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A aplicao da Cfem, seja por fora de lei ou de plano especfico, desde que de forma ordenada, sustentada e compartilhada, poder

representar a salvaguarda das futuras geraes, frente a malversao dos recursos pblicos amplamente verificada em nossos dias.
Neilor S. Aaro

CFEM: O maior desafio no reajustar seu valor, mas ordenar sua gesto.

NEILOR AARO 2011

CFEM O maior desafio no reajustar seu valor, mas ordenar sua gesto.

SUMRIO
Pgina Introduo: .................................................................................................................. 3 1. 2. 3. 4. 5. 6. A CFEM. ................................................................................................................ 4 Aspectos importantes. ........................................................................................ 6 A Natureza Jurdica da CFEM. ............................................................................ 8 O Desafio. ........................................................................................................... 11 A Questo........................................................................................................... 13 Concluso .......................................................................................................... 14

CFEM O maior desafio no reajustar seu valor, mas ordenar sua gesto.

Introduo:

A explorao mineral se faz presente em diversos municpios, uma vez que o Brasil um dos maiores produtores minerais do mundo. Para se ter idia, quando falamos somente em minrio de ferro, nosso pas ocupa o primeiro lugar no ranking mundial de exportao, sendo tambm o segundo maior produtor no mundo. Nossas reservas conhecidas

correspondem a 11% do total mundial, colocando o pas na quinta posio, atrs da Ucrnia, Rssia, China e Austrlia. Deste total, os estados de Minas Gerais e do Par contribuem com a maior parcela, 71% e 26%, respectivamente cada estado. Nossa Constituio Federal estabeleceu que recursos minerais so bens da Unio, e assegurou aos seus entes uma compensao financeira pela explorao destes recursos minerais. Este assunto vem ganhando destaque nestes ltimos tempos, com vistas ao reajuste ou no da alquota desta compensao. O embate que se d entre representantes de municpios mineradores e empresas mineradoras, e nesta seara, pretendemos discorrer para alm de seu reajuste, haja vista que em nosso entendimento, a maior importncia e desafio residem na aplicao desta contribuio. Assim, buscaremos entender seus fundamentos, bem como a

impretervel necessidade de se estabelecer mecanismos legais capazes de garantir sua correta aplicao, afinal, a pura sobrecarga ou aumento de impostos (neste caso contribuio), no representa na maioria das vezes, qualquer reflexo positivo, quer seja direto ou indireto na vida do cidado.

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1. A CFEM. A CFEM uma contribuio que foi estabelecida pela Constituio Federal ( 1 do art. 20)1, sendo devida e partilhada entre Estados, Distrito Federal, Municpios e rgos da Unio, como forma de participao nos resultados da extrao ou explorao2, de petrleo, gs natural, recursos hdricos e outros recursos minerais, realizados em seus territrios. A exemplo, tomaremos de agora em diante a atividade extrativa de minrio de ferro como foco principal a ser abordado. Para se ter idia do tamanho deste mercado, em 2010 esta atividade cresceu 15,7% somente no Brasil, e estima-se que somente em 2011 os lucros das mineradoras brasileiras possam ter superado a cifra dos 40 bilhes de dlares. No bastasse, o Plano Nacional de Minerao 2030 estima que os investimentos na rea pelos prximos 20 anos pode somar US$ 350 bilhes, dos quais cerca de US$ 64,8 bilhes sero realizados j nos prximos cinco anos. A contribuio da qual tratamos incide nas seguintes hipteses sobre o bem mineral extrado: i) venda; ii) transformao industrial; ou, iii) consumo ou utilizao, mesmo quando realizada pelo prprio minerador. No caso da venda do produto mineral, a CFEM calculada sobre o valor do faturamento lquido, deduzindo-se deste os tributos que incidem na sua comercializao (ICMS, PIS/PASEP, COFINS, IOF, e ISS), acrescidos a estes as despesas com transporte e seguro. Quando no ocorrer a venda, mas o consumo ou a transformao do produto mineral, ento se considera para efeito do clculo, o valor da soma das despesas diretas e indiretas ocorridas at o momento da sua utilizao.
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Art. 20. (...) 1. assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.
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Explorao mineral: A explorao de recursos minerais consiste na retirada de substncias minerais da jazida, mina, salina ou outro depsito mineral, para fins de aproveitamento econmico

