, deixar de exercer sobre a cidade um controle que tenha como objetivo tambm o aspecto ambiental que uma das garantias de uma melhor qualidade de vida. Acreditamos que gerenciar uma APA que exclui os ncleos urbanos de seu permetro muito mais difcil (no que se refere aos objetivos conservacionistas) do que gerenci-la em conjunto com a administrao da cidade, quando os interesses, se no so os mesmos, pelo menos tendem a se aproximar. Como pondera DIAS: ...se desconsiderarmos as relaes de alimentao do homem na cidade, descobriremos que o sistema urbano ao qual pertence, no se limita a fronteiras geogrficas definidas. Os alimentos consumidos na cidade (...) representam a produtividade de solos e de outros recursos naturais de outras reas; a gua utilizada no aquela que cai sobre a cidade, mas a que trazida de longe; o lixo produzido no circula de volta para o solo que produziu o alimento. (DIAS, 1993, p.142). Na maioria dos casos, as APAs acontecem margeando as cidades caracterizando, s vezes, reas de expanso urbana. Em muitas delas, o uso residencial tem caractersticas especficas, a saber: so ocupados por chcaras de recreio ou casas de campo (APA de Petrpolis, APA de Canania-SP); caracterizam loteamentos clandestinos, uma vez que no so aprovados pelo Poder Pblico competente, ocupados por populao de classe mdia que, no encontrando soluo acessvel para moradia, acabam por comprar lotes clandestinos por um preo mais baixo (APA da Bacia do Rio So Bartolomeu-DF , APA Cafuringa-DF); denominam-se loteamentos rurais (s vezes, tambm clandestinos) quando no esto em reas de expanso urbana (APA de Cafuringa-DF), mas observa-se que o uso destas propriedades no condizem com esta denominao, tratando-se realmente de lotes urbanos, uma vez que no se destinam ao extrativismo vegetal, agricultura e pecuria ou atividade agroindustrial (conforme prev a Lei no 6.766/79, para a caracterizao de loteamentos rurais).

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2.2. Uso Rural As APAs so tambm fortemente ocupadas com o uso rural, basicamente a agricultura e a pecuria. Em muitos casos, so pequenos proprietrios (s vezes, posseiros) que praticam agricultura de subsistncia (APA de Igarap Gelado-PA, APA de GuaraqueabaPR). Acontece tambm a agricultura e pecuria em escala comercial (APA da Bacia do Rio Descoberto-DF: produtor de hortifrutigranjeiros). Existem ainda, APAs formadas por grandes propriedades rurais dedicadas agricultura e pecuria (APA Litoral Norte-BA). As atividades de reflorestamento tambm tm lugar em algumas APAs (APA da Bacia do Rio So BartolomeuDF , APA Corumbata-SP). Neste sentido, tambm toma destaque a utilizao florestal, basicamente o carvoejamento, nas APAs prximas Regio Metropolitana de Belo Horizonte, atividade esta exigida pela grande incidncia de indstrias siderrgicas naquela regio. 2.3. Outros Usos Em muitas APAs, uma das atividades significativas o extrativismo de mangue (APA Mangue Seco-BA, APA Litoral Norte-BA, APA de Guaraqueaba-PR), alm do extrativismo de coco-da-baa e do palmito. grande tambm a incidncia de APAs onde a pesca artesanal importante, principalmente nas APAs litorneas. A extrao mineral menos comum, mas acontece principalmente sob a forma de cascalheiras e dragas de areia. Dentre as APAs pesquisadas apenas na APA Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte-MG o extrativismo mineral, especificamente o minrio de ferro, a principal atividade econmica. Por outro lado, dotadas, quase sempre, de significativa beleza cnica, as APAs tm se tornado pontos de atrao turstica e esta atividade tem conquistado espao diante da tendncia atual de valorizao do ecoturismo. Portanto, em uma APA, acontecem e podem acontecer todas as atividades que a ao humana demandar. O que deveria determinar o nvel das restries de uso a capacidade de suporte da rea. Ento, teoricamente, acredita-se que, o que se deveria limitar no tanto o que fazer, mas o como e/ou o quanto fazer. 2.4. Uso do solo e Degradao Ambiental O termo degradao ambiental usado para ...qualificar os processos resultantes dos danos ao meio ambiente, pelos quais se perdem ou se reduzem algumas de suas propriedades, tais como a qualidade ou a capacidade produtiva dos recursos ambientais. (FEEMA, 1990, p.68) Sempre que se fala em reas degradadas, faz-se uma ligao com atividades que no deveriam ter acontecido naquela rea. Existe, portanto, uma estreita ligao entre reas degradadas e o uso do solo, uma vez que a degradao acontece quando as reas de uso, pela sua fragilidade, no respondem positivamente aos impactos gerados pelas atividades humanas. O conceito de rea degradada est sempre imbudo de muita subjetividade, pois o que denota degradao para alguns, pode no o ser para outros. Desta forma, uma pequena
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eroso pode ser considerada rea degradada para alguns e uma rea de mangue aterrada no o ser para outros. Diante deste fato, mesmo conhecendo a fragilidade do dado, a pesquisa emprica procurou saber se nas APAs existem reas consideradas degradadas. Constatouse que 61% das APAs pesquisadas possuem reas degradadas (Grfico 1), o que confirma que o instrumento APA muito usado em carter corretivo e de conteno de degradao.
Grfico 1 - Existem reas Degradadas nas APAs?

39% (no)

61% (sim) Em 88% destas, a degradao aconteceu antes e continuou a acontecer depois da criao da APA, em 6%, a degradao aconteceu antes e, em outros 6%, aconteceu depois da criao da APA (Grfico 2).
Grfico 2 - Quando ocorreu a degradao?

Antes da criao da APA. Depois da criao da APA Antes e depois da criao da APA

Espera-se que, ao transformar a rea em APA o conjunto das aes exercidas sobre ela contribuam para controlar a degradao ambiental. Mas, de acordo com a pesquisa emprica, em 44% das APAs isto no foi possvel aps a sua criao, em 50% delas a degradao foi controlada em parte e em apenas 6% das APAs o processo de degradao foi controlado completamente (Grfico 3). Isto denota que o fato de transformar uma rea em APA no suficiente para controlar um processo de degradao iniciado.
Grfico 3 - O processo de degradao foi controlado aps a criao da APA?

6% (sim) 44% (no)

50%
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Ainda de acordo com a pesquisa emprica, no ficou comprovado que aquelas APAs que possuem zoneamento necessariamente tm mais facilidade de controlar o processo de degradao ambiental, pois a maioria das que contam com este instrumento conseguiu control-lo apenas em parte. E quando procurou-se investigar o porqu de no ter sido possvel este controle, apenas uma APA respondeu que a causa era a falta do zoneamento. Vrias outras razes foram apontadas, tais como: . falta de recursos financeiros; . falta de recursos humanos e conseqentemente de fiscalizao eficiente; . falta de controle ambiental; . forte presso exercida pela crescente expanso urbana, aliada aos interesses imobilirios; . resistncia e ignorncia por parte dos proprietrios; . falta de comprometimento da comunidade com os objetivos da APA; omisso do Poder Pblico no cumprimento da lei; . falta de Plano de Gesto; e falta de gerncia local para acompanhamento e providncias de rotina. Provavelmente, o processo de controle de degradao passe pela considerao destes aspectos nas aes de planejamento e gesto das APAs. 2.5. Interesse Econmico e Interesse Ecolgico nas apas Muito se tem falado a respeito da contradio ou mesmo da oposio entre a economia e a ecologia, a primeira considera a natureza apenas como meio de produo e gerao de riquezas e a segunda, ao defender a natureza, esquece-se que o homem precisa da produo para sobreviver. Um exemplo citado por BURSZTYN, M. (1995, p.118) ilustra bem esta posio ao afirmar que para a economia, uma rvore s tem valor quando derrubada enquanto que para a ecologia, o valor est na rvore em p. No entanto, reconhecese a necessidade de conciliar estas duas cincias e neste sentido tem ganhado espao os estudos ligados Economia Ecolgica.18 A Economia Ecolgica busca, basicamente, promover o crescimento econmico ecologicamente sustentvel. Defende a idia de que preciso valorizar os recursos naturais enquanto meio de produo. A utilizao dos recursos naturais como insumos (...) pelo setor produtivo corresponde a servios que o meio ambiente presta. No caso de no ocorrer pagamento respectivo, transformam-se em subsdios que deveriam ter seu valor imputado (acrescido) aos custos de produo. (MOTTA, 1991, p.21). Desta forma, o uso do meio ambiente e a conseqente depreciao do capital natural no so considerados quando se calcula o

Sobre este assunto ver MAY, Peter H. - Economia Ecolgica. Aplicaes no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Campus. 1995; ou ainda ALIER, Joan Martinez. Curso de Economia Ecolgica. Material docente. Mxico: Red de Formacin Ambiental del PNUMA, 1996.

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PIB (Produto Interno Bruto). Colaborar para que o valor do PIB seja corrigido ecologicamente uma das metas dos estudiosos da Economia Ecolgica. Trata-se, assim, de internalizar os custos das externalidades causadas pelo sistema produtivo como forma de compensar o meio ambiente pelas perdas ocorridas, imputando responsabilidades aos causadores do dano. A grande questo como conseguir isto. A resposta a essa questo se situa em dois planos: os instrumentos normativos e jurdicos e os instrumentos econmicos. No primeiro caso, todo um arcabouo legal e o estabelecimento de normas tcnicas e limites de tolerncia vem sendo desenvolvido. No segundo, uma srie de mecanismos vo se consagrando, como o caso do Princpio Poluidor-Pagador (PPP)... (BURSZTYN, M. 1995, p.117). Segundo este princpio, o poluidor deveria se responsabilizar pelas despesas relativas s medidas tomadas por terceiros para que o meio ambiente retorne a um estado aceitvel. Isto significa dizer que os custos para despoluir deveriam ser incorporados ao custo dos bens e servios que originaram a poluio. Aspecto importante deste princpio que, ao contrrio dos instrumentos normativos e de controle, o seu objetivo no punir os poluidores, mas modificar o comportamento dos consumidores e dos produtores. Isto porque, se os custos de despoluir sero incorporados aos custos do produto, estes ficaro mais caros que os no poluentes. Desta forma, a tendncia que a demanda por produtos no poluentes ser maior. O produtor-poluidor tender a providenciar formas de reduzir seus custos de produo que poder ser, por exemplo, a mudana de tecnologia. E assim, a qualidade do meio ambiente poder ser preservada. A fragilidade institucional dos rgos governamentais responsveis pela gesto ambiental e a escassez dos recursos pblicos parecem sugerir que os instrumentos econmicos, tambm conhecidos por mecanismos de mercados, poderiam minimizar parte destes problemas, pois tenderiam a trabalhar no sentido de incentivar a adoo de tecnologias no poluidoras, alm de estabelecer critrios de eqidade no uso dos bens considerados no econmicos. Assim sendo, passa-se a analisar, como estas variveis (econmica e ecolgica) tm se comportado nas APAs, tomando como ponto de partida as principais atividades de interesse econmico para depois discutir a relao destas como meio de subsistncia da populao. Por fim, considerando as atividades econmicas que esto em conflito com os objetivos da APA, discute-se como se tem buscado o equilbrio entre os objetivos econmicos e ecolgicos nas APAs. 2.5.1. Atividades de Interesse Econmico como Meio de Subsistncia da Populao e Atividades em Conflito com os Objetivos das APAs. Potencialmente, todas as atividades tm interesses econmicos, ou ligados a grupos especficos ou de interesse da populao como um todo. As APAs, principalmente por permanecerem sob o domnio particular, estaro sempre sujeitas aos interesses econmicos. Isto no contradiz o conceito de APA, pois no se pretende criar uma APA para tornar a rea
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improdutiva, como se esta fosse a melhor maneira de proteg-la. Portanto, as atividades de interesse econmico sempre estaro presentes e o papel da unidade gestora da APA buscar a forma destas atividades acontecerem sem ultrapassar a j mencionada capacidade de suporte da rea. bvio que a relao entre as principais atividades econmicas de uma APA e o meio de subsistncia da populao que ali vive estreita. Qualquer proprietrio de uma rea usar de todos os meios para que aquele bem lhe produza a maior renda ou bem-estar possvel, aproveitando de suas potencialidades. E aquela atividade desenvolvida passar a ser meio de produo tanto para o proprietrio da rea como tambm para os que, eventualmente, se beneficiaro com empregos gerados por esta atividade. Na APA, certamente no ser diferente. A diferena ocorrer quando, por razes tcnicas, o Poder Pblico determinar que esta atividade, da forma como atualmente exercida, no poder continuar a acontecer porque vai de encontro aos objetivos da APA. Em todas as APAs pesquisadas, as principais atividades de interesse econmico so tambm importantes enquanto fonte de renda para a populao da APA, e acontecem em diversos nveis: a) Atividade Imobiliria: No que se refere ao uso residencial, o interesse econmico surge, principalmente, sob a forma de especulao imobiliria, caracterizada por aqueles grupos que, aproveitando-se de uma demanda constatada avanam sobre o permetro, no s, mas tambm, das APAs na tentativa de conseguir, muitas vezes ilegalmente, preos de lotes mais acessveis populao. Este menor preo conseguido custa de ausncia de infra-estrutura de saneamento bsico ou ausncia de reas pblicas tanto para lazer como para prestao de servios essenciais (educao e sade). Isto equivale a dizer que toda a rea transformada em lotes vendveis. As conseqncias desta atitude podem ser: ocupao sem planejamento, loteamentos em reas consideradas inadequadas (alagveis ou com declive superior ao permitido por lei), ausncia de infra-estrutura de saneamento bsico, e servios pblicos, etc. Esta forma de ocupao do solo pode levar concluso de que prejudicou-se a qualidade de vida nestes loteamentos. Provavelmente, a qualidade de vida ali seja pior do que o seria se o loteamento tivesse sido planejado de acordo com a legislao, porm, deve-se levar em considerao a anterior qualidade de vida dos moradores que optaram por comprar um terreno irregular. Talvez, a sua qualidade de vida tenha melhorado muito ao adquirir o seu lote. Isto porque, o interesse econmico por parte de quem o compra que, apesar da sua ilegalidade, tornou-se possvel adquiri-lo e construir sua moradia, o que de outra forma, talvez, no seria possvel. Por outro lado, quando o Poder Pblico tenta estabelecer medidas para a regularizao destes loteamentos, encontra muito mais dificuldades para regularizar aqueles que esto dentro dos limites de APAs. Isto porque, na maioria das vezes, no existe zoneamento definido para a APA ou se existe, precisaria ser revisto pois no atende situao atual de sua ocupao. E com este processo de indefinio, passam-se os anos e novos loteamentos irregulares vo surgindo.
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Este fato est presente em muitas APAs, e se torna bem visvel nas localizadas no Distrito Federal, onde a presso por reas urbanizveis tem sido muito grande, o mesmo acontecendo na APA Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte-MG. Tem sido forte tambm a incidncia deste fato em reas com potencial turstico como a de Petrpolis-RJ e de Jericoacoara-CE. Em vrias APAs, os loteamentos praticados desta forma tm sido considerados uma atividade que vai de encontro aos objetivos de criao da APA. As razes pelas quais so consideradas conflitantes, segundo a pesquisa emprica esto ligadas ilegalidade da ocupao e s conseqncias deste fato, como a falta de planejamento, ou a busca do atendimento de interesses imediatos de grupos especficos (os especuladores), ou a localizao em reas no apropriadas, ou ainda o desencadeamento de processos erosivos. No caso do DF, especificamente na APA da Bacia do Rio So Bartolomeu, no se pode deixar de considerar a crescente demanda por reas urbanizveis existente desde a poca de criao da APA e ignorada quando da sua criao e elaborao de zoneamento. Neste caso, trabalhar com a hiptese da no expanso urbana, foi uma soluo irreal que, sem dvida, levou a ocupaes ilegais ou clandestinas. Portanto, mais uma vez se constata que o que est causando a degradao do meio ambiente no a expanso urbana atravs de loteamentos mas a forma como ela vem sendo praticada. preciso ento buscar os instrumentos adequados e viveis para ordenar esta ocupao de acordo com a realidade de cada cidade. Est claro que no adianta proibir a expanso de loteamentos numa rea com potencial para este tipo de ocupao e com demanda comprovada, como tem acontecido nas APAs do DF e muito menos levar anos e anos na definio de um rezoneamento como na APA da Bacia do Rio So Bartolomeu-DF. Neste caso, a soluo mais rpida e de certa forma, previsvel a ilegalidade dos loteamentos. Quando isso ocorre, acreditamos que a rea, por ser uma APA, (e este fato contribuir para o retardamento das solues ideais no que se refere definio de um zoneamento proibindo ou permitindo a ocupao) tem levado a solues opostas s esperadas. Mais uma vez, a morosidade no processo de gesto eficiente deste tipo de unidade de conservao leva a conseqncias (talvez) piores do que se a rea no tivesse sido transformada em APA. b) Atividade Agropecuria: O interesse econmico nestas reas com utilizao rural bastante claro: a produo agropecuria em regies consideradas apropriadas para o desenvolvimento destas atividades e acontece, conforme j vimos anteriormente, tanto em pequenas propriedades com produo destinada basicamente subsistncia da populao, como em grandes propriedades cuja produo tem destinao comercial. No primeiro caso, so pequenos proprietrios ou mesmo posseiros que tm em suas terras a nica fonte de renda, e assim a atividade considerada essencial sobrevivncia da populao. Esta atividade acontece em grande parte das unidades pesquisadas. questionvel at que ponto esta atividade causa degradao ao meio ambiente. H quem afirme que mais degradadora do que a produo em escala comercial, no sentido que utiliza os mtodos mais rudimentares de produo (arao e queimadas ou animais soltos) e no so passveis de controle pelo Poder Pblico.
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No segundo caso, ou seja, na atividade agropecuria de grande porte, mesmo que esta atividade no seja essencial para o proprietrio das terras, uma vez que este teria meios de mudar de atividade, se fosse o caso, passa a ser indispensvel enquanto geradora de empregos para a populao do entorno. Isto acontece, por exemplo, na APA de Roseira Velha-SP ou do Litoral Norte-BA. A degradao causada por esta atividade est ligada ao uso indiscriminado de agrotxicos, ao desmatamento para ampliao das reas agricultveis ou de pastagens e ao uso intensivo do solo. Tambm aqui esta atividade s considerada conflitante com os objetivos da APA no que se refere ao como praticada, enfatizando, mais uma vez, a necessidade de alterar a qualidade do desenvolvimento pretendido, como alternativa para que este desenvolvimento seja sustentvel ao longo do tempo. c) Atividade Turstica: Quando possui potencial para o turismo, o interesse econmico atinge todas as camadas sociais, surgindo de vrias maneiras: loteamentos (reas para casas de campo ou de veraneio), aparecimento de redes de hotis, pousadas e restaurantes, prestao de servios aos turistas, comrcio de produtos locais, etc. Sendo uma atividade bastante lucrativa para as comunidades locais e considerando que grande parte das APAs foram criadas para proteger recursos naturais de grande beleza cnica, deve-se trabalhar no sentido de fazer de tudo para que o turismo acontea ou continue a acontecer sem comprometer a qualidade do meio ambiente. Iniciativas neste sentido tm sido tomadas pelo governo da Bahia, criando uma rede de APAs em reas com potencial turstico e que atualmente experimentam uma fase de estagnao econmica. Ao mesmo tempo que promove o desenvolvimento do turismo enquanto alternativa de desenvolvimento econmico, adota medidas para que o espao fsico possa responder positivamente aos impactos decorrentes do incremento desta atividade. A atividade turstica entra em conflito com os objetivos da APA se acontece de forma no planejada ou desordenada, mas diante da tendncia atual ao ecoturismo, acaba por se tornar uma possibilidade alternativa de desenvolvimento econmico para muitas delas. d) Extrativismo mineral: A extrao minerria , tanto de minrios de ferro como de cascalheiras ou dragas de areia, tem que ser considerada com cuidado ao se avaliar a sua compatibilidade com os objetivos da APA pois, ao mesmo tempo em que so atividades de grande interesse econmico, so importantes fontes de renda para a populao. Neste sentido admirvel a iniciativa do governo de Minas Gerais que cria uma APA numa regio responsvel pela produo de 20% do minrio do chamado Quadriltero Ferrfero e se prope a ordenar a explorao do minrio, sem contudo proibi-la, considerando que a rea tambm importante no abastecimento de gua da regio metropolitana de Belo Horizonte. No entanto, o extrativismo mineral , muitas vezes, considerado como um forte degradador do meio ambiente e considera-se uma das atividades mais difceis de serem compatibilizadas com os objetivos de uma APA.

