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Slvio correia SantoS

oS media de Servio pblico


livros labcom
Srie: pesquisa em comunicao
direco: Jos ricardo carvalheiro
design de capa: cristina lopes
paginao: cristina lopes
covilh, Ubi, labcom, livros labcom
iSbn: 978-989-654-105-7
ttulo: os media de Servio pblico
autor: Slvio correia Santos
ano: 2013
www.livroslabcom.ubi.pt
Siglas e abreviaturas
adSl: asymmetric digital Subscriber line
am: amplitude modulada
ard: arbeitsgemeinschaft der ffentlich-rechtlichen rundfunkanstalten der
bundesrepublik deutschland
bbc: british broadcasting corporation
bcnZ: new Zealand broadcasting corporation
ca: conselho de administrao
ce: comisso europeia
co: conselho de opinio
cope: create once publish everywhere
cpb: corporation for public broadcasting
dGc: direo Geral da concorrncia
ebc: empresa brasil de comunicao
ebU/Uer: european broadcasting Union/Unio europeia de radiodifuso
en: emissora nacional
erc: entidade reguladora da comunicao
ert: Hellenic broadcasting corporation
eUa: estados Unidos da amrica
Fm: Frequncia modulada
Gatt: General agreement on tariffs and trade
mr: magyar rdi
mSp: media de Servio pblico
mtv: magyar televzi
ncrtv: Greek national council for radio and television
noS: nederlandse omroep Stichting
npm: new public management
npr: national public radio
nrK: norwegian broadcasting corporation
nZoa: nZ on air
orF: sterreichischer Rundfunk
pbS: public broadcasting Service
pSb: public Service broadcasting
pSm: public Service media
pvt: public value test
rai: radiotelevisione italiana
rtl: radio tlvision luxembourg
rdp: radiodifuso portuguesa
rtp: radioteleviso portuguesa
rtp rdio e televiso de portugal (aps 2004, e quando referido no texto)
rtve: corporacin de radio y televisin espaola, S.a.
SbS radio/tv: Special broadcasting Service
Si: Sociedade da informao
SiG: Servios de interesse Geral
SieG: Servios de interesse econmico Geral
Sp: Servio pblico
Sprt: Servio pblico de rdio e televiso
tvnZ: television new Zealand
tvp: telewizja polska
Ue: Unio europeia
UHF: Ultra High Frequencies
HF: High Frequencies
Undp/pdnU: United nations development programme/programa de
desenvolvimento das naes Unidas
UNESCO: United Nations Educational Scientifc and Cultural Organization
vrt: vlaamse radio- en televisieomroeporganisatie
Yle: Yleisradio oy
Wrtvc: World radio and television council
ZdF: Zweites deutsches Fernsehen
ndice
introduo .......................................................................................................... 1
captUlo 1 - o Servio pblico de rdio e televiSo de
tradio eUropeia .................................................................................. 3
1. o conceito de servio pblico para alm dos media: da tradio
francesa existncia num mercado nico .......................................................... 3
2. a rdio e os media de servio pblico na europa: do monoplio
abertura dos mercados ................................................................................... 17
3. o mosaico europeu: diversidades no servio pblico ................................. 33
captUlo 2 - da leGitimao poltica S poSSibilidadeS
de expanSo: oS limiteS do poSicionamento do Servio
pblico na eUropa ................................................................................. 49
1. evoluo da poltica europeia para os media pblicos ................................ 49
2. O fnanciamento .......................................................................................... 60
3. A redefnio das Ironteiras da misso do servio publico ......................... 75
4. a avaliao do desempenho do servio pblico ......................................... 90
captUlo 3 - SUperao do modelo de Servio pblico
de rdio e televiSo pelo modelo de media de Servio
pblico: oportUnidadeS e deSaFioS ............................................. 97
1. Servio pblico de rdio e televiso: princpios e prticas para uma
signifcao multipla ........................................................................................ 98
2. Sair da crise e adaptar-se: refexes para uma atualizao
do servio pblico .......................................................................................... 117
3. o nascimento dos media de servio pblico .............................................. 130
4. limitaes atividade do servio pblico no sculo xxi ........................ 137
captUlo 4 - conSideraeS FinaiS: a relevncia do
Servio pblico no ScUlo xxi ..................................................... 143
ReIerncias Bibliografcas ............................................................................. 149
[Os Media de Servio Pblico, pp. - 2] 1
introduo
o Servio pblico de rdio e televiso (Sprt)
1
tem constitudo um tema
fraturante na sociedade portuguesa, particularmente, na ltima dzia de anos.