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Em outros pases as alquotas desta natureza (royalties) so bem diferenciadas das aplicadas aqui. Na Austrlia, por exemplo, a alquota do royalty varia de 5% a 7,5%. J o Canad, impe alquota de 10% a 18%, enquanto a frica do Sul trabalha com um ndice de 5%. Aqui no Brasil, os valores atuais das alquotas para a cobrana da CFEM, incidem nas seguintes propores: 3% (trs por cento) para minrios de alumnio, mangans, sal-gema e potssio; 2% (dois por cento) para ferro, fertilizante, carvo e demais substncias minerais; 0,2% (dois dcimos por cento) para pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbonados e metais nobres, e; 1% (um por cento) para ouro, quando extrado por empresas mineradoras, e 0,2% (dois dcimos por cento) nas demais hipteses de extrao. (Redao dada pela lei n 12.087, de 2009).

Os valores arrecadados com esta contribuio devem ser distribudos na seguinte proporo3:

65% para o(s) Municpio(s); 23% para os Estado(s) e/ou Distrito Federal, 10% (dez por cento) para o Ministrio de Minas e Energia, a serem integralmente repassados ao Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM, que destinar 2%
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Lei no 8.001, de 13 de maro de 1990, com nova redao dada pela Lei n 9.993, de 24/7/2000.

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(dois por cento) desta cota-parte proteo mineral em regies mineradoras, por intermdio do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama, e, 2% para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FNDCT, (criado pelo Decreto-Lei no 719, de 31 de julho de 1969, e restabelecido pela Lei n o 8.172, de 18 de janeiro de 1991).

2. Aspectos importantes. Os recursos arrecadados pela CFEM esto impedidos legalmente de serem utilizados para pagamento de dvidas ou no quadro permanente de pessoal (artigo 8 da Lei 7.990/89 e pargrafo nico do artigo 26 do Decreto 01/91). Salvo estas vedaes impostas, a opo mais razovel para a aplicao destes recursos, deveria dar-se em benefcio e melhoria da qualidade ambiental e de vida da comunidade envolvida, assegurando no futuro, a sobrevivncia e sustentabilidade destas cidades. Nesta vereda, fica oportuno considerarmos dois pontos importantes: a previsibilidade de escassez destes recursos no renovveis e a forte dependncia econmica desta atividade, comumente verificada nestes municpios mineradores, que acabam por inibir o desenvolvimento de outras atividades, passando a adotar esta como sua principal matriz geradora de empregos. Os economistas definem a situao onde as cidades apresentam grande dependncia econmica de uma nica atividade, como enclave econmico. Nestas cidades, pode-se facilmente verificar que grande parte das pessoas vivem, dependem e trabalham direta ou indiretamente em apenas um setor, como a exemplo das cidades mineradoras, o setor de extrao mineral.

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Alguns autores (Mello 20004; Martins 20035) acreditam at mesmo que a atividade mineral no gera um plo de desenvolvimento, mas sim de dependncia. Tal entendimento se justifica quando se verifica que o enclave econmico freqentemente se caracteriza pela ausncia de ligaes entre a atividade principal (neste exemplo: atividade mineradora) e os outros setores econmicos da regio no qual a empresa est inserida. Neste sentido, verificase a dificuldade ou impossibilidade de se desfrutar de um desenvolvimento auto-sustentado, diversificado e independente da atividade principal (extrao mineral). Com efeito, um investimento planejado e sustentado na diversidade econmica e tambm cultural dos municpios afetados, certamente poderia se converter em benefcio da comunidade, evitando o previsvel colapso provocado pelo fim desta atividade. Claro, a minerao uma atividade de explorao de bens naturais no renovveis, portanto, como no poderia ser diferente, verifica-se nesta atividade a questo da temporariedade, ou seja, as reservas minerais possuem um tempo previsvel para se exaurirem, ou seja, so bens mensurveis e finitos. Desta forma, to importante quanto a elaborao de um Plano de Recuperao de reas Degradadas - PRAD, por parte empreendedor, com vistas as questes ambientais e a previsibilidade do encerramento e reaproveitamento futuro da rea explorada, tambm deveria ser impretervel a construo compartilhada entre sociedade e poder pblico do que podemos chamar momentneamente de PETRASE - Plano Estratgico de Transio Social e Econmica, que deveria se constituir num instrumento vinculado e no discricionrio, elaborado em sede de plano de metas e aes, no qual a