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e) Extrativismo animal e vegetal: Como a maioria das APAs envolve reas com formaes florestais significativas ou recursos hdricos fluviais e martimos, o extrativismo animal (pesca em todos os nveis, incluindo o extrativismo de mangue) e vegetal (flores, palmito, coco-da-baa) se tornam importantes fontes de renda e de alimentos para a populao. Em alguns casos, esta atividade est diretamente relacionada sobrevivncia de comunidades locais. o caso da APA de Guaraqueaba-PR e de Canania-Iguape-Perube-SP com o extrativismo do palmito e de mangue. No caso do palmito, o que torna ilegal a prtica da atividade a forma como realizada: sem autorizao do rgo competente (o que caracteriza o chamado roubo do palmito) e a sua industrializao na prpria mata, sem as condies mnimas de higiene necessrias. A degradao do meio ambiente, portanto, est diretamente relacionada com a capacidade de suporte da rea. Neste caso, um dos parmetros que pode ser usado na determinao da capacidade de suporte a gradativa diminuio da produo. Porm, muitos outros fatores, alm da explorao do recurso, podem afetar a produtividade e este dado isoladamente no suficiente para determinar se o produto est ou no sendo explorado acima do seu limite de sustentabilidade. 2.5.2. A Busca do Equilbrio entre os Objetivos Econmicos e Ecolgicos nas APAs Este , sem dvida, um dos argumentos mais discutidos, nacional e internacionalmente, no mbito das instituies ambientalistas e tem se caracterizado como o grande desafio dos ltimos tempos. Basta analisar as vrias estratgias para o desenvolvimento sustentvel, discutidas no Captulo 3, para concluirmos que a implementao da maioria delas passa pela compreenso da necessidade de buscar o equilbrio entre os objetivos econmicos e ecolgicos. Vejamos algumas consideraes sobre como esta preocupao tem acontecido ou no nas APAs. Na verdade, inicialmente, torna-se necessrio superar o conceito de que s possvel conservar uma rea se ela estiver margem do desenvolvimento. No Plano de Gesto Ambiental para a APA de Guaraqueaba-PR l-se: Durante dcadas a regio norte do litoral paranaense permaneceu margem do desenvolvimento estadual. Entende-se que essa foi uma das causas principais de seu atual estado de preservao. No entanto, com isso a populao local permaneceu margem dos benefcios do crescimento econmico. (...) Essa situao tem sido manipulada e correlacionada diretamente com as restries legais oriundas da proteo dos recursos naturais. (GOVERNO DO ESTADO DO PARAN, 1995, p.48). Porm, mesmo afirmando que a conservao atual foi conseqncia do no desenvolvimento da rea e que esta conservao desejvel, o mesmo documento passa a propor um Plano Estratgico para a Gesto da APA onde so sugeridas as principais atividades ou aes para que sejam atingidos os objetivos de conservao ambiental e de melhoria da qualidade de vida da populao local. Isto APA: a busca da conservao dos recursos naturais aliada ao desenvolvimento econmico.
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Portanto, mesmo diante das dificuldades de promover o equilbrio entre as variveis econmicas e ecolgicas, a busca do equilbrio entre os seus objetivos deve estar sempre presente nas tentativas de melhor gerenciar o meio ambiente. E neste sentido que se justifica a criao de uma APA. Porm, nesta busca de entendimento encontram-se acertos e erros. Conforme j foi dito anteriormente, nas primeiras APAs criadas, quando ainda tentava-se incorporar o conceito desta nova categoria de unidade de conservao, os zoneamentos propostos eram muito restritivos e, conseqentemente, o equilbrio entre as variveis econmicas e ecolgicas deixava a desejar. Isto aconteceu, por exemplo, na APA da Bacia do Rio Descoberto-DF onde ficava ...proibida a implantao e/ou ampliao dos sistemas de canais e lagoas para irrigao , j existentes19 numa rea criada pelo prprio Poder Pblico (Projeto Integrado de Colonizao Alexandre de Gusmo) para que fosse responsvel por grande parte da produo de hortifrutigranjeiros do DF (atualmente, a atividade agrcola praticada ali representa mais de 50% da produo do DF, principalmente de hortalias). Este fato, alm de demonstrar a desvinculao de polticas pblicas, no promove o equilbrio entre os objetivos econmicos e ecolgicos. Este mesmo zoneamento tambm probe a expanso da rea urbana de Brazlndia bem como projetos de adensamento populacional na rea atual, conforme j citado anteriormente. Tal zoneamento, mesmo aps 8 (oito) anos de elaborao, ainda no foi alterado. Desta forma, torna-se difcil cumprir e fazer cumprir a legislao, a qual tem sido descumprida at pelo prprio governo que fez implantar na APA, dois dos seus assentamentos para populao de baixa renda. O mesmo acontece com a APA da Bacia do Rio So Bartolomeu-DF, onde foram ...proibidas novas ocupaes urbanas, inclusive loteamentos...20 e hoje vemos a APA, 8 (oito) anos depois, com uma populao, segundo o censo de 1991, de aproximadamente 32.000 pessoas (2% da populao do DF), includa a a cidade satlite de So Sebastio e o Vale do Amanhecer, implantados aps a criao da APA. (GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL, 1994, p. 60) A Lei Municipal no 1.216/89 do municpio de Maca-RJ, que cria a APA Arquiplago de Santana, no seu artigo 11o determina que fica proibido ...o fundeamento de embarcaes e equipamentos de grande porte, tais como plataformas e outros, ligados diretamente s atividades de prospeco e extrao de petrleo..., isto, numa regio de grande produo de petrleo. At o momento, nenhum estudo foi feito para investigar a presena de petrleo na APA, mas se fosse confirmada a sua existncia acredita-se que esta determinao da lei dificilmente seria cumprida. Porm, zoneamentos considerados muito restritivos continuam a ser normatizados ainda hoje. o caso da Instruo Normativa IBAMA no 04 de 15 de maio de 1992 que redefine normas para o gerenciamento da APA de Jericoacoara-CE. A regio, de grande
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Instruo Normativa SEMA/SEC/CAP/ no 001/88. Instruo Normativa SEMA/SEC/CAP/ no 002/88.


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beleza cnica, composta por dunas de areia, praias, lagoas e montanha, possui grande potencial turstico e esta atividade tem crescido muito nos ltimos anos, tanto que um dos objetivos da reviso do zoneamento, trs anos depois da sua elaborao, foi a necessidade de ampliao da rea urbana da vila. Acredita-se que a atividade turstica seja uma das poucas alternativas econmicas para a regio, dotada porm de caractersticas peculiares como a no existncia de rede de energia eltrica. Embora esta Instruo Normativa mencione que o objetivo do gerenciamento da APA ...compatibilizar a preservao da rea com o desenvolvimento (Item 1), no ser possvel o desenvolvimento da atividade turstica com o nvel das restries estabelecidas, das quais destacamos: Fica proibido o uso de motos, bugres, e qualquer outro tipo de veculo automotores em todos os Sistemas de Terra, exceto nas transversais ao longo das atuais estradas e vias de acesso ao Sistema de Terra VIII (a vila). O trfego de veculos no Sistema de Terra VIII (a vila), somente ser permitido para o transporte de doentes, mercadorias ou de veculos cujos proprietrios, comprovadamente, residam no local. (Item 7.1.5) Fica proibida a prtica de camping, exceto na vila (Item 7.1.7) Fica limitado o nmero de pousadas, hotis e assemelhados ao atualmente existente. (Item 7.2.7) Neste caso, fica claro que em nome da necessidade de possibilitar ...s comunidades nativas o exerccio de suas atividades, dentro dos padres culturais historicamente estabelecidos (Item 1), vale dizer, padres de pobreza, se sacrifica a possibilidade de melhorar a renda daquela populao; ou se descumpre a lei. E o que tem acontecido. Isto demonstra, cada vez mais, a necessidade de adequar a legislao realidade atual fazendo-se incorporar como princpio a busca do equilbrio entre os objetivos econmicos e ecolgicos, como maneira de assumir a necessidade de retomar o crescimento econmico e, ao mesmo tempo, alterar a qualidade de desenvolvimento Porm, existem tambm algumas iniciativas que denotam claramente a inteno de conciliar a conservao com o desenvolvimento. o caso da, j citada, APA Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte-MG que no probe a explorao do minrio de ferro, principal fonte de renda da regio, mas toma providncias no sentido de preservar reas de importncia para o abastecimento de gua da Grande Belo Horizonte. tambm o caso das iniciativas no sentido de criar APAs em regies com potencialidades tursticas e usar este instrumento exatamente para promover o desenvolvimento desta atividade (APAs Estaduais da Bahia). Ou o caso da APA de Piaabuu-AL, prevista como Estao Ecolgica, mas que diante da constatao da existncia de petrleo na regio foi transformada em APA, o que permitiria o desenvolvimento desta atividade, muito embora se conhea os seus efeitos degradantes quando do derramamento de leo. Ou ainda, do Plano de Gesto Ambiental da APA de Guaraqueaba-PR (em fase de implantao) que prope aes como: divulgar o turismo potencial adequado, estimular a implantao de estruturas de conservao e comercializao de pescado, estimular prticas de manejo agrcola integradas/conservacionistas para o sistema de produo local, viabilizar linhas de crdito para o pequeno produtor, conhecer o potencial mineral da regio, etc. Todas
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estas aes propostas visam promover o desenvolvimento econmico da regio aliado proteo ambiental. Em momento algum, este documento se refere, por exemplo, a proibir a extrao do palmito, ou inibir a atividade de criao de bfalos, por vezes consideradas atividades em conflito com os objetivos da APA, mas incentiva a sua ordenao e acompanhamento. So aspectos positivos que demonstram os potenciais e a tendncia de buscar cada vez mais o equilbrio entre os objetivos do desenvolvimento e da conservao, como resposta ao imperativo do mundo moderno em busca do desenvolvimento sustentvel. Diante do que foi discutido neste captulo, pode-se concluir que: a) A APA, pelas suas caractersticas, est sujeita a todo o tipo de uso que as atividades humanas o exigirem. O que deveria limitar o nvel de restries de uso a capacidade de suporte da rea. Contudo, na tentativa de garantir a proteo ambiental, este fator nem sempre tem sido observado, levando a nveis de restries, muitas vezes, acima do que a propriedade privada consegue absorver, gerando ocupaes irregulares ou clandestinas. b) Neste sentido, um fator importante a ser considerado a forma e a intensidade como estas atividades acontecem numa rea com valores e fragilidades ambientais comprovadas. Neste sentido, o que se deveria limitar ou restringir no tanto o que fazer, mas o como e/ou o quanto fazer. Estas consideraes remetem para a necessidade de alterar a qualidade do desenvolvimento pretendido para a rea, mas no de priv-la deste desenvolvimento, como uma alternativa para que o mesmo seja sustentvel ao longo do tempo. c) Quando estes princpios no so observados, as atividades antrpicas podem ser consideradas conflitantes com os objetivos da APA pois, a forma e a intensidade como so praticadas podem provocar degradao ambiental, ou seja, a rea de uso, pela sua fragilidade, no responde positivamente aos impactos gerados por estas atividades. d) O instrumento APA tem sido muito usado em carter de correo e conteno de degradao ambiental. Mas, o fato de transformar uma rea em APA no suficiente para controlar um processo de degradao iniciado, tornando-se necessrio exercer sobre ela um conjunto de aes de planejamento e gesto ambiental. Uma destas aes deve ser no sentido de buscar adequar a legislao ambiental, considerada bastante restritiva, realidade de desenvolvimento da rea incorporando como princpio a busca da otimizao do equilbrio entre os objetivos econmicos e ecolgicos. e) Conclui-se que estas aes de planejamento e gesto das APAs so as razes da questo da problemtica levantada e como tal, passam a ser analisadas mais detalhadamente nos captulos seguintes. 3. PLANEJAMENTO DE APAs Os captulos anteriores enfatizaram que as razes da problemtica APA concentram-se no seu processo de planejamento e gesto. Fundamentados nos conceitos de gesto ambiental, controle do uso do solo e desenvolvimento sustentvel, discutidos no captulo
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anterior, passa-se agora a analisar o processo de planejamento e gesto de APAs. No presente captulo, sero abordados e/ou analisados os aspectos relativos ao planejamento. Partindo do momento de criao da APA e da identificao dos objetivos de proteo, analisam-se alguns decretos de criao identificando-se problemas e dificuldades advindos, na maioria dos casos, da maneira como estes decretos foram elaborados. A seguir, so analisados os Instrumentos de Planejamento das APAs, especificamente o Zoneamento, o Plano de Gesto, o Monitoramento e Avaliao e o Plano Operativo Anual. Como qualquer processo de planejamento, tambm o de APAs envolve momentos e objetivos distintos. No caso da APA, geralmente, este processo comea a partir de uma certa demanda por proteger, vinda por parte do governo ou da comunidade envolvida, estabelecida atravs de objetivos ou de idias que requerem aes especficas para serem concretizadas. Os responsveis pela implementao destas aes (o governo, a sociedade ou ambos) so definidos em um plano de ao e o resultado da implantao desta srie de aes, governamentais ou no, devero produzir efeitos (positivos ou negativos) no bemestar das pessoas. O processo de transformar uma determinada rea, de domnio pblico ou privado, em rea de Proteo Ambiental pode caracterizar processos diferenciados. Na verdade, observa-se, por exemplo, que, em algumas APAs, aps a sua criao inicia-se apenas um trabalho de fiscalizao e controle, nem sempre eficaz; em outras, o processo de elaborao e definio de zoneamento ou outros instrumentos se prolonga por anos e anos. J em outras APAs existe apenas um trabalho de educao ambiental ou, ainda, h casos em que as APAs foram criadas legalmente mas nenhuma atitude foi tomada no sentido de implantao efetiva. Por outro lado, algumas APAs (principalmente federais) destacam-se em relao s iniciativas e tentativas de estabelecer um processo coerente de planejamento e gesto. Planejamento ambiental corresponde atividade de conhecimento, formulao e atualizao de um plano de aproveitamento, com vistas ao desenvolvimento sustentado de uma rea. (BEZERRA, 1996, p.25). um processo de estabelecer e programar um conjunto de aes necessrias para chegar a uma situao desejada, definida por objetivos, a partir de uma situao atual e do conhecimento que se tem desta situao no momento da tomada de deciso. Neste sentido, o planejamento um processo contnuo e dinmico, pois, medida que evolui o conhecimento da situao em questo, novas aes podem ser propostas e implementadas para se chegar situao desejada. Neste sentido, os instrumentos de planejamento deveriam acompanhar esta dinmica e por isso no deveriam ser transformados em lei (elemento rgido e esttico).
GESTO

SITUAO ATUAL PLANEJAMENTO

SITUAO DESEJADA

CONHECIMENTO

OBJETIVOS

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3.1. A Criao de APAs A criao de uma APA determinada pela identificao de uma rea com atributos ou valores ambientais e que apresenta um certo grau de fragilidade decorrente da utilizao do solo e dos recursos naturais (demanda por proteger). Neste sentido, justifica-se transformar uma rea em APA, diante da necessidade de corrigir situaes crticas de degradao ambiental ou como ao preventiva no sentido de integrar a conservao e o desenvolvimento atravs de um adequado ordenamento territorial e do aproveitamento racional dos recursos naturais. Teoricamente, o ideal seria que o processo comeasse a partir de uma demanda da comunidade por proteger uma determinada rea com valores e atributos ambientais considerados de importncia para a coletividade. Mas, na verdade, as demandas tm surgido mais por iniciativas do Poder Pblico Federal, Estadual e Municipal do que da sociedade civil. Poucas so as APAs que surgiram a partir de demandas da comunidade. De acordo com os dados da pesquisa emprica, apenas 3 APAs (uma federal, uma estadual e outra municipal) surgiram a partir de demandas da comunidade. Isto um agravante pois, tratando-se de decises tomadas em gabinete, as APAs acabam por se tornar uma imposio populao residente e do entorno que se v obrigada a sofrer restries de uso e ocupao do solo que nem sempre coincidem com os seus anseios e at mesmo necessidades. Contudo, esta posio tem se modificado: atualmente, tem sido mais freqente, a iniciativa de criao de APAs por parte dos agentes envolvidos e dos interessados na proteo da rea. A nfase atual no envolvimento das comunidades locais nos processos de criao de unidades de conservao em geral encontra suporte na possibilidade destas unidades serem melhor sucedidas se tiverem a aceitao por parte da sociedade tanto no contexto local como regional. A iniciao do processo de criar-se uma APA desencadeia, naturalmente, uma srie de aes e reaes. Uma parte deste movimento est relacionada com a ao de legislativos, executivos e outros polticos que, buscando defender os seus interesses e dos seus representados, acabam por influenciar no processo de deciso, para se beneficiarem dos resultados. Desta forma, a dimenso tcnica que justifica transformar uma rea em APA muitas vezes sufocada e pressionada pela dimenso poltica. Esta est presente em vrios nveis, principalmente na delimitao da rea, excluindo ou incluindo reas conforme interesses em jogo. Segundo os dados da pesquisa emprica, em apenas 4 (quatro) APAs federais e 2 (duas) estaduais prevaleceu a dimenso tcnica para a transformao da rea em APA. Em todas as outras, a deciso foi exclusivamente poltica, sendo em outros casos tcnica e poltica. Isto ilustra que as APAs nem sempre resultam de um processo poltico com participao da comunidade. Constatada a necessidade de proteo de determinada rea, so iniciados estudos e diagnsticos caracterizando-a em seus aspectos fsicos e biticos, justificando a necessidade de sua proteo (identificao dos objetivos de proteo). A partir da, decide-se a categoria de manejo que melhor atende a estes objetivos segundo critrios preestabelecidos.
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Estabelecer critrios e prioridades para a criao de novas APAs tem sido uma das preocupaes dos rgos governamentais envolvidos no assunto. Desde o surgimento da categoria APA j se delineavam estes critrios. Segundo a FUNDAO PR-NATUREZA (1989, p.37) o critrio bsico ...para a seleo da rea a existncia de caractersticas biolgicas, ecolgicas e paisagsticas que recomendem proteo, concomitantemente com condies de ocupao humana ou de utilizao que impossibilitem o estabelecimento de outra categoria mais restritiva de rea natural protegida. Ainda hoje, estabelecer estes critrios torna-se essencial na tomada de decises. No documento Planejamento Estratgico Anual do Setor de reas Protegidas da DICOE - 1996 so mencionados alguns destes critrios: - existncia de remanescentes de vegetao dos biomas brasileiros, que no perderam sua capacidade de auto-regenerao, e podero estar associados s reservas hdricas; - existncia de rara beleza cnica, que apresentem caractersticas excepcionais das feies geomorfolgicas brasileiras; - existncia de espaos geogrficos regionais caracterizados por conterem elementos de um ou vrios ecossistemas associados a uma cultura humana, e identificados por comunidades locais, agncias governamentais e entidades cientficas. Estes critrios, bastante genricos, mas no sem sentido, poderiam ser atribudos tambm a outras categorias de rea protegida, no deixando claro quais os critrios necessrios para se transformar uma rea em APA. Estes precisam, portanto, de melhor especificao no sentido de nortear ou auxiliar a tomada de decises quando se pretende saber qual a melhor categoria de unidade de conservao para se proteger determinada rea. Como, no caso da APA, no necessrio (nem conveniente) a desapropriao das terras e, portanto, no se exige desembolso de recursos financeiros, este critrio no pode ser decisivo pois, se assim o fosse, os objetivos de proteo da rea em questo j estariam comprometidos. No caso da APA, geralmente, no tem surgido muita dvida sobre qual categoria de manejo deveria ser utilizada para proteger aquela rea. Comumente, as dvidas surgem em relao aos seus limites. Investigando as respostas dadas ao questionrio da pesquisa emprica, observou-se que em apenas duas APAs (APA de Piaabuu-Al21 e APA Barra do Rio Mamanguape-PB22) pensou-se em transformar a rea em outra categoria de unidade de conservao porque, sem dvida, as caractersticas do instrumento APA atendiam s necessidades de proteo da rea aliadas ao desenvolvimento e ocupao ali j existentes. Em torno destas questes, os resultados da pesquisa emprica so muito interessantes pois permitem a sistematizao de sugestes para orientar no estabelecimento de critrios23 para a criao de APAs:
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Inicialmente, pensou-se em criar em Piaabuu/AL, uma Estao Ecolgica. Optou-se por criar uma APA em funo da ocupao humana j existente na rea aliada existncia de petrleo na regio. Fonte: Pesquisa emprica. Estudou-se a possibilidade de criar ali uma Reserva Extrativista com o objetivo de garantir a sobrevivncia das comunidades extrativistas. Decidiu-se pela categoria APA em um workshop realizado com a participao de vrios tcnicos e representaes de diversos segmentos da sociedade. Fonte: Pesquisa emprica. claro que acima de todos estes critrios est aquele da identificao da real necessidade de proteo ambiental da rea.

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. reas que envolvem outras unidades de conservao mais restritivas: neste caso, a APA contribui para uma melhor proteo destas unidades (APA de Petrpolis-RJ, APA de Guaraqueaba-PR, APA Bacias do Gama e Cabea do Veado-DF); . reas com grande incidncia de posseiros: o instrumento APA facilita conciliar a fixao do homem terra, aliada proteo ambiental (APA do Igarap Gelado-PA); . reas com atividade econmica de interesse para a populao local e regional: a APA a nica categoria que permite conciliar estas atividades econmicas e a proteo ambiental. (APA Cachoeira das Andorinhas-MG: carvoejamento; APA Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte-MG: 20% da produo minerria do quadriltero ferrfero); reas com multiplicidade de usos tanto urbanos como rurais (reas muito antropizadas): a maioria das APAs possui esta caracterstica em maior ou menor grau. Criada a APA, trata-se agora de torn-la efetiva ou existir como tal para que os objetivos de sua criao sejam atingidos, isto o mesmo que buscar respostas atravs de estudos e principalmente aes no sentido de saber como ser administrada. A prioridade agora, no mbito das instituies envolvidas no gerenciamento de APAs implantar um eficiente processo de gesto e nisto concentram seus esforos. 3.1.1. Anlise de Decretos de Criao de APAs Alm da legislao federal, j analisada anteriormente, cada APA regida individualmente, pelo seu decreto de criao. Posteriormente, so institudas normas administrativas regulamentando ou estabelecendo zoneamentos e/ou outros instrumentos de gesto. A dificuldade de gesto de uma APA poder estar, muitas vezes, relacionada forma como foi elaborado o seu decreto de criao. Decretos pouco especficos, que permanecem nos objetivos gerais; decretos sem definies precisas sobre as atribuies das unidades gestoras; ou que no definem instrumentos de gesto, como as penalidades; ou ainda, muito restritivos; em vez de se tornarem instrumento auxiliar gesto da APA, acabam por dificult-la. Desta forma, a elaborao do decreto de criao da APA uma etapa importantssima deste processo. Em 1985, quando ainda poucas APAs tinham sido criadas, GOUVA, Y. (p.9) j alertava para a necessidade de um estudo mais acurado no que se refere legislao das APAs devido s dificuldades que os rgos responsveis pela gesto ou administrao das mesmas vinham encontrando neste sentido. De l para c, os mesmos problemas continuaram a acontecer e pouco caminhou-se no sentido de sanar estas deficincias. Parece-nos que, identificada a necessidade de proteger uma determinada rea atravs da categoria APA, trabalha-se no sentido de agilizar a sua criao, estabelecendo uma legislao por demais generalizada que posteriormente dever ser complementada ou regulamentada por outros instrumentos. Acontece que estes nem sempre acompanham o processo e o decreto de criao no consegue, sozinho, estabelecer critrios para a gesto da rea. Observa-se que, grande parte dos decretos de criao das APAs pesquisadas se restringe a copiar os mesmos termos utilizados em APAs anteriormente criadas. Assim, a APA
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de Petrpolis-RJ, a APA da Bacia do Rio So Bartolomeu-DF, a APA Cachoeira das Andorinhas-MG e a APA So Jos-MG, com objetivos e localizao bastante diferenciados, estabelecem o mesmo elenco de atividades a serem proibidas e que so basicamente aquelas mencionadas na lei 6.902/81 e comentadas anteriormente. O mesmo acontece na APA de Jericoacoara-CE24, criada em 29/10/84, que repetindo os mesmos termos do decreto da APA de Canania-SP25, criada 6 (seis) dias antes (23/10/84) estabelece que a APA deve possibilitar, s comunidades caiaras, o exerccio de suas atividades... esquecendo-se, at de substituir o termo caiaras, inexistente naquela regio. Este fato, foi corrigido 8 (oito) anos depois, quando foi instituda a Instruo Normativa no 04/92, de 15 de maio de 1992, onde o termo comunidades caiaras foi substitudo por comunidades nativas. Acreditamos que este procedimento de ter como base decretos anteriormente elaborados vlido no que se refere a metodologia de elaborao, mas no em relao aos objetivos especficos de proteo das APAs, que deve ser, como o prprio nome indica, especfico de cada APA. Desta forma, o decreto de criao corre o risco de se tornar uma mera formalidade e no ter condies de cumprir sua funo de instrumento valioso de gesto. Por outro lado, alguns decretos de criao de APAs so pobres, restringindo-se a estabelecer objetivos e a delimitar a sua rea. o que acontece com a APA do Parano-DF26. Sem a sua posterior regulamentao e definio de instrumentos de gesto, torna-se difcil a sua implantao de fato. O mesmo acontece, com a APA Seminrio Menor de Mariana-MG27 e a APA Regio da Gruta Rei do Mato28 cuja legislao muito simplificada. Estas duas APAs esto agora, aps 12 (doze) anos de criao sendo reestudadas no sentido de serem reclassificadas quanto categoria de manejo, nvel de governo, etc. Existem ainda aquelas legislaes que estabelecem determinaes quase impossveis de serem cumpridas. Alguns desses casos j foram anteriormente mencionados, mas aqui se pode destacar o artigo 8o da Lei Municipal no 1216/89 que cria a APA Arquiplago de Santana-RJ que determina que no ...prazo de 90 (noventa) dias, o Poder Executivo Municipal (...) elaborar o Plano de Manejo do Parque e da rea de Proteo Ambiental (...) efetuando o seu zoneamento e definindo as atividades permitidas, restringidas e proibidas.... Sem contar que em noventa dias dificilmente se elabora um bom zoneamento, como vem demonstrando a prtica, mais adiante a mesma lei, no seu artigo 10, declara que at a vigncia ...do Plano de manejo (...) fica proibida toda e qualquer atividade potencial ou efetivamente causadora de impacto ambiental.... Resultado: 7 (sete) anos depois da criao, nenhuma deciso foi tomada no sentido de estabelecer um zoneamento ou Plano de Manejo para a rea, tornado-se aquela uma legislao que no pode ser cumprida, uma vez que probe
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Decreto no 90.379, de 29 de outubro de 1984. Decreto no 90.347, de 23 de outubro de 1984. Decreto no 12.055 de 14 de dezembro de 1989. Decreto no 23.564 de 11 de maio de 1984. Lei no 8.670 de 27 de setembro de 1984.

