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Ministrio da Educao Secretaria de Educao Bsica

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Ministrio da Educao Secretaria de Educao Bsica Diretoria de Concepes e Orientaes Curriculares para a Educao Bsica Coordenao Geral de Educao Infantil

Ministrio da Educao Secretaria de Educao Bsica

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Braslia, outubro de 2009

2009 Ministrio da Educao (MEC).

Reviso tcnica: ngela Rabelo Barreto Diagramao: Helkton Gomes da Silva Capa e Projeto Grfico: Edson Fogaa e Helkton Gomes da Silva. Desenho de Mariana Schultz Enge (5 anos).

Tiragem: 10.000 Exemplares Brasil. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica. Poltica de educao infantil no Brasil: Relatrio de avaliao / Ministrio da Educao, Secretaria de Educao Bsica. Braslia: MEC, SEB; Unesco, 2009. 260 p. ISBN 978-85-7783-028-2 1. Polticas pblicas em educao. 2. Educao infantil. I. Ttulo. CDU 37.014(81)

SUMRIO

Apresentao ................................................................................................................. 7 Parte 1 Relatrio de avaliao de poltica de educao e cuidado da primeira infncia no Brasil ............................................................. 11 Coordenado por Soo-Hyang Choi Parte 2 Estudos temticos prvios ................................................................ 97 A educao infantil no fogo cruzado das relaes inter e intragovernamentais ............................................................................... 99 Cndido Alberto Gomes Perfil da educao infantil no Brasil: indicadores de acesso e condies da oferta ........................................................................... 121 Jos Marcelino de Rezende Pinto Qualidade na educao infantil: alguns resultados de pesquisas ..... 169 Maria Malta Campos, Jodete Fullgraf e Verena Wiggers Financiamento das polticas e servios de educao e cuidados da primeira infncia ............................................................................ 211 Jorge Abraho de Castro e Bruno Duarte Parte 3 Atualizando o quadro da educao infantil brasileira ........ 243 Angela Rabelo Barreto

APRESENTAO

A Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO) e a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) vm desenvolvendo, em parceria, o projeto de Avaliao das Polticas Pblicas para a Primeira Infncia, no qual j foram contemplados vrios pases. O Brasil, convidado a participar em anos anteriores, respondeu positivamente avaliao realizada em 2004-2005, que incluiu tambm Indonsia, Cazaquisto e Qunia. Para tanto, houve participao e apoio do Ministrio da Educao (MEC), por intermdio da Secretaria de Educao Bsica (SEB) e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). O relatrio final, que constitui a primeira parte desta publicao, foi concludo em julho de 2006 e aprovado pelo MEC em agosto do mesmo ano, tendo sido divulgado em ingls no stio da UNESCO em 2007. A avaliao foi subsidiada em sua metodologia por estudos especficos, elaborados por especialistas brasileiros, a respeito de quatro temticas fundamentais sobre as polticas e servios de educao e cuidado com a primeira infncia: competncias das instncias governamentais, indicadores de acesso e condies de oferta, qualidade e financiamento. O Brasil optou por delimitar a avaliao poltica de educao infantil, em si bastante complexa. Incluiu na metodologia estudos de campo conduzidos em um sistema estadual e em nove municpios das diferentes regies, visando dar conta da diversidade que caracteriza o Pas. Os estudos foram realizados por pesquisadores brasileiros, tendo alguns dos sistemas de ensino sido visitados pela equipe de avaliao formada por profissionais internacionais e nacionais. Essa equipe ainda entrevistou os dirigentes nacionais das polticas. Passados mais de dois anos do trmino dessa avaliao, o que poderia justificar a iniciativa do MEC em tornar pblicos os resultados do estudo do Brasil? O Ministrio considera que a publicao do relatrio de avaliao das polticas pblicas de educao infantil, concludo em 2006, e dos estudos especficos que o subsidiaram oportuna, por retratarem aspectos histricos, mostrarem problemas estruturais, bem como o contexto e a situao da rea no incio dos anos 2000. Constituem, dessa forma, importantes documentos de
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referncia para a formulao e o acompanhamento de polticas e programas de educao infantil e, alm disso, so teis para a pesquisa e a construo do conhecimento acadmico no tema das polticas para a infncia. Por outro lado, em razo das mudanas ocorridas desde a produo desses documentos at a concluso desta publicao, faz-se necessrio coment-las e traar um quadro mais atualizado da rea. Considerada a extenso que resultaria da impresso, na ntegra, dos relatrios dos levantamentos de campo, tornou-se invivel publiclos. O relevo dos estudos para a compreenso da diversidade de situaes bem como dos problemas comuns aos vrios municpios, entretanto, evidente no Relatrio. Esta publicao compe-se de trs partes. A primeira contm a traduo, na ntegra, do Relatrio de Avaliao da Poltica de Cuidado e Educao da Primeira Infncia no Brasil, aprovado pelo MEC em agosto de 2006; a segunda traz os textos que subsidiaram o estudo, elaborados pelos especialistas brasileiros contratados pelo projeto, e a terceira, um breve captulo de atualizao de informaes, incluindo aspectos das polticas pblicas e dados sobre a oferta de servios. O Ministrio da Educao, por intermdio da Secretaria de Educao Bsica, e a Representao da UNESCO no Brasil almejam com esta publicao concorrer no apenas para a ampliao de conhecimentos sobre a educao infantil do Pas como para a consolidao de compromissos com a primeira infncia brasileira.

Ministrio da Educao Secretaria de Educao Bsica

UNESCO Representao no Brasil

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PARTE I
Relatrio de Avaliao

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Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas para a Primeira Infncia

Relatrio de Avaliao de Poltica de Educao e Cuidado da Primeira Infncia no Brasil1


AGRADECIMENTOS A avaliao das polticas de cuidado e educao da primeira infncia no Brasil, bem como a preparao deste Relatrio foram resultantes de um trabalho coletivo, viabilizado mediante a generosa assistncia e participao de vrios parceiros, autoridades, especialistas, colegas, professores, pais e crianas. O inestimvel apoio dessas pessoas ajudou a fazer desta avaliao uma experincia realmente excepcional. Eu gostaria de agradecer primeiramente ao sr. Francisco das Chagas Fernandes, ento Secretrio de Educao Bsica do Ministrio da Educao; sra. Jeanete Beauchamp, diretora do Departamento de Polticas de Educao Infantil e Ensino Fundamental, e sra. Karina Lopes, coordenadora de Educao Infantil, pelo apoio que prestaram durante a elaborao deste projeto e por dividirem conosco sua viso a respeito do futuro da educao infantil no Brasil. Gostaria tambm de estender meus agradecimentos sra. Linda Goulart, ao sr. Carlos Eduardo Moreno e ao sr. Moiss Domingos Sobrinho, do INEP, por apoiarem este trabalho e disponibilizarem importantes dados e documentos equipe. Ressalte-se que a Secretaria de Educao Bsica e o INEP fizeram parte da equipe coordenadora criada para preparar o Relatrio Panormico do Brasil (Background Report). Sou especialmente grata ao apoio financeiro do governo para as viagens domsticas feitas pela equipe durante a sua visita ao Brasil, o que demonstra claramente o compromisso com este projeto e seus objetivos. Uma palavra de agradecimento tambm ao sr. Osvaldo Russo de Azevedo e sra. Aide de Almeida Canado, da Secretaria Nacional de Assistncia Social e aos membros do IBGE que tambm forneceram informaes valiosas equipe.
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Apresentado pela Seo de Educao Infantil e Inclusiva - Diviso de Educao Bsica, Setor Educacional UNESCO, Paris em julho de 2006. Aprovado pelo Ministrio da Educao do Brasil em agosto de 2006. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 11

Alm disso, eu gostaria de agradecer aos seguintes especialistas e pesquisadores da primeira infncia que contriburam para a elaborao do Background Report: sr. Jorge Abrao, sr. Cndido Gomes, sra. Maria Malta Campos e sr. Jos Marcelino Resende Pinto, que escreveram sobre os temas centrais do Relatrio; e sras. ngela Barreto, Rita Coelho, Bianca Correa, Patrcia Corsino, Jodete Fllgraf, Maria Garcia, Deise Nunes e La Tiriba, as quais realizaram estudos de caso em nove municpios brasileiros. Um agradecimento especial ao sr. Cndido Gomes, que redigiu a verso integral do Relatrio, a Rita Coelho e ngela Barreto, que o revisaram, e a Rita, Patrcia, Jodete e La, que se dispuseram a partilhar suas opinies e fornecer importantes informaes quando acompanharam a equipe de avaliao durante a visita. Elas ajudaram a equipe, num prazo curto, a ter uma melhor compreenso das polticas para a primeira infncia no Brasil. Gostaria de expressar a minha gratido tambm aos membros dos governos dos estados visitados, sobretudo os secretrios municipais de Educao e coordenadores de educao infantil em Braslia, Recife, Sobral, Fortaleza, Blumenau, Rio de Janeiro e So Gonalo, alm dos integrantes dos fruns de educao infantil, organizaes-no-governamentais e entidades comunitrias que manifestaram suas expectativas e preocupaes sinceras a respeito da situao da educao infantil no pas. Um agradecimento especial tambm deve ser transmitido aos funcionrios, professores, pais e crianas das inmeras escolas visitadas, pela calorosa receptividade e pelas gentis explicaes feitas com grande pacincia e franqueza s detalhadas questes apresentadas pela equipe. Meu reconhecimento tambm ao sr. Jorge Werthein, diretor do escritrio da UNESCO em Braslia, sra. Katherine Grigsby, coordenadora do setor educacional, e sra. Alvana Bof, oficial de programa, por planejarem o projeto no Brasil. As sras. Alexandra Andrade, Sanmya Salomo e Michelle Morais tambm merecem uma referncia especial pelo apoio logstico que providenciaram para a equipe. Agradeo ainda a Christiane, Cludia, Marlia e Gisah pela assistncia como intrpretes durante a visita. A avaliao no teria sido possvel sem os esforos dos trs membros da equipe, aos quais eu tive a honra de aderir como coordenadora: sra. Maria Malta Campos, sra. Sheila Kamerman e sr. Abrar Hasan. O trabalho da equipe, envolvendo o preparo do projeto antes da visita, o estudo das polticas para a primeira infncia no Brasil durante a visita e posteriormente a organizao do material junto com diversos comentrios crticos, possibilitou uma avaliao
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bem-sucedida e a elaborao do Relatrio. As eventuais falhas do Relatrio so exclusivamente minhas; a equipe o arquitetou. Por fim, desejo estender meus agradecimentos sra. Hye-Jin Park, da UNESCO em Paris, que ajudou na implementao diria do projeto, tomou as providncias logsticas durante a visita e deu sua assistncia elaborao do Relatrio. Eu particularmente devo a ela muito por sua valiosa contribuio nos Captulos 1 e 2 e nos Anexos. Ela foi muito gentil tambm ajudando na edio do texto final. Soo-Hyang Choi Chefe da Seo de Educao Infantil e Educao Inclusiva Diviso de Educao Bsica, Setor de Educao UNESCO,Paris

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NDICE
Relao de tabelas e grficos .................................................................................... 17 Notas tcnicas ............................................................................................................. 19 Sumrio Executivo ..................................................................................................... 25 1. INTRODUO ................................................................................................. 27 1.1. Sobre o projeto .............................................................................................. 27 1.2. Visita de avaliao ......................................................................................... 28 1.3. O Relatrio .................................................................................................... 29 2. PERFIL DO PAS ................................................................................................ 31 2.1. Perfil socioeconmico .................................................................................. 31 2.2. Perfil educacional .......................................................................................... 33 2.3. Perfil da primeira infncia .......................................................................... 36 3. RESULTADOS DA AVALIAO .................................................................... 39 3.1. Acesso .............................................................................................................. 39 3.2. Qualidade ....................................................................................................... 50 3.3. Coordenao .................................................................................................. 58 3.4. Investimento .................................................................................................. 64 4. OBSERVAES FINAIS E RECOMENDAES ....................................... 73 Referncias ................................................................................................................... 77 ANEXOS .................................................................................................. 79 Anexo 1: Cronograma da visita de avaliao ....................................................... 79 Anexo 2: Equipe de avaliao .................................................................................. 81 Anexo 3: Dados comparativos sobre o Brasil....................................................... 83

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RELAO DE TABELAS E GRFICOS


Tabela 1: Tabela 2 Tabela 3 Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6: Grfico 7: Grfico 8 Grfico 9: Grfico 10 Grfico 11: Grfico 12: Grfico 13 Grfico 14: Grfico 15: Grfico 16: Perfil dos servios de atendimento na Educao Infantil .......... 36 Durao da educao obrigatria na Amrica Latina ................ 41 Qualificao mnima para professores de pr-escola em pases selecionados ........................................................................................ 54 Renda Nacional Bruta pela PPC, per capita (US$), 2002 ........... 31 Renda familiar mensal (monetria + no-monetria) por regio, 2002-3, (R$) ......................................................................................... 32 Distribuio da populao infantil de 0-6 anos, 2003 ................. 33 Posies de pases selecionados no ndice EFA, 2001 ................... 35 Taxa de escolarizao de crianas brasileiras, por idade, 2003 ...... 39 Taxa bruta de escolarizao pr-primria, 2001 ........................... 40 Percentual e variao percentual da taxa de escolarizao prprimria, por regio, 1990 2001 ................................................... 40 Taxa de escolarizao bruta de crianas de 5 anos na educao pr-primria, 2000 ............................................................................. 42 Distribuio e variao percentual de matrculas em pr-escola no Brasil, por tipo de servio, 1998-2002 ........................................ 42 Percentual e variao percentual das matrculas municipais em pr-escolas de regies e estados selecionados, 1998-2002 .............. 43 Distribuio e variao percentual de matrculas em creches no Brasil, por tipo de servio, 1998-2002 .............................................. 43 Percentual e variao percentual de creches particulares, 1998-2003 ............................................................................................. 44 Percentual e variao percentual de creches particulares 1998-2003 ............................................................................................. 44 Taxa de escolarizao de crianas de 0-6 anos, pela mdia da renda mensal familiar, por unidade de salrio mnimo, 2003 ..... 45 Taxa de escolarizao de crianas de 0-6 anos, por faixa etria e regio, 2003 ......................................................................................... 45 Taxa de escolarizao lquida de crianas de 4 a 6 anos de famlias com renda mdia mensal per capita abaixo de meio salrio mnimo, por regio, 2003 ................................................................. 46 Percentual de professores de pr-escola por nvel de escolaridade, 2003 ...................................................................................................... 46 Percentual de pr-escolas pblicas, por horas de servio, 2003 ...... 47 Percentual de creches pblicas, por horas de servio, 2003 ........ 47
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Grfico 17: Grfico 18: Grfico 19:

Grfico 20: Grfico 21: Grfico 22: Grfico 23: Grfico 24: Grfico 25: Grfico 26: Grfico 27: Grfico 28: Grfico 29: Grfico 30: Grfico 31: Grfico 32: Grfico 33: Grfico 34: Grfico 35: Grfico 36: Grfico 37: Grfico 38: Grfico 39: Grfico 40:

Distribuio de Classes de Alfabetizao, por regio, 2003 ........ 48 Taxa de escolarizao de crianas de 0 a 6 anos, por regio urbana/rural, 2003 ............................................................................ 48 Variao percentual da taxa de escolarizao de crianas de 0 a 6 anos, por regio, 1997-2003 ............................................... 49 Percentual de pr-escolas e creches municipais no Brasil em geral e na rea rural, 2003 .......................................................................... 49 Condies socioeconmicas das famlias, por tipo de servio, como % de cada grupo, 2002 ........................................................... 49 Percentual de professores de creche, por qualificao, 1999-2003 ............................................................................................. 52 Percentual de professores de pr-escola, por qualificao, 1999-2003 ............................................................................................. 55 Proporo estudante-professor na educao pr-primria, 2001 ....... 56 Gastos anuais com instituies educacionais por estudante, 2002 .. 56 Distribuio de professores de pr-escolas pblicas e particulares, por formao, 2003 ........................................................................... 57 Distribuio de professores de creches pblicas e particulares, por formao, 2003 ................................................................................... 57 Percentual de pr-escolas com instalaes adequadas, como % de cada total, por tipo, 2003 .................................................................. 57 Percentual de creches com instalaes adequadas, como % de cada total, por tipo, 2003 .................................................................. 58 Proporo criana-professor nas pr-escolas e creches brasileiras, por tipo, 2003 ..................................................................................... 58 Gastos com instituies educacionais como % do PIB em todos os nveis educacionais, 2002 ............................................................. 65 Gastos com instituies educacionais pr-primrias , como % do PIB, 2002 ........................................................................................ 65 Gastos anuais com instituies educacionais pr-primrias, por estudante, 2002 ................................................................................... 66 Gastos com educao infantil como % da educao total, 1995-2002 ............................................................................................. 66 Gastos pblicos com educao infantil correntes e constantes, R$, 1995-2002 ...................................................................................... 67 Distribuio dos gastos pblicos com educao infantil, por fonte, 1995-2002 ................................................................................. 70 Distribuio dos gastos federais com educao infantil, por setor, 2000-2002 ............................................................................................. 70

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NOTAS TCNICAS
Idade Uma criana que j passou do primeiro ano de vida descrita neste relatrio como criana de 1ano. Portanto, crianas com 3 anos so as que j passaram do terceiro aniversrio e esto no quarto ano de vida. A faixa etria de 0 a 6 anos inclui crianas de 6 anos. Taxa de atendimento o termo usado pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, do IBGE, ao se referir s crianas que freqentam creche ou escola, enquanto o Censo Escolar do INEP usa os termos taxa de escolarizao lquida e taxa de escolarizao bruta. A taxa de escolarizao calculada de acordo com o Censo Escolar tende a ser menor que a taxa do IBGE, porque o Censo Escolar considera apenas escolas cadastradas nesse sistema de levantamento, e parte das instituies de educao infantil no esto nele includas. Assim, os dados do IBGE, quando disponveis, fornecem um quadro mais amplo. Como o Censo Escolar usa os termos creche e pr-escola sem distino, independentemente da faixa etria de cada categoria, pede-se cautela ao interpretar esses dados quando se referem a faixa etria (veja tambm taxa de escolarizao abaixo). Uma equipe local de especialistas preparou o Background Report sobre o Brasil (veja nota 3), sob coordenao do Ministrio da Educao e a UNESCO de Braslia, para a visita da equipe de avaliao ao pas. O relatrio est disponvel no seguinte endereo eletrnico: www.unesco.org/education/earlychildhood Em junho de 2006, US$ 1 valia cerca de R$ 2,23. A maioria dos dados deste Relatrio proveniente da PNAD (anual) e do Censo Demogrfico (decenal) realizados pelo IBGE e do Censo Escolar realizado pelo INEP.
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Taxa de atendimento

Background Report

Moeda Dados

Creche

O termo usado no Brasil para se referir especificamente a um servio de atendimento a crianas de 0 a 3 anos creche um dos dois tipos de servio de educao infantil. (O outro pr-escola; veja abaixo.) Na Lei de Diretrizes e Bases da Educao promulgada em 1996, o termo educao infantil se refere tanto ao cuidado quanto educao de crianas de 0 a 6 anos. A educao infantil realizada mediante servios especficos para duas faixas etrias: creches para crianas de 0 a 3 anos e pr-escolas para crianas de 4 a 6 anos. O termo se refere, neste Relatrio, a servios prestados por creches e pr-escolas. Exceto quando especificado de outra forma, o termo escolarizao se refere, neste Relatrio, a escolarizao bruta (total de matrculas em um nvel especfico de educao, independente de idade, expresso como percentual da populao na faixa etria oficial correspondente ao nvel de educao). O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento e de Valorizao dos Profissionais da Educao Bsica (FUNDEB) um mecanismo de financiamento para distribuir os recursos de um fundo contbil, de acordo com valores mnimos por aluno das trs etapas da educao bsica Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio. O projeto de legislao para transformar o FUNDEF (veja abaixo) em FUNDEB pretende destinar 20% das receitas de impostos estaduais e municipais para a educao bsica. No momento em que este Relatrio estava sendo redigido, em outubro de 2005, o projeto no inclua crianas de 0 a 3 anos como beneficirias, e sugeria a reduo da idade para ingresso no ensino fundamental, de 7 para 6 anos. Quando este Relatrio j estava sendo impresso, em 2006, o projeto tinha recebido emendas incluindo as creches, e a reduo da idade para ingresso na escola

Educao infantil

Servios Escolarizao

FUNDEB

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primria havia sido confirmada por lei; assim, a educao infantil cobrir somente a faixa etria de 0 a 5 anos. O projeto do FUNDEB aguardava aprovao final no Congresso. (Veja nota geral no fim das notas tcnicas). FUNDEF O Fundo de Desenvolvimento e de Valorizao do Magistrio do Ensino Fundamental (FUNDEF) foi aprovado em 1996 e implementado em 1998. um fundo contbil composto por 60% dos 25% dos impostos arrecadados que os estados e municpios so obrigados a destinar educao (ou seja, por 15% dessa receita de impostos). Seus recursos financiam o Ensino Fundamental (o restante do oramento municipal para a educao deveria ser gasto na educao infantil). O FUNDEB (definido acima) ampliou o FUNDEF para incluir a Educao Infantil e o Ensino Mdio, dois outros componentes da educao bsica que no eram abrangidos pelo FUNDEF. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, vinculado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira, vinculado ao Ministrio da Educao. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, vinculado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

IBGE INEP IPEA

Classe de Alfabetizao Esta etapa, embora no contemplada na Lei de Diretrizes e Bases da Educao de 1996, est includa no Censo Escolar anual. Algumas escolas, argumentando que as crianas precisam aprender a ler e a escrever antes de ingressar na educao primria, implantaram Classes de Alfabetizao informais. Crianas em idade escolar reprovadas nos testes de alfabetizao costumam se matricular nestas classes. O nmero de Classes de Alfabetizao est caindo, mas em 2003 cerca de 600.000 crianas em idade escolar, sobretudo de 6 e 7anos, ainda as freqentavam.

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MEC Salrio Mnimo

Ministrio da Educao. Pelo artigo 76 da CLT, um salrio mnimo de R$ 300 (vigente em 2005) pago mensalmente ao trabalhador para cobrir despesas bsicas com alimentao, moradia, roupas, transporte e material de higiene.

Diretrizes Curriculares O Conselho Nacional de Educao definiu as Diretrizes Nacionais para a Curriculares Nacionais para a Educao Infantil em Educao Infantil 1999. Todos os servios de educao infantil so orientados por essas diretrizes. PNAD Pr-escola Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, realizada anualmente pelo IBGE. De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, o termo pr-escola se refere ao atendimento de crianas com idades entre 4 e 6 anos. A pr-escola constitui um dos dois servios de educao infantil (o outro a creche). Neste Relatrio, educao primria (termo de uso internacional) refere-se aos primeiros anos de escolarizao formal. Corresponde aos primeiros quatro anos do Ensino Fundamental, denominao do ensino compulsrio com oito anos de durao, conforme a lei de educao brasileira de 1996, (ampliada para nove anos em 2006, com incio aos 6 anos de idade). Os ltimos quatro anos do Ensino Fundamental correspondem educao secundria inferior (de acordo com a terminologia internacional). Servios particulares so o atendimento fornecido por comunidades, ONGs, empresas privadas e pessoas fsicas. Incluem servios com fins lucrativos e sem fins lucrativos. Neste Relatrio, a designao de servios particulares se refere aos servios com fins lucrativos, para distinguir dos servios privados, ou todos os servios no-pblicos.

Educao primria X Ensino Fundamental

Servios particulares

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Taxa de Escolarizao Esta expresso usada neste Relatrio para se referir ao na primeira infncia total de atendimento educacional das crianas de 0 a 6 anos nas creches, pr-escolas, Classes de Alfabetizao e Ensino Fundamental. Plano Nacional de Educao de 2001 Preparado de acordo com as recomendaes da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, o Plano Nacional de Educao, com vigncia de dez anos, foi anunciado em 2001. Sua finalidade aumentar para 50% a taxa bruta de escolarizao de crianas de 0 a 3 anos nas creches e para 80% a de crianas de 4 a 6 anos nas pr-escolas at 2011. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional a lei educacional brasileira de 1996. Essa lei reconheceu formalmente pela primeira vez no Brasil a educao infantil como um conceito abrangente incluindo as crianas de 0 a 6 anos. (A lei anterior tratava somente de educao pr-escolar para a idade de 4 a 6 anos). A Constituio brasileira estabelece que a organizao e o funcionamento do sistema educacional devem ser decorrncia de um esforo conjunto envolvendo o governo federal, os estados (inclusive o Distrito Federal) e os municpios.

Lei de Diretrizes e Base da Educao ou LDB

Constituio de 1988

Nota: A redao deste Relatrio foi concluda em outubro de 2005, mas a aprovao pelo governo brasileiro s foi recebida em agosto de 2006. Mudanas relevantes que ocorreram nesses dez meses so citadas em notas de rodap; o texto principal contempla a situao at outubro de 2005. (O captulo final deste livro descreve as principais mudanas e iniciativas nas polticas e programas para a educao infantil ocorridas no perodo 2006-2008 e fornece dados mais atualizados sobre o atendimento). Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 23

SUMRIO EXECUTIVO
A VISITA DE AVALIAO Como parte do Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas Pblicas de Educao Infantil, uma equipe de quatro especialistas visitou o Brasil entre os dias 2 e 13 de maio de 2005, com a finalidade de proceder avaliao das polticas do pas para a primeira infncia. Este Relatrio resultado dessa visita. ACESSO O ndice de matrculas nas pr-escolas municipais est aumentando, sobretudo nas regies mais pobres, mas o ingresso em creches municipais est diminuindo, sobretudo nas regies mais ricas. As matrculas nas entidades particulares esto aumentando, tanto nas regies ricas quanto nas pobres, embora a qualidade dos servios varie de acordo com as regies. Disparidades no acesso so bem mais acentuadas entre as crianas mais novas. As que vivem nas reas rurais tm menos possibilidade de acesso educao infantil e as entidades particulares so mais freqentadas por crianas de famlias de classe mdia para cima. Os programas de assistncia social ajudaram crianas de 4 a 6 anos de regies pobres a ter mais acesso pr-escola, mas com dficit de qualidade as pr-escolas das regies mais pobres tm menos possibilidade de contratar professores qualificados, menos possibilidade de ter equipamentos e materiais adequados e esto mais sujeitas a funcionar com uma carga horria menor. QUALIDADE Existem leis e diretrizes que regulamentam a pedagogia da educao infantil, mas o cumprimento delas continua sendo problemtico. A causa disso que nem todos os servios de educao infantil foram integrados ao sistema educacional brasileiro e reconhecidos como instituies educativas. Os nveis de qualificao dos professores esto melhorando, mas os professores de educao infantil carecem de formao especializada. Os desequilbrios so evidentes tambm na qualidade. As entidades pblicas que prestam servios de educao infantil, freqentadas por crianas pobres, costumam ter qualidade inferior, sobretudo quanto s instalaes e ao ambiente pedaggico, e as entidades particulares de boa qualidade esto disponveis principalmente para as crianas
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das classes mdia e alta. O problema da qualidade mais grave nas creches. O desafio maior transform-las em instituies educacionais, um processo que se encontra estagnado. Conflitos setoriais, limites capacidade dos municpios e falta de recursos financeiros so considerados fatores que contribuem para tal situao. INVESTIMENTO Os gastos com educao infantil no Brasil diminuram nos ltimos anos em comparao com outros nveis educacionais. O pas tem uma crescente necessidade de mais investimentos na educao infantil, para que possa cumprir as metas do Plano Nacional de Educao de 2001 e enfrentar os problemas relacionados s disparidades. H pouca margem para melhoria da eficincia, e o aumento da participao da iniciativa privada precisa ser visto com cautela, por trazer um impacto negativo sobre a desigualdade do atendimento. Para enfrentar os problemas de financiamento, essencial aumentar os recursos do governo federal. RECOMENDAES A faixa etria de 0 a 3 anos merece ateno urgente, para que sejam enfrentadas, no mnimo, as questes da pobreza e da desigualdade social. A integrao das creches ao sistema educacional traria diversidade e flexibilidade aos tipos de servios oferecidos e fortaleceria o vnculo pedaggico da educao infantil. Os recursos da rea social poderiam ser transferidos para a educacional, ou permanecer na rea social para servir de suporte familiar educao infantil. O governo federal deveria aumentar seus recursos para a educao infantil. A formao e a qualificao dos educadores que trabalham com a primeira infncia deveriam ser mais especializadas.

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Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

1. INTRODUO
1.1. SOBRE O PROJETO 1.1.1. Contexto: A comunidade internacional, reunida em Dacar, Senegal, em 2000, para comemorar o 10 aniversrio do programa Educao Para Todos (EFA, na sigla em ingls), reafirmou seu compromisso para com o atendimento da educao infantil e definiu o crescimento desta rea como a primeira das seis Metas de Dacar para EFA. Entretanto, na maioria dos pases em desenvolvimento, a educao infantil no tem sido parte das polticas pblicas e os governos tm tido uma capacidade limitada para desenvolver as polticas e sistemas necessrios. Falta especialmente conhecimento das opes polticas e das estratgias que promovam o desenvolvimento integral das crianas com recursos limitados. 1.1.2. Neste contexto, dentro do planejamento da UNESCO para os anos de 2004 e 2005, a organizao lanou o Projeto UNESCO/OCDE para Avaliao das Polticas Pblicas para a Primeira Infncia (doravante denominado Projeto), visando fornecer a determinados pases a oportunidade de repensarem suas polticas para a educao infantil, identificando opes e estratgias concretas para melhor-las. Quatro pases foram selecionados, com base no interesse que manifestaram Brasil, Indonsia, Cazaquisto e Qunia.2 1.1.3. Atividade: Cada avaliao de um pas envolve o preparo de um Background Report, que contm informaes gerais sobre a situao do pas a respeito da educao infantil, uma visita realizada por uma equipe de especialistas e um Relatrio de Avaliao, que traz recomendaes sobre polticas educacionais.
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O Background Report e os Relatrios de Avaliao da Indonsia, Cazaquisto e Qunia esto disponveis online: Background Report da Indonsia: http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001388/138849e.pdf Relatrio de Avaliao da Indonsia: http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001385/138522e.pdf Background Report do Cazaquisto: http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001390/139025e.pdf Relatrio de Avaliao do Cazaquisto: http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001390/139750e.pdf Background Report do Qunia: http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001390/139027e.pdf Relatrio de Avaliao do Qunia: http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001390/139026e.pdf Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 27

Esse Relatrio de Avaliao entregue s autoridades e parceiros do pas para discusso e desdobramentos. O escritrio regional da UNESCO pode organizar atividades pertinentes, com o objetivo de ampliar a capacitao ou divulgar os resultados da avaliao. Os resultados da avaliao dos quatro pases esto sendo publicados como Relatrio Sumrio, que servir, a nvel global, como material de referncia para o planejamento de polticas pblicas de atendimento educao infantil em outros pases. 1.1.4. Estrutura da implementao: O planejamento e a coordenao geral do Projeto foram realizados por um Secretariado de Projeto, criado na sede da UNESCO. Para a implementao em nvel nacional, uma Fora-Tarefa foi formada nos Ministrios da Educao de cada pas envolvido, os quais assinaram um Memorando de Entendimento com a UNESCO. Cada Fora- Tarefa, que teve a assistncia dos respectivos escritrios regionais da UNESCO, foi responsvel pelo Background Report e representou a autoridade nacional que recebeu o Relatrio de Avaliao3. 1.1.5. Componentes da Avaliao: O Projeto aborda cinco amplas categorias de polticas pblicas para a educao infantil: acesso, qualidade, financiamento, coordenao governamental e desenvolvimento de dados/pesquisa. Pressupondose que as polticas so diferentes em cada pas, levamos em conta tambm as questes internas especficas. Os pontos principais da avaliao variam conforme a situao e as necessidades de cada pas. Foram examinados tambm os servios formais, no-formais e informais de atendimento primeira infncia, desde o nascimento at a idade de ingressar no ensino primrio. E ainda os servios das instituies de formao de professores e pais. 1.2. VISITA DE AVALIAO 1.2.1. Preparativos: Antes da visita de avaliao, dois grupos de trabalho produziram o Background Report do Brasil4: o Grupo Coordenador e o Grupo
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Veja detalhes nas Diretrizes para Implementao do Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas Pblicas para a Educao Infantil, disponveis em: http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001389/138973e.pdf. Cpias impressas podem ser solicitadas sede da UNESCO (sh.choi@unesco.org). O Background Report do Brasil para o Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas Pblicas para a Educao Infantil (2005), designado Background Report ao longo deste Relatrio, pode ser obtido mediante solicitao (earlychildhood@unesco.org) e est disponvel online: www.unesco.org/education/earlychildohood. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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Consultor5, criados pelo Ministrio da Educao. Os critrios para seleo dos locais visitados levaram em conta diferenas socioeconmicas, equilbrio regional, faixas etrias, tipos de servios prestados e implicaes na poltica educacional. 1.2.2. Cronograma: A visita de avaliao transcorreu de 2 a 13 de maio de 2005, em Braslia/DF, Recife/PE, Sobral/CE, Blumenau/SC, Rio de Janeiro/RJ e So Gonalo/RJ. Os locais visitados foram creches e pr-escolas, bem como entidades que prestam servios no-formais primeira infncia e instituies de formao de professores6. 1.2.3. A equipe de avaliao se reuniu com diversas autoridades governamentais responsveis pelo planejamento e implementao das polticas para a educao infantil, tais como representantes do Ministrio da Educao e de ministrios de reas afins, alm de prefeituras municipais. Houve reunies tambm com outros envolvidos no setor em mbito nacional, como acadmicos, profissionais, representantes de ONGs e associaes comunitrias. 1.2.4. Equipe de avaliao: A equipe de avaliao consistiu de uma consultora brasileira e trs especialistas internacionais de diferentes reas de especializao: Maria Malta Campos (Pesquisadora Snior da Fundao Carlos Chagas), Sheila Kamerman (Professora da Columbia University, EUA), Abrar Hasan (OCDE, Paris) e Soo-Hyang Choi (UNESCO, Paris). A equipe teve acompanhamento e assistncia de membros dos Grupos Coordenador e Consultor, funcionrios do escritrio da UNESCO no Brasil e de Hye-Jin Park da UNESCO, Paris7. 1.3. O RELATRIO 1.3.1. Preparao: O Relatrio de Avaliao baseado em anotaes da equipe de avaliao e no Background Report. Em vez de um inventrio de todas as observaes recolhidas, deu-se destaque s questes consideradas fundamentais e que merecem a ateno prioritria do governo. Alguns pontos crticos receberam

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O Grupo Coordenador foi composto por representantes da Secretaria de Educao Bsica, do INEP e do escritrio da UNESCO no Brasil. O Grupo Consultor foi formado por especialistas e pesquisadores brasileiros de educao infantil. Veja detalhes no Anexo 1. Veja detalhes no Anexo 2. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 29

comentrios mais detalhados, com base nos dados relevantes disponveis. As recomendaes focam as polticas gerais e as tarefas imediatas especficas. 1.3.2. Pressupostos norteadores: Trs foram os pressupostos que nortearam o processo de avaliao e as recomendaes. Primeiro: o propsito final da educao e do atendimento primeira infncia o desenvolvimento integral da criana. Segundo: as polticas governamentais para a educao infantil devem ser enfaticamente a favor dos pobres, com prioridade para a questo da desigualdade social. Terceiro: a educao infantil constitui o sustentculo de um aprendizado da vida inteira, e a transio da casa para a creche e da creche para a escola deve ser a mais suave possvel. 1.3.3. Limitaes: Na escolha dos locais de visita, apesar dos esforos para se levar em conta a representatividade geogrfica e socioeconmica, esta tarefa se tornou difcil por falta de tempo suficiente. A regio Norte, com uma grande populao indgena, foi negligenciada. Alm disso, vrios desdobramentos importantes relacionados ao FUNDEB aconteceram depois da visita de avaliao e no puderam ser totalmente contemplados neste Relatrio.

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Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

2. PERFIL DO PAS
2.1. PERFIL SOCIOECONMICO8 2.1.1. Demografia9: O Brasil um dos pases mais populosos do mundo, com cerca de 184 milhes de habitantes (2005). A populao com idade de 0 a 14 anos correspondia a cerca de 28% do total em 2002. O nmero de crianas de 0 a 6 anos era de 23,6 milhes em 2003. Em 2002, cerca de 82% da populao estavam concentrados em reas urbanas. O crescimento populacional diminuiu: a taxa de crescimento projetada para 2002-15 de apenas 1,1%. A taxa de fertilidade tambm teve uma drstica reduo de 46% entre 1980 e 2002. 2.1.2. Economia10: O Brasil um pas de renda mdia, com renda nacional per capita (em termos de PPC - Paridade de Poder de Compra) de US$ 7.450 (Grfico 1) e uma taxa de crescimento do PIB de 1,5% (2002).

Fonte: Banco Mundial (2004).

2.1.3. Como na maioria dos pases, o setor de servios o que mais contribui para o PIB brasileiro. A economia caracterizada por uma grande disparidade na distribuio de renda e no consumo, com um dos mais altos ndices Gini11 (quase 60 em 2003). Os 10% mais ricos da populao detm cerca de 47% da riqueza
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Veja Anexo 3 para mais detalhes do perfil do Brasil em comparao com outros pases. Veja Tabela 1 no Anexo 3. Veja Tabelas 2 e 3 no Anexo 3. ndice que mede a extenso em que a distribuio de renda entre indivduos ou domiclios de um pas desvia de uma distribuio perfeitamente igualitria. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 31

nacional, enquanto os 10% mais pobres ficam com menos de 1% (1998). Em 2001, aproximadamente 34% da populao estavam vivendo abaixo da linha da pobreza. A regio Nordeste a mais pobre e a Sudeste a mais rica (Grfico 2). Grfico 2: Renda familiar mensal (monetria + no monetria), por regio, 2002-2003 (R$)

Fonte: IBGE: Pesquisa de oramentos familiares 2002-2003.

2.1.4. Condies das mulheres e crianas12: Em 2002, 47% das mulheres de 15 a 64 anos estavam no mercado de trabalho. A taxa de alfabetizao adulta entre as mulheres era de 88% em 2004. Contudo, apesar da participao ativa da mulher na educao e no mercado de trabalho, em 2003 o pas estava no 60 lugar entre 144 pases no ndice de Desenvolvimento Ajustado ao Gnero (IDG). 2.1.5. Cerca de 86% das mulheres grvidas no Brasil recebem assistncia prnatal e 88% dos nascimentos so feitos por pessoas habilitadas da rea de sade. Ainda assim, a taxa de mortalidade infantil relativamente alta: 260 por cada 100.000 nascimentos. A taxa de mortalidade entre as crianas abaixo de cinco anos (37 por 1.000 nascimentos) baixa para os padres globais, porm alta em termos regionais. 2.1.6. Aproximadamente 38% das crianas de 0 a 6 anos vivem no Sudeste e 32% no Nordeste. As duas regies tm 70% das crianas desta faixa etria no pas. (Grfico 3).

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Veja Tabelas 4, 5, 6 e 14 no Anexo 3. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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2.2. PERFIL EDUCACIONAL13 2.2.1. Sistema educacional: O sistema educacional brasileiro dividido em educao bsica e educao superior. A bsica inclui a educao infantil nocompulsria (0 a 6 anos), oito anos de Ensino Fundamental compulsrio (7 a 14 anos)14 e trs anos de educao no-compulsria de nvel secundrio (Ensino Mdio) (15 a 17 anos). O Ensino Fundamental e Mdio so gratuitos nas escolas pblicas e pagos nas escolas particulares. O Ensino Fundamental tem a durao de nove anos em alguns estados que permitem, de acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, a matrcula de crianas de 6 anos na escola primria. (Veja captulo final deste livro). 2.2.2. Alfabetizao15: Os ndices de alfabetizao masculina e feminina a partir de 15 anos de idade so de 86% e 87%, respectivamente, enquanto as mdias mundiais so de 84% e 71% (2002). Mas a disparidade regional expressiva: o Nordeste, por exemplo, possui o maior ndice de analfabetismo de adultos, mais que o dobro do existente no Sul, que possui o menor ndice do pas.

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Veja Anexo 3 para mais detalhes do perfil educacional em comparao com outros pases. O Ensino Fundamental abrange quatro anos de educao primria e mais quatro de educao secundria. Este Relatrio usa o termo primrio para os primeiros quatro anos e Ensino Fundamental para os oito anos de educao compulsria. Lei de 2006 amplia a durao do Ensino Fundamental para nove anos, iniciando aos seis anos de idade. (Veja captulo final deste livro). Veja Tabela 9 no Anexo 3. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 33

2.2.3. Participao na educao: A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) registrou taxas nacionais de atendimento16 de 11,7% das crianas de 0 a 3 anos nas creches e 68,4% das crianas de 4 a 6 anos nas pr-escolas (2003). A taxa de atendimento no Ensino Fundamental era de 97%, enquanto as do Ensino Mdio e superior ficaram em 82% e 34%, respectivamente. 2.2.4. Um grande desafio no Brasil melhorar a eficincia da educao primria e secundria. O ndice de concluso da educao primria de apenas 82%, e a repetncia extremamente alta, 21,5%. Depois que concluem a educao primria, 84% dos alunos ingressam na secundria, mas o ndice de repetncia neste nvel tambm muito alto, 18%17. 2.2.5. Financiamento da Educao: De acordo com a Constituio de 1988, a responsabilidade financeira pela educao dividida entre os governos federal, estadual e municipal. Determinados percentuais da receita fiscal so destinados educao e compem um fundo educacional. 2.2.6. Esse fundo, institudo por Emenda Constitucional em 1996 e implantado em 1998, se chama FUNDEF (Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio). Estados e municpios so obrigados a repassar para a educao 25% das receitas de impostos e a gastar 60% dessa quantia (ou seja, 15% das receitas fiscais) no Ensino Fundamental. O restante cobre outras despesas, incluindo educao infantil. Com o FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao), uma reviso proposta para o FUNDEF que ampliar a cobertura ao ensino mdio e educao infantil, a contribuio dos estados e municpios deve aumentar de 15% para cerca de 20% das receitas de impostos para financiar os trs componentes da educao bsica educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio. 2.2.7. O governo federal tem a atribuio de distribuir e complementar os recursos para assegurar padres mnimos de qualidade e aumentar as oportunidades educacionais. Tambm fornece assistncia tcnica e financeira aos governos estaduais e municipais.

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Veja Notas Tcnicas Veja Tabela 10 no Anexo 3. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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2.2.8. Os gastos pblicos com educao em relao ao PIB ficaram em 4% em 2002. Os estados e municpios foram os maiores contribuintes para o FUNDEF, com 39% e 45% do total, respectivamente (1999). O Ensino Fundamental e o Mdio recebem, respectivamente, cerca de 33% e 36% do total do oramento destinado educao, enquanto os gastos com educao infantil correspondem a somente 9% (2001)18. 2.2.9. Cumprimento das metas de EFA: No ndice de Desenvolvimento do EFA (EDI), o Brasil alcanou 0,899 pontos em 200119 e ficou em 72 lugar entre 127 pases, como mostra o Grfico 4. Entre os quatro componentes do ndice, a posio do Brasil foi de 32 para a taxa lquida de escolarizao no curso primrio (com valor de 0,965), 67 para a taxa de alfabetizao de adultos (0,882), 66 para o ndice EFA especfico para o gnero (0,951, com disparidade em detrimento dos homens) e 87 para o ndice de permanncia na escola at o quinto ano (0,799). Assim, o componente mais fraco do ndice o da taxa lquida de escolarizao primria, vinculada diretamente ao fornecimento de educao infantil.

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17. Veja Tabelas 7 e 8 no Anexo 3. O EDI cobre quatro indicadores: taxa lquida de matrcula na educao primria, taxa de alfabetizao de adultos, ndice de paridade de gnero especfico para EFA e taxa de sobrevivncia na 5 srie. Quanto mais prximo de 1 estiver o EDI de um pas, mais perto ele est de atingir de fato Educao para Todos. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 35

2.3. PERFIL DA PRIMEIRA INFNCIA 2.3.1. Situao legal: A educao infantil para crianas abaixo de 6 anos um direito constitucional no Brasil. De acordo com a Constituio, os municpios so responsveis pelo provimento da educao dessas crianas. 2.3.2. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao definiu a educao infantil como o primeira etapa da educao bsica, com atendimento a crianas de 0 a 6 anos. Essa lei reconheceu as creches como servios para crianas de 0 a 3 anos e as prescolas para crianas de 4 a 6 anos, e, embora no obrigatrias, que fossem consideradas instituies educacionais. A lei determinou ainda que todos os servios de atendimento educacional para a primeira infncia fossem integrados ao sistema educacional e que as polticas para este segmento fossem coordenadas pela rea educacional. 2.3.3. Estrutura do servio: A educao infantil, como especifica a lei, dividida em creches para crianas de 0 a 3 anos e pr-escolas para crianas de 4 a 6 anos.

Tabela 1: Perfil dos servios de atendimento na educao infantil


Servios Faixa etria Objetivo Horrio de funcionamento Creches 0-3 Assistncia e educao21 A maioria perodo integral, cinco dias por semana Nvel de qualificao (Mnimo) Certificado de exigido dos professores docncia do ensino mdio (Curso Normal) Setor governamental responsvel Educao Financiamento Municpios (e estados) Pr-escola 4-620 Educao A maioria meio perodo, cinco dias por semana (Mnimo) Certificado de docncia do ensino mdio (Curso Normal) Educao Municpios (e estados)

2.3.4. Papel do Ministrio da Educao: Embora a Lei de Diretrizes e Bases da Educao tenha atribudo ao Ministrio da Educao a responsabilidade governamental pela educao infantil, persiste uma disputa entre as reas educacional e de assistncia social pela gesto e financiamento das pr-escolas e creches.
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4-5 anos em municpios onde o ingresso na escola primria feito com a idade de 6. A lei ir restringir a educao pr-escolar para crianas de 4 e 5 anos, e reduzir para 6 anos a idade de ingresso na primeira srie em todo o pas. A Lei de Diretrizes e Bases especifica que as creches devem incorporar componentes educativos. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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2.3.5. A Coordenao Geral de Educao Infantil, do Ministrio da Educao, o rgo administrativo federal responsvel pela educao infantil. Cada estado e cada municpio possuem uma Secretaria de Educao. Conselhos de Educao nos trs nveis de governo elaboram procedimentos e normas para o setor. 2.3.6. Poltica de descentralizao: Como a Constituio baseada em princpios democrticos e descentralizadores, a responsabilidade pela educao partilhada entre as trs esferas de governo, e cada uma pode implantar seu prprio sistema educacional, com a colaborao das demais. 2.3.7. O fornecimento de educao infantil responsabilidade dos municpios, que tm autonomia de ao. Portanto, qualquer municpio pode criar, administrar e supervisionar seu prprio sistema de educao infantil (e primria), ou optar por seguir o sistema estadual. Os estados no se envolvem na oferta de servios de educao infantil, mas so responsveis pela regulamentao e superviso de quaisquer servios existentes nos municpios que no implantaram seu prprio sistema. Os estados tambm so responsveis por oferecer cursos de formao para professores de educao infantil. 2.3.8. Financiamento: Em razo do FUNDEF, a educao infantil oferecida pela esfera municipal com os recursos no investidos no Ensino Fundamental. 2.3.9. Um Projeto de Emenda Constituio foi apresentado ao Congresso Nacional estabelecendo uma nova forma de financiamento para a educao. Denominado FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao). O novo fundo dever estabelecer gastos mnimos por aluno em todos os trs nveis de educao bsica, incluindo a educao infantil (exceto da faixa etria de 0 a 3 anos)22. Esta PEC, preparada pelo governo federal, foi encaminhada ao Congresso em 14 de julho de 2005. 2.3.10. Plano Nacional de Educao: Preparado de acordo com as recomendaes da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, o Plano Nacional de Educao, projetado para dez anos, foi anunciado em 2001, estabelecendo as seguintes metas:

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Como j foi dito, a PEC foi modificada aps a visita de avaliao, para incluir a faixa etria menor. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 37

(1) Ampliar a oferta da educao infantil para 30% das crianas de 0 a 3 anos em creches at 2006. (2) Ampliar a oferta de educao infantil para 60% das crianas de 4 a 6 anos nas pr-escolas at 2006. (3) Ampliar a educao infantil para 50% das crianas de 0 a 3 anos nas creches at 2011. (4) Ampliar a educao infantil para 80% das crianas de 4 a 6 anos nas prescolas, e para 100% das crianas de 6 anos at 2011. (5) Elaborar padres mnimos de infra-estrutura para todas as creches e prescolas at 2006. (6) Garantir que at 2006 os professores de educao bsica tenham formao mnima de nvel mdio. (7) Garantir que at 2011 os professores de educao bsica tenham formao de nvel superior. (8) Implantar um sistema de superviso da educao infantil em todos os municpios at 2004. (9) Garantir alimentao para todas as crianas matriculadas em instituies de educao infantil. (10) Implantar gradualmente perodo integral para a educao infantil (no foi fixado um prazo).

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Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

3. RESULTADOS DA AVALIAO
3.1. ACESSO 3.1.1. Direo da avaliao: Expandir o acesso uma coisa, expandi-lo na direo da poltica estabelecida pelo pas outra. No Brasil a poltica de acesso contm dois pontos estratgicos que merecem considerao: - Desde 1988 a educao infantil tem sido responsabilidade dos municpios. Ser que eles esto cumprindo plenamente a sua parte? - As diferenas socioeconmicas no acesso educao infantil nas regies do pas so profundas e crnicas. Ser que essas diferenas esto diminuindo e, em caso positivo, estar havendo algum benefcio? 3.1.2. A discusso a seguir envolve estas duas questes. Mas antes, so feitas algumas observaes sobre a posio do Brasil em relao a outros pases na oferta da educao infantil. 3.1.3. Situao atual: Em 2003 a taxa de escolarizao23 de crianas de 0 a 6 anos era de 38% (Grfico 5). Contudo, enquanto a taxa de escolarizao das crianas de 4 a 6 anos fosse de 68%, as de 0 a 3 anos era 12% uma substancial diferena entre as duas faixas etrias. De modo geral, a educao infantil no Brasil comea de fato aos 4 anos, no no nascimento.

3.1.4. Em termos de taxa bruta de escolarizao pr-primria (ISCED-0) para crianas a partir de 3 anos, o Brasil situa-se numa posio intermediria entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento (Grfico 6). Em 2001, o ndice do
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Taxa de escolarizao em creches, pr-escolas, classes de alfabetizao e no ensino fundamental. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 39

Brasil ficou em 67%,24 acima das mdias da maioria de outros pases em desenvolvimento (35%) e da mdia mundial (49%), porm abaixo dos pases desenvolvidos (82%). No nvel regional, o Brasil atingiu a mdia, ficando atrs apenas do Mxico (76%) e do Chile (77,5%).

3.1.5. O Brasil tem avanado bem no acesso educao infantil, tendo ampliado em 45% a taxa bruta de escolarizao pr-primria, de 46,5% em 1990 para 67% em 2001 (Grfico 7). Mas durante este mesmo perodo a Amrica Latina e o Caribe tiveram uma ampliao de 54%. O Brasil deveria ter avanado pelo menos na proporo regional, cuja mdia em 1990 (44%) era semelhante do Brasil (46,5%).

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A taxa bruta de escolarizao pr-primria foi menor que a taxa de escolarizao das crianas de 4 a 6 anos, sobretudo porque esta ltima baseada na PNAD, que computou tambm as entidades no-registradas, e a primeira inclui crianas de 3 anos, cuja taxa de escolarizao bem menor reduz o ndice geral. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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3.1.6. Dois aspectos essenciais distinguem o sistema de educao infantil brasileiro daqueles dos demais na regio. Primeiro, a educao infantil no obrigatria no Brasil25, ao contrrio de alguns outros pases da regio (Tabela 2). Segundo, o sistema brasileiro tem oito anos de educao obrigatria, enquanto na maioria dos demais pases da regio esse perodo de dez a doze anos. As crianas no Brasil ingressam na educao primria aos 7 anos26, enquanto na maioria dos demais pases ingressam aos 6 anos. Tabela 2: Durao (em anos) da educao obrigatria na Amrica Latina
Pas Pr-primria Primria Secundria/ Secundria/ anos ltimos iniciais anos 3 4 4 3 1 2 3 3 3 3 3 2 3 3 1 Total Idade de ingresso no primrio 6 7 6 6 6 6 7 6 6 6 6 6

Argentina Brasil Colmbia Costa Rica Rep.Dominicana Equador El Salvador Mxico Panam Peru Uruguai Venezuela
Fonte: UNESCO (2003b).