Sobretudo, depois de 2002, o tema assumiu-se como uma das bandeiras do
impretervel desgnio governamental de reduzir. de reajustar. observando a
forma como o presente e o futuro do Sp foi mobilizando o poder poltico, a
sociedade e o prprio sector audiovisual privado, deparei-me, frequentemente,
com duas constataes que acabaram por se tornar no motor desta obra. por
um lado, muita gente usa a expresso Servio pblico (Sp). mas nem todos
o fazem da forma mais correta. por outro, a discusso acerca do Sp uma
discusso desequilibrada. no se fala da rdio pblica, ou da internet, mas sim da
televiso. a forma como em 2002 e 2003, a rdio foi completamente obliterada
na discusso pblica foi marcante. este livro tem, por isso, dois objetivos que
partem, muito concretamente, da realidade portuguesa: explicar o que o Sp
nos media, e faz-lo, dando importncia rdio e internet. como vincado
no texto, o ethos do servio pblico neutro em relao plataforma. porm
importa colocar a rdio na histria. porque nela que tem origem a radiodifuso
de servio pblico. rdio, pois, que este livro recorre mais frequentemente,
permitindo uma abordagem alternativa habitual leitura dominada pela televiso.
E se a radio representa a origem, a internet signifca o Iuturo do SP.
o Sprt , atualmente, uma instituio em risco, por vrios motivos. em
Portugal a ameaa tem maioritariamente uma raiz fnanceira. Na Europa, a ameaa
que o Sp enfrenta resulta, sobretudo, da possibilidade de renovar os pilares da
sua misso num contexto tecnologicamente diferente. So, efetivamente, duas
discusses distintas. o outro objetivo deste livro , por isso, ir alm da discusso
a que temos assistido em portugal e propor um olhar mais abrangente sobre o
1) Usaremos a expresso Servio pblico de rdio e de televiso (Sprt) como forma
equivalente a public Service broadcasting (pSb).
2 autor
que e o que pode vir a ser o Sprt no sculo xxi, compreendendo-o no seu
contexto europeu.
o que a histria da europa nos mostra que o Sp surge associado a um
grau de maturidade das democracias. Se no houver maturidade democrtica
no pode haver um verdadeiro servio pblico. e o modelo democrtico que
construmos na europa no existe sem o Sprt. porque, ao contrrio do que
por vezes salta desta discusso, o posicionamento do Sp deve ser de tal forma,
que este faa falta ao mercado. ele deve ser um fator de equilbrio e tambm de
elevao no sector. e importa que a sociedade reconhea essa relevncia. essa
- alis, uma questo frequentemente realada neste texto: o futuro e a relevncia
do Sprt dependem de uma nova proximidade com a sociedade. o Sp depende
muito do reconhecimento, por parte dos cidados, de que a sua existncia cria
valor nas suas vidas. cria valor social. e isso, no s ir fortalecer a distino da
marca do Sp no futuro prximo, como tambm ir garantir-lhe a principal base
de apoio que tantas vezes lhe escapa: as pessoas.
este texto resulta da adaptao de parte do enquadramento terico da tese
de doutoramento, intitulada Servio pblico de radiodifuso em portugal: do
controlo ideologico ao fm da representatividade social, orientada na Faculdade
de letras da Universidade de coimbra, pela professora doutora isabel Ferin
cunha e defendida no vero de 2012. a perspetiva sobre a qual se ergue o livro
a da compreenso do lugar da noo de Sp de comunicao social. apesar de
o bero do conceito ser a teoria jurdica, a sua relevncia enquanto instrumento
poltico, social e cultural na construo da moderna conceo de cidadania
leva-nos a outras reas. tal abertura , na verdade, natural s cincias da
comunicao. partindo ento da sua origem, no mbito do direito administrativo
francs, aborda-se a forma como o Sp evoluiu no sector dos media na europa.
enquadra-se o seu reposicionamento conceptual e operativo, as crises que o
aIeta(ra)m, as tenses confituantes que determinam o seu posicionamento, bem
como os desafos da sua entrada na era multiplataIorma. Essa e, na verdade, a
inteno maior deste livro: compreender o novo contexto dos media de servio
pblico (mSp).