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toda e qualquer atividade, sem contudo, fazer cumprir a parte que cabe ao Poder Pblico, que a elaborao do zoneamento. No entanto, com base nos decretos analisados e no quanto auxiliam o processo de gesto, observou-se que aqueles melhor sucedidos, geralmente abordam, pelo menos, os seguintes aspectos: Objetivos gerais e especficos de criao da APA; Delimitao da rea; Definio do rgo responsvel pela gesto da APA ou de um comit gestor com participao da comunidade; Estabelecimento de medidas prioritrias, dentre elas a elaborao de zoneamento, a necessidade de fiscalizao e o incio de um trabalho de educao ambiental; Antecipando ao zoneamento, delimitao de Zonas de Vida Silvestre (ZVS) na APA e estabelecimento de algumas atividades proibidas ou restringidas e Estabelecimento de penalidades para os que no cumprirem a lei. Portanto, acredita-se de fundamental importncia o momento de elaborao de um decreto de criao de APA, devendo ser estudada tecnicamente com bastante critrio e, sempre que possvel, com a participao tanto dos rgos institucionais envolvidos, como da comunidade. Isto porque, o decreto de criao da APA torna-se um dos primeiros instrumentos a ser utilizado. Muitas APAs possuem apenas este decreto como instrumento normativo, portanto, mesmo que este precise ser regulamentado ou complementado por outros instrumentos (que, muitas vezes, levam anos e anos para serem elaborados) deve conter o mnimo de definies necessrias para que seja um apoio ao processo de gesto, enquanto os outros instrumentos no se concretizam. Decretos muito generalizados, que no se detm em aspectos especficos da rea no facilitam o processo de gesto e implantao da APA. 3.1.2. Objetivos de Criao Muito embora j tenham sido abordados anteriormente as razes gerais e os critrios mais utilizados para a criao de APAs, analisaremos aqui os objetivos especficos da criao de APAs no Brasil. Geralmente, ao criar uma APA, os seus objetivos se configuram em 4 (quatro) nveis principais: proteo da fauna, da flora, dos recursos hdricos e de reas de grande beleza cnica. Muitas vezes, todos estes aspectos so levados em considerao ao decretar uma APA, ou seja, as APAs tm objetivos mltiplos. Os dados da pesquisa emprica demonstram que grande parte das APAs (36%) so criadas em funo da sua grande beleza cnica, denotando a vocao turstica da rea. No entanto, no se pode concluir que este seja o principal objetivo de criao de APAs, uma vez que 32% das APAs que participaram da pesquisa so APAs do Estado da Bahia, criadas recentemente (1993), em resposta determinao de implementao de um programa de desenvolvimento do turismo para o estado em reas com potencialidades para o desenvolvimento desta atividade.
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Ainda segundo a pesquisa emprica realizada, 25% das APAs apresentam como um dos seus objetivos de criao, a preocupao com a proteo dos recursos hdricos principalmente dos mananciais para abastecimento de gua da populao. Este talvez, possa ser considerado o principal objetivo de se transformar uma rea em APA, e coincide com uma das grandes preocupaes mundiais por reconhecer a gua como um elemento essencial vida humana e manuteno do equilbrio dos ecossistemas. Segue-se, a preocupao em proteger riquezas da flora (18% das APAs pesquisadas), especialmente as formaes florestais (tambm esta uma preocupao mundial e muito relacionada com a questo da gua), incluindo os remanescentes da Mata Atlntica (APA de Canania, Iguape e Perube-SP , APA de Guaraqueaba-PR, APA de Roseira VelhaSP , APA Serra So Jos-MG, etc.) Outro objetivo bastante comum proteger reas que abrigam riquezas da fauna, at mesmo espcies em extino. Este o caso da APA de Guaraqueaba-PR que abriga grande variedade de endemismos (espcie prpria de uma determinada regio) e vrias espcies raras e ameaadas de extino (oito espcies de aves e sete espcies de mamferos). (GOVERNO DO ESTADO DO PARAN, 1995, p.16). Destacam-se ainda APAs cuja finalidade proteger regies de manguezais, ou reas com necessidade de preservao de patrimnio histrico e cultural ou ainda, aquelas cuja maior finalidade proteger unidades de conservao mais restritivas contidas em seu permetro. Observaram-se ainda APAs que foram criadas com objetivos bastante especficos. Por exemplo, a APA Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte-MG que tem como uma das finalidades a ...normatizao especfica da explorao econmica29 ou ainda a APA Cafuringa-DF que considera que a regio possui ...encostas muito ngremes30 e que necessitam ser protegidas da eroso. A APA Barra do Rio Mamanguape-PB foi criada visando proteger a principal rea de reproduo do peixe-boi marinho do litoral nordestino ou a APA Arquiplago de Santana-RJ, que foi criada com o fim nico de resguardar o Parque Municipal do mesmo nome. Por outro lado, muitas APAs apresentam objetivos por demais generalizados que no levam a identificar a especificidade da rea, podendo ser classificados como objetivos gerais de qualquer APA, como por exemplo ...garantir a proteo dos recursos naturais, vivenciando o binmio produo e preservao, tendo em vista o desenvolvimento sustentado31 ou ...proporcionar o bem-estar futuro das populaes...32, ou ainda ...garantir a preservao do ecossistema da Mata Atlntica, o uso sustentado dos recursos naturais, a con-

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Retirado da resposta ao questionrio da pesquisa emprica. Decreto no 11.123, de 10 de junho de 1988. Retirado do questionrio da pesquisa emprica (APA de Igarap Gelado-PA). Decreto no 88.940, de 07 de novembro de 1983.

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servao do conjunto paisagstico cultural e promover a melhoria da qualidade de vida humana na regio.33 Observa-se que existe uma tendncia a no especificar os objetivos de criao de APAs, mas a estabelec-los de forma generalizada. Portanto, as razes que levam a transformar uma rea em APA esto relacionadas, na maioria das vezes, s grandes questes ambientalistas. Porm, este fator est sempre ligado a uma ao antrpica, por vezes diferenciada. Mas o que determina a necessidade de proteo especificamente a ao do homem, face o grau de fragilidade da rea em questo diante desta ao. 3.2 Instrumentos de Planejamento de APAs Neste estudo, entende-se por Instrumentos de Planejamento aqueles que tm por objetivo informar, orientar, programar e/ou estabelecer prioridades de aes necessrias para atingir uma situao desejada, definida por objetivos, a partir de uma situao atual e do conhecimento que se tem desta situao no momento da tomada de deciso. A Lei 6.938/81 em seu artigo 9o define uma srie de Instrumentos da Poltica de Meio Ambiente. A partir desta relao e da prtica de planejamento em APAs, selecionaramse alguns instrumentos considerados importantes no processo de gesto. Desta forma, pretende-se, a seguir, analisar o Zoneamento, o Plano de Gesto, o Monitoramento e Avaliao e o Plano Operativo Anual, enquanto Instrumentos de Planejamento em APAs. 3.2.1 O Zoneamento O Zoneamento Econmico-Ecolgico, como comumente chamado, ... a diviso das APAs em zonas, cujos conjuntos formam unidades de terra relativamente homogneas, onde aptides so identificadas e definidos os usos do solo praticveis, conforme as condies locais biticas e abiticas. (IBAMA. Diretoria de Ecossistemas, 1995, p.xi). Tambm aqui, no mbito das unidades de conservao, as primeiras iniciativas no sentido de elaborar zoneamentos aconteceram naquelas de uso restrito, como os Parques Nacionais, onde ...o planejador reconhece a heterogeneidade fsica do parque, identificando e delimitando locais distintos dentro da rea, com base nos contrastes geomorfolgicos e biticos e no grau de preservao ou degradao de seus recursos naturais. (GRIFFITH, 1989, p. 20). A partir da, so identificadas reas com potencialidades para a preservao total, ou para a pesquisa ou para as atividades recreativas, educativas e administrativas. O zoneamento, neste caso, vivel e de fcil aplicao pois o governo o nico proprietrio das terras, podendo exercer mais facilmente o controle sobre elas. No caso das APAs, quando as terras permanecem nas mos dos proprietrios, a dinmica diferente e se assemelha aos procedimentos exercidos no planejamento urbano,
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Decreto no 527, de 20 de maio de 1992.


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onde o Poder Pblico estabelece nveis de restries sobre a propriedade privada, com o objetivo de ordenar o uso e ocupao do solo. O zoneamento em APAs, portanto, est sujeito s mesmas dificuldades ou limitaes sofridas pelo zoneamento urbano, quais sejam: no consegue acompanhar ou prever eficientemente a dinmica de crescimento das cidades; no obtm um consenso, por parte da populao, em relao ocupao e uso do solo, gerando ocupaes irregulares; est sujeito interferncia poltica ou de especuladores imobilirios, etc. 3.2.1.1 Zoneamentos em APAs - Histrico e Metodologias de Elaborao Os primeiros zoneamentos destas reas aconteceram nas APAs das Bacias dos Rios Descoberto e So Bartolomeu- DF, em 1988. Apesar de os estudos para a sua elaborao terem sido iniciados logo aps a criao desta unidade, o zoneamento s foi concludo cinco anos depois34. Num processo de elaborao de zoneamento estritamente tcnico, realizado por uma empresa contratada para este fim, em conjunto com o IBAMA e a CAESB, no houve a participao da populao em momento algum. A metodologia utilizada para a estratificao das terras foi a de Sistemas de Terras ou Land Sistems atravs da qual foram identificadas reas homogneas e estabelecidos critrios de uso e ocupao. Estes zoneamentos, segundo os tcnicos que trabalham diretamente com a sua aplicao, j nasceram com problemas. O da APA do Rio Descoberto considerado muito restritivo, conforme j foi mencionado em outras ocasies, chegando a ser mais restritivo que o Cdigo de guas no que se refere faixa de proteo de mananciais. No entanto, prevalece at hoje sem nenhuma reviso, o que permite prever a dificuldade de geri-la pois conta com instrumento ultrapassado e obsoleto diante da realidade atual de uso e ocupao do solo. O Zoneamento da APA do So Bartolomeu ignorou os loteamentos clandestinos que naquela poca j comeavam a se proliferar na rea e arredores, problema este que ainda continua. No final de 1993, foi contratada uma empresa consultora para propor o rezoneamento da APA do So Bartolomeu, cuja necessidade se justificava por dois fatores: ...a dinmica do processo de uso e ocupao do solo na APA e a falta de aparelhamento institucional para fazer frente a esta dinmica. (GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL, 1994, p.1). Este estudo foi discutido, acompanhado e aprovado por uma Comisso de Acompanhamento formada por representantes de vrios rgos institucionais envolvidos, mais uma vez, deixando a populao da APA de fora das discusses. A proposta de zoneamento elaborada levou em conta dois tipos de unidades de anlise; os sistemas de terras e as sub-bacias do Rio So Bartolomeu, por entender que as bacias hidrogrficas se tornam unidades fundamentais de anlise quando se trata de proteo de recursos hdricos. O zoneamento foi concludo em 1994 e aprovado pelo IBAMA e SEMATEC. Porm, comearam a surgir divergn-

Estes zoneamentos foram institudos atravs da Instruo Normativa SEMA/SEC/CAP/ no 001 de 27 de abril de 1988 (APA do Rio Descoberto) e Instruo Normativa SEMA/SEC/CAP/ no 002 de 22 de abril de 1988 (APA do Rio So Bartolomeu).
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cias sobre qual o instrumento legal que deveria ser usado para institu-lo. Esta discusso culminou no Parecer IBAMA/PROGE 368/94 que conclua que ...o instrumento legal para se proceder a tais alteraes (...) a lei, e portanto deveria ser aprovado pelo Congresso Nacional. Este processo fez com que o rezoneamento ficasse aguardando por 2 (dois) anos sem a devida aprovao que s foi consumada quando da transferncia da administrao da APA para o DF . No caso do rezoneamento da APA do Rio Descoberto, ainda foi pior. Em 1994, um convnio entre o IBAMA e o GDF previa a elaborao do rezoneamento. Nomeou-se uma comisso de tcnicos destes rgos para acompanhar os trabalhos da firma contratada para elaborao dos estudos. A negociao e as discusses tcnicas foram muito difceis. Os prprios tcnicos no se entendiam e no conseguiam entrar num acordo sobre os usos permitidos na APA. Tentou-se buscar a participao da comunidade. Mas, aqueles que se dispunham a colaborar eram sempre os interessados em parcelamentos ou em ocupao com atividades contrrias aos objetivos da APA. Os outros nunca se sentiram motivados a participar das discusses sobre o destino desta rea. Depois de um ano de negociao, sem acordo, encerrou-se o convnio, os trabalhos foram paralisados e no foram retomados at hoje. Assim, prevalece o zoneamento de 88, que, com todas as suas limitaes, ainda o instrumento normativo bsico. Atravs dele consegue-se amenizar os problemas, conter em parte a ocupao indesejada, embargar obras de parcelamento ou multar proprietrios (multas que, nem sempre so pagas, passando a ser mera formalidade). Enfim, com este zoneamento possvel mitigar, desacelerar mas no evitar ocupaes consideradas indesejveis. Outro caso de reviso de zoneamento foi o da APA de Jericoacoara, considerado um dos mais restritivos. Elaborado em 1989, sem a participao da populao interessada, sofreu alterao 4 (quatro) anos depois (1992), no sentido de ampliar a rea da vila, que passou a exigir espao para seu crescimento. Tambm no momento da reviso, a populao local foi mantida alheia ao processo. No entanto, a constatao da necessidade de zoneamentos na implantao das APAs est presente em todos os processos. A maioria dos decretos de criao das APAs menciona a elaborao do zoneamento como uma das medidas prioritrias a serem tomadas aps a criao. Porm, poucas contam com este instrumento: das 19 (dezenove) APAs federais, apenas 8 (oito) contam com zoneamento e destes, apenas 3 (trs) esto atualizados35. Por outro lado, apenas 21% das APAs que responderam pesquisa emprica tm zoneamentos, a maioria com mais de 5 (cinco) anos sem reviso; por outro lado, 46% das APAs esto em processo de elaborao, o que denota a preocupao em equip-las de instrumentos facilitadores da gesto.

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Dados da DICOE/DIREC/IBAMA (agosto de 1996.


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Todas as APAs que no tm zoneamentos alegaram a falta de recursos tcnicos ou financeiros para a elaborao ou contratao dos servios. Percebe-se que existe, por parte dos rgos responsveis pela gesto das APAs, o interesse em priorizar a elaborao do zoneamento por consider-lo um ponto de partida das aes administrativas da APA, porm, sempre esbarram no fator financeiro. Em funo da deficincia de recursos financeiros, no se elaboram os planos e nem se processa a reviso dos existentes. Na verdade, diante da realidade atual de escassez de recursos financeiros, os custos de elaborao de um zoneamento para uma APA so muito altos36. Sempre se faz necessria a contratao de empresa de consultoria (a maioria delas utilizou deste procedimento) para execuo deste servio e isto acaba por onerar os custos. 3.2.1.2. Um Roteiro Metodolgico Por outro lado, na tentativa de minimizar esta questo, e de certa forma facilitar e normatizar procedimentos, o IBAMA tem investido no estabelecimento de uma metodologia prpria de elaborao de zoneamentos para APAs. Neste sentido, em 1995, foi concludo o trabalho, intitulado Roteiro Metodolgico para Zoneamento de reas de Proteo Ambiental, elaborado por GRIFFITH, JUCKSCH e DIAS, propondo as seguintes etapas: a) Formao da equipe tcnica multidisciplinar de zoneamento; b) Preparo do mapa base; c) Identificao e delimitao ou reavaliao do permetro da APA e sua rea de influncia externa; d) Criao de opes de subdivises da APA em unidades homogneas de terra: . O uso do sistema de informaes geogrficas no processo participativo, . O acrscimo dos conhecimentos dos agricultores e outros usurios da APA aos conhecimentos tcnicos; e) Escolha da melhor alternativa de subdiviso da APA: . Apresentao das alternativas sesso plenria do Conselho da APA e debate sobre cada uma, . Avaliao das alternativas; f) Anlise dos componentes de cada subdiviso da APA; g) Participao das lideranas da APA na validao da estratificao (subdiviso) da rea; h) Incorporao da legislao existente sobre APAs na estratificao; i) Estabelecimento das diretrizes no manejo das zonas; j) Divulgao do Zoneamento;

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Estima-se que a elaborao de um zoneamento, atualmente (incluindo todos os estudos necessrios), esteja na faixa de R$400.000,00 (quatrocentos mil reais).