1 1 1 1 1 3 3 2 1 1 1

6 4 5 6 6 6 6 6 6 6 6 6

10 8 10 11 9 10 12 12 11 12 10 11

3.1.7. A idade relativamente alta para ingresso na educao primria pode ajudar a explicar por que a taxa de escolarizao na faixa de 5 anos menor que nos demais pases da regio com os quais o Brasil pode desejar se comparar (Grfico 8). O ingresso tardio na educao primria pode atrasar todo o processo educacional nos anos precedentes.

25

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A lei dever reduzir para 6 anos a idade para ingresso na educao primria obrigatria, e portanto o Ensino Fundamental ir durar nove anos. Em alguns municpios, crianas de 6 anos podem se matricular na escola primria. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 41

Fonte: UNESCO Institute for Statistics, in UNESCO (2003b).

3.1.8. O aumento da participao dos municpios: Em 1998, as entidades municipais de educao infantil representavam 58% das matrculas na pr-escola; em 2002, a participao municipal tinha aumentado 17%, atingindo 68%, enquanto a participao dos estados tinha cado 67%, de 18% para 6%. Ao mesmo tempo, o nmero de entidades particulares mudou relativamente pouco, registrando um aumento de 6%, o que indicaria haver uma relao entre crescimento da participao municipal e reduo da participao estadual (Grfico 9)27.

Fonte: MEC-INEP (2004a: Tabela 5, p. 96).

3.1.9. O crescimento da participao dos municpios na educao pr-escolar foi maior nas reas mais pobres (Grfico 10). No Nordeste, por exemplo, essa participao aumentou 24,5% entre 1998 e 2002, tendo o Cear, um dos estados mais pobres da regio, registrado um crescimento de 30%. Em contraposio, no Sudeste a participao dos municpios aumentou apenas 3%.28
27 28

Servios particulares significam servios sem fins lucrativos e com fins lucrativos; veja Notas Tcnicas. O crescimento relativamente pequeno no Sudeste pode ser atribudo, em parte, ao ndice j alto de escolarizao existente na regio, o que teria deixado menos margem para crescimento. Apesar disso, no Rio de Janeiro, a taxa de escolarizao em 1998 (47%) ficou prxima da registrada no Nordeste (53%); mas apesar desse potencial de crescimento, a participao municipal cresceu somente 8% enquanto no Nordeste cresceu 24,5%. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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3.1.10. O aumento de pr-escolas municipais no Nordeste se deve, em parte, aos programas de assistncia social que resultaram na criao de pr-escolas comunitrias de baixo custo. Mas as diferenas entre as regies tambm refletem os diferentes montantes de recursos que os estados e municpios ricos e pobres destinaram educao como parte do FUNDEF. 3.1.11. Em relao s creches, a tendncia foi diferente. A participao dos municpios caiu 6,5%, de 65% em 1998 para 61% em 2002, enquanto as matrculas nas creches particulares aumentaram 19%, de 32% para 38% (Grfico 11).

Fonte: MEC-INEP (2004a: Tabela 4).

3.1.12. O nmero de creches particulares est crescendo rapidamente nas regies mais ricas (Grfico 12). Na cidade de So Paulo, por exemplo, elas tiveram uma expanso de 18% entre 1998 e 2003, bem mais que o ndice de expanso nacional, que foi de 3%, enquanto no Nordeste e no Cear diminuiu 6% e 4%, respectivamente. Considerando-se que as creches particulares j correspondiam a uma parcela relativamente expressiva das creches em So Paulo, o ndice de 18% significa uma expanso rpida e generalizada naquela cidade.
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 43

Fonte: MEC-INEP (1999: Tabela 3.6 e 2004b: Tabela 3.5).

3.1.13 Entretanto, no Rio de Janeiro, outro municpio rico, a participao das creches particulares diminuiu 19% (Grfico 13), enquanto as creches municipais aumentaram 18%. Na verdade, em todos os casos apresentados no grfico abaixo o crescimento das creches particulares acompanhado pela reduo das creches municipais, ou vice-versa. Assim, o rpido crescimento das creches particulares em So Paulo deve estar relacionado queda igualmente rpida do nmero de creches pblicas.

Fonte: MEC-INEP (1999: Tabela 3.6 e 2004b: Tabela 3.5).

3.1.14. A expanso dos servios particulares um fenmeno que no parece restrito s reas mais abastadas, embora no haja dados precisos disponveis. Por exemplo, na favela da Rocinha, no Rio de Janeiro, a equipe de avaliao soube que existiam 40 creches particulares na comunidade, e apenas duas pblicas. Em So Gonalo, um municpio pobre prximo ao Rio, as autoridades locais estimaram haver centenas de pequenas creches particulares. Embora seja difcil confirmar tais informaes, elas indicam ser prematuro concluir que as creches particulares so usadas apenas pelas classes mdia e alta. Um grande nmero de creches particulares de baixa qualidade pode estar suprindo a extrema necessidade
44 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

de mes pobres que trabalham fora, j que as creches pblicas no esto crescendo o suficiente para atender demanda. 3.1.15. Disparidades : O Brasil no exceo quanto s disparidades socioeconmicas no acesso s creches. Crianas de famlias pobres tm menos possibilidade de receber esse atendimento. Existe uma correlao direta entre renda familiar e escolaridade (Grfico 14). A diferena entre os mais ricos e os mais pobres maior quando se trata da educao infantil na faixa etria de 0 a 3 anos; os ricos tm 2,5 vezes mais possibilidades que os pobres de matricular numa creche suas crianas dessa faixa etria, e 0,5 mais possibilidade que os pobres quando da matrcula de crianas de 4 a 6 anos. A taxa de escolarizao mais afetada pela renda familiar na educao de crianas menores.

Fonte: IBGE (2004: Grfico 7.2, p.211).

3.1.16. Porm, ao contrrio de outros pases, a regio mais pobre do Brasil, o Nordeste, est fazendo um excelente trabalho de acesso educao infantil (Grfico 15). A regio possui a taxa de escolarizao mais alta do Brasil entre crianas de 4 a 6 anos, e s fica atrs da regio mais rica, o Sudeste, no ndice geral de escolarizao de crianas de 0 a 6 anos.

Fonte: IBGE (2004: Tabela 2.6, p. 69). Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 45

3.1.17. O desempenho superior do Nordeste, bem conhecido no Brasil, atribudo aos programas de assistncia social na regio, com foco na reduo da pobreza, o que permitiu a criao de muitas entidades de educao infantil de baixo custo para famlias mais pobres. O fato de as crianas pobres de 4 a 6 anos no Nordeste terem mais possibilidade de freqentar pr-escola do que as de outras regies (Grfico 16), reflete o impacto desses programas espalhados na regio.

Fonte: IBGE (2004: Grfico 7.3, p.212).

3.1.18. Entretanto, a expanso do acesso educao infantil no Nordeste, especialmente para crianas em idade pr-escolar, no parece ter sido acompanhada da qualidade. Por exemplo, os professores da pr-escola no Nordeste so menos qualificados do que os do Sudeste e os do Brasil em geral. Professores de pr-escola com formao de nvel mdio so 81% no Nordeste e 55% no Sudeste, enquanto os que tm educao universitria so, respectivamente, 14% e 43% (Grfico 17).

Fonte: MEC-INEP (2004b: Tabela 2.5, p. 121).

3.1.19. Alm disso, no Nordeste as pr-escolas tm uma carga horria menor que no Sudeste em geral. Cerca de 83% das pr-escolas pblicas do Nordeste
46 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

funcionam quatro horas por dia, ou menos, enquanto no Sudeste so 63% (Grfico 18). No Sudeste, cerca de 31% das pr-escolas pblicas funcionam cinco horas por dia; no Nordeste so 14% e no pas em geral so 23%.

Fontes: Censo Escolar MEC-INEP 2003; Background Report do Brasil.

3.1.20. A diferena no horrio de funcionamento ainda maior nas creches (Grfico 19): 74% das creches pblicas do Sudeste funcionam durante mais de nove horas por dia, enquanto no Nordeste apenas 19% tm esse horrio, e 57% funcionam quatro horas por dia ou menos. Portanto, embora os ndices de atendimento de crianas de 0 a 3 anos sejam semelhantes no Nordeste (11%), no Sudeste (13%) e no Brasil em geral (12%) (Grfico 15), as crianas do Nordeste tm bem menos horas de atendimento dirio.

Fontes: Censo Escolar MEC-INEP 2003; Background Report do Brasil.

3.1.21. Em relao ao dficit de qualidade no Nordeste, vale a pena notar que essa regio tem 74% das Classes de Alfabetizao no Brasil (Grfico 20). A alta taxa de escolarizao na regio, para crianas de 4 a 6 anos, pode refletir, em parte, a presena extensiva desta forma extra-legal de atendimento.
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 47

Fonte: MEC-INEP (2004b).

3.1.22. Como em qualquer pas, as crianas das reas rurais brasileiras tm menos acesso educao do que as que vivem nas cidades. A taxa de freqncia a instituies de educao infantil nas reas rurais, na faixa de 0 a 6 anos, foi de 27% em 2003, contra 40% nas reas urbanas (Grfico 21).

Obs: Os dados brasileiros no incluem a populao rural dos estados do Acre, Amap, Amazonas, Rondnia, Roraima e Par, os quais, juntamente com o Tocantins, formam a regio Norte. Por isso, representada somente a populao urbana desta regio, que tem uma populao relativamente esparsa. Fonte: IBGE (2004: Tabela 2.3).

3.1.23. A desproporo entre as reas urbana e rural parece no estar diminuindo significativamente. De 1997 a 2003, as reas rurais aumentaram em 29% a taxa de escolarizao de crianas de 0 a 6 anos, contra 25% nas reas urbanas, mas esse resultado deve-se ao Sudeste, onde as reas rurais apresentaram um aumento de escolarizao bem maior do que nas reas urbanas. No Sul e no CentroOeste, as taxas de crescimento nas instituies urbanas superaram as das reas rurais.

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Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Fonte: IBGE (2004: Tabela 2.3); Banco Mundial (2001: Grfico 3.5).

3.1.24. No somatrio de pr-escolas e creches, o percentual dos servios municipais bem maior nas reas rurais do que no pas como um todo (Grfico 23).

Fonte: MEC-INEP (2004b: Tabela 3.5, p 1489).

3.1.25. As disparidades socioeconmicas no acesso educao infantil so tambm evidentes nos tipos de servios oferecidos. As entidades particulares so bem mais procuradas por famlias que tm maior participao no mercado de trabalho, menor ndice de desemprego, mais escolaridade, menor incidncia de pobreza e moradia mais adequada. (Grfico 24).

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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3.2. QUALIDADE 3.2.1. Avanos: Embora os desafios sejam muitos e preocupantes, o Brasil tem feito grandes esforos para melhorar a qualidade da educao infantil. A OCDE (2001) ressaltou que a integrao setorial entre assistncia e educao um elemento determinante da qualidade dos servios para a primeira infncia. Neste sentido, a deciso brasileira, em 1996, de integrar as creches e as pr-escolas ao sistema educacional foi fundamental para a melhoria da qualidade. 3.2.2. Outro avano notvel foi a implantao de padres de qualidade. Em 1998, o Ministrio da Educao lanou o Referencial Curricular Nacional para a Educao Infantil, o qual, embora sem um carter obrigatrio, pela primeira vez estabeleceu no pas um conjunto de orientaes para a educao de crianas para toda a faixa de 0 a 6 anos. As Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Infantil, de carter obrigatrio, juntamente com as Diretrizes Operacionais para a Educao Infantil, estabelecidas pelo Conselho Nacional de Educao em 1999, visando integrao das creches e pr-escolas ao sistema educacional, foram importantes iniciativas que contriburam para melhorar os padres de qualidade das creches, entre outras melhorias. 3.2.3. Outro avano louvvel o atual esforo do Ministrio da Educao para elaborar padres nacionais de qualidade para a educao infantil. Esta iniciativa surgiu para suprir a falta de uma definio clara e consistente de qualidade e estabelecer indicadores especficos de qualidade que possam ser quantificados, medidos, monitorados e cumpridos. A iniciativa demonstra que o governo est consciente de que existe um problema no cumprimento da legislao do setor. Padres com parmetros mensurveis ajudaro a facilitar o monitoramento das normas vigentes. 3.2.4. Esses avanos sistmicos e legislativos so de grande importncia para melhorar a qualidade da educao infantil no Brasil. Muitos pases tm feito tentativas semelhantes, mas poucos tiveram sucesso at hoje. O desafio agora para o Brasil a implementao. 3.2.5. O problema do cumprimento: Apesar do avano nos padres, grande parte do que tem sido prescrito para melhorar a qualidade ainda no foi colocada em prtica. O problema mais acentuado na superviso. A responsabilidade de fiscalizar, mesmo nos servios pblicos, tem sido esparsa ou superficial. Atribuise este problema falta de pessoal e/ou insuficiente capacitao tcnica.
50 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

3.2.6. Outro aspecto a ser melhorado o currculo. Grande parte das entidades parece no ter adotado as diretrizes curriculares e operacionais mencionadas anteriormente. Embora a legislao permita autonomia dos servios na elaborao do projeto pedaggico, as creches e pr-escolas so obrigadas a considerar os aspectos definidos nas diretrizes nacionais. Mas estas parecem receber pouca ateno. A equipe de avaliao no encontrou nas entidades visitadas a adoo efetiva do Referencial Curricular nas atividades dirias. 3.2.7. O problema da implementao mais grave no mbito estratgico. As metas para a educao infantil estabelecidas no Plano Nacional de Educao no so necessariamente includas no planejamento das prefeituras municipais. A obrigatoriedade de empresas privadas de fornecerem creches e pr-escolas para os filhos de seus funcionrios29 outra rea em que a regulamentao governamental tem tido pouco sucesso. Cumprir esta obrigatoriedade poderia ser uma forma de aumentar o acesso s creches. 3.2.8. Alguns destes problemas, especialmente os relacionados superviso e ao currculo, so decorrentes, em parte, de um enfoque segundo o qual a educao infantil, apesar da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, no exige um slido quadro pedaggico e administrativo. Atividades de educao infantil desenvolvidas por diferentes atores, sem muito rigor administrativo, antecederam o surgimento dos sistemas de educao infantil. A tradio parece ter um impacto persistente, de modo que as atividades se sobrepem aos sistemas. O que se precisa de uma integrao plena o registro de todas as entidades que prestam servios primeira infncia, tanto pr-escolas quanto creches, como entidades educacionais municipais, de acordo com a regulamentao pertinente. 3.2.9. A integrao por si s no resolver os problemas, mas um pr-requisito para que outras medidas funcionem efetivamente. Por exemplo, para que as entidades assimilem na prtica as diretrizes curriculares nacionais, os professores e diretores necessitam de uma formao adequada. A menos que as entidades sejam reconhecidas pelo sistema municipal ou estadual de ensino, no ser exigido dos professores a formao ou dada a oportunidade de receb-la. Da mesma forma, embora o problema da superviso possa afetar todo o setor educacional, ser especialmente agudo para as entidades no reconhecidas como parte do sistema educacional.
29

Empresas privadas so obrigadas por lei a fornecer estes servios com seus prprios recursos. Quanto s empresas e instituies pblicas, cada estado tem regras especficas. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 51

3.2.10. Formao de professores de creches: Em 2003, 71% dos professores das creches computadas no Censo Escolar30 possuam o certificado do Ensino Mdio exigido. Alm disso, o percentual dos professores de creches com formao de nvel superior quase dobrou, de 9,5% em 1999 para 18% em 2003 (Grfico 25).

Fontes: MEC-INEP (1999, 2004b: Tabela 2.3).

3.2.11. Embora estes grficos sejam animadores, h dois motivos para examinlos com cautela. 3.2.12. Primeiro, o atual modelo de formao para o magistrio no d aos futuros professores de creches conhecimentos sobre o desenvolvimento e o aprendizado especfico de crianas de 0 a 3 anos, os quais so diferentes quando se trata de crianas maiores. Vrias escolas de nvel mdio para professores, por exemplo, no oferecem aulas prticas sobre crianas de 0 a 3 anos. As escolas mencionaram dificuldades para encontrar creches dispostas a permitir que estagirios de escolas secundrias cuidassem das crianas uma informao que a equipe de avaliao no pde confirmar. 3.2.13. Mesmo a formao de nvel universitrio no inclui especializao em crianas de 0 a 3 anos. Assim, embora 71% dos professores das creches registradas tivessem, em 2003, o certificado de docncia de nvel mdio exigido, no h motivo para comemorao. Mesmo professores com formao de nvel superior podem no ter experincia com crianas de 3 anos para baixo, ou conhecimento sobre as suas necessidades educacionais e de desenvolvimento: a faixa etria de 0 a 3 anos constitui uma lacuna na formao. 3.2.14. Em segundo lugar, a maioria das creches no est registrada nos sistemas municipais de educao e, portanto, no so computadas no Censo Escolar.
30

Ou seja, creches registradas como integrantes do sistema educacional do municpio. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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Muitas dessas creches particulares contratam pessoas que tm apenas o Ensino Fundamental concludo e as utiliza como educadoras. Como no recebem formao prtica sistemtica, as chances de melhorarem a qualificao profissional no trabalho so pequenas. Esta realidade no aparece nas estatsticas oficiais do Ministrio da Educao. 3.2.15. Educao pr-primria x educao primria: O preparo para a escolaridade formal um importante resultado da educao infantil. Crianas precisam adquirir conhecimentos especficos de leitura e aritmtica e tambm um entendimento conceitual dessas habilidades. Boas pr-escolas podem enfatizar leitura e narrao de histrias para crianas, mas no submet-las a exerccios de ditado. A educao pr-primria ajuda a criana a formar os fundamentos psicolgicos que sero necessrios mais tarde no processo de aprendizado abstrato. A educao primria fornece o instrumental pedaggico para o aprendizado que requer abstrao. Os primeiros so parte da educao infantil; os ltimos no. 3.2.16. Um bom programa de educao pr-primria prepara a criana para a escolarizao formal como parte de um desenvolvimento holstico. A nfase deve ser colocada num desenvolvimento equilibrado, no apenas no aspecto cognitivo, mas tambm nos aspectos social, emocional, comunicativo e fsico. O sucesso na escola depende no apenas da capacidade de ler, escrever e contar, mas tambm, e mais importante, da disposio para aprender e da capacidade de se comunicar e se adaptar ao ambiente social da vida escolar. Se a educao infantil o pilar da aprendizagem ao longo da vida inteira, isso no acontece ajudando a criana a adquirir habilidades especficas de aprendizado, mas ajudando-a a se tornar uma pessoa integral. Nos programas de educao infantil, brincar e interagir so mais importantes do que estudo e instruo. 3.2.17. Vista sob este ngulo, a educao pr-escolar no Brasil para crianas de 4 a 6 anos parece mais prxima da educao primria do que da pr-primria. Especialmente nas entidades pblicas municipais, as salas de aula tm carteiras e cadeiras enfileiradas, nas quais as crianas se sentam diante de um professor e um quadro-negro. Embora o currculo estabelea metodologias interativas, os professores tendem a ensinar s crianas, em vez de interagir com elas num processo construtivo de aprendizagem. Na maioria das entidades visitadas pela equipe de avaliao, com exceo de algumas particulares de alto padro, as crianas estavam sentadas em suas carteiras fazendo exerccios de alfabetizao
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 53

e aritmtica. Estas situaes tpicas de curso primrio eram comuns especialmente nas Classes de Alfabetizao e nas salas de pr-escola existentes em escolas de Ensino Fundamental. 3.2.18. Tal orientao pode ter sido causada por uma combinao de diversos fatores. No Brasil tem prevalecido a viso de que cuidado e educao constituem elementos separados, e isso pode certamente ser um elemento determinante. A presso dos pais pode ser outro. Mas considerando que a questo tem mais a ver com o processo pedaggico dirio, no se pode ignorar a questo da especializao do professor. Neste sentido, duas observaes merecem reflexo. 3.2.19. A primeira que o pr-requisito atual para a habilitao dos professores de educao infantil concluso do Ensino Mdio precisa ser repensado. Estudantes do Ensino Mdio tm dificuldades para adquirir uma especializao e ao mesmo tempo adquirir educao bsica. Esse o motivo pelo qual a maioria dos pases, desenvolvidos e em desenvolvimento, exige que os professores de educao infantil tenham formao de nvel superior (Tabela 3). Tabela 3: Qualificao mnima para professores de pr-escola em pases selecionados
Blgica, Dinamarca, Alemanha, Frana, Grcia, Irlanda, Luxemburgo, Portugal, Finlndia Espanha, Estnia Egito, Mxico Cazaquisto ndia Bangladesh, Paquisto, Brasil No mnimo 3 anos de ensino ps-secundrio Mestrado Graduao de 4 anos Graduao em Pedagogia de 3 anos 1 ano de ensino superior Educao secundria

3.2.20. O Brasil um dos poucos pases em que a formao mnima para professores de educao infantil se restringe ao nvel mdio. verdade que o verdadeiro desafio, em muitos pases, no tanto exigir uma maior formao acadmica e sim efetiv-la. Mas no Brasil cerca de 66% dos professores de prescola j preenchem o requisito e o percentual com formao universitria est aumentando rapidamente (Grfico 26). Portanto, no seria prematuro pensar em elevar a qualificao, no necessariamente para seguir a tendncia global, mas para aumentar a capacitao profissional dos educadores, o que ajudaria a resolver problemas pedaggicos como a aprendizagem direcionada educao primria.
54 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

3.2.21. A segunda observao que a formao de nvel universitrio precisa focar mais questes especficas da primeira infncia. Poucos dos oito semestres da formao universitria do professor so dedicados educao infantil31 e no h obrigatoriedade de estgio com as crianas. A extenso da pedagogia da educao infantil no pode ser trabalhada adequadamente por generalistas que no compreendem totalmente o conjunto de necessidades da primeira infncia ou, mais importante, como as crianas dessa faixa etria aprendem e se desenvolvem. A educao infantil uma disciplina especializada que requer uma fora de trabalho especializada. 3.2.22. Alm das qualificaes pedaggicas e especializadas, a educao infantil que respeita o princpio do desenvolvimento holstico tambm exige certa parcela de suporte contextual. Entre as medidas mais relevantes para esse suporte est a proporo aluno/professor. O Brasil teve em 2001 uma proporo estudante/ professor relativamente alta na educao pr-primria (23:1). A mdia global foi de 18:1 (igual mdia regional da Amrica Latina e Caribe), quando a mdia dos pases desenvolvidos de 14:1. A proporo exigida pela legislao brasileira para a educao de crianas de 4 a 6 anos de 20:1. Embora haja espao para melhoria, a equipe de avaliao recomenda cautela contra qualquer pressa em reduzir essa proporo, por trs motivos.

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Cada universidade ou faculdade decide a carga horria do currculo dedicada educao infantil. Algumas instituies oferecem mais de um semestre, outras menos. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 55

3.2.23. Primeiro, embora a proporo aluno-professor seja um importante indicador de qualidade, no existe um consenso sobre a proporo ideal. Em segundo lugar, a desproporo no Brasil no muito grave. E em terceiro lugar, e mais importante, reduzir a proporo iria certamente aumentar os gastos por criana. Como os gastos no Brasil por criana na educao pr-primria so maiores do que na educao primria (Grfico 28), preciso considerar a relao custo-benefcio. Os decisores podem encontrar melhores usos dos recursos humanos do que baixar a proporo estudante-professor. Em algumas entidades visitadas, a equipe de avaliao notou haver dois professores trabalhando numa mesma classe. Seria mais eficiente, do ponto de vista pedaggico, dividir a turma em duas com menos crianas e um professor em cada. Isto garantiria interao mais prxima entre o professor e as crianas.

Notas: Brasil s entidades pblicas; ano de referncia, 2001. Chile ano de referncia, 2003. Peru e Uruguai s entidades pblicas.

3.2.24. Qualidade desigual: Alm das desigualdades entre regies pobres e ricas, existem diferenas de qualidade entre os diferentes tipos de instituies. As pblicas, por exemplo, tendem a ficar abaixo das particulares em alguns aspectos de qualidade.
56 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

3.2.25. Um aspecto em que no se encontra diferena significativa o da qualificao do professor. Nas pr-escolas, tanto pblicas quanto particulares, cerca de 65% dos professores tm formao de nvel mdio e 31% tm formao universitria (Grfico 29). A variao mais significativa nas creches. (Grfico 30).

Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC, 2003

Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC, 2003

3.2.27. Mas as diferenas entre entidades pblicas e particulares so mais acentuadas quando se trata de equipamentos e instalaes. As particulares esto bem mais equipadas, com instalaes compatveis com o desenvolvimento integral (Grfico 31). A situao nas creches semelhante (Grfico 32).

Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC, 2003

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC, 2003

3.2.29. Quanto proporo criana-professor, tanto nas pr-escolas quanto nas creches, as entidades particulares tendem a ter uma proporo menor (Grfico 33).

Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC, 2003

3.2.30. Em suma, as entidades pblicas tendem a ficar em pior situao que as particulares nos quesitos de instalaes e ambiente pedaggico. Esta situao parcialmente atribuda ao fato de que as particulares so pagas, mas no se pode descartar outro motivo possvel: as particulares que tm boas instalaes e bom ambiente pedaggico podem ser as que esto registradas e computadas no Censo Escolar, fonte dos dados desta subseo. Pode haver muitas entidades particulares com qualidade de servios pior do que as pblicas, mas que no entram nas estatsticas oficiais. Mesmo assim, preocupante uma vez que as instituies pblicas de qualidade inferior servem mais s crianas de famlias pobres e as particulares de boa qualidade esto mais acessveis s crianas ricas. 3.3. COORDENAO 3.3.1. Introduo: Em 1996, a responsabilidade administrativa pelas pr-escolas e creches foi integrada rea educacional pelo governo federal, visando a acabar com uma antiga diviso da educao infantil entre as reas de educao e de
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assistncia social. Contudo, a integrao plena ainda no foi alcanada. A dificuldade est na integrao das creches. 3.3.2. At recentemente as creches sobreviveram com subsdios da rea social do governo federal, enquanto as secretarias municipais de educao no tm tido condio de mobilizar recursos para transformar as creches em instituies educacionais. Mesmo que continue sendo improvvel que as creches recebam recursos transferidos da rea social para a educacional, a proposta inicial do FUNDEB excluiu as creches32. Esta seo discute as dificuldades das creches, espremidas entre setores em conflito. 3.3.3. A histria: A situao anterior a 1996 pode ser caracterizada como de confuso e fragmentao. As crianas abaixo de 7 anos freqentavam dois tipos de entidades de educao infantil pr-escolas e creches atendendo a faixas etrias diferentes, porm justapostas, e supervisionadas por diferentes setores do governo. As pr-escolas, para crianas de 4 a 6 anos, ficaram no setor educacional. As creches, que podiam ser freqentadas por recm-nascidos e crianas at 6 anos, eram apoiadas pelas reas social, trabalhista e de sade, como parte de seus respectivos programas dirigidos populao de baixa renda. 3.3.4. Implantadas por grupos filantrpicos, as creches procuravam sobreviver e se expandir mediante parceria com vrios setores governamentais. Servios semelhantes surgiram, com pouca coordenao entre si. As reas social e de sade, procurando beneficiar a populao mais pobre com seus vrios programas assistenciais, considerou mais fcil canaliz-los para as creches do que para as pr-escolas, pelas quais a rea educacional tinha uma responsabilidade clara e exclusiva. Algumas creches apoiadas pelo governo tambm ofereciam educao pr-escolar33, de modo que havia um sistema de pr-escolas interagindo com creches e coexistindo com o sistema de pr-escolas administrado pela rea educacional. 3.3.5. No comeo do sculo XX, quando a industrializao brasileira decolou, as fbricas tinham creches para os filhos das operrias. Na dcada de 1930 tornou-se obrigatrio para as empresas a instalao de creche nos locais de trabalho, embora a legislao fosse burlada (p.ex., as empresas contratavam o
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A proposta revista, que aguarda aprovao do Congresso, inclui a faixa etria para creche, 0 a 3 anos. Por exemplo, as creches-casulo, criadas pela Legio Brasileira de Assistncia (e que se tornaram modelo para o atual programa apoiado pela Secretaria de Ao Social), ofereciam educao pr-escolar para crianas de 4 a 6 anos. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 59

servio de uma creche vizinha). Entretanto, na dcada de 1970, algumas grandes empresas passaram a atender a essa obrigatoriedade e montaram suas prprias creches que tinham pouca relao com as reas educacional e social do governo, mas acabaram sendo amparadas pelas reas trabalhista e de sade. 3.3.6. A diviso entre cuidado e educao e a fragmentada proviso de servios semelhantes e duplicados para as crianas tm sido h muito tempo apontadas como obstculos ao desenvolvimento da educao infantil no Brasil. Por exemplo, o Conselho Estadual da Condio Feminina, de So Paulo, verificou em 1982 que, com servios fornecidos por diferentes reas governamentais, somente a integrao das polticas para crianas de 0 a 6 anos garantiria um mnimo de coerncia. O estudo tambm ressaltou que a duplicao era um desperdcio de recursos. No aspecto social, houve uma crescente conscientizao de que a diviso dos sistemas de atendimento e de educao perpetuava a diviso entre ricos e pobres. 3.3.7. Houve um clamor reivindicando um sistema de educao infantil mais eficiente, eficaz e democrtico. A integrao foi vista como essencial para uma experincia contnua e consistente. A Constituio de 1988 estabeleceu que as creches e pr-escolas devem prestar atendimento a crianas de 0 a 6 anos. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao deixou claro que creches e pr-escolas formam uma seqncia educacional e designou a educao como o setor a liderar o sistema integrado. 3.3.8. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao: A primeira e mais importante contribuio da Lei de Diretrizes e Bases da Educao foi diferenciar creches e pr-escolas por faixas etrias creches para 0 a 3 anos e pr-escola para 4 a 6 anos. A lei eliminou a justaposio etria entre os dois tipos de servio e enfatizou a continuidade e interdependncia entre eles. 3.3.9. Outra mudana essencial trazida pela Lei foi o reconhecimento da educao infantil como parte da educao bsica, juntamente com os oito anos do Ensino Fundamental e os trs anos do Ensino Mdio. Isto foi especialmente importante para as creches, que no eram parte do sistema educacional. O prazo final para integrar todas as creches ao sistema foi o final de 1999. Em 2000, as creches foram pela primeira vez mais amplamente pesquisadas, no Censo da Educao Infantil. 3.3.10. A Constituio e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao afirmam que a educao infantil e o ensino fundamental so responsabilidades dos municpios,
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mas mediante a cooperao das trs esferas de governo. No Artigo 30, inciso VI, a Constituio estabelece que compete aos municpios cumprir sua responsabilidade com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado. Segundo a Constituio e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, os municpios que faziam parte do sistema estadual tiveram a opo de estabelecer seus prprios sistemas.

3.3.11. Obstculos 3.3.12. Conflito setorial: Apesar da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, a rea social federal continuou subsidiando as creches para crianas de famlias pobres. O subsdio totaliza R$ 245 milhes por ano34, e a discusso sobre a transferncia para a rea educacional tem causado tenso entre esta rea e a social. 3.3.13. No nvel federal, membros dos ministrios da Educao e do Desenvolvimento Social disseram equipe de avaliao que estava em discusso a transferncia dos recursos para a rea educacional, a fim de ajudar na integrao das creches. A equipe tambm soube que uma comisso interministerial estava examinando as entidades que recebiam subsdio da rea social e redigindo uma resoluo que definiria as condies de transferncia dos recursos. 3.3.14. Mas na prtica a transferncia no estava muito visvel. Os representantes das prefeituras que a equipe de avaliao ouviu falaram de um plano do governo federal para interromper o financiamento das creches e redirecion-lo para um novo programa que beneficiaria famlias. Na verdade, em diversos municpios a equipe de avaliao testemunhou a descontinuidade dos recursos de 2005 e o fechamento de uma srie de entidades comunitrias que dependiam deles. Algumas autoridades locais foram instrudas a ponderar a viabilidade de um programa para famlias para o qual os recursos seriam redirecionados. 3.3.15. Contrastando com o conflito no mbito governamental, os responsveis pelas creches, muitos dos quais so ONGs e associaes comunitrias que firmaram convnio com a rea social, disseram que apoiavam a deciso de se
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Os subsdios so distribudos para creches pblicas (que so parte da rea social) ou creches no-pblicas que tm convnio com os municpios. Elas recebem R$ 14 mensais por cada criana matriculada em perodo integral e R$ 8 por criana em meio perodo. Para ter direito aos subsdios, a renda per capita das famlias das crianas deve ser menos da metade do salrio mnimo. (Os valores corretos esto na nota de rodap 38). Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 61

transferir as creches para a rea educacional e que eles queriam fazer parte dessa rea. Citaram a melhoria da qualidade e a estabilidade financeira como principais benefcios dessa transferncia. O desejo de se tornarem legtimos e qualificados prestadores de servios de educao infantil sofreu um revs com a estagnao do processo de integrao. 3.3.16. O frgil vnculo municipal: Quando se tomou a deciso de integrar as creches rea educacional, em 1996, os municpios j estavam sobrecarregados de atribuies e compromissos para com a educao pr-escolar e a educao primria, decorrentes das reformas educacionais realizadas anteriormente naquela mesma dcada. A disposio dos municpios de dar ateno a creches era limitada. 3.3.17. Os municpios deveriam ter recebido assistncia tcnica e financeira dos estados, como prev a Constituio, mas no receberam. Os estados estavam acelerando seu desligamento da educao infantil e direcionando sua ateno, sobretudo para a educao nos nveis mdio e superior. A tarefa de transformar creches em instituies educacionais foi deixada para os municpios, os quais no tinham capacidade prpria e no recebiam nenhuma cooperao ou assistncia de outras esferas do governo. 3.3.18. A situao foi pior para os municpios que ainda no haviam implantado seus prprios sistemas educacionais e tinham que depender dos sistemas estaduais, cujo envolvimento na educao infantil estava diminuindo. Nesses municpios, a superviso e outras atividades administrativas relacionadas s creches e prescolas tinham que ser realizadas pelo Conselho Estadual de Educao. Em muitos casos, no era feito o necessrio trabalho regulatrio, ou era apenas um exerccio mais burocrtico do que um esforo para promover melhorias pedaggicas e sistmicas. 3.3.19. O desligamento estadual da educao infantil dificultou mais o processo de integrao. Embora os municpios sejam responsveis pela educao infantil, a formao dos educadores, incluindo os que trabalham em creches, responsabilidade dos estados. Como estes no eram mais responsveis pela educao infantil, especialmente creches, fizeram pouco esforo para adequar a formao oferecida nas escolas secundrias e universidades s necessidades das crianas de creches, as quais nunca os tinha preocupado. A maioria dos cursos de formao para a educao infantil no inclui atendimento de crianas de 0 a 3 anos no currculo.
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3.3.20. A questo do financiamento: A falta de recursos para a educao infantil tambm contribuiu para impedir a integrao plena das creches. Para transformar creches em instituies educacionais, seria preciso haver transferncias de recursos de outras esferas governamentais alm das prefeituras. Mas nenhum recurso governamental destinado obrigatoriamente nem mesmo a pr-escolas, muito menos a creches, exceto o recomendado no FUNDEF. E essas recomendaes no tm sido seguidas no mbito municipal e estadual. 3.3.21. O FUNDEF exige que no mnimo 25% da receita fiscal lquida estadual sejam gastos com educao e que 60% do oramento estadual destinado educao (3/5 dos 25%) sejam reservados para o FUNDEF, para aplicao no ensino fundamental fornecido pelos estados e municpios. Os 40% restantes (2/ 5 dos 25%) so reservados para o ensino mdio. A mesma diviso de recursos se aplica a qualquer receita fiscal dos municpios: 25% da receita lquida devem ser gastos com educao e 60% do oramento da educao vo para o FUNDEF, juntando-se s contribuies estaduais35. Os 40% restantes devem ser gastos com educao infantil, que responsabilidade do municpio. 3.3.22. Contudo, os municpios tendem a destinar bem mais que 60% ao ensino fundamental, deixando pouco para a educao infantil. Parte de seu oramento educacional tambm vai para a alfabetizao de adultos e programas para a juventude, ambos relacionados ao ensino fundamental36. Mesmo quando h recursos disponveis para a educao infantil, a prioridade vai para as pr-escolas e virtualmente nenhum recurso resta para as creches. Alm disso, o texto original do FUNDEB exclua as creches37, e improvvel que se aprove um projeto de lei que exija das empresas o fornecimento de pr-escolas e creches para filhos de suas funcionrias. 3.3.23. Enquanto poucos recursos tm sido disponibilizados para creches no mbito do sistema municipal de ensino, a rea social tem continuado a apoiar creches transferindo recursos do governo federal38. Isto tem ajudado a sustentar
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As contribuies estaduais e municipais so redistribudas para os municpios proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados. Alguns municpios so tambm responsveis pelo fornecimento de educao secundria e superior, prejudicando mais ainda a educao infantil. Mas como j foi dito, o projeto revisto inclui creches. Segundo dados do Ministrio da Assistncia e Promoo Social, R$ 17,02 mensais por criana em tempo integral e R$ 8,51 por criana em meio perodo em creches pblicas ou entidades conveniadas com os municpios. As crianas devem ser de famlias cuja renda mensal per capita seja abaixo da metade do salrio mnimo. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 63

as creches, mas ao mesmo tempo perpetua a diviso entre pr-escolas e creches. Com a descontinuidade dos recursos sociais do governo federal para creches, a prpria sobrevivncia das entidades est em risco, tornando irrelevante qualquer discurso sobre integrao. 3.3.24. Superando o impasse: Em qualquer pas, transferir de uma rea para outra a responsabilidade administrativa pela educao infantil uma tarefa enorme que envolve lies e desafios. As dificuldades do Brasil para implementar a Lei de Diretrizes e Bases da Educao no so inusitadas nem insuperveis. O pargrafo seguinte contm algumas sugestes que poderiam ajudar a resolver o impasse. 3.3.25. Os municpios necessitam de assistncia tcnica e os estados deviam ser a primeira opo de apoio. Se um municpio no possui um sistema de ensino prprio, tem que depender da regulamentao estadual e de sistemas de superviso. Se o estado possui recursos limitados para a educao infantil, devia dar prioridade formao. Reforar a importncia da creche na formao de educadores da primeira infncia nos nveis secundrio e superior melhoraria no apenas o conhecimento profissional dos professores, mas tambm aumentaria a percepo pblica da creche como foco de uma disciplina educacional sria. Isso, por sua vez, estimularia os responsveis pela educao municipal a prestar mais ateno s creches. Percepo produz ao.

3.4. INVESTIMENTO 3.4.1. Esta seo comenta duas questes centrais relacionadas ao investimento na educao infantil no Brasil: quais so as necessidades e como os recursos podem ser captados? 3.4.2. Nveis atuais de investimento: Em 2002 os gastos pblicos do Brasil com educao em geral equivaleram a 4% do PIB, enquanto a mdia dos pases da OCDE foi de 5,1%. O nvel brasileiro de gastos nessa rea est abaixo tambm de outros pases em desenvolvimento, inclusive Jamaica (6,1%), Paraguai (4,5%), Tunsia (6,4%) e Zimbbue (5,6%) (Grfico 34). No h dados disponveis sobre as contribuies do setor privado.
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3.4.3. Os gastos totais com educao infantil no Brasil so de 0,3% do PIB, tambm abaixo da mdia dos pases da OCDE de 0,5% e de alguns pases em desenvolvimento, como Chile (0,5%), Jamaica (0,8%), Paraguai (0,4%) e Tailndia (0,5%) (Grfico 35).

Fonte: OCDE (2005: Tabela B2.1c).

3.4.4. Os gastos anuais por criana na educao pr-primria so muito baixos, cerca de US$ 1.000 (calculados pela Paridade do Poder de Compra), menos de
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 65

1/4 da mdia da OCDE e abaixo dos nveis da Argentina, Chile, Mxico e Uruguai (Grfico 36).

Fonte: OCDE (2005: Tabela B1.1).

3.4.5. Os gastos do Brasil com educao infantil caram em relao aos demais nveis educacionais, de 12% em 1996 para 9% em 2002 (Grfico 37).

Fonte: IPEA-DISOC, MP-IBGE, MEC-INEP, in Castro e Duarte (2002).

3.4.6. Enquanto os recursos nominais aumentaram desde 1995, os gastos com a educao infantil diminuram em termos reais cerca de 5% entre 1995 e 2002 (Grfico 38).

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Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Fonte: IPEA-DISOC, MP-IBGE, MEC-INEP, in Castro e Duarte (2002). * Valores deflacionados pela mdia do IGP-DI de 2002.

3.4.7. Necessidades de investimento: O montante dos investimentos necessrios para a educao infantil depende das metas que um pas deseja alcanar. Uma forma de abordar esta questo comparar as conquistas do Brasil e as de pases com os quais deseja se equiparar. Nesse aspecto, o Brasil tem muito cho a percorrer. 3.4.8. Em primeiro lugar, embora a taxa bruta de escolarizao pr-primria (67% em 2001) se assemelhe mdia regional (Grfico 6), o Brasil fica atrs da Argentina, Chile, Colmbia, Mxico e Peru em termos de nmero de crianas com 5 anos na educao infantil (Grfico 8). Quanto a crianas de 0 a 3 anos, a taxa de escolarizao foi de apenas 12% em 2003. O Plano Nacional de Educao, de 2001, visa a aumentar este percentual para 50% at 2011 meta que significa um aumento de 400% em seis anos e implica uma evidente ampliao do investimento. 3.4.9. A qualidade da educao oferecida outro fator que determina as necessidades de investimento. A Seo 3.2. deste Relatrio informou sobre algumas das falhas qualitativas na educao infantil. A melhoria da formao e da qualificao dos educadores exige considerveis recursos, assim como a melhoria das instalaes das entidades. O Plano Nacional de Educao recomenda vrias medidas para melhorar a qualidade da educao infantil. A execuo dessas medidas significaria aumento do custo com a expanso da oferta. 3.4.10. Um terceiro fator relacionado s necessidades de investimento envolve os objetivos sociais almejados, no que diz respeito ao equilbrio da oferta. A Seo 3.1. descreveu os vrios aspectos da desigualdade no Brasil que precisam ser corrigidos, se o pas aspira a ser uma sociedade mais coesa. Enfrentar esse
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 67

problema implica mais investimento da parte do governo, j que a iniciativa privada e pessoas fsicas no podem atender a tais necessidades. 3.4.11. Esses diferentes aspectos podem ser conjugados de diversas maneiras para formar um quadro geral da necessidade de investimentos. Tal quadro seria naturalmente estimativo e levaria em conta as hipteses do custo marginal decorrente da expanso dos vrios tipos de educao. Simulaes feitas por Barreto e Castro (2001) resultaram em estimativas de R$ 5,2 bilhes para 2006 e R$ 7,74 bilhes para 2011, visando ao cumprimento das metas qualitativas e quantitativas do Plano Nacional de Educao para creches e pr-escolas. As estimativas implicam um aumento de 60% em relao aos investimentos de 2001 at 2006 e 140% at 2011. 3.4.12. Espao para economia? No debate sobre expanso dos investimentos, deve-se levar em considerao tambm se os recursos existentes poderiam ser utilizados de modo mais eficiente para aumentar o acesso e melhorar a qualidade. A equipe de avaliao analisou este enfoque em todas as entidades visitadas. Embora em alguns casos talvez haja condies de aumentar o nmero de matrculas com a capacidade existente, a equipe teve a ntida impresso de que insignificante a margem para uso mais eficiente dos recursos. 3.4.13. Essa impresso foi baseada em diversos fatores. Quase todas as entidades visitadas pela equipe tinham lista de espera, por falta de espao para todas as crianas que desejavam se matricular. A maior parte das instalaes era ocupada em dois turnos e no podia ser ampliada. A proporo criana-funcionrios estava acima do padro exigido, sobretudo nas creches. Finalmente, a maioria das entidades tinha insuficincia de funcionrios. 3.4.14. Estas observaes levaram a equipe a concluir que o custo unitrio com o aumento das vagas no seria menor do que o atual. Na verdade, como foi dito anteriormente, o custo aumentaria se houvesse melhoria na qualidade e se as instalaes fossem ampliadas em localidades menos acessveis. 3.4.15. Quem deve pagar? Qual o mais apropriado equilbrio da responsabilidade entre os setores pblico e privado? As matrculas em creches e pr-escolas particulares esto aumentando rapidamente, mas existem fortes motivos para que as crescentes necessidades de investimento descritas acima sejam supridas pelo setor pblico e que aumente a participao federal.
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3.4.16. A margem de ampliao da participao do setor privado limitada e um aumento no nmero de entidades particulares poderia ter efeitos negativos sobre metas sociais de maior alcance. A maioria das entidades particulares est ou no topo ou no fundo do patamar de qualidade. A expanso no topo no contribuiria em nada para diminuir a diferena j expressiva entre as entidades particulares e pblicas, no que diz respeito s chances de acesso e qualidade. Numa instituio particular de alto padro, a equipe de avaliao foi informada de que crianas de famlias de baixa ou mdia renda no eram aceitas, mesmo se as famlias tivessem dinheiro para pagar as mensalidades, porque o ingresso dessas crianas afastaria as famlias ricas. Expandir uma escola desse tipo somente agravaria as divises sociais resultantes das diferenas qualitativas nas entidades particulares. No extremo oposto esto entidades particulares de baixa qualidade que podem causar mais danos que benefcios s crianas. O prprio fato de no serem registradas pode ser reflexo da baixa qualidade e de objetivos ambguos. 3.4.17. Entretanto, existe um segmento em que a participao da iniciativa privada poderia ser estimulada. A equipe de avaliao visitou diversas entidades privadas, geralmente administradas por irmandades religiosas, e que estavam funcionando bem. O governo poderia oferecer dinheiro e diversas formas de apoio, especialmente para infra-estrutura, a fim de ajudar essas entidades a se manter ou a criar servios, desde que se registrem e aceitem monitoramento de seus padres de qualidade. A equipe ficou bastante impressionada ao notar que mesmo em bairros muito pobres os grupos privados mobilizaram amplo apoio dos pais para fornecer atendimento s crianas. At famlias extremamente pobres estavam dispostas a contribuir para manter as entidades. O governo deveria destinar recursos para incentivar esse tipo de entidade e ajudar a pagar pela melhoria da qualidade. O governo federal tambm poderia repensar as isenes fiscais para escolas particulares, que esto entre os negcios mais rentveis no pas; a receita resultante poderia ser canalizada para escolas pblicas mais pobres. 3.4.18. evidente que o grosso do investimento necessrio precisa vir do setor pblico. As participaes das trs esferas de governo tm mudado nos ltimos anos. A participao municipal subiu de 80% em 1995 para 92,5% em 2002, enquanto a dos estados e do governo federal caiu de 19,7% para 7,4% e de 0,4 para 0,1%, respectivamente.
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Fonte: IPEA-DISOC, MP-IBGE, MEC-INEP, in Castro e Duarte (2002).

3.4.19. A parcela da limitada contribuio federal que vai para a educao infantil atravs do Ministrio da Educao foi de apenas 2,5% em 2002, tendo sido reduzida em mais da metade entre 2000 e 2002; o restante foi transferido via rea social (Grfico 40).

Fonte: IPEA-DISOC, in Castro e Duarte (2002).

3.4.20. A equipe de avaliao ficou convencida de que o governo federal precisa aumentar sua participao e canaliz-la por meio da rea de educao. Essa concluso se baseia em dois argumentos, um relacionado ao equilbrio no acesso e outro ao volume total de recursos. 3.4.21. Um aspecto que chama a ateno na educao infantil brasileira a grande disparidade qualitativa dos servios, a qual varia de acordo com a situao familiar, raa, nvel de renda, municpio e regio (Grficos 2024). O governo federal est em condies de enfrentar essas disparidades, especialmente as existentes entre regies e municpios. 3.4.22. O FUNDEF tem sido estimulante neste sentido. Ao ajudar a eliminar obstculos na oferta, para aumentar o acesso educao, os recursos do FUNDEF,
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transferidos por meio do governo federal, foram bastante eficazes em aumentar os ndices de matrcula nos pequenos municpios, os quais confiam agora mais nas transferncias como fonte de receita. O FUNDEB deveria constituir o mesmo mecanismo, para permitir que o governo federal ajude a reduzir as diferenas regionais. O governo federal pode fornecer recursos suplementares e apoio tcnico, desde que os planos educacionais dos estados e municpios cumpram certos padres e compromissos firmados. 3.4.23. Da mesma forma, em relao ao montante total de recursos, em certos campos somente o governo federal pode agir. O governo federal pode, por exemplo, reservar mais receitas fiscais para a educao39. Castro e Duarte (2002) estimam que um aumento de 18% a 25% nas receitas fiscais para a educao poderia aumentar em 0,3% do PIB as receitas do Ministrio da Educao dedicadas ao setor. 3.4.24. Outro campo de ao federal seria a proporo entre receita fiscal e receita no-fiscal no montante de recursos. Os recursos para educao em geral foram prejudicados nos ltimos anos pela crescente dependncia do governo federal em relao receita no-fiscal. A parcela de impostos como percentual do PIB ficou inalterada em 9,0% durante a dcada de 1990, enquanto as contribuies para a Previdncia Social aumentaram para 13,1% do PIB em 2002. Somente uma iniciativa do governo federal poderia reformar o sistema tributrio com a finalidade de aumentar a arrecadao. Tal mudana aumentaria o montante dos recursos para a educao, e uma parte deles poderia ser alocada para a educao infantil. Ao mesmo tempo, s o governo federal pode incentivar os estados e municpios a aumentar a arrecadao fiscal. Os impostos arrecadados pelos estados tm correspondido a cerca de 8,5% do PIB desde a promulgao da Constituio de 1988, enquanto a arrecadao municipal subiu de 0,85% para 1,11% do PIB. 3.4.25. Finalizando, o governo federal poderia fazer com que a educao infantil recebesse recursos de outras fontes que tm sido usadas para financiar a educao. Por exemplo, uma parte das contribuies sociais dos empregadores, sobretudo as destinadas Previdncia Social, tem sido usada para a educao. O salrioeducao, contribuio obrigatria das empresas para a educao pblica, explcita e exclusivamente destinado ao ensino fundamental, mas o governo
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A Constituio e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao definiram a parcela da receita fiscal que deve ser destinada educao. Somente o Congresso pode alterar. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 71

poderia fazer com que a educao infantil se tornasse elegvel na distribuio desses recursos. O Decreto 87.043 de 1982 definiu o percentual do salrioeducao em 2,5% da folha de pagamento, e a Constituio de 1988 manteve esse percentual. Na dcada de 1990 essa fonte representou cerca de 5,5% do oramento do Ministrio da Educao. Outra fonte seria o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, que tem sido usado desde 2002 tambm para a educao. O governo federal tem ainda possibilidade de recorrer a operaes de crdito de agncias internacionais. 3.4.26. Esses argumentos pretendem ressaltar que o papel do governo federal, em progressiva retrao desde 1995, precisa se expandir apoiando o crescente encargo dos municpios.