MELLO, Edimia Maria Ribeiro, Minerao de Ferro e Enclave: Estudo de Caso da Companhia Vale do Rio Doce, IX Seminrio da Economia Mineira, 2000. 24 p.
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MARTINS, Nildred Stael Fernandes , Dinmicas Urbanas e Perspectivas de Crescimento Itabira-MG, Belo Horizonte: UFMG/CEDEPLAR, 2003. 113 p.

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Administrao Pblica se fundaria para planejar a aplicao dos recursos oriundos destas atividades, por uma srie de fatores e justificativas plausveis. No entanto, se por um lado o plano de fechamento da mina exigido dos empreendedores e prev que as etapas de desativao e fechamento de mina sejam consideradas desde o incio do desenvolvimento do seu projeto de implantao, permitindo a sua constante reavaliao e atualizao, por outro lado nada exigido da Administrao Pblica, que salvo raras excees, no apresenta a menor condio de por sua livre iniciativa ou discricionariedade, desenvolver um plano de aes e metas capazes de preparar a cidade para sua reinsero econmica, social e cultural, para o novo contexto que certamente se apresentar com o fim desta atividade. O que temos visto, sobretudo pelos gestores pblicos interessados no assunto, uma discusso acerca dos interesses econmicos, colocando o homem (social) e o ambiente (ambiental) s margens da discusso, como se dissociados pudessem ser, do verdadeiro processo de desenvolvimento sustentvel. No bastasse, muitos destes quando remetem as questes sociais e ambientais ao contexto, o fazem por pura e simples convenincia, mais no intuito de defenderem seus interesses imediatos no que em reconhecimento de sua importncia futura. Claro, os interesses polticos que ora fazem coro, certamente so imediatistas e vivem aos arrepios do planejamento. Quando muito, se concentram ou se aguam de quatro em quatro anos, de acordo com seus interesses, mormente eleitoreiros, partidrios e pessoais.

3. A Natureza Jurdica da CFEM. A compensao financeira pela explorao de recursos minerais fora garantida pela Constituio Federal e instituda pela Lei n 7.990/89, que veio disciplinar a CFEM e discorrer sobre a forma de se estabelecer seu valor, sendo posteriormente alterado pelo Decreto n 01/91.

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Esta compensao financeira d-se na forma de preo pblico6 de carter indenizatrio e receita no-tributria, portanto, diferida do tributo prescrito no artigo 3 do Cdigo Tributrio Nacional. Dado carter no-tributrio da CFEM, h que se interpretar que seu prazo prescricional para cobrana decenal (10 anos), conforme bem dispe o art. 205 do Cdigo Civil, observada a regra de transio imposta pelo art. 2.028 do mesmo Cdigo de 20027. Sua natureza jurdica indenizatria, se justifica como uma

contraprestao a ser paga em funo das despesas que sobrecarregam e oneram o Poder Pblico, principalmente em funo das externalidades e presses da atividade extrativista, que impactam diretamente nos