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l) Execuo do modelo estratgico, incluindo o zoneamento e m) Consolidao do gerenciamento da APA. Este roteiro metodolgico tem como princpio a participao dos agentes envolvidos (institucionais e sociedade civil) e interessados na gesto da APA na elaborao do zoneamento, pois acredita-se que uma das garantias de sucesso do zoneamento o compromisso da populao de agir contra a especulao e resguardar as diretrizes estabelecidas sobre o uso do solo. Desta forma, este roteiro indica a participao da comunidade na tomada das principais decises como uma forma de obter tal compromisso. Prev a participao dos grupos interessados na prpria criao das alternativas para a estratificao das terras, muito embora admite-se ser um desafio inserir a populao num assunto to tcnico. Posteriormente, relaciona etapas (dentre outras) como: acrscimo dos conhecimentos dos agricultores e outros usurios da APA aos conhecimentos tcnicos; apresentao das alternativas sesso plenria do Conselho da APA e debate sobre cada alternativa; participao das lideranas da APA na validao da estratificao da rea e divulgao do zoneamento. Estes aspectos, enfatizados no roteiro metodolgico, so importantes na conquista de um processo participativo de gesto. Porm, este roteiro prev a elaborao do zoneamento isoladamente, sem a necessria ligao a um plano de gesto. Este um dos seus aspectos negativos. At o momento, nenhum zoneamento de APA seguiu ainda esta metodologia risca. O da APA de CananiaIguape-Perube-SP , o ltimo que foi elaborado (agosto/96) possui algumas etapas que coincidem com as deste roteiro, sem necessariamente segui-lo em todas as etapas. O documento que d origem ao zoneamento desta APA destaca que o zoneamento um instrumento til se ele fizer parte de uma srie de outras medidas conservacionistas, pois necessria uma combinao de solues para resolver os vrios problemas da APA. E isso que se tem procurado fazer, ou seja, buscar o comprometimento real entre zoneamento e plano de gesto. O zoneamento da APA de Canania-Iguape-Perube-SP , por exemplo, no foi elaborado isoladamente, mas em conjunto com o Plano de Gesto. Foi fruto de um trabalho participativo, onde, inicialmente, atravs de uma Oficina de Planejamento (com representantes das vrias instituies federais, estaduais e municipais bem como da comunidade) foram levantados os diferentes objetivos da gesto da APA nos seus diversos nveis. A segunda etapa, desenvolvida por uma mesma empresa de consultoria, constou dos estudos de caracterizao da rea e apontou as questes fundamentais a serem equacionadas; depois, a partir das discusses anteriores, foi elaborado o Plano de Gesto da APA, que definia programas, projetos e estrutura gestora. Somente ento, foi elaborado o Zoneamento, concebido atravs das Unidades de Gesto e representa a definio preliminar espacial do cenrio que se pretende atravs do Plano de Gesto. O processo parece perfeito. Espera-se que estes instrumentos encontrem apoio poltico e institucional para serem implementados. Por outro lado, sendo o IBAMA um rgo (tambm) normatizador espera-se que as suas experincias ou conquistas sejam repassadas para os rgos estaduais e municipais. Isto vem acontecendo lentamente, com conquistas significativas nos ltimos meses (final de 1996), principalmente no que se refere a ajuda no processo de criao de APAs. Este Roteiro
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Metodolgico, por exemplo, tem sido repassado para outros rgos estaduais e municipais como modelo, sugesto ou orientao. Caso no acontea este repasse de conquistas, os estados continuaro a seguir seu prprio caminho, sem somar esforos, tomando, s vezes, as mesmas iniciativas j adotadas pelo governo federal. O Distrito Federal, por exemplo, j tem elaborado o termo de referncia para zoneamento de suas APAs, deixando em aberto a metodologia a ser utilizada, no mencionando em momento algum a necessidade da participao da populao envolvida. Em conversa telefnica com um tcnico da Secretaria de Meio Ambiente do Estado do Mato Grosso, nos foi perguntado se o IBAMA poderia orient-la na criao de uma APA, como se nunca tivessem tido contato com este rgo. Na verdade, existe uma falta nos dois sentidos: os estados que no procuram as vias corretas de informaes e o IBAMA que no difunde ou informa os estados das suas potencialidades e conquistas. Porm, neste aspecto, acredita-se que os dois nveis de governo tateiam sobre o mesmo caminho, procura de solues viveis e nenhum deles conseguiu chegar ainda ao ponto de considerar a sua experincia como modelo a ser seguido, no que se refere a mtodos ou processos de gesto de APAs. Caso contrrio, no se justifica a atitude do no repasse de informaes. 3.2.1.3. Efeitos do Zoneamento sobre o Uso do Solo em APAs Conforme vimos anteriormente, considerando-se que o zoneamento um instrumento de alto custo financeiro, e por isso, no se consegue liberao de recursos para a sua elaborao; considerando-se que precisa sofrer revises periodicamente e que as mesmas tambm demandam um montante de recursos altos comparativamente ao montante destinado gesto da APA; considerando-se que a maioria das APAs tm sobrevivido sem ele, pode-se perguntar: mas afinal, quais so os efeitos do zoneamento sobre o uso do solo nas APAs? Ele mesmo essencial? Pode-se haver controle ambiental sem o zoneamento? Como o zoneamento pode responder dinmica de uso e ocupao das APAs? De acordo com os dados da pesquisa emprica, os gerentes de APAs apontaram como principal finalidade do zoneamento a de ser um facilitador na tomada de decises e na soluo de conflitos entre os proprietrios interessados em desenvolver a rea e os que trabalham pela sua conservao. Um facilitador porque o zoneamento estabelece, no caso da APA, normas para o uso e ocupao do solo ambientalmente adequadas. Mas no caso do zoneamento estar desatualizado, ou seja, de no ter acompanhado a dinmica de crescimento e desenvolvimento da regio, torna-se um elemento complicador, pois, queira ou no, ele o instrumento que normatiza o uso e ocupao da rea. Por outro lado, ainda de acordo com a pesquisa emprica, as principais dificuldades de aplicao do zoneamento se referem no aceitao dos seus princpios ou a no internalizao dos conceitos que nortearam a sua elaborao, por parte da populao moradora ou usuria da APA. Isto leva a atitudes de desrespeito e descumprimento do mesmo,
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pois os interesses econmicos tendem a superar os interesses de proteo ou, ainda, necessidade de implantao de um forte esquema de fiscalizao. Outros mencionaram como uma grande dificuldade o fato de existir um zoneamento, mas o mesmo no ter sido institudo legalmente, como o caso da APA Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte-MG e da APA do So Bartolomeu-DF, que ficou 2 (dois) anos sem ser aprovado. Estas dificuldades apontam para a necessidade da populao participar das discusses a fim de que se consiga um consenso mnimo sobre as restries de uso, aliada a uma ampla e indispensvel divulgao do zoneamento na perspectiva da educao ambiental. Porm, h quem afirme que o zoneamento ambiental ...constitui um instrumento indispensvel para conciliar os imperativos do desenvolvimento econmico com a necessidade de proteger e melhorar o ambiente natural. (MHU, 1988, p.9). Acreditamos que o zoneamento pode realmente exercer este papel de indispensvel instrumento, se ele se submete a todos os condicionantes discutidos at aqui. Porm, no isso que temos presenciado nas APAs. Os zoneamentos das APAs no tm se mostrado como um instrumento eficaz no seu gerenciamento. Contudo, esta no uma crtica ao instrumento em si, mas forma como elaborado e dificuldade de reviso. Os zoneamentos mais antigos esto ultrapassados e no atendem mais realidade de sua ocupao, alguns deles, de difcil aplicao devido ao fato de serem muito restritivos (APA do Rio Descoberto-DF e APA de Jericoacoara-CE). Por outro lado, os efeitos dos zoneamentos elaborados, recentemente, segundo as tcnicas modernas de participao, s podero ser analisados no futuro, pois ainda esto em processo de discusso e implementao. GRIFFITH (1989, p.21) alerta para o perigo de zonear reas rurais e silvestres. Ao desenvolver um modelo para investigar as conseqncias complexas que o zoneamento exerce sobre o mercado imobilirio, argumenta que zonear reas rurais que estejam sofrendo as presses do crescimento urbano, com objetivos de proteo ambiental, pode gerar um aumento no preo das terras, uma vez que haver menos terra disponvel para a urbanizao. A reduo da oferta de terras urbanizveis ser acompanhada por um aumento de preos no restante das terras que podero ser urbanizadas. GARRETT JNIOR (1987, p.131), de certa forma, tambm refora este argumento ao afirmar que reas no urbanizadas no deveriam ser pr-zoneadas, isto , o solo no deveria ser zoneado enquanto o proprietrio no estiver interessado em desenvolv-lo. E se isso vier a acontecer, o pr-zoneamento deveria ser relativamente rgido e sujeito a revises peridicas, no sentido de se evitar um excesso de oferta de reas urbanizveis. Portanto, mesmo com a argumentao de que o zoneamento um instrumento indispensvel para a gesto das APAs, gostaramos de levantar a questo sobre a possibilidade de se criar instrumentos substitutivos do zoneamento, que tornassem mais simples e menos onerosas as negociaes burocrticas para sua implementao; que tivessem carter informativo; que no fosse necessria a sua formalizao atravs de legislao, que torna difcil a reviso; que tivessem como base a capacidade de suporte da rea em questo; que enfim, pudessem ser definidos e implementados pela equipe tcnica que gerencia
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a APA e pela comunidade interessada. Isto porque, qualquer instrumento de controle do uso do solo requer para sua efetividade: conhecimento preciso da rea em questo, definio dos objetivos e metas e consenso mnimo sobre as restries de uso, critrios possveis de serem atingidos quando comunidade e equipe tcnica trabalham em conjunto, segundo os mesmos interesses. Talvez, se o zoneamento tivesse todas estas caractersticas atendesse melhor s necessidades de gesto da APA, mas da forma como vem sendo elaborado e implementado, o zoneamento tem se mostrado ineficaz como instrumento facilitador na tomada de decises e na soluo de conflitos entre o uso do solo e a conservao dos recursos naturais. 3.2.1.4. Zoneamento como Instrumento Bsico de Gesto Diante de tudo que j abordamos anteriormente, percebe-se que o zoneamento ser mais efetivo se for apenas um dos instrumentos usados para regular o solo. A regulamentao do uso do solo deveria comear com um plano com esta finalidade e o zoneamento deveria ser usado para garantir a execuo deste plano. (GARRETT JNIOR, 1987, p.128). Esta a experincia trazida do planejamento urbano, em que o zoneamento um dos instrumentos para se concretizar o Plano Diretor. No caso da APA, o Zoneamento deve estar totalmente comprometido com o Plano de Gesto. Somente nos ltimos anos percebeu-se isso. Antes, os zoneamentos de APAs eram elaborados sem vinculao com outros instrumentos de planejamento, sendo direcionados apenas pelos objetivos de proteo. Atualmente, nas APAs federais, o processo de elaborao de zoneamentos passa pela elaborao do Plano de Gesto. Foi o que aconteceu, por exemplo na APA de Guaraqueaba-PR, que possui apenas Plano de Gesto e na APA de CananiaIguape-Perube-SP que conta com Plano de Gesto e Zoneamento. Por outro lado, no adianta muito elaborar, a qualquer custo, um zoneamento de alta qualidade tcnica, se no existe o apoio poltico para implement-lo e uma equipe tcnica capaz de no s faz-lo cumprir, mas tambm de atualizar os estudos e revises quando se fizerem necessrios. preciso que se tenha em mente que o zoneamento no um processo estanque, deve ser flexvel e modificado de acordo com os novos conhecimentos que vo sendo adquiridos ao longo dos anos. Como qualquer instrumento de planejamento, o zoneamento ecolgicoeconnico um processo dinmico. No se trata de congelar o conhecimento em mapas definitivos, que limitem quaisquer oportunidades futuras de desenvolvimento. O dinamismo do processo est determinado pela prpria evoluo do conhecimento cientfico sobre o meio natural, assim como da tecnologia e das relaes sociais e econmicas. O zoneamento ecolgico-econmico deve ser considerado, portanto, antes como uma atividade permanente de planejamento do uso do territrio, dependendo assim da capacitao tcnica de equipes de rgos de planejamento e meio ambiente, e do envolvimento poltico da sociedade. (SCHUBART, 1992, p.31)
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Enfim, de acordo com os resultados da pesquisa o zoneamento isoladamente no consegue atingir os objetivos de proteo da APA, como alguns tm considerado, por isso deve fazer parte de um conjunto de instrumentos interligados e comprometidos entre si (Plano de Gesto, Licenciamento, Monitoramento de Atividades e Fiscalizao). Um outro questionamento pode advir quando se tenta agrupar todos estes condicionantes que contribuem para uma maior efetividade do zoneamento. Mesmo se atualmente os zoneamentos so institudos atravs de Instruo Normativa, segundo a PROGE do IBAMA, este deveria ser considerado como uma lei aprovada pelo Poder Legislativo competente, portanto pela Cmara dos Vereadores nas APAs municipais, pela Cmara Legislativa no caso das APAs estaduais e pelo Congresso Nacional quando se tratar de uma APA federal. Principalmente neste ltimo caso, pergunta-se: como conseguir a agilidade que um processo de reviso de zoneamento exige, quando ele precisa ser submetido aprovao do Congresso Nacional? Como conseguir ali, espao para discutir este assunto? Os fatos esto a para serem vistos: o rezoneamento da APA do So Bartolomeu-DF esperou 2 (dois) anos para ser aprovado e o SNUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservao) est em tramitao naquela Casa h 5 (cinco) anos. Algo precisa ser mudado neste processo e acredita-se que esta mudana passa pela no transformao do zoneamento em legislao que desta forma assume uma posio de carter restritivo e prescritivo deixando de cumprir com a funo de instrumento informativo e dinmico. 3.2.2. Plano de Gesto Ambiental Trata-se de um instrumento de planejamento que orienta ...a gesto integrada, descentralizada e participativa, de modo a assegurar a conservao de patrimnio natural e a melhoria da qualidade de vida, em consonncia com os interesses das geraes presentes e futuras. Busca estabelecer as diretrizes e orientar programas, projetos e aes que venham a ser executados na regio (...) pelos diferentes setores, governamentais ou no, que atuem de forma direta e/ou indireta na APA. (GOVERNO DO ESTADO DO PARAN, 1995, snp). Concebido nos ltimos anos e inserido nos processos de gesto de unidades de conservao, os Planos de Gesto de APAs tm como princpio o planejamento participativo com responsabilidades compartilhadas pelos diferentes atores sociais e polticos, considerados co-responsveis pela regio em questo. Segundo a pesquisa emprica, apenas 14% das APAs possuem Planos de Gesto ou de Manejo, 32% esto em fase de elaborao e a maioria em fase de discusso e implementao, o que torna difcil avaliar a sua efetividade como instrumento de planejamento. Porm, a seriedade e a metodologia participativa que vem sendo adotada na sua elaborao levanta concretas esperanas de que venham a ser grandes facilitadores e direcionadores do processo de gesto das APAs. O Plano de Gesto da APA de Guaraqueaba-PR, embora no defina medidas econmicas, regulamentos e normatizao, investimentos e financiamentos, prope, a
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partir dos objetivos da gesto, programas de atuao, definindo as principais atividades e aes a serem implementadas, bem como os seus potenciais executores e os resultados esperados. Estes programas agora devero ser desenvolvidos em projetos pelos seus prprios executores. Existe uma questo a respeito da elaborao do plano de gesto. Alguns acham que o zoneamento deve vir depois do Plano, espelhando todos os seus programas e projetos; outros, como AGRA FILHO (1994), sugerem que o zoneamento deve ser anterior elaborao do Plano de Gesto e que esse deve apresentar aes normativas e institucionais para cada um dos programas estabelecidos. Acredita-se que, contanto que os dois instrumentos, que se complementam, estejam altamente comprometidos um com o outro e sejam passveis de revises peridicas, a ordem de elaborao no alterar a obteno dos resultados. O que no deve ocorrer elaborar um zoneamento a partir de um Plano de Gesto feito h mais de 3 (trs) anos, pois poder estar ultrapassado. No entanto, o Plano de Gesto no deve ser um fim em si mesmo, deve ser constantemente reavaliado e atualizado e o instrumento usado para isso o Monitoramento e Avaliao. 3.2.3. Monitoramento e Avaliao Bastante utilizado no planejamento de unidades de conservao de uso indireto, o monitoramento e avaliao ...tem como objetivo retroalimentar o planejamento e execuo do Plano de Manejo, com base na experincia vivenciada de sua implementao, assegurando o alcance dos objetivos e metas propostos. (IBAMA. Projeto GTZ, 1995, snp) Devero ser monitorados tanto o Plano de Gesto como o Zoneamento. A execuo das atividades previstas acompanhada e documentada pela equipe tcnica de implementao do plano, identificando e avaliando os desvios entre o planejado e o executado. Conforme o nvel dos desvios, a monitoria dever sugerir as aes corretivas ou o replanejamento da atividade. A vantagem da monitoria e avaliao est no fato de caracterizar o planejamento como um processo que gradativamente vai sendo aperfeioado. Portanto, diante de tudo que j foi avaliado aqui sobre os instrumentos de gesto, constata-se a importncia da monitoria e avaliao no processo de atualizao de zoneamentos e planos de gesto. 3.2.4. Plano Operativo Anual - POA O Plano Operativo Anual - POA um planejamento oramentrio das atividades, programas e projetos a serem realizados nas APAs federais a cada ano. Elaborado pela chefia da Unidade, detalha as provises oramentrias e o perodo de execuo de cada atividade. Estas atividades devem estar relacionadas e detalhadas em planos de gesto ou similares, no sentido de permitir a concordncia entre metas traadas e a dotao oramentria para a
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execuo da mesma. Contudo, os constantes cortes no oramento da Unio tm colocado em risco o planejamento das atividades durante o ano. Neste sentido, no tem existido planejamento oramentrio nas APAs. Frustrados por contnuos cortes e atrasos na liberao dos recursos, os chefes das APAs tm optado por planejar as atividades, aps a definio do montante de recursos a ela destinados. Esta atitude atrofia o processo de planejamento, que, desta forma, deixa de existir. Assim sendo, pode-se destacar como concluses deste captulo: A iniciativa de criao de APAs tem se modificado ao longo dos anos. Inicialmente, este processo se concentrava nas mos do Poder Pblico, caracterizando processos impositivos de restrio de uso, que geralmente, tendem a dificultar a mediao de conflitos de interesses. Hoje, os agentes locais envolvidos (tanto institucionais como da comunidade) tm tomado a iniciativa de promover a proteo de reas significativas dos ecossistemas brasileiros abrindo perspectivas de criao de unidades de conservao melhor sucedidas. Os critrios para seleo de reas com potencial para serem transformadas em APAs precisam ser melhor definidos. A elaborao do decreto de criao da APA de fundamental importncia, pois torna-se o primeiro instrumento normativo a ser usado na gesto. Observou-se, contudo, que esta no tem sido uma preocupao dos rgos envolvidos na criao de APAs. Alguns decretos se restringem a copiar os mesmos termos de decretos anteriores no se atendo especificidade de cada rea, outros so muito generalizados, outros ainda, so pobres de informaes e definies. Decretos assim elaborados no facilitam o processo de gesto. Os objetivos de criao de APAs, apesar de bastante diferenciados, estruturam-se em 4 (quatro) nveis principais: proteo dos recursos hdricos, proteo da fauna, da flora e de reas de grande beleza cnica. Verificou-se que, de maneira contrria tendncia de estabelecer objetivos generalizados, os objetivos de proteo da APA, precisam ser bem especificados no decreto que a cria pois so eles que vo orientar o processo de planejamento. Portanto, a etapa de definio dos objetivos de criao da APA, ou seja, dos objetivos de proteo da rea, importantssima. O zoneamento, enquanto instrumento de planejamento das APAs, embora considerado essencial ao processo de gesto, apresenta uma srie de dificuldades ou limitaes: um instrumento esttico, que no consegue acompanhar o desenvolvimento da APA, principalmente em reas de expanso urbana; de difcil reviso pois trata-se de uma legislao; sua elaborao de alto custo financeiro; possui carter restritivo, dificultando a mediao de conflitos. Isto tem contribudo para que o zoneamento se mostre ineficaz como instrumento facilitador na tomada de decises e na mediao de conflitos entre o uso do solo e a conservao dos recursos naturais. As dificuldades apontadas acima, muitas vezes, se referem forma como o zoneamento elaborado e considerado. Sugere-se a busca de instrumentos substitutivos ao zoneamento nos quais sejam observados como princpios de elaborao: - a simplicidade e facilidade de elaborao e reviso;
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- a no transformao em legislao; - o carter informativo e orientativo ao processo de tomada de deciso; - a capacidade de suporte da rea como base para o estabelecimento das restries. O zoneamento isoladamente no consegue atingir os objetivos de proteo da APA, necessitando estar interligado e comprometido com outros instrumentos e aes, tais como: plano de gesto, licenciamento, monitoramento de atividades e fiscalizao. A ineficcia dos instrumentos de planejamento no processo de tomada de deciso e na mediao de conflitos entre uso do solo e conservao dos recursos naturais atribuda, muitas vezes, forma como elaborado ou implementado. Isto remete para os problemas advindos da gesto das APAs, assunto abordado no prximo captulo. 4. - A GESTO DE APAs A gesto ambiental ...caracteriza-se como uma ao centrada na tomada de deciso sobre casos particularizados, mediando conflitos inerentes a utilizao de recursos naturais para atendimento das demandas scio-econmicas e as aes de preservao ambiental. (BEZERRA, 1996, p.27). Portanto, uma importante caracterstica da gesto ambiental a mediao de interesses e de conflitos entre os atores (institucionais e sociedade civil) que agem sobre o meio ambiente. Nesta ao de mediao, o fator tomada de deciso e com ele os instrumentos que a facilitam assumem importncia vital no processo de gesto ambiental. Embora a gesto ambiental caracterize-se por aes bastante diferenciadas do planejamento ambiental, no deveria ser desvinculada deste. Planejamento e gesto ambiental deveriam acontecer concomitantemente num processo iniciado pelo planejamento e retroalimentado continuamente pelas aes de gesto ambiental.
Planejamento
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Gesto

A preocupao com a gesto ambiental um assunto bastante novo no pas, muito embora o Brasil detenha uma das mais importantes biodiversidades mundiais e possa contar com um aparato legal considerado suficiente para poder facilit-la. No mbito das unidades de conservao, esta questo teve incio, sem dvida com a busca do entendimento de como melhor manejar o meio ambiente em unidades de uso indireto. Nestas unidades, nos parques ou estaes ecolgicas, por exemplo, foram iniciadas as primeiras tentativas de elaborao de Planos de Manejo e a busca da sua implementao. Mas os melhores resultados neste sentido, foram adquiridos nos ltimos anos. A preocupao com a gesto das APAs foi posterior e basicamente tem ganhado corpo nos ltimos 5 (cinco) anos. De fato, gerir uma APA ou faz-la existir como tal, cumprindo com os objetivos para os quais foi criada, tem sido um dos grandes desafios para os rgos ambientalistas nos trs nveis de governo.