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4. OBSERVAES FINAIS E RECOMENDAES


4.1. O desafio das creches: A melhoria quantitativa geral do acesso educao infantil no Brasil no tem sido muito expressiva. A situao pode mudar, pelo menos para crianas de 4 a 6 anos, quando o FUNDEB estiver vigorando. Porm, mesmo com o FUNDEB, persistiro os entraves para as crianas de 0 a 3 anos40. 4.2. A meta para a faixa de 0 a 3 anos aumentar o ndice de matrculas (12% em 2003) para 50% at 2011 ser difcil de ser cumprida. Apesar da deciso, adotada em 1996, de integrar as creches rea educacional, o envolvimento municipal no aumento das creches tem sido tmido. Alm disso, considerandose o rpido aumento das entidades privadas, o setor pblico pode ter poucos motivos para intervir, pois j est repleto de obrigaes para com a faixa etria de 4 a 6 anos. 4.3. Existe, no entanto, um motivo premente para que o governo federal preste mais ateno demanda por creches: o risco de aumentar as disparidades e aprofundar a pobreza. Pais de baixa renda tm mais dificuldades que os ricos para matricular suas crianas nas creches. Embora no haja dados exatos disponveis, evidente que muitos pais pobres que trabalham fora esto pagando por creches privadas cuja qualidade no monitorada. Deixar sem soluo o problema das crianas pobres de 0 a 3 anos pode causar mais injustia social e perpetuar a pobreza. 4.4. Pontos a serem considerados na integrao das creches: Os esforos do governo para integrar as creches e elev-las categoria de instituies educacionais no devem ter a pretenso de impor um modelo padronizado de operao e gesto. Existem vrios tipos e tamanhos de creches. Buscar a regulamentao da qualidade seria um modo bem mais eficiente de integr-las do que insistir em um modelo nico de operao e gesto. Diversificar o funcionamento dos servios significa ampliar as possibilidades de atendimento das diferentes necessidades dos pais, o que pode, por sua vez, aumentar o acesso.
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Ao ler esta seo deve-se ter em mente que o projeto revisado do FUNDEB cobre o atendimento de crianas de 0 a 3 anos. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 73

4.5. Nem todas as creches tm que se tornar servios pblicos prestados pelas secretarias municipais de educao. Uma variedade de atores no-pblicos formou h muito tempo um grupo de experientes provedores. Eles no devem ser excludos, devem ser mobilizados e, quando necessrio, orientados e regulados para terem qualidade. Isso vai exigir das autoridades municipais um reforo de seu papel administrativo, mas no necessariamente de seu encargo. Uma parceria cuidadosamente orientada e regulamentada a melhor estratgia para expandir o acesso s creches. 4.6. A integrao das creches ser incompleta se no estiver vinculada pedagogicamente s pr-escolas. fundamental haver uma continuidade das diretrizes pedaggicas e da formao dos educadores de creches e pr-escolas. O progressivo desenvolvimento das crianas atravs de suas diferentes etapas no deve ser interrompido e tampouco pode haver diferenciao entre as necessidades infantis, que so complexas e interligadas. A continuidade da experincia infantil, formando uma progresso de etapas vividas pela criana, reconhecida cada vez mais como um importante aspecto da qualidade. 4.7. O debate sobre os recursos da rea social: As atuais negociaes sobre a transferncia de recursos da rea da assistncia para a educacional, destinados s creches, devem ser examinadas em um amplo contexto. 4.8. Os recursos poderiam ser transferidos para a rea educacional como contribuio para os esforos de integrao e melhoria das creches. Deveriam haver medidas que garantissem benefcio prioritrio aos pobres. Ou ento os recursos poderiam permanecer na rea social para beneficiar famlias (p.ex., financiando bolsa-de-estudo para crianas, licena-maternidade mais longa), ao mesmo tempo evitando-se criar na rea social uma nova estrutura de servios semelhante a creches ou pr-escolas. Nos pases desenvolvidos, os governos unem apoio famlia e educao infantil. Uma opo vivel e que no deve ser descartada seria a criao de condies para que os pais cuidassem em casa de seus filhos de 0 a 3 anos. 4.9. Oportunamente a rea educacional deveria buscar em seus prprios recursos o financiamento para as creches. Os formuladores de polticas precisam definir prioridades. Desse ponto de vista, o projeto do FUNDEB, focando pr-escolas em vez de creches, embora decepcionante, no foi surpresa. Se as creches no podem ser priorizadas juntamente com as pr-escolas, pelo menos um plano gradual para aplicao futura deveria ser includo no FUNDEB, de modo que
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as creches sejam parte do discurso financeiro do pas sobre a primeira infncia. Gradao uma estratgia poltica; extino no . 4.10. Necessidade de investimento e o papel do governo federal: A questo da disparidade merece ateno permanente. Embora o excelente desempenho da regio Nordeste seja elogivel, as diferenas socioeconmicas no acesso a escolas de boa qualidade ainda so marcantes. Com a acelerada expanso das entidades pblicas entre a populao menos favorecida, a questo da disparidade corre o risco de entrar numa nova fase, na qual o servio de baixa qualidade disseminado entre os pobres e o de alta qualidade entre os ricos. 4.11. O Brasil pretende alcanar os nveis econmicos e sociais das sociedades industriais avanadas. Para tanto, h dois requisitos essenciais: uma elevada capacidade de participar da economia do conhecimento e um alto grau de coeso social. A educao infantil fornece uma slida base de aprendizado para a vida toda e para a sociedade do conhecimento. O acesso universal educao infantil um elemento fundamental numa sociedade mais coesa. 4.12. O Brasil precisa investir mais na educao infantil. De acordo com algumas estimativas, necessrio um investimento extra em torno de R$ 7,74 bilhes at 2011. A atual estrutura financeira no atende a essa necessidade. O setor pblico precisa se responsabilizar pelo fornecimento da maior parte do investimento adicional. A participao do governo federal precisa aumentar. 4.13. O governo federal tem vrias opes para aumentar sua participao nos recursos, especialmente incluindo a educao infantil em um mecanismo como o FUNDEB que tem fortes componentes redistributivos, para apoiar a educao infantil para a populao de baixa renda. 4.14. Outras opes incluem aumentar o percentual da receita fiscal destinada educao e reservar uma parte dela para a educao infantil, ou reverter a tendncia de aumentar a receita com fontes no fiscais. Se a parcela da receita fiscal fosse aumentada, os 25% para a educao tambm significariam mais recursos. O governo federal tambm poderia fazer com que a educao infantil recebesse verba proveniente de contribuies sociais e outras fontes no disponveis atualmente para a educao infantil. 4.15. Melhorando a qualidade: Os professores so o fator mais importante na definio da qualidade. O Brasil est em melhor situao que alguns pases em
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desenvolvimento, em termos de qualificao dos professores. Uma grande parte deles, especialmente os de pr-escola, est dentro dos requisitos exigidos, embora haja muita coisa a ser feita em relao a professores de creches no registradas. Mesmo em pr-escolas, existem desafios persistentes. A pedagogia nas pr-escolas promove mais a educao primria do que a educao infantil um problema srio, que precisa ser enfrentado no discurso sobre a qualidade. Melhorar o nvel de qualificao dos educadores seria um passo importante, mas a formao, tanto de nvel secundrio quanto superior, deve ser mais direcionada especificamente para a primeira infncia, e preciso reconhecer a importncia de educadores especializados. 4.16. Para que a formao melhore, essencial uma cooperao com os estados. Se um estado possui recursos limitados para a educao infantil, deve dar prioridade formao. H que se reforar especialmente o elemento creche na formao dos educadores em nvel secundrio e superior, pois isso no s melhoraria o conhecimento dos professores de creches, como tambm aumentaria a percepo pblica da creche como foco de uma disciplina educacional sria. Isso estimularia as autoridades educacionais dos municpios a prestarem mais ateno s creches, acelerando assim o processo de integrao. Percepo traz ao. 4.17. Por ltimo, mas no menos importante, o pas tem leis suficientes para melhorar a qualidade. O desafio cumpri-las na ntegra. Os formuladores das polticas da rea educacional deveriam pensar na possibilidade de estabelecer sanes para quem descumprir a legislao. Essa possibilidade poderia ser debatida durante a discusso do projeto do FUNDEB no Congresso Nacional. O Ministrio da Sade est fazendo esforo semelhante para que os recursos da sade sejam compartilhados entre as trs esferas de governo.

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Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

REFERNCIAS
Barreto, A., & Castro, J. (2002). Financiamento da Educao Infantil: alguns desafios e cenrios para a implementao do Plano Nacional de Educao. Braslia: Senado Federal. Barro, R.J., & J.-W. Lee (2000), International Data on Educational Attainment Updates and Implications, NBER Working Paper No.7911. Castro, J., & Duarte, B. (2002). Financing, expenditure and profile of beneficiaries of the policies and services on education and child care in Brazil. Castro, J., & Fernandes, M. (1999). Sistema de informaes sobre os gastos pblicos da rea de educao SIGPE: diagnstico para 1995. Braslia: IPEA. TD 674. Castro, J., & Sadeck, F. (2003). Financiamento do gasto em educao das trs esferas em 2000. Braslia: IPEA. TD 955. Cleveland, G., & Krashinsky, M. (1998). The benefits and costs of good childcare: The economic rationale for public investment in young children. Toronto: University of Toronto. Handa, S. (2002), Raising Primary School Enrolment in Developing Countries. The Relative Importance of Supply and Demand, Journal of Development Economics, Vol. 69(1), pp.103-128. Hanushek, E.A. (1995), Interpreting Recent Research on Schooling in Developing Countries, The World Bank Research Observer, Vol. 10(2), pp.227-46. Hart, B., & Risley, T. (1995). Meaningful differences in everyday experiences of young American children. Baltimore: Brookes. IBGE (2002), Pesquisa Nacional Por Amostra de Domiclios - PNAD 2002, Braslia. IBGE (2003), Sntese de Indicadores Sociais 2003, Braslia. IBGE (2004), Sntese de Indicadores Sociais 2004, Braslia. Lynch, R. (2004). Exceptional returns: Economic, fiscal, and social benefits of investment in early childhood development. Washington: Economic Policy Institute.
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 77

MEC-INEP, 1999. Sinopse estatstica da educao bsica: Censo Escolar 98 . MEC-INEP, 2004a. Os Desafios do Plano Nacional de Educao. MEC-INEP, 2004b. Sinopse estatstica da educao bsica 2003. Mello, L., & Hoppe, M. (2005). Educational Attainment in Brazil: The experience of Brazil. Paris: OECD. OECD. 2001. Starting Strong: Early Childhood Education and Care. Paris, OECD. OECD (2003), Education at a Glance, Paris. OECD (2004), Economic Survey of Brazil, Paris. OECD (2005), Education at a Glance, Paris. Schweinhart, L., & Montie, J. (2004, November 17). High/scope Perry preschool study through age 40. Presentation at the World Bank. Susenas. (2003). UNDP. 2004. Human Development Indicators. UNESCO. (2003a). Cross-sectoral coordination in early childhood: Some lessons to learn. UNESCO Policy Briefs on Early Childhood, 9. Paris: UNESCO. UNESCO. 2003b. Education for All in Latin America: A goal within our reach. Regional EFA Monitoring Report. Paris, UNESCO. UNESCO. 2003c. EFA global monitoring report 2003/4. Paris: UNESCO. UNESCO. (2003d). National case study on the early childhood care and education in Indonsia. Jakarta: UNESCO office in Jakarta. UNESCO. (2004a). Background Report of Indonsia. Paris: UNESCO. UNESCO (2004b). EFA Global Monitoring Report 2005. Paris: UNESCO Publishing. UNESCO Institute for Statistics. (2004). Global education digest. Montreal: UNESCO Institute for Statistics. World Bank. 2001. Brazil: Early Child Development A Focus on the Impact of Preschool. Report No. 22841-BR. Washington, D.C., World Bank. World Bank. 2004. World development indicators. Washington, D.C., World Bank.
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ANEXOS
Anexo 1: Cronograma da visita da equipe de avaliao
Data 11/05/2005 Domingo Horrio 10:35h 16:00h Programa Chegada a Braslia Reunio da equipe de avaliao

02/05/2005 Segunda-feira 9:00h

11:00h

12:00h 14:00h

15:00h 21:40h 03/05/2005 Tera-feira

Reunio no MEC - Sr Francisco das Chagas Fernandes Secretrio de Educao Bsica - Sra. Karina Lopes - Coordenadora de Educao Infantil Reunio no Ministrio de Desenvolvimento Social (MDA) - Sr Osvaldo Russo de Azevedo Secretrio Nacional de Assistncia Social - Sra. Aide de Almeida Canado - Diretora de Assistncia Social Reunio com UNESCO Braslia Reunio no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) - Sr Eliezer Pacheco - Presidente - Sra. Oroslinda Maria Taranto Goulart - Diretora de Estatstica e Disseminao da Informao - Sr Moiss Domingos Sobrinho Coordenador-geral de Estatsticas Especiais Reunio com o Grupo Consultivo Viagem para o Recife

8:30h 9:30h 10:30h 14:30h

16:30h

Visita a uma creche/pr-escola - Escola Municipal Josu de Castro Visita a uma creche pblica - Creche Mezinha do Coque Visita a uma creche pblica financiada por um projeto universitrio - Universidade de Pernambuco Reunio na Secretaria Municipal de Educao - Representante do Secretrio de Educao - Sra. Valdlia Coordenadora de Educao infantil Reunio com ONGs e outras organizaes ligadas a educao infantil

04/05/2005 Quarta-feira 8:30h 23:50h 05/05/2005 Quinta-feira 8:30h 10:30h

Visita a uma creche comunitria - Creche Olga Benrio Viagem para Sobral

Visita a uma pr-escola particular - Escola Arco-Iris Visita a uma pr-escola comunitria - Creche Monsenhor Domingos Arayo
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 79

11:00h 11:30h 14:30h

Visita a uma creche pblica financiada pelo IAB - Centro de Educao Infantil Jacyra Pimentel Gomes Visita a uma creche pblica financiada pelo IAB - Centro de Educao Infantil Irm Ansia Rocha Reunio na Secretaria Municipal de Educao - Secretrio de Educao - Coordenadora de Educao Infantil - Representante da Secretaria de Sade - Fundao de Assistncia Social

06/05/2005 Sexta-feira

8:00h 10:00h 11:00h

14:00h 07/05/2005 Sbado 08/05/2005 Domingo

Reunio em instituio de formao de professores (Escola Normal) - Universidade Estadual Vale do Acara Reunio com pais em uma creche - Centro de Educao Infantil Dolores Lustosa Reunio com representantes do Conselho de Crianas e Direitos da Juventude, Conselho de Assistncia Social, Conselho dos Direitos da Mulher Viagem para Fortaleza

Dia inteiro

Discusses e trabalho entre os membros da equipe

7:00h tarde

Viagem para Blumenau Discusso e trabalho entre os membros da equipe

09/05/2005 Segunda-feira 8:00h 10:30h 14:00h

16:00h 17:00h

Visita a creche/pr-escola pblica - Centro de Educaco Infantil Walter Rosemann Visita a um projeto Me-Crecheira - D. Izaltina Visita e reunio em creche /pr-escola pblica - Centro de Educao Infantil Maria Zimmermann - Sr Joo Paulo Kleinubing Prefeito de Blumenau Visita a uma creche comunitria - Amiguinho Feliz Reunio na Secretaria Municipal de Educao - Sra. Maria Gonalves Secretria de Educao - Sra. Vera Simo - Chefe da Diviso de Educao infantil - Representante do Conselho Municipal de Assistncia Social

10/05/2005 Tera-feira

8:15h 14:00h 17:00h

Viagem para o Rio de Janeiro Participao em Frum sobre Educao Infantil - UNIRIO Reunio na Secretaria Municipal de Educao - Sra. Vera Lucas Coordenadora de Educao infantil

11/05/2005 Quarta-feira 8:00h

Visita a uma creche pblica - Creche Municipal Otvio Henrique de Oliveira (Rio das Pedras - Jacarepagu - Rio de Janeiro)

80

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

10:30h 14:30h 16:30h

Visita a uma creche comunitria - ASPA Creche Comunitria (Rocinha) Visita a uma pr-escola particular - Garatuja Reunio com grupo de professores de instituies pblicas e privadas de formao docente - Dra. Sonia Kramer - Pontifcia Universidade Catlica Visita a uma pr-escola integrada com escola primria - Escola Municipal Friedenrich Visita a uma pr-escola pblica - Escola Municipal Raquel de Queiroz Visita a uma instituio de formao docente de nvel secundrio (Escola Normal - Magistrio) Visita a uma creche comunitria - CAMPO (So Gonalo) Reunio da equipe de avaliao Reunio final na UNESCO Rio de Janeiro - Sra. Karina Lopes Coordenadora de Educao infantil - MEC - Sr Moiss Domingos Sobrinho Coordenador-geral de Estatsticas Especiais - INEP Grupo Consultivo - Unesco Braslia

12/05/2005 Quinta-feira 8:00h 9:30h 10:30h 15:00h 13/05/2005 Sexta-feira 8:00h 15:30h

Anexo 2: Membros da equipe de avaliao Sra. Maria Malta Campos Pesquisadora Snior Fundao Carlos Chagas Av. Prof. Francisco Morato, 1565 05513-900 So Paulo-SP Brasil mcampos@fcc.org.br Sra. Sheila Kamerman Professora, School of Social Work Columbia University 1255 Amsterdam Avenue, Room 1120 Mail Code 4600 New York, NY 10027-5997 USA sbk2@columbia.edu
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 81

Sr Abrar Hasan Chefe da Diviso de Poltica de Educao e Treinamento (Education and Training Policy Division) Directorate for Education OCDE 2, rue Andr-Pascal 75775 Paris Cedex 16 France abrar.hasan@OCDE.org Sra. Soo-Hyang Choi Chefe da Seo de Educao Infantil e Educao Inclusiva (Early Childhood and Inclusive Education) Division of Basic Education, Education Sector UNESCO 7, place de Fontenoy 75352 Paris 07 SP France sh.choi@unesco.org Assistente: Sra. Hye-Jin Park Section for Early Childhood and Inclusive Education Division of Basic Education, Education Sector UNESCO 7, place de Fontenoy 75352 Paris 07 SP France hj.park@unesco.org

82

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Anexo 3: Dados comparativos sobre o Brasil 1. Demografia


Tabela 1: Tamanho, crescimento, distribuio e composio da populao
Pases
Populao total 2002 (milhes) Taxa de crescimento mdio anual da populao Taxa de fertilidade (nascimentos /mulher) Populao urbana (% do total) % da populao idades 0-14, % do total Crescimento 2002
mdio anual 1980-2002 2002-15 1980 2002 2002 2015 2002 1980-2002

Populao rural

Brasil 174 1,6 Projeto41 Indonsia 212 1,6 Cazaquisto 15 0,0 Qunia 31 2,9 Referncia42 Argentina 36 1,2 Chile 16 1,5 China 1.280 1,2 ndia 1.049 1,9 Mxico 101 1,8 Repblica da Coria 48 1,0 Sucia 9 0,3 Global43 Baixa renda 2.495 2,1 Renda mdia baixa 2.408 1,3 Renda mdia alta 329 1,5 Renda alta 966 0,7 Mundo 6.199 1,5 Fontes: Banco Mundial (2004); PNUD (2004).

1,1 1,1 0,3 1,4 1,2 1,0 0,6 1,2 1,4 0,4 0,1 1,5 0,8 1,1 0,3 1,0

3,9 4,3 2,9 7,8 3,3 2,8 2,5 5,0 4,7 2,6 1,7 5,5 3,1 3,6 1,9 3,7

2,1 2,3 1,8 4,2 2,4 2,2 1,9 2,9 2,4 1,5 1,6 3,5 2,1 2,4 1,7 2,6

82,4 44,5 55,8 38,2 89,9 86,6 37,7 28,1 75,2 80,1 83,3 31,2 52,8 77,8 47,8

88,4 57,8 58,2 51,8 92,2 90,2 49,5 32,2 78,8 83,0 84,3 37,5 61,0 80,9 53,5

18 57 44 65 12 14 62 72 25 17 17 69 51 25 22 52

-1,2 0,2 -1,2 1,7 - 0,4 0,1 0,1 1,6 0,5 -3,2 0,3 1,6 0,2 0,1 -0,3 0,8

27,9 29,8 25,3 42,6 27,3 27,4 24,2 32,8 32,9 21,0 17,7 36,5 26,1 28,9 18,3 29,2

O Brasil um dos pases mais populosos do mundo, com 174 milhes de habitantes. Mas o seu crescimento populacional tem diminudo. A taxa de crescimento projetada para 2002-15 de 1,1%, semelhante mdia dos pases de rendas alta e mdia. A taxa de fertilidade caiu 46% - de 3,9 em 1980 para 2,1 em
41 42 43

Pases que participam do Projeto UNESCO/OCDE de Avaliao das Polticas Pblicas de Educao Infantil Pases selecionados para servir como referencial de comparao com o Brasil. Segundo os Indicadores do Desenvolvimento Mundial, os pases de baixa renda so aqueles que tinham em 2002 uma RNB (Renda Nacional Bruta) per capita de US$ 735 ou menos; os pases de renda mdia baixa ficam entre US$ 735 e US$ 2.935; os de renda mdia alta ficam entre US$ 2.935 e US$ 9.076; e os de renda alta tm RNB de US$ 9.076 ou mais. Dentro desta categorizao, a Indonsia, cuja RNB per capita em 2002 era de US$ 710, um dos pases de baixa renda. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 83

2002; o percentual da queda maior do que em qualquer dos pases na regio, exceto o Mxico. A populao com idade entre 0 e 14 anos corresponde a cerca de 28% do total. A populao urbana brasileira est aumentando lentamente. A projeo de crescimento de 7%, passando de 82,4% da populao em 2002 para 88,4% em 2015. a taxa de crescimento mais rpida em comparao com os pases da regio, mas ainda menor que a mdia mundial, de 12%, e da mdia dos pases de renda mdia, 16%. O perfil demogrfico do Brasil no est expandindo em ritmo preocupante. 2. Economia
Tabela 2: Dimenso e estrutura da economia
Pases Renda Nacional Bruta, per Capita (US$) PPC, 2002 Desemprego % da fora de trabalho total, 2000-02 Crescimento % do PIB, 2001-02 % do PIB Estrutura do PIB, 2002 Agricultura Indstria % do PIB Servios % do PIB

Brasil Projeto Indonsia Cazaquisto Qunia Referncia Argentina Chile China ndia Mxico Rep. da Coria Sucia Global Baixa renda Renda mdia baixa Renda mdia alta Renda alta Mundo

7.450

9,4

1,5

21

73

3.070 5.630 1.010

6,1

3,7 9,8 1,0

17 9 16

44 39 19

38 53 65

10.190 9.420 4.520 2.650 8.800 23.730 25.820

17,8 7,8 3,1 2,4 15,8 5,2

-10,9 2,1 8,0 4,6 0,9 6,3 1,9

11 9 15 23 4 4 2

32 34 51 16 27 41 28

57 57 34 51 69 55 70

2.110 5.290 9.550 28.480 7.820

4,3 9,0 6,2

4,0 4,9 - 1,2 1,6 1,9

24 10 6 2 4

30 34 34 27 29

46 56 60 71 68

Fonte: Banco Mundial (2004).

84

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Em termos de PPC (Paridade do Poder de Compra) da renda nacional bruta per capita, o Brasil (com US$ 7.450) fica numa posio intermediria entre os pases de renda mdia baixa (US$ 5.290) e renda mdia alta (US$ 9.550). O desemprego em 2000-02 ficou em 9,4%, prximo da mdia dos pases de renda mdia alta. O PIB cresceu 1,5% em 2001-02. Embora esse ndice seja semelhante ao crescimento de 1,6% dos pases de renda alta, pode ser considerado baixo em comparao com outros pases de referncia e do Projeto, exceto Qunia, Mxico e Argentina. Em termos de estrutura do PIB, o Brasil se assemelha aos demais pases da regio o setor de servios o que mais contribui para o PIB (73%), o que reflete a tendncia global.
Tabela 3: Distribuio de renda e pobreza
Pases
% participao da renda ndice de ou do consumo GINI44, 10% mais 10% mais (ano da baixos altos pesquisa) 46,7 28,5 24,2 36,1 38,9 47,0 33,1 27,4 43,1 22,5 22,2 59,1 (1998) 34,3 (2002) 31,3 (2001) 44,5 (1997) 52,2 (2001) 57,1 (2000) 44,7 (2001) 32,5 (99-00) 54,6 (2000) 31,6 (1998) 25,0 (2000) Linha internacional da pobreza Populao Pobreza, Populao Pobreza, c/ menos US$1/dia, c/ menos US$2/dia, de US$ % de US$ % 1/dia, % 2/dia, % 8,2 2,1 22,4 8,8 7,5 <2 23 3,3 <2 16,6 34,7 9,9 <2 0,9 <0,5 6,0 0,5 <0,5 3,9 8,2 3,7 <0,5 52,4 8,5 58,6 14,3 9,6 46,7 79,9 26,3 <2 15,7 1,4 24,1 4,7 2,5 18,4 35,3 10,9 <0,5

Ano da pesquisa

Brasil 0,5 Projeto Indonsia 3,6 Cazaquisto 3,4 Qunia 2,3 Referncia Argentina 1,0 Chile 1,2 China 1,8 ndia 3,9 Mxico 1,0 Repblica da Coria 2,9 Sucia 3,6 Fonte: Banco Mundial(2004).

2001 2002 2001 1997 2001 2000 2001 99-00 2000 1998

Com um dos maiores ndices de Gini no mundo (quase 60 em 1998), o Brasil tem um grande desafio relacionado disparidade na distribuio de renda e consumo. Seus 10% mais ricos absorvem cerca de 47% da riqueza nacional, enquanto os 10% mais pobres absorvem menos de 1%.

44

Mede o grau de desigualdade na distribuio de renda segundo a renda domiciliar e per capita. 2004 World Development Indicators, p. 63. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 85

Cerca de 8% da populao brasileira esto abaixo da linha internacional da pobreza, sobrevivendo com US$ 1 por dia. Aumentando-se o patamar de pobreza para US$ 2 por dia, o percentual abrange mais de 22% da populao, enquanto entre os pases de referncia na regio somente o Mxico tem uma populao maior abaixo da linha (cerca de 26%). Os pobres do Brasil que vivem com US$ 2 por dia so 8,8%, percentual maior que nos demais pases de referncia na regio, exceto o Mxico.

3. Mulheres e desenvolvimento
Tabela 4: Situao das mulheres no mercado de trabalho
Taxa de participao da fora de trabalho feminina, % idades de 15-64 anos 1980 2002 Emprego feminino por atividade econmica, (%)(2000-02) Agricultura Indstria Servios Mulheres no setor no-agrcola, % do total, 2000-02

Pases

Brasil Projeto Indonsia Cazaquisto Qunia Referncia Argentina Chile China ndia Mxico Rep, da Coria Sucia Global Baixa renda Renda mdia baixa Renda mdia alta Renda alta Mundo

35,7

47,0

16 54 (1980) 42 (95-01) 16

10 13 (1980) 16 (95-01) 10

74 33 (1980) 42(95-01) 75

45,7

45,6 70,5 77,7

59,1 68,9 76,8

29,7 37,8

32,6 28,7 75,5 47,8 31,1 50,2 69,3

44,1 43,8 79,5 45,0 42,7 59,1 81,2

0 5 6 12 1

12 13 22 19 11

87 83 72 70 88

42,9 36,6 17,1 37,2 41,5 50,7

53,8 64,2 44,3 52,6 57,3

54,4 67,2 49,0 63,5 60,8

8 3

19 15

73 82

Fonte: Banco Mundial(2004).

86

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Em 2002, 47% das mulheres brasileiras de 15-64 anos estavam no mercado de trabalho, um ndice maior do que os 44% na Argentina e no Chile, e os 43% no Mxico. A estrutura da mo-de-obra feminina por atividade econmica semelhante da regio e dos pases de renda alta ou mdia alta. As mulheres do setor no-agrcola no Brasil somam cerca de 46%, ndice superior ao de qualquer dos pases do Projeto e de Referncia citados, exceto a Sucia.
Tabela 5: Situao educacional das mulheres
Taxa bruta de ingresso feminino na educao Pases primria, % da faixa etria relevante (2001) Taxa de mulheres que concluram a educao primria, % da faixa etria relevante (2000) ndice de paridade de gnero (homem/ mulher) na taxa lquida de escolarizao ndice de paridade de gnero (homem/ mulher) na taxa lquida de escolarizao 1990 2000-04 Alfabetizao feminina adulta, % de 15 anos para cima

primria (2001) secundria (2001)

Brasil Projeto Indonsia Cazaquisto Qunia Referncia Argentina Chile China ndia Mxico Repblica da Coria Sucia

118,8

84,5

0,91

1,08

81,2

88,3

113,1 105,9 101,5

88,7 94,8

0,95 0,99 0,97

1,95 0,97 0,97

72,5 98,2 60,8

83,4 99,2 78,5

112,4 95,9 98,8 109,9 109,6 99,7 98,7

93,3 100,0 95,8 63,5 90,1

1,00 0,99 1,01 0,83 1,00 0,98 1,00

1,06 1,03 1,03 1,00 1,01

95,6 93,6 68,9 35,9 84,3 93,4

97,0 95,6 86,5 88,7

Global Pases desenvolvidos 98,4 Pases em desenvolvimento 101,5 Mundo 102,0 Fonte: UNESCO (2004b).

79,6 87,0

1,00 0,97 1,02

1,01 0,85 0,89

97,5 57,9 69,1

98,6 69,3 76,5

No Brasil, o ingresso bruto de mulheres na educao primria est em torno de 100%, enquanto a taxa de concluso da educao primria de 85%, ndice semelhante ao da mdia mundial (87%), porm abaixo da Argentina, Chile e Mxico. Existe paridade de gnero em termos de taxa lquida de escolarizao
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 87

primria e secundria no Brasil. A taxa de alfabetizao adulta feminina em 1990 ficou em 81%, mas durante os ltimos dez anos aumentou 9%, percentual semelhante ao do aumento global de 10%.
Tabela 6: Paridade de gnero, vulnerabilidade e situao da sade reprodutiva das mulheres
ndiceGDI45 Moradias Taxa de Mulheres chefiadas por fertilidade grvidas com mulheres, % adolescentes, atendimento do total, (ano) nascimento pr-natal, %, por 1.000 1995-2002 mulheres, faixa etria 15-19 anos, 2002 20 (1996) 68 86 Nascimentos Taxa de assistidos por mortalidade profissionais materna, qualificados, por 100.000 % do total, nascidos vivos, 1995-2002 estimativas modeladas 2000 88 260

Pases

Brasil Projeto Indonsia Cazaquisto Qunia Referncia Argentina Chile China ndia Mxico Repblica da Coria Sucia Global Renda baixa Noruega: Hungria: Marrocos: Paquisto: Nigria: Renda mdia baixa Renda mdia alta Renda alta

60

90 63 114 36 40 71 103 50 29 2

12 (1997) 33 (1999) 31 (1998) 10 (98/99)

52 35 100 60 43 15 98 62 4 9 98

89 91 76 95 95 90 60 86

64 99 44 98 100 76 43 86 100 100 41

230 210 1.000 82 31 56 540 83 20 2 657

1 35 100 120 144 33 54 24 78 92 99 60 112 67 13 403

Mundo 63 Fontes: Banco Mundial (2004); PNUD (2004).

A posio do Brasil no ndice de Desenvolvimento do Gnero relativamente baixa, 60 de 144, o que corresponde mais baixa entre os pasesreferncia na regio.
45

O GDI (Gender Development Index-GDI), ndice de Desenvolvimento do Gnero, representa a mdia que reflete as desigualdades entre homens e mulheres em termos de expectativa de vida no nascimento, alfabetizao adulta, escolaridade e renda estimativa (PPC US$). Human Development Report 2003. PNUD, p. 343. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

88

As moradias chefiadas por mulheres no so muito comuns no Brasil (20%), em comparao com pases em transio (p.ex. Cazaquisto, com 33%) ou afetados por epidemias (p.ex. Qunia, com 31%). A taxa de fertilidade de adolescentes (68) relativamente alta, em comparao com pases de passado comunista (p.ex., China - 15 - ou Cazaquisto - 35), pases de Referncia na regio e a mdia mundial, que de 63, mas certamente menor que a mdia de 98 existente nos pases de baixa renda. Cerca de 86% das mulheres grvidas no Brasil recebem atendimento prnatal, mesmo percentual do Mxico (86%), porm menor que o da Argentina e Chile (ambos com 95%). O percentual de nascimentos assistidos por profissionais qualificados de sade de 88%, tambm semelhante ao do Mxico, 86%, porm muito abaixo do argentino, 98%, e do chileno, 100%. Isto pode ser, em parte, reflexo do ndice relativamente alto de mortalidade materna no Brasil, 260 para cada 100.000 casos, enquanto na Argentina, Chile e Mxico os ndices so, respectivamente, 82, 31 e 83. 4. Educao
Tabela 7: Financiamento educacional
Renda Gastos pblicos Nacional Bruta, com educao, per Capita % do PIB, (US$) PPC, 2001-02 2002 7.450 4,0 3.070 5.630 1.010 10.190 9.420 4.520 2.650 8.800 23.730 25.820 2.110 5.290 9.550 28.480 7.820 (2004). 1,3 4,4 6,3 4,6 3,9 2,2 4,1 4,4 3,6 7,7 3,1 4,0 4,4 5,2 4,1 Gastos pblicos com educao, % dos gastos totais governo, 2001-02 10,4 9,6 22,5 13,7 17,5 12,7 22,6 17,4 13,6 13,7 11,5 Gastos pblicos por estudante % do PIB per capita Primrio 2001-02 10,7 3,7 0,9 12,4 14,3 5,4 (1990-1) 13,7 11,8 18,4 24,3 12,4 26,2 Secundrio 2001-02 10,0 7,3 2,2 Superior 2001-02 48,5 21,0 256,7

Pases Brasil Projeto Indonsia Cazaquisto Qunia Referncia Argentina Chile China ndia Mxico Repblica da Coria Sucia

15,8 17,8 14,7 19,2 12,5 (1990-1) 102,4 (1990-1) 23,0 85,8 13,8 45,2 16,8 7,4 27,8 52,0 16,9 (1990-1) 31,0 (1990-1) 30,6 66,5

Global Baixa renda Renda mdia baixa Renda mdia alta Renda alta Mundo Fonte: Banco Mundial

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

89

Os gastos do Brasil com educao em termos de percentual do PIB ficam em 4%, percentual semelhante mdia dos pases de renda mdia baixa. Isto se reflete nos percentuais relativamente baixos do PIB per capita nos gastos pblicos por estudante. O Brasil gasta cerca de 10% do PIB por estudante com a educao primria, enquanto a Argentina, o Chile e o Mxico gastam mais de 10%; e os pases de renda alta, mais de 26%. O baixo investimento em educao no Brasil tambm se constata no percentual dos gastos pblicos com educao em relao aos gastos totais do governo: 10,4%. pouco, se comparado com os 13,7% da Argentina, os 17,5% do Chile e os 22,6% do Mxico.
Tabela 8: Gastos pblicos com educao por nvel educacional, como % do total, 2000-01 Paises Brasil Argentina Bolivia Chile Indonsia Uruguai Rep, da Coria Frana Alemanha Espanha
Fonte: UIS (2004).

Pr-primrio 9,0 7,7 4,6 8,8 0,1 9,2 1,0 11,7 7,9 9,1

Primrio 33,3 35,5 43,0 43,5 39,9 32,6 43,5 20,2 15,2 27,2

Secundrio/ ps-secundrio 36,1 / n,a 36,1 / n,a 22,4 / 34,8 / n,a 41,1 / n,a 37,8 / n,a 38,3 / n,a 49,7 / 0,1 49,4 / 2,3 45,5 /

Superior 21,6 18,0 29,1 12,9 18,9 20,5 10,4 17,1 23,4 18,2

No alocado 0 2,8 0 0 0 6,8 1,3 1,7 0

No Brasil, a educao primria e secundria absorve cerca de 70% do oramento destinado educao. Os gastos em educao pr-primria como percentual do oramento da educao ficam em 9%, um dos mais altos da regio, depois do Uruguai.

90

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Tabela 9: Taxa de alfabetizao de adultos e jovens Taxa de alfabetizao adulta de 15 anos para cima (%) 1990 2002 1990 2002 83 86 81 87 Taxa de alfabetizao de jovens de 15 24 anos (%) 1990 2002 1990 2002 91 93 93 96

Pases Brasil Projeto Indonsia Cazaquisto Qunia Referncia Argentina Chile China ndia Mxico Global Baixa renda Renda mdia baixa Renda mdia alta Mundo

87 99 81

92 100 90

73 98 61

83 99 79

97 100 93

99 100 96

93 100 87

98 100 95

96 94 87 62 91

97 96 95 93

96 94 69 36 84

97 96 87 89

98 98 97 73 96

98 99 99 97

98 98 93 54 94

99 99 99 96

64 87 92 79

72 92 95 84

42 74 88 63

53 82 92 71

75 95 97 87

82 96 98 89

59 91 95 78

70 94 98 83

Fonte: Banco Mundial (2004).

A taxa de alfabetizao brasileira na faixa etria de 15-24 anos de 93% entre os homens e 96% entre as mulheres. menor que o ndice dos pases do Projeto e de Referncia citados. A alfabetizao entre mulheres de 15 anos para cima no Brasil permanece relativamente baixa, 87%, porm acima da mdia mundial, de 71%, e da mdia dos pases de renda mdia baixa, 82%, embora outros pases da regio apresentem taxas maiores de alfabetizao.

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

91

Tabela 10: Escolarizao e eficincia interna na educao pr-primria, primria e secundria


Taxa de escolarizao Taxa bruta de Taxa lquida de Taxa lquida de Pases escolarizao escolarizao pr-primria, 2001-02 primria 2001-02 secundria = 2001 Taxa de primrio 2000/12002/3 escolarizao concluso do Eficincia interna Transio para Repetentes na Repetentes na educao secundria, 2000 educao primria, 2001/02 educao secundria 2001

Brasil Projeto Indonsia Cazaquisto Qunia Referncia Argentina Chile China ndia Mxico Repblica da Coria Sucia Global

67

97

71,6

82

84,0

21,5

18,0

20 13 44

92 90 70

47,4 84,1 24,0

107 99 56

79,5 98,8 73,1

5,3 0,2

0,3 0,2

61 77 27 26 75 79 74

100 89 93 83 99 99 100

80,8 74,5 60,2 88,6 98,6


Mdia Pases desenvolvi-

100 96 102 77 96

94,1 97,5 88,9 91,8 99,6 Mdia Pases desenvolvidos: 98,9


Pases em desenvolvimento: 84,0

6,2 2,0 0,6 3,7 5,5

2,7 4,8 2,1 Mdia Pases em desenvolvimento: 7,4 Mundo: 4,4

dos: 90,0
Pases em desenvolvimento: 48,5

Mundo: 54,9 Baixa renda 24 80 Renda mdia baixa 36 91 Renda mdia alta 63 93 Renda alta 90 97 Mundo 40 88 Fontes: Banco Mundial(2004); UNESCO (2004b).

Mundo: 90,8 74 97 89 6,7 4,7 5,2 5,6

A taxa bruta de escolarizao no pr-primrio foi de 67% no Brasil em 2001-2002, menor que a do Chile (77%) e do Mxico (75%). A taxa lquida de escolarizao primria foi alta, 97%, igual mdia dos pases de renda alta. Contudo, a taxa de concluso da educao primria foi de apenas 82% e o percentual de repetncia foi extremamente alto, 21,5%.
92 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Em contrapartida, entre os alunos que concluram a educao primria, 84% continuaram seus estudos na educao secundria, percentual semelhante mdia dos pases em desenvolvimento. A taxa lquida de matrcula na educao secundria atinge 72%, maior que a mdia mundial de 55%. Mas a taxa de repetncia na educao secundria (18%) muito alta. A eficincia interna na educao primria e secundria parece ser um grande problema no Brasil.
Tabela 11: Taxas de repetncia por srie na educao primria, %, 2000 Pases Brasil Projeto Indonsia Cazaquisto Qunia Referncia Argentina Chile China ndia Mxico Pases em desenvolvimento Mundo
Fonte: UNESCO (2004b).

1 srie 31,1

2 srie 19,1

3 srie 16,1

4 srie 14,2

5 srie

6 srie

10,8 0,1 7,2

6,6 0,3

5,4 0,2

4,2 0,1

2,9

0,5

10,4 0,9 1,2 3,5 9,6 10,7 6,5

7,3 3,9 0,2 2,7 8,0 7,9 5,4

6,4 0,8 0,2 3,9 6,4 7,7 5,2

5,5 2,5 0,1 4,2 4,6 7,5 5,3

4,7 2,3 0,1 4,5 3,2 6,3

3,9 1,6 1,1 5,8

A taxa de repetncia na primeira srie superior a 30%, percentual maior do que em qualquer outro pas ou regio citada. A eficincia interna na transio da educao infantil para a escolaridade formal precisa de mais ateno.

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

93

Tabela 12: Escolarizao em instituies particulares como % da matrcula total na educao pr-primria, primria e secundria, 2001 Pases Brasil Projeto Indonsia Cazaquisto Qunia Referncia Argentina Chile ndia Mxico Repblica da Coria Sucia Global Pases desenvolvidos Pases em desenvolvimento
Fonte: UNESCO (2004b).

Pr-primrio 28,7 98,8 11,9 10,4 28,2 45,7 3,7 10,2 77,5 13,4 7,8 55,5

Primrio 8,1 16,0 0,6 5,6 20,0 45,5 15,5 7,9 1,4 4,6 4,2 10,9

Secundrio 11,3 42,7 0,9 4,2 25,0 49,7 42,0 16,0 38,4 3,9 7,1 14,9

Na educao pr-primria, a proporo brasileira de escolarizao em instituies particulares (28,7%) semelhante da Argentina (28,2%) e menor que a mdia mundial (40%). Na educao primria e secundria, o percentual brasileiro de matrculas em escolas particulares (8,1% e 11,3%, respectivamente) semelhante mdia mundial.

94

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Tabela 13: Professores qualificados e proporo aluno-professor na educao pr-primria, primria e secundria
Pr-primrio Pases Professores formados, %, 2000 Proporo aluno /professor 1998 2001 Primrio Professores c/formao, %, 2000 Proporo aluno /professor 1988 2001 Secundrio Professores c/formao, %, 2000 Proporo aluno /professor 1980 2001

Brasil Projeto Indonsia Cazaquisto Qunia

87,0

20

19

91,9

23

79,3

19

71,3

9 27

13 5 25

93,5 74,2

18 29

21 19 32

53

26

14 12 26

Referncia Argentina 83,2 Chile 90,5 China ndia Mxico Repblica da Coria Sucia Pases desenvolvidos Pases em desenvolvimento Mundo Fonte: UNESCO (2003c, 2004b).

21 27 22 16 22 19

21 24 26 40 22 22 10 14 21 18

67,0 92,5 96,8

21 33 19 40 27 12 16 28 24

20 32 20 40 27 32 12 15 28 22

65,0 87,7

14 17 15 13 19 17

12 29 19 32 17 20 13 12 20 17

Cerca de 87% dos professores do pr-primrio no Brasil tm formao especfica. A proporo aluno-professor na educao pr-primria ficou em 19 no ano de 2001, proporo menor que a dos pases de referncia citados, exceto a Sucia. Na educao primria, a proporo aluno-professor ficou em 23, um pouco acima da mdia mundial de 22. O percentual de professores de educao primria com formao adequada foi de 92%. Na educao secundria, a proporo aluno-professor (19 em 2001) ficou acima da mdia mundial de 17. A educao secundria no Brasil mostra um percentual relativamente alto de professores com qualificao (79%).

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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Tabela 14: Desenvolvimento da criana e sade


Taxa de Taxa de Prevalncia de Gastos Gastos Acesso a mortalidade imunizao subnutrio infantil, pblicos com sade gua de crianas contra % de crianas abaixo em sade, privada, potvel, c/ menos sarampo, de 5 anos, % do PIB, % do total % da de 5 anos 2002 1996-2002 2001 2001 populao 2002 Peso por Altura por idade idade 2000

Acesso a saneamento bsico, % da populao 1990 2000

Pases

Brasil Projeto Indonsia Cazaquisto Qunia Referncia Argentina Chile China ndia Mxico Rep, da Coria Sucia

43 99 122

76 95 78

25 4 22

10 33

0,6 1,9 1,7

74,9 39,6 78,6

78 91 57

47 80

55 99 87

19 12 38 90 29 5 3

97 95 65 67 96 97 94

5 1 10 47 8

12 2 14 45 18

5,1 3,1 2,0 0,9 2,7 2,6 7,4

46,6 56,0 62,8 82,1 55,7 55,6 14,8

93 75 84 88 92 100

82 97 29 16 70 100

96 40 28 74 63 100

Global Baixa renda 121 Renda mdia baixa 40 Renda mdia alta 22 Renda alta 7 Mundo 81 Fonte: Banco Mundial(2004).

65 78 94 90 72

42 9

17

1,1 2,7 3,7 6,3 5,6

73,7 52,8 42,3 37,9 40,8

76 81 81

30 45 45

43 58 55

A taxa de mortalidade das crianas abaixo de cinco anos no Brasil (37) bem menor que a mdia mundial de 81, ou da mdia nos pases de baixa renda, 121. Fica prxima da mdia de 40 que existe nos pases de renda mdia baixa. Ainda assim, dentro da regio, todos os pases de Referncia revelam uma taxa bem menor que a brasileira. A taxa de imunizao infantil contra sarampo no Brasil ficou em 93%, prxima da mdia de 94% nos pases de renda mdia alta. O percentual de crianas subnutridas est abaixo da mdia dos pases de renda mdia baixa. Os gastos pblicos brasileiros com sade como percentual do PIB (2001) de 3,2%, semelhante mdia de 3,7% existente nos pases de renda mdia alta. Os gastos com sade privada so de 59%, um dos mais altos na regio. Cerca de 87% da populao brasileira tm acesso a gua potvel e o percentual com acesso a saneamento bsico atingiu 76% em 2000, uma melhoria de 7% em relao aos 71% em 1990.
96 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

PARTE II
Estudos Temticos Prvios

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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A EDUCAO INFANTIL NO FOGO CRUZADO DAS RELAES INTER E INTRAGOVERNAMENTAIS1


Cndido Alberto Gomes2

A educao infantil, segundo a Constituio Federal e a Lei de Diretrizes e Bases LDB compete aos municpios, determinao que refora uma tendncia descentralizao verificada, sobretudo, nos anos 80. No entanto, como se ver, os recursos municipais para a educao sero demandados alm das possibilidades, inviabilizando o cumprimento das metas do Plano Nacional de Educao PNE. Esse descompasso entre recursos e responsabilidades governamentais resulta de lacunas da legislao, que estipula os montantes dos recursos a serem distribudos, mas no instruda por estimativas claras sobre o custo dos servios. Ademais, por predominar uma viso de governo, circunscrita e de curto prazo, e no de Estado, faltam mecanismos de solidariedade intergovernamental que permitam a reduo das disparidades de acesso e qualidade da educao, bem como a observncia da igualdade no tratamento aos cidados. Por outro lado, ainda, embora a LDB tenha estabelecido um prazo para a educao infantil ser integrada aos sistemas de ensino, subsiste uma confuso de atribuies dentro de muitos governos e a dificuldade de dispor os recursos no mbito de uma poltica social, caso em particular da creche, cujas despesas no so apenas de manuteno e desenvolvimento do ensino. O entrosamento inter e intragovernamental constituem ns grdios que a educao infantil precisa desatar, a fim de atingir os prprios objetivos firmados pela legislao e normas. FRGIL COMO A CRIANA PEQUENA Ao contrrio da educao compulsria, conquista das Revolues Americana e Francesa, a educao infantil tem uma trajetria relativamente recente, inclusive no Brasil. Na verdade, o atendimento se fazia at meados da dcada de 20, por

Este texto se baseia amplamente em resenha das pesquisas sobre financiamento e custos da educao infantil para seminrio realizado na Cmara dos Deputados em 2003 (Gomes, 2004). Consultor da Unesco e Professor Titular da Universidade Catlica de Braslia Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 99

meio de instituies particulares, em sua maioria de carter caritativo e filantrpico. O Estado passou a se preocupar efetivamente com a criana mais tarde. Em 1930 foi criado o Ministrio da Educao e Sade Pblica e dez anos depois o Departamento Nacional da Criana, de tendncias mdico-higinica e individual-assistencialista. Em 1948 estabeleceu-se no Brasil uma entidade privada, a Organizao Mundial de Educao Pr-Escolar. Mantendo, inclusive, contratos com a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Unesco, tornou-se grupo influente na valorizao da educao infantil (KRAMER, 1982). No campo governamental, no entanto, reinou no ps-guerra e nos perodos seguintes, do nacional-desenvolvimentismo e dos governos militares, um labirinto de rgos, que, fragmentados, tinham a criana como um dos focos: os Ministrios da Sade, da Educao, da Justia, da Previdncia e Assistncia Social (este com variadas denominaes) e a Legio Brasileira de Assistncia LBA. A Coordenao de Educao Pr-Escolar do Ministrio da Educao s foi criada em 1975, numa poca em que esse nvel educacional era visto por muitos como teraputica para carncias sociais e culturais (KRAMER, 1982). Lidando sempre com poucos recursos, tem ocupado modesta posio nos organogramas do Ministrio e das Secretarias de Educao. Da mesma forma que ocupa posio apendicular nas estruturas burocrticas governamentais, as citaes da educao infantil na legislao tm sido bastante restritas. Um marco significativo foi a Constituio Federal de 1988, que situou como dever do Estado o atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos (art. 208, IV). Ao mesmo tempo, reforando manifesta tendncia descentralizao, a Carta Magna (art. 30, VI) atribuiu aos Municpios a tarefa de oferecer a educao pr-escolar, em rara exceo ao seu silncio quanto distribuio das competncias de prestar servios. Por outro lado, a Constituio, atendendo, inclusive, s crticas de Pontes de Miranda (1972), elevou o ensino fundamental a direito pblico subjetivo, exigvel do Poder Pblico pelo cidado. Com isso, foi fixada uma prioridade clara em favor do ensino obrigatrio, ficando a educao infantil como direito programtico. A criana de at seis anos apareceu expressamente como sujeito de direitos. Anos depois, a Lei de Diretrizes e Bases, Lei Darcy Ribeiro, inseriu-a na educao bsica e dedicou-lhe uma seo (arts. 21, 29, 30 e 31). Mais ainda, nas disposies transitrias, deu o prazo de trs anos, a partir da sua publicao, para que as creches e pr-escolas se integrassem ao respectivo sistema de ensino (art. 89). Com isso, outro marco foi fincado: a
100 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

prevalncia dos objetivos educacionais, em vez dos assistenciais. Embora o labirinto de rgos governamentais no tenha sido totalmente superado, a LDB marcou um posicionamento significativo na histria da educao. Essas alteraes legislativas vieram refletir importantes mudanas que j se efetuavam no panorama social e educacional. Com efeito, ainda que a grande distncia da demanda, a educao infantil veio crescendo e tomando vulto, em especial na chamada dcada perdida, quando a recesso econmica e o desemprego levaram a mulher a incrementar sua participao no mercado de trabalho. Outros fatores, como novos arranjos familiares e a prpria corroso da famlia pelas pssimas condies econmicas e sociais do continente latino-americano (KLIKSBERG, 2001), tm tambm impelido procura, seno ao clamor, pelo cuidado e educao na primeira infncia.

A DESCENTRALIZAO E A PARTICIPAO COMUNITRIA A partir do fim dos anos 70 e nos anos 80, quando as dificuldades econmicas se acentuaram em sucesso ao chamado milagre econmico brasileiro, dois fenmenos marcaram a expanso da educao infantil: o incremento da matrcula municipal e o novo papel das organizaes no governamentais (VIEIRA, 1986; CRAIDY, 1994; DEMO, 1994; GUSSO, 1994). Paralelamente distenso e abertura polticas, as administraes municipais se revelaram sensveis s reivindicaes populares, de tal modo que um estudo considerou o aumento da matrcula da educao pr-escolar e a contribuio dos municpios como fenmenos nacionais, talvez os maiores da dcada de 80 (BRASIL, 1989; INSTITUTO DE PLANEJAMENTO; UNICEF, 1990). Essa ampliao do atendimento se fez de modo precrio, com a concentrao, pelas redes municipais, do maior percentual de professores sem formao especfica. Ainda assim, as grandes prioridades declaradas pelos estabelecimentos eram de natureza pedaggica. J as creches tinham carter predominantemente assistencial, embora toda a educao at seis anos recebesse modesto financiamento, com poucos recursos e oramentos instveis. Como resultado, a participao municipal nas matrculas da pr-escola tem aumentado substancialmente, com retrao dos Estados e do setor particular, este pelo menos at por volta de 1996 (Tabela 1).

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

101

TABELA 1 Educao Pr-Escolar: Matrculapor Dependncia Administrativa segundo Perodos Selecionados


Em porcentagem

Anos 1972 1982 1992 1996 2001

Federal 0,5 2 0,2 0,1 0

Estadual 39,7 26 24,9 17,8 6,6

Municipal Particular 17,8 42 31 41 48,1 26,7 58,3 23,8 68 25,4

Total 100 (461) 100 (1.867) 100 (3.795) 100 (4.270) 100 (4.819)

Fonte: MEC. 1972-1996 apud Amaral, 2000. 2001 Censo Escolar, Inep/MEC. (1): nmeros absolutos em milhares.