equipamentos pblicos, servios de sade, transporte, segurana, educao e meio ambiente. Os principais entendimentos sedimentados pela jurisprudncia so: DIREITO FINANCEIRO. COMPENSAO PELA EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS. CONSTITUIO FEDERA, ART. 20, 1, LEIS 7.990/89 E 8.001/90. RECEITA PATRIMONIAL E NO TRIBUTRIA. Os recursos minerais constituem patrimnio da Unio Federal e sua explorao por terceiros depende de autorizao ou concesso estatal (176, 1). A compensao financeira assegurada pelo 1 do artigo 20 da CF pela explorao dos recursos minerais constitui receita patrimonial, e no tributria, a ela no se aplicando, pois, os princpios constitucionais pertinentes aos tributos. Assim, impertinentes as alegaes de ofensa ao princpio da no cumulatividade tributria e exigncia de lei complementar para sua instituio, do mesmo modo que vlidos os critrios adotados pelo legislador para clculo e distribuio de receita, ainda que merecedores de crticas. Apelao a que se nega provimento.
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Para Torres (2007, p. 188), preo pblico o ingresso de carter no-tributrio devido ao Estado a ttulo de contraprestao paga por um benefcio.
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Cdigo Civil - Lei 10406/02: Art. 205. A prescrio ocorre em dez anos, quando a lei no lhe haja fixado prazo menor, e; Art.2.028. Sero os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este Cdigo, e se, na data de sua entrada em vigor, j houver transcorrido mais da metade do tempo estabelecido na lei revogada.

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TRF 1 REGIO Apelao Cvel n 94.01.29850-5/DF Rel. Juiz Osmar Tognolo DJ. 17/05/1996.

TRIBUTRIO. EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS. COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO. NATUREZA JURDICA. LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE. A compensao financeira para pela explorao de recursos minerais, prevista na Lei n 7.990, de 28/12/89, no ilegal nem inconstitucional. Sua cobrana representa apenas o cumprimento de um mandamento constitucional (art. 20, 1). No se trata de receita tributria, seno de uma receita patrimonial originria do Estado, como ressarcimento pela explorao mineral no seu territrio. Improvimento da apelao. TRF 1 REGIO - Apelao Cvel N 93.01.28881-8/DF Rel. Juiz Olindo Menezes DJ. 09/05/1996. O sistema de direito constitucional positivo vigente no Brasil fiel tradio republicana iniciada com a Constituio de 1934 instituiu verdadeira separao jurdica entre a propriedade do solo e a propriedade mineral (que incide sobre as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais existentes no imvel) e atribuiu, Unio Federal, a titularidade da propriedade mineral, para o especfico efeito de explorao econmica e/ou de aproveitamento industrial. A propriedade mineral submete-se ao regime de dominialidade pblica. Os bens que a compem (...) [esto] constitucionalmente integrados ao patrimnio da Unio Federal. STF, Ag Rg no RE 140.254, j. 05.12.1995, Rel. Min. Celso de Mello, DJ. 06/06/1997 BENS DA UNIO (RECURSOS MINERAIS E POTENCIAIS HDRICOS DE ENERGIA ELTRICA). PARTICIPAO DOS ENTES FEDERADOS NO PRODUTO OU COMPENSAO FINANCEIRA POR SUA EXPLORAO (CF. ART. 20 E 1). NATUREZA JURDICA. CONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAO DE REGNCIA. O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no faz necessariamente um tributo da participao nos resultados ou da compensao financeira previstas no artigo. 20, 1, CF, que configuram receita patrimonial.

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STF RE 228800/DF Rel. Min. Seplveda Pertence DJ. 16/11/2001.

Segundo o STF, a compensao financeira pela explorao de recursos minerais um instrumento constitucional: Compensao financeira pela explorao de recursos minerais. Leis 7.990/1989 e 8.001/1990. Constitucionalidade. Arts. 20, 1., 154, I, e 155, 3., da CF/1988. Precedentes: RE 228.800 e MS 24.312. STF, Ag Rg no Ag In 453.025, j. 09.05.2006 Rel. Min. Gilmar Mendes DJ. 09/06/2006

Por fim, os Tribunais vm expressando o entendimento de que a obrigao desta contribuio advm de uma atividade relacionada a explorao de um bem pblico, haja vista que o subsolo e seus recursos minerais constituem-se bens (patrimnio) da Unio8 (art. 20, inciso IX); Portanto, o seu crdito vem a ser uma receita patrimonial.