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Gesto e Manejo Ao considerar unidades de conservao os termos manejo, gerenciamento, administrao e gesto tm sido, muitas vezes, confundidos e usados com o mesmo significado. Na verdade, com origem no termo ingls management, os quatro termos citados acima tendem a significar em portugus o ato de dirigir, governar ou manusear com as mos. No entanto, a tentativa de usar adequadamente cada um destes termos e ao mesmo tempo, diferenci-los quando for o caso, fez com que, principalmente no mbito do IBAMA, se trabalhasse no sentido de estabelecer um referencial conceitual para os mesmos. Desta forma, manejo deve ser sempre considerado, como ...o conjunto de aes e atividades necessrias ao alcance dos objetivos de conservao e manejo das reas protegidas; ou seja, em um sentido tcnico, as atividades fins, (...), aquelas que dizem respeito ao manuseio, controle ou direo de processos nas unidades de conservao, tais como proteo, recreao, educao, pesquisa e manejo de recursos. (MILANO, BERNARDES e FERREIRA, 1993, p.12). Estas atividades so especificadas segundo os objetivos da unidade de conservao no Plano de Manejo. Por outro lado, gerenciamento e gesto tm sido entendidos como o conjunto de atividades administrativas e seu prprio controle, ou seja, atividades relacionadas gerncia, gesto ou administrao dos negcios e atos necessrios efetiva realizao do manejo, tais como controle de pessoal, licitao, contabilidade, aquisio e manuteno de bens, entre outras. (Idem, p.13) No entanto, os termos manejo e gesto, independentemente do marco conceitual estabelecido, tm sido utilizados para designar atitudes similares em categorias diferentes de unidades de conservao. Assim, o termo manejo usado para designar as atividades e aes que podem e devem acontecer em unidades de conservao de uso indireto, aquelas cujas terras esto sob o domnio do Poder Pblico e cujo uso bastante restrito. Da, vem o termo Plano de Manejo que um documento que rene as razes de criao da unidade de conservao de uso indireto, e as aes necessrias ao cumprimento destes objetivos. Por sua vez, o termo gesto tem sido usado para designar o ato de gerir as unidades de conservao de uso direto, ou seja, aquelas que, mesmo permanecendo nas mos dos seus proprietrios, so submetidas a restries de uso. Neste caso, para atingir os objetivos de proteo ambiental, definido o Plano de Gesto Ambiental que da mesma forma, estabelece diretrizes e orienta programas, projetos e aes que devam ser executados na regio. Isto porque, a APA tem sido entendida tambm como uma maneira de buscar alternativas econmicas viveis para uma regio com certa fragilidade do ponto de vista ambiental. Portanto, especificamente no caso da APA, no mbito do IBAMA, tem-se usado o termo gesto ambiental, mesmo se o manejo eficiente dos recursos naturais uma das garantias do sucesso desta gesto na implementao do desenvolvimento sustentvel. Assim sendo, gerir uma determinada APA, seja em seus aspectos fsicos, biticos, econmicos ou sociais, significa exercer sobre ela um conjunto de aes polticas, legislativas e administrativas, para que, partindo de uma realidade atual se possa
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atingir um novo cenrio, previamente planejado, segundo objetivos preestabelecidos. Desta forma, o conhecimento interdisciplinar de todos os aspectos relativos rea em questo, torna-se instrumento essencial no estabelecimento de estratgias de atuao para o cenrio almejado. Isto se aplica em todos os processos de planejamento e, portanto, tambm na gesto ambiental. A diferena est no fato de que na gesto ambiental se dirige todo o ecossistema em questo, tornando a ao mais complexa, exigente do ponto de vista tcnico e de muita responsabilidade. Talvez por isso, muitas vezes tem-se tomado uma atitude passiva de deixar as unidades de conservao sem nenhuma interveno efetiva. 4.1. Processos de gesto Estabelecer normas de uso e ocupao do solo e faz-las cumprir, em reas urbanas, envolve uma srie de medidas e procedimentos aos quais a populao em geral j est, em parte, acostumada. Porm, sempre gera descontentamento e tentativa de negociao por parte do proprietrio quando estas medidas no esto de acordo com as suas necessidades ou com a destinao pretendida para a rea. Da mesma forma, estabelecer normas de uso e ocupao do solo em reas de proteo ambiental, na maioria das vezes, reas no consideradas urbanas e portanto no submetidas legislao urbana, tarefa difcil. Isto porque existe a mentalidade de que todos tm o direito de uso dos recursos naturais, indefinidamente, sem nenhuma restrio. Na tentativa de conquistar esta nova mentalidade, ou seja, aquela de admitir que a rea de sua propriedade possui valores e potencialidades mas tambm fragilidades que precisam ser respeitadas, alguns processos diferenciados de gesto tm sido implementados nas APAs. Com base nos documentos analisados e na pesquisa emprica, esboaremos, a seguir, as principais caractersticas destes processos bem como suas potencialidades e dificuldades. 4.1.1. Processos de Gesto Impositivos Entende-se por processos impositivos de gesto aqueles cujas decises so tomadas em gabinetes, sem a participao dos interessados, que posteriormente so apenas comunicados das restries que a partir de ento passaro a sofrer. As vantagens deste processo esto geralmente relacionadas com a rapidez na execuo das propostas, na medida que apenas um grupo de tcnicos se rene, discute e decide e na maior possibilidade de prevalecerem os interesses tcnicos ou polticos e, no caso da APA, os interesses ecolgicos. No entanto, as suas dificuldades de implantao so bastante conhecidas, quando as restries impostas vo de encontro aos interesses dos proprietrios: necessidade de uma forte estrutura administrativa de controle e fiscalizao; implantao de um sistema de punio dos infratores; maior incidncia de aes e atitudes ilegais; dificuldades de conquistar
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aliados causa ambiental, etc. Sem contar com o desgaste scio-poltico que as regulamentaes de acesso a recursos naturais criadas de cima para baixo provocam, por sempre parecem arbitrrias e injustas. Na verdade, mesmo os outros processos de gesto a seguir descritos, ou seja, os de carter participativo, possuem em maior ou menor grau caractersticas impositivas, isto , em alguns momentos, tambm aqueles cuja caracterstica principal a participao comunitria, precisa assumir determinaes que podero parecer impostas. Isto acontece, por exemplo, em momentos de grandes divergncias, quando se coloca em jogo decises tcnicas consideradas essenciais ao processo de proteo ambiental. Depois deste momento de decises impostas, faz-se necessrio um trabalho de educao ambiental capaz de reintegrar a populao ao processo. 4.1.2. Processos de Gesto em Parcerias ou Co-gesto A gesto ambiental exercida individualmente por uma nica instituio tem se mostrado ineficiente ou incompleta na medida que no tem conseguido alcanar todos os objetivos de proteo estabelecidos. As causas da decadncia deste processo esto ligadas tanto multiplicidade de atividades desenvolvidas no manejo e gerenciamento das unidades (tornando difcil a uma nica instituio exercer sozinha todas as funes) como a deficincia qualitativa e quantitativa de recursos humanos disponveis nos rgos responsveis pelo seu gerenciamento. Desta forma, o modelo de gesto em parcerias ou co-gesto, chamado ainda de gesto colegiada, tem se revelado como uma alternativa vivel para suprir estas deficincias. Vale observar que a gesto em parceria uma das exigncias do acordo do Brasil com o Banco Mundial quando da implantao do PNMA37, que em seu subprojeto de Co-gesto de Unidades de Conservao estabelece como objetivo ...buscar a melhoria e at mesmo a soluo de alguns problemas estruturais e conjunturais de reas protegidas federais atravs da gesto participativa. (Alves e Goll, 1994). Este modelo tem como caracterstica a descentralizao de atividades de manejo e gerenciamento de unidades de conservao atravs do repasse parcial, ou at mesmo total, de atribuies do rgo principal responsvel pela gesto, s instituies governamentais (federais, estaduais ou municipais); s organizaes no-governamentais, s instituies privadas, ou a organizaes da sociedade civil como entidades de classes, associaes ou sindicatos. Este sistema de parceria estabelecido diferentemente em cada unidade de conservao segundo as suas necessidades e possibilidades. A parceria com rgos governamentais (Prefeituras, Secretarias de Estado, Polcia Florestal, concessionrias dos servios pblicos, universidades, institutos de pesquisa, etc) vem sendo bastante implementada nas APAs. De acordo com a pesquisa emprica, 82%

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PNMA - Programa Nacional de Meio Ambiente, financiado pelo Banco Mundial.


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das APAs pesquisadas tm buscado esta alternativa de gesto. Mesmo se, na maioria delas, a co-gesto acontece ainda precariamente, dado o fato de que ainda esto em fase inicial de implantao, esta parceria tem se mostrado uma alternativa vivel. Por exemplo, na APA do Igarap Gelado-PA, administrada pelo IBAMA, outros rgos governamentais esto envolvidos na sua gesto: a Prefeitura Municipal constri escolas e se responsabiliza pelo pagamento dos professores alm de transportar parte da produo agrcola dos posseiros para as feiras; a Companhia Vale do Rio Doce, empresa estatal, contribui com o combustvel para o transporte da produo, e a Guarda Florestal (tambm estadual) ajuda na fiscalizao com patrulhamentos eventuais. No Plano de Gesto Ambiental elaborado recentemente (1995) para a APA de Guaraqueaba-PR considera-se um pressuposto para o sucesso da gesto a ...ao integrada e participativa dos diferentes setores governamentais, responsveis pela qualidade de vida da populao local e pela proteo ambiental. (Governo do Estado do Paran, 1995, p.58). O mesmo documento prope um Plano de Ao (p.63) onde so definidos programas considerados prioritrios para alcanar os objetivos de proteo na APA, as principais atividades e aes necessrias para a sua implementao, os potenciais executores/colaboradores e os resultados esperados. Dentre os executores/colaboradores so citados mais de 10 (dez) rgos governamentais, procurando-se, por exemplo, fazer com que os rgos relativos ao desenvolvimento socioeconmico atuem em acordo com aqueles que se preocupam mais com a proteo ambiental. Este Plano, em fase inicial de implantao, j vem demonstrando o quanto difcil, porm necessria, a implantao do modelo de co-gesto. Uma das razes desta dificuldade nossa tradio centralizadora de decises e atribuies. A parceria com rgos no-governamentais (ONGs) menos comum: apenas 18% das APAs pesquisadas utilizam esta alternativa de gesto, sendo que na de Serra So Jos-MG esta participao, apesar de acontecer de fato, no foi regulamentada. Existe a previso do trabalho em parceria no sistema de gesto em outros 32% das APAs, mas este ainda no foi implementado. Mesmo se ainda incipiente, ou se em alguns casos considerada pouco produtiva, a participao das ONGs nos processos de gesto tem apresentado potencialidades que demonstram que vale a pena investir nesta ao e em alguns casos tem sido considerada essencial (APA da Barra do Rio Mamanguape-PB 38). Na APA de Guaraqueaba-PR pelo menos 4 (quatro) ONGs tm atuado conjuntamente com o IBAMA, desenvolvendo, dentre outras atividades, um amplo trabalho de conscientizao ambiental a partir de apoio institucional a toda rede escolar do municpio. Os resultados deste trabalho conjunto tm sido notados por todos, desde a comunidade at a classe poltica local, conferindo plena legitimidade s iniciativas. (MILANO, BERNARDES e FERREIRA, 1993, p.109). A participao das ONGs no processo de gesto acontece atravs de apoio tcnico e/ou financeiro, fiscalizao e denncias, participao em conselho consultivo, apoio na

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Convnio com a Fundao Mamferos Marinhos que apoia tcnica e financeiramente a APA.

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execuo de projetos, educao ambiental, etc., de acordo com a especificidade da ONG e da necessidade da APA. Na verdade, esta participao pode ser mais eficiente quando age em complementao s aes do Poder Pblico. Geralmente, a base financeira das ONGs precria, como tambm o sua estrutura administrativa e seu mbito de atuao. Muitas so pequenas e no se pode esperar que resolvam todos os problemas da APA. Devemos estar atentos, ainda, ao repassar atribuies para terceiros, para que no ocorram distores nos objetivos da gesto das unidades, uma vez que a ONG poder buscar adequ-los aos seus prprios interesses. No obstante tudo isso, importante incentivar e promover a participao das mesmas no processo de gesto e ao mesmo tempo, contribuir para que superem as suas limitaes. Isto porque, muitas vantagens podem advir desta parceria. Sendo entidades sem fins lucrativos, a sua participao como prestadora de servios acaba por diminuir os custos de produo. Como representantes da sociedade civil, as ONGs conseguem uma maior aproximao, aceitao e envolvimento da populao, podendo ser mais eficientes, por exemplo, nas atividades de educao ambiental (orientao e divulgao). Ou ainda, fugindo da burocracia do servio pblico, conseguem uma maior agilidade administrativa na execuo das aes. Desta forma, somando-se esforos, rgos governamentais e ONGs, orientados pelos mesmos objetivos, podero consegui-los mais facilmente, num prazo menor e a um menor custo. Por outro lado, a parceria pode acontecer em diversos nveis: administrativo, econmico-financeiro, tcnico-cientfico ou scio-poltico. A parceria administrativa, como o prprio nome indica, envolve os aspectos relativos ao gerenciamento da APA e acontece geralmente atravs da assinatura de convnios ou acordos onde devem ser explicitados claramente o que se espera da co-gesto e as atribuies de cada uma das partes. a prpria descentralizao das atribuies e das atividades. , contudo, uma das parcerias mais difceis de serem implementadas porque preciso que todos os envolvidos estejam totalmente integrados nos objetivos de proteo e trabalhem realmente em conjunto, administrando eficientemente os conflitos. A parceria econmica tem acontecido em menor grau. Na verdade, buscar novas formas de financiamento dos programas e projetos, alm de ficar apenas aguardando pelos recursos oriundos dos cofres pblicos, um dos grandes desafios para a gesto atual. No entanto, poucas so as iniciativas neste sentido. A falta de criatividade dos agentes gestores para descobrir as formas viveis de estabelecer a parceria econmica tem sido apontada como uma das causas da grande deficincia financeira das APAs. E claro que quando a parceria econmica acontece e os recursos financeiros so aproveitados eficientemente, objetivos comuns so mais facilmente atingidos. Por exemplo, a APA Barra do Rio MamanguapePB estabeleceu uma parceria econmico-financeira com uma ONG e os recursos oriundos deste acordo, ainda que considerados insuficientes, tm sido de fundamental importncia na sua gesto. Porm, quando a parceria acontece atravs do repasse de recursos pblicos para uma entidade qualquer para a execuo de um programa, deve-se levar em conta na progra70
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mao das atividades, as limitaes burocrticas do Estado, principalmente no que se refere lei de licitaes e aos atrasos no repasse de recursos. Parceria Tcnico-cientfica: A base de qualquer atividade de gesto na APA o conhecimento cientfico da rea. Como as unidades gestoras, tanto o IBAMA como as secretarias estaduais e municipais, se encontram totalmente impossibilitadas de efetuar tais levantamentos e estudos por falta de pessoal habilitado e disponvel para tal, a busca de parcerias nas reas tcnica e cientfica de vital importncia na consolidao das APAs. A parceria tcnico-cientfica com universidades, institutos de pesquisa ou ONGs no difcil de ser conseguida uma vez que para tais instituies a pesquisa essencial sua sobrevivncia. Oferecer a APA e suas necessidades de investigao como objeto de estudo e pesquisa uma maneira de se alcanar os objetivos a um custo menor do que simplesmente contratar uma consultoria. Parcerias Sociopolticas: Os impactos scio-polticos causados pela criao da APA podem gerar dificuldades difceis de serem sanadas durante o seu processo de implantao. Um dos grandes problemas encontrados nas Unidades de Conservao a limitao que sua criao impe s atividades econmicas na regio, que afetam diretamente os moradores da rea e do entorno. A busca de relaes com o poder pblico local, no sentido de concentrar esforos polticos para gerar alternativas econmicas a essa questo fundamental. Nos casos em que esta relao no construda, torna-se muito difcil controlar os impactos causados na Unidade pela populao do entorno. (WWF, 1994, p.46) Portanto, o processo de gesto em parceria tem se mostrado como uma alternativa vivel para a soluo de muitas das dificuldades de gesto da APA. Neste sentido, entendemos que o principal papel da unidade gestora da APA passa a ser o de promover e facilitar a discusso entre o setor pblico (os vrios rgos envolvidos), o setor privado (os proprietrios) e a sociedade, no sentido de definir os destinos da APA. um local de encontro, local catalisador de idias e aglutinador de aes, enfim, a APA onde se pode pensar a administrao conjuntamente, considerando tambm a varivel ambiental. Desta forma, a unidade gestora da APA ter mais uma funo catalisadora e facilitadora do processo de deciso. A obrigao do governo no prestar servios ao pblico, mas garantir que eles sejam prestados. (MARIO CUOMO, citado por OSBORNE & GAEBLER, 1994, p.31). Por exemplo, no responsvel por fiscalizar a rea, mas garante que a fiscalizao (se esta for necessria) seja feita; no se torna um licenciador de atividades, mas delegando esta atribuio a outrem, acompanha a sua execuo; a unidade gestora no se prende a aplicar recursos para resolver problemas, mas definidos os problemas, rene os recursos que talvez, outros usaro na soluo dos mesmos. 4.1.3. Gesto Participativa Qualquer atividade de planejamento, envolve dois tipos de atores: aqueles que planejam e aqueles que se tornaro os usurios deste planejamento, portanto a comunidade o cliente do planejador. Assim, se uma casa ou edificao qualquer projetada para um
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certo cliente, tambm um plano diretor ou um plano urbanstico feito para uma comunidade peculiar (...) com suas tradies, culturas e caractersticas ambientais. (BRUNA, 1993, p.2). Assim sendo, no processo de planejamento so imprescindveis tanto os profissionais que o elaboram como a comunidade para a qual so elaborados. Os primeiros entram com o seu conhecimento tcnico, com a sua capacidade de, diante de uma realidade conhecida, prever as tendncias de desenvolvimento de uma determinada rea e agindo sobre estas alternativas, direcionar este desenvolvimento de acordo com objetivos preestabelecidos. Os segundos so aqueles que podero fornecer mais facilmente (porque partem da prpria experincia adquirida) este conhecimento aos planejadores, bem como auxiliar na tomada de deciso sobre o destino de suas prprias vidas. Esta tem sido a grande bandeira e, ao mesmo tempo, um grande desafio dos anos de 1990. O prprio processo de democratizao o exige. Aps um longo perodo de silncio imposto, a populao chamada a falar e a expor suas idias. No entanto, esta tarefa tem se mostrado rdua e difcil, com alguns sucessos pontuais e vrias tentativas frustrantes. Frustrantes porque ainda no aprendemos a falar, no aprendemos a ouvir, no aprendemos a perder nossas idias ou no aprendemos a implementar o que foi discutido ou sugerido em grupo. Na verdade, a participao exige aprendizagem. Por outro lado, tambm, presenciamos processos participativos tecnicamente perfeitos, propostas tecnicamente bem elaboradas e no final no serem implementadas porque faltou a vontade poltica e o comprometimento do Poder Pblico local com aquela causa proposta. Portanto, no processo de planejamento tornam-se imprescindveis no somente a presena de uma equipe tcnica multidisciplinar e de uma representativa participao da comunidade, mas tambm o envolvimento do Poder Pblico local. So trs foras distintas e complementares que precisam trabalhar em conjunto para uma melhor eficincia do processo. Mas, afinal, como a participao comunitria tem acontecido nas APAs? Acreditase que estamos em processo inicial de insero da comunidade na tomada de decises da APA. Das APAs pesquisadas, apenas 28% tm algum tipo de insero da populao no processo de gesto e em outros 28% delas est prevista esta insero apesar de no ter sido implementada. De um modo geral, a populao moradora ou usuria da APA se faz representar atravs de suas entidades de classes, associaes ou sindicatos tendo sido mais comum a participao de Associaes de Produtores Rurais, Associaes de Professores, de Comerciantes, de Moradores, Sindicatos Rurais, Colnias de Pescadores ou Conselhos Comunitrios ou, ainda, como voluntrios na defesa do meio ambiente. Geralmente, a participao da comunidade tem sido maior no que diz respeito fiscalizao, quando o morador passa a ser um agente fiscalizador das agresses ambientais, denunciando aquilo que considera ofensivo ao meio ambiente. Esta atitude, na maioria das vezes, fruto do trabalho de educao ambiental, como acontece na APA Mangue Seco-BA,

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Dados retirados do Boletim Informativo da Superintendncia do IBAMA no DF - Edio novembro/dezembro - 1995.


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onde o rgo estadual responsvel pela gesto da APA desenvolve, j faz alguns anos, o Programa Voluntrios do Meio Ambiente, no qual, os integrantes da comunidade so treinados para preservar e fiscalizar o meio ambiente. Os resultados deste trabalho tm sido considerados bastante satisfatrios. A educao ambiental tem tambm apresentado frutos, observando-se que a comunidade passa a ser instrumento de divulgao das informaes referentes APA, tanto no que se refere aplicao da legislao quanto conscientizao da necessidade de protegla. As atividades de educao ambiental tm sido, assim, um forte instrumento para incentivar a participao comunitria, ajudando tambm no fortalecimento da organizao da comunidade segundo seus interesses. Posteriormente, a populao passa a ser aliada e parceira na execuo de projetos. Uma experincia piloto, no sentido de inserir a comunidade no processo de planejamento e gesto vem sendo desenvolvida junto comunidade rural de Rajadinha, na APA da Bacia do Rio So Bartolomeu-DF 39, com aproximadamente 800 habitantes, hoje considerada, pelo IBAMA, um exemplo de convivncia harmoniosa entre o homem e a natureza e a comprovao de que desenvolvimento no implica depredao. Tomando como base a Associao Comunitria e a escola rural e buscando parceria com outros rgos governamentais, como a EMATER-DF , os tcnicos do IBAMA promoveram aes voltadas para a educao ambiental e promoo de desenvolvimento, surgindo atividades como uma horta comunitria e um viveiro de mudas de rvores frutferas. O trabalho culminou com a organizao dos produtores rurais para a montagem de uma pequena fbrica de processamento de polpa de frutas e de fabricao de doces (atividades no-poluidoras), cujos equipamentos foram adquiridos pelo prprio IBAMA atravs de um dos seus projetos. Conscientes da necessidade de preservao de nascentes, rios e crregos, objeto de criao da APA e garantia da sobrevivncia da prpria comunidade, a populao denuncia toda ao de agresso da natureza no local. Graas a este trabalho, parte da mata de galeria depredada est sendo recuperada, com o plantio de novas mudas de rvores frutferas. Uma outra conseqncia bastante positiva que esta iniciativa est colaborando para fixar a populao terra, que encontrando alternativa econmica no seu prprio ambiente no sente mais a necessidade de migrar para a cidade. Portanto, as pessoas agem de forma mais responsvel quando so elas que controlam seu ambiente, em contraste com as situaes em que o ambiente controlado por outros. Para funcionarem efetivamente ... os programas precisam pertencer s pessoas a que se destinam. Isto no mera retrica, mas uma realidade. (LATIMER, citado por OSBORNE & GAEBLER, 1994, p.51). Na APA, repassar a busca das solues dos problemas para a comunidade tem sido um imperativo. Cabe unidade gestora indicar caminhos e facilitar negociaes, mas no buscar a soluo. A transferncia de responsabilidades a comunidades (...) no s muda as expectativas das pessoas e lhes infunde confiana, como tambm habitualmente soluciona seus problemas muito melhor do que os servios pblicos normais. (Idem, 1994, p.68).
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Porm, poderemos nos questionar: mas se o objetivo fazer com que a populao assuma as responsabilidades pela soluo dos seus problemas, qual passa a ser, neste contexto, o novo papel da unidade gestora da APA? A unidade gestora tratar de remover os obstculos existentes ao controle pela comunidade; de encorajar as comunidades organizadas a controlar os servios que lhes so prestados; de promover estmulos em dinheiro, treinamento e assistncia tcnica; de transferir s organizaes comunitrias o controle dos recursos necessrios (quando for o caso) para enfrentar os problemas. (Idem, p.74-75). Na verdade, a unidade gestora da APA deixar de prestar servios, mas continuar responsvel pela garantia de que as demandas comunitrias sero atendidas e os objetivos da APA sejam cumpridos. Transferir responsabilidades para a comunidade uma tarefa difcil, que sem dvida trar tambm muitos problemas. Acreditamos que o primeiro passo para esta conquista fazer a comunidade entender que a APA um territrio dela, que ela ser a grande beneficiada e que a unidade gestora apenas uma aliada na mesma causa. preciso que os cidados se sintam proprietrios da APA como um todo e no apenas de um determinado terreno que sofreu esta ou aquela restrio de uso. 4.2. Dificuldades da Gesto de APAs Observando-se as APAs no Brasil, primeira vista, pode-se ter a impresso de encontrar reas protegidas apenas por lei, cuja proteo no aconteceu de fato. Para parte da populao, as APAs que margeiam centros urbanos so tidas como reas que impedem o crescimento e o desenvolvimento da cidade. Isto se deve indefinio acerca do que se pode e do que no se pode fazer ou desenvolver na rea, trazendo como conseqncia a ocupao irregular. Desta maneira, a APA no traria nenhum bem coletividade. Isto, alm de refletir grande desinformao por parte da populao, tem levado a um descrdito na APA como instrumento de Poltica de Meio Ambiente. Mas afinal, quais so as verdadeiras dificuldades de gerenci-la? Na pesquisa emprica realizada, os gerentes das APAs responderam a esta questo e de acordo com as suas respostas foi possvel agrupar estas dificuldades em dois tipos: relativas gesto propriamente dita e relativas aos seus instrumentos. Observou-se que 89% das dificuldades apontadas pelos gerentes das APAs se referem ao processo de gesto, ou seja, parecem ter uma ligao maior com a gesto e no tanto com os seus instrumentos. Contudo, com isso, no se pretende afirmar que tais instrumentos sejam eficazes em si mesmos, mas que no se destacaram enquanto dificuldade a ser superada no processo de gesto. A seguir, enumeram-se todas as dificuldades apontadas na pesquisa emprica: . Mediao dos conflitos de interesses: acreditamos que estes conflitos sempre existiro e se no existissem no haveria necessidade de criar as APAs, pois a rea j estaria protegida naturalmente. Portanto, a mediao de conflitos a uma das funes do gerente de APA e ele deve estar preparado (tecnicamente e com instrumentos eficazes) para isso.