Antes mesmo que a Constituio Federal de 1988 atribusse, portanto, aos municpios a responsabilidade pela educao pr-escolar, foi essa instncia de governo que se revelou mais responsiva s demandas populares, possivelmente por estar mais perto e por conta da realizao de eleies diretas para o Executivo. Como foi observado, a Constituio veio reforar uma tendncia j existente de descentralizao. Por sua vez, o setor privado, longe de ser homogneo, inclui no s os estabelecimentos pagos como os chamados comunitrios. Os primeiros tm a freqncia relacionada diretamente renda, de tal modo que, em 1982, segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios Pnad, a demanda era supostamente igual matrcula, a partir da faixa de renda familiar mensal de cinco salrios mnimos (FERRARI, 1988). J o setor comunitrio, estava, em grande parte, relacionado a movimentos populares, que, por sua vez, estavam ligados ao menos em parte, a mobilizaes polticas e feministas. Como o poder pblico deixava um vcuo de atendimento e o bipartidarismo restringia a atrao dos grupos polticos, estes se aproximaram das camadas populares em torno da demanda por creches. No entanto, pelo menos no caso de Belo Horizonte (MG) (FILGUEIRAS, 1994), apesar do levantamento de fundos comunitrios, o movimento se ampliou graas s subvenes governamentais, criando a um dilema: exigir uma poltica de creches gerida pelo Estado ou defender a manuteno e o controle das mesmas pela populao. No Municpio de So Paulo a demanda tambm era atendida, nos anos 80, por meio das Organizaes No-Governamentais Ongs, ligadas emergncia de movimentos sociais urbanos desde a dcada de 70. As verbas pblicas repassadas
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eram de tal proporo que respondiam por mais da metade das creches da cidade (CAMPOS, 1988). Com isso, se estabeleceu uma forma de terceirizao pelo Estado em favor da sociedade civil, similar ao que ocorre na educao especial (GOMES; AMARAL SOBRINHO, 1996). Esta modalidade de educao, de elevado custo relativo, pesa nas finanas pblicas, sendo vantajoso deix-la no todo, ou ao menos em parte, a cargo da sociedade, em compromissos renovveis, dependendo da flutuao dos oramentos, eliminando a necessidade de se contratar funcionrios pblicos ou adquirir mveis e imveis. uma questo a discutir: se esta a melhor alternativa ou se representa o tratamento pobre da pobreza (FILGUEIRAS, 1994), adiando a incluso dos setores mais pobres na clientela das polticas pblicas (CAMPOS, 1988). Ao fim dos anos 80, trs ministrios ofereciam subvenes para creches. S a LBA, no projeto Casulo, em 1987, tinha 1.709.020 crianas atendidas, com carter predominantemente assistencial. Entretanto, o valor per capita repassado correspondia a apenas 20% do custo de manuteno de uma criana (CAMPOS; ROSEMBERG; FERREIRA, 1995). Com isso, andando na corda bamba, as Ongs faziam mltiplos convnios e ainda precisavam da contribuio em dinheiro e/ou em servios das famlias. De qualquer forma, a trancos e barrancos, como resultado dessa soma de esforos, direta e indiretamente governamentais, pblicos e, ainda, ligados prestao de servios mediante pagamento de mensalidade, as taxas de atendimento tm crescido com relativa rapidez. De 1,8% de atendimento para a faixa de zero a seis anos em 1970 passou a 5,9% em 1980 e a 9,2% em 1985 (FERRARI, 1988). Aparentemente nas Regies Metropolitanas cobertas pelas Pnads, a escolarizao para as crianas de at quatro anos saltou de 2,3% em 1979 para 4,9 em 1986. Na faixa etria dos cinco e seis anos, os mesmos valores foram de 14,1 e 27,1% (ROSEMBERG, 1989). Em 1991, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, os nmeros eram de 5,1% para o grupo etrio de zero a trs anos e de 32,2% de quatro a seis anos (BARRETO, 1994). Relacionando os Censos Demogrfico (IBGE) e Escolares (INEP/MEC) de 2000, a taxa bruta de escolaridade para as creches (isto , relacionando o total das crianas matriculadas, independente da idade, populao da mesma faixa), era de 7,0%. A taxa lquida (crianas de at trs anos em relao ao total do grupo etrio) era de 4,2%. Na pr-escola, a taxa bruta (para quatro a seis anos) j atingia 43,7% e a taxa lquida, 37,9%.

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A DISTRIBUIO DE RESPONSABILIDADES Se a educao pr-escolar tem cunho mais claramente educacional, a creche, embora tambm assuma esse carter, envolve necessariamente outros cuidados, de alimentao e sade, que requerem a integrao de diferentes rgos pblicos e fontes de financiamento. Aqui est uma das maiores debilidades das polticas sociais no Brasil: a compartimentao. Com efeito, os programas para a criana de at seis anos continuam fragmentados (BARRETO; ALMEIDA; COELHO, 2003). Apesar de, na dcada de 90, o governo federal ter-se concentrado nas funes de coordenao mais que nos de execuo (CASTRO, 1998; CHAGAS; SILVA; CORBUCCI, 2001), com a extino de ministrios e rgos como a LBA, de 1999 a 2002 o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social teve a mdia de 1,5 milho de beneficirios no Programa de Ateno Criana, com atendimento em creches e pr-escolas. A Secretaria de Assistncia Social repassava para creches do setor privado sem fins lucrativos, R$ 8,51 mensais por criana, para quatro horas dirias e R$ 17,02 para tempo integral (cerca de oito horas). O Ministrio da Educao, por sua vez, prestava assistncia s pr-escolas de municpios com ndice de Desenvolvimento Humano IDH menor que 0,005, para aquisio de material didtico-pedaggico. O valor correspondia a cerca de R$ 15 milhes anuais. O MEC tambm oferecia apoio tcnico e financeiro aos municpios para a formao continuada de professores. As pr-escolas pblicas e filantrpicas eram contempladas pelo Programa Nacional de Alimentao Escolar base de R$ 0,06 por dia letivo, por criana, ou seja, menos da metade do destinado aos alunos do ensino pblico fundamental (R$ 0,13), o que supunha complementao de outras fontes. Esse repasse totalizava aproximadamente R$ 45 milhes anuais (BARRETO; ALMEIDA; COELHO, 2003; BRASIL, 2003). Em 2003 o valor da merenda da pr-escola equiparou-se ao do ensino fundamental, enquanto o MEC passou a transferir R$ 0,18 por criana/dia s creches pblicas e filantrpicas, atendendo a 881 mil alunos. Todavia, com base nos balanos, foi constatado que, enquanto os recursos eram aplicados integralmente na educao pr-escolar de carter pblico e universal, em 1995, o MEC gastou 80% desse montante com dependentes de servidores pblicos, proporo reduzida para 78 e 65 %, respectivamente, em 1996 e 1997 (CHAGAS; SILVA; CORBUCCI, 2001). A EDUCAO INFANTIL E O FUNDEF Supondo-se que a mesma fragmentao da rea social se verifique ao nvel de numerosos Estados e Municpios (SOUSA, 2000), cabe verificar como se
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distribuem as responsabilidades entre os nveis de governo. A Constituio e a LDB atribuem a educao infantil responsabilidade dos Municpios, que, por sua vez, devem aplicar pelo menos 25% da receita de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino. Dessa parte, 15% so subvinculados ao ensino fundamental regular por meio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef dedicando-se, em princpio, 10% educao infantil e ao ensino fundamental por meio da educao de jovens e adultos. Essa atribuio da educao infantil aos governos locais situa este nvel educacional precisamente no elo mais fraco da corrente federativa. Se a gesto descentralizada e os servios esto mais perto do cidado, por outro lado, no municpio que se encontram as maiores dificuldades de ordem tcnica, oramentao e gesto. Pesquisa junto a dirigentes municipais de educao assinalou que a transferncia de encargos para os municpios um processo em construo, com ambigidades e falta de identidade. Foi constatado o despreparo das estruturas organizacionais em geral, de tal modo que, para subsistirem, os governos locais muitas vezes reforam elementos constitutivos do atraso social, como o assistencialismo, o clientelismo e o fisiologismo. Quanto aos dirigentes, poca ocupados em colocar o Fundef em prtica, no se manifestaram sobre a educao infantil, embora tivessem destacado como eixos da sua gesto, entre outros, a melhoria da qualidade do ensino e a autonomia pedaggica das escolas (WAISELFISZ; SILVA, 2000). Por outro lado, uma pesquisa sobre municpios do Nordeste e do Sul verificou que, com freqncia, os processos decisrios relativos ao financiamento da educao escapavam s secretarias municipais do setor (GOMES, 1992). Entretanto, a situao pode ter mudado, a partir da implantao do Fundef, no sentido de ampliar a capacidade decisria dos rgos municipais de educao. De qualquer modo, o Fundef erigiu como prioridade o ensino fundamental regular, estabelecendo atraentes incentivos municipalizao. Portanto, a educao de jovens e adultos, no nvel fundamental, fora do Fundo, tambm passou a competir com a educao infantil pelos citados 10% restantes daqueles recursos vinculados receita de impostos. A Tabela 2 caracteriza as variaes de matrcula da educao infantil a partir da implantao do Fundef, em 1997 (parcial) e 1998 (plena). Como decorrncia da apontada expanso dos anos 80, a dependncia municipal predominava na matrcula em creches no ano de 1997, deixando rede particular (lucrativa, apenas em parte) cerca de um tero da demanda. Em 1998, os estados procuraram
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compensar as perdas de receita acarretadas pelo Fundef, deixando o terreno da educao infantil. Com isso, a participao proporcional dos municpios foi recuando, ao passo que a dependncia privada foi aumentando o seu quinho. Na educao pr-escolar, os Estados foram ainda mais drsticos nos seus cortes, o que foi compensado pelas instncias municipal e particular. No entanto, apesar da reao dos municpios, a participao do setor pblico recuou em relao ao particular, o que significa, provavelmente, que a demanda no est sendo atendida pela instncia governamental. TABELA 2 Matrcula em Creches e Pr-Escolas segundo Dependncia Administrativa Brasil 1997-2003
Em porcentagem

Anos 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Federal 0,1 0 0,1 0,1 0,1 0 0,1 0 0 0 0 0 0 0 0

Dependncia Administrativa Estadual Municipal Particular CRECHES 4,7 62,3 32,9 3 64,6 32,4 2 62,8 35,1 1,8 61,7 36,4 1,7 60,7 37,5 1,6 60,6 37,8 1,5 60,5 37,9 PR-ESCOLAS 17,8 58,3 23,9 14,1 62,8 23,2 9,6 66,3 24,1 9 66,1 24,9 7,6 62,7 24,7 6,6 68 25,4 6,1 68,4 25,5 5,9 68,6 25,5

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fonte: MEC/Inep/SEEC. Censo de 2003: resultados preliminares.

Considerando a controvrsia presente na literatura (GUIMARES; PINTO, 2001; Banco Mundial, 2003) sobre a adequao, em princpio, do mnimo de 10% da receita de impostos para a educao infantil e outras finalidades, pelo menos dois argumentos precisam ser considerados. Em primeiro lugar, os aumentos
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salariais dos professores da educao infantil, aps a implantao do Fundef, foram idnticos aos dos professores do ensino fundamental, motivados inclusive por princpios legais, como o da isonomia (BANCO MUNDIAL, 2003). Em segundo lugar, os municpios procuraram preencher o vazio deixado pelos Estados, conforme mostra a Tabela 3. Para isso devem ter contribudo as demandas populares. Ainda assim, a dependncia municipal e o Poder Pblico como um todo perderam espao para o setor privado nas creches, embora os municpios tenham aumentado continuamente a sua participao na educao pr-escolar, com exceo de um perodo de recrudescimento em 1998. O espao deixado pelos estados foi preenchido pelas instncias municipal e com ligeiro predomnio, particular. Desse modo, a matrcula da pr-escola voltou a crescer em 1999, ainda que, apenas em 2000 tenha conseguido superar o nmero de 1997, anterior ao Fundef. Conforme os dados da Tabela 3, quanto s creches os estados foram reduzindo gradativamente sua participao com a implantao do Fundef. Entretanto, o maior crescimento ficou com a iniciativa privada. De modo geral, o aumento foi mais rpido, tendo em vista, sobretudo, os modestos valores iniciais da matrcula em creches na srie histrica elaborada. No campo da educao prescolar os estados tambm se retraram cada vez mais, enquanto os municpios mantiveram a ascenso, aumentando suas matrculas, em nmeros absolutos, em proporo superior ao recuo dos Estados. Todavia, a iniciativa particular cresceu a um ritmo pouco mais elevado que a dependncia municipal. A Tabela 3 merece uma palavra de precauo quanto ao aparente crescimento da matrcula na educao infantil, caso da variao positiva de 117,9% nas creches entre 1999 e 1998. Obviamente tais estabelecimentos no brotaram como cogumelos em todo o Pas. Ao contrrio da pr-escola, cujos dados eram anteriormente coletados pelo sistema estatstico, as creches passaram a ser computadas aps a LDB, isto , no Censo de 1997. Em princpio foram coletados os dados de estabelecimentos que ofereciam servios de creche, mas no exclusivamente. Posteriormente foi realizado um esforo considervel de aperfeioamento dos cadastros, inclusive com o Censo da Educao Infantil (2000), o que levou a um aumento aparente de matrculas. Portanto, o crescimento da educao infantil reflete, em parte, o incremento da demanda, mas tambm a descoberta de estabelecimentos que j existiam, especialmente nas dependncias municipal e particular, inclusive carter comunitrio. Alm das crescentes responsabilidades no campo da educao infantil, os municpios arcam com a redistribuio das matrculas do ensino fundamental pela educao de jovens e adultos, como seu financiamento est legalmente fora do
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Fundef, isto , cabe quele mnimo de 10% da receita de impostos, concorre diretamente com a educao infantil. Em 1997 os municpios eram responsveis por 26,2% das matrculas dessa modalidade, os estados por 65,9% e a dependncia particular por 7,8%. Seis anos depois, embora a participao municipal no todo seja pouco menor que na educao infantil, fica claro que os estados tambm esto transferindo as suas responsabilidades, nos termos da Constituio e da Lei. Em 2003 as propores das dependncias estadual, municipal e particular eram, respectivamente, de 39,4, 57 e 3,5%. Ou seja, os municpios passaram a atender maior proporo de alunos, enquanto a iniciativa privada encolhia na oferta de uma modalidade de educao dirigida, em grande parte, para camadas de baixa renda. O ritmo de crescimento foi, todavia, expressivo: as matrculas no ensino fundamental pela educao de jovens e adultos cresceram 42,1% entre 1997 e 2003; as matrculas na instncia estadual diminuram 16,4%; na dependncia municipal aumentaram 216,4% e no mbito particular foram reduzidas 53,3%. Uma pesquisa abordou os impactos da implantao do Fundef numa amostra de sete municpios paulistas (BASSI, 2001), entre os que contam com melhores condies financeiras e institucionais para conduzir polticas pblicas. Como o estado se dedicava amplamente ao ensino fundamental regular, era de esperar que o aprisionamento dos recursos subvinculados viesse prejudicar a expanso e a manuteno dos outros programas oferecidos. Com efeito, foi constatada a conteno das matrculas de educao infantil no ano da implantao do Fundo, mas as do ensino fundamental pela educao de jovens e adultos continuaram a crescer. O gasto por aluno na educao infantil recuou fortemente em dois municpios e a despesa com transporte e alimentao escolar se reduziu na amostra, enquanto investimentos em programas no educacionais tiveram que ser cortados em trs municpios. A educao infantil foi relegada a posio secundria, porm no se confirmou a hiptese de que a prioridade ao ensino fundamental redundaria em dificuldades oramentrias onde a pr-escola se aproximava da universalizao da oferta. Igualmente foi rejeitada a hiptese de que os municpios com alto grau de dependncia das transferncias governamentais seriam os mais afetados. Por outro lado, Aguiar e colaboradores (2000) constataram, numa amostra de municpios do Cear, a aguda competio de recursos entre a educao infantil e o ensino fundamental, sobretudo na rea da educao de jovens e adultos. Como resultado, apesar de despenderem em mdia 34,8% da receita lquida de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino, s 4% eram dedicados educao infantil, apesar da complementao federal do Fundef. Se fossem gastos os 10% e acrescentada modesta contribuio estadual da ordem de 14,1% dessa receita, a capacidade de atendimento dobraria e o custo criana/ano poderia elevar-se para R$ 333.
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Conclui-se, portanto, que os municpios tiveram capacidade de reao, o que, porm, no significa que possam atingir as metas do Plano Nacional de Educao, como se ver depois. Seu flego demonstrou ser forte, se bem que curto: seu quinho, em 1997, estava em torno de 217 mil o nmero de matrculas em creches e 2,7 milhes em pr-escolas, contra 12,4 milhes no ensino fundamental; em 2003, 748 mil, 3,5 milhes e 17,9 milhes, respectivamente. No entanto, a cobertura da educao infantil muito menor proporcionalmente ao ensino fundamental. Neste se aproxima dos 100%, a cobertura lquida at seis anos era de 23,1% em 2000. Outro ponto interessante para reflexo e estudos que o exame dos Censos Escolares de 2002 e 2003 demonstra que a educao infantil no Pas teve um aumento de 267.243 matrculas, ao passo que o ensino fundamental teve uma reduo de 430.856. Um recuo lquido, portanto, de 163.613 alunos. Contudo, a matrcula municipal total cresceu 2,3%, em virtude de responsabilidades assumidas na prpria educao infantil, na educao especial, no ensino fundamental regular e educao de jovens e adultos. TABELA 3 Matrcula em Creches e Pr-Escolas por Dependncia Administrativa e Variaes Percentuais Anuais Brasil 1997-2003
Anos
Dependncias Administrativas Estadual Municipal Particular N % N % N % CRECHES 16.349 216.664 114.612 11.585 -29,1 246.676 +13,9 123.356 +7,6 16.593 +43,2 522.703 +111,9 292.174 +136,9 16.373 -1,3 565.370 +8,2 334.626 +14,5 18.292 +11,7 663.508 +17,4 410.661 +22,7 17.955 -1,8 698.643 +5,3 435.204 +6,0 18.589 +3,5 748.325 +7,1 469.229 +7,8 PR-ESCOLAS 606.858 2.695.893 987.432 396.361 -34,7 2.725.755 +1,1 987.624 0,0 379.802 -4,2 2.799.420 +2,7 1.054.831 +6,8 335.682 -11,6 2.995.244 +7,0 1.089.159 +3,3 317.861 -5,3 3.275.406 +9,4 1.223.907 +12,4 302.234 -4,9 3.402.909 +3,9 1.270.953 +3,8 303.261 +0,3 3.538.060 +4,0 1.317.679 +3,7 Total N %

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

348.012 381.804 +9,7 831.978 +117,9 916.864 +10,2 1.093.347 +19,2 1.152.511 +5,4 1.236.814 +7,3 4.292.208 4.111.120 4.235.278 4.421.332 4.818.803 4.977.847 5.160.787 -4,2 +3,0 +4,4 +9,0 +3,3 +3,7

Fonte: MEC/Inep/SEEC. Censo de 2003: resultados preliminares. (1) Variaes anuais em porcentagem Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 109

OS GASTOS POR NVEL DE GOVERNO E O IMPACTO DO PLANO NACIONAL DE EDUCAO PNE No que se refere distribuio dos gastos pblicos por nvel de governo, estudos do IPEA indicaram que, em 1995, 24,9% ficaram a cargo da Unio; 47,7% sob responsabilidade dos Estados e os Municpios responderam por 27,4% (CASTRO, 1998). Estes percentuais se aproximam da capacidade estimada de financiamento pblico, que, incluindo fontes protegidas e flexveis, foi de 24,4, 46,1 e 29,5%, respectivamente, para Unio, estados e municpios (CASTRO; SADECK, 2003). Isso significa, em outros termos, que, para uma receita de impostos em parte descentralizada, a execuo da educao , proporcionalmente, tambm descentralizada. Na educao infantil a participao da Unio, dos Estados e dos Municpios foi, respectivamente, de 2, 23 e 75%. Conforme a legislao, a educao infantil est a cargo da esfera municipal e, com efeito, a esta coube a maior parte do nus. A questo, entretanto, a profunda assimetria da distribuio regional dos recursos, em que o Estado de So Paulo realizou 92% dos gastos da Regio Sudeste e 75% do Brasil (WORLD BANK, 2001). Apesar das marcantes disparidades inter e intra-regionais, os governos federal e estaduais, sobretudo o primeiro, no chegaram a cumprir efetivamente o seu papel redistributivo, haja vista a sua pequena participao. Embora sem os dados ano a ano, interessante notar as diferenas entre o gasto pblico com educao, por governo de origem e de realizao da despesa. Em 1996 no programa oramentrio Educao da Criana de Zero a Seis Anos, o governo federal aparentemente transferiu 13,1% dos seus recursos e os estados, 3%. Enquanto isso, os municpios, como receptores, tiveram uma execuo superior em 127,2% aos seus recursos de origem. Sem considerar que os problemas de redistributividade e correo das disparidades regionais estejam solucionados no ensino fundamental, interessante cotejar os dados acima com os do programa Ensino Fundamental: a Unio transferiu 70,8% dos seus recursos, os estados tiveram uma execuo superior em 127,2% aos seus recursos de origem e os municpios, 100,2% (dados calculados a partir de BIASOTO; SEMEGHINI, 1999). Fica claro, pelo volume de transferncias, que: 1) no ensino fundamental a Unio promoveu maior distribuio de recursos, supostamente para corrigir distores, o que no ocorreu na educao infantil; 2) tambm no ensino fundamental, naquele exerccio, os estados assumiram maior responsabilidade que os municpios. A esse perfil certamente deve-se atribuir a distribuio do salrio-educao aos estados, a quem cabe a iniciativa de aprovar lei estabelecendo critrios para partilha com os municpios, o que, com freqncia, no tem acontecido.
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Fica, portanto, evidente que o papel dos municpios se vem ampliando, no s com a expanso do ensino fundamental regular e educao de jovens e adultos, como tambm da educao infantil. O ensino obrigatrio conta com um processo corretivo de financiamento, o Fundef, pelo qual a cada aluno corresponde certo valor. O mesmo no ocorre com a educao infantil, embora a demanda certamente continue intensa e crescente. Ela se reflete no Plano Nacional de Educao, que estabeleceu as seguintes metas de ampliao da cobertura por grupo etrio: 1) em cinco anos, 30% da populao de at trs anos e 60% da populao de quatro a seis anos; 2) em dez anos, 50% das crianas de at trs anos e 80% das de quatro e cinco anos. Eis aqui como a corda arrebenta pelo lado mais fraco: os municpios em 2000, tinham a menor capacidade de financiamento pblico para a educao, e, alm disso, o ensino fundamental est protegido pela subvinculao, ao contrrio da educao infantil. At aqui, portanto, os municpios, segundo as suas competncias constitucionais e legais, tm financiado a maior parte da educao infantil. Chegaram mesmo a reverter a tendncia ao decrscimo provocada pela implantao do Fundef, que levou os estados a perderem cerca de R$ 2 bilhes para a esfera municipal e, portanto, a transferirem para os municpios encargos da educao infantil. Pode-se afirmar ainda que a meta da matrcula na educao pr-escolar do Plano Nacional de Educao PNE para 2006 est perto de ser cumprida. A matrcula facultativa no ensino fundamental aos seis anos tem-se expandido em grande parte pelo incentivo financeiro do Fundef: quanto mais crianas na escola fundamental, maiores as verbas transferidas. Todavia, analistas indicam que o cumprimento das metas do PNE esbarra na limitada capacidade financeira municipal. O Fundef veio constituir o meio financeiro de concretizar o direito pblico subjetivo a que a Constituio elevou o ensino fundamental. Com efeito, se tudo prioritrio, nada prioritrio. Ocorre, porm, que o quadro atual diferente, com a universalizao do ensino compulsrio prestes a ser atingida, ao lado de demandas crescentes de educao e cuidado para a primeira infncia. A corda, portanto, arrebenta mesmo do lado mais fraco: no conjunto dos nveis e modalidades de ensino e educao, a esfera infantil tem fraco poder de barganha e cede o passo, tradicionalmente, ao nvel fundamental e outros. Afinal, trata-se predominantemente de crianas pequenas de baixa renda, e o grau de prestgio de um nvel educacional costuma ser contaminado pelo status dos seus beneficirios. Na corrente tributria o elo mais fraco o municpio. Unem-se ento, duas vertentes de vulnerabilidade: o municpio e a educao infantil. Segundo Guimares e Pinto (2001) as metas definidas pelo PNE, considerados os recursos disponveis e a universalizao na faixa etria dos seis anos no ensino
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fundamental, alm de 20% da matrcula na rede particular, o valor disponvel por criana/ano na educao infantil seria de R$ 407 para o Brasil, com o mnimo de R$ 178 para o Nordeste (valores nominais de 1998). Em dez anos esse valor seria insuficiente e ainda mais precrio: pelas limitaes municipais, aqueles valores cairiam, respectivamente, para R$ 349 e R$ 156. Essa reduo se deveria ao esforo de aumentar a matrcula na rede municipal em 150% em relao a 1998, para atender s metas qinqenais do PNE. As metas decenais projetam crescimento de 267 % nas matrculas. Barreto e Castro (2003), com base no financiamento pblico mnimo para a educao, estabeleceram um cenrio conservador, em que o gasto per capita de 2006 seria o mesmo de 2000, isto , a qualidade estaria congelada ao nvel daquele ano, renunciando aos objetivos e metas de melhoria do PNE. Nesse caso, os municpios teriam que passar os gastos em educao infantil de R$ 3,27 milhes em 2000 para R$ 5,24 em 2006 e para R$ 7,74 milhes em 2011, ou seja, 139% dos recursos iniciais. Isso representaria, respectivamente, 9,8 e 14,4% da receita municipal de impostos, aps transferncias, se considerados os dados do ano 2000 (CASTRO; SADECK, 2003). A distribuio dos gastos tambm mudaria: enquanto no ano da pesquisa os recursos para creches representavam 13% do total e a pr-escola, 86%, em 2011 os ndices passariam a 59% e 39%, respectivamente. Um maior esforo financeiro, portanto, precisar ser feito com um nvel educacional de elevados custos relativos, mais altos que os da pr-escola. Ademais, os municpios tm seus compromissos constitucionais com o ensino fundamental na educao de jovens e adultos, que no pode ser coberto pelo Fundef. No segundo cenrio, as disparidades regionais seriam mitigadas, isto , o gasto per capita mdio seria considerado o valor mnimo. Nesse caso os gastos em educao infantil implicariam R$ 890 milhes a mais em 2006 e R$ 1,3 milhes em 2011, o que significaria 17% a mais de recursos ao fim do decnio. Esses incrementos supem que os estados manteriam a sua participao nos gastos, o que pouco provvel na prtica. Tal esforo financeiro tende a ser maior que a capacidade dos municpios. Considerando as receitas de 2000, esses valores representariam, respectivamente, 10,3 e 15,2%. Eis aqui um srio obstculo que limita a expanso e a qualidade da educao infantil. E o maior problema a dependncia entre eles: em alguns municpios a receita de impostos poderia eventualmente bastar, ao passo que em outros as carncias seriam muito grandes. Ou seja, se aqui se trata de mdias, so amplas as variaes em torno delas. A distribuio de recursos por nvel de governo, segundo os ltimos dados publicados sobre a despesa educacional pblica, aparece na Tabela 4. A educao infantil recebe o menor quinho, ou menos de um dcimo da despesa educacional
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pblica, seguido, em ordem crescente, pelo ensino mdio e pelo ensino fundamental. Por seu lado, o governo federal contribui com a menor parcela da despesa, seguido pelos municpios e pelos estados, responsveis por cerca de metade do total. Comparados os dados com os de 1995, em quatro anos diminuiu a participao percentual da Unio e dos Estados e aumentou a dos Municpios. No entanto, a dinmica do crescimento das responsabilidades inviabilizar seu cumprimento na esfera municipal. Como a Constituio Federal preocupou-se em discriminar minuciosamente a receita tributria, mas no todas as responsabilidades de cada nvel de governo, com os respectivos custos, no de surpreender que se chegue a este resultado. O PNE, ao que parece, cuidou de estabelecer objetivos e metas, mas no chegou a projetar os cenrios financeiros futuros. Pior ainda, como existem grandes disparidades intermunicipais e estaduais, faltam mecanismos concretos para garantir a supletividade sucessiva de outras esferas governamentais, quando uma no pode cumprir a sua misso ou quando as desigualdades dos servios so intolerveis pelos prprios princpios constitucionais de igualdade entre os cidados. Isso no significa que falte o instituto jurdico correspondente, isto , o regime de colaborao na organizao dos sistemas de ensino (C.F., art. 211, caput). Todavia, este instituto jamais foi regulamentado, da mesma forma que nunca foi aprovada a lei complementar prevista para dividir os encargos de cada nvel governamental. Com isso, estabelecese a irracionalidade administrativa e financeira que abre caminho tanto conservao ou agravamento das disparidades sociais e espaciais, como s mltiplas negociaes polticas. O volume de recursos incapaz de suprir as referidas desigualdades. TABELA 4 Despesa Educacional Pblica por Nvel Educacional segundo Dependncia Administrativa Brasil 1999
Em porcentagem

Nvel Educacional Dependncia Educao Ensino Ensino Educao Administrativa Infantil Fundamental Mdio Superior Federal ... 2 0,6 14 Estadual 0,8 27 9,8 6,9 Municipal 8,5 29,4 0,6 0,4 Total 9,3 58,4 11 21,3
Fonte: Almeida (2001).

TOTAL 16,6 44,5 38,9 100

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A Tabela 5 focaliza outra dimenso da problemtica, isto , a diferena de despesa mdia do Poder Pblico por aluno entre nveis educacionais e esferas de governo. Considerando a mdia nacional como R$ 879 em valores nominais, em 1999, aparecem dois fatos dignos de nota: 1) a reconhecida predominncia de investimentos no ensino superior, ao contrrio de outros pases, sendo de 19 vezes a diferena entre a educao superior federal e o ensino fundamental estadual e de quase 14 vezes entre a educao superior estadual e o mesmo ensino fundamental; 2) o maior valor da despesa unitria na educao infantil, sobretudo dos municpios (maiores responsveis pela oferta de creches) em face do ensino fundamental. Esta diferena um tema a investigar, j que salrios docentes, relao crianas/professor, instalaes e outros fatores no parecem justific-la. Uma pista seria o pequeno porte dos estabelecimentos, o que apontaria para a economia de escala (GOMES, 2004). Portanto, na distribuio de recursos educacionais pblicos questes de eqidade favorecem a educao infantil e aconselham a diminuir o hiato entre os nveis educacionais. Parece que a descentralizao das matrculas na educao infantil e no ensino fundamental no se tornou uma medida de barateamento, j que as despesas unitrias municipais so mais altas que as estaduais. Se isso representa melhor qualidade, outro tema. De qualquer modo, fundamental que se analisem as questes que elevam a despesa por criana da educao infantil, por constituir srio bice sua expanso e aperfeioamento. TABELA 5 Gasto Pblico Mdio por Aluno em Cada Nvel Educacional, segundo Dependncia Administrativa Brasil 1999 Dependncia Educao infantil: Estadual Municipal Ensino fundamental: Estadual Municipal Ensino mdio: Federal Estadual Educao superior: Federal Estadual
Fonte: Almeida (2001). (1) Mdia Nacional Geral = 100 114 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Nvel Educacional 83 108 71 82 255 69 1.364 975

CONCLUSES A problemtica aqui focalizada resulta em grande parte de lacunas da legislao que deve nortear as polticas pblicas, por meio das tendncias de: 1. estabelecer insumos especificamente, sob a forma de recursos, sem definir as competncias de cada nvel de governo. o caso da lei complementar que nunca foi aprovada, que deveria discriminar as incumbncias de cada nvel de governo de modo to especfico quanto foram distribudas as receitas pblicas; 2. preocupar-se mais com os insumos do que com os resultados, isto , ser especfica nos percentuais de impostos a serem transferidos aos nveis governamentais e vinculados educao, e, ao mesmo tempo, ser vaga quanto ao padro de qualidade; 3. fixar obrigaes sem recursos compatveis. o caso de optar pela descentralizao da educao infantil em favor dos municpios e estabelecer metas decenais sem verificar se os recursos sero suficientes; 4. manter uma viso de governo, circunscrita a cada uma das suas esferas e ao curto prazo, em vez de adotar uma viso de Estado, indispensvel para contemplar as necessidades nacionais presentes e futuras; 5. em decorrncia de tal perspectiva, manter na Constituio, sem regulamentar e, portanto, como princpio vago, o regime de colaborao, que, por meio da solidariedade e supletividade das esferas de governo, poderia assegurar acesso, qualidade e eqidade educao. O Quadro 1 aponta alguns problemas selecionados, fazendo lembrar que a gesto e o financiamento andam de mos dadas. O primeiro deles a insuficincia da capacidade de financiamento municipal. Para esse mal, a Constituio prov o citado remdio do regime de colaborao intergovernamental na organizao dos sistemas de ensino e o papel redistributivo e supletivo da Unio: [...] de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (C.F., art. 211, 1, na forma da Emenda Constitucional n 14/ 96). Todavia, embora a literatura assinale que a Unio , relativamente, o nvel de governo que se encontra em situao mais confortvel, em termos tributrios, seria desejvel que cumprisse mais efetivamente essa misso. Para isso contribui o elevado gasto com a educao superior, que se encontra dentro de casa e tem historicamente rivalizado, de modo bem sucedido, com a colaborao a outras esferas governamentais. Por sua vez, os Estados, apesar do seu quinho na receita tributria,
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se sentem sobrecarregados, inclusive com a expanso acelerada do ensino mdio e da educao superior, alm de manterem parte do ensino fundamental, de jovens e adultos, especial e da prpria educao infantil. A falta do regime de colaborao torna mais sria a questo do progressivo aumento de recursos, ante a demanda popular, sobretudo numa instituio, a creche, de custos unitrios mais elevados. Por envolver significativa participao de gastos que, segundo a Lei de Diretrizes e Bases, no se enquadram na manuteno e desenvolvimento do ensino, deve ser financiada por uma espcie de oramento social, onde entrariam recursos educacionais e de outras reas sociais. No entanto, a tradio brasileira, a ser superada, a de compartimentar as polticas sociais, com perda de eficincia e efetividade. Novamente aqui a viso burocrtica tradicional dificulta o entrosamento em cada nvel de governo, com ambigidade de funes e dificuldade de integrar recursos. O fato de a educao infantil ter privilegiado o seu carter pedaggico, em vez da simples guarda de crianas, e passar a integrar a educao bsica, no significa que ela no tenha funes sociais que implicam despesas no tipificadas como de manuteno e desenvolvimento. Ela deve integrar o sistema de ensino, ter uma gesto coerente e contar com a integrao de recursos correspondentes, do oramento social. Para isso, dos pontos de vista da gesto e do financiamento, preciso ter a perspectiva de poltica social. A educao infantil constitui poderoso instrumento de combate pobreza, desde que tenha qualidade. A mera guarda de crianas minora, disfara, ajuda, mas no combate a pobreza. Para isso h vrias alternativas, como o cumprimento da Constituio (padro mnimo de qualidade) e do Plano Nacional de Educao (entre as normas, a adoo de padres mnimos de infra-estrutura, no estatudos at hoje, embora o prazo legal tenha expirado em janeiro de 2002). A focalizao na populao de baixa renda, quando se administram recursos escassos, e a discriminao positiva so outras alternativas. Por sua vez, as disparidades regionais podem ser combatidas por meio de um fundo para a educao bsica. Este, porm, no pode dividir o escasso bolo entre os numerosos convidados, mas precisa conter mecanismos efetivos de equalizao, isto , cumpre reduzir gradualmente no s as desigualdades intraestaduais, mas tambm as interestaduais. Afinal, em seguida s dificuldades de entrosamento intergovernamental, h aquelas pertinentes esfera intragovernamental. Em face da trajetria histrica apresentada, conforme o governo estadual ou municipal, h interferncia de vrias secretarias e rgos pblicos na educao infantil: educao, servio ou ao social, sade e outros.
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Embora faltem dados empricos sobre as configuraes e propores deste problema, a LDB clara e constitui um divisor de guas: creches e pr-escolas tm carter educacional e no meramente assistencial , devendo estar vinculadas ao sistema de ensino. J decorrido o prazo fixado para tal vinculao, no h dvida de que a liderana cabe aos rgos de educao. QUADRO 1 Educao Infantil Principais Problemas e Solues
Principais Problemas Insuficincia da capacidade de financiamento municipal a mdio e longo prazos Solues Selecionadas Regime de colaborao Fundo comum para a educao bsica Alguns Obstculos Regime de colaborao jamais regulamentado A Unio precisa exercer ao redistributiva e tem o encargo da educao superior Estados se sentem sobrecarregados Baixo poder de barganha das camadas de baixa renda Limitaes financeiras

Disparidades sociais no atendimento, em termos quantitativos e qualitativos

Adoo de padres mnimos de qualidade Focalizao na populao de baixa renda Discriminao positiva Regime de colaborao Fundo comum para educao bsica, com mecanismos efetivos de correo das disparidades interestaduais e intermunicipais. Vinculao formal e real ao sistema de ensino. Viso de poltica social para entrosamento de aes e recursos.

Disparidades regionais no atendimento, em termos quantitativos e qualitativos

Limitaes polticas e financeiras dos governos para transferncias, apesar do respaldo constitucional

Indefinio quanto responsabilidade intragovernamental pela educao infantil. Falta de entrosamento entre rgos responsveis.

Compartimentao da burocracia. Interesses divergentes oriundos da poltica local.

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PERFIL DA EDUCAO INFANTIL NO BRASIL: INDICADORES DE ACESSO E CONDIES DE OFERTA


Jos Marcelino de Rezende Pinto1 INTRODUO O direito educao infantil foi incorporado tardiamente na legislao brasileira, constituindo-se como um marco na rea o inciso IV do art. 208 da Constituio Federal, o qual determina que o dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de: [...] IV- atendimento em creche e pr-escola a crianas de zero a seis anos de idade. Portanto, a partir de 1988, a educao infantil passa a ser um direito dos pais e um dever do Estado, podendo os primeiros demand-lo judicialmente para garantir o cumprimento do que estatui a Lei Maior. O segundo elemento importante da inovao constitucional que a faixa etria de zero a trs anos, que historicamente esteve sob a responsabilidade da assistncia social, foi incorporada rea de educao, devendo adotar, portanto, os princpios que norteiam o ensino no pas, definidos na Constituio Federal, em seu art. 206. Destacam-se, entre eles, a igualdade de condies de acesso e permanncia na escola, a valorizao dos profissionais do ensino, a gesto democrtica e a garantia de padro de qualidade. Outra conseqncia importante da consolidao da educao infantil como primeira etapa da Educao Bsica (art. 29 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional Lei 9394/96) diz respeito s instituies privadas que atendem faixa etria de zero a seis anos. Como estabelece o art. 209 da Constituio Federal, essas devem cumprir as normas gerais da educao nacional e, para funcionar, dependem de autorizao e avaliao de qualidade por parte do poder pblico. No obstante a Constituio ter sido aprovada em 1988 e a LDB em 1996, muito pouco se conhece sobre o perfil da educao infantil no Brasil, em especial
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Docente da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da Universidade de So Paulo USP de Ribeiro Preto. Email: jmrpinto@ffclrp.usp.br Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 121

na faixa de zero a trs anos (creches). Isso porque os rgos responsveis pelas estatsticas oficiais, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) ainda esto adaptando seus instrumentos de coleta para esse novo setor. Alm disso, um nmero significativo de instituies da esfera privada (particulares ou filantrpicas) funciona ainda sem qualquer registro nos sistemas de ensino. Boa parte desses sistemas, inclusive, no estruturou ainda a superviso da educao infantil, especialmente nos municpios, responsveis pela fiscalizao desses estabelecimentos. Urge, portanto, a realizao de um levantamento do conjunto de indicadores e estatsticas disponveis que possam trazer informaes relevantes sobre acesso e qualidade da educao infantil, bem como sobre a qualificao dos profissionais que nela atuam. Essa iniciativa serviria para, em primeiro lugar, subsidiar polticas pblicas para a rea e, em segundo, detectar os aspectos em que as informaes so insuficientes, com o objetivo de levantar sugestes teis de itens a serem incorporados nos questionrios aplicados. OBJETIVOS Este estudo, portanto, tem como proposta traar um perfil geral da educao infantil no Brasil com especial enfoque no acesso, qualidade e qualificao de seus profissionais. So objetivos especficos: Realizar um breve levantamento do perfil das famlias brasileiras, considerando rendimento mensal, qualificao da despesa, indicadores gerais de tamanho das famlias, taxa de fecundidade, mortalidade e escolaridade; Levantar e analisar as condies de atendimento da populao de zero a trs e de quatro a seis anos no Brasil, discriminadas por grandes regies geogrficas e por perfil socioeconmico e tnico das famlias; Levantar e analisar as matrculas na educao infantil (creches e pr-escola) discriminadas por grandes regies geogrficas e por dependncia administrativa; Levantar e analisar as condies de oferta da educao infantil, considerando a infra-estrutura e os equipamentos existentes nas escolas por grandes regies geogrficas e por dependncia (pblica ou privada); Levantar a analisar a qualificao dos professores que atuam na educao infantil por grandes regies geogrficas e por dependncia (pblica ou privada).

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Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

METODOLOGIA Trata-se de um estudo de carter descritivo e analtico, centrado em anlise documental. Como fontes de dados, valeu-se dos estudos e levantamentos realizados pelo Inep e pelo IBGE. Do Inep foram utilizados basicamente os dados do Censo Escolar, por consulta direta ao sistema Edudatabrasil (www.edudatabrasil.inep.gov.br) e solicitaes equipe tcnica da autarquia. A pesquisa preferiu os registros do Censo Escolar 2003, mais recente. Contudo, em alguns casos, devido a incongruncias nesta base, optou-se por dados de 2002. Foram usadas tambm as estimativas de crescimento necessrio das matrculas da educao infantil, por estados e grandes regies geogrficas, para adequ-las s metas de atendimento definidas pelo Plano Nacional de Educao (PNE, aprovado pela Lei 10.172/ 2001), conforme um trabalho elaborado na gesto 20032004 e publicado recentemente (Inep/MEC, 2004). Um srio problema metodolgico que ser abordado na anlise dos resultados a denominao de creche ou pr-escola adotada pelos estabelecimentos de ensino e incorporada no Censo Escolar, a qual no segue a definio legal. Ainda que na legislao a creche corresponda faixa de zero a trs anos e a pr-escola de 4 a 6 anos, os estabelecimentos freqentemente no obedecem a essas definies por faixa etria ao identificarem o atendimento que realizam. Quanto aos dados do IBGE, utilizou-se o sistema de banco de dados agregados (www.sidra.ibge.gov.br), principalmente os resultados do Censo 2000 e da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 20022003. Todos os dados coletados foram processados em planilhas, gerando grficos e tabelas, optando-se, em geral, pela apresentao dos resultados em ndices percentuais e da forma mais elucidativa possvel. RESULTADOS E ANLISES PRELIMINARES 1- Indicadores gerais das famlias Neste primeiro item sero apresentados alguns indicadores gerais que auxiliam na caracterizao das famlias brasileiras. Na Tabela 1.1 apresenta-se o tamanho dessas por regio. Observa-se a mdia de 3,6 pessoas por famlia, sem
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grandes diferenas entre as regies. A maior mdia ocorre na regio Norte o que natural em virtude de ser regio de fronteira agrcola e a menor est na regio Sul. Comparadas com as famlias de outrora, com cinco ou mais integrantes, percebe-se claramente uma tendncia de queda. Essa perspectiva confirmada pelos dados do Grfico 1.1 que mostram uma queda na taxa geral de natalidade do pas e mais ainda pelo Grfico 1.2, indicando que a taxa de fecundidade caiu de 2,7 filhos por mulher, em 1990, para 2,18, em 2001. Com tais ndices, a populao tende a se estabilizar. O Grfico 1.1 aponta tambm para uma queda na mortalidade infantil, que saiu de 48,2 crianas para cada mil nascidas vivas em 1990, para 32,7, em 2001. TABELA 1.1 Tamanho Mdio das Famlias por Regio Brasil 2003 N NE SE S 4,3 4 3,4 3,3

BR 3,6

CO 3,5

Fonte: POF/IBGE (2003)

Grficos 1.1 e 1.2: Fonte: IBGE (Censos e Pnad) 124 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

O resultado desse processo que, pelas projees do IBGE, a populao de zero a seis anos do Brasil deve ficar estvel nesta primeira dcada do sculo XXI, conforme mostra o Grfico 1.3. Na faixa de zero a trs anos a populao deve apresentar um pequeno crescimento at 2005 e iniciar um movimento descendente, chegando a 2011 (ano que fecha a dcada do PNE) com 0,4% menos crianas do que havia em 2003. No caso daquelas entre quatro e seis anos, estima-se um movimento levemente ascendente at 2010, quando ocorre uma ligeira queda, chegando, a 2011 com 7,7% mais crianas que em 2003. Considerando os dois efeitos, a populao de zero a seis anos em 2011 dever ser 3% maior que em 2003. Do ponto de vista do planejamento educacional, trata-se de uma notcia alvissareira, pois sinaliza maior facilidade no atendimento das demandas quantitativas, assim como da necessria melhoria da qualidade. necessrio, ainda, um estudo dessa projeo por Estados, levando em conta o fenmeno da migrao entre eles, entre os municpios e mesmo dentro desses (da zona rural para a urbana, ou do centro para periferia). Fatores como esses afetam de forma decisiva a oferta dos servios educacionais. Um aspecto particularmente importante que nos bairros j consolidados (onde h disponibilidade de servios educacionais) a populao vai envelhecendo, reduzindo-se a demanda, enquanto casais jovens, induzidos pelo prprio poder pblico, tendem a procurar bairros mais afastados, onde os terrenos e aluguis so mais acessveis, mas a oferta de ensino limitada. TABELA 1.2 Projeo de crescimento populacional no perodo entre 2003 e 2011, segundo Faixa Etria Brasil
Faixa Etria 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0 a 3 13.799.709 14.031.666 14.266.844 14.169.608 14.071.795 13.973.393 13.874.390 13.774.775 13.739.059 4a6 9.774.842 9.768.979 9.763.562 9.929.569 10.097.934 10.268.694 10.441.885 10.617.544 10.531.187 0 a 6 23.574.551 23.800.645 24.030.406 24.099.177 24.169.729 24.242.086 24.316.274 24.392.319 24.270.246 Fonte: IBGE

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

125

Fonte: IBGE

O prximo aspecto a ser analisado a renda das famlias brasileiras. Os dados apresentados no Grfico 1.4 indicam que 51% delas possuem rendimento mensal de at R$ 1mil e 69% recebem at R$ 1.600. evidente que, com esses recursos, no sobra muito dinheiro para investir em educao, como mostra o Grfico 1.5, construdo com base nos dados da POF do IBGE. Constata-se que as despesas com alimentao, habitao, vesturio e transporte consomem mais de 80% do total de gastos das famlias, ficando a educao com apenas 4,1%, na mdia. Esse ndice cerca de 1% nas famlias cuja renda mensal chega a R$ 600,00 (30% do total de famlias) e prximo a 6,5% naquelas com renda acima de R$ 4 mil. Tal fato mostra a necessidade de o setor pblico oferecer os servios educacionais, uma vez que a maioria das famlias no possui condies de pagar por eles. Outro indicador que refora a necessidade de o poder pblico atuar na oferta da educao infantil a escolaridade dos pais. Segundo dados do Censo 2000 do IBGE, 31% das pessoas com 16 anos ou mais possuem at trs anos de estudo e 55% delas estudaram por at sete anos. No possuem assim a escolaridade mnima obrigatria, estabelecida no pas desde 1971, portanto h mais de 30 anos. Como mostra boa parte dos estudos sobre o tema, escolaridade dos pais esto associados desde o desempenho escolar das crianas at indicadores como os de sade, tamanho das famlias etc. Por isso, em um pas onde a instruo da populao to baixa, cabe ao poder pblico, alm de fomentar programas de educao de jovens e adultos, investir pesadamente na escolaridade das novas geraes para ajudar a romper o ciclo da pobreza e da ignorncia.
126 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

TABELA 1.3 Famlias por faixa de renda Brasil - 2002-2003


Em porcentagem

Renda Familiar Mensal (R$) Total At 400 Mais de 400 a 600 Mais de 600 a 1000 Mais de 1000 a 1200 Mais de 1200 a 1600 Mais de 1600 a 2000 Mais de 2000 a 3000 Mais de 3000 a 4000 Mais de 4000 a 6000 Mais de 6000
Fonte: POF/IBGE (2003).

Famlias Nmero (em milhes) 48,55 7,95 6,75 10,18 3,53 5,09 3,35 4,57 2,42 2,24 2,47

% 100 16,4 13,9 21,0 7,3 10,5 6,9 9,4 5,0 4,6 5,1

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

127

TABELA 1.4 Gastos das famlias por tipo de despesa Brasil : 2002-2003
Em porcentagem

Alimentao Vesturio Higiene Pessoal Educao Diversos


Fonte: POF/IBGE (2003)

20,8 5,7 2,2 4,1 4,5

Habitao Transporte Sade Recr. e Cultura

35,5 18,4 6,5 2,4

Fonte: POF/IBGE (2003)

2- Dados de matrcula e atendimento Os indicadores apresentados na Tabela 2.1 oferecem um panorama com razovel detalhe do atendimento da educao infantil no pas para os diferentes Estados da Federao, alm de permitir uma comparao com o ndice de Desenvolvimento Infantil (IDI), criado pelo Unicef. Como era de se esperar, at porque a taxa de atendimento um dos componentes do IDI2, com peso de 25% (Unicef, 2001), existe certa correlao entre os indicadores, embora no totalmente. Tendo o IDI mximo o valor de 1,0,

O IDI= 0,25 (porcentagem de pais com menos de quatro anos de estudo) + 0,25 (porcentagem de mes com menos de quatro anos de estudo) + 0,25 (servios de sade) + 0,25 (taxa de atendimento em creche e pr-escola) Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

128

considera-se baixo aquele menor que 0,5. Nessa situao, encontravam-se em 2001 sete Estados: Alagoas, Acre, Bahia, Maranho, Par, Amazonas e Piau. Analisando o atendimento escolar na faixa de zero a trs anos, observase, inicialmente, quo baixo esse indicador, que no chega a 10%, segundo os dados do IBGE relativos ao Censo Demogrfico de 2000. Tendo como metas definidas pelo PNE 30% at 2006 e 50% at 2011 para essa faixa etria, ficam evidentes os desafios que se colocam para o setor. Numa anlise por regies, o Norte (com Acre, Rondnia, Amazonas e Tocantins) e o CentroOeste (Mato Grosso) abrigam os cinco Estados em pior posio. No plo oposto, talvez de forma surpreendente, lidera o Nordeste com trs Estados (Rio Grande do Norte, Cear e Pernambuco) entre os cinco em melhor situao (os outros dois so Rio de Janeiro e Santa Catarina). Como se ver adiante, uma possvel explicao para o atendimento mais elevado numa regio reconhecidamente carente de recursos financeiros pode estar na ocorrncia de jornadas de aula reduzidas. Os dados aqui utilizados so levantados nos domiclios, pelo IBGE, o que minimiza os problemas existentes nas informaes em comparao s do Inep, colhidas nos estabelecimentos de ensino. Especialmente para o atendimento na faixa de zero a trs anos. que antes da LDB estava associado Assistncia Social as estatsticas educacionais captam apenas uma parcela do servio prestado, dado o grande nmero de instituies (em especial no setor privado) que funcionam sem qualquer registro ou fiscalizao. As estatsticas do Inep dependem do cadastro da instituio e no atingem, por conseqncia, os estabelecimentos clandestinos, que no so poucos, por falta de uma estrutura de superviso em boa parte dos municpios, responsveis por essa tarefa. Na faixa de quatro a seis anos, o pas apresenta uma mdia de 61,4%, um pouco melhor, mas tambm baixa para as metas do PNE (at 2011, atendimento de 80% da faixa de quatro e cinco e 100% das crianas de seis anos). Entre as regies mantm-se o padro observado com as crianas menores: o Nordeste destaca-se positivamente e o Norte, negativamente. Em particular, causa surpresa a taxa de atendimento do Rio Grande do Sul na faixa de quatro a seis anos, a quarta pior do Brasil.
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 129

TABELA 2.1 Indicadores de populao, atendimento na educao infantil e IDI, por faixa etria, segundo unidade geogrfica Brasil 2000
Unidade Geogrfica Brasil Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear R. G. do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina R. G. do Sul Centro-Oeste M. G. do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Populao At 3 anos 13.020.216 1.309.073 122.622 62.016 309.504 35.579 618.291 54.170 106.891 4.016.141 551.985 239.394 631.669 221.268 266.845 634.127 265.444 156.415 1.048.994 5.028.116 1.278.887 226.731 976.346 2.546.152 1.760.165 701.108 377.471 681.586 906.721 161.110 200.501 382.642 162.468 4 a 6 anos 10.121.197 997.412 97.825 44.806 232.655 26.336 474.324 39.192 82.274 3.140.033 413.059 184.453 511.020 176.747 215.233 486.366 205.168 122.041 825.946 3.870.960 1.014.091 175.024 740.680 1.941.165 1.400.137 562.113 302.063 535.961 712.655 130.867 163.907 299.862 118.019 Taxa de Atendimento (%) At 3 anos 4 a 6 anos 9,4 61,4 5,4 50,2 3,4 40,2 2,9 42,4 3,6 41,0 9,4 66,6 6,9 56,6 5,0 54,6 4,1 48,4 10,0 67,3 6,4 63,2 9,8 67,3 14,1 76,0 14,7 75,2 8,9 69,4 11,8 67,2 7,7 56,1 11,4 73,1 8,1 63,7 10,3 63,5 7,5 59,1 11,1 61,6 14,4 73,4 10,1 62,2 10,1 53,3 9,7 53,3 12,9 63,0 9,1 47,9 6,3 55,0 6,8 49,2 4,5 50,1 4,9 56,1 11,3 65,0 ndice de Desenv. Infantil 0,539 0,527 0,428 0,471 0,606 0,464 0,571 0,513 0,455 0,484 0,517 0,549 0,504 0,522 0,426 0,55 0,451 0,568 0,609 0,661 0,657 0,594 0,619 0,63 0,593 0,552 0,598 0,673

Fonte: IBGE e Unicef (IDI)

130

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

A Tabela 2.2 mostra a distribuio das matrculas dos alunos na faixa etria de zero a seis anos em creches, pr-escolas, classes de alfabetizao e ensino fundamental. A primeira observao a ser feita que, para o pas, 14,4% dos alunos no se encontram nem em creches nem em pr-escolas que, pela LDB, deveriam atend-los. Nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste mais de 20% dos alunos encontram-se em classes de alfabetizao ou no ensino fundamental (EF). O percentual relativamente elevado de alunos no ensino fundamental pode ser atribudo ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) que, ao vincular o repasse dos recursos ao nmero de alunos desse nvel de ensino estimulou muitas redes de ensino a colocar em suas turmas alunos de seis anos e mesmo de cinco anos. Nos casos em que as redes ampliaram a durao do EF para nove anos, o problema no to srio. O mesmo no se pode dizer, contudo, quando as crianas so simplesmente retiradas das turmas de educao infantil e colocadas em escolas de EF que no esto preparadas, sequer, para receber crianas de sete anos. Um dos efeitos do Fundef, esse positivo, foi a reduo das classes de alfabetizao, embora ainda abriguem cerca de 10% das matrculas nas regies Norte, Nordeste e CentroOeste. TABELA 2.2 Matrculas das crianas de zero a seis anos na educao infantil, classes de alfabetizao e ensino fundamental Brasil e regies 2003
Em porcentagem

Brasil e Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul C-Oeste


Fonte: Inep/MEC 2003

Creche 17,1 11,2 13,5 18,7 25,0 17,4

Pr-Escola 68,5 66,5 62,2 75,8 67,0 61,2

Classe de Alfabetizao 6,4 11,6 12,5 1,6 0,3 10,3

Ensino Fundamental 8,0 10,7 11,9 3,9 7,7 11,2

Os Grficos 2.1 e 2.2 mostram como se distribui a matrcula nas creches e pr-escolas em funo da idade das crianas. Evidencia-se aqui que no seguida a nomenclatura legal que define como creches os estabelecimentos que atendem a faixa etria de zero a trs anos e como pr-escola aqueles para crianas de quatro
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 131

a seis anos. Isso ocorre especialmente nas creches, em que apenas 60% dos alunos esto dentro da faixa definida pela legislao. Embora possa parecer um problema meramente formal, esse fato ter conseqncias, por exemplo, quando forem analisados indicadores de alunos/ turma que apresentam muitas diferenas entre as faixas etrias. As estatsticas do Inep no permitiro essa medida com a devida acuidade, pois estes indicadores so levantados por tipo de instituio e no por faixa etria atendida.3 Entre as regies, Norte e Nordeste (rede pblica) so aquelas que apresentam maior distncia entre a definio legal e a realidade escolar.