4. O Desafio. Reconhecendo a suma importncia da adequada aplicao desta contribuio, temos fortes motivos para crer que o simples fato de aumentar a alquota da CFEM, no vai refletir em melhoria da qualidade de vida e do meio ambiente das cidades mineradoras, motivos pelo qual passamos a expor. Certamente que os recursos financeiros arrecadados, por si s no geram os efeitos e benefcios pretendidos. No entanto a situao fica bem pior, quando verificamos a malversao destes, seno pela desonestidade dos gestores pblicos, muito tambm pelo despreparo destes e dos que os cercam. Acrescente-se a isto a falta de
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Art. 20. So bens da Unio: (...) IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

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planejamento, incapacidade de gesto e descomprometimento com coletivo, que teremos uma receita de fracasso. A evaso em massa, desemprego, abandono habitacional, subutilizao e desaparelhamento da cidade, so problemas previsveis e algumas conseqncias nefastas de um investimento desordenado e mal planejado. Aplicar corretamente estes recursos pode significar a minimizao dos problemas ocasionados pelas as externalidades negativas e efeitos deletrios causados pelos empreendimentos minerrios. Ao contrrio, a falta de fiscalizao e transparncia quanto a sua aplicao, podem gerar

conseqncias danosas e irreversveis, que em nada contribuiro para alcanar os propsitos e objetivos de sua instituio. O desafio no est somente na recuperao ambiental de reas degradadas, prtica obrigatria j adotada h algumas dcadas,

consubstanciada nos princpios da responsabilidade ambiental. O grande desafio, em mesmo grau e importncia, a incorporao das questes econmicas e sociais ao processo como todo, e no tratados isoladamente como acontece hoje, onde o poder pblico local consegue trilhar em passos largos, caminhos dissonantes do desenvolvimento sustentvel e do interesse coletivos, em detrimento de suas vises imediatistas, sem a menor perspectiva de nosso futuro. Isto, porque no h que se falar em eficincia da administrao pblica, quando se verifica por um lado a falta de capacidade de seus gestores, e por outro, a falta de regulamentao, planejamento e fiscalizao na aplicao destes recursos. Afinal muito se arrecada, mas o retorno positivo destes valores no se d em mesma proporo em qualidade de vida da populao, nem tampouco nos servios pblicos ou na infra-estrutura de nosso pas. Para ser ter idia de arrecadao, um estudo encomendado pelo Instituto Brasileiro de Minerao (Ibram) consultoria Ernst & Young, aponta a carga tributria incidente sobre as atividades minerais no Brasil uma das trs

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maiores do mundo, o que, por si s, j demonstra que as mineradoras (o setor privado) contribuem aos cofres pblicos (o Estado) com valores de primeiro mundo, em que em muito excedem aqueles pagos a ttulo de royalties. Ento, podemos verificar que a questo no se assenta somente na falta de recursos, mas, sobretudo, na sua gesto.

5. A Questo. Antes no, mas a lstima est na incapacidade dos gestores pblicos, que seguem despreparados para executar a verdadeira poltica pblica. Gastam mal, tendo muito ou tendo pouco, tanto faz, e a questo pode ir alm da incapacidade, se acumulando por vezes com a falta de carter. Portanto, nosso entendimento de que aumentar a alquota importante, mas criar mecanismos legais, estabelecendo regras obrigatrias para sua correta aplicao, faz-se impretervel. Isto, para que possamos alcanar ao mais prximo possvel, os objetivos e metas pretendidos com a instaurao desta contribuio. Voc pode at pensar que responsabilidade e competncia para administrar e investir o dinheiro pblico no se d por decreto ou lei, o que certamente concordaramos, mas estas regulaes legais podem reduzir as possibilidades de abuso ou desvios, podendo obrigar ou at mesmo apenar, queles que descumprirem a imposio legal ditada pelo ordenamento jurdico que tratar do assunto. Afinal a lei dura, mas lei - Dura lex, sed lex -, e na administrao pblica a lei que obriga, rege e ordena, ou ao menos, o que deveria ser. Neste sentido, pelos motivos aqui j explicitados, tambm acreditamos que o planejamento e a aplicao destes recursos deve dar-se de forma compartilhada com a sociedade civil (gesto compartilhada), por meio de audincias ou conferncias pblicas, que teriam fora para definir suas prioridades e aplicaes.