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. Deficincia quantitativa e qualitativa de recursos humanos: foi a dificuldade mais citada pelos gerentes de APAs e apontada em muitos documentos do IBAMA como o principal obstculo para a execuo de programas e projetos planejados. . Deficincia de recursos financeiros: tambm muito citada, pois impossibilita a execuo da maioria das aes propostas. . Implantao da co-gesto: este um processo gerencial que estamos passando no s em relao gesto de APA, mas tambm a todas as instituies governamentais no sentido de integrar programas e projetos segundo interesses comuns. Na verdade, estamos aprendendo a gerir em conjunto e este processo, no incio principalmente, sempre difcil. . Incipiente envolvimento de ONGs e grupos sociais: da mesma forma como foi dito anteriormente, esta insero gradativa e tende a ser mais produtiva se motivada com tcnica adequada. . Falta de informao por parte da populao: geralmente, a populao no est informada a respeito, principalmente, das limitaes ou vulnerabilidades de uma determinada rea. Eficientes trabalhos de educao ambiental podem ajudar a resolver este problema. . Inexistncia de Poltica Estadual para APAs: alguns estados esto comeando a priorizar a implantao destas reas dentro da sua Poltica de Meio Ambiente, outros nem comearam a se dar conta que elas existem em seu territrio. Se no h esta Poltica, no existe previso de aplicao de recursos financeiros e sem eles, pouco se pode fazer. . Falta de estrutura administrativa: tambm na esfera estadual, a APA no conta com uma estrutura administrativa prpria. Existe um determinado setor na Secretaria de Meio Ambiente que gerencia todas as APAs estaduais em meio a uma srie de outras atribuies, o que compromete a qualidade de seu gerenciamento. . Subordinao administrativa da gerncia da APA federal Superintendncia do IBAMA no Estado onde se localiza: coordenada tecnicamente pelo IBAMA na esfera federal, a subordinao administrativa s Superintendncias Estaduais tem sido uma dificuldade a mais a ser superada. . Inexistncia de Programas de Incentivos para atividades econmicas alternativas que facilitem a negociao com os produtores locais, no caso em que a criao da APA implique restries destas atividades. . Inexistncia de Zoneamento e Plano de Gesto: como instrumentos de planejamento e gesto, normativos e norteadores das aes, tm sido considerados, por alguns gerentes, essenciais ao processo de gesto. Porm, a falta destes instrumentos foi citada como uma dificuldade por apenas 2 (dois) gerentes de APAs. No foi citado em momento algum, por exemplo, a dificuldade de aplicao dos instrumentos, embora se conhea as deficincias dos mesmos. Este resultado no deixa de ser uma surpresa pois, a falta dos instrumentos de planejamento e gesto bem como a sua eficcia tem sido apontada e discutida, entre os tcnicos, como um dos grandes entraves para a gesto da APA. BEZERRA (1996, p.ii) chega a comprovar em sua tese que os ...atuais instrumentos de planejamento e gesto ambiental so ineficazes na viabilizao do atendimento das demandas scio-econmicas com proteo
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ambiental. Porm, nesta pesquisa constatou-se que a maior dificuldade na gesto de APAs se refere a aspectos relativos ao processo de gesto adotado e no aos seus instrumentos. A seguir, passa-se a analisar, mais detalhadamente, algumas destas dificuldades, especificamente o Modelo Institucional de Gesto de APAs, a falta de recursos financeiros e humanos e a falta de estrutura fsica. 4.2.1 - Modelo Institucional de Gesto de APAs Grande parte das dificuldades de implantao das APAs so atribudas estrutura institucional vigente, principalmente no que se refere ao modelo administrativo e quantidade de recursos humanos envolvidos no processo. Neste sentido, teceremos tambm algumas consideraes sobre a estrutura administrativa da APA. 4.2.1.1 - Modelo Institucional das APAs Federais As primeiras iniciativas no sentido de gerenciar uma APA, aconteceram nas federais e hoje, esto melhor estruturadas administrativamente que as demais. So gerenciadas pelo IBAMA, atravs de dois nveis de subordinao: esto ligadas administrativamente Superintendncia do IBAMA nos Estados (SUPES) e tecnicamente Diretoria de Ecossistemas (DIREC) na administrao central do IBAMA em Braslia. A DIREC tem a responsabilidade de planejar, dirigir, orientar e coordenar as atividades relacionadas com a conservao e SUPES compete operacionalizar os planos, programas e projetos bem como supervisionar as diversas atividades executadas. Sem dvida, a dificuldade de relacionamento entre estes nveis administrativos grande e muitas vezes, prejudica o bom andamento das atividades. A diviso de atribuies no muito clara e ...no tem funcionado muito bem. Em geral, as SUPES no priorizam os trabalhos das unidades de conservao no contexto de suas funes, constituem mais um entrave burocrtico a ser vencido pelos chefes das unidades, atrasam repasse de recursos ou execuo de procedimentos administrativos e no querem que os chefes tenham comunicao direta com a DIREC. (MILANO, BERNARDES e FERREIRA, 1993, p.54). Por isso, uma das propostas, (bastante polmica) que sempre tem entrado em pauta nas discusses a respeito de gerenciamento de unidades de conservao no IBAMA a criao de unidades gestoras autnomas. Uma das maiores vantagens deste processo seria a maior agilidade administrativa, onde a APA trataria dos seus interesses diretamente com a DIREC. Na DIREC o acompanhamento da implantao das APAs feito atravs da DICOE onde cada tcnico, sem prejuzo de suas funes na Diviso onde est lotado, acompanha tecnicamente trs APAs localizadas em diferentes locais do pas. Este acompanhamento ainda incipiente pois, a multiplicidade de assuntos relacionados com diferentes APAs no consegue ser assimilada por uma nica pessoa. Por outro lado, na SUPES, geralmente existe um setor, com um ou dois tcnicos, ao qual esto subordinadas todas as unidades de conserva76
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o do estado. A SUPES presta apoio s APAs, tambm no que se refere ao corpo de fiscais, veculos e combustvel para vistorias peridicas. Na escala hierrquica, ou seja, trabalhando diretamente nas APAs existe uma gerncia local cuja funo administr-la em todos os seus aspectos, na execuo direta de todos os seus programas e projetos exercendo funes bsicas de controle, fiscalizao e em alguns casos, educao ambiental. Apenas 2 (duas) APAs federais no contam com a sua gerncia especfica. Outras 2 (duas), pelo menos, apesar de possurem responsveis designados para a funo, estes a exercem distncia, ou sejam, administram a APA permanecendo longe dela. Na verdade, isto pode ser atribudo ao fato de o chefe da APA ser um cargo poltico, cuja designao cabe ao superintendente do IBAMA nos estados. Sendo uma escolha nem sempre orientada por motivos tcnicos, muitas vezes so designadas pessoas que no esto envolvidas com a sua causa especfica. No entanto, sabe-se que o desempenho desta unidade ...depende da qualidade da liderana e de sua capacidade de criar um ambiente de confiana e respeito mtuos entre os parceiros, pois, num clima caracterizado por incerteza ou desconfiana, as pessoas tendem a opor resistncia a qualquer mudana nas normas e costumes j estabelecidos. (GRIFFITH, JUCKSCH e DIAS, 1995, p.32). Esta a situao atual do modelo institucional das APAs Federais. Porm, normalmente, o decreto de criao da APA j prev a sua forma de administrao. Nestes, a superviso das APAs federais so atribudas ao IBAMA (ou, na ocasio, ex-SEMA) em estreita articulao com outros rgos governamentais estaduais e municipais, estabelecida mediante convnio que dispor sobre a sua administrao e fiscalizao. Esta posio foi sempre uma constante desde as primeiras unidades criadas, o que variava era a quantidade e a especificidade dos outros rgos envolvidos. 4.2.1.2 - A Gesto das APAs Estaduais As APAs estaduais possuem uma estrutura institucional diferente. Geralmente so gerenciadas pelas Secretarias de Estado do Meio Ambiente, atravs de uma de suas Coordenadorias, ou Institutos a elas vinculados que dentre inmeras outras atribuies tm aquela de gerenci-las, no existindo nenhuma estrutura ou gerente especfico para este fim. Neste modelo institucional, difcil conseguir a priorizao de atividades direcionadas para as APAs. Porm, nas APAs estaduais pesquisadas presenciamos algumas iniciativas bastante positivas no sentido de implantao destas unidades de conservao, mas, ao mesmo tempo, em outros estados as APAs permanecem no papel. A preocupao com a gesto destas unidades de conservao, no mbito estadual recente. A maioria dos estados esto em fase inicial. Em alguns deles, quando do levantamento de dados da pesquisa emprica, foi difcil localizar o setor da administrao que se responsabilizava pela gesto das APAs; em outro, foi difcil at conseguir que informassem o
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Decreto no 9.417, de 21 de abril de 1986.

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nome delas. Porm, os estados que responderam ao questionrio da pesquisa emprica demonstravam que algumas iniciativas esto sendo tomadas no sentido de priorizar as aes de planejamento destas unidades, especificamente, no Distrito Federal, na Bahia, Minas Gerais e So Paulo, ficando a preocupao com a gesto para uma etapa posterior. No estado de So Paulo, a Secretaria de Estado do Meio Ambiente vem desenvolvendo um trabalho que culminou na elaborao de propostas para zoneamento e formulao de programas de ao para as suas 16 (dezesseis) APAs estaduais. Tais propostas consubstanciam as bases para a formulao dos instrumentos normativos essenciais ao processo de gesto das APAs. (GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO, 1992, p.11) No entanto, na maioria dos estados, tudo ainda se encontra em fase de estudo ou em processo de elaborao de zoneamentos e planos de gesto. Efetivamente, nenhuma APA estadual est implantada ou em processo adiantado de gesto. O decreto de criao das APAs estaduais, tambm relaciona os rgos governamentais que participaro da sua gesto. Em alguns casos, so formadas Comisses Tcnicas, Conselhos Consultivos, ou Grupos Coordenadores. O decreto de criao da APA das bacias do Gama e Cabea de Veado40 institui um Conselho Supervisor integrado por representantes de diversos rgos e entidades ligadas ao GDF e um Grupo Coordenador de Manejo, subordinado ao primeiro, formado por representantes de entidades de classe. Tambm o decreto da APA Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte-MG constitui ...uma Comisso Tcnica Intergovernamental para elaborar a proposta tcnica de zoneamento (...) e o sistema de gesto colegiada...41, delineando o seu processo de gesto. No entanto, as pesquisas indicam que esses conselhos consultivos existem apenas no papel, na realidade nunca se renem para decidir sobre os destinos da APA. 4.2.1.3. A Gesto das APAs Municipais No caso das APAs municipais, a situao semelhante, ou seja, so administradas pelo setor competente da prefeitura. Teoricamente, estas APAs teriam mais condies de serem melhor acompanhadas, pois se localizam dentro do prprio municpio, tendem a ser menores em extenso e o contato com a comunidade pode ser feito mais facilmente. Porm, no bem isso que vem acontecendo. O despreparo tcnico e a desinformao das prefeituras ainda maior (salvo algumas excees) e tem sido apontado como o maior entrave para o desenvolvimento de atividades como as que o gerenciamento de uma APA exige. Apenas 2 (duas) APAs municipais responderam ao questionrio da pesquisa emprica. A informao sobre o processo de gesto de uma delas (APA Municipal Arquiplago de Santana-Maca-RJ, criada em 1989) era de que aquela APA havia permanecido ape41 42 43

Decreto no 35.624, de 08 de junho de 1994. Lei no 1.216/89, de 15 de dezembro de 1989. Decretos Municipais nos 11.172/93 e 11.272/93.
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nas no decreto de criao, nada mais tendo sido feito para estabelecer um zoneamento ou plano de gesto, muito embora a sua lei de criao42, no seu artigo 7o, incumbe ao Poder Executivo Municipal, atravs de seu rgo competente, a superviso, administrao e fiscalizao desta rea. Na outra, (APA de Roseira Velha- Municpio de Roseira Velha-SP), criada em 1983, foram tomadas algumas iniciativas no sentido de inserir a populao no processo de elaborao do zoneamento que ainda no foi concludo, bem como de incentivar o ecoturismo. Contudo, mesmo no tendo respondido ao questionrio da pesquisa emprica, sabe-se de duas iniciativas positivas de planejamento de APAs municipais: a da Regio de Sousas e Joaquim Egdio, em Campinas-SP e a de Osrio-RS. A primeira foi criada em 199343 e apenas trs anos depois foi publicado o documento Plano de Gesto da rea de Proteo Ambiental da Regio de Sousas e Joaquim Egdio, elaborado pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente em conjunto com outros rgos e entidades envolvidas. A proposta preliminar de zoneamento foi discutida com a comunidade que posteriormente passou a integrar as reunies de discusso e continuidade dos trabalhos. O documento final consta de: Caracterizao da rea, Diretrizes Gerais e Zoneamento Ambiental e Instrumentos de Gesto da APA. Isto significa que ela conta com um forte instrumental para que seja gerenciada eficientemente. Vale observar que para nenhuma outra APA federal, se conseguiu tudo isso em to pouco tempo. Da mesma forma, a APA de Osrio-RS44 foi criada em 1994, como medida mitigadora e compensatria para a implantao de um telefrico na rea, depois de haver sido elaborado um detalhado documento que caracteriza a rea em seus vrios aspectos e tece consideraes e recomendaes sobre a sua implantao. Contudo, so desconhecidas as iniciativas de gesto da APA. Portanto, acredita-se que, na maioria das vezes, a gesto das APAs municipais ou inexiste ou est em processo inicial de implantao. 4.2.2. Falta de Recursos Financeiros Como todas as demais polticas do pas, tambm a ambiental tem experimentado as limitaes provocadas pela escassez de recursos pblicos. A dimenso dos problemas ambientais, aliada dependncia de recursos oramentrios tem demandado das unidades gestoras das APAs uma grande criatividade no sentido de buscar novas formas complementares de financiamento, porque, conforme veremos a seguir, os recursos oramentrios so raros.

44 45 46

Lei no 2.665/94 de 27 de setembro de 1994. As outras 3(trs) APAs federais, contam com recursos provenientes do PNMA.

Contudo, como estamos trabalhando com valores histricos, se aplicarmos a correo devida a estes valores, poderemos concluir que o investimento de recursos em APAs tem se mantido estvel.

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4.2.2.1 - Fonte Oramentria Os recursos oramentrios da Unio destinados gesto das APAs federais esto bastante aqum das reais necessidades, chegando a ser insignificantes na maioria dos casos. Para o ano de 1996 (ver Tabela 4), foram destinados apenas R$ 127.961,00 (cento e vinte e sete mil, novecentos e sessenta e um reais) para a gesto de 16 (dezesseis) APAs45. Depois de distribudos segundo os critrios da DICOE, proporcionalmente s necessidades de cada uma, 50% das APAs receberam menos de R$ 400,00 (quatrocentos reais) por ms. Est claro que no d para gerenciar e nem fiscalizar a APA com estes recursos. No esto includos nestes valores aqueles recursos do oramento da SUPES nos estados que so aplicados nas APAs (por exemplo os recursos gastos com fiscalizao). Porm, mesmo sendo to reduzidos, estes recursos ainda no so aplicados na ntegra na APA. Como a administrao destes recursos fica a cargo da SUPES, acontece s vezes de ser desviado para outra finalidade, ou ainda, no ser liberado em tempo hbil de aplicao e o mesmo ser devolvido aos cofres pblicos. Um outro problema enfrentado em relao aplicao dos recursos oramentrios refere-se aos entraves burocrticos, a comear pelo processo de aprovao do oramento da Unio pelo Congresso Nacional, que na maioria das vezes s ocorre aps o primeiro semestre de cada ano. No entanto, quando se analisa o montante de recursos aplicados em APAs nos ltimos 3 (trs) anos (Grfico 4), verifica-se que ele vem sendo ligeiramente aumentado46, com um maior acrscimo em 1996, muito embora tenha sido este, o ano em que o oramento da Unio foi mais cortado, no perodo analisado.

Grfico 4 - APAs Federais - Oramento Concedido ( Crdito por Movimentao ) - Fonte Oramentria

R$ 14 0.000 12 0.000 10 0.000 80 .0 00 60 .0 00 40 .0 00 20 .0 00 0 94 /9 5 95 /9 6 96 /9 7

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4.2.2.2. Fonte Extra-oramentria: o PNMA. As iniciativas de investimentos destinando recursos ao setor ambiental tem partido, em sua maioria de agncias multinacionais, como o Banco Mundial - BIRD, o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD. No caso das APAs, O PNMA (Programa Nacional do Meio Ambiente), tem sido uma fonte significativa de recursos para financiar a sua implantao. Com recursos oriundos do BIRD, o PNMA foi implementado com o objetivo de fortalecer os rgos e as polticas pblicas voltados ao setor ambiental, sendo definido em trs componentes bsicos: Desenvolvimento Institucional, Unidades de Conservao e Proteo de Ecossistemas. A possibilidade de recursos oriundos desta fonte para financiar a implantao das unidades de conservao, abria novos horizontes para os gestores de APAs, que vislumbraram a chance de verem concretizados todos os seus projetos. Porm, almejaram mais do que tinham a possibilidade de realizar e o Programa tem passado por muitas dificuldades.

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O desempenho do programa como um todo ficou reduzido a 25% do esperado. (WWF, 1994, p.37).

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Na prtica, a implementao do Componente Unidades de Conservao teve incio em 1992 e enfrentou uma srie de problemas tanto institucionais (instabilidades diretivas, deficincias administrativas, baixa capacitao tcnica) como conjunturais do pas (desvalorizao da moeda nacional, indisponibilidades oramentrias, impedimentos para alocao de pessoal, burocracia excessiva), que chegou a comprometer a execuo e o desempenho do programa47, nos seus primeiros trs anos de execuo. A negociao para a prorrogao do prazo do financiamento do BIRD foi difcil, porm, para que isso fosse possvel, a DIREC redimensionou o programa a bases tecnicamente consistentes e administrativamente exeqveis perante a capacidade atual do IBAMA. Assim sendo, ...o baixo desempenho do IBAMA no desenvolvimento das aes previstas no PNMA at o momento, e as reduzidas possibilidades de a curto prazo vir a alterar substancialmente este quadro de forma a alcanar as performances e resultados esperados, fizeram com que profundas medidas tivessem que ser recomendadas para que fosse possvel a aprovao da prorrogao do prazo de financiamento pelo BIRD, que resultaram na reduo de metas fsicas, atividades e volume de recursos a serem aplicados, tendo sido algumas delas adiadas e outras mesmo eliminadas. (ALVES e GOLL, 1994, p.4) Desta forma, o Programa continuou, sendo as suas principais linhas de ao os investimentos em elaborao de Planos de Manejo, em promoo de co-gesto, em implantao de infra-estrutura, em demarcao e levantamento fundirio e em treinamentos de pessoal. No perodo analisado, apenas 3 (trs) APAs federais foram includas no PNMA: a de Canania-Iguape-Perube-SP , a de Carste de Lagoa Santa-MG e a de Guaraqueaba-PR. A evoluo dos recursos nelas aplicados consta da Tabela 5 e do Grfico 6. Comparando com o que a Unio investe em APAs, os recursos provenientes do PNMA so bastante significativos e alcana nveis muito altos, chegando a aplicar em uma nica APA trs vezes mais do que a Unio destinou a 16 (dezesseis) em 1996 (Grfico 5).
Grfico 5 - Recursos Aplicados em APAs - 1996/1997 - Fonte Oramentria x Extra-oramentria

R$ 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 Fonte Oramentria Fonte ExtraOramentria

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Segundo a Tabela 6, em 1994, somente 52,3% dos recursos propostos pelo PNMA para serem aplicados em APAs foram executados. Este dado nos remete para um questionamento: quando faltam os recursos financeiros, no se executam as atividades propostas, mas quando estes no faltam tambm no se consegue execut-las. Portanto, o problema maior no parece ser somente a falta de recursos, mas de pessoal qualificado para executar ou delegar a execuo das atividades planejadas. O recurso de que os governos mais carecem capacidade administrativa, e no dinheiro. (BANCO MUNDIAL, 1992, p.93). Em 1995, percebe-se que esta capacidade de execuo dos recursos propostos elevou-se pois, embora o montante proposto tenha dobrado o seu valor, aumentou significativamente tambm a porcentagem do mesmo que foi executada (91,5%).
Grfico 6 - Recursos do PNMA propostos para aplicao nas APAs - 1994/95 a 1996/97
R$ 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 94/95 95/96 96/97

Recursos do PNMA Propostos x Executados


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Dado retirado de MILANO, BERNARDES e FERREIRA, 1993, p.29.