Fonte: INEP/Censo Escolar 2003

Na pr-escola esse fenmeno no to intenso: a presena de crianas com menos de quatro anos aparece apenas na rede privada. Isso pode ser explicado por certo preconceito em torno da nomenclatura creche, muitas vezes associada ao atendimento de famlias pobres.

Surge aqui a primeira sugesto de mudana nos critrios de construo de indicadores. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

132

Fonte: INEP/Censo Escolar 2003

Elaborado com base nos dados do Inep, o Grfico 2.3 apresenta a evoluo das matrculas nas creches, por regio, de 1999 (quando aquele rgo iniciou a sua divulgao dessas informaes) a 2003. Como j observado, h que se olhar com certa cautela esses nmeros, pois o aumento apresentado pode decorrer to somente de uma progressiva melhoria no sistema de coleta de informaes. Alm disso, escapam ao Censo Escolar boa parte das instituies clandestinas. Como a freqncia educao infantil no pr-condio para o ingresso no EF, as instituies particulares possuem maior liberdade para fugir regulamentao do setor. Feitas essas observaes, constata-se que, entre 1999 e 2003, houve um crescimento de cerca de 50% nas matrculas registradas de forma aproximadamente similar nas diferentes regies do pas, com exceo de Norte e Nordeste, onde o aumento foi inferior a 40%.

Fonte: INEP/Censo Escolar Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 133

A evoluo das matrculas da pr-escola, por sua vez, j mostra trajetria bem mais acidentada, em que o ano de 1998 aparece como momento de forte queda contra tendncia ascendente de longa data (as inscries cresceram 12 vezes de 1972 a 1995). A explicao mais plausvel para essa queda brusca est, sem dvida, na entrada em vigor do Fundef. Como j anotado, esse fundo levou muitas redes de ensino a retirar alunos da pr-escola e inclu-los no nvel fundamental ou transformar salas de educao infantil em EF. Os dados apontam para uma recuperao a partir de 1999, mas muito lenta, de forma que, em 2002, as matrculas totais ainda eram inferiores quelas de 1995. Somente as regies Sudeste e Sul chegam a 2002 em situao levemente superior a 1995.

Fonte: INEP/Censo Escolar

Quanto distribuio dos alunos nas diferentes dependncias administrativas (Grficos 2.5 e 2.6) observa-se, no caso das creches, que a rede municipal responde por 60% do total (98% das matrculas pblicas), ficando a rede privada com 38%. Na pr-escola constata-se uma progressiva municipalizao do atendimento na rede pblica, em especial a partir de 1996 quando os Estados, com a LDB, passaram a abandonar a educao infantil, bem como um virtual congelamento das matrculas no setor privado. Esse processo se deu na ltima dcada (a chamada dcada perdida) motivado, tudo indica, pela crise econmica que atingiu muito duramente a classe mdia, consumidora de educao particular.
134 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Fonte: INEP/Censo Escolar

Fonte: INEP/Censo Escolar

Finalmente, a Tabela 2.3 dimensiona a enorme tarefa que caber ao setor pblico, a fim de atender as metas que constam no Plano Nacional de Educao para o crescimento das matrculas na educao infantil. Pelos dados apresentados, constata-se que at 2011 as matrculas nas creches pblicas teriam que crescer seis vezes em comparao a 2003. Na pr-escola, esse crescimento deveria ser de 1,8 vezes. Nas regies, os maiores desafios encontram-se no Norte (creche e pr-escola) e no Centro-Oeste (pr-escola). necessrio observar que essa tabela considera que a proporo de matrculas nas redes pblica e privada seria mantida no perodo 2003 a 2011 com valor igual existente em 2002 (INEP, 2003). Trata-se de
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 135

hiptese meramente terica, pois, como se viu, o setor privado apresenta grande estagnao e, logo, a presso por expanso do setor pblico ser ainda maior, a no ser que o pas viva um novo milagre econmico. Estimativa feita pelo Inep (2001) aponta que o atendimento dessas metas com melhoria no padro de qualidade demanda aumento de investimentos: dos 0,33% do Produto Interno Bruto (PIB) gastos atualmente para 1,2% at 2011. Nessa simulao, o gasto por aluno ao ano nas creches sairia de um patamar de R$ 1.188, em 2003, para R$ 2.459, em 2011. Na pr-escola o valor sairia de R$ 905 por aluno/ano, para R$ 1.873. TABELA 2.3 Projeo da evoluo necessria nas matrculas pblicas em creches e pr-escolas para atender s metas do PNE Brasil e regies 2003 a 2011
Brasil e 2011/2003 Segmentos 2003 2006 2011 Regies cresc. (%) Norte Creche (At 3 anos) 45.103 310.887 536.423 1.189 Pr-Escola (4 a 6 anos) 317.162 478.911 688.975 217 Nordeste Creche (At 3 anos) 237.584 959.438 1.505.970 634 Pr-Escola (4 a 6 anos) 1.069.413 1.354.882 2.047.475 191 Sudeste Creche (At 3 anos) 275.263 827.242 1.334.684 485 Pr-Escola (4 a 6 anos) 1.826.738 1.816.787 2.819.513 154 Sul Creche (At 3 anos) 145.525 379.404 611.858 420 Pr-Escola (4 a 6 anos) 461.016 657.961 995.209 216 C-Oeste Creche (At 3 anos) 48.580 184.715 304.220 626 Pr-Escola (4 a 6 anos) 182.916 330.718 534.819 292 Brasil Creche (At 3 anos) 752.055 2.661.686 4.293.155 571 Pr-Escola (4 a 6 anos) 3.857.245 4.639.258 7.085.991 184
Fonte: Inep/MEC

3- Perfil do atendimento Analisados, no item anterior, os indicadores gerais do servio e a distribuio das matrculas por regies e dependncias administrativas, ser verificado aqui, com maiores detalhes, o perfil desse atendimento e as condies em que a educao infantil oferecida.
136 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Para iniciar a anlise, ser considerada a renda das famlias (Tabela 3.1 e Grfico 3.1). Os dados evidenciam que a educao na faixa etria de zero a seis anos no Brasil determinada pelas condies socioeconmicas das famlias, mostrando uma relao diretamente proporcional entre renda familiar e acesso escola. Embora esse fato seja esperado na rede privada, a rede pblica (responsvel por 62% das matrculas em creches e 74% nas pr-escolas) deveria exercer um efeito equalizador no acesso, o que no est acontecendo4. A taxa de atendimento, por exemplo, para crianas cujas famlias tm renda per capita superior a cinco salrios mnimos cerca de trs vezes maior que para as de famlias sem rendimento. Isso parece indicar que, mesmo no sistema pblico, as famlias mais carentes encontram maior dificuldade de acesso aos servios, inclusive porque as reas municipais nas quais vive a populao mais pobre registram menor oferta de equipamentos sociais. TABELA 3.1 Escolarizao na faixa de zero a seis anos segundo renda familiar per capita Brasil e regies 2000
Em percentagem Renda Familiar per capita

Sem rendimento at 1/2 SM mais de 1/2 at 1 SM mais de 1 at 2 SM mais de 2 at 3 SM mais de 3 at 5 SM mais de 5 SM


Nota: SM = Salrio Mnimo

Brasil 21,5 27,2 31,9 38,0 44,5 50,7 59,3

Norte 15,5 21,2 28,8 36,6 41,4 45,3 50,7

Nordeste Sudeste 24,9 21 31,8 25,6 43,3 30,6 51,6 37,0 56,7 43,9 58,8 50,7 64,7 60,1

Sul 16,7 21,1 26,3 33,7 41,3 48,1 57,3

Centro-Oeste 21,5 27,2 31,9 38,0 44,5 50,7 59,3

Fonte: IBGE/Censo Demogrfico 2000

Seria interessante verificar com o IBGE a possibilidade de desagregar esses dados por dependncia. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 137

Fonte: IBGE/Censo Demogrfico 2000

Na anlise do atendimento segundo a etnia das crianas, observa-se, novamente, uma clivagem, embora no to explcita (Tabela 3.2 e Grfico 3.2). O grupo que mais se destaca o dos amarelos5 na faixa de zero a trs anos, apresentando atendimento 60% acima da mdia nacional, diferena devida principalmente aos Estados do Sul e do Sudeste. Em situao oposta encontramse os indgenas, com taxa inferior metade da mdia nacional, com exceo apenas do Sudeste. Os brancos, em geral, apresentam participao superior a pretos que, por sua vez, superam, por pequena diferena, os pardos. O atendimento na faixa etria de quatro a seis anos (Tabela 3.2 e Grfico 3.2) segue esse padro, embora com menos intensidade. De qualquer forma, os dados indicam que a clivagem socioeconmica mais acentuada que a racial, em especial se considerados os pretos e pardos em relao aos brancos. TABELA 3.2 Taxa de atendimento na faixa de zero a trs anos, por etnia Brasil e regies - 2000
Brasil e Regies Total Amarela Branca Preta Parda Indgena

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul C-Oeste


5

9,4 5,4 10,0 10,3 10,1 6,3

15,2 5,6 10,9 18,3 17,5 7,1

10,3 6,2 11,0 11,0 10,3 7,0

9,5 4,7 8,7 11,3 9,7 6,7

8,3 5,2 9,5 8,7 9,0 5,5

3,9 1,4 8,1 11,8 3,2 1,2

Fonte: IBGE/Censo Demogrfico 2000. Critrio de classificao de etnia e cor adotado pelo IBGE. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

138

Fonte: IBGE/Censo Demogrfico 2000

TABELA 3.3 Atendimento na faixa de quatro a seis anos, por etnia Brasil e regies - 2000
Brasil e Regies Total Amarela Branca Preta Parda Indgena

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul C-Oeste

61,4 50,2 67,3 63,5 53,3 55,0

72,6 50,5 67,7 78,4 72,3 62,1

63,9 56,1 72,3 66,5 54,6 59,4

59,3 49,2 65,6 58,8 47,5 51,5

56,9 43,8 60,0 60,0 46,5 46,6

35,8 22,9 59,0 56,3 33,9 26,5

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000

Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2000 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 139

Considerando o perfil do atendimento de acordo com o sexo, constata-se que tanto na faixa etria de zero a trs anos como para quatro a seis existe eqidade no acesso, com ligeira vantagem para as crianas do sexo feminino (exceo na faixa zero a trs no Sudeste e no Centro-Oeste).

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000

TABELA 3.4 Taxa de escolarizao por sexo e faixa etria Brasil e regies - 2000 Brasil e Regies Idade Homens Mulheres Brasil 0a3 9,4 9,5 4a6 60,5 61,9 Norte 0a3 5,2 5,6 4a6 48,6 51,7 Nordeste 0a3 9,7 10,3 4a6 65,9 68,4 Sudeste 0a3 10,5 10,2 4a6 63,1 63,4 Sul 0a3 10,1 10,1 4a6 53 53,3 C-Oeste 0a3 6,4 6,1 4a6 53,9 55,9
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000

140

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

O Grfico 3.5 apresenta os resultados conforme a situao do domiclio e a regio. Observa-se que, em especial na faixa de zero a trs anos, h uma enorme disparidade entre o atendimento na zona urbana, trs vezes maior que aquele oferecido na rea rural. Na regio Sul, essa razo sobe para seis vezes e no CentroOeste, para sete. Na faixa etria de quatro a seis anos, embora a disparidade no seja to grande, no est havendo igualdade no acesso educao infantil para crianas do campo e da cidade, em desacordo com o que determina o art. 206, I, da Constituio Federal. Alm disso, em algumas regies a populao rural pode estar sendo atendida em estabelecimentos urbanos.

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000

A educao infantil frequentemente ofertada em estabelecimentos que atendem outras etapas educacionais. A seguir, sero relacionados os arranjos mais comuns na oferta das creches e pr-escolas. Com relao s primeiras, (Tabela 3.6 e Grficos 3.6.a e 3.6.b) constata-se que predomina o arranjo creche + pr-escola, seguido de perto pelo modelo de creches exclusivas. No setor privado aparece tambm com certo peso o padro creche + pr-escola + ensino fundamental. Este ltimo pode se explicar pela estratgia, comum nas instituies de menor porte, de ir ampliando as turmas medida que os alunos avanam nas sries. Tomando-se as pr-escolas (Tabela 3.7 e Grficos 3.7.a e 3.7.b), observa-se uma diferena no padro. Quando se considera o nmero de estabelecimentos, predomina o arranjo pr-escola + ensino fundamental, em especial nas instituies pblicas. Por outro lado, quando se observa a matrcula, mais comum o modelo

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

141

pr-escola exclusiva, predominncia que se deve ao setor pblico. Na esfera privada prevalece o arranjo pr-escola + creche. TABELA 3.6 Arranjos na oferta das creches pblicas e privadas Brasil 2003
Em percentagem

Arranjo Apenas creche Creche + Pr-Escola Creche + EF Cr. + Pr + E.F. Total

Total 25,9 60,2 1,0 12,9 100,0 41,3 51,7 0,5 6,6 100,0

Pblica 32,9 58,4 1,7 7,0 100,0 43,3 52,0 0,7 4,0 100,0

Privada 17,3 62,5 0,1 20,2 100,0 37,5 51,1 0,0 11,3 100,0

Estabelecimento Matrcula Estabelecimento Matrcula Estabelecimento Matrcula

Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003

Fonte: INEP/Censo Escolar 2003 142 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

TABELA 3.7 Arranjos na oferta das pr-escolas pblicas e privadas Brasil 2003
Em percentagem

Arranjo Exclusiva Pr e Creche Pr + EF Pr + Cr. + E.F. Total

Total 17,6 23,6 53,8 5,1 100,0 40,0 24,9 30,1 5,1 100,0

Pblica 18,6 16,1 63,4 1,9 100,0 44,8 20,8 32,3 2,1 100,0

Privada 13,8 50,1 19,8 16,2 100,0 19,3 42,5 20,5 17,8 100,0

Estabelecimento Matrcula Estabelecimento Matrcula Estabelecimento Matrcula

Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003

Fonte: Censo Escolar 2003

As Tabelas 3.8 e 3.9 oferecem um panorama do grau de regulamentao das instituies do setor. Contudo, esto consideradas aqui apenas aquelas que respondem ao Censo Escolar do Inep. Esto excludos, portanto, os estabelecimentos que escapam a qualquer acompanhamento por parte dos sistemas de ensino. Entre as instituies cadastradas no Censo, considerado todo o pas,
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 143

constata-se o predomnio daquelas devidamente regulamentadas, responsveis por mais de 75% das matrculas, tanto em creches quanto em pr-escolas. Preocupa, porm, a situao das regies Norte e Nordeste, onde cerca de apenas metade das crianas est matriculada em estabelecimentos regulamentados. Observa-se ainda que o setor privado encontra-se em situao levemente melhor, o que esperado, visto que tendem a responder ao Censo Escolar apenas aquelas instituies que esto regulares ou em processo de regulamentao. TABELA 3.8 Creches pblicas e privadas cadastradas no Censo Escolar, segundo situao de regulamentao Brasil e regies 2003
Em percentagem

Regio BR

Tipo Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv.

NE

SE

CO

Regulamentada Em Tramitao No Regulamentada No Sabe Estab. Matric. Estab. Matric. Estab. Matric. Estab. Matric. 74 75 16 14 7 6 4 5 68 72 17 14 10 8 5 6 80 80 15 14 3 3 2 3 46 48 28 26 19 21 6 6 43 44 28 27 21 23 7 6 56 69 29 18 13 8 3 5 53 53 22 22 18 18 6 7 48 50 23 22 22 20 7 8 65 64 21 21 10 10 4 4 92 92 6 5 1 1 2 2 95 96 3 2 0 0 2 2 90 88 8 9 1 1 1 2 69 70 23 19 3 3 5 8 71 71 19 17 3 2 7 10 67 69 27 25 3 3 2 3 68 69 27 25 3 3 2 3 62 65 31 29 4 3 2 3 74 75 22 18 3 4 2 3

Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003.

144

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

TABELA 3.9 Pr-escolas pblicas e privadas cadastradas no Censo Escolar, segundo situao de regulamentao Brasil e regies 2003
Em percentagem

Regio Depend. BR Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv.

NE

SE

CO

No Sabe Regulamentada Em Tramitao No Regulamentada Estab. Matric. Estab. Matric. Estab. Matric. Estab. Matric. 72 79 17 13 8 5 3 3 69 79 17 12 10 6 3 3 78 80 16 15 4 3 2 2 44 52 29 28 24 18 3 2 42 49 28 28 26 20 3 2 58 62 30 28 10 9 2 2 59 57 24 26 13 13 4 4 57 53 25 27 15 15 4 4 65 66 23 24 8 6 4 4 94 96 4 2 0 0 1 2 97 97 2 1 0 0 1 2 91 93 7 5 1 0 2 2 86 87 9 9 1 1 4 3 89 89 6 6 1 1 4 4 75 81 20 15 2 1 3 2 73 80 23 17 1 1 3 2 72 79 24 18 1 1 3 2 76 81 21 17 1 1 2 1

Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003.

Quando se considera o tamanho das creches segundo o contingente de alunos (Grficos 3.8 e 3.9) observa-se que predominam estabelecimentos de pequeno porte (menos de 51 alunos) nos setores pblico e privado. As matrcula, entretanto, concentram-se nos estabelecimentos que possuem entre 51 e cem alunos e entre 101 e 200. No setor privado, entretanto, os pequenos estabelecimentos somam o maior quantitativo de matrculas. Essa informao importante quando se pensa na organizao dos sistemas de superviso da educao infantil, uma vez que o critrio nmero de estabelecimentos pesa mais que o nmero de matrculas. Quanto s pr-escolas (Grficos 3.10 e 3.11) acirra-se ainda mais a diferena da distribuio a depender do parmetro considerado. Pelo nmero de estabelecimentos, continuam predominando as instituies de menor porte, que
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 145

representam mais de dois teros do total. Por outro lado, ao se considerar as matrculas, no setor pblico, as escolas com mais de cem alunos detm 56% do total. No setor privado prevalece a faixa de 51 a 200 alunos, com 55% das matrculas.

146

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Na anlise da distribuio das matrculas segundo o tamanho dos estabelecimentos nas diferentes regies do pas (Grficos 3.12 e 3.13) constata-se que, no caso das creches, elas predominam nas instituies com at cem alunos. O quadro bem mais variado para as pr-escolas. Assim, nas regies Norte e Sudeste destaca-se a participao dos estabelecimentos com mais de cem alunos no total de matrculas, enquanto no Nordeste e no Sul, a concentrao se d naqueles de at 100 alunos. O Centro-Oeste, por sua vez, fica numa situao intermediria.

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

147

Como esperado, em relao distribuio pelas zonas urbana e rural, h um predomnio de estabelecimentos nas cidades, seja porque concentram a maioria das crianas na faixa etria de zero a seis anos, seja porque a taxa de atendimento melhor (Grficos 3.14 e 3.15). Quando se leva em conta o nmero de estabelecimentos, surpreendem os dados relativos ao campo, tanto para creches como pr-escolas, nas regies Norte e Nordeste. A zona rural da regio Norte tem 63% das instituies pr-escolares, contra 24% das matrculas. No Nordeste, os ndices so de 60% e 28%, respectivamente.

148

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Questo fundamental, quando a preocupao volta-se para a qualidade de atendimento e para os custos, a jornada diria dos alunos. Esses dados so apresentados nos Grficos 3.16 e 3.17 e nas Tabelas 3.10 e 3.11. Constata-se que, quanto s creches, predominam, na mdia nacional, os estabelecimentos de tempo integral (mais de nove horas) tanto no setor pblico (56% do total de matrculas), quanto na esfera privada (48% do total). Verifica-se, porm, grande variao entre as regies. Enquanto no Nordeste apenas 19% dos alunos freqentam estabelecimentos em tempo integral, na regio Sul, no setor pblico, esse ndice de 80%. As regies Sudeste e Centro-Oeste apresentam padro prximo. No Norte o indicador assemelha-se ao do Nordeste. Essa baixa jornada diria, ao que tudo indica, foi a forma encontrada pelos administradores pblicos da regio para melhorar a taxa de atendimento. Assim, onde deveria estar uma criana, existem duas ou trs. Cabe discutir, nesses casos, a qualidade e a efetividade desse tipo de atendimento que, para 10% dos alunos, inferior a quatro horas dirias. Nas pr-escolas, por sua vez, predomina a jornada diria de quatro horas, embora aparea tambm, com certo destaque, perodos inferiores e ainda aqueles entre quatro e cinco horas. Jornada com menos de quatro horas, como seria de se esperar, mais freqente no Nordeste, onde representam mais de um quinto das matrculas. O perodo de quatro a cinco horas aparece com mais destaque nas regies Sudeste e Centro-Oeste, representando 45% das matrculas no setor pblico. As pr-escolas em tempo integral tm algum destaque apenas na regio Sul do pas, em especial no setor privado, onde atingem 26% das matrculas.
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 149

TABELA 3.10 Jornada das turmas das creches pblicas e privadas Brasil e regies 2003
Em percentagem

Regio BR N NE SE S CO
Fonte: Inep/MEC

Tipo Pub. Priv. Pub. Priv. Pub. Priv. Pub. Priv. Pub. Priv. Pub. Priv.

Menos de de 4h 4 3 6 6 10 12 1 0 0 1 1 1

4h 21 26 43 47 47 50 7 21 6 14 11 32

Mais de 4h a 5h 6 14 15 12 7 11 7 15 2 11 5 19

Mais de de 5h a 9h 12 10 8 8 18 9 11 10 10 13 6 6

Mais de de 9h 56 48 27 27 19 19 74 54 81 60 77 42

150

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

TABELA 3.11 Jornada das turmas de pr-escolas pblicas e privadas Brasil e regies 2003
Em percentagem

Regio BR N NE SE S CO
Fonte: Inep/MEC

Tipo Pub. Priv. Pub. Priv. Pub. Priv. Pub. Priv. Pub. Priv. Pub. Priv.

Menos de de 4h 11 9 11 10 22 22 6 1 6 3 4 2

4h 60 51 66 64 61 58 57 48 70 39 42 51

Mais de 4h a 5h 23 29 21 22 14 16 31 38 6 27 45 38

Mais de de 5h a 9h 2 3 1 2 2 2 2 4 3 6 1 2

Mais de de 9h 4 8 1 2 2 2 3 9 16 26 7 6

Fonte: MEC/Inep, Censo Escolar 2003

H outro elemento fundamental quando se discute a qualidade da educao infantil: a razo de alunos por turma. Os resultados apresentados nos Grficos 3.18 e 3.19 em especial o primeiro devem ser vistos com certo cuidado, uma vez que as pr-escolas (embora em menor nmero) atendem alunos com menos de quatro anos, enquanto cerca de 40% dos alunos matriculados em creches tm mais de trs anos (Grfico 2.1). Como exatamente na faixa de zero a trs anos a
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 151

relao adulto/criana elemento central na discusso da qualidade e do custo, esse dado seria fundamental, mas no foi possvel obt-lo. Portanto, de se esperar que a razo alunos/turma nas creches esteja acima daquela efetivamente praticada na faixa de zero a trs anos. Feitas tais consideraes, na anlise dos dados das creches (Grfico 3.18) observase inicialmente uma grande diferena entre o padro do sistema pblico e aquele apresentado pelo setor privado, o qual apresenta mdia de nmero de alunos por turma 50% superior das creches pblicas. O Nordeste a regio onde essa diferena menor, em mdia 25%, o que se explica basicamente pela elevada razo alunos/ turma do setor privado (20). Considerando apenas o sistema pblico, a regio Sul a que mostra o melhor indicador (18), mesmo assim elevado, enquanto, no extremo oposto, situa-se a regio Norte, com 28 alunos por turma. Um aspecto que merece comentrio que nas creches pblicas do Nordeste esse indicador um pouco melhor que nas do Sudeste, onde as prefeituras, a quem cabe a responsabilidade principal pela educao infantil, so muito mais ricas. O que torna o dado mais surpreendente que o Nordeste se destaca tambm pelo maior grau de municipalizao do ensino fundamental, ou seja, maior participao no atendimento do contingente de alunos da educao bsica. Sobre os dados das pr-escolas (Grfico 3.19) constata-se que seguem o padro mostrado pelas creches, mas com diferenas de atendimento ainda maiores. Em nenhuma regio a diferena de alunos/turma entre setor pblico e privado inferior a 40%, chegando a 79% na regio Sudeste, para uma mdia nacional de 50%. No setor pblico a melhor razo alunos/turma tambm ocorre na regio Sul (21) e a pior, na regio Norte (27). O Centro-Oeste sempre fica prximo da mdia do pas, tanto nas creches quanto nas pr-escolas.

Fonte: MEC/Inep, Censo Escolar 2003 152 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Fator essencial para a qualidade do ensino, o nvel de formao dos professores apresentado nas Tabelas 3.12 e 3.13. Constata-se uma distncia ainda grande da situao ideal, que seria a presena majoritria de professores com formao em nvel superior. Seja para creche ou pr-escola, em nenhuma regio do pas o percentual de professores com formao em nvel superior (licenciados ou no) chega a 50%. O dado positivo que a maioria dos professores possui, pelo menos, escolaridade referente ao Ensino Mdio, embora nem sempre com a habilitao mnima legalmente exigida, o Normal (antigo Magistrio).

Fonte: MEC/Inep, Censo Escolar 2003

Merece destaque o fato de que a rede privada rene mais professores sem o nvel mdio. Entre as regies, Sul, Norte e Nordeste destacam-se por um percentual acima de 10% de professores que no possuem esse nvel de escolaridade. Como se poderia supor, a situao das pr-escolas melhor que a das creches. Focando o setor pblico, o Sudeste, que tem 46% dos professores com nvel superior, a regio em melhor situao na pr-escola e o Centro-Oeste, com 28%, (certamente devido ao Distrito Federal) destaca-se no segmento das creches. Em situao oposta encontra-se a regio Norte, onde apenas 3% dos professores de creches e 5% dos de pr-escolas tm nvel superior. Essa regio , reconhecidamente, aquela onde ocorre a menor oferta de educao superior do Brasil, o que explica, em parte, esse baixo ndice.

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

153

TABELA 3.12 Funes Docentes nas creches por grau de formao Brasil e regies - 2003
Em percentagem

Regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul C-Oeste

Tipo Pblica Privada Pblica Privada Pblica Privada Pblica Privada Pblica Privada Pblica Privada

Fundamental Completo 11 12 12 8 12 15 8 11 13 17 10 7

Mdio Completo 73 69 85 84 79 74 70 68 69 64 63 73

Superior Completo 17 19 3 8 9 11 22 21 18 18 28 20

Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003

TABELA 3.13 Funes docentes nas pr-escolas por grau de formao Brasil e regies 2003
Em percentagem

Regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Tipo Pblica Privada Pblica Privada Pblica Privada Pblica Privada Pblica Privada Pblica Privada

Fundamental Completo 3 4 5 3 6 5 1 3 2 4 2 2

Mdio Completo 66 65 90 86 82 78 53 59 56 54 54 65

Superior Completo 31 31 5 11 12 17 46 38 41 41 44 34

Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003 154 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Considerando a larga lista de itens que o Censo Escolar levanta nas escolas, foram selecionados aqueles que possibilitam melhorar a qualidade de oferta na educao infantil, ressalvando que a existncia de um bem ou equipamento no garante o seu uso. Pelos resultados apresentados na Tabela 3.14 (Grfico 3.20) referente s creches, constata-se, um padro inferior nas escolas pblicas em relao s do setor privado. Mais uma vez a realidade se contrape ao princpio de igualdade de acesso educao para todos os brasileiros, previsto na Constituio Federal. Preocupam em particular as condies de oferta na regio Nordeste, onde apenas 20% das crianas atendidas pelo setor pblico encontram-se em creches que possuem parque infantil, 30% nas que possuem sanitrios adequados sua idade, 13% nas que contam com berrio e 28% nas que possuem refeitrio. No setor privado a situao no muito melhor. Constata-se que, para assegurar um atendimento mais amplo na regio Nordeste, paga-se o preo de oferecer uma escola carente de recursos bsicos. Em melhor situao encontra-se a regio Sul, seguida de perto pelo Sudeste, onde mais de 70% das crianas matriculadas em creches tm acesso a tais recursos. TABELA 3.14 Recursos existentes em creches pblicas e privadas Brasil e regies 2003
Em percentagem

Regio

Tipo

Brasil

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

C-Oeste

Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv. Total Pub. Priv.

Parque Sanitrio Adequado Berrio Infantil Pr-Escola Estab. Matric. Estab. Matric. Estab. Matric. 62 62 61 64 40 52 45 54 47 57 43 53 80 75 75 76 37 49 33 35 36 43 12 15 24 28 28 37 10 14 63 68 63 73 16 19 25 25 33 37 9 13 12 20 21 30 8 13 51 41 59 57 10 14 79 76 75 77 50 66 65 71 67 74 66 75 87 82 79 80 41 56 79 80 70 73 65 76 73 78 65 71 71 79 87 86 77 78 56 70 74 74 70 70 50 61 60 67 58 62 69 72 88 84 81 84 32 44

Refeitrio Estab. 58 56 60 44 42 48 21 20 24 76 86 70 74 76 70 59 73 46 Matric. 69 66 72 54 54 57 30 28 35 86 90 83 79 80 78 74 77 69

Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 155

Fonte: MEC/Inep, Censo Escolar 2003

Quanto s pr-escolas (Tabela 3.15 e Grfico 3.21), repetem-se os problemas verificados com as creches: menos de um tero dos alunos dos estabelecimentos pblicos estudam em pr-escolas que contam com biblioteca ou sala de leitura; menos da metade em instituies que possuam parque infantil; menos de um quarto nas que tm quadra de esporte; e 60% deles freqentam escolas sem sanitrio adequado sua faixa etria. No setor privado a situao melhor, mas ainda deixa a desejar. Considerando as regies, Nordeste e Norte mais uma vez destacam-se negativamente, de tal forma que nove em cada dez crianas nordestinas estudam em pr-escolas sem parque infantil ou quadra de esportes, e 80% delas freqentam estabelecimentos sem biblioteca ou sala de leitura nem sanitrio adequado. Os melhores indicadores, encontram-se na regio Sul, em que 55% das crianas estudam em escolas pblicas com biblioteca ou sala de leitura; 63% em instituies com parque infantil; 44% em prdios com quadras esportivas; e 54% em estabelecimentos com sanitrio adequado, um ndice, no entanto, ainda muito ruim. Todas essas consideraes foram feitas com base no volume de alunos atendidos; ao se considerar o nmero de estabelecimentos, a situao muito mais crtica, conforme realam os grficos 3.20 e 3.21. Do ponto de vista da avaliao das condies de oferta, o dado de matrcula mais relevante, mas, com relao demanda de investimentos pblicos, o nmero de escolas muito importante. Isso porque o ideal que cada estabelecimento possua esses recursos bsicos e os dados mostram uma realidade bastante diversa: oito em cada dez pr-escolas (em mdia) e uma em cada duas creches pblicas no possuem os itens.
156 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

TABELA 3.15 Recursos existentes em pr-escolas pblicas e privadas Brasil e regies 2003
Em percentagem

Regio

Tipo

Brasil

Total Pub. Priv. Norte Total Pub. Priv. Nordeste Total Pub. Priv. Sudeste Total Pub. Priv. Sul Total Pub. Priv. C-Oeste Total Pub. Priv.

Biblioteca ou Sala de Leitura Estab. Matric. 34 41 22 32 66 69 17 27 11 21 62 60 19 30 8 17 59 59 50 45 34 36 71 75 57 60 54 55 67 73 46 53 30 41 74 77

Parque Infantil Estab. Matric. 37 54 21 45 78 78 13 28 6 20 65 64 15 24 3 11 58 57 64 72 43 66 90 91 63 70 55 63 90 92 53 64 32 50 88 91

Quadra de Esportes Estab. Matric. 24 31 16 24 44 51 12 19 7 13 41 44 11 18 5 11 31 36 35 35 23 26 51 61 45 47 44 44 48 57 37 44 28 35 51 61

Sanitrio Adeq. Escola Estab. Matric. 35 52 20 43 72 76 15 34 8 27 65 71 17 30 6 18 56 61 57 65 39 59 81 85 55 62 47 54 82 88 46 57 28 45 74 82

Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003

Fonte: MEC/Inep, Censo Escolar 2003

Pode-se, com base nos dados do Censo Escolar do Inep, verificar a disponibilidade das tecnologias de comunicao e informao (TCI) em creches e pr-escolas. Ainda que no sejam destinados ao uso pelas crianas pequenas (como o acesso internet em creches, por exemplo, embora fosse bom que usassem), tais recursos so peas importantes para auxiliar na prtica e na formao em
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 157

servio dos educadores. Aqui tambm se analisa a existncia de energia eltrica, prcondio para as demais tecnologias. Os dados encontram-se nas Tabelas 3.16 e 3.17 e revelam uma distncia preocupante entre os recursos colocados disposio em escolas privadas e seus correspondentes em escolas pblicas. Assim, o ndice de creches ou pr-escolas com acesso internet seis vezes maior na rede privada; com relao ocorrncia de sala de TV/vdeo ou antena parablica, duas vezes maior. Considerando que as crianas das escolas privadas j tm facilidade de acesso, em casa, a esses meios, seria fundamental que o Estado compensasse a carncia desses itens para assegurar uma real igualdade de oportunidades educacionais. Esses dados evidenciam o quanto ainda necessrio caminhar no s na ampliao quantitativa da oferta, mas tambm na garantia de um padro mnimo de qualidade. escusado dizer que os problemas das desigualdades regionais se repetem na oferta dessas tecnologias. Para sintetizar, basta comentar o fato de que menos de duas crianas em cada cem, nas regies Norte e Nordeste, estudam em pr-escolas pblicas com acesso rede mundial de computadores, ou que quatro em cada dez estabelecimentos pr-escolares da regio Norte no possuem energia eltrica. TABELA 3.16 Situao das creches pblicas e privadas segundo disponibilidade de tecnologias de comunicao e informao e de rede de eletricidade Brasil e regies 2003
Em percentagem

Regio

Tipo

Internet Estab. 21 6 37 6 0 25 7 1 20 32 14 43 16 5 31 24 2 45 Matric. 19 9 35 5 0 27 5 1 18 29 19 40 14 7 30 18 2 44

Brasil

Total Pub. Priv. Norte Total Pub. Priv. Nordeste Total Pub. Priv. Sudeste Total Pub. Priv. Sul Total Pub. Priv. C-Oeste Total Pub. Priv.

Sala de TV e Vdeo Estab. Matric. 38 36 22 26 56 52 17 18 10 13 40 42 13 13 6 8 30 26 53 47 36 37 62 58 43 41 30 33 60 58 44 40 26 28 61 59

Parablica Estab. 15 18 12 17 16 21 11 11 10 14 20 11 22 28 15 17 23 12 Matric. 16 19 13 18 18 21 12 13 9 15 18 12 25 27 20 20 25 13

Eletricidade Estab. 99 97 100 93 92 98 96 94 99 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Matric. 99 99 100 97 97 99 98 98 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003 158 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

TABELA 3.17 Situao das pr-escolas pblicas e privadas segundo disponibilidade de tecnologias de comunicao e informao e de rede de eletricidade Brasil e regies 2003
Em percentagem

Regio

Tipo

Internet Estab. 16 6 40 5 1 34 5 1 22 33 19 52 19 11 45 24 10 47 Matric. 26 19 47 7 2 35 9 2 27 41 34 61 24 15 54 33 19 59

Brasil

Total Pub. Priv. Norte Total Pub. Priv. Nordeste Total Pub. Priv. Sudeste Total Pub. Priv. Sul Total Pub. Priv. C-Oeste Total Pub. Priv.

Sala de TV e Vdeo Estab. Matric. 24 32 13 24 53 55 10 17 6 13 37 40 10 17 4 9 33 36 43 41 26 33 66 69 37 42 29 34 64 67 33 40 19 30 56 61

Parablica Estab. 24 28 14 18 18 21 16 16 12 27 38 13 44 53 16 37 48 17 Matric. 29 33 17 28 29 23 23 27 14 27 30 17 46 54 20 40 52 19

Eletricidade Estab. 90 86 100 67 63 98 84 79 100 100 99 100 100 100 100 97 95 100 Matric. 98 98 100 93 92 99 96 95 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003

Em meio a indicadores to negativos, possvel comemorar o fato de que praticamente todas as crianas matriculadas em pr-escolas pblicas tm acesso merenda escolar; nas creches esse ndice de 95%. Embora o valor assegurado pelo governo federal, por aluno, seja muito baixo (passou, em 2003, de R$ 0,06 para R$ 0,13) esse dado mostra como polticas estveis e contnuas podem ter impacto extremamente positivo nesse nvel de ensino. importante reiterar que se trata aqui de medidas implementadas pelo governo federal que, pela LDB, coresponsvel pela educao infantil.

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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TABELA 3.18 Oferta de merenda escolar em estabelecimentos pblicos Brasil e regies - 2003
Em porcentagem

Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul C-Oeste


Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2003

Creche 94,8 95,7 95,1 94,8 94,9 92,5

Pr-escola 99,1 98,0 98,6 99,6 99,0 98,6

Por fim, os Grficos 3.22, 3.23 e 3.24 oferecem um quadro sucinto das categorias de instituies do setor privado que oferecem educao infantil. Constata-se que, no segmento das creches predominam as instituies no lucrativas, com destaque para as filantrpicas, que respondem por 41% das matrculas totais, e as comunitrias, com 18%. No segmento pr-escolar so mais presentes as instituies lucrativas (particulares), as quais respondem por 68% do total de crianas matriculadas. Esse dado parece dar razo ao (pr)conceito que associa creche a pobreza e leva as instituies particulares a evitar essa denominao. Em vez de creche, preferem denominar-se, geralmente, Escola Infantil, escolha no muito feliz. Uma informao relevante indicada no Grfico 3.24: metade das matrculas em creches no setor privado ocorre em estabelecimentos conveniados com o setor pblico (estados ou municpios), com grande participao nas regies Sudeste e Sul. Na pr-escola o fenmeno ocorre com menor peso, embora atinja 30% das matrculas na regio Sul, um ndice considervel. Esses convnios, muitas vezes, so a forma encontrada pelo poder pblico para aumentar a oferta a custo menor. O problema que, exatamente em razo dos valores repassados ficarem, geralmente, abaixo daqueles praticados pelo prprio poder pblico, tais estabelecimentos, em especial os filantrpicos, no conseguem cumprir os parmetros mnimos de atendimento (como, por exemplo, razo adulto/criana e qualificao do corpo docente). Observe-se que so parmetros estabelecidos justamente pelo mesmo poder pblico, o que gera uma postura de tolerncia do rgo supervisor (que, quando existe, mal estruturado) com o descumprimento das normas funcionamento. Outra conseqncia que a oferta de dois tipos de servios aceita como se fosse natural e como se o direito a educao de qualidade fosse diferente para as crianas.
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Fonte: MEC/Inep, Censo Escolar 2003

Fonte: INEP/MEC Censo Escolar 2003

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CONCLUSES:
Dos dados levantados, ressaltam-se alguns aspectos: 1. A educao infantil oferecida em creches e pr-escolas entendida como um direito social das famlias e de todas as crianas, independentemente de cor ou de renda ou escolaridade dos pais e, mais que isso, como um bem de interesse coletivo da sociedade exatamente para amenizar, desde cedo, os efeitos danosos de uma estrutura social marcada pela desigualdade econmica e social. Entretanto, apesar dessa compreenso, os indicadores referentes ao perfil das famlias brasileiras que apontam para baixa renda e reduzida escolaridade dos pais s reforam a importncia e a necessidade da oferta de uma educao infantil de qualidade por parte do Estado; 2. As projees sobre o tamanho da coorte de zero a seis anos nos prximos sete anos apontam para sua estabilizao, o que facilitar sobremaneira o planejamento para o setor. No se deve esquecer, contudo, os problemas decorrentes da migrao, em especial entre cidades e no interior de um mesmo municpio, para se garantir o preceito do Estatuto da Criana e do Adolescente ECA que determina a proximidade entre a residncia da criana e a escola; 3. Os indicadores referentes ao atendimento mostram que este marcado fortemente por clivagem socioeconmica e, com menor intensidade, tnica. 4. Quanto ao gnero das crianas, o atendimento no privilegia um ou outro. 5. Quanto situao do domiclio, a oferta nas regies rurais est muito abaixo daquela dos centros urbanos; 6. Observam-se grandes disparidades entre as regies e estados do pas; 7. H contradio entre a definio legal de creche e de pr-escola e aquela adotada pelas escolas e pelo Censo Escolar; 8. Tanto nas creches quanto nas pr-escolas, no setor pblico ou privado, predominam estabelecimentos com menos de 51 alunos; 9. Quanto jornada escolar, nas creches predomina o atendimento em tempo integral, com exceo das regies Norte e Nordeste e nas pr-escolas, a jornada de quatro horas dirias; 10. O fato de que no Nordeste 10% dos alunos de creche freqentam estabelecimentos com jornada inferior a quatro horas dirias parece indicar que, naquela regio, a forma encontrada para aumentar a taxa de atendimento se deu pela via da reduo do perodo escolar;
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11. Com relao formao dos professores, predominam aqueles docentes com escolaridade de nvel mdio, existindo, ainda, nas creches, 10% dos professores que possuem apenas at o fundamental completo; 12. Quanto infra-estrutura e equipamentos e tecnologias de comunicao e informao colocados disposio das crianas ou de seus educadores, observa-se uma situao ainda bastante crtica. Boa parte das crianas, em especial nas regies Norte e Nordeste, atendida em estabelecimentos sem condies bsicas de funcionamento, considerando a faixa etria e as novas demandas tecnolgicas; 13. Destaca-se ainda a diferena entre os recursos disponveis nas escolas pblicas e aqueles encontrados em estabelecimentos particulares, o que torna inaceitavelmente desigual o tratamento dado a crianas de uma mesma regio; 14. Impressionam, tambm, quanto aos recursos, as diferenas entre as regies do pas, em especial no setor pblico, problema que s pode ser resolvido se a Unio assumir sua responsabilidade de corrigir tais disparidades e de garantir um padro mnimo nacional de qualidade de ensino (art. 75 da LDB, Lei 9394/96); 15. No que concerne organizao do setor privado, constatou-se, no segmento das creches, o predomnio de estabelecimentos filantrpicos ou comunitrios, enquanto para pr-escolas prevalecem instituies de carter empresarial; 16. tambm significativo o fato de que metade das matrculas em creches privadas viabilizada por convnios com o poder pblico; no segmento de pr-escola, essa participao de 17%. O ndice menor, mas considerando que o montante dessas matrculas maior, no se trata de um nmero desprezvel, em especial no que se refere ao impacto sobre as finanas e ainda quanto ao cumprimento do preceito constitucional (art. 213) que estabelece a prioridade de aplicao em escolas pblicas dos recursos da educao; 17. Considerando a realidade do atendimento em 2003 e as metas definidas pelo Plano Nacional de Educao (Lei 10.172/2001), o poder pblico dever sextuplicar, at 2011, as matrculas em creche (faixa de zero a trs anos) e duplicar as da pr-escola (faixa de quatro a seis), um esforo considervel; 18. Estimativa feita pelo Inep (2001) aponta que, para o atendimento dessas metas com simultnea melhoria no padro de qualidade, o Brasil deveria saltar dos atuais 0,33% para 1,2% do PIB gastos em educao infantil at 2011.
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Sobre a abrangncia e qualidade dos dados disponveis, vale comentar: 1. O conjunto dos dados obtidos pelo Inep, via Censo Escolar, e aqueles conseguidos no questionrio da amostra do Censo do IBGE permitem a construo razovel do perfil de condies de oferta e atendimento; 2. Faz-se necessrio compatibilizar essas duas bases de tal forma que os dados referentes s escolas sejam enquadrados nos setores censitrios do IBGE, para que se possam fazer cruzamentos entre a oferta (Censo Escolar) e a demanda (Censo do IBGE); 3. No foi possvel verificar se o questionrio da Pnad/IBGE similar quele do Censo Demogrfico (Amostra), o que permitiria um acompanhamento mais prximo da evoluo do atendimento por unidade de federao, com exceo da zona rural na regio Norte; 4. preciso consultar a equipe do Inep sobre a possibilidade de, a partir do banco de dados do Censo Demogrfico (resultado da Amostra), se obter a taxa de escolarizao por etnia, renda familiar e escolaridade dos pais, desagregados por rede pblica e privada (a partir da anlise do questionrio isso parece possvel), o que daria maior refinamento informao; 5. Faz-se necessria a incluso de um filtro na base dados do Inep, de forma que, diante da solicitao de informaes sobre creches (alunos/turma, durao da jornada diria, infra-estrutura e equipamentos, por exemplo) seriam consideradas apenas as respostas referentes faixa etria de zero a trs anos; 6. Ainda que parea redundante, vale a pena incluir no item 27 (bloco 1) do questionrio do Censo Escolar 2004 uma explicao sobre as faixas etrias correspondentes a creche e pr-escola, segundo a legislao; 7. O Bloco 5 do questionrio do Censo Escolar de 2004 poderia ser repensado, de forma a ficar mais fcil identificar os dados das creches pelo critrio LDB (faixa de zero a trs anos): por exemplo, o item 2 desse bloco aceita a entrada de dados de matrculas em creche de crianas de nove anos ou mais (nascidos antes de 1995).