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Afinal, no podemos nos esquecer de que estamos tratando da compensao por explorao de recursos naturais que pertencem a todos, tanto as geraes presentes quanto as geraes futuras. Assim, por acreditar no melhor aproveitamento do potencial de nosso pas, tanto natural, quanto social e econmico, pela construo de um futuro melhor, este nosso entendimento.

6. Concluso A atividade extrativista mineral causa reflexos positivos e negativos nas cidades mineradoras, tanto precedentes a sua instalao, quanto posteriores ao seu trmino. A acomodao econmica do municpio dada abundncia de arrecadao e gerao de emprego, uma cortina de fumaa que esconde a dependncia econmica desta atividade, que no raras vezes, sufoca e inibe o surgimento de outras vocaes econmicas. No entanto, sendo um recurso mineral no renovvel e mensurvel, possvel prever sua exausto, a fim de se estabelecer um planejamento para que se proceda a essa transio, de maneira menos turbulenta, minimizando os impactos culturais, sociais, econmicos e ambientais. Assim, a Cfem foi instituda com intuito de que os municpios pudessem melhor se preparar para este enfrentamento e transio. Contudo, a m gesto destes recursos, por parte de seus gestores, que usam e abusam de uma discricionariedade inconseqente e sem nenhum planejamento, colocam a sustentabilidade e o futuro das cidades mineradoras em risco, rumo a um previsvel colapso econmico, social e cultural, onde o fracasso ser inevitvel. Em tempo, estabelecer mecanismos legais para bem aplicar os valores arrecadados com a Cfem, atravs da gesto compartilhada de um fundo especfico e bem organizado, pode ser a nica alternativa para reduzir as possibilidades de abuso e malversao.

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Para tanto, conclumos ser de extrema importncia a readequao dos valores da Cfem, no entanto, em mesmo grau de importncia, acreditamos ser imprescindvel a adoo conjunta das seguintes medidas: i) A regulamentao dos legal para destinao com e a

aplicao

recursos

originados

contribuio financeira por explorao de recursos minerais (Cfem), ressalvando penalidades ao seu no cumprimento; ii) A criao de um fundo especfico a cada municpio, para receber os valores arrecadados com a Cfem (Fundo Municipal de Contribuio Financeira por Extrao Mineral), estabelecendo normas de acesso, bem como reas e planejamento para sua aplicao, dentro de um plano de aes e metas previamente aprovado e amplamente discutido em audincias pblicas; iii) Organizar a gesto compartilhada do fundo, atravs de um conselho paritrio, com carter consultivo e deliberativo (Conselho Municipal de Gesto da Cfem), que realizar audincias pblicas anuais para prestar contas e definir a aplicao dos valores arrecadados, dentro do plano de aes e metas especfico. Ante todo exposto, podemos perceber, que se no for estabelecido imediatamente mecanismos capazes de inibir a malversao destes recursos, ao inverso da promoo de um desenvolvimento sustentvel e sustentado, estaremos condenando as nossas cidades ao inevitvel colapso social, econmico e ambiental, que ir corroborar com a impossibilidade das geraes futuras em suprirem suas prprias necessidades, das quais hoje desfrutamos em abundncia e extremo desperdcio.

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Nota sobre o Autor:

Neilor S. Aaro consultor ambiental, presidente do Partido Verde de Congonhas/MG, Bacharel em Direito, Ps-Graduado em Direito Impacto e Recuperao Ambiental, cursou como aluno especial da disciplina isolada de Tpicos Especiais em Desenvolvimento e Meio Ambiente (PEA 521) pelo Mestrado em Engenharia Ambiental da UFOP, Doutorando em Cincias Jurdicas Sociais, com rea de concentrao em Direito das Futuras Geraes. Contato: neiloraarao@hotmail.com www.facebook.com/NeilorAarao

Lenin j afirmava no inicio do sculo XX, que o capitalismo no d valor aquilo que no se pode medir.

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