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4.2.3. Falta de Recursos Humanos Dentre todas as questes levantadas, a falta de recursos humanos acaba por ser uma das grandes causas apontadas pela pesquisa emprica para a dificuldade de gerir uma APA. Realmente o quadro crtico tanto em termos quantitativos como qualitativos, no s no que se refere s APAs, mas a todas as unidades de conservao, incluindo as de uso mais restrito. Por exemplo, do total de aproximadamente 7000 (sete mil) funcionrios do IBAMA, apenas 6% trabalham em unidades de conservao (WWF, 1994 p.35). Se considerarmos apenas as APAs, o quadro mais crtico ainda. Em 1987, as APAs federais contavam com 409.257 ha/funcionrio.48 Hoje, dez anos depois, a situao um pouco diferente: temos 37 funcionrios gerenciando pouco mais de 1.400.000 ha, ou seja 38.425 ha/funcionrio. Se analisarmos individualmente, a situao se agrava pois a distribuio destes funcionrios bastante desigual. Ao mesmo tempo que existe uma APA com 318.000 ha/funcionrio49, outra tem apenas 1.720 ha/funcionrio, enquanto que outras duas no possuem nenhum funcionrio para administr-la. Este dado contudo, isoladamente apenas ilustrativo, pois h que considerar em que nvel de implantao se encontra a APA em questo e as atividades desenvolvidas por ela, bem como o apoio que recebe da SUPES e de outros rgos institucionais. Este quadro se agrava mais ainda diante da dificuldade de contratao de pessoal imposta pelo sistema vigente na administrao pblica brasileira. Existiria a possibilidade de melhorar este quadro com o remanejamento de pessoal da administrao central do IBAMA para as unidades. Mas esta atitude teria que ser voluntria, a partir de uma deciso do prprio servidor pois, se tomada como imposio, geraria, alm dos transtornos sociais a nvel de organizao das famlias, muito desgaste poltico e financeiro por parte do IBAMA, pois a maioria das APAs no tem estrutura fsica de suporte e muito menos, incentivos como, por exemplo, oferecer a moradia para o servidor.

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Levantamento feito junto DIREC/IBAMA (julho de 1996).


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Portanto, a deficincia quantitativa de pessoal, o despreparo tcnico e gerencial do pessoal existente, aliado falta de treinamento especfico so os principais impeditivos apontados, em vrios documentos do IBAMA, para o efetivo manejo e gerenciamento das unidades de conservao. Possveis alternativas para este problema so sugeridas por MILANO, BERNARDES e FERREIRA (1993, p.56), dentre elas a adoo de Programa de Trabalho Voluntrio, iniciativa bastante desenvolvida em outros pases e organizada a partir da disponibilidade de pessoal tanto nas ONGs como em organizaes sociais, ou rgos governamentais. 4.3. Instrumentos de Gesto Instrumentos de Gesto so aqueles que trabalham no sentido de auxiliar, orientar, direcionar e apoiar o processo de tomada de deciso caracterstico da gesto ambiental. Tendo como base, os instrumentos definidos na Lei 6.938/ 81 e a prtica de gesto ambiental de APAs selecionou-se para anlise aqueles mais utilizados quais sejam: o Licenciamento Ambiental, a Fiscalizao e Aplicao de Penalidades e os Incentivos e Mecanismos Compensatrios. 4.3.1. Licenciamento de Atividades O licenciamento de atividades pode ser considerado um instrumento de controle, na medida que trabalha no sentido de no permitir que atividades consideradas potencialmente poluidoras ou degradadoras aconteam sem as devidas precaues. A lei 6.938/81 (artigo 10o) determina que estas atividades ...dependero de prvio licenciamento do rgo estadual competente (...) e do IBAMA em carter supletivo. Geralmente, os decretos de criao das APAs j prevem as atividades passveis de licenciamento ambiental e, normalmente, se referem implantao de loteamentos, estradas de acesso, atividades de avicultura e suinocultura em escala comercial, desmatamentos, etc., dependendo da especificidade da rea. O licenciamento , contudo, uma atividade altamente demandadora de tempo. No caso da APA, quando muitas vezes temos uma nica pessoa envolvida na sua gesto, o seu gerente acaba por se tornar apenas um licenciador de atividades pois no lhe sobra muito tempo para outras atividades. Conforme prev a Lei 6.938/81, o rgo licenciador oficial o Estado, mas o IBAMA precisa ser ouvido em casos de atividades e obras com significativo impacto ambiental. Como o conceito de significativo impacto subjetivo, grande parte das atividades a serem licenciadas passam pelo IBAMA. No caso das APAs o licenciamento ambiental se d com base nos instrumentos normativos existentes (Decreto de criao e Zoneamento). Na ausncia do segundo, o licenciamento feito com base em parmetros estabelecidos pelos rgos gestores a partir da legislao ambiental vigente. Surgem, ento, algumas tcnicas ou instrumentos de ajuda ao processo decisrio de licenciamento de atividades. Vrios estudos tm sido feitos sobre estes mtodos. Nenhum
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destes mtodos est isento de crticas. Se por um lado as abordagens mais econmicas so consideradas incompatveis com a dinmica ambiental, por outro lado, ainda no foi resolvido um mtodo de avaliao propriamente ecolgico que possa fazer concorrncia direta aos mtodos econmicos no processo de tomada de deciso (BURSZTYN, M.A., 1994, p.38). Contudo, os instrumentos de ajuda no processo de licenciamento mais usados no mbito das APAs so a Anlise Custo-benefcio e a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA). O objetivo principal destas anlises considerar todos os efeitos externos de cada projeto ou empreendimento e estabelecer medidas preventivas para os efeitos negativos. 4.3.1.1. A Anlise de Custo-benefcio Avalia as medidas a serem tomadas a partir de uma estimativa quantificada de suas vantagens e desvantagens lquida: os custos e os benefcios. Segundo BURSZTYN, M.A. (1994, p.42), este mtodo objeto de muitas crticas e vem perdendo progressivamente sua reputao de irrefutvel, pois questiona-se at que ponto a teoria econmica permite considerar as vantagens e desvantagens dos bens no econmicos como os impactos ambientais. No entanto, para se chegar a resultados, pelo menos, aproximados destas questes admite-se ter que passar pela quantificao de dados como: quanto custa substituir o que foi destrudo? quanto custaria evitar os impactos incertos, adotando-se um projeto alternativo? quanto a populao estaria disposta a pagar para evitar estes impactos? quanto seria necessrio para indenizar as pessoas ou comunidades afetadas por estes impactos? A mesma autora citada acima aponta como vantagens deste mtodo o fato de considerar o valor (ou seja, o quanto os indivduos se propem a pagar) e o custo das aes e ao mesmo tempo exprimir os resultados em termos mensurveis o que facilita muito o processo de deciso. Por outro lado, apresenta desvantagens como no levar em considerao diretamente a repartio dos benefcios e dos custos ou exigir um grande nmero de informaes, alm de tender a negligenciar as conseqncias cujos efeitos no podem ser quantificados. 4.3.1.2. A Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) Na tentativa de incorporar os aspectos ambientais no processo de planejamento de projetos e programas como um dos requisitos necessrios para a tomada de deciso, a AIA tem sido o instrumento mais usado no s pelas APAs mas por todas as instituies envolvidas com o planejamento urbano. A Resoluo CONAMA no 001/86, de 23 de janeiro de 1986 estabelece as responsabilidades, os critrios bsicos e as diretrizes gerais para uso e implementao da AIA como um dos instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente.
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Tem como objetivos principais identificar os impactos ambientais provveis; prever e dimensionar os impactos identificados; valorar e interpretar os impactos previstos; identificar as medidas mitigadoras e os requisitos para monitoramento; e comunicar informaes sobre os impactos aos usurios. (AGRA FILHO, 1993, p.18). Desta forma, a AIA constitui-se num importante meio de aplicao de uma poltica preventiva, na medida que prev os principais impactos e as medidas para mitigar os seus efeitos negativos. A AIA ...deve intervir numa etapa a montante da deciso da realizao de um determinado projeto. Se ela utilizada quando a concepo do projeto j est praticamente decidida, ela suscetvel de se reduzir a uma pesquisa de medidas de minimizao, ao passo que, se fossem efetuadas mudanas na concepo do projeto, os resultados obtidos, poderiam ser mais eficazes e s vezes at com economia de recursos. (BURSZTYN, M.A., 1994, p.49). Esta autora aponta como vantagens da AIA o fato de exigir explicitamente a considerao dos efeitos sobre o meio ambiente e a impossibilidade de monetizar bens no econmicos alm de no impedir a enumerao de todos os benefcios e custos de uma ao. Porm, a ausncia de critrios claros para a utilizao das informaes no processo decisrio acaba por prejudicar a eficcia deste instrumento. No entanto, uma crtica tem sido feita aos dois mtodos de anlise citados acima. que as anlises tradicionais podem ser ...tendenciosas, esto comprometidas, orientadas a fornecer resultados esperados de acordo com os interesses previamente estabelecidos. (NEGRET, 1994, p.169). Ou ainda, so elaborados apenas com o objetivo de atender s exigncias legais no sendo direcionados por estudos tcnicos que orientariam verdadeiramente a gesto ambiental. Isto pode levar ao descrdito na eficcia do instrumento enquanto auxiliar na tomada de deciso. Por outro lado, um outro agravante o descumprimento das exigncias impostas ou sugeridas pelo licenciamento quando da implantao do empreendimento. Assim, o licenciamento passa a ser mera formalidade legal no se configurando como um compromisso entre o empreendedor e o rgo licenciador, que por sua vez, no acompanha nem fiscaliza a execuo da obra. Visto desta forma, o licenciamento tem se tornado um instrumento desacreditado de gesto. 4.3.2. Fiscalizao e Aplicao de Penalidades. Os instrumentos de controle tm sido os mais usados nas APAs. As vrias deficincias do sistema de gesto, j apontadas, tm permitido que os seus gerentes se tornem mais controladores e fiscalizadores do que gestores propriamente dito, usando mais de medidas repressivas e corretivas do que preventivas. Segundo os dados da pesquisa emprica, mesmo sendo considerada, por alguns gerentes de APAs, uma das prioridades, a fiscalizao ainda deficiente. Algumas APAs (principalmente as estaduais) sequer contam com este servio especfico e em outras embrionria. Nas APAs federais mais freqente a existncia de uma fiscalizao sistemtica, com
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vistorias peridicas. Contam com o apoio do corpo de fiscais de outros rgos governamentais, como as Prefeituras, a Polcia Florestal, a Polcia Civil ou Naval e a prpria SUPES. Um outro agente fiscalizador das APAs de muita importncia e eficincia, j mencionado em captulos anteriores, a prpria populao, que agindo como defensora do ambiente em que vive, passa a denunciar toda e qualquer agresso feita a ele. Alguns gerentes tm investido em programas de educao ambiental com vistas (alm de outros objetivos) a este tipo de interveno. Por outro lado, o sistema de controle, via aplicao de penalidades, tem encontrado uma srie de dificuldades, principalmente institucionais para atingir suas metas. Verifica-se que a estrutura administrativa e tambm legislativa da APA no consegue atingir os objetivos de fiscalizao e aplicao de penalidades aos infratores. A prpria Lei no 6.902/81 que institui a categoria APA, possui deficincias no que se refere tipificao das infraes cometidas, no possibilitando a punio de inmeros comportamentos considerados indesejveis medida que, relacionando aqueles passveis de punio dificulta a punio daqueles que no foram relacionados na lei. A citada lei estabelece em seu artigo 9o, pargrafo 2o, que o no cumprimento das normas ali estabelecidas sujeitar os infratores ao embargo das iniciativas irregulares, medida cautelar de apreenso de material e das mquinas usadas nessas atividades e obrigao de reposio e reconstituio, tanto quanto possvel, da situao anterior e imposio de multas. O Decreto no 88.351/83 que regulamenta esta lei, tipificou os comportamentos infratores e estabeleceu as respectivas penalidades. Segundo os dados da pesquisa emprica realizada nas APAs, o procedimento normal de punio dos infratores passa pela notificao, onde o infrator intimado a comparecer gerncia da APA para esclarecer o descumprimento da legislao. A obra embargada. Neste momento, faz-se a tentativa de inform-lo e esclarec-lo sobre as infraes praticadas e so aplicadas medidas mitigadoras para minimizar a descaracterizao do ambiente e, posteriormente, dependendo da gravidade so aplicadas multas. No entanto, este processo conta com a morosidade do setor pblico tanto na esfera do executivo como na do judicirio, pois, no caso das APAs federais, aps a identificao da infrao emitido um parecer tcnico que encaminhado Diviso de Controle e Fiscalizao do IBAMA; posteriormente, a denncia encaminhada ao Ministrio Pblico para proceder Ao Civil Pblica. A possibilidade de recursos judiciais e a morosidade do Poder Judicirio contribuem para o retardamento das solues, pois, somente depois de tudo isso (se ainda houver chance), requerido o projeto de recuperao ambiental. Estas multas nem sempre so pagas. Existe uma grande falta de controle sobre o pagamento das multas, principalmente quando o pagamento no realizado em tempo hbil e cai na dvida ativa. Muitas vezes, o argumento usado para a sua no quitao a falta de condies financeiras do infrator, outras vezes o prprio descaso com a causa ambiental. Uma das desvantagens deste sistema de controle, via aplicao de penalidades que as normas e padres so fixos e gerais para todos, no existindo ...incentivos para aqueles que retm as vantagens de reduzir sua intensidade ambiental a custos inferiores aos
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demais, ou seja, desperdiam-se oportunidades de atingir a qualidade ambiental desejada a custos menores e, uma vez atingidos os nveis legais, cobem-se as oportunidades de gerao de tecnologia poupadora de bens e servios ambientais. (MOTTA, 1991, p.594). Comportamentos diferentes poderiam ser conseguidos atravs de um sistema de controle via incentivos. Portanto, devido carncia de uma estrutura administrativa de fiscalizao e falta de recursos financeiros para implant-la, acredita-se que a fiscalizao no deveria se tornar o principal objetivo da gesto das APAs. Quando necessria, a fiscalizao deveria ser atribuda a outro rgo especfico (como j tem acontecido). Desta forma, a gesto da APA no se ocuparia da fiscalizao, mas a delegaria a outrem. 4.3.3. Incentivos ou Mecanismos Compensatrios Quando da criao de uma unidade de conservao, especificamente, de criao de uma APA, os seus proprietrios ou moradores, de uma forma ou de outra, perdem oportunidades de aproveitamento da rea segundo seus prprios interesses. Estes benefcios que a comunidade perde quando a rea transformada em APA, so chamados de custos de oportunidade. Esto includos nos custos de oportunidade tanto os benefcios provenientes de quaisquer atividades econmicas ou sociais em desenvolvimento na rea no momento da criao da APA, como os benefcios potenciais, que somente viriam a ocorrer com outra destinao econmica da rea. A utilizao de incentivos e mecanismos compensatrios quando da criao de uma APA uma forma de arcar com os custos de oportunidade, e talvez seja uma das maneiras de garantir a sustentabilidade poltica e social desta rea, ...pois torna os diferentes atores que conseguiam benefcios com a rea, ou os que l pretendiam desenvolver atividades, como passveis de indenizao ou de compensao. (WWF, 1994, p.56) Quando os seus proprietrios no esto sujeitos desapropriao das terras, poucas tm sido as iniciativas no sentido de estabelecer mecanismos compensatrios aos custos de oportunidade da rea transformada em APA. Uma das iniciativas neste sentido tem sido a instituio do ICMS Ecolgico. O ICMS (Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios) o mais importante imposto de arrecadao para os governos estaduais e municipais. Na prtica, o que se verifica que os municpios que no produzem tm pouca arrecadao de ICMS, portanto, os municpios que contm, em seu permetro, reas significativas de unidades de conservao, so prejudicados na repartio do bolo do ICMS porque, por exemplo, no exploram suas florestas, transformando-as em bens e servios.

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(Governo do Estado do Paran, 1995, p.21).

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Neste sentido, a Lei Estadual no 59/91 do Estado do Paran estabelece critrios ambientais, entre outros, para o rateio, entre os municpios, dos recursos provenientes do ICMS, que representa uma espcie de compensao ao municpio que contm unidades de conservao ou mananciais hdricos em seu permetro. Desta forma, o municpio de Guaraqueaba-PR, que alm da APA, contm vrias outras unidades de conservao, foi um dos mais beneficiados com o advento desta lei. O municpio ocupava o 273o lugar no total da arrecadao da distribuio do ICMS do estado, passando para o 57o, com um ganho de 557% (ano base 1991)50. A experincia do Paran foi seguida por outros estados como So Paulo e Rio Grande do Sul. (WWF, 1994, p.57). Porm, faz-se necessrio considerar a aplicao dos recursos que retornam aos municpios, uma vez que, sendo destinados aos cofres das prefeituras, a sua aplicao no controlada e podero no estar sendo aplicados em causas ambientais e o que pior, podero at estar financiando obras ou atividades no sustentveis, no contribuindo como verdadeira compensao s populaes afetadas com a criao da unidade de conservao. Portanto, a Lei do ICMS Ecolgico precisa ser aperfeioada no sentido de garantir a aplicao dos recursos com vistas ao incentivo de desenvolvimento de atividades alternativas sustentveis no municpio. 4.4. A EDUCAO AMBIENTAL NO PROCESSO DE GESTO A ignorncia uma sria causa de danos ao meio ambiente e um grave impedimento para que se chegue a solues. (BANCO MUNDIAL, 1992, p.91). A Educao Ambiental tem sido entendida como um processo contnuo de aprendizagem ...no qual os indivduos e a comunidade tomam conscincia do seu meio ambiente e adquirem conhecimentos, valores, habilidades, experincias e determinao que os tornam aptos a agir - individual e coletivamente - e resolver problemas ambientais presentes e futuros. (IBAMA. Diretoria de Ecossistemas, 1993, snp) A expresso environmental education (educao ambiental) foi usada pela primeira vez em 1970, nos Estados Unidos, tendo sido esta a primeira nao a aprovar uma lei sobre educao ambiental. No Brasil, a tentativa inicial de estabelecer diretrizes para a educao ambiental se deu por iniciativa do CONAMA, em 1984, porm no foi aprovada. Posteriormente, em 1987, O MEC (Ministrio da Educao e Cultura) atravs do Parecer 226/87, considerava necessria a incluso da Educao Ambiental dentre os contedos a serem explorados nas propostas curriculares das escolas de 1o e 2o graus. (DIAS, 1993, p.36-46). Agora, a prpria Constituio Brasileira de 1988, Captulo VI, Art. 255, pargrafo 1o, item VI, declara que cabe ao Poder Pblico ...promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente. Portanto, a educao ambiental uma preocupao bastante recente e conta com aes pontuais e com frutos
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Dados retirados do Relatrio de Atividades na Paraba - 1995. APA da Barra do Rio Mamanguape, elaborado por Danielle Paludo, chefe da APA. (IBAMA. Centro de Conservao e Manejo de Sirnios. Centro Peixe-Boi, 1996).