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Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

QUALIDADE NA EDUCAO INFANTIL:ALGUNS RESULTADOS DE PESQUISAS


Maria Malta Campos Jodete Fullgraf Verena Wiggers INTRODUO A discusso sobre a qualidade da educao para crianas de zero a seis anos oferecida nas instituies do setor adquiriu maior destaque a partir da dcada de 1990, acompanhando as mudanas polticas e legais que surgiram com a redemocratizao do pas. O fim da dcada de 70 e os anos 80 foram marcados por diversas mobilizaes da sociedade civil que demandavam a extenso do direito educao para as crianas pequenas: movimentos de bairro e sindicatos nas grandes cidades lutavam por acesso a creches; grupos de profissionais e especialistas da educao mobilizavam-se para propor novas diretrizes legais; prefeituras procuravam dar resposta demanda crescente , criando e/ou ampliando o atendimento institucional. No mbito dos movimentos sociais, a demanda por creches era vista da perspectiva do direito da me trabalhadora; em outro espao de mobilizao, os movimentos pela defesa dos direitos de crianas e adolescentes lutavam principalmente pelo atendimento queles pertencentes a famlias consideradas em situao de risco (CAMPOS , 1999). A qualidade da educao oferecida nas instituies de educao infantil ficou em segundo plano naquele perodo: a ampliao do atendimento em creches deu-se principalmente por meio do repasse de recursos pblicos a entidades filantrpicas e/ou comunitrias, que freqentemente operam em condies precrias; pr-escolas municipais aumentaram a oferta de vagas muitas vezes colocando maior nmero de crianas por turma e/ou desdobrando os turnos de funcionamento dirio, como a cidade de So Paulo, onde as Escolas Municipais de Educao Infantil Emeis, para crianas de quatro a seis anos at hoje atendem em trs turnos (das 7h s 11h; das 11h s 15h; das 15h s 19h), e as classes agrupam at 40 crianas (CORREA, 2003).
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 169

A preocupao com a baixa qualidade do atendimento foi crescendo medida que foram surgindo os primeiros estudos sobre as condies de funcionamento dessas instituies, principalmente creches vinculadas a rgos de bem estar social revelando precrias condies de prdios e equipamentos, falta de materiais pedaggicos, baixa escolaridade e ausncia de formao de educadores, inexistncia de projetos pedaggicos e dificuldades de comunicao com as famlias. Um estudo sobre os programas de educao infantil implantados no estado de Mato Grosso entre 1983 e 1990 (SILVA, 1999) exemplifica as polticas sociais que levaram a essa situao nas instituies voltadas populao mais pobre: com o intuito de ampliar o atendimento a baixo custo, foram desenvolvidos projetos que utilizavam espaos adaptados e pessoal no qualificado, em convnios federais com entidades e municpios. Outro trabalho recupera a trajetria das creches e escolas comunitrias das favelas cariocas, uma rede, que surge no contexto dos movimentos sociais das dcadas de 70. Apoiada inicialmente por um acordo entre o Fundo das Naes Unidas para a Infncia Unicef e a prefeitura do Rio de Janeiro para a favela da Rocinha, essa estrutura expande-se para outras favelas da cidade, formando uma rede de baixa qualidade, vinculada ao rgo municipal de assistncia social, funcionando precariamente, atendendo interesses polticos clientelistas e recebendo crianas que no encontram lugar nas escolas regulares (TAVARES, 1996). Rosemberg (2003) mostra como essa orientao de ampliao a baixo custo, adotando as chamadas solues de emergncia, foi privilegiada por organismos internacionais como o Banco Mundial, a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Unesco e o Unicef que atuam nos pases em desenvolvimento. Fullgraf (2002) tambm constatou, no processo de expanso do atendimento em Florianpolis (SC), em um perodo de 25 anos, o crescente recurso ao conveniamento como meio de ampliar as matrculas, minimizando os gastos. Muitos estudos mostraram que esses baixos custos foram obtidos com o repasse de encargos para as prprias famlias que se buscava assistir, utilizadas como fonte de financiamento e/ou de trabalho no remunerado. Merchede (1998) traz um exemplo dessa situao, ao comparar os custos de duas instituies do Distrito Federal, levando em considerao os gastos dos pais. A preocupao com a baixa qualidade da educao infantil trouxe a criana para o centro das discusses: percebia-se que era necessrio basear o atendimento no respeito aos direitos da criana, em primeiro lugar, para que fosse possvel
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mostrar a legisladores e administradores a importncia da garantia de um patamar mnimo de qualidade para creches e pr-escolas. Foi principalmente no mbito da atuao de grupos ligados universidade e aos profissionais da educao que se formularam os princpios que seriam acolhidos pela Constituio Federal de 1988 e que foram em grande parte conservados na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB, de 1996. A principal mudana foi a definio da educao infantil como primeira etapa da educao bsica (composta tambm pelo ensino fundamental obrigatrio de 8 anos e pelo ensino mdio), o que significou, na prtica, a exigncia de que prefeituras e outras instncias governamentais transferissem para os rgos de educao a responsabilidade pelas redes de creche. O segundo aspecto importante dessas reformas foi a exigncia para professores e educadores de crianas pequenas, de formao prvia, preferencialmente em nvel superior, mas admitindo-se ainda o curso de magistrio em nvel mdio. Essa exigncia vem sendo aceita com alguma dificuldade pelos sistemas de educao, especialmente no caso das creches. Ao mesmo tempo que, muitos estados e prefeituras organizaram cursos de formao para os educadores leigos que j trabalhavam nessas instituies, outros tm contestado essa exigncia e buscado subterfgios, como por exemplo, a contratao de educadores como se desempenhassem atividades de limpeza, para fugir ao requisito de formao prvia. O incio do novo sculo, assim, d continuidade a esse processo de mudanas desencadeado pelas reformas da dcada anterior. um perodo de ajustes e adaptaes, que ainda enfrenta grandes dificuldades para alcanar as desejadas melhorias de qualidade. A atuao do Ministrio da Educao e das demais instncias federais A Constituio e a LDB determinaram que a responsabilidade pela oferta de educao infantil dos municpios. Dessa maneira, os rgos federais responsabilizam-se principalmente pela orientao sobre os padres de atendimento que devem ser seguidos pelos sistemas educacionais estaduais e municipais, incluindo-se as escolas privadas e as instituies subvencionadas com recursos pblicos.
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No perodo entre a promulgao da Constituio (1988) e a aprovao da LDB (1996), o Ministrio da Educao MEC, reforado inicialmente pelos compromissos assumidos internacionalmente na Conferncia de Jomtien, desempenhou importante papel na formulao de diretrizes para a educao infantil, publicando documentos, promovendo estudos e debates, elaborando propostas curriculares e apoiando a mobilizao da rea em diversos espaos (MACHADO; CAMPOS , 2004). O documento Critrios para um atendimento em creches que respeite os direitos fundamentais das crianas, de 1995, era composto por um cartaz contendo os doze critrios para a unidade creche, uma fita de vdeo Nossa creche respeita criana e um folheto com sugestes para discusso em grupos. Seu contedo baseou-se em uma experincia de assessoria e interveno em creches conveniadas do municpio de Belo Horizonte, que contou com a parceria de diversas instituies e de rgos da prefeitura. Reflete, assim, a realidade encontrada nessas creches, que pela primeira vez contavam com uma superviso sistemtica da prefeitura. Procurou abordar os problemas concretos observados e as dificuldades que as equipes de educadoras leigas enfrentavam no cotidiano, comum maioria das instituies que atendem crianas pequenas das classes populares em todo o pas. Em 1988 foi publicado outro importante documento, fruto de uma discusso organizada no mbito dos Conselhos Estaduais e Municipais de Educao, com o ttulo Subsdios para credenciamento e funcionamento de instituies de educao infantil. Com diversos textos sobre aspectos como espao fsico, sade, formao de pessoal, entre outros, a publicao seria uma referncia para as regulamentaes a serem adotadas pelos conselhos nos processos de autorizao e orientao do funcionamento de instituies de educao infantil em seus estados e municpios. Tambm o Conselho Nacional de Educao assumiu seu papel de orientador da implantao das novas diretrizes legais, aprovando uma srie de pareceres com normas para a absoro das creches pelos sistemas de educao, assim como instrues curriculares para as instituies e para os cursos de formao de professores de educao infantil e das primeiras sries do ensino fundamental. Em 1998, o MEC publicou o Referencial Curricular Nacional para a Educao Infantil RCNEI, em trs volumes enviados a escolas de todo o pas, oferecendo subsdios para os projetos pedaggicos das prefeituras e das unidades de educao infantil.
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Paralelamente a esses esforos, o debate sobre o Plano Nacional de Educao PNE desenvolvia-se nas organizaes da sociedade civil e no Congresso Nacional (DIDONET, 2001). Aprovado em 2000, aps longos debates, o plano prev padres mnimos de infra-estrutura para as instituies de educao infantil, que assegurem: - espao interno, com iluminao, insolao, ventilao, viso para o espao externo, rede eltrica e segurana, gua potvel, esgotamento sanitrio; - instalaes sanitrias e para a higiene pessoal das crianas; - instalaes para preparo e/ou servio de alimentao; - ambiente interno e externo para o desenvolvimento das atividades, conforme as diretrizes curriculares e a metodologia da educao infantil, incluindo o repouso, a expresso livre, o movimento e o brinquedo; - mobilirio, equipamentos e materiais pedaggicos; - adequao s caractersticas das crianas especiais. O PNE tambm define metas de expanso do atendimento para creches e prescolas em nvel nacional. No entanto, a aprovao do novo sistema de financiamento da educao, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef, implantado no pas a partir de 1998, no conferiu prioridade expanso da educao infantil (GUIMARES; PINTO, 2001). Dessa forma, as novas diretrizes legais que apontam para melhorias na qualidade do atendimento no puderam ser traduzidas em efetivas medidas prticas na escala necessria. A distncia entre a legislao e a realidade continua a caracterizar grande parte da educao infantil no pas, como se ver a seguir. Nesse contexto, as mobilizaes da sociedade civil, agora articuladas nos Fruns de Educao Infantil locais e no Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil MIEIB, em mbito nacional, cumprem importante papel, atuando no sentido de converter em realidade o que foi conquistado na lei.

2. A qualidade da cobertura da educao infantil em relao populao de crianas de zero a seis anos no pas Uma concepo democrtica de qualidade no pode se esquivar de considerar o tipo de acesso que a populao tem s creches e pr-escolas. Em um pas populoso como o Brasil, onde a faixa etria de zero a seis anos corresponde a 13,3% do total de habitantes, chegando, em alguns estados, a mais de 17% (INEP, 2002, p.
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17), com grandes desigualdades regionais e de renda, importante verificar quem tem acesso a que tipo de atendimento educacional. Kappel (2003) realizou um estudo com base em dados colhidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE e pelo MEC para o perodo de 1995 a 2001. So essas as principais fontes de dados estatsticos sobre o atendimento educacional no pas, sendo que o IBGE colhe seus dados nos domiclios, em censos demogrficos decenais e pesquisas anuais, e o MEC obtm informaes de matrcula fornecida pelos sistemas de ensino, que realizam sua coleta junto s escolas. Como mostrou Rosemberg (1999), a contagem do IBGE apresenta sempre nmeros mais altos de crianas atendidas, o que pode ser explicado pelo fato de que muitos servios utilizados pelas famlias no so supervisionados e contabilizados pelos rgos educacionais, existindo margem dos sistemas de ensino pblicos e privados regulares. O trabalho de Kappel mostrou que no perodo considerado houve crescimento do nmero de matrculas; entretanto, grande parte das crianas ainda continuava excluda do acesso educao infantil em 2001. Nesse ano, apenas 10,6% das crianas entre zero e trs anos e 57,1% daquelas entre quatro e seis anos estavam matriculadas em creches e pr-escolas. Kappel, Carvalho e Kramer (2001) mostraram tambm, em trabalho anterior, baseado em dados de 1996 e 1997, a existncia de grandes desigualdades de acesso a creches e pr-escolas por idade, faixa de renda, cor/etnia, escolaridade da me e do pai, ocupao da me, quantidade de pessoas no domiclio, regio e por moradia urbana ou rural. Os percentuais de crianas matriculadas eram superiores para aquelas com idade mais prxima dos sete anos, de famlias das faixas de renda mdias e altas, de cor branca, com pais, e principalmente mes, de escolaridade mais elevada , mes que trabalham, morando em domiclios com menor nmero de pessoas, nas regies mais desenvolvidas e nas zonas urbanas. Em seu diagnstico sobre o atendimento em Florianpolis, Santa Catarina, Fullgraf menciona um total de 1.945 crianas de at seis anos registradas em listas de espera nas escolas municipais, pelo censo escolar de 2000. Segundo a autora, a pesquisa verificou que, na falta de vagas, muitas famlias buscam alternativas como creches domiciliares no regulamentadas e algumas comeam a acionar os rgos de Justia na busca por seus direitos. Na mesma cidade, Lobo e Gonalves (2001) verificaram que a localizao das unidades de educao infantil nos bairros apresenta descontinuidades, agravando o problema do dficit de vagas em muitos locais.
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Os dados examinados por Kappel (2003) revelam srias distores que ainda subsistem: em 2001 o IBGE registrava um total de 627 mil crianas entre sete e nove anos freqentando pr-escolas e classes de alfabetizao, alm de um total de 38 mil crianas com mais de nove anos na mesma situao! Crianas que j deveriam, portanto estar cursando o ensino fundamental, retidas ilegalmente na educao infantil (ver tambm ROSEMBERG, 1996). Situao inversa constitui a absoro de crianas de seis anos e at de cinco anos no ensino fundamental, uma tendncia que tem se acentuado nos ltimos anos. Permitido pela legislao, e adotado pela maioria dos pases, esse ingresso antes dos sete anos pode ser prejudicial s crianas nos sistemas locais que ainda apresentam altos ndices de repetncia nas primeiras sries, o que leva a uma antecipao dessa experincia negativa para muitas crianas. Em 2001, 25,4% das crianas de seis anos e 4,8% das crianas de cinco anos, respectivamente 725 mil e 103 mil, j se encontravam matriculadas no ensino fundamental no pas (KAPPEL , 2003). Os estudos sobre o financiamento da educao no pas revelam os enormes obstculos que se colocam para a ampliao e melhoria da qualidade da educao infantil. Como mostram Guimares e Pinto (2001), a maioria dos municpios, principais responsveis pelo atendimento dessa faixa etria, no conta com recursos suficientes para consolidar redes de educao infantil de qualidade. Segundo esses autores, seria necessrio o aporte de novos recursos federais para que as metas de expanso definidas no PNE saiam do papel. Como mostrou o estudo de Barreto (2003) sobre o perodo de governo anterior (1998-2002), ocorreu exatamente o inverso na definio de prioridades do poder executivo federal. Reviso bibliogrfica sobre qualidade da educao infantil Ao longo da ltima dcada, a produo de pesquisa e estudos sobre educao infantil cresceu significativamente no pas. Essa produo divulgada principalmente em eventos acadmicos e revistas de educao. Por vezes resulta de trabalhos em programas de mestrado e doutorado, outras por iniciativa de secretarias de educao ou Organizaes no Governamentais Ongs, que encomendam diagnsticos sobre o atendimento. Esses estudos fornecem dados significativos sobre a qualidade da educao infantil em diversos contextos e sob diferentes aspectos.
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1. Metodologia Este levantamento teve como objetivo principal a coleta de resultados recentes de pesquisas sobre a qualidade da educao infantil nas instituies brasileiras e no visou a uma anlise crtica dessa produo seguindo o modelo de um estado da arte. Na busca e seleo dos textos, foi utilizado o critrio da pertinncia ao tema da qualidade, com preferncia a trabalhos que trouxessem dados empricos sobre a realidade pesquisada. Foram includos textos que refletiam a qualidade e sua avaliao numa perspectiva terica, ou apresentavam anlise de polticas e/ou legislao pertinentes Na escolha do perodo 1996 a 2003 optou-se por iniciar com o ano da aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB, marco legal da nova realidade da educao no pas, que impactou significativamente os sistemas e as polticas educacionais nas diversas instncias governamentais federal, estaduais e municipais , provocando mudanas no atendimento pblico, privado e conveniado criana de zero a seis anos. Para o perodo que antecedeu a aprovao da LDB de 1980 a 1995 foram selecionadas obras de referncia relacionadas ao tema, utilizandose como fonte de pesquisa o documento Educao Infantil 1983-1996, da Srie Estado do Conhecimento, publicado pelo MEC/Inep em 2001. O levantamento referente ao perodo de 1996 a 2003, aps a vigncia da nova LDB, localizou estudos publicados nas principais revistas brasileiras de educao e apresentados no mais importante evento cientfico da rea, a Reunio Anual da Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Educao ANPEd, no Grupo de Trabalho Educao da Criana de zero a seis anos (GT 7). Os textos selecionados foram lidos e resumidos. Para que os focos de anlise no se perdessem e para padronizar os resumos, foi criado um roteiro de leitura baseado nas categorias indicadas no Projeto de Reviso de Polticas e Servios em Educao Infantil desenvolvido em parceria entre o MEC e a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico Unesco/OCDE:
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Pedagogia e treinamento integrados

Qual o nvel de integrao entre o contedo, a prtica e o treinamento de pessoal nos servios de ateno primeira infncia, nos servios de educao pr-escolar e na ducao escolar formal? Como a poltica e os sistemas podem ser adaptados para integrar servios de ateno e educao e para facilitar a transio da criana da Educao e Cuidados com a Primeira Infncia ECCE para a educao escolar formal? Recursos fsicos e A infra-estrutura fsica dos servios de ECCE materiais de apoio adequada? Que melhorias so necessrias com mais urgncia, e como podem ser mobilizados os recursos necessrios? Os materiais para ensino e aprendizagem em ECCE so adequados em termos quantitativos, culturais e de desenvolvimento? Quais so as melhores prticas no desenvolvimento e na proviso de materiais de qualidade que podem ser aplicadas em maior escala?

Essas questes sero retomadas nos comentrios finais deste texto.

1.1. Artigos publicados em peridicos As revistas de educao foram pesquisadas na base de dados da Biblioteca Ana Maria Poppovic da Fundao Carlos Chagas FCC. Foram selecionados os seguintes peridicos ali indexados: Cadernos Cedes; Cadernos de Pesquisa; Educao e Pesquisa; Educao & Realidade; Educao & Sociedade; Em Aberto; Ensaio; Estudos em Avaliao Educacional; Pro-Posies; Revista Brasileira de Educao; Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos. Os Cadernos Cedes so publicaes monotemticas, do Centro de Estudos Educao e Sociedade Cedes, da Universidade Estadual de Campinas Unicamp, que tambm edita a revista Educao & Sociedade; os Cadernos de Pesquisa e a revista Estudos em Avaliao Educacional so publicaes da Fundao Carlos Chagas, de So Paulo; a Revista Brasileira de Educao publicada pela ANPEd; a Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos e a publicao monotemtica Em Aberto so editadas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Inep, do MEC, em Braslia; Ensaio uma publicao da Fundao Cesgranrio, do Rio de Janeiro; Educao e Pesquisa a revista da Faculdade de
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Educao da Universidade de So Paulo USP; Educao & Realidade publicada pela Faculdade de Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e ProPosies publicada pela Faculdade de Educao da Unicamp . No sistema de busca da FCC, a partir dos descritores creche e educao infantil, foram localizadas 240 referncias. Esses dois descritores abarcam as referncias a trabalhos sobre pr-escolas. Com base nas datas de publicao e nos ttulos, foram selecionados 41 artigos para leitura e resumo. Posteriormente, foi feita uma nova anlise das listagens e selecionados mais nove ttulos. Alguns dos peridicos inicialmente includos foram descartados por no conterem dados de pesquisa, restando aqueles j mencionados acima. 1.2. Trabalhos apresentados na Reunio Anual da ANPEd Esses trabalhos constam de disquetes e CD-ROMs editados pela ANPEd e de sua pgina na internet. Seus ttulos e resumos tambm so encontrados nos Programas editados para as reunies. As buscas foram realizadas entre julho e agosto de 2004. As referncias incluem trabalhos e psteres apresentados no GT 7 da ANPEd, dos quais foram selecionados 30 ttulos e resumos. Foram descartados os textos no localizados na ntegra, por no constarem por extenso no CDROM ou na pgina da ANPEd, e entre aqueles disponveis em ambas as mdias, optou-se pelos publicados nos peridicos mencionados. Chegou-se, assim, ao total de 18 trabalhos. 1.3. Caractersticas dos textos e sua utilizao na reviso Em anexo encontram-se dois quadros que mostram a distribuio desses textos: 1) por peridico e por ano; 2) por ano de realizao da reunio da ANPEd. A caracterstica mais interessante dos artigos selecionados que uma parte significativa foi publicada em nmeros especiais e/ou temticos, ou em dossis temticos de algumas revistas: 21 dentre 50. Desses 21, dez constam do Em Aberto Educao infantil: a creche, um bom comeo. Isso pode ser constatado nas referncias da Bibliografia. Tanto os artigos, como os trabalhos apresentados na ANPEd, muitas vezes resultam de dissertaes ou teses, cujos dados principais so resumidos. Em alguns casos, a mesma dissertao ou tese pode fundamentar mais de um artigo. O aproveitamento das informaes foi realizado livremente, ao longo desta reviso. Textos com descrio e/ou anlise de dados sobre polticas de atendimento,
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diagnsticos de redes de educao infantil, estudos de caso sobre instituies e relatos de experincia foram utilizados para fundamentar os temas abordados: formao de profissionais, propostas pedaggicas, condies de funcionamento, prticas educativas e relaes com as famlias. Os textos considerados do tipo conceitual e/ou terico pertinentes questo da qualidade, sobre a histria recente da educao infantil no pas,e aqueles que abordam aspectos das polticas oficiais de atendimento e da legislao foram utilizados na parte introdutria e ao longo do trabalho, quando necessrio. O estudo de Rocha (1999) sobre a produo da ANPEd no perodo anterior a 1996 foi destacado, por trazer uma boa reviso sobre os antecedentes da produo aqui analisada. Na Bibliografia constam dois conjuntos de textos: primeiro os 60 ttulos resumidos a partir do levantamento sobre a produo de 1996 a 2003 e em seguida os trabalhos localizados com base no mencionado estado da arte (MEC/Inep , 2001), assim como outras referncias utilizadas no texto. 2. A produo da ANPEd entre 1990 e 1996, segundo estudo de Rocha (1999) O artigo de Rocha oferece um interessante panorama sobre a produo apresentada na ANPEd no perodo anterior ao coberto por esta reviso. A autora analisa 122 textos, 110 apresentados no GT 7 e 12 em outros grupos temticos. Rocha observa que um nmero crescente de pesquisas investiga os diferentes aspectos das relaes travadas nas instituies de educao infantil e que h uma significativa ampliao dos trabalhos que se voltam ao acolhimento das crianas de at trs anos em instituio de tempo integral. A tendncia anterior de discutir questes relacionadas s polticas educacionais substituda por maior presena de estudos que analisam experincias regionais ou locais. Esses reafirmam a prevalncia do acesso s instituies de educao infantil para crianas de quatro a seis anos, em tempo parcial, o que acaba por privilegiar segmentos sociais j favorecidos. Outros temas analisados so: a diversidade das caractersticas dos profissionais da creche, que resulta em baixa qualidade do trabalho, no qual a criana desconsiderada como elemento central para a elaborao das propostas pedaggicas; a influncia de estudos de outros pases nos modelos educativos e na reflexo sobre a realidade nacional; o jogo e a brincadeira relacionados linguagem, com o reconhecimento de seu papel mediador. A rea da linguagem (incluindo a escrita) recebe a ateno de um grande nmero
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de trabalhos, nos quais predominam, como temtica mais estudada, o impacto das interaes com o adulto na compreenso e na constituio da linguagem pela criana. O levantamento tambm indica que as pesquisas apresentam indicativos para a prtica pedaggica, como valorizao do jogo e da explorao do ambiente, favorecimento das interaes criana-criana pela estruturao e diversificao de objetos e do espao, explorao de situaes significativas, interaes com os adultos, incorporao do folclore e das brincadeiras tradicionais, bem como da literatura infantil, associados a um conjunto de atividades de expresso. Por outro lado, so poucas as pesquisas que incluem determinaes socioculturais como classe, gnero e etnia: a maior parte dos trabalhos trata de uma criana abstrata, referida no singular, sem distino das multiplicidades que a determinam e a constituem. Os estudos que procuram dar voz s crianas, em geral concluem que incorporam de forma precoce uma viso escolar, onde prevalece a autoridade e o controle do professor. H pesquisas que discutem a formao de professores, sobretudo aquela oferecida pelos cursos superiores de pedagogia e suas implicaes para a prtica pedaggica, destacando situaes de redimensionamento da atuao a partir dos estgios supervisionados. Outros articulam formao regular com formao em servio dos professores, sobretudo nas redes pblicas. A relao pesquisaensino apontada em alguns trabalhos como eixo fundamental na formao, destacando-se nesse caso o papel de algumas creches universitrias pblicas que tm sustentado muitas dessas iniciativas, orientando novas prticas a partir de suas prprias experincias. As relaes entre adultos s se fazem presentes de forma indireta nos dois estudos sobre a interao creche-famlia. Entre as pesquisas analisadas so reduzidos os trabalhos que investigam a identidade especfica desses profissionais. So tambm limitados os estudos que se preocupam com os efeitos da prescola e sua relao com a desigualdade socioeconmica. Nesse aspecto, a autora chama ateno para a necessidade de associar a discusso sobre qualidade ao problema das desigualdades sociais, articulao que ela no encontrou na maioria dos estudos examinados. Critica tambm os textos que defendem a indissociabilidade entre o cuidado e a educao das crianas pequenas, mas negligenciam a dimenso do cuidado em sua abordagem.
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3.A qualidade da educao infantil nos estudos divulgados no perodo 1996-2003 3.1. Profissionais de educao infantil e sua formao Um dos principais critrios utilizados internacionalmente para avaliar a qualidade de escolas em qualquer nvel de ensino o tipo de formao prvia e em servio dos professores ou educadores que trabalham diretamente com os alunos. No Brasil, anteriormente nova legislao, as duas principais modalidades de atendimento a crianas de zero a seis anos encontravam-se vinculadas a diferentes setores governamentais. As pr-escolas, atendendo crianas de quatro a seis anos em meio perodo dirio, sempre estiveram ligadas aos sistemas de ensino, funcionando em classes anexas a escolas primrias, ou em unidades prprias de educao infantil. Nessas escolas, exigia-se professoras (em sua maioria mulheres) formadas no curso de magistrio em nvel secundrio, j existindo, em alguns sistemas, percentuais significativos de profissionais de nvel superior. Em algumas regies, subsistiram atendimentos de carter emergencial, geralmente sob a forma de convnios, que admitiam educadoras leigas. Por outro lado, as creches estavam, em sua maioria, subordinadas a rgos de bem estar social, geralmente funcionando em perodo integral, atendendo a faixa etria de zero a seis anos, seja sob administrao direta das prefeituras e governos estaduais, seja em regime de conveniamento com rgos pblicos ou eventualmente, Ongs nacionais e internacionais. Na rea de bem-estar social era rara a exigncia de formao prvia em curso de magistrio ou nvel mnimo de escolaridade para adultos que trabalhavam diretamente com as crianas (TAVARES, 1996). Quando muito, propiciava-se alguma formao em servio, de maneira no sistemtica, por meio de estruturas de superviso ou assessorias externas. Com a recente absoro das creches pelos sistemas educacionais, ainda em processo, h a exigncia legal de formao dessas educadoras. Diversas estratgias vm sendo utilizadas para enfrentar esse desafio: organizao de cursos supletivos para educadoras leigas que j trabalham nas creches, substituio por professores formados em cursos de magistrio, utilizao, em cada turma, de duplas com uma professora e uma auxiliar, e assim por diante (YAMAGUTI, 2001; VIEIRA, 1999). Observa-se uma tendncia a maior exigncia de formao para turmas nas faixas mais prximas de sete anos. Reforando essa tendncia, as professoras formadas que vo trabalhar em educao infantil preferem assumir as turmas de crianas maiores (TOMAZZETTI , 1997).
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Dados referentes ao ano de 2002 mostram que no Brasil, 64% das funes docentes na pr-escola contavam com nvel mdio e 23% com nvel superior, restando, portanto, um contingente de funes preenchidas por pessoal no habilitado (MEC/INEP, 2003, p.23). Na creche, entretanto, setor no qual as estatsticas do MEC no abrangem todos os estabelecimentos, as deficincias de formao so mais graves. No Municpio de So Paulo, onde as creches formam, desde os anos 80, uma espessa rede direta e conveniada, os nmeros comprovam a afirmao. Em 2001, quando a rede direta foi transferida para a Secretaria de Educao, 50% das chamadas Auxiliares de Desenvolvimento Infantil ADIs tinham menos que nvel mdio de escolaridade e 40% tinham nvel mdio sem magistrio, enquanto na rede de pr-escolas Escolas Municipais de Educao Infantil Emeis, todas as professoras tinham, pelo menos, formao no magistrio e 60% curso superior. (PMSP, 2001, apud CAMPOS , 2003). Outro exemplo so creches e pr-escolas comunitrias da Baixada Fluminense: apenas 27% dos 245 educadores titulares possuam formao em magistrio e menos de 2% em nvel superior (FUNDAO F E ALEGRIA DO BRASIL, 2001, p.49). Levantamento realizado nos 91 municpios do estado do Rio de Janeiro por pesquisadores da Pontifcia Universidade Catlica PUC do Rio de Janeiro (KRAMER et al. 2001; CORSINO e NUNES , 2001), que obteve informaes de 54 dentre eles, revelou srios problemas de qualidade no aspecto da formao prvia e em servio dos profissionais. Ainda existiam diferentes exigncias quanto escolaridade e qualificao, conforme se tratasse de auxiliares ou professoras: em 50 municpios era exigido o curso de magistrio para as professoras; 22 s exigiam ensino fundamental para as chamadas auxiliares; e 25 municpios no sabiam informar o nvel de formao dessas auxiliares. O acesso por concurso no adota provas especficas para educao infantil em mais de 70% desses municpios e os planos de carreira existem em apenas metade deles. O levantamento tambm recolheu diversas informaes sobre a superviso e a formao em servio. A maioria dos municpios que enviaram informaes declarou desenvolver projetos de formao, mas apenas metade deles tem propostas especficas para a educao infantil. Quanto aos diretores, a grande maioria chega ao cargo por indicao; somente onze municpios adotam o processo de eleio para a escolha dos diretores. A formao no nvel mdio exigida em 40 municpios para a prescola e em 30 para a creche. Apenas sete exigem curso superior para diretores de pr-escola e seis para creche.
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Outros dados revelam a segmentao e a heterogeneidade das redes escolares municipais, que interpretam a seu modo a legislao e no recebem orientao nem apoio dos rgos estaduais. Assim, por exemplo, a incorporao das crianas de seis anos ao ensino fundamental parece ocorrer ao acaso das decises isoladas de cada prefeitura, de forma que sistemas de municpios vizinhos apresentam maneiras muito diferentes de organizar as sries e sua articulao (ou falta de ) com a educao infantil. No material revisto nesse trabalho, encontram-se relatos de diagnsticos realizados em municpios de diversas regies, que incluem dados sobre educadores e professores. Em Fortaleza (CE), Cruz (2001) realizou levantamento sobre creches comunitrias que recebiam subsdios pblicos, estudando, entre outros aspectos, uma amostra de 25 educadoras. A maioria delas era bastante jovem, entre 20 e 28 anos, negra, com pouca escolaridade, recebia baixos salrios e trabalhava em condies precrias. Mesmo assim, em geral mostravam-se satisfeitas com o trabalho. Revelavam, no entanto, vises bastante negativas das crianas e suas famlias, alm de uma concepo da funo da creche predominantemente assistencial. Na cidade de Florianpolis (SC) Rocha e Silva Filho (1996) produziram um diagnstico sobre uma amostra de 20% das instituies de educao infantil, levantando dados sobre 464 profissionais de diversas funes. A maioria dos professores tinha formao secundria ou em nvel superior. Na rede particular identificou-se 10% de professores sem formao adequada. J nas creches domiciliares, nenhum dos adultos que atuavam com crianas tinha qualquer formao. Naquelas instituies que atendiam as crianas em tempo integral foi encontrada uma maior concentrao da categoria outros profissionais. Cerca da metade da amostra possua vnculo empregatcio formal. Os autores concluram que seria urgente uma definio de polticas de valorizao de recursos humanos, via formao, profissionalizao, carreira e salrio. No municpio do Rio Grande (RS) , Sayo e Mota (2000) caracterizaram uma amostra de 48 professoras estaduais, 70 da rede municipal, 84 da rede privada e 21 de entidades no governamentais. Foi constatada a inexistncia de atendimento pblico para a faixa de zero a trs anos . Os nveis de qualificao encontrados para os profissionais de educao infantil foram bastante precrios: possuam diploma de magistrio apenas 13% na rede estadual, 29% na municipal, 27% na particular e 33% na rede no governamental; contavam com curso de
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pedagogia apenas 13% na rede estadual, 9% no municpio, 11% na rede particular e 5% nas instituies no governamentais. As maiores ocorrncias (de 47 a 57%) foram encontradas na categoria outros profissionais. Esse dado, ao lado daquele que aponta 10% de professoras com idade abaixo de 20 anos, faz supor que um grande contingente de educadores apresenta baixa escolaridade e falta de qualificao. Grande nmero dos professores das escolas privadas e no governamentais no contavam com contratos de trabalho formalizados. Tambm foi nessas instituies que se registrou uma maior concentrao de profissionais com poucos anos de experincia. Em Niteri (RJ), Vasconcellos (2001) realizou uma pesquisa em 13 unidades de educao infantil, colhendo dados sobre 210 profissionais. Nesse caso foi observado o emprego crescente de profissionais com nvel superior, recebendo, entretanto, baixos salrios e manifestando dificuldade em conciliar os papis de educao e cuidado. Posteriormente, a mesma pesquisadora desenvolveu um projeto de pesquisa-ao com algumas profissionais desse municpio, no qual observou a importncia de se garantir programas de formao em servio para o aperfeioamento do trabalho educativo com crianas pequenas. Outros trabalhos de menor escala preocuparam-se em olhar de mais perto a prtica de professoras e educadoras em instituies de educao infantil, observando seu cotidiano com as crianas e recolhendo depoimentos. Os resultados no foram muito diferentes daqueles registrados na pesquisa de Cruz sobre as creches comunitrias de Fortaleza. Maranho (2000), em estudo de caso que focalizou a questo da sade em um berrio de creche, identificou a concepo de mal necessrio para crianas caracterizadas como carentes, frgeis e dependentes. Dados empricos revelaram que as educadoras reconhecem necessitar de certo saber para desempenhar tarefas de cuidado, e que tais conhecimentos so construdos no prprio desenrolar do trabalho com as crianas, trocando experincias com aqueles que j cuidaram dos filhos, sobrinhos e netos ou que esto h mais tempo na creche. Uma reviso sobre teses e dissertaes que continham dados sobre crianas de at trs anos (STRENZEL, 2001) aponta a mesma falta de clareza das educadoras sobre seu papel, o que as leva a confundir as competncias da creche e da famlia, sem distinguir espao pblico do privado. Micarello (2003) entrevistou profissionais de secretarias municipais de educao de um mesmo estado, sobre a formao de pessoal na educao infantil. Os depoimentos trazem o reconhecimento dos tcnicos de que, na ausncia de
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melhor qualificao , as educadoras mobilizam experincias pessoais, principalmente como mes e, ao longo dos anos de atuao nas escolas, vo construindo um saber baseado no desempenho desses dois papis: me e professora. As entrevistas atestam a precariedade dos cursos de magistrio, com estgios meramente formais que no preparam professores para a realidade a ser enfrentada. Limitaes tambm verificadas na formao em servio, pois muitas vezes no existem horrios previstos para o planejamento e reflexo em equipe e os modelos adotados no favorecem a integrao de teoria e prtica. Cruz (2003) tambm investigou as experincias de formao de profissionais de educao infantil na cidade de So Paulo entrevistando 21 tcnicos formadores de 17 instituies pblicas e privadas. Seu foco foi a educao sexual, enquanto componente desses programas. Esses formadores consideram as creches e prescolas carregadas de preconceito e descrevem, durante a formao, episdios vividos com as crianas no mbito da sexualidade e dos papis de gnero, com os quais no sabem lidar e que lhes causam ansiedade. Porm, frente ao conjunto de problemas que devem ser enfrentados, esse tema no ganha prioridade, recebendo intervenes apenas cclicas, espordicas, pontuais e raramente continuadas. Outra pesquisa que investigou uma amostra de creches domiciliares do municpio de Blumenau (SC), constatou que as crecheiras, mesmo recebendo treinamento e superviso da prefeitura, no tinham clareza sobre seu papel e acreditavam que para cuidar de crianas basta gostar delas, ter bom senso e no carregar problemas sociais (BENTO; MENEGHEL, 2003). A pesquisa, que observou essas mulheres em seu cotidiano, registrou que concentram sua ateno nas tarefas de segurana, higiene e alimentao das crianas, atividades desempenhadas por algumas delas. Nos momentos de formao oferecidos pela prefeitura, as crecheiras pouco so ouvidas, estabelecendo-se uma relao de poder entre elas e o rgo responsvel pelos convnios. A confuso de papis tambm registrada por estudo que observou professoras e monitoras que trabalham lado a lado em creches de Campinas (SP) (WADA , 2003). A diviso de tarefas entre quem educa (a professora) e quem cuida (a monitora) acaba por ser reduzida, na prtica, apesar das diferenas de salrio, formao e jornada de trabalho. Segundo a autora, no cotidiano, as professoras buscam referncias nos contextos da casa e da escola, enquanto as monitoras adotam a casa como modelo. Sem preparo adequado, acabam por desenvolver prticas contraditrias.
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A pesquisa de Bfalo (1999) chegou a resultados semelhantes ao observar um centro de educao infantil onde professoras e monitoras dividiam o trabalho com crianas de um a dois anos. A autora notou certa hierarquizao de tarefas entre as profissionais e ao mesmo tempo uma ambigidade nos papis desempenhados. No caso das monitoras, a falta de qualificao e a informalidade estariam levando desateno com o planejamento e a avaliao do trabalho com as crianas. Esses resultados apontam para alguns dos principais problemas da formao de profissionais da educao infantil. Quanto formao prvia, mesmo professoras com curso de magistrio ou at pedagogia, no recebem qualificao necessria para desenvolver seu trabalho educativo, principalmente com crianas menores atendidas nas creches em tempo integral. As educadoras ou monitoras, por sua vez, em sua maioria sem sequer o curso secundrio, baseiam seu trabalho no conhecimento domstico, priorizando atividades de higiene, alimentao e segurana. Os programas de superviso e formao em servio, quando existentes, apresentam falhas em sua concepo e, alm disso, os profissionais no dispem de horrio remunerado reservado para planejamento e trabalho em equipe. Essa fase de transio que envolve a transferncia das creches para os sistemas educacionais, adiciona desafios para a definio de papis e a diviso de trabalho nas instituies. Por outro lado, esse processo parece estar abrindo, pela primeira vez, perspectivas de formao em servio e de qualificao para as educadoras leigas das creches. Ainda assim, como alerta Haddad (1997), esse processo teria de ser acompanhado por uma profunda reviso e reformulao das funes e objetivos de ambas as instituies frente a responsabilidade pelo cuidado e socializao da criana. 3.2. Propostas pedaggicas e currculo para educao infantil O relato de Yamaguti (2001) sobre a experincia de integrao das creches ao sistema de ensino municipal em So Jos do Rio Preto, no interior de So Paulo, representa a realidade registrada em muitos outros municpios. Dentre as principais providncias adotadas para as creches que migraram do rgo de bem estar, esto a capacitao continuada, o estmulo retomada dos estudos para os profissionais e a elaborao da proposta pedaggica. Com raras excees, entretanto, enquanto vinculadas estrutura de bem estar social, as creches no contavam com programao que contemplasse o desenvolvimento integral das
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crianas. Geralmente, os documentos orientadores, quando existentes, ocupavamse dos aspectos de sade, alimentao e higiene. Em levantamento nacional realizado pelo MEC (1996), que analisou uma amostra de 45 conjuntos de documentos enviados por estados e municpios de cinco regies brasileiras, foi constatado que a maioria no inclua propostas para a faixa de zero a trs anos, pois a maior parte das creches ainda no se vinculava aos rgos educacionais. Nos estudos de caso de uma sub-amostra de cinco capitais de estados, com entrevistas e visitas a unidades de educao infantil, as concluses mostram que os setores ligados educao estavam gradativamente assumindo o atendimento da faixa de zero a seis anos. Tambm apurou que a maioria dos estados e capitais possua currculos/propostas pedaggicas, muitos restritos ao segmento pr-escolar. Ao lado de iniciativas promissoras, se registraram desvios, como a permanncia das classes de alfabetizao entre a pr-escola e a primeira srie do ensino fundamental (ento chamado de 1 grau) e a escolarizao precoce das crianas de quatro a seis anos, expressa na rigidez dos modelos pedaggicos adotados no cotidiano. Esse estudo, rico em observaes e sugestes, detectou muitos problemas que ainda persistem nos sistemas educacionais, como por exemplo, a desarticulao entre o discurso das equipes tcnicas, as prticas dos educadores e o teor dos documentos das propostas. No perodo que se seguiu aprovao da LDB, o debate sobre as concepes pedaggicas e o currculo para a educao infantil, agora abrangendo as crianas menores de quatro anos e as creches, ganhou destaque na rea educacional, principalmente aps a publicao pelo MEC do documento Referencial Curricular Nacional para a Educao Infantil RCNEI em 1998. Elaborado por uma equipe de assessores contratados pelo Ministrio, o documento est organizado em trs volumes: o primeiro apresenta uma reflexo geral sobre o atendimento no Brasil, sobre as concepes de criana, educao e profissional; o segundo trata da Formao Pessoal e Social e o terceiro volume ocupa-se dos diferentes contedos includos em Conhecimento do Mundo. Uma verso preliminar do texto foi enviada a um grande nmero de consultores (cerca de 700, segundo Cerisara, 2002), que elaboraram pareceres individuais. Com base nesses pareceres o documento foi reformulado e enviado a todas as instituies de educao infantil do pas, com o objetivo de atingir diretamente os professores e educadores. Posteriormente o MEC financiou processos de formao, por todo o pas, com base no RCNEI.
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Seguindo o que prescreve a LDB, a Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao aprovou as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Infantil (1998), cuja relatora foi Regina de Assis, com carter mandatrio para todos os sistemas municipais e/ou estaduais de educao, diferente do RCNEI, que no tem esse sentido. As diretrizes so claras ao definir, em seu art. 3, os fundamentos norteadores que devem orientar os projetos pedaggicos desenvolvidos nas instituies de educao infantil: a) Princpios ticos da Autonomia, da Responsabilidade, da Solidariedade e do Respeito ao Bem Comum; b) Princpios Polticos dos Direitos e Deveres de Cidadania, do Exerccio da Criticidade e do Respeito Ordem Democrtica; c) Princpios Estticos da Sensibilidade, da Criatividade, da Ludicidade e da Diversidade de Manifestaes Artsticas e Culturais. O documento do MEC, no entanto, monopolizou o debate e suscitou diversas crticas, principalmente na rea acadmica (KRAMER, 2002; BUJES, 2000). A ANPEd (1998) publicou na Revista Brasileira de Educao a ntegra do parecer institucional elaborado por uma comisso e enviado ao MEC. Ali so feitas diversas sugestes, algumas delas acolhidas na verso final do documento. Entre as falhas apontadas, destaca-se a omisso do documento quanto integrao entre a prescola e a escola fundamental, especialmente sobre a absoro das crianas de seis anos na primeira srie. Outras crticas referem-se a excessiva nfase em contedos de aprendizagem, mesmo para a faixa de zero a trs anos e ao vis psicologizante. Cerisara (2002) analisa o RCNEI no contexto das reformas educacionais da dcada de 90. Reconhece os mritos da iniciativa do MEC, mas aponta o destaque, exagerado segundo ela, no modelo escolar de currculo. A autora tambm questiona o fato de o programa Parmetros em Ao, implantado pelo MEC, supor a adoo do Referencial por parte dos municpios e das instituies. Isso porque, dessa forma, o documento que se pretendia aberto e flexvel se tornaria na prtica, obrigatrio e nico. Outros trabalhos levantados preocuparam-se em investigar as propostas curriculares adotadas localmente. No diagnstico sobre o atendimento em Florianpolis, de Rocha e Silva Filho (1996), j comentado no item anterior, verificou-se que metade das instituies diziam adotar uma nica orientao para turmas de diferentes idades, 23% disseram que adaptam diversos mtodos em suas propostas e 15% declararam dar liberdade aos professores para atuar. As
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orientaes tericas mais mencionadas foram o construtivismo e o interacionismo (PIAGET; VYGOTSKY). O mesmo estudo constatou, porm, que as prticas e condies nem sempre correspondiam s orientaes citadas. Wiggers (2002) analisa as respostas apresentadas por 46 instituies que acolhem crianas de zero a seis anos em creches e/ou pr-escolas de Florianpolis, em levantamento realizado nos anos de 1997 e 1998. Um tero delas declarou no possuir proposta pedaggica, mais ocorrente, em termos percentuais, nas instituies particulares. Esse indicador de qualidade, entretanto, segundo a autora, deve ser relativizado, pois essas propostas se caracterizavam por certa falta de clareza e excessiva nfase nas reas de conhecimento e no desenvolvimento cognitivo, desconsiderando outras necessidades importantes da criana pequena. Dentre as instituies estaduais, 67% declararam possuir um currculo/proposta pedaggica, e mais de 80% tambm seguiam um modelo bastante escolarizado, organizado por reas do conhecimento, com nfase em Portugus e Matemtica. Em contraste, 42% das instituies municipais afirmaram no possuir proposta pedaggica prpria. Uma hiptese levantada pela autora que o Movimento de Reorientao Curricular realizado em perodo anterior nesse municpio no obteve os resultados esperados. Entre as instituies comunitrias foi encontrado o maior percentual de escolas sem projeto pedaggico: 66%. Metade delas disse organizar seu trabalho por atividades e um percentual equivalente declarou atuao por reas do conhecimento. A nica instituio federal da amostra apresentava uma proposta diferenciada, organizada por eixos de trabalho e projetos. Uma das concluses do estudo que, ao desconsiderar a especificidade das crianas menores de trs anos, as propostas provavelmente subordinam-se ao que pensado para as maiores. Outros estudos trazem experincias localizadas que procuram adotar inovaes em suas propostas curriculares, como o relato da experincia de Arago, Domingos, Almeida e Freitas (2001) sobre uma creche de Braslia ou o trabalho de Garms e Cunha (2001), que descreve um diagnstico sobre creches para filhos de professores e funcionrios de diversos campi da Universidade Estadual Paulista Unesp, contendo recomendaes para mudanas no funcionamento, inclusive quanto s propostas pedaggicas. 3.3. Condies de funcionamento e prticas educativas no cotidiano das instituies Dentre os resumos analisados, foram localizadas 15 pesquisas que trazem dados empricos com base em entrevistas e observao do cotidiano de creches e
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pr-escolas: nove sobre creches e seis que incluem pr-escolas e/ou atendimento a crianas de quatro a seis anos. Quase todas descrevem estudos de caso localizados sobre redes de instituies ou unidades, mas possvel identificar, nesse conjunto, traos comuns que caracterizam o dia-a-dia nesses ambientes. O levantamento de Cruz (2001) sobre as creches comunitrias de Fortaleza (CE), que recebeu subsdios governamentais, traz informaes a partir de observaes realizadas em 19 instituies que atendiam 950 crianas. As creches so mal equipadas e tm problemas de segurana e insalubridade. As crianas so atendidas em perodo integral, com atividades que privilegiam a alimentao, a higiene e o repouso. Permanecem longos perodos ociosas, em espera. Observouse uma dicotomia entre atividades consideradas de rotina e de escolarizao. Frente a essa realidade, tanto as educadoras como as famlias parecem ter poucas crticas: as educadoras por conta de uma viso negativa das famlias e estas porque so gratas pelo atendimento recebido. Em outro extremo do pas, Tomazzetti (1997) observou uma realidade semelhante no municpio de Santa Maria (RS), em estudo que cobriu 24 creches municipais e cinco conveniadas. Quanto s instalaes, funcionavam em prdios de alvenaria, de quatro a 11 cmodos, utilizando as salas de atividade como dormitrio. As salas so descritas como sem atrativos: ausncia de almofadas, tapetes e elementos visuais, sem cantinhos para atividades, limitando a explorao do olhar infantil e as possibilidades de brincadeira. Os contatos fsicos entre crianas e adultos ocorrem somente nos momentos de higiene, prejudicando as interaes. Dessa forma as crianas so tolhidas e as rotinas levam a uma homogeneidade de comportamentos sob o regime da autoridade, da regra e da restrio. As prticas pedaggicas observadas caracterizam-se por tarefas formais de repetio, decodificao e treino. Grande parte dessas deficincias atribuda pela pesquisadora falta de formao das educadoras e ao emprego de estagirias (estudantes de magistrio ou de qualquer licenciatura de ensino superior), observando-se uma grande precariedade nos quadros de pessoal, com rotatividade, instabilidade e provisoriedade. Falta de preocupao da prefeitura em relao ao envio de material pedaggico e brinquedos s creches, o que visto como agravante da situao constatada. Dessa maneira, os objetivos de formar o cidado, presentes em 11 propostas pedaggicas analisadas, no parecem estar contemplados nas prticas concretas vividas pelas crianas. Em Blumenau, outra cidade da regio Sul, Bento e Meneghel (2003) observaram uma amostra de creches domiciliares, selecionadas em universo de 60, distribudas por 13 bairros da cidade, supervisionadas e subsidiadas pela
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prefeitura. Em funcionamento desde a dcada de 80, no momento da pesquisa o atendimento era considerado como provisrio, com prazo definido para ser encerrado. Apesar de a prefeitura defender para esse atendimento uma concepo diferente das creches institucionais, sem rigidez de horrios, com flexibilidade para atender as necessidades das famlias, foi observado que na prtica as creches domiciliares procuram imitar o mesmo modelo de organizao do tempo e do espao das demais. Assim, a rotina da creche domiciliar vai se constituindo no dia-a-dia, com aes voltadas para alimentao e higiene, sendo que o potencial de desenvolvimento infantil fica por conta da iniciativa das crianas, as quais no pareciam esperar da crecheira alguma atitude de educadora/professora. Nesse contexto, os bebs recebem muito pouca ateno, os que andam e tem menos de dois anos quase no participam das atividades e os maiores procuram o que fazer por conta prpria. A partir de um estudo de caso exploratrio, Batista (2001) procura interpretar as tenses existentes entre a homogeneidade buscada pelas rotinas pr-estabelecidas e a heterogeneidade trazida pelas crianas na vivncia do cotidiano de uma creche. Quando a autora colocou o foco de suas observaes nas crianas, explicitou-se esse conflito entre o proposto e o vivido, revelando que o modelo adotado pela instituio no condiz com as formas de atuao das crianas no mundo. Outro estudo de caso sobre uma creche municipal (COUTINHO, 2002), que utilizou registros escritos, fotogrficos e em vdeo, constatou a mesma rotinizao do cotidiano, onde rituais, constantemente repetidos pelos adultos, que buscam ordenar e moralizar os comportamentos por meio de cerimnias, castigos, modos valorizados de ser e proceder, desempenham uma funo estruturante na construo das subjetividades. A autora observou alguns momentos de ruptura, quando ocorrem vivncias intensas que evidenciam a alteridade da infncia. Sayo (2003) e Finco (2003) trazem observaes sobre manifestaes infantis relacionadas a papis de gnero e sexualidade, que provocam reaes precipitadas e moralistas dos adultos, revelando ser este um tema ainda pouco trabalhado nas programaes e nos cursos de formao de creches e pr-escolas. Uma pesquisa com professoras de creche e de pr-escolas que investigou como trabalhavam com o desenho das crianas, descreve situaes do cotidiano em que esta atividade geralmente utilizada tanto como instrumento de treinamento de habilidades motoras finas, quanto para acalmar, distrair ou passar o tempo. A produo das crianas no respeitada e as professoras realizam intervenes
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corretivas que revelam sua dificuldade para considerar o desenho infantil como atividade simblica. As crianas, ao contrrio, vivem essas situaes de forma diferente, comentando seus trabalhos e exercendo sua criatividade (SILVA, 1999), Curiosamente, um trabalho (PIOTTO et al, 1998) realizado em quatro tipos de creches de Ribeiro Preto (particular, universitria, municipal e filantrpica), no interior de So Paulo, que procurou testar um instrumento de avaliao de qualidade elaborado a partir de documento utilizado na Austrlia, verificou que, a despeito de algumas dessas instituies apresentarem realidades muito semelhantes ao que foi descrito acima, a viso das equipes sobre seu trabalho era bastante positiva. A experincia tambm revelou uma grande dificuldade dos profissionais em lidar com material escrito e em realizar as atividades de avaliao propostas pelo instrumento. O fato de prever a consulta aos pais foi mal interpretado pelos profissionais, evidenciando vises bastante negativas sobre as famlias das crianas. No relato de Yamaguti (2001), sobre a gesto das creches na prefeitura de So Jos do Rio Preto, sobressaem as medidas adotadas no sentido de quebrar muitos desses padres herdados da tradio assistencialista das creches. Assim, ela cita medidas relativas ao arranjo dos espaos, como desmonte de beros, ampliao das atividades fora das salas, adoo do sistema self-service nas rotinas de alimentao etc. Se nos estudos relativos ao cotidiano das creches, a realidade que emerge aquela marcada por atividades de alimentao, higiene e sono, quando so examinados os estudos sobre pr-escola, o padro aponta modelos pautados na escolarizao. Esses trabalhos tambm trazem dados que indicam melhores condies de funcionamento, quanto a instalaes, equipamentos, material e preparo dos profissionais. Kishimoto (2001) realizou uma pesquisa entre 1996 e 1998, sobre uma amostra aleatria de 84 Escolas Municipais de Educao Infantil Emeis, de So Paulo, o que corresponde a 20% do total de 375 unidades. Para uma sub-amostra de 13 escolas foram realizadas observaes, entrevistas e registros em vdeos. As instituies funcionam em trs turnos dirios, recebem crianas de quatro a seis anos e contam com professoras formadas. Esse estudo traz um retrato detalhado dos aspectos aspectos da disponibilidade e uso de brinquedos e materiais pedaggicos. Com base em uma devoluo de 65% dos 704 questionrios distribudos aos professores, pode-se inferir que, de forma geral, e em relao realidade brasileira, essas escolas apresentavam boas condies de funcionamento,
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com equipamentos e materiais variados. Em mais de 65%, foram mencionados materiais de msica, equipamentos de comunicao visual, sonoros, audiovisuais e informatizados, instalaes para atividades motoras e de educao fsica, objetos para manipulao e experincias sensoriais e de motricidade fina, recursos de artes visuais e plsticas, estes os mais freqentes (91%). Os brinquedos e materiais destinados a atividades simblicas, de construo e socializao foram os menos citados. A observao das escolas, entretanto, mostrou que muitas vezes esses materiais so guardados fora das salas e do alcance das crianas, o que, em parte, pode ser explicado pela falta de tempo para preparar e arrumar o material antes de receber os alunos, j que cada sala recebe trs turmas e professoras diferentes ao longo de dia. Como exemplo significativo, o estudo descreve uma escola onde a coordenadora abre consecutivos armrios situados no corredor, todos trancados a chave, contendo material escolar e audiovisual, livros infantis, brinquedos, instrumentos musicais etc. O uso desses materiais limitado: instrumentos musicais so utilizados em datas especiais; os brinquedos fixos da rea externa s so acessveis durante o recreio de 20 minutos dirios; as revistas so utilizadas para atividades de alfabetizao, descontextualizadas de propostas criadas pelas crianas; bibliotecas e brinquedotecas, quando existentes, so pouco freqentadas. Nas salas quase no se observam produes infantis e nas pastas das produes individuais das crianas predominam modelos estereotipados de natureza grfica, com uso de papel de tamanho padronizado. O computador mais utilizado como fim em si mesmo e no como instrumento de outras aprendizagens. As brincadeiras esto restritas ao espao externo, s atividades de educao fsica e a perodos de descanso. Entre as brincadeiras propostas e at mesmo no conjunto dos numerosos livros infantis esto pouco presentes contedos ligados cultura e realidade brasileiras. A autora deduz desses resultados que a concepo pedaggica ainda prevalecente adultocntrica, expositiva e verbalista, mencionando ser comum o uso de estratgias que imobilizam as crianas e exigem silncio. No diagnstico sobre as instituies de educao infantil de Florianpolis (SC), Rocha e Silva Filho (1996) observaram tambm rotinas que privilegiam uma diviso fixa e constante do tempo. Os autores indicam que as pr-escolas de tempo parcial so mais propensas a seguir o modelo escolar enquanto as que atendem crianas entre zero e trs anos em perodo integral dedicam mais tempo para atividades ao ar livre e de convvio coletivo.
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Alguns estudos de caso mostram experincias que procuram inovar e escapar desses padres. Um exemplo est em Florianpolis, o Ncleo de Educao Infantil do Canto da Lagoa, descrita por Delgado (1999). A pesquisadora permaneceu nesse ncleo por um perodo prolongado, investigando sua histria, realizando entrevistas e observando turmas de crianas de quatro a seis anos. Ela registra diversos aspectos dessa experincia educativa, influenciada pelo Movimento de Reorientao Curricular desenvolvido no municpio: a integrao das atividades com o meio ambiente natural, cultural e social da escola, com participao intensa das famlias, desenvolvimento de projetos, e insero do ldico e da arte na proposta pedaggica. Os problemas detectados referem-se principalmente s relaes de gnero e ao excessivo controle do tempo por parte das professoras. De forma geral, esses estudos revelam padres que se repetem nas creches e pr-escolas, a despeito da diversidade de condies. Esses padres so diferentes para as creches, oriundas dos rgos de bem estar, e para as pr-escolas, que sempre estiveram ligadas ao campo educacional. Algumas iniciativas esto procurando quebrar a rigidez desses modelos, mas ainda resta muito a fazer para se concretizar, na prtica, concepes mais avanadas presentes nos currculos oficiais e nos textos legais. 3.4. Relaes com as famlias Alguns estudos cobertos nesta reviso focalizaram as relaes estabelecidas entre instituies de educao infantil e famlias das crianas atendidas. Franciscato (1997) realizou pesquisa qualitativa com quatro profissionais de uma creche pblica da Regio Metropolitana de So Paulo, que atendia 200 crianas de zero a sete anos. Constatou que os entrevistados possuem uma concepo de famlia baseada em suas experincias pessoais e influenciada pelos meios de comunicao. Descrevem as famlias atendidas pela creche como muito desestruturadas, utilizando adjetivos depreciativos. Manifestam, por outro lado, expectativas quanto sua colaborao, esperando dos pais, e especialmente das mes, que acompanhem em casa o trabalho desenvolvido na creche tanto nos cuidados de higiene e sade quanto no incentivo leitura e demais tarefas pedaggicas. No reconhecem, portanto, suas reais condies materiais e simblicas. Corra (2002) pesquisou uma Emei do Municpio de So Paulo, selecionada como escola onde se desenvolvia um trabalho de aproximao com a
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comunidade. A autora encontrou canais institucionalizados de participao, como conselho de escola, associao de pais e mestres, reunies peridicas com a famlia. A escola aplicava questionrios para caracterizar o que chamava de perfil da clientela e para avaliar o prprio. Entretanto, a percepo dos pais dessa participao encontrava-se mais focalizada nas atividades de obteno de recursos e contribuio financeira. A pesquisa conclui que a escola no explorava todas as potencialidades desse trabalho com as famlias, demonstrando uma prtica mais limitada do que a desejada. Outro estudo de caso (TANCREDI; EALI, 2001) sobre uma escola municipal em cidade de porte mdio do interior de So Paulo, que recebe tanto crianas de quatro a seis anos quanto crianas maiores em perodo complementar, investigou as interaes com a famlia e seu impacto no processo ensino-aprendizagem. Foram entrevistados 17 professores que formavam um corpo docente descrito como qualificado, experiente e antigo na instituio. A viso dos professores sobre as famlias revelaram-se estereotipadas e preconceituosas: essas so descritas como inseridas em ambientes violentos, agressivos, com problemas de alcoolismo e uso de drogas. Segundo os profissionais, as crianas so enviadas escola para que no fiquem na rua, porque os pais trabalham e/ou querem se livrar delas. Os educadores parecem construir suas concepes baseados nos contatos individuais com os pais, geralmente nas portas da escola ou da sala de aula e nos comentrios isolados que ouvem de outras crianas. A ausncia de comunicao de dupla mo, e no somente da escola para os pais, contribui para o desconhecimento da realidade dessas famlias e do contexto em que vivem. Para os pais, ao contrrio do que supem os professores, a pr-escola importante porque prepara as crianas para o ensino fundamental, para que melhorem de vida no futuro. As observaes de Pinheiro (1997) sobre as relaes ambguas e contraditrias entre mes e professoras de uma pr-escola tambm evidenciam dificuldades semelhantes. Pulilo (2001), ao contrrio, descreve a experincia desenvolvida h dezoito anos em uma escola de educao infantil gerida por uma associao de pais, onde se busca harmonia entre pais, profissionais e crianas no processo de gesto coletiva da instituio. Esse caso parece tratar-se de um grupo de classe mdia vivendo uma experincia que comum a outras escolas privadas de tipo cooperativo. Uma exceo a realidade descrita em pesquisa sobre o processo de adaptao de bebs em creche universitria de Ribeiro Preto, a qual revela um ambiente que desenvolve escuta aberta para as dificuldades vividas pelas famlias no momento (AMORIM; VITRIA; ROSSETTI-FERREIRA, 2000).
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A maioria desses resultados, porm, aponta para grandes bloqueios no relacionamento entre educadores e pais de crianas pequenas, principalmente onde a populao atendida identificada como pobre e marginalizada, mesmo que a realidade no corresponda exatamente a essa imagem. Como apontam alguns desses pesquisadores em suas concluses, seria necessrio que nas formaes prvias e em servio, essa questo fosse melhor contemplada e debatida, propiciando aos profissionais uma viso menos fechada e preconceituosa , que lhes permita considerar as famlias em sua positividade, como portadoras de aspiraes legtimas e de direitos, alcanando maior igualdade nessa interao. COMENTRIOS FINAIS O conjunto de resultados de pesquisa coletados nesse levantamento revelam aspectos importantes da realidade vivida por crianas e adultos nas creches e prescolas brasileiras, nessa etapa de transio impulsionada pelas reformas legais e institucionais. Velhas concepes, preconceitos fortalecidos por uma histria de colonizao e escravido que ainda marca o presente, rotinas e prticas herdadas de tradies assistencialistas, convivem e resistem s propostas mais generosas que presidiram as novas diretrizes legais, baseadas em uma viso da criana como sujeito de direitos, orientada pelos conhecimentos da psicologia do desenvolvimento e informada pelas noes de respeito diversidade (ABRAMOWICZ, 2003; DIDONET, 2001). Com base nos dados analisados, pode-se tentar oferecer algumas respostas s questes propostas no Projeto Reviso de Polticas e servios de Educao Infantil no Brasil. Pedagogia e treinamento integrados Qual o nvel de integrao entre o contedo, a prtica e o treinamento de pessoal nos servios de ateno primeira infncia, nos servios de educao prescolar e na educao escolar formal? De forma geral, pode-se dizer que esta integrao encontra-se em processo. Os marcos legais esto postos e sua divulgao e adoo encontram-se em andamento, ainda que de forma desigual nos diversos contextos do pas. J existe uma conscincia bastante disseminada de que as formaes existentes, tanto o ensino secundrio o curso de magistrio quanto o nvel superior o
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curso de pedagogia no respondem s necessidades de qualificao requeridas para a atuao em creches e pr-escolas. Assim, os desafios encontram-se no apenas na falta de formao ou da escolaridade mnima exigida, como tambm na inadequao dos cursos existentes s necessidades da educao infantil (VIEIRA, 1999; MICARELLO, 2003; KISHIMOTO, 1999). Os resultados das pesquisas mostram que as educadoras de creche tm dificuldade em superar as rotinas empobrecidas de cuidados com alimentao e higiene para incorporar prticas que levem ao desenvolvimento integral das crianas; por outro lado, as professoras de pr-escola dificilmente conseguem escapar do modelo excessivamente escolarizante, calcado em prticas tradicionais do ensino primrio. O conjunto de profissionais revela concepes negativas sobre as famlias atendidas, apontando para outro tipo de lacuna em sua formao prvia ou em servio. A recente incorporao das creches aos sistemas de ensino, especialmente os municipais, parece trazer alguns benefcios, como maior preocupao com a formao dos profissionais e com a programao pedaggica. Diversas iniciativas para formar as educadoras leigas que atuam nas creches, assim como para possibilitar a formao em nvel superior para professoras com diploma de magistrio vm sendo adotadas. Entretanto, muitas arestas ainda precisam ser aparadas nesse processo de integrao, como mostraram alguns estudos. O campo educacional tem dificuldade em lidar com as necessidades da famlia e da comunidade e ainda v com restries um servio que precisa atender tambm a essas demandas (HADDAD, 1997). A integrao com as primeiras sries do ensino fundamental ainda incipiente, apesar da crescente incorporao das crianas de seis anos a essa segunda etapa da escola bsica. Alguns sistemas de ensino tm adotado o modelo de ciclos (agrupamento de sries, sem reprovao ao longo da etapa) com a alternativa de incorporar o ltimo ano da pr-escola. Neste levantamento, porm, no foram localizados estudos sobre essas experincias. Como a poltica e os sistemas podem ser adaptados para integrar servios de ateno e educao e para facilitar a transio da criana da ECCE para a educao escolar formal? Como foi descrito, essa adaptao j foi realizada, no que diz respeito s definies legais e aos ajustes no mbito dos sistemas de ensino, com a
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transferncia das creches da assistncia social para a rea da educao. Nesse sentido, pode-se afirmar que os sistemas j foram adaptados. No aspecto da integrao vertical com as escolas de ensino fundamental, ao conferir a responsabilidade pela educao infantil e pelo ensino fundamental prioritariamente aos municpios a lei, em tese, facilita essa seqenciao. No entanto, as polticas desenvolvidas pelas diferentes instncias governamentais nem sempre respeitam ou so coerentes com as diretrizes legais. Como muitos textos mostraram, ainda no foi equacionado de maneira adequada o financiamento pblico para a educao infantil (BARRETO, 2003; GUIMARES; PINTO, 2001). Por outro lado, em muitos estados e municpios persiste a mentalidade de que creches e pr-escolas no necessitam de profissionais qualificados e bem remunerados, de servios eficientes de superviso, no requerem prdios e equipamentos adaptados s necessidades infantis, no precisam de livros nem de brinquedos, e assim por diante. Mais ainda, persistem as concepes mais restritivas quanto melhoria da qualidade do atendimento, reforadas muitas vezes por agncias internacionais que procuram incentivar servios de baixo custo, desconsiderando a histria vivida no pas, os conhecimentos j acumulados sobre as conseqncias dessas experincias e os esforos desenvolvidos por muitos grupos e movimentos na busca de melhorias para a educao da criana pequena (ROSEMBERG, 2003). Recursos fsicos e materiais de apoio A infra-estrutura fsica dos servios de ECCE adequada? Que melhorias so necessrias com mais urgncia, e como podem ser mobilizados os recursos necessrios? Os materiais para ensino e aprendizagem em ECCE so adequados, em termos quantitativos, culturais e de desenvolvimento? Quais so as melhores prticas no desenvolvimento e na proviso de materiais de qualidade que podem ser aplicadas em maior escala? Em relao a esses aspectos, viu-se, pelos dados trazidos nas pesquisas levantadas, que a situao varia muito conforme o contexto regional, segundo a modalidade de gesto e atendimento, apresentando uma grande heterogeneidade. As creches, especialmente comunitrias e conveniadas, geralmente apresentam maiores deficincias quanto ao prdio e aos equipamentos, nos aspectos
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de conforto, saneamento e adequao faixa etria. As pr-escolas, de forma geral, contam com melhores condies, porm costumam ser restritivas quanto aos espaos para brincadeiras e atividades autnomas por parte das crianas. Percebe-se um esforo das secretarias de educao por reformar e introduzir melhorias nos prdios das creches, porm, em geral, dentro da mesma concepo educativa anterior, sem inovaes quanto s condies necessrias para o desenvolvimento integral das crianas. No caso das pr-escolas, como mostra a pesquisa de Kishimoto (2001), at mesmo quando os equipamentos e materiais esto disponveis, a estrutura de funcionamento, incluindo a jornada de trabalho das professoras e o rodzio de turmas dirias, alm do tipo de orientao e formao recebida pelas equipes, no favorece o acesso das crianas a esses materiais no dia-a-dia. Nesse sentido, para reverter a situao, no basta garantir os recursos necessrios para melhorias nos prdios e no fornecimento de materiais e equipamentos. Seria importante investir em orientaes operacionalizadas a secretarias, entidades e escolas, a respeito de especificaes na aquisio e uso desses equipamentos e materiais e tambm quanto s construes e reformas realizadas nos prdios que sediam creches e pr-escolas. A preocupao com o arranjo do espao e com o uso de um leque mais diversificado de equipamentos e materiais precisa tambm fazer parte dos cursos de formao prvia e em servio de professores e gestores da educao infantil, para que essas melhorias revertam em benefcio para as crianas, em seu cotidiano nas creches e pr-escolas. O quadro geral que emerge desses estudos, assim, aponta para uma situao dinmica, com importantes mudanas introduzidas na ltima dcada, mas ainda contraditria, apresentando desafios que parecem se desdobrar medida que uma nova conscincia sobre a importncia da educao infantil vai se disseminando na sociedade.

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Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

ANEXOS
QUADRO 1 Artigos selecionados por ano e peridico
Peridicos Cadernos CEDES Cadernos de Pesquisa Educao e Pesquisa Educao & Realidade Educao & Sociedade Em Aberto Ensaio Estudos em Avaliao Educacional Pro-Posies Revista Brasileira de Educao Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos Total 1996 1 2 1997 1998 1 1999 1 2000 3 1 2 2 10 1 1 6 1 1 3 3 10 5 16 5 8 4 1 2001 2002 2 2003 Total 1 1 10 1 2 3 10 1 1 12 8 1 50

1 1

5 2

QUADRO 2 Seleo de trabalhos apresentados nas Reunies Anuais da ANPEd


1996 19 RA 1 1997 20 RA 4 1998 21 RA 1999 22 RA 1 2000 23 RA 1 2001 124 RA 4 2002 5 RA 5 2003 6 RA 2 Total 18

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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FINANCIAMENTO DAS POLTICAS E SERVIOS DE EDUCAO E CUIDADOS DA PRIMEIRA INFNCIA NO BRASIL


Jorge Abraho de Castro1 Bruno Duarte2 1. Introduo Este trabalho visa subsidiar a discusso sobre a educao infantil como poltica pblica no Brasil. Primeiro procura-se compreender e situar as competncias e o financiamento das polticas, programas e aes de mbito federal, estadual e municipal dirigidos criana de zero a seis anos, especialmente aqueles que se referem ao atendimento em creches e pr-escolas. A anlise volta-se tambm para alguns desafios impostos pelo Plano Nacional de Educao (PNE) relativos a sugestes e estratgias de financiamento para a ampliao dos gastos destinados educao infantil. Adicionalmente, procura-se analisar aspectos socioeconmicos das famlias de potenciais beneficirios de gastos pblicos em Educao e Cuidados com a Primeira Infncia ECCE examinando-se, para tanto, as condies de pobreza e hiatos de renda resultados de indicadores do mercado de trabalho , a escolaridade dos membros da famlia e a adequao da moradia. Esse exame traz resultados diferentes entre os grupos de famlias com crianas matriculadas nas redes pblica e privada e aquele com crianas de zero a seis anos que no freqentavam escola ou creche. Alm disso, procura-se mapear e ordenar as crianas segundo o grau de vulnerabilidade a que esto submetidas. Nesse sentido, expem-se inicialmente as responsabilidades e competncias para a oferta de educao, assim como a legislao e a estrutura de financiamento da Educao e Cuidados da Primeira Infncia. Relacionam-se, posteriormente, os gastos pblicos realizados em favor da educao infantil para o perodo compreendido entre 1995 e 2002. Procura-se tambm medir o esforo das famlias para manter os filhos na educao infantil, a partir de estimativas sobre gastos privados com educao. Algumas sugestes de polticas governamentais so
1 2

Doutor em Economia e professor do Departamento de Contabilidade da Universidade de Braslia. Economista, mestre em Cincia Poltica e consultor da UNESCO. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 211

apontadas, bem como opes e estratgias para aumentar a capacidade de financiamento para a Educao Infantil, buscando-se responder pergunta sobre a necessidade de reviso da poltica governamental de acesso ECCE. 2. Estrutura de responsabilidades e competncias para a oferta de educao A Constituio Federal (CF) de 1988 estabeleceu que a educao um direito social e definiu a famlia e o Estado como responsveis pelo seu provimento. Visando assegurar o cumprimento desse mandamento e assim garantir ao cidado pleno gozo desse direito afirmou a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais e definiu as fontes de financiamento geradoras dos recursos de que o Estado disporia. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB, Lei n 9.394/1996) vinculou a educao ao mundo do trabalho e prtica social, estabelecendo tambm fontes de financiamento para os gastos educacionais. Assim como na Constituio Federal, na LDB fica assegurada a possibilidade do provimento e da produo de educao pela iniciativa privada, atendidas algumas condies normativas e de qualidade. No que diz respeito ao Estado, a legislao define as responsabilidades de cada esfera de governo na prestao de servios educacionais, determinando que Unio compete o financiamento do ensino superior e de escolas tcnicas federais, alm da funo supletiva e redistributiva em favor das unidades subnacionais, por meio de transferncias de recursos aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios. Quanto aos estados, a CF estabelece que atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio. A LDB mais especfica e lhes atribui como prioridade oferecer o ensino mdio e a funo secundria de colaborar com os municpios na oferta de ensino fundamental. Aos municpios, por sua vez, a Constituio delega os gastos com ensino fundamental e educao infantil, em regime de colaborao com estados e Unio. A LDB ratifica essas responsabilidades e probe as esferas governamentais de atuar em outros nveis de ensino sem antes ter atendido plenamente as necessidades de sua rea de competncia. A Constituio de 1988, ao dispor, em seu artigo 211, sobre a organizao das esferas de governo em regime de colaborao, referenda, na rea da educao, o regime federativo fundamentado na cooperao. Essa prerrogativa abriu margem para desvios quanto s responsabilidades por parte das esferas
212 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

subnacionais, por falta de clareza sobre a competncia de cada uma. A promulgao da LDB implantou uma nova etapa ao atribuir s esferas de governo, competncias e responsabilidades especficas para com os nveis de ensino, sem, contudo, descartar a necessidade de cooperao tcnica e financeira entre as unidades federadas ou infringir o princpio de autonomia. A abertura do ensino ao setor privado possibilitou que se constitussem no pas instituies particulares criadas e mantidas por pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado, com ou sem fins lucrativos, atendendo a orientaes ideolgicas especficas. Cabe s famlias cujas crianas se dirijam a essas instituies, grande parte do nus pela manuteno e provimento desse servio, mediante pagamentos de mensalidades . Por outro lado, a legislao permite que recursos pblicos (art. 213, CF) sejam destinados a escolas comunitrias, confessionais e filantrpicas, desde que cumpram pr-requisitos estabelecidos pela Constituio Federal. A LDB introduziu a exigncia de controle sobre a aplicao dos recursos repassados, mediante prestao de contas ao Poder Pblico. Ainda em relao aos investimentos, a LDB, visando assegurar a qualidade da educao, determinou aos entes federados o estabelecimento de padres mnimos de qualidade para o ensino, com base no clculo do custo anual mnimo por aluno. Fixou, ainda, como responsabilidade da Unio, clculos para definio daquele valor mnimo, levando-se em considerao as variaes regionais e as diversas modalidades de ensino. No que diz respeito distribuio dos recursos pblicos, de acordo com o Plano Nacional de Educao, de carter plurianual, a prioridade nacional o ensino fundamental, o qual obrigatrio.

3. A legislao e a estrutura de financiamento da Educao e Cuidados da Primeira Infncia. As normas legais atriburam, conforme descrio anterior, Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a responsabilidade pela manuteno e expanso do ensino, estabelecendo uma estrutura de financiamento. O quadro 1 apresenta as responsabilidades pelo financiamento agrupadas segundo os componentes administrativos da Federao, com as devidas fontes de recursos.
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 213

Quadro 1 Sistema de Financiamento da Educao e Cuidados com a Primeira Infncia por Esfera de Governo Brasil 1988
UNIO 1. ORAMENTRIOS (Tesouro) Ordinrios do Tesouro Vinculao da receita de impostos (18%) para Manuteno e Desenvolvimento do Ensino MDE 2. CONTRIBUIES SOCIAIS Contribuio sobre o lucro lquido Contribuio para a seguridade social Receitas brutas de prognsticos 3. OUTRAS FONTES Operaes de Crdito Renda lquida da loteria federal Diretamente arrecadados Diversos
Fonte: Constituio Federal, LDB e demais leis ordinrias. Elaborao: Castro, J. A.; Duarte, B.

ESTADOS 1. ORAMENTRIOS (Tesouro) Vinculao da receita de impostos (25%) para MDE 2. TRANSFERNCIAS Oramentrios da Unio 3. OUTRAS FONTES Diretamente arrecadados Operaes de crdito Diversos

MUNICPIOS 1. ORAMENTRIOS (Tesouro) Vinculao da receita de impostos (25%) para MDE 2. TRANSFERNCIAS Oramentrios do Estado Oramentrios da Unio 3. OUTRAS FONTES Diretamente arrecadados Operaes de crdito Diversos

Observa-se ao exame do Quadro 1, que a Unio deve aplicar recursos na execuo de alguns programas/aes prprios, e pode transferir verbas para os estados e municpios. Na composio de sua receita, os estados somam os repasses da Unio aos valores provenientes das prprias fontes, os quais so utilizados na manuteno e expanso de seus sistemas de ensino. Por sua vez, na composio do montante destinado a manuteno e expanso de sua rede de ensino, os municpios recebem repasses da Unio e dos estados, aos quais so somados os recursos prprios. Seguindo o que estabelece a norma legal, portanto, observa-se que o regime de financiamento entre os entes federados o de colaborao, e que a ao supletiva e redistributiva da Unio e estados est condicionada plena capacidade de atendimento e ao esforo fiscal de estados, do DF e dos municpios. A estrutura de financiamento da educao apresentada no Quadro 1 mista e complexa: a maior parte dos recursos provm de fontes do aparato fiscal, tpico caso de vinculao de impostos. Essa estratgia - reserva de percentual do valor arrecadado por meio de impostos - uma das mais importantes medidas polticas
214 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

para garantir o cumprimento das inmeras responsabilidades do poder pblico na educao. Historicamente a educao vem sendo contemplada por um preceito constitucional com esse teor. A CF de 1988, aps um amplo debate, assegurou o incremento da vinculao dos recursos da Unio, de 13% para 18%, mantendo o percentual (25%) definido para estados e municpios. No caso federal, uma parte dos recursos pode provir das contribuies sociais, principalmente daquelas originalmente destinadas ao financiamento da seguridade social e daquela criada exclusivamente para o setor, conhecida como SalrioEducao. A outra parte provm de operaes de crdito com agncias internacionais e fontes como as aplicaes financeiras do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e recursos diretamente arrecadados pelas instituies vinculadas. A partir de 1994, um fundo de financiamento atpico (Fundo Social de Emergncia FSE) foi criado e utilizado para financiar a educao. Existem duas situaes nessa estrutura de financiamento que restringem o poder de dispndio e, conseqentemente, as possibilidades de aumento da abrangncia e qualidade das polticas de educao infantil. A primeira diz respeito ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef, que no incluiu entre os seus beneficirios os alunos da educao infantil, voltando-se exclusivamente ao financiamento do ensino fundamental, considerado prioritrio pelo governo federal na segunda metade da dcada de 90. A Emenda que criou o Fundef reafirmou a necessidade do cumprimento, por parte de Estados, DF e Municpios, dos dispositivos da Constituio de 1988 relativos vinculao de 25% das receitas - de impostos e das transferncias - para manuteno e desenvolvimento do ensino. Tais entes federados devem ainda, desde 1998, alocar 60% daqueles recursos no Ensino Fundamental, obrigao prevista pela subvinculao de 15% daquelas receitas para esse nvel de ensino. A segunda restrio diz respeito ao salrio-educao, criado em 1964 e destinado ao ensino fundamental pela Constituio de 1988. Assim, o pargrafo 5 do art. 212 estabelece que o ensino fundamental pblico ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao, recolhida, na forma da lei, pelas empresas que dela podero deduzir a aplicao realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes. Essa fonte de financiamento, portanto, destinada clara e exclusivamente ao ensino fundamental. 4. Gasto Pblico na Educao e Cuidado da Primeira Infncia A seguir so apresentados os gastos pblicos com educao, sobretudo entre 1995 e 2002. Este recorte temporal retrata o perodo posterior ao Plano Real,
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 215

quando no ocorrem mudanas de moeda, o que torna os dados mais confiveis para anlise, inclusive comparativa, entre exerccios distintos. Na composio destes dados foi utilizado o conceito de rea de Atuao para orientar o agrupamento das despesas de carter educacional. Esse conceito aloca o gasto pelo critrio da finalidade da despesa, na tentativa de obter a melhor aproximao possvel da destinao efetiva dos investimentos junto populao beneficiria. Essa abordagem no se enquadra nas classificaes funcionais ou institucionais geralmente utilizadas em estudos sobre os dispndios do governo federal; a forma de agregao do gasto pblico vai alm de um mero registro de despesas por rgo setorial (critrio institucional), bem como de um simples levantamento de despesas por funes ou programas (enfoque funcionalprogramtico). Os dados dos gastos pblicos de 1995 at 1999 aqui apresentados foram obtidos de Almeida (2003); j os gastos de 2000 a 2002 so projees3 efetuadas pelos autores, com base nos resultados apresentados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para a Lei de Responsabilidade Fiscal. TABELA 1 Gasto Pblico em Milhes de Reais por Nvel Educacional Brasil 1995-2002
Em milhes de reais correntes

Anos 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Educao Infantil (a) 2.787 3.246 3.453 3.469 3.845 4.206 4.692 5.233

Gasto em educao Outros nveis e modalidades (b) 22.412 23.426 29.051 35.278 37.631 43.065 46.845 52.251

Total (c) 25.199 26.672 32.504 38.747 41.476 47.271 51.537 57.484

Participao percentual Educao Outros nveis Infantil e modalidades (a/c*100) (b/c*100) 11,1 88,9 12,2 87,8 10,6 89,4 9,0 91,0 9,3 90,7 8,9 91,1 9,1 90,9 9,1 90,9

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, Inep/MEC. Elaborao: Castro, J. A.; Duarte, B.

importante, contudo, salientar as limitaes da estimativa feita por meio da criao de cenrios. A formalizao e a composio de cenrios obviamente no conseguem cobrir todas as especificidades que as variaes reais exigiriam. Como em grande parte dos trabalhos do gnero, torna-se necessrio certo grau de arbitrariedade na montagem das projees para os parmetros utilizados. Apesar disso, acredita-se estar fornecendo uma medida relativa minimamente aceitvel das modificaes recentes na estrutura e na responsabilidade da execuo dos gastos, sendo mais importante observar a tendncia do que os valores propriamente ditos. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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Os dados da Tabela 1 mostram que os gastos em educao infantil, pelas trs esferas de governo, tiveram uma ampliao e ganho de importncia, em termos relativos, mas apenas entre 1995 e 1996, quando saram de 11,1% para 12,2% do total de gastos em educao . A partir daquele exerccio, pode-se dizer que a rea passou a perder espao em termos relativos, principalmente a partir de 1998, coincidentemente o ano da implantao do Fundef, quando sua importncia relativa desce a 9% e no retorna ao patamar mais elevado dos anos anteriores. Os mesmos dados atualizados para 2002 pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) mdio (Tabela 2) mostram, numa comparao com base nos dados de 1995, uma queda em torno de 5% no valor dos gastos na educao infantil, em termos reais. No total da educao, por outro lado, o que se observa um crescimento de 15%, para o mesmo perodo. TABELA 2 Gasto Pblico em Milhes de Reais por Nvel Educacional Brasil 1995 a 2002
Em milhes de reais constantes

Anos

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Gasto em educao Educao Outros nveis Infantil e modalidades (a) (b) 5.508 44.290 5.774 41.673 5.692 47.890 5.504 55.975 5.480 53.629 5.268 53.950 5.325 53.173 5.233 52.251

Nmero ndice - 1995=100% Total (c) 49.798 47.447 53.583 61.479 59.109 59.219 58.499 57.484 (a) 100,0 104,8 103,4 99,9 99,5 95,7 96,7 95,0 (b) 100,0 94,1 108,1 126,4 121,1 121,8 120,1 118,0 (c) 100,0 95,3 107,6 123,5 118,7 118,9 117,5 115,4

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, Inep/MEC. Elaborao: Castro, J. A.; Duarte, B. (*) Valores deflacionados pelo IGP-DI mdio para 2002.

Utilizando os dados anteriores, so apresentados, a seguir, os gastos em educao infantil na perspectiva econmica, o que permite analisar a importncia dessa subrea social em face do desempenho geral da economia, o que representa um indicador da prioridade do investimento no contexto econmico. Para tanto, em geral utiliza-se a relao entre o gasto ocorrido na rea e um dos mais importantes agregados econmicos, que o Produto Interno Bruto (PIB). A Tabela
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 217

3 apresenta a relao entre o gasto em educao com recorte na etapa da educao infantil e o PIB brasileiro para o perodo compreendido entre 1995 e 2002.

TABELA 3 Gasto Pblico em Percentual do PIB, por Nvel Educacional Brasil 1995 a 2002
Em percentual do PIB

Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Educao Infantil (a) 0,43 0,42 0,40 0,38 0,40 0,39 0,40 0,40

Nveis e modalidades de educao Outros gastos educacionais (b) 3,47 3,39 3,34 3,86 3,90 3,91 4,00 4,00

Total (c) 3,90 3,81 3,73 4,24 4,30 4,30 4,40 4,40

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, Inep/MEC. Elaborao: Castro, J. A.; Duarte, B.

Por meio desses dados, pode-se observar que a participao relativa e a evoluo do gasto em relao ao desempenho do PIB em cada ano apresentam movimentos distintos quando a evoluo de toda a rea educacional comparada da educao infantil. Para a rea de educao, observam-se dois movimentos: (i) no primeiro, que vai de 1995 at 1997, verifica-se uma queda constante da participao relativa, de 3,9% para 3,73% do PIB. Esse movimento pode ser explicado pelo crescimento do PIB no perodo, maior que os gastos em educao. Isso significa que a rea de educao no foi beneficiada por um maior aporte de recursos quando ocorreu crescimento; por outro lado, (ii) nos dois anos seguintes, quando o crescimento foi bastante reduzido, observa-se uma melhoria no valor do indicador (4,24% e 4,3% do PIB). Esses nmeros, contudo, podem apenas ser reflexos de um efeito de composio, por ter sido baixa a taxa do PIB. No significam que a educao obteve mais recursos, embora sinalizem que rea conseguiu manter o patamar anterior. O nvel de gasto tambm pode ser um elemento importante para se comparar o grau de responsabilidade na oferta dos bens e servios educacionais pelas esferas de governo (tabela 4).
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TABELA 4 Gasto Pblico em Milhes de Reais Correntes por Unidade Federada Brasil 1995 a 2002
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Unidades Federativas Municpios Estados Unio (a) (b) (c) 2.239,4 547,9 10,3 2.623,2 623,1 12,9 2.984,1 465,3 22,9 3.112,0 357,2 18,2 3.518,1 326,9 3.795,9 395,3 14,3 4.288,8 389,4 13,5 4.839,1 387,2 6,8 Total (a/d*100) (b/d*100) (c/d*100) (d) 2.787,0 3.246,0 3.453,0 3.469,0 3.845,0 4.205,5 4.691,7 5.233,1 80,4 80,8 86,4 89,7 91,5 90,3 91,4 92,5 19,7 19,2 13,5 10,3 8,5 9,4 8,3 7,4 0,4 0,4 0,7 0,5 0,0 0,3 0,3 0,1

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, Inep/MEC. Elaborao: Castro, J. A.; Duarte, B.

Os dados indicam que a manuteno do volume de investimentos em favor da educao infantil foi predominantemente de responsabilidade contnua dos municpios, observando-se, nesse sentido, uma forte ampliao desse encargo. No perodo analisado, constata-se a municipalizao da Educao Infantil, pelo crescimento de 80,4% para 92,5% na participao relativa dos municpios. J os estados reduziram sua atuao, de 19,7% para apenas 7,4%. Enquanto, isso a Unio continua com baixa e cadente participao. No entanto, como recorda Barreto (2001): as intenes de polticas relativas criana de zero a seis anos (...) se fazem a partir de perspectivas que vm se consolidando no cenrio brasileiro, consagradas na Constituio de 1988 e em leis setoriais posteriores, como a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e a legislao prpria da rea da sade, entre outras. Observa-se, entretanto (...) que aspectos assegurados nas leis no esto ainda completamente incorporados nas propostas do governo. Isto mais evidente quando se trata da educao da criana de zero a trs anos, embora, com a LDB, a creche tenha sido includa, junto com a pr-escola, na educao infantil, reconhecida como primeira etapa da educao bsica. Assim, principalmente naquilo que se refere s creches, o que se observa grande parte dos oramentos ainda na Assistncia (tabela 5).
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 219

TABELA 5 Gasto Pblico em Milhes de Reais por Programas Federais por Modalidade Brasil 1995 a 2002
Em milhes de reais

Anos

2000 2001 2002

Gasto em programas para criana de zero a seis anos Educao Atendimento em Infantil creches (MEC) (Assistncia) Total (a) (b) (c) 17,9 323,3 341,2 15,3 288,4 303,7 6,8 260,2 267,0

(a/c*100) 5,2 5,0 2,5

(b/c*100) 94,8 95,0 97,5

Fonte: Ipea/Disoc, IBGE/MP, Inep/MEC. Elaborao: Castro, J. A.; Duarte, B. (*) Valores deflacionados pelo IGP-DI mdio para 2002.

Observa-se, quando so consolidados os gastos com a criana de zero a seis anos do Ministrio de Educao e Cultura - MEC e os do atendimento em creches alocados na Assistncia, que os investimentos da Unio sobem quase vinte vezes. Ou seja, os gastos do MEC representam apenas 5% dos realizados pela Unio, que, todavia, sofreram queda de 22% em termos reais, se comparados aos valores de 2000. 5. Beneficirios potenciais do gasto pblico em Educao e Cuidados da Primeira Infncia Esta parte do trabalho visa a identificao e anlise de caractersticas socioeconmicas de trs grupos de famlias de crianas de 0 a 6 anos. O grupo 1 compreende aquelas em que nenhuma criana da faixa etria encontra-se no sistema educacional. O grupo 2 inclui as famlias que tm crianas matriculadas em creches e/ou pr-escolas da rede pblica de ensino, a despeito da existncia de outras crianas fora da escola. E finalmente, o grupo 3 formado pelas famlias com crianas na rede particular de ensino, independente de haver outras no matriculadas. No primeiro grupo encontram-se as famlias das crianas que representam uma demanda potencial para a rede pblica e, por isso, podem ser alvo das polticas e no grupo 2 esto aquelas que so beneficirias diretas das polticas em favor da educao infantil. Esses trs grupos so comparados quanto a indicadores do mercado de trabalho; situao financeira (pobreza); escolaridade dos componentes e adequabilidade da moradia4.
220 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Tambm se analisa como as crianas que vivem ou no em situao de vulnerabilidade, de diferentes graus, encontram-se em relao oportunidade de acesso educao infantil, pblica ou privada. 5.1. Cobertura e caractersticas demogrficas dos grupos de famlias Em 2002, segundo dados da Pnad2 5, 12,5% da populao brasileira constitua-se de crianas na faixa etria de zero a seis anos, mas apenas 36,5% delas freqentavam escola. O percentual das matriculadas em creches ainda menor: apenas 11,7% do total de crianas na faixa de zero a trs anos. Por outro lado, 67% daquelas entre quatro e seis anos freqentavam escolas 6. Esses dados indicam que a universalizao da educao infantil somente seria possvel com uma poltica atuante, em especial em favor das creches. Os grupos de famlias derivados para estudo so muito distintos quanto representatividade e distribuio espacial. O Grupo l, composto por famlias com crianas fora da escola, representa 55,7% do total das famlias, seguido pelo Grupo 2, com 31,5% dos casos enquanto o Grupo 3, representa apenas 5,3% do total. Esses percentuais refletem tambm a quantidade de crianas em cada grupo: 52,6%, 34% e 13,3% para os Grupos 1, 2 e 3, respectivamente. A anlise segundo a etnia 7, por sua vez, indica que nos Grupos 1 e 2 h uma predominncia de pessoas negras (51,9% e 56,2%, respectivamente). No Grupo 3, os brancos so majoritrios, com 59,4% de representatividade. Um exame da ocorrncia por etnia indica que 15,7% do total de pessoas brancas pertencem ao Grupo 3, enquanto apenas 10% do total de pessoas negras pertencem a esse grupo. Quanto distribuio regional, Sudeste e Nordeste concentram mais de 75% do total das matrculas das redes pblica e particular (Grfico 1).
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6 7

A diviso das famlias em trs grupos isolados entre si acarreta uma perda de 0,4% do total de crianas freqentando escola, ou 0,3% do total de indivduos cujos domiclios tm a presena de crianas na educao infantil ou em idade adequada para tal. Esses casos referem-se a famlias que tm crianas matriculadas em ambas as redes pblica e privada, inclusive freqentando a mesma modalidade em redes de ensino diferentes (por exemplo, uma matriculada em pr-escola pblica e outra em pr-escola privada). Como os motivos para a deciso de colocar algumas crianas na rede pblica e outras na rede privada so mais subjetivos do que a deciso de coloc-los em apenas uma das redes, e dada a pequena representatividade desses casos, optou-se por desconsider-los. Todas as estatsticas apresentadas ao longo dessa seo referem-se apenas aos casos considerados vlidos para fins deste trabalho, representando 96,5% da populao brasileira estimada pela pesquisa. 87,2% dessas estavam matriculadas na pr-escola; e 12,8% , no ensino fundamental. Considerando apenas brancos e negros, que representam 99,5% dos casos. Os negros incluem pretos e pardos, de acordo com classificao utilizada pelo Instituto Brasileiro Geografia Estatstica IBGE. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 221

Tomado todo o pas, a rede pblica de ensino respondia em mdia por 68,2% do total de crianas que freqentam a educao infantil, cobrindo 52,7% daquelas em creches e 71,6% das que estavam na prescola. Nas regies, a distribuio segundo rede de ensino apresenta particularidades interessantes. Sul e Centro-Oeste apresentavam, respectivamente, a maior e a menor proporo de matrculas na rede pblica de ensino (70,6% e 61,9% do total de suas matrculas). Grfico 1 Distribuio das Matrculas por Grandes Regies e Rede de Ensino Brasil - 2002

Considerando apenas as matrculas da rede pblica, ento, no limite, investimentos pblicos na educao infantil poderiam beneficiar diretamente cerca de 3% da populao brasileira. Supondo, por outro lado, que as polticas em favor da educao infantil sejam totalmente destinadas a atrair crianas que se encontram fora do sistema educacional e que 63,5% da populao entre zero e
222 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

seis anos no freqentavam escola, ento, no limiar, mais 8% da populao poderiam se tornar potenciais beneficirios diretos. Somando, portanto, ambos os casos, o ndice de beneficirios potenciais diretos chegaria a 11%. 5.2. Mercado de Trabalho Analisando-se os resultados da taxa de desemprego e taxa de participao para cada grupo de famlia (tabela 6) observa-se que o grupo de famlias em que as crianas encontram-se fora do sistema educacional que apresenta os piores ndices, seguidos das famlias de crianas das creches e pr-escolas pblicas. Os melhores so apresentados pelo grupo de famlias que possuem crianas de at seis anos de idade nas escolas particulares. Tabela 6 Indicadores de Atividade Econmica segundo Grupos de Famlias Brasil 2002 Grupos de famlias Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Total Indicadores da atividade econmica Taxa de Desemprego Taxa de Participao 11,9% 71,4% 10,8% 74,4% 8,8% 78,2% 11,1% 73,2%

Outra forma de analisar a situao de vulnerabilidade no mercado de trabalho verificar o tipo de vnculo empregatcio. Considerando tambm a populao acima de 16 anos (tabela 7), observa-se que os trabalhadores com vnculos formais8, ou seja, mais protegidos por terem direitos assegurados, so mais representativos no total de vnculos no grupo das famlias de crianas em escolas particulares (grupo 3), do que nos demais grupos. Alm disso, quase 10% dos vnculos do grupo 3 so de empregadores, proporo bem maior que no total dos outros dois.

Na classificao formal esto considerados os trabalhadores com carteira assinada, funcionrios pblicos, estatutrios e militares. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 223

Tabela 7 Tipo de Vnculo Empregatcio segundo Grupos de Famlias Brasil 2002


Grupos de Famlias Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Total Tipo de vnculo empregatcio
Formal Sem carteira Conta prpria Empregador Outros

Total 10,6% 9,2% 2,9% 9,0% 100% 100% 100% 100%

35,9% 36,2% 52,0% 38,4%

27,6% 28,6% 17,0% 26,3%

22,9% 23,5% 18,8% 22,5%

3,0% 2,4% 9,3% 3,8%

Fonte: Pnad/IBGE microdados. Elaborao: Castro, J.A.; Duarte, B.

Os tipos de vnculos apresentados pelos Grupos 1 e 2 so bastante proporcionais ao total da populao. Apresentam, nitidamente maior proporo de trabalhadores sem carteira assinada9 e de outros tipos de vnculos empregatcios. Na categoria outros esto includas pessoas que declararam exercer, na semana de referncia da pesquisa, trabalhos para o uso ou consumo prprio alm dos no remunerados10. Por sua vez, a categoria conta prpria apresenta propores semelhantes nos respectivos totais de cada grupo. Entretanto, a valorao dessa categoria muito imprecisa, tendo em vista que muitos so conta prpria por opo (profissionais liberais ou no querem trabalhar para patres etc.); outros por falta de opo (so autnomos, seja por desalento ou falta de colocao no mercado de trabalho formal). Dessa forma, pode-se analisar a categoria conta prpria segundo o rendimento mdio advindo do trabalho. Para uma anlise comparativa, esse mesmo exerccio pode ser feito para a categoria de trabalhadores formais, cujas relaes de trabalho so menos sujeitas s oscilaes de rendimento (tabela 8).

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Includos os trabalhadores sem declarao de carteira. Na categoria trabalhadores no remunerados esto includos aqueles que declararam trabalhar sem remunerao em ajuda a membros da unidade domiciliar, bem como estagirios no remunerados, voluntrios e cooperativistas (ver metodologia da Pnad). Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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Tabela 8 Mdia e mediana do rendimento do trabalho principal, segundo tipo de vnculo Brasil - 2002
Grupos de famlias Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Total Rendimento mdio Formal Conta prpria R$ 559,3 R$ 607,5 R$ 488,1 R$ 503,4 R$ 1.080,9 R$ 1.331,6 R$ 645,7 R$ 667,0 Mediana do rendimento Formal Conta prpria R$ 400,0 R$ 230,0 R$ 380,0 R$ 200,0 R$ 600,0 R$ 450,0 R$ 400,0 R$ 250,0

Fonte: Pnad/IBGE microdados. Elaborao: Castro, J.A. e Duarte, B. Nota: os valores em reais (R$) esto a preos de setembro de 2002, ms de referncia da pesquisa

Em primeiro lugar, pode-se ver como a mdia de rendimento das famlias com crianas matriculadas na rede particular (Grupo 3) bem maior do que a mdia dos demais grupos11. A anlise da renda pelo valor da mediana (isto , da renda que divide ao meio os estratos) particularmente interessante, pois, ao contrrio da mdia, insensvel aos chamados outlying12, e por isso de se esperar que os valores sejam um pouco menores. As diferenas nas medianas mostram a situao bem mais favorvel das famlias com crianas nas escolas particulares. O fato de a mediana do grupo 3 ser expressivamente mais baixa do que a mdia demonstra que nele maior o peso dos altos rendimentos. 5.3. Pobreza e hiatos de renda A anlise da renda pelo seu valor nominal muitas vezes no suficiente para definir a situao financeira de uma famlia. Por outro lado, a anlise da renda per capita ainda que tambm apresente limitaes13 pode dar uma viso mais ampla da condio da famlia14, ao relativizar os totais, distribuindo-os entre os indivduos que partilham dos valores. Considerando uma linha de pobreza de de salrio mnimo per capita15, pode-se dividir a populao em pobres e nopobres (tabela 9).
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50% ganham acima daquele valor e 50%, abaixo. Casos de rendimentos muito altos. No incorpora, por exemplo, ganhos de escala, e distribui os valores igualitariamente entre os indivduos, mesmo que muitos, dado o ciclo de vida ou sua prpria condio financeira, no se apropriem efetivamente do total distribudo. Comparando dois domiclios com rendas iguais e em condies similares, provvel que o mais numeroso esteja em situao relativamente pior. Igual a R$ 100,00, dado o salrio mnimo em setembro de 2002. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 225

Tabela 9 Situao Financeira dos Grupos de Famlias segundo a Linha de Pobreza Brasil 2002 Grupos de famlias Situao Pobres No pobres Grupo 1 47,2% 52,8% Grupo 2 52,7% 47,3% Grupo 3 13,4% 86,6% Total 44,6% 55,4% Esses dados evidenciam que o percentual de pessoas que vivem com rendimento16 abaixo da linha de pobreza extremamente alto nos grupos de famlias cujas crianas esto fora da escola e nas que se encontram nas escolas pblicas, caindo significativamente no grupo de famlias com filhos em escolas particulares (Grupo 3). 5.4. Escolaridade Observa-se grande diferena entre os grupos quando comparados segundo escolaridade, medida pelo nmero de anos de estudos de seus membros que tm idade superior a 15 anos. Assim, enquanto no grupo das famlias das crianas de escolas particulares essa mdia de 9,4 anos de estudos, no grupo em que as crianas encontram-se fora da escola 6,0 e naqueles que possuem crianas nas escolas pblicas 5,5 anos. No conjunto das famlias de crianas nessas trs condies, a escolaridade mdia de 6,3 anos. Alm dos anos mdios de estudo, interessante avaliar a escolaridade de acordo com nveis de ensino17. No Grfico 2 os grupos de famlias so apresentados em termos da escolaridade de seus integrantes, considerado-se apenas a populao de 15 anos ou mais. Pode-se ver que o percentual de pessoas analfabetas e com o ensino fundamental incompleto bem maior nos Grupos 1 e 2. Nesses, o percentual de pessoas com o ensino superior completo ou incompleto relativamente pequeno.