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que, apesar de significativos se analisados isoladamente, no chegam a ser representativos diante da necessidade de conscientizao necessria. Num pas onde a maioria dos problemas ambientais tm suas razes em fatores socioeconmicos, polticos e culturais a educao ambiental tem se mostrado como um caminho ou uma soluo, a longo prazo, de grande parte destes problemas. Uma outra questo que se coloca que a educao ambiental deveria tambm criar condies ou formao para a participao dos diferentes segmentos sociais, tanto na formulao de polticas para o meio ambiente quanto na concepo e aplicao de decises que afetam a sua qualidade. Ou seja, a educao ambiental tem tambm como objetivo criar condies para que a comunidade possa participar e intervir no processo de gesto ambiental. As aes de Educao Ambiental nas APAs so ainda incipientes, mesmo se existe a conscincia da sua necessidade como forte aliada da proteo ambiental. Mas existem algumas iniciativas que podem ser destacadas. Na APA Barra do Rio Mamanguape-PB, criada para proteger o maior manguezal do estado e a mais importante rea de ocorrncia e reproduo do peixe-boi marinho, so desenvolvidas vrias campanhas de conscientizao para a preservao desta espcie e do seu habitat. Estas campanhas envolvem palestras em escolas de 1o e 2o graus, participao em feiras de cincias, com apresentao de trabalhos sobre o peixe-boi marinho; exposio de fotografias sobre o tema e divulgao da necessidade de preservao da espcie atravs de folhetos e cartazes. Foi implantada uma oficina educativa sobre a espcie, com crianas e adolescentes da vila que evoluiu para a produo de bonecos de pano do peixe-boi marinho que so vendidos e a renda revertida para o projeto. Como resultado da campanha de conscientizao relata-se o comportamento dos pescadores quando encontraram um filhote de peixe-boi encalhado na areia: avisaram os responsveis da APA e enquanto esperavam providncias, o animal foi mantido sob o chuveiro da casa de um deles.51 Tambm na APA da Bacia do Rio Descoberto-DF, uma grande mobilizao est sendo feita em defesa dos mananciais responsveis pelo abastecimento de gua da maior parte da populao do DF: a campanha SOS Descoberto. Esta campanha est sendo mobilizada por diversos rgos institucionais envolvidos na gesto da APA, principalmente a CAESB, que tem usado de vrios recursos da mdia para sensibilizar e esclarecer a populao sobre a necessidade de preservar a represa e seus tributrios que esto ameaados por problemas como loteamentos clandestinos, lixo, agrotxicos e criao intensiva de gado, porcos e aves. Portanto, analisando a gesto das APAs como um todo, pode-se concluir: a) Superando um sistema de gesto de carter impositivo e restritivo, que se mostrou ineficiente na gesto de APAs, surge como alternativa vivel a gesto em parceria ou cogesto, cuja principal caracterstica a descentralizao de atividades de manejo e de gerenciamento das unidades, envolvendo na gesto os principais atores sociais (institucionais e sociedade civil). b) A insero da comunidade nas diversas aes de planejamento e gesto de APAs, apesar de difcil, um caminho vivel para facilitar a mediao de conflitos entre uso do solo e a conservao dos recursos naturais, caracterstica da gesto ambiental.
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c) Atualmente, as maiores dificuldades na gesto de APAs se referem a aspectos inerentes ao processo de gesto adotado e no aos seus instrumentos. d) O modelo institucional de gesto das APAs federais exercido em trs nveis: federal (tecnicamente), estadual (administrativamente) e local (execuo), com dificuldades de definio de atribuies entre eles. Por outro lado, as iniciativas de planejamento e gesto de APAs municipais so incipientes e nas estaduais, apesar de tecnicamente melhor estruturadas, a prioridade tem sido o planejamento destas unidades, ficando a gesto para uma etapa posterior. e) Os trs nveis de governo (federal, estadual e municipal) trabalham isoladamente no gerenciamento de suas APAs. Atualmente, esta tendncia tem sido, aos poucos, superada e mesmo se ainda so poucas, tm surgido algumas iniciativas de trabalho conjunto. No entanto, o repasse de experincias e conquistas no campo de gesto de APAs faz-se necessrio no sentido de somar esforos. f) Outro agravante a disponibilidade de recursos financeiros. Realmente, a anlise realizada demonstra que a gesto de APAs no prioridade na repartio dos recursos oramentrios e que aqueles destinados a esta questo so insuficientes para exercer uma gesto adequada. Por outro lado, as poucas APAs que contam com os recursos financeiros do PNMA esbarram na questo dos recursos humanos para implementar os programas propostos e nem sempre conseguem aplicar os recursos financeiros disponveis. g) A falta de recursos humanos envolvidos no desenvolvimento e implementao de aes de gesto de APAs foi citada como a maior dificuldade na gesto ambiental destas reas. E realmente, conforme foi visto anteriormente, o quadro crtico. Isto remete, mais uma vez, para a necessidade de promover a descentralizao das atividades num sistema de gesto em parceria. Gerenciar uma APA estando distante dela invivel. Poucas APAs federais possuem a sua sede administrativa dentro dos seus limites e as que contam com este recurso so as que tm apresentado melhores resultados no que se refere s aes de gesto ambiental. As estaduais e municipais no possuem nenhuma estrutura fsica de apoio gesto. O licenciamento de atividades um instrumento de gesto necessrio ao melhor controle dos efeitos negativos de atividades consideradas poluidoras ou degradadoras do meio ambiente. Contudo, uma ao demandadora de muito tempo e a unidade gestora da APA acaba por se tornar apenas um licenciador de atividades. Isto tambm remete para a descentralizao de atividades. O licenciamento, bem como os mtodos de ajuda ao seu processo de tomada de deciso (especificamente a Anlise Custo-benefcio e Avaliao de Impacto Ambiental) tem sido alvo de muitas crticas. Uma delas que o licenciamento se prende apenas a cumprir uma formalidade legal, nem sempre considerada na execuo do empreendimento. Como no existe um adequado acompanhamento da execuo, o licenciamento tem se tornado um instrumento desacreditado de gesto. A fiscalizao nas APAs deficiente atendendo apenas a situaes de denncias. Tanto a estrutura administrativa como legislativa da APA no consegue atingir os objetivos de
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fiscalizao e aplicao de penalidades aos infratores. Desta forma, a fiscalizao no deve ser o alvo principal da unidade gestora da APA. Quando necessria, deve ser delegada a outro rgo. A gesto da APA deve se ocupar mais com a execuo de programas preventivos do que repressivos. Neste sentido, a educao ambiental tem se mostrado como uma forte aliada do processo de gesto da APA e, mesmo se incipiente, deve ser considerada como uma das prioridades e uma meta a ser atingida.

5. CONCLUSES E RECOMENDAES
Trs hipteses de trabalho bsicas contriburam para estruturar a presente dissertao: . A dificuldade de viabilizar as APAs ou torn-las efetivas deve-se ao excesso de restries impostas pela legislao ambiental a uma propriedade particular, que acabam por prejudicar as tentativas de busca do equilbrio entre os objetivos socioeconmicos e os ecolgicos. . O papel do Estado na gesto das APAs, mesmo se imprescindvel, torna-se mais eficaz quando compartilhado entre os vrios rgos governamentais envolvidos, o setor privado e a sociedade civil. . A gesto das APAs, dada a sua caracterstica de estabelecer aes de conservao ambiental e no apenas de preservao, no deve ser fundamentada em aes de controle e fiscalizao, mas deve priorizar aes de mediao de conflitos entre uso do solo e proteo dos recursos naturais.

No decorrer deste estudo, foram sendo discutidas e analisadas uma srie de questes relativas ao planejamento e gesto de APAs. Cada captulo apresentou suas prprias concluses. Neste momento pretende-se demonstrar como estas concluses contriburam para a comprovao das hipteses de trabalho inicialmente propostas. Para atingir este objetivo, as concluses foram divididas em trs grupos: - concluses relativas ao carter restritivo da legislao ambiental; - concluses relativas ao planejamento e gesto de APAs; e - concluses relativas aos instrumentos de gesto. 5.1. Concluses Relativas ao Carter Restritivo da Legislao Ambiental No contexto das Unidades de Conservao no Brasil, a categoria APA tem importncia significativa tanto no que se refere rea total protegida no pas como aos seus objetivos de proteo que levam em considerao o desenvolvimento da rea aliado conservao dos seus valores e recursos ambientais.
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O entendimento do conceito de APA tem evoludo ao longo dos anos. Concebida como Unidade de Conservao, a tendncia inicial foi de se estabelecerem reas sujeitas a restries de uso bastante rgidas, caracterstica da legislao ambiental no pas. Reconhecendo que este regime, muitas vezes, resulta em efeitos perigosos, contra seus prprios objetivos, com o passar do tempo, este entendimento foi tornando-se mais flexvel. Admite-se hoje, que a adoo de normas de uso e ocupao do solo aliada a um processo participativo de gesto sejam necessrios para garantir a proteo da rea. A APA, pelas suas caractersticas, est sujeita a todo o tipo de uso que as atividades humanas o exigirem. Tambm no se pode esperar a aplicao de suficientes montantes de recursos financeiros e humanos. Dadas estas condies, o que deveria limitar o nvel de restries de uso a capacidade de suporte da rea. Contudo, na tentativa de garantir a proteo ambiental, este fator nem sempre tem sido observado, levando a nveis de restries, muitas vezes, acima do que a propriedade privada consegue absorver, incentivando ocupaes irregulares ou clandestinas. Neste sentido, deve-se considerar, principalmente, a forma e a intensidade como estas atividades acontecem numa rea com valores e fragilidades ambientais comprovadas. Da, conclui-se que aquilo que se deveria tentar reduzir so os danos e perdas conseqentes de diferentes aes controlando o que, o como e o quanto fazer conforme sua eficcia poltica, econmica e social. Estas consideraes remetem para a necessidade de alterar a qualidade do desenvolvimento pretendido para a rea, mas no de priv-la deste desenvolvimento, como uma alternativa para que o mesmo seja sustentvel ao longo do tempo. Em um regime de propriedade privada e recursos limitados para a interveno, a busca de promover o desenvolvimento sustentvel, o auto-interesse dos proprietrios e a troca de oportunidades por restries no desenvolvimento a melhor esperana para reduzir danos e perdas ambientais. Quando estes princpios no so observados, as atividades humanas podem ser consideradas conflitantes com os objetivos da APA pois, a forma e a intensidade como so praticadas podem provocar degradao ambiental, ou seja, a rea de uso, pela sua fragilidade, no responde positivamente aos impactos gerados por estas atividades. Neste sentido, o instrumento APA tem sido muito usado em carter de correo e conteno de degradao ambiental. Mas, o fato de transformar uma rea em APA no suficiente para controlar um processo de degradao iniciado, tornando-se necessrio exercer sobre ela um conjunto de aes de planejamento e gesto ambiental. Uma destas aes deve trabalhar no sentido de, no apenas proibir que as atividades aconteam na APA. Uma necessidade que esta pesquisa comprova que as aes necessrias vo alm do planejamento e gesto das APAs, individual e coletivamente. evidente a necessidade de buscar adequar a legislao ambiental, considerada bastante restritiva, realidade de desenvolvimento da rea. Deve, ainda, procurar incorporar na legislao o princpio da busca da otimizao do equilbrio entre os objetivos econmicos e ecolgicos visando a alterao da qualidade do desenvolvimento em resposta ao imperativo do mundo moderno em busca do desenvolvimento sustentvel.
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Portanto, uma das dificuldades de viabilizar as APAs ou torn-las efetivas o excesso de restries impostas pela legislao ambiental a uma propriedade particular, que acaba por prejudicar as tentativas de busca do equilbrio entre os objetivos econmicos e os ecolgicos. (Hiptese 1) 5.2. Concluses Relativas ao Processo de Planejamento e Gesto das APAs A iniciativa de criao de APAs tem se modificado ao longo dos anos. Inicialmente, este processo se concentrava nas mos do Poder Pblico, caracterizando processos impositivos de restrio de uso, que geralmente, tendem a dificultar a mediao de conflitos de interesses. Hoje, agentes envolvidos (tanto institucionais como da comunidade) tm tomado a iniciativa de promover a proteo de reas significativas dos ecossistemas brasileiros abrindo perspectivas de criao de unidades de conservao melhor sucedidas. A elaborao do decreto de criao da APA de fundamental importncia, pois torna-se o primeiro instrumento normativo a ser usado na gesto. Observou-se, contudo, que esta no tem sido uma preocupao dos rgos envolvidos na criao de APAs. Alguns decretos se restringem a copiar os mesmos termos de decretos anteriores no se atendo especificidade de cada rea, outros so muito generalizados, outros ainda, so pobres de informaes e definies. Decretos assim elaborados no facilitam o processo de gesto. Desta forma, o decreto que cria uma APA no deve se preocupar apenas em cri-la, mas deve conter clara definio de objetivos e, pelo menos, as aes imediatas para iniciar o processo de planejamento e gesto. Os objetivos de criao de APAs, apesar de bastante diferenciados, estruturam-se em 4 (quatro) nveis principais: proteo dos recursos hdricos, da fauna, da flora e de reas de grande beleza cnica. Verificou-se que, de maneira contrria tendncia de estabelecer objetivos generalizados, os objetivos de proteo da APA, precisam ser bem especificados no decreto que a cria pois so eles que vo orientar o processo de planejamento. Portanto, a etapa de definio dos objetivos de criao da APA, ou seja, dos objetivos de proteo da rea, importantssima. O zoneamento, enquanto instrumento de planejamento das APAs, embora considerado essencial ao processo de gesto, apresenta uma srie de dificuldades ou limitaes: um instrumento esttico, que no consegue acompanhar o desenvolvimento da APA, principalmente em reas de expanso urbana; de difcil reviso pois trata-se de uma legislao; sua elaborao de alto custo financeiro; possui carter restritivo, dificultando a mediao de conflitos. O zoneamento deve se constituir num instrumento permanente do processo de planejamento e no num estado ideal congelado em mapas por anos e anos. A forma como o zoneamento tem sido considerado tem contribudo para que este se mostre ineficaz como instrumento facilitador na tomada de decises e na mediao de conflitos entre o uso do solo e a conservao dos recursos naturais.

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As dificuldades apontadas acima, muitas vezes, se referem forma como o zoneamento elaborado e considerado. Sugere-se a busca de instrumentos substitutivos ao zoneamento nos quais sejam observados como princpios de elaborao: - a simplicidade e facilidade de elaborao e reviso; - a no transformao em legislao; - o carter informativo e orientativo ao processo de tomada de deciso; - a capacidade de suporte da rea como base para o estabelecimento das restries. No entanto, o zoneamento isoladamente no consegue atingir os objetivos de proteo da APA, necessitando estar interligado e comprometido com outros instrumentos e aes, tais como: plano de gesto, licenciamento, monitoramento de atividades e fiscalizao. A ineficcia dos instrumentos de planejamento no processo de tomada de deciso e na mediao de conflitos entre uso do solo e conservao dos recursos naturais atribuda, muitas vezes, forma como elaborado ou implementado. Isto remete para os problemas advindos da gesto das APAs. Na verdade, este estudo demonstrou que as maiores dificuldades na gesto de APAs se referem a aspectos inerentes ao processo de gesto adotado e no aos seus instrumentos. Superando um sistema de gesto de carter impositivo e restritivo, que se mostrou ineficiente na gesto de APAs, surge como alternativa vivel a gesto em parceria ou cogesto, cuja principal caracterstica a descentralizao de atribuies e atividades de manejo e de gerenciamento das unidades, envolvendo na gesto os principais atores sociais (institucionais e sociedade civil). A insero da comunidade nas diversas aes de planejamento e gesto de APAs, apesar de difcil, um caminho vivel para facilitar a mediao de conflitos entre uso do solo e a conservao dos recursos naturais, caracterstica da gesto ambiental. No caso da APA, dada a predominncia de propriedade privada e limitados recursos para a interveno direta, talvez seja o nico caminho Neste sentido, entendemos que o principal papel da unidade gestora da APA o de promover e facilitar a discusso entre o setor pblico (os vrios rgos envolvidos), o setor privado (os proprietrios) e a sociedade, no sentido de definir os destinos da APA. um local de encontro, local catalisador de idias e aglutinador de aes; enfim, a APA onde se pode pensar a administrao conjuntamente, considerando tambm a varivel ambiental. Desta forma, a unidade gestora da APA ter prioritariamente a funo de catalisadora e facilitadora do processo de deciso. Por exemplo, deixa de ser responsvel por fiscalizar a rea, mas garante que a fiscalizao (se esta for necessria) seja feita; no se torna, necessariamente o licenciador de atividades, mas delegando esta atribuio a outrem, acompanha a sua execuo. A premncia da funo catalisadora da unidade gestora da APA aponta para a necessidade de institucionalizao da participao dos setores pblicos e privados atravs de arranjos propcios a promover seus objetivos. Portanto, o papel do Estado na gesto das APAs, mesmo se imprescindvel, torna-se mais eficaz quando compartilhado entre os vrios rgos governamentais envolvidos, o setor privado e a sociedade civil. (Hiptese 2).
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5.3. Concluses Relativas aos Instrumentos de Gesto Mesmo se os instrumentos de gesto no foram citados na pesquisa como a maior dificuldade na gesto das APAs, verificou-se alguns problemas na aplicao dos mesmos que merecem ser destacados. O licenciamento de atividades um instrumento de gesto necessrio ao melhor controle dos efeitos negativos de atividades consideradas poluidoras ou degradadoras do meio ambiente. Contudo, uma ao demandadora de muito tempo e a unidade gestora da APA acaba por se tornar apenas um licenciador de atividades. Isto tambm remete para a descentralizao de atividades e de atribuies. Tanto o licenciamento como os mtodos de ajuda ao seu processo de tomada de deciso (especificamente a Anlise Custo-benefcio e Avaliao de Impacto Ambiental) tm sido alvo de muitas crticas. Uma delas que o licenciamento se prende apenas a cumprir uma formalidade legal, nem sempre considerada na execuo do empreendimento. Como no existe um adequado acompanhamento da execuo, o licenciamento tem se tornado um instrumento desacreditado de gesto. Por outro lado, a fiscalizao nas APAs deficiente atendendo apenas a situaes de denncias. Tanto a estrutura administrativa como legislativa da APA no consegue atingir os objetivos de fiscalizao e aplicao de penalidades aos infratores. Desta forma, a fiscalizao no deve ser o alvo principal da unidade gestora da APA. Quando necessria, deve ser delegada a outro rgo. A gesto da APA deve se ocupar mais com a execuo de programas preventivos do que repressivos. Outro agravante a disponibilidade de recursos financeiros. Realmente, a anlise realizada demonstra que a gesto de APAs no prioridade na repartio dos recursos oramentrios e que aqueles destinados a esta questo so insuficientes para exercer uma gesto adequada. Por outro lado, as poucas APAs que contam com os recursos financeiros do PNMA esbarram na questo dos recursos humanos para implementar os programas propostos e nem sempre conseguem aplicar os recursos financeiros disponveis. Nestes, a busca de incentivar a concordncia dos agentes locais em resultados concretos deveria substituir a segurana do controle inaplicvel. A falta de recursos humanos envolvidos no desenvolvimento e implementao de aes de gesto de APAs foi citada, na pesquisa, como a maior dificuldade na gesto ambiental destas reas. E realmente, conforme foi visto anteriormente, o quadro crtico. Isto remete, mais uma vez, para a necessidade de promover a descentralizao das atividades num sistema de gesto em parceria. A gerncia da APA atualmente se v na condio de prestadora de servios e como no tem recursos humanos, nem financeiros para exercer esta atividade de maneira eficiente, acaba por resolver apenas problemas rotineiros e irrisrios diante das reais necessidades da APA. Portanto, se a estrutura administrativa da APA deficiente, se os recursos humanos e financeiros so escassos acredita-se que a gesto das APAs, dada a sua caracterstica de estabelecer aes de conservao ambiental e no apenas de preSer. meio ambiente debate, 15

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servao, no deve ser fundamentada em aes de controle e fiscalizao, mas deve priorizar aes de mediao de conflitos entre uso do solo e proteo dos recursos naturais. (Hiptese 3). 5.4. Recomendaes de Estudos Complementares Espera-se que este estudo venha fornecer subsdios e contribuies ao melhor entendimento do planejamento e gesto das APAs. Acredita-se ainda, que ele possa servir de incentivo para a continuidade de estudos sobre o tema que possam ter como objetivo, por exemplo: - definir critrios para a seleo de reas com potencial para serem transformadas em APAs; - promover a reviso, atualizao e complementao do cadastratamento das Unidades de Conservao no pas; - estudar e propor a reestruturao administrativa da APA incorporando os princpios de descentralizao de atividades e atribuies, bem como os de co-gesto e gesto participativa; - propor instrumentos substitutivos ao zoneamento, que sejam de simples elaborao e reviso, que no tenham a necessidade de serem transformados em legislao, tenham carter informativo e orientativo ao processo de tomada de deciso e que tenham a capacidade de suporte da rea como base para o estabelecimento das restries; - propor mecanismos compensatrios aos custos de oportunidade gerados quando da transformao da rea em APA com vistas ao incentivo de desenvolvimento de atividades alternativas sustentveis no municpio; e - propor a institucionalizao do envolvimento do setor pblico e da sociedade civil no processo de planejamento e gesto de APAs. 5.5. Consideraes finais Para finalizar, gostaria de perguntar: afinal, por que precisamos de APAs? A resposta pode parecer simples: precisamos delas, porque na APA, delimitamos uma rea ou um universo menor onde podemos treinar, aprender, testar e pesquisar como deve ser administrado o meio ambiente como um todo. No precisaramos cri-las se consegussemos administrar bem a conjugao das limitaes, potencialidades e fragilidades de uma rea no uso dos recursos naturais; no precisaramos de APA se consegussemos conciliar este uso com a vulnerabilidade de estar sujeita aos interesses particulares das comunidades locais e do entorno; no precisaramos de APAs se consegussemos cumprir e fazer cumprir toda a legislao ambiental. Como tudo isso parece ser uma meta difcil de ser alcanada no mbito das nossas cidades ou do nosso pas, estabelecemos metas menores: tentar atingir estes objetivos numa pequena rea denominada APA. E testar ali nossas metodologias e experimentos para que
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possam depois ser transportadas e implementadas nos outros universos de nosso interesse ou ainda, aprender na APA a gerenciar o meio ambiente. Porm, considerando a forma como vem sendo administrada atualmente, a APA tem se mostrado como um instrumento desacreditado, que pouco tem feito para a proteo de reas com reais valores ambientais. Deste modo, a APA tem sido encarada como uma barreira, uma pedra de tropeo para muitos administradores e pela comunidade em geral. Porm, possui verdadeiras potencialidades para que possam ser concretizados os seus objetivos, e desistir da implantao deste instrumento o mesmo que assumir que no possvel conciliar proteo e desenvolvimento e que o desenvolvimento sustentvel no passa de uma utopia. Mas afirmar isso agora, quando poucas tentativas foram implementadas, quando sucessos pontuais nos fazem aumentar as esperanas, quando ainda temos bastante potencial para tentar e para buscar solues, parece prematuro. Acreditamos que, sem sombra de dvida, preciso continuar busca de solues de como administrar eficientemente este nosso pedao de mundo chamado APA. E acho que a principal chave da questo est a: o nosso pedao de mundo. No momento em que entendermos a APA como um pedao nosso, e no como uma parte do territrio que o Poder Pblico tomou a iniciativa de transformar em APA; no momento em que os objetivos de proteo da APA passarem a ser os nossos objetivos, acreditamos que tudo ter mais chance de tomar um rumo diferente. Mas no s uma questo de percepo ou crena mas depender da forma concreta da sua implementao. Por fim, acreditamos que, se conseguirmos administrar a APA com critrio, eficincia e eqidade segundo princpios que consideram tanto os aspectos econmicos como os ecolgicos na busca de melhores condies de vida para a populao, estaremos a um passo de atingir os objetivos de proteo da rea. Quando atingirmos este nvel de responsabilidade e conscientizao, no precisaremos mais de unidade gestora de APA, no precisaremos mais de APA.

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Srie Meio Ambente em Debate


1 . Seminrio sobre a Formao do Educador para Atuar no Processo de Gesto Ambiental - Anais 2 . Modernidade, Desenvolvimento e Meio Ambiente - Cristovam Buarque 3 . Desenvolvimento Sustentvel - Haroldo Mattos de Lemos 4 . A Descentralizao e o Meio Ambiente - Aspsia Camargo 5 . A Reforma do Estado - Cludia Costim 6 . Meio Ambiente e Cidadania - Marina Silva 7 . Desenvolvimento Sustentvel - Ignacy Sachs 8 . A Poltica Nacional Integrada Para a Amaznia Legal - Seixas Loureno 9 . Diretrizes Para Operacionalizao do Programa Nacional de Educao Ambiental - Elisio Oliveira 10 . Anlise de Um Programa de Formao de Recursos Humanos em Educao Ambiental - Nilza Sguarezzi 11 . A Insero do Enfoque Ambiental no Ensino Formal de Gois - Magali Izuwa 12 . Educao Ambiental para o Sculo XXI & A Construo do Conhecimento: suas implicaes na educao ambiental - Nan Mininni Medina 13 . Conservao, Ecologia Humana e Sustentabilidade na Caatinga: Estudo da Regio do Parque Nacional da Serra da Capivara - Moacir Arruda 14 . Planejamento Biorregional - Kenton Miller

ARTE DITEC

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