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A referncia a renda domiciliar per capita, derivada a partir dos rendimentos todas as fontes da famlia, inclusive de todos os trabalhos, aluguis, aposentadorias e penses. Inclusive a categoria Nenhuma escolarizao formal: todos que sabem ler, mas nunca frequentaram escola. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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Grfico 2 Escolaridade dos Grupos de Famlias, na Populao de 15 Anos ou Mais Brasil 2002

J no grupo de famlias com crianas na rede privada (Grupo 3), os percentuais de pessoas com os nveis mais elevados de escolaridade so bastante mais expressivos. Somando as que possuem ensino superior completo ou incompleto, verifica-se que totalizam 23,5% dos indivduos com 15 anos ou mais. 5.5. Moradia Adequada Considera-se aqui que a moradia adequada possui os seguintes requisitos, que devem ser positivamente avaliados: disponibilidade e forma de acesso gua na residncia; disponibilidade e tipo de rede de escoamento de esgoto; quantidade de pessoas por cmodo considerado dormitrio; tipo de material predominante nas paredes e no telhado do domiclio; condio da moradia (no especial ou aglomerado subnormal); e relao com o imvel (prprio, quitando, alugado, cedido etc.). No conjunto das famlias dos trs grupos, verifica-se que 2/3 dos indivduos vivem em domiclios classificados como inadequados. Analisando os grupos de famlias individualmente, observa-se que mais de 70% das pessoas pertencentes aos Grupos 1 e 2 vivem em domiclios considerados inadequados. Por outro lado,
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 227

mais da metade das pessoas pertencentes ao Grupo 3 moram em domiclios classificados como ideais. Grfico 3 Percentual de Pessoas Vivendo em Domiclios segundo os Grupos de Famlias Brasil 2002

O ndice de pessoas vivendo em domiclios considerados inadequados elevado em face do critrio utilizado que, para ser classificada como adequada, a moradia deve satisfazer positivamente s seis condies. Dos domiclios considerados inadequados, porm, os dados indicam que 49,2% das pessoas moravam em domiclios que atendiam a cinco dos seis requisitos18; e outros 32,8% residiam em moradias que satisfaziam a quatro daquelas condies19. 5.6. Crianas em situao de vulnerabilidade Para os fins deste estudo, a situao de vulnerabilidade analisada com base na combinao de trs fatores caractersticos do domiclio: (i) linha de pobreza
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Nesse caso, mais de 60% tiveram a rede de escoamento de esgoto considerada inadequada. Nesse caso, quase metade teve reprovados os indicadores de acesso gua e de rede de escoamento de esgoto. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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definida pela renda per capita; (ii) escolaridade da pessoa de referncia20; e (iii) condio de atividade (PEA ou PEI), condio de ocupao (ocupados e desocupados), e tipo de vnculo empregatcio (formal, informal, contra prpria, empregador e outros). Da posio em cada um desses parmetros, diferentes graus de vulnerabilidades foram estabelecidos (quadro 2).21. Quadro 2 Graus de Vulnerabilidade
Pessoa de referncia do domiclio Vulnera-bilidade Situao financeira Escolaridade Corte: linha de Condio de Atividade/ Extrema pobreza Ocupao Alta Baixa Pobre Inativo (Populao Economicamente Inativa - PEI), desocupado ou ocupado, mas sem carteira, por conta prpria ou Mdia sem-remunerao. Baixa Pobre Ocupado, com vnculo formal ou Baixa como empregador. Alta Pobre No importa se est ocupado ou Mdia no, tampouco o tipo de vnculo. Alta Baixa No-pobre Inativo (PEI), desocupado ou ocupado, mas sem carteira ou por Baixa conta prpria. Baixa No-pobre Ocupado, com vnculo formal ou Baixa como empregador Baixa Alta No-pobre Inativo (PEI), desocupado ou ocupado, mas sem carteira ou semMnima remunerao. Alta No-pobre Ocupado, com vnculo formal por conta prpria ou como empregador.
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A pessoa de referncia definida como a responsvel pela unidade domiciliar (ou pela famlia) ou que assim fosse considerada pelos demais membros (ver metodologia da Pnad). Como a anlise agora focada na observao direta das crianas, estas no mais representam necessariamente os grupos de famlias anteriormente estudados. Por outro lado, nos casos de crianas que residam em um mesmo domiclio, as caractersticas da situao financeira e da pessoa de referncia so as mesmas, embora sejam classificadas distintamente quando a modalidade ou rede de ensino difere. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 229

A criana em situao de vulnerabilidade extrema, portanto, aquela cuja renda domiciliar per capita inferior linha de pobreza adotada neste trabalho. A variao de alta a baixa foi feita com base na combinao dos demais fatores. Dessa forma, uma criana classificada em situao de vulnerabilidade extrema-alta aquela que vive em domiclio cuja renda per capita inferior linha de pobreza (pobre) e a pessoa de referncia tem escolaridade baixa22 e encontra-se na situao de inatividade23 ou est desocupada,24 ou ocupada sem carteira assinada como conta prpria25 ou ainda sem receber remunerao26. J a categoria extrema-mdia difere da primeira apenas pelo tipo de vnculo, considerado o empregado formal27, uma situao mais estvel. Por sua vez, na categoria extrema-baixa esto as crianas pobres, mas cuja pessoa de referncia tem escolaridade considerada alta28, no importando se est empregada ou no, nem o tipo de vnculo empregatcio29. As categorias mdia-alta e mdia-baixa referem-se s crianas no-pobres30 e com a pessoa de referncia apresentando escolaridade baixa. A diferena entre as duas est na condio de atividade e/ou no tipo de vnculo empregatcio31. Finalmente, crianas em situao de vulnerabilidade baixa so no-pobres e tm pessoas de referncia com escolaridade alta. Novamente, a diferena entre baixa e mnima est na condio de atividade e/ou no tipo de vnculo, sendo agora os empregados conta prpria considerados na categoria mnima32. A partir dessas derivaes, chegou-se aos resultados apresentados no Quadro 3, a seguir. Nele, so apresentados os resultados das crianas em situao de vulnerabilidade33, segundo a rede e modalidade de ensino nas quais estudam.
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Levando-se em considerao os resultados da anlise da escolaridade, foram classificadas como baixa as seguintes categorias: analfabeto; sem escolarizao formal, ou seja, sabe ler, mas nunca freqentou escola; e ensino fundamental incompleto. Pertencente Populao Economicamente Inativa (PEI). Como definido anteriormente, faz parte da Populao Economicamente Ativa (PEA), mas estava desocupada, isto , no tinha trabalho, mas estava procurando. O conta prpria foi aqui considerado, pois, dada a condio de pobreza e a baixa escolaridade, configura-se uma situao de instabilidade. Trabalhador para consumo ou uso prprio, ou sem remunerao (cooperativismo, voluntarismo, etc.). Servidores pblicos, estatutrios, militares e empregados com carteira assinada. Ensino Fundamental completo ou escolaridade maior. Isso porque, dada a escolaridade mais alta, a pessoa provavelmente est mais apta a conseguir um emprego ou trocar por outro melhor. Renda per capita acima ou igual linha de pobreza. Mais uma vez o empregado conta prpria foi colocado na categoria mdia-alta , pois a escolaridade do indivduo baixa, sendo provvel, para a maioria dos casos, que essa situao seja instvel. Ao contrrio dos outros casos, dado que a escolaridade do indivduo considerada alta, provvel que muitos sejam autnomos por opo (profissionais liberais e outros) ou esto mais aptos a procurar uma atividade com outro tipo de vnculo empregatcio diverso. importante ressaltar que 3,5% dos casos no puderam ser classificados (missing values), em decorrncia da combinao das variveis que compem o indicador de vulnerabilidade (renda per capita condio de atividade/ocupao, tipo de vnculo e escolaridade ignorados, ou a combinao desses fatores). Os percentuais se referem apenas aos casos vlidos. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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QUADRO 3 Grau de Vulnerabilidade segundo Rede e Modalidade de Ensino Brasil 2002


Percentual de crianas em situao de vulnerabilidade. Total pelo tipo de rede de ensino 2002 (c) Grau de Vulnerabilidade Extrema-alta Extrema-mdia Extrema-baixa Mdia-alta Mdia-baixa Baixa Mnima Total Fora da Escola 35,2% 9,0% 6,8% 15,8% 10,4% 4,5% 18,2% 100,0% Rede pblica Creche 31,3% 7,8% 6,3% 15,5% 13,1% 4,6% 21,5% 100,00% Pr-escola 35,5% 8,2% 6,4% 16,5% 12,8% 4,0% 16,7% 100,0% Rede particular Creche 4,0% 2,4% 2,8% 13,6% 7,8% 9,3% 60,2% 100,00% Pr-escola 7,1% 2,6% 4,0% 14,1% 8,8% 10,6% 52,9% 100,0% Total 31,9% 8,1% 6,3% 15,7% 10,8% 5,0% 22,1% 100,00%

Percentual de crianas em situao de vulnerabilidade. Total pelo grau de vulnerabilidade 2002 (b) Grau de Fora da Rede pblica Rede particular Vulnerabilidade Escola Creche Pr-escola Creche Pr-escola Extrema-alta 70,9% 3,4% 23,5% 0,4% 1,9% Extrema-mdia 71,8% 3,3% 21,3% 0,9% 2,7% Extrema-baixa 68,8% 3,4% 21,2% 1,3% 5,3% Mdia-alta 64,5% 3,4% 22,1% 2,6% 7,4% Mdia-baixa 61,9% 4,1% 25,0% 2,2% 6,7% Baixa 57,0% 3,1% 16,8% 5,6% 17,5% Mnima 52,7% 3,3% 15,9% 8,2% 19,9% Total 64,1% 3,4% 21,1% 3,0% 8,3%
Fonte: Pnad/IBGE microdados. Elaborao: Castro, J.A., Duarte, B. Nota: as crianas fora da escola referem-se quelas na faixa etria de zero a seis anos.

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Pode-se ver que 35,2% das crianas de zero a seis anos fora da escola encontravam-se na condio de vulnerabilidade extrema-alta, representando 70,9% das crianas classificadas com esse grau. Por outro lado, no extremo oposto, 18,2% dessas crianas apresentaram vulnerabilidade mnima, representando 52,7% do total de crianas classificadas com esse grau de vulnerabilidade. Assim, trs dados podem ser inferidos: (i) o percentual de crianas fora da escola muito
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 231

representativo, pois apenas 36,5% das crianas de zero a seis anos freqentavam escola; (ii) muitas dessas no o faziam dada a situao de vulnerabilidade da famlia, que certamente influencia na deciso ou na possibilidade de proceder matrcula em escolas; e (iii) muitas crianas nessa faixa etria no freqentavam escola, apesar da baixa vulnerabilidade da famlia, o que leva a crer que a opo pelo ensino pouco tem a ver com questes econmicas34. Por outro lado, muitas crianas matriculadas na rede pblica apresentam situao de vulnerabilidade extrema-alta, embora no sejam desprezveis os percentuais daquelas cujas famlias foram classificadas com vulnerabilidade mnima, mdia-alta e mdia-baixa. No extremo superior esto provavelmente as famlias que matriculam suas crianas na rede pblica por restries oramentrias, enquanto no extremo inferior esto supostamente aquelas que mantm filhos na rede pblica por opo consideram esta adequada ou no vem diferenas considerveis entre uma e outra. Finalmente, as crianas matriculadas na rede privada apresentam graus de vulnerabilidade menos drsticos do que as demais maioria classificada com vulnerabilidade mnima ou baixa. Essas famlias, assim como aquelas com filhos na rede pblica, provavelmente consideram essa fase educacional importante para a formao da criana, mas devem ver diferenas entre as redes, optando pelo ensino privado uma vez que tm possibilidades financeiras. De qualquer forma, como j mencionado, muitas so as crianas em vulnerabilidade mnima ou baixa fora da escola, sendo provvel que essa opo no decorra de restries oramentrias da famlia. 6. Sugestes de polticas governamentais, opes e estratgias para aumentar a capacidade de financiamento para a educao infantil. Diante da necessidade de investimentos, em razo da ainda baixa oferta pblica da educao infantil, verificou-se que a capacidade de financiamento no permite alternativas mais ousadas de ampliao da oferta e de melhoria da qualidade dessa etapa educacional. Nesse sentido, so apresentadas algumas sugestes que envolvem trs formas de financiamento: tributrio; outras fontes no tributrias de recursos; melhorias e recomposio dos gastos pblicos. 1. Possibilidades de financiamento tributrio:
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Ficam de fora por opo de suas famlias, que podem no considerar a escola necessria naquela idade da criana, ou porque no h oferta apropriada disponvel. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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- Ampliao da vinculao de impostos (i) destinada ao governo federal o ndice destinado Educao passaria para 25% das receitas de impostos. A receita do MEC seria fixada em 0,3% do PIB; e (ii) destinada aos estados e municpios. O percentual das receitas de impostos a ser investido em educao passaria para 30%. Poderia gerar um adicional de 0,7% do PIB. - Reordenao da relao impostos versus contribuies sociais na estrutura de arrecadao tributria, de forma que os primeiros impostos voltem a ganhar importncia (pode ocorrer na reforma tributria). Isso porque os impostos no aumentaram sua arrecadao nos anos 90 (em mdia apenas 9% PIB). Por outro lado, as contribuies para a seguridade social, que representavam 9,2% cresceram constantemente na dcada at chegar, em 2002, a 13,1% do PIB, sendo uma das principais responsveis pela ampliao da carga tributria bruta. Grande parte desse esforo, no entanto, retirada mediante a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) para outras atividades de governo, que no as sociais. Qualquer rearticulao do sistema (no um aumento da carga) pode favorecer a educao, uma vez que a grande fonte de financiamento do setor so os impostos. Por exemplo, uma reordenao que favorea a arrecadao de impostos que gire em torno de 1% do PIB pode gerar 0,2% de recursos para a educao. - Utilizao de parte dos recursos federais da educao como forma de incentivar estados e municpios, mediante contrapartida, a fazer um esforo de arrecadao que seria destinada ao setor. Os estados mantiveram sua arrecadao de impostos em torno de 8,5% do PIB durante o perodo. J os municpios tiveram uma ampliao da arrecadao, saindo de 0,85% para 1,11% do PIB. - Reduo do gasto indireto de natureza tributria realizado por meio de subsdios e renncia fiscal. De acordo com recente estudo divulgado pela Receita Federal, esses gastos indiretos podem chegar a 1,55% do PIB, sendo 85% relativos a impostos, ou seja, 1,31% do PIB. Se todos estes recursos fossem direcionados aos cofres pblicos, estariam gerando, automaticamente, 0,26% do PIB para educao, por fora da vinculao. S com a deduo do Imposto de Renda referente aos gastos das famlias com educao, a Receita Federal deixa de arrecadar R$ 908,7 milhes. - Rediscusso das isenes de impostos para escolas privadas: apesar de ser um dos mais promissores negcios do pas, boa parte das instituies privadas continua, por variados meios, a no pagar impostos.
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 233

2. Possibilidades de financiamento de outras fontes de recursos35: - Captao de recursos das agncias pblicas nacionais de fomento (BNDES, BNB, etc.). Essa captao ocorreria mediante o desenvolvimento de projetos, para todos os nveis e modalidades de educao, comprometidos com o desenvolvimento econmico e social nos mbitos nacional, regional e local. - Captao de recursos de agncias internacionais de fomento. Esses recursos estariam voltados principalmente para realizao das obras e outros bens e servios que o sistema demanda. - Captao de recursos de empresas pblicas (estatais) e privadas. - Parceria com a sociedade civil organizada como forma de viabilizar programas e aes na rea. 3. Possibilidades mediante polticas de melhorias e recomposio do gasto pblico em educao: - Retirada da contabilizao sobre o que se entende como manuteno e desenvolvimento do ensino daqueles gastos relativos a aposentados e pensionistas. No caso federal, por exemplo, esses valores chegaram cerca de R$ 2,9 bilhes, aproximadamente 15% dos gastos do Ministrio da Educao em 2002. - Implementao de polticas ativas que visem eficincia do sistema pblico de educao. Podem-se estabelecer metas de melhorias associadas utilizao dos recursos pblicos a serem aplicados em educao. - Melhoria do controle social dos recursos, mediante maior participao e responsabilidade da sociedade civil na definio e acompanhamento dos investimentos dos recursos pblicos da educao. - Auditorias sistemticas sobre a aplicao dos recursos vinculados rea. - Criao no MEC de comisso de acompanhamento e monitoramento das receitas e despesas com educao nos trs entes federados. Por ltimo, importante ressaltar que as possibilidades de financiamento sero extremamente facilitadas se houver crescimento econmico. 7. Reviso da poltica governamental de acesso a Educao e Cuidados da Primeira Infncia. Para a poltica governamental de acesso Educao e Cuidados da Primeira Infncia importante tomar em considerao o Plano Nacional de Educao
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Para a implementao da captao de recursos proposta neste item, sugere-se a composio, no Ministrio da Educao, de comisso tcnica com o objetivo de conhecer os possveis agentes financiadores e seus procedimentos de oferta de recursos e proceder s negociaes de captao. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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(PNE), que reafirma a educao infantil como direito da criana e obrigao do Estado, e reala a co-responsabilidade das trs esferas de governo Unio, Estados e Municpios com fundamento no artigo 30 da Constituio Federal. O PNE estabelece um conjunto de 25 objetivos e metas para a educao infantil36. Entre eles, encontram-se alguns especficos sobre o financiamento dessa etapa. So eles: (i) assegurar que, em todos os municpios, os 10% daqueles reservados manuteno e desenvolvimento do ensino, alm de outros recursos municipais no vinculados ao Fundef, sejam aplicados, prioritariamente, na educao infantil. (ii) promover debates com a sociedade civil sobre o direito dos trabalhadores assistncia gratuita a filhos e dependentes, em creches e pr-escolas, conforme estabelece o art. 7o, XXV, da Constituio Federal. Encaminhar, ao Congresso Nacional, Projeto de Lei visando regulamentao daquele dispositivo; (iii) exercer a ao supletiva da Unio e do Estado junto aos Municpios que apresentem maiores necessidades tcnicas e financeiras, nos termos dos artigos 30, VI e 211, 1, da Constituio Federal; e (iv) realizar estudos sobre o custo da educao infantil com base nos parmetros de qualidade, com vistas a melhorar a eficincia e garantir excelncia de atendimento de forma generalizada. Destaca-se o objetivo/meta do PNE para a Educao Infantil que trata da ampliao da oferta, de forma a atender, em cinco anos, a 30% da populao de at trs anos e 60% da populao de com idade de quatro e seis (ou quatro e cinco anos). At o final da dcada, a meta alcanar 50% das crianas de zero a trs anos e 80% das de quatro e cinco anos37. Castro e Barreto (2003) montaram cenrios38 para essas metas, multiplicandose o valor per capita mdio pelo total da demanda de matrculas na educao infantil calculado para o PNE. Esses cenrios mostraram que seriam necessrios 5,2 bilhes de reais em 2006 e 7,74 bilhes em 2011, para o atendimento em creches e pr-escolas. Isto significa um incremento de recursos da ordem de 60% em cinco anos e de 140%, em 10 anos, tomando-se o Brasil como um todo.
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Eram 26 as metas/objetivos, porm uma foi vetada pelo Presidente da Repblica. Tambm sofreu veto a meta do captulo sobre financiamento da educao que elevava os gastos pblicos com educao de 5% para 7% do Produto Interno Bruto -PIB. O argumento utilizado pelo Executivo para o veto foi o de que a meta contrariando a Lei de Responsabilidade Fiscal. A definio de metas especficas para as duas faixas de idade (zero a trs e quatro a seis) justificada no Plano pela histria do atendimento a essas faixas etrias no Brasil, com predomnio da rea da assistncia social para as crianas menores. Esse cenrio considera constantes os nveis de qualidade do atendimento e de eficincia dos sistemas de ensino em 2000. Alteraes nesses fatores so, entretanto, necessrias e devem implicar mudanas nos valores aqui estimados. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 235

Alm disso, na simulao efetuada observou-se forte desigualdade nos resultados dos clculos dos recursos per capita disponveis nas diferentes unidades da federao. Esses dados fortalecem a necessidade de que a instncia federal atue no sentido de minimizar as diferenas com formas consistentes de assistncia financeira aos municpios, responsveis pela oferta da educao infantil. Essas anlises evidenciam que a questo do financiamento deve pautar a luta poltica pelo direito da populao brasileira educao infantil. 8. Estimativas dos gastos das famlias em educao O que mais se aproxima atualmente, no Brasil, do conceito de gastos privados com educao so aqueles que compem o dispndio das famlias. Nesse sentido, so teis os resultados da Pesquisa de Oramento Familiar (POF), elaborada pelo IBGE para o perodo 1995-1996, relativo distribuio percentual da despesa mdia mensal familiar, por grupo de gastos. Os dados mostram que nas onze regies metropolitanas pesquisadas, a participao da Educao de apenas 3,49% das despesas familiares, bem abaixo de itens como habitao, alimentao, transporte etc. Esse baixo valor est relacionado ao fato de que a educao tem forte carter pblico, ou seja, os servios pblicos, por serem gratuitos, tm um impacto nas estruturas do consumo das famlias, mas no em seus gastos monetrios. Apesar de os maiores gastos mdios das famlias serem com habitao, alimentao e transporte etc., as prioridades so diferentes para os diversos nveis de rendimento e instruo. Os dados mostram mudanas no perfil dos dispndios mdios de acordo com a renda e a instruo do chefe das famlias. Quando a renda e a instruo aumentam, cresce a participao mdia nos gastos de itens como servios pessoais, recreao, cultura e educao. So investidos em educao 1,39% da despesa mdia mensal para o grupo que ganha at dois salrios mnimos; esse percentual aumenta continuamente at atingir 3,98% para a faixa daqueles acima de 30 salrios mnimos. Quanto estimativa do esforo oramentrio familiar dirigido rea de educao, respeitada a oferta vigente desse servio pblico chegaria, ao final do ano 2000, a algo em torno de 2,06% do PIB (tabela 10). Esses gastos resultam principalmente do pagamento de mensalidades escolares para os cursos regulares e cursos complementares, compras de livros e revistas e outras despesas educacionais.
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TABELA 10 Estimativas de Gastos com Educao, por Ano, segundo Tipos de Despesa Brasil 1996 a 2000
Percentual em relao ao PIB

Itens Gastos das famlias Gastos das famlias em educao (1) - Cursos regulares de 1, 2 e 3 graus e pr-escola - Outros cursos - Livros e revistas tcnicas - Outros gastos com educao

1996 1997 1998 1999 2000 61,6 61,2 60,4 60,4 59,2 2,2 2,1 2,1 2,1 2,1 1,4 1,4 1,4 1,4 1,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,00 0,00 0,00 0,00 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais. (1) O gasto das famlias em educao corresponde aos valores apurados na Pesquisa de Oramento Familiar POF do IBGE para o perodo 1995-1996, estimado como constante para os anos subseqentes.

Os gastos destinados a mensalidades escolares para os cursos regulares (1, 2 e 3 graus e pr-escola) representam 64% das despesas educacionais; outros cursos chegam a 17%, ou seja, as mensalidades concentram cerca de 81% dos investimentos familiares com educao. Enquanto isso os gastos com livros e revistas tcnicas representam apenas 1%. Um fator limitante para esta anlise foi a impossibilidade de se identificar os gastos por modalidade educacional, inviabilizando que se isolasse aqueles destinados educao infantil. Quanto mais elevada a renda e a instruo do chefe, tanto maior ser o gasto da famlia em termos absolutos e maior ser a diversidade de produtos e servios educacionais consumidos. As famlias em pior situao de renda e instruo concentram seus gastos nas necessidades bsicas de sobrevivncia com menos diversificao de consumo. 9. Consideraes finais Na distribuio de competncias entre as esferas governamentais, a Constituio Federal delega aos municpios os gastos com ensino fundamental e educao infantil, alm da manuteno, em regime de colaborao, de programas de educao infantil e de ensino fundamental. No entanto, o sistema de financiamento que foi reestruturado nos anos 90, principalmente com a criao do Fundef, acabou por prejudicar aportes de maiores recursos em favor da educao infantil. Por isso, os dados mostram queda nos valores aplicados e a
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transferncia crescente das responsabilidades para os municpios, configurandose um processo de forte municipalizao, com os estados deixando de aplicar recursos neste nvel educacional. Com isso o regime de colaborao, na prtica, foi pouco ou nada exercido. Observou-se, ainda, que na Unio grande parte dos recursos est alocada na Assistncia Social e no no MEC. Quanto dimenso e abrangncia da poltica governamental de acesso Educao e Cuidados da Primeira Infncia, importante levar em considerao o Plano Nacional de Educao PNE, que reafirma a educao infantil como um direito da criana e uma obrigao do Estado, realando a co-responsabilidade das trs esferas de governo Unio, Estado e Municpios. Algumas simulaes j realizadas mostram que seriam necessrias grandes somas de recursos para cumprir tais determinaes. Mediante os resultados de simulaes referentes ao PNE, verificou-se que a atual capacidade de financiamento insuficiente para aes mais ousadas de ampliao da oferta e melhoria da qualidade da educao infantil. Foram apresentadas algumas possibilidades para ampliao dos gastos. Essas envolvem trs tipos de financiamento: tributrias; outras fontes de recursos no tributrias; e de melhorias e recomposio dos gastos pblicos. Os investimentos pblicos na educao infantil so necessrios para inserir as crianas que no esto no sistema educacional e para melhorar a oferta para aquelas que j esto na rede pblica de ensino. Dessa forma, crianas em condies de pobreza e vulnerabilidade, as mais excludas atualmente, podero ser beneficiadas.

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PARTE III

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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ATUALIZANDO O QUADRO DA EDUCAO INFANTIL BRASILEIRA


Angela Rabelo Barreto1

Desde a concluso do relatrio de avaliao das polticas pblicas de educao infantil, em 2006, importantes mudanas vm ocorrendo nesse campo. Foi criado o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), em 2006, ano em que tambm foi aprovada a lei que alterou a durao do ensino obrigatrio para nove anos, incluindo nele a criana de seis anos de idade. No mbito da Assistncia Social, avanou-se na implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), aprofundando-se a retirada dos recursos dessa rea no financiamento de creches conveniadas e pr-escolas. No Ministrio da Educao, foram definidos e publicados os Parmetros de Qualidade para a Educao Infantil e, no mbito do Plano Nacional de Educao (PDE), lanado em 2007, foi criado o programa de apoio aos municpios para a construo de centros de educao infantil (ProInfncia). Dessas medidas, apenas o ProInfncia no estava na pauta de discusses durante a realizao do estudo realizado em parceria pela Unesco, OCDE e MEC, objeto desta publicao. A fim de disponibilizar ao leitor quadro mais atualizado da educao infantil, essas medidas so aqui comentadas, ao tempo em que dados mais recentes sobre a oferta dessa etapa educacional so apresentados. A. As principais mudanas e iniciativas nas polticas e programas para a educao infantil no perodo 2006-2008 1. A criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) No final de 2006, foi editada nova emenda constitucional (EC 53/2006) que cria o Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
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Doutora em Psicologia pela Universidade de Braslia. Pesquisadora e consultora nas reas de polticas educacionais e de educao infantil. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 243

Profissionais da Educao (Fundeb), em substituio ao Fundef. O Fundeb, com vigncia de 14 anos, abrange toda a educao bsica e no apenas o ensino fundamental, estendendo-se da educao infantil (creche e pr-escola) ao ensino mdio, inclusive educao de jovens e adultos e educao especial. A subvinculao passa a ser de 20% (e no 15%) das receitas de impostos. O leque dos impostos abrangidos ampliado e so definidos os valores totais anuais de complementao mnima da Unio para os trs primeiros anos do Fundo (R$ 2 bilhes, R$ 3 bilhes e R$ 4,5 bilhes), passando a partir do 4 ano participao de 10% do Fundo (ou seja, da soma dos valores referentes ao Fundeb em todas as Unidades Federadas). A lei de regulamentao do Fundeb estabeleceu que se definiria a cada ano fatores de diferenciao relativos aos vrios nveis e modalidades de ensino, para a distribuio dos recursos do Fundo. Foram elencados 15 valores diferentes, que levam em conta tambm a localizao e jornada de atendimento. Fixou-se, como valor de referncia (1,0) aquele destinado s primeiras sries do ensino fundamental de tempo parcial, urbano. Em torno desse ndice, so definidos os demais, numa amplitude que se estende de 0,7 a 1,3. A emenda constitucional 53 ampliou tambm a distribuio dos recursos do salrio-educao para toda a educao bsica. O montante dos recursos dessa contribuio social dividido em cotas federal, estaduais e municipais, equivalendo a primeira (federal) a 1/3 e a dos estados e municpios aos 2/3 restantes. As cotas estaduais e municipais so distribudas proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados na educao bsica nas respectivas redes pblicas de ensino. O processo que culminou com a instituio do Fundeb, em dezembro de 2006, foi mais uma evidncia das dificuldades enfrentadas no campo das polticas educacionais para a concretizao dos avanos legais anteriores conquistados pela Educao Infantil brasileira. A creche constituiu um dos aspectos do Fundo que estiveram no centro dos conflitos de interesses entre as instncias estaduais e municipais e nos embates entre as reas responsveis pelas polticas educacionais e econmicas, respectivamente. A primeira Proposta de Emenda Constitucional (PEC) para a criao do Fundeb foi enviada ao Congresso Nacional em junho de 2005, quando estava sendo concludo o relatrio do estudo objeto desta publicao. No contemplava as creches no sistema de financiamento da Educao Bsica. Os argumentos contrrios incluso desse tipo de atendimento, apresentados especialmente pelos representantes dos estados, sempre mencionavam os custos elevados e a
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possibilidade de que os municpios aumentassem muito as matrculas nesse segmento e essas passassem a representar fatia muito elevada na distribuio dos recursos entre as duas instncias. Outro argumento era o de que as creches poderiam ser financiadas com os impostos municipais, no includos no Fundo. Contra esse argumento, os defensores da participao das creches no Fundo trouxeram luz os dados sobre as finanas dos municpios, os quais mostram que apenas uma pequena percentagem deles tem arrecadao prpria significativa. Em muitos, a arrecadao era irrisria: eram 1.565 municpios cujos impostos prprios representavam menos de R$ 100 mil reais/ano, segundo dados da Secretaria Nacional do Tesouro. A mobilizao da sociedade civil resultou em forte presso sobre a Cmara dos Deputados e na abertura da agenda para a tramitao da PEC. Articulaes como o Fraldas Pintadas e o FUNDEB pra Valer congregaram vrias entidades, bem como parlamentares comprometidos com os direitos das crianas, das mulheres e com a participao legislativa. O movimento teve como reivindicao destacada a incluso das creches no Fundo. No texto finalmente aprovado na Cmara e no Senado, a creche estava includa. O desafio que se imps criao do Fundeb passou a ser a votao da lei de regulamentao. Com a exigidade dos prazos, delineava-se a soluo de regulamentar o Fundo por meio da edio de uma Medida Provisria (MP). Naquele momento, os participantes do FUNDEB pra Valer levaram ao MEC algumas reivindicaes, entre as quais se destacaram a de que as ponderaes quanto ao valor por aluno por etapa e modalidade da Educao Bsica fossem estabelecidas considerando-se a estimativa do custo real de cada uma delas; e que fossem abrangidas pelo Fundeb, por um perodo de 5 anos, as matrculas em Educao Infantil atendidas por entidades comunitrias sem fins lucrativos conveniadas com o Poder Pblico. No findar do ano de 2006, foram editadas a Emenda Constitucional n 53, de 20 de dezembro de 2006, e a Medida Provisria n 339, de 28 de dezembro de 2006, de regulamentao do Fundeb. As reivindicaes do FUNDEB pra Valer no estavam contempladas. A MP instituiu a Junta de Acompanhamento dos Fundos, sendo uma de suas atribuies a de definir, anualmente, as ponderaes aplicveis distribuio proporcional dos recursos entre as 15 especificaes de etapas, modalidades e tipos de estabelecimentos. Foram dados os limites de 0,70 a 1,30, correspondendo o ndice 1 s primeiras sries do Ensino Fundamental urbano.
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Para o ano de 2007, a Junta definiu, em fevereiro, os ndices de 0,80 para a creche e 0,90 para a pr-escola; o valor mais elevado (1,30) foi atribudo ao Ensino Mdio em tempo integral e ao Ensino Mdio integrado Educao Profissional. Os ndices da creche e da pr-escola foram superiores apenas Educao de Jovens e Adultos (com 0,70), no respondendo, portanto, a critrios de custo real, uma vez que na Educao Infantil esse mais elevado especialmente porque exige nmero menor de alunos por professor. Contraditoriamente, para a Educao Infantil, etapa educacional que apresenta maior demanda de atendimento em tempo integral, no foram estabelecidas ponderaes especiais para essa situao, ao contrrio dos ensinos Fundamental e Mdio. Como a reivindicao da incluso no Fundeb, por um prazo determinado, das entidades de Educao Infantil conveniadas com o Setor Pblico no foi atendida na MP, passou a ser objeto de mobilizao junto ao Congresso, no processo de converso da MP em Projeto de Lei. A reivindicao dos movimentos em defesa da Educao Infantil era de que as matrculas das instituies j conveniadas, que atendessem critrios de qualidade definidos pelo respectivo sistema de ensino, fossem includas por um perodo mximo de cinco anos no cmputo dos alunos beneficiados com os recursos do Fundeb. Como os valores repassados por criana variavam muito de municpio para municpio, a sugesto era de que as eventuais diferenas entre o valor/aluno/ ano da Educao Infantil do Fundeb e o repassado s entidades conveniadas fossem aplicados rigorosamente na criao da infra-estrutura da rede escolar pblica para a absoro progressiva daquelas matrculas. Aps uma acirrada disputa no Congresso Nacional, a MP foi transformada em Projeto de Lei. Aprovou-se, finalmente, em 20 de junho de 2007 a lei 11.494. As instituies de educao infantil conveniadas com o setor pblico eram ento includas no Fundeb, diferenciando-se os segmentos de creche e pr-escola. Para essa ltima faixa etria, passaram a contar no Fundo as matrculas cadastradas no Censo Escolar de 2006, e por um perodo de quatro anos. As matrculas de crianas de at 3 anos e onze meses creche seriam consideradas durante toda a vigncia do Fundeb (14 anos) e contabilizadas a cada ano com base nos dados no censo do ano anterior. Para todas as instituies foram postas as seguintes exigncias: I - oferecer igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola e atendimento educacional gratuito a todos os seus alunos; II - comprovar finalidade no lucrativa e aplicar seus excedentes financeiros em educao na etapa ou modalidade previstas na lei; III - assegurar a destinao de seu patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional com atuao na etapa
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ou modalidade previstas na lei ou ao poder pblico no caso do encerramento de suas atividades; IV - atender a padres mnimos de qualidade definidos pelo rgo normativo do sistema de ensino, inclusive, obrigatoriamente, ter aprovados seus projetos pedaggicos; V - ter certificado do Conselho Nacional de Assistncia Social ou rgo equivalente, na forma do regulamento (Artigo 8). A Lei 11.494, de 2007, tambm determinou novos fatores de diferenciao para distribuio dos recursos do Fundo no ano de 2008, que levavam em conta a jornada diria (parcial e integral). Para as creches pblicas ou conveniadas de horrio parcial o fator atribudo foi 0,80; para as conveniadas de horrio integral, 0,95 e as pblicas dessa mesma jornada, 1,10. As pr-escolas em tempo parcial tiveram o fator 0,90 e de tempo integral, 1,15. Reafirmou a lei que caberia Junta de Acompanhamento dos Fundos a definio dos valores nos anos seguintes. Para 2009 (Portaria 932, de 30 de julho de 2008), a Junta aumentou os fatores da pr-escola, que passaram a ser de 1,0 para horrio parcial e 1,20, para horrio integral, valores idnticos ao do ensino fundamental. Manteve para as creches os valores definidos para 2008. 2. A implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e o financiamento das creches conveniadas No ano de 2003 teve lugar a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social e as discusses e deliberaes motivaram um processo de reformulao da rea. Como resultado, foi aprovada em setembro de 2004 a nova Poltica Nacional de Assistncia Social, por meio da Resoluo 145 do CNAS, e criado o Sistema nico de Assistncia Social SUAS. No mbito do MDS, a permanncia, sob sua gesto do financiamento de creches e pr-escolas considerada inadequada em razo da falta de competncia legal do Setor Assistncia Social para desenvolver uma cooperao tcnica com Estados e Municpios; para acompanhar e avaliar o servio prestado na rede de creches e pr-escolas; dar orientaes para a rede de educao infantil e para as Secretarias; capacitar os demais entes federados; capacitar os profissionais desta rede e produzir material de capacitao e documentos oficiais sobre a Educao Infantil (Nota tcnica MDS/Departamento de Proteo Social Bsica, 2004). Essas inconsistncias foram tambm percebidas pelo MEC e pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o que motivou a articulao entre os trs ministrios. Como resultado, instituiu-se de Grupo de Trabalho Interministerial, com o objetivo de apresentar proposta visando promover a transio das aes desenvolvidas pelo MDS em relao s creches e pr-escolas, do mbito da Assistncia
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Social para o da Educao. Firmou-se, ento o compromisso de no descontinuidade do apoio financeiro prestado s creches no mbito da Assistncia Social, at que a rea de educao definisse sua sistemtica de financiamento educao infantil. A legislao referente ao SUAS instituiu uma sistemtica de financiamento da assistncia social por meio de pisos para os diferentes nveis de servios: piso de proteo bsica e piso de proteo especial. Criou-se um piso de transio, para os servios prestados e que deixariam de ser assumidos pela assistncia social, como as creches. Com a aprovao do Fundeb e a incluso das instituies de educao infantil conveniadas com o Setor Pblico no Fundo, o MDS estabeleceu que o final de 2008 seria o limite para o repasse de recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social para apoio financeiro s creches. A situao observada no final desse prazo estabelecido de incerteza em muitos municpios. Entre as razes encontram-se as exigncias para incluso no financiamento da educao (recursos do Fundeb) ainda no cumpridas por muitas instituies e a identidade com um modelo de assistncia social que, na realidade, busca-se tambm rever com o SUAS. Com isso, muitas instituies e mesmo rgos municipais de assistncia mostram-se resistentes a realizar a transio das creches para a rea educacional. Por seu lado, o Ministrio da Educao elaborou em um processo de produo coletiva, orientaes para os rgos municipais de educao relativas ao conveniamento com as instituies de educao infantil. Participaram desse processo, dirigentes e conselheiros de educao, movimentos sociais de defesa da educao infantil, instituies conveniadas, entre outros segmentos interessados. As orientaes, disponveis no stio do MEC (www.mec.gov.br), vm sendo utilizadas por vrios municpios. 3. A incluso da criana de seis anos no ensino fundamental de nove anos A LDB e o PNE previam a incluso da criana de 6 anos no Ensino Fundamental, gradativamente. Com a lei 11.274, de 2006, foi criado o Ensino Fundamental com nove anos de durao, iniciando aos 6 anos de idade. Foi estipulado o prazo at 2010 para que todas as crianas de 6 anos sejam matriculadas no ensino fundamental. A Emenda Constitucional n 53, de 20 dezembro de 2006, redefiniu, ento, a abrangncia da pr-escola s crianas de quatro e cinco anos de idade. O Conselho Nacional de Educao definiu que as crianas devem ter seis anos completos ou a completar no incio do ano letivo para serem matriculadas
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no ensino fundamental. As demais devem permanecer na educao infantil. Em vrias localidades, entretanto, as normas permitem que crianas que completaro os seis anos durante o ano letivo matriculem-se no ensino fundamental. Essa diversidade na aplicao da lei, assim como as adequaes desejveis na organizao das redes de ensino e das propostas pedaggicas, nem sempre promovidas, continuam a gerar debates na rea da educao infantil, demandando mais pesquisa. Mesmo anteriormente a essas leis, havia crianas de seis anos matriculadas no Ensino Fundamental. Em 2005, segundo a PNAD, 24,4% das crianas estavam no ensino fundamental e 65,3% encontravam-se na pr-escola, restando quase 10% fora da escola. Em 2007, 92% das crianas dessa idade estavam na escola, metade delas na educao infantil2. Crianas de seis anos continuaro a ser atendidas na pr-escola e isso esperado uma vez que muitas completam essa idade no transcorrer do ano letivo. 4. A publicao de Parmetros de Qualidade para a Educao Infantil O MEC, por intermdio da Coordenao Geral de Educao Infantil, publicou em 2005 o documento Poltica Nacional de Educao Infantil e em 2006 os Parmetros Nacionais de Qualidade para a Educao Infantil e os Padres de Infra-estrutura para Instituies de Educao Infantil. Os documentos resultaram de discusses com diferentes segmentos da rea, como conselheiros de educao, gestores, pesquisadores, professores e tcnicos. Constituem referncias tanto para os sistemas de ensino quanto para os estabelecimentos de educao infantil, que espera o MEC, promovam a igualdade de oportunidades educacionais e que levem em conta diferenas, diversidades e desigualdades de nosso imenso territrio e das muitas culturas nele existentes (Apresentao dos Parmetros Nacionais de Qualidade para a Educao Infantil). Foram impressos 20 mil exemplares de cada conjunto desses documentos, enviados a secretarias, conselhos de educao e instituies da rea, estando prevista nova impresso, com 100 mil exemplares. Ainda visando melhoria da qualidade, o MEC publicou, em 2009, os Indicadores da Qualidade na Educao Infantil, elaborados sob a coordenao conjunta da Secretaria da Educao Bsica, da Ao Educativa, da Fundao
2

As que se encontram em classes de alfabetizao tm sido contabilizadas na educao infantil. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 249

Orsa, da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) e do Unicef. A publicao, tambm desenvolvida com a participao dos diferentes segmentos da rea, caracteriza-se como um instrumento de autoavaliao da qualidade das instituies de educao infantil, por meio de um processo participativo e aberto a toda a comunidade. (Apresentao dos Indicadores de Qualidade para a Educao Infantil). 5. A criao de programa de construo de escolas, de assessoramento e de fortalecimento da poltica municipal de educao infantil (ProInfncia) Entre as aes do PDE, lanado em 2007, destaca-se o ProInfncia, ou Programa Nacional e Reestruturao e Aparelhagem da Rede Escolar Pblica de Educao Infantil. No mbito do programa, so destinados recursos a municpios definidos como prioritrios e ao Distrito Federal, os quais devem ser aplicados na construo, reforma, pequenos reparos e aquisio de equipamentos e mobilirio para creches e pr-escolas pblicas da educao infantil. So considerados prioritrios, segundo critrio de vulnerabilidade social, os municpios com maiores percentuais de mulheres chefes de famlia, maiores percentuais de jovens em situao de pobreza e menores disponibilidades de recursos para financiamento da educao infantil. No critrio populacional, a prioridade refere-se aos municpios com maior populao na faixa etria prpria educao infantil, maior taxa de crescimento da populao nessa faixa e maior concentrao de populao urbana. Os critrios educacionais priorizam os municpios com menores taxas de defasagem idade-srie no ensino fundamental e maiores percentuais de professores com formao em nvel superior. O programa uma iniciativa relevante da esfera federal para o aumento das oportunidades de acesso educao infantil, porm suas metas so tmidas em face da demanda que tem se apresentado em praticamente todos os municpios brasileiros. No primeiro ano do ProInfncia, enviaram declarao de interesse 4.296 prefeituras, sinalizando ao MEC a necessidade de ampliar as metas e recursos para o ProInfncia. O valor repassado para a construo de novas escolas, adotando-se modelo de projeto executivo padronizado, era inicialmente de R$ 700 mil por escola. Atualmente o valor est sendo aditivado at 950 mil. Ao fim de 2008, estavam construdas ou em construo 1.024 unidades. Em 2009, novo modelo de projeto foi includo, destinado a atender 120 crianas em perodo parcial ou 60 em tempo integral. O ProInfncia tem-se constitudo como um programa de apoio tcnico e financeiro aos municpios em sua poltica de educao infantil, incluindo
250 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

assessoramento pedaggico a outros aspectos da oferta dessa etapa educacional alm daqueles referentes construo das escolas. Isso tem exigido uma ao articulada entre a Secretaria de Educao Bsica, por intermdio da Coordenao Geral de Educao Infantil, e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).

6. A incluso da educao infantil em aes de apoio geridas pelo FNDE A educao infantil vem conquistando espao em outras polticas e programas do MEC, geridas pelo FNDE. Isso foi facilitado, em parte, pela extenso dos recursos do salrio-educao a toda a educao bsica, garantida na EC 53, de 2006. Deve-se destacar a incluso, a partir de 20093, das escolas pblicas de educao infantil no Programa Dinheiro na Escola (PDDE), por meio do qual so repassados recursos para despesas de custeio, manuteno e pequenos investimentos, com base no nmero de alunos matriculados. Da mesma forma, a educao infantil comeou a ser contemplada no Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE). Tambm o Programa Nacional de Biblioteca da Escola (PNBE) passou a incluir, a partir de 2008, 60 ttulos de literatura para crianas pequenas de at seis anos, os quais esto sendo distribudos em creches e pr-escolas pblicas. O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) que antes abrangia apenas as instituies pblicas e filantrpicas de educao infantil estende-se agora s comunitrias conveniadas com os Estados, Municpios e Distrito Federal.

7. Novo modelo de implementao do ProInfantil O ProInfantil teve sua implementao iniciada quando da realizao do estudo de avaliao, em 2005. Desenvolvido por meio de parceria entre o MEC, os Estados e os Municpios, cabia ao MEC, alm do oferecimento do material didtico-pedaggico, a formao de formadores e tutores. Para tanto, o Ministrio necessitava contratar consultores, o que implicava custos elevados tanto em recursos financeiros quanto em processos de gesto.
3

Segundo Medida Provisria 455, de 28 de janeiro de 2009, transformada na Lei 11.947, do mesmo ano. Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 251

A partir de 2008, foram estabelecidas parcerias com Universidades Federais que, por meio de suas faculdades de educao, passaram a assumir a formao de formadores e tutores. Desde seu incio, o ProInfantil formou 1.200 professores de educao infantil que atuavam sem habilitao de nvel mdio. Atualmente encontram-se em processo de formao 3.700 professores; outros 12.597 esto matriculados para as novas turmas. O programa estende-se a 22 Estados e conta com a parceria de 14 Universidades Federais. O novo modelo de implementao possibilitou o aumento de escala do programa. B. A situao atual da oferta de educao infantil De 2005, ano em que o Relatrio aqui publicado foi concludo, a 2007, ano para o qual h dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), observou-se expanso no acesso educao infantil um pouco mais pronunciada que nos perodos anteriores. O crescimento, entretanto, tem sido insuficiente para fazer frente s demandas evidentes nos municpios e para alcanar as metas postas pelo Plano Nacional de Educao (PNE). Alm de restrito, o acesso desigual. Analisando-se os dois grupos de idade (0 a 3 e 4 a 5), correspondentes aos segmentos de creche e pr-escola depois da lei de ampliao do ensino fundamental para nove anos de durao, observa-se que o percentual de crianas de at trs anos que estavam includas no sistema educacional que era de 13% em 2005, alcanou 17,1% em 2007. Para a faixa de 4 e 5 anos, aumentou de 62,8% para 70,1% no mesmo perodo. As oportunidades de freqentar a educao infantil permanecem maiores ou menores conforme as caractersticas sociais das crianas e suas famlias. Destacam-se para os dois segmentos etrios as desigualdades devidas renda da famlia, situao de domiclio e regio, e em menor grau cor e ao sexo (tabelas 1 e 2). O hiato que separa os mais pobres e os mais ricos na oportunidade de freqentar um estabelecimento de educao infantil mostra-se perverso tanto para as crianas de at 3 anos quanto para as de 4 a 5. Se 1/3 da populao das crianas at 3 anos de idade pertencente ao quinto de famlias mais abastadas freqenta a Educao Infantil, para os mais pobres o percentual de apenas 10%. No caso das crianas de 4 e 5 anos, quase 90% das mais ricas encontram-se matriculadas no sistema educacional, enquanto entre as mais pobres esse percentual de aproximadamente 62%.
252 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Tabela 1: Taxa de freqncia creche/escola das crianas de 0 a 3 anos de idade por sexo, cor, situao do domiclio, grandes regies e faixas de rendimento mensal familiar per capita - 2005 a 2007 Brasil
(%)

Brasil, sexo, cor, situao no domiclio, Grandes Regies, faixas de rendimento familiar per capita Brasil Sexo Homens Mulheres Hiato Cor Branca Preta ou parda Hiato Situao do Domiclio Urbano Rural Hiato Grandes Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Hiato Sudeste- Norte Renda familiar mensal per capita 20% mais pobres 20% mais ricos Hiato

0 a 3 anos de idade 2005 13,0 2006 13,3 2007 17,1


Cresc.

2005-07 4,1

13,3 12,7 0,6

16,1 14,8 1,3

17,0 17,3 -0,3

3,7 4,6

14,5 11,6 2,9

17,1 13,8 3,3

19,4 14,9 4,5

4,9 3,3

15,2 4,6 10,6

17,6 6,6 11,0

19,6 6,4 13,2

4,4 1,8

5,8 11,7 15,8 16,1 10,0 10,0

8,0 13,3 19,2 18,3 11,5 11,2

7,5 13,1 22,1 21,3 13,3 14,6

1,7 1,4 6,3 5,2 3,3

8,2 29,6 21,4

9,5 32,3 22,8

10,2 36,2 26,0

2,0 6,6

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2005, 2006 e 2007.

Residir na zona urbana ou rural outro aspecto de tem impacto importante na oportunidade de acesso Educao Infantil. Isso provavelmente reflete no apenas fatores relacionados estrutura da oferta, mas tambm cultura e ao modo de vida na rea rural. fato conhecido que entre os
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 253

fenmenos que impulsionaram a Educao Infantil no Brasil e em outros pases destaca-se a urbanizao e com ela as mudanas no contexto familiar, como o trabalho feminino fora do lar e mudanas nos valores sobre cuidado e educao das crianas. Porm, a rarefao da populao rural, tornando difcil organizar a oferta nas proximidades da residncia da criana certamente tem um peso muito importante na baixa cobertura educacional na zona rural, especialmente para as crianas mais novas. Se para as crianas nos primeiros anos da idade de escolaridade compulsria muitas vezes o acesso escola torna-se penoso, com longas caminhadas ou precariedade de transporte escolar, para as menores acentuam-se as dificuldades. Os dados da PNAD 2007 mostram que as crianas de at 3 anos que freqentam creche trs vezes maior na zona urbana que na rural. Tambm para a faixa de 4 e 5, a diferena de acesso pronunciada (73,8% e 54,9%, respectivamente). Observa-se, entretanto, que comparado ao que se verificava dois anos antes (2005), houve um expressivo aumento da oferta escolar para as crianas dessa faixa etria residentes na zona rural. As diferenas de acesso educao entre as grandes regies para as crianas de at 3 anos mostram que Sul e Sudeste apresentam percentuais um pouco superiores a 20%, distanciando-se do Nordeste e Centro-Oeste, com 14,1% e 13,3%, respectivamente. A Regio Norte mostra acesso muito inferior s demais (7,5%). Tais diferenas refletem em grande parte a participao da zona rural no total da populao, embora se deva tambm a outros fatores, como a polticas e programas implementados ao longo das ltimas dcadas em alguns estados, aumentando o atendimento. O crescimento entre 2005 e 2007 foi maior nas regies em que a oferta era mais expressiva. No que tange faixa de 4 e 5 anos, a superioridade da Regio Nordeste no indicador de acesso educao (78,8%) tem chamado a ateno dos estudiosos. Observa-se que a regio supera ligeiramente o Sudeste (75,2%) e que essas duas afastam-se bastante do Sul, Centro-Oeste e Norte (56,9%, 54,9% e 59,7%, respectivamente). A superioridade do Nordeste, regio que via de regra apresenta baixos indicadores na rea social, tem sido atribuda ao direcionamento a seus municpios de apoio financeiro advindo de programas federais de incentivo ao atendimento pr-escolar, especialmente na dcada de 80. A populao preta ou parda continua apresentando desvantagem no acesso educao infantil, tanto para as crianas at 3 anos (14,9% e 19,4%, respectivamente) quanto para as de 4 e 5 anos (68,2% e 72,5%).
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Tabela 2: Taxa de freqncia creche/escola das crianas de 4 e 5 anos de idade por sexo, cor, situao do domiclio, grandes regies e faixas de rendimento mensal familiar per capita - 2005 a 2007 Brasil
(%)

Brasil, sexo, cor, situao no domiclio, Grandes Regies, faixas de rendimento familiar per capita Brasil Sexo Homens Mulheres Hiato Cor Branca Preta ou parda Hiato Situao do Domiclio Urbano Rural Hiato Grandes Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Hiato Sudeste- Norte Renda familiar mensal per capita 20% mais pobres 20% mais ricos Hiato

4 e 5 anos de idade 2005 62,8 2006 67,6 2007 70,1


Cresc. 2005-2007

7,3

62,5 63,1 0,6

67,1 68,1 1,0

69,6 70,7 1,1

7,1 7,6

65,3 60,6 4,7

70,2 65,4 4,8

72,5 68,2 4,3

7,2 7,6

67,5 44,5 23,0

72,0 50,0 22,0

73,8 54,9 18,9

6,3 10,4

48,5 70,9 67,3 49,1 49,9 18,8

54,6 73,8 73,5 53,7 54,7 18,9

59,7 76,8 75,2 56,9 54,9 15,5

11,2 5,9 7,9 7,8 5,0

52,9 86,9 34,0

58,5 88,3 29,8

61,9 89,4 27,5

9,0 2,5

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2005, 2006 e 2007.

A respeito das crianas de seis anos de idade, os dados de 2007 mostram que o 90,1% encontram-se na escola. Ainda que menos pronunciadas, verificam-se desigualdades no acesso educacional dessas crianas: se praticamente a totalidade
Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao 255

(97,8%) daquelas oriundas do quinto mais abastado encontra-se na escola, entre o quinto mais pobre o percentual bem menor (88%). Conforme a legislao, a depender do ms de nascimento, as crianas de 6 anos devem estar na educao infantil ou no ensino fundamental4. Segundo a PNAD, do total delas 42,5% encontram-se no ensino fundamental, 28,8% na prescola e 20,5% em classes de alfabetizao. No possvel saber se essas classes fazem parte ou no do ensino fundamental. Das 630 mil crianas dessa idade que freqentam classes de alfabetizao, 40,8% esto no Nordeste.

CONSIDERAES FINAIS As mudanas ocorridas neste breve perodo que separa a concluso do Relatrio e sua publicao evidenciam tendncia de consolidao da educao infantil no mbito do sistema educacional. inegvel que a incluso dessa etapa educacional nos mecanismos de financiamento da Educao Bsica, como o Fundeb e o salrio-educao, representa oportunidade mpar de inflexo nas polticas pblicas de educao infantil, tanto no mbito federal quanto no dos municpios. Entretanto, ainda no possvel verificar o impacto do Fundeb. Como a distribuio dos recursos do fundo em cada Estado realizada com base em matrculas existentes no ano anterior, h a necessidade de um esforo inicial de criao de novas vagas, o que exige construo de novos espaos. Quanto s instituies conveniadas, essas passaram a contar no Fundeb apenas em 2008 e ainda no h informaes sobre como essa incluso est se dando nos municpios, se, por exemplo, implicou aumento de recursos para as instituies. Alm disso, se recursos financeiros so fundamentais, no so suficientes para uma poltica de educao baseada em padres de qualidade e eqidade. Esse especialmente o caso da educao infantil, que teve sua ampliao no territrio nacional com o sacrifcio da qualidade e com excluso de segmentos da populao que dela tanto se beneficiariam.

O Conselho Nacional de Educao, no Parecer CEB/6/2005, determina que os sistemas de ensino devero fixar as condies para matrcula de crianas de 6 (seis) anos no Ensino Fundamental quanto idade cronolgica: que tenham 6 (seis anos) completos ou que venham a completar seis anos no incio do ano letivo. Muitos conselhos estaduais e municipais, entretanto, definiram a matrcula no EF de crianas que completam 6 anos durante o ano letivo. O ms de referncia difere nos vrios sistemas.
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Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

As iniciativas no mbito federal, como as orientaes aos setores municipais de educao para que assumissem as instituies conveniadas, o apoio financeiro para a expanso da rede de escolas pblicas de educao infantil, as orientaes aos municpios no estabelecimento de suas polticas e de padres de qualidade dos servios, a incluso da educao infantil em programas de apoio aos sistemas de ensino, como o PDDE, o PNATE, a Biblioteca Escolar, etc. respondem a problemas identificados no Relatrio e que demandavam atuao do MEC. Devero ter impactos expressivos na rea e devem ser objeto de monitoramento e avaliao por parte do Ministrio. Finalmente, relevante mencionar que o MEC, por meio do Conselho Nacional de Educao e da Secretaria de Educao Bsica (SEB), deu incio reviso das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao Bsica, inclusive da educao infantil. Orientaes curriculares para essa etapa educacional vm sendo discutidas, sob coordenao da SEB e com participao dos dirigentes municipais, setores acadmicos e profissionais da rea. Alm de referncia para os sistemas de ensino e para creches e pr-escolas, devero constituir base para reviso dos cursos de formao de professores de educao infantil.

Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

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260 Poltica de Educao Infantil no Brasil: Relatrio de Avaliao

Ministrio da Educao