[Os Media de Servio Pblico, pp. - 48] 3
captulo 1
o servio pblico de rdio e
televiso de tradio europeia
embora partindo dos mesmos valores clssicos, o servio pblico de tradio
europeia constituiu-se sob mltiplas formas. neste primeiro captulo observa-
se como os media de servio publico ultrapassaram o fm dos monopolios e
como evoluram, situados nessa incmoda posio entre o mercado e os seus
princpios de base, incorporando novas formas de gesto.
1. o conceito de servio pblico para alm dos media:
da tradio francesa existncia num mercado nico
a noo de servio pblico est presente na sociedade moderna sob uma
multiplicidade de signifcaes e e aplicada numa variedade de contextos.
Antes de nos centrarmos no sector especifco dos media, importa enquadrar o
aparecimento deste conceito. a teoria do servio pblico nasce das condies
particulares proporcionadas essencialmente por dois tipos de mudanas: o
surgimento de um novo posicionamento do Estado e uma procura de solidifcao
do direito publico (Chevallier, 2010). E, precisamente, essa confuncia, situada
em Frana, nos fnais do seculo XIX, que tomamos com ponto de partida.
efetivamente, foi neste pas que mais se desenvolveu o conceito de servio
publico e que este principio se tornou mais determinante na defnio de uma
identidade nacional (Prosser, 2005). Partimos de Frana, tambem, pela infuncia
que teve na tradio continental europeia e, concretamente, em portugal.
4 Slvio Correia Santos
a referncia a um novo posicionamento do estado tem como pano de fundo
a existncia de um modelo em que este se havia tornado menos interventivo na
prestao de servios. Esse aIastamento do Estado Ioi um refexo das mudanas
nas estruturas sociais, econmicas e polticas dos sculos xviii e xix,
nomeadamente no seguimento da revoluo industrial e da revoluo Francesa.
a mudana a que nos referimos resultou da perceo de que o movimento do
liberalismo econmico no podia satisfazer todas as necessidades do povo, o que
acabou por levar a uma alterao quer do papel, quer das responsabilidades do
estado. assim, pode falar-se no surgimento de uma nova funo da administrao
centrada no bem social, mesmo no fnal do seculo XIX. E nessa altura que se
desenvolve um modelo de ao estatal mais interventiva, que inclua a prestao
de servios que o mercado no proporcionava s pessoas. alguns servios
de interesse geral comearam, pois, a ser realizados pelo estado. esta nova
dinmica de interveno do estado de tal forma relevante, que est na base
do desenvolvimento organizacional moderno da prpria sociedade. como refere
chevallier,
le service public voque cette sphre des fonctions collectives,
ncessaires lexistence mme du sociale. Faisant cho aux thmes du
bien commun, de lintrt general, de lUtilit publique, avec
lesquels elle Iorme une confguration ideologique complexe, la notion a
donc ds racines anciennes et apparat comme inhrente lorganisation
ds socits modernes (2010: 3).
Era uma renovada afrmao da propria existncia do Estado, que teria o seu
expoente mximo na segunda metade do sculo xx: um estado mais interventivo
na dimenso quotidiana, mais prximo dos cidados, proporcionando servios
que garantem a coeso social. com esta rotao, o estado procurava uma
legitimidade que a puissance publique no lhe proporcionava, sobretudo
depois das mudanas ocorridas no fnal do seculo XIX. E essa validao e-lhe
proporcionada, precisamente, pela doutrina do servio pblico, como explica
chevallier:
5 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
lett se presente en effect, dsormais, moins sous la forme de manifestations
dautorit que comme un prestataire de services, dont lobjectif est de
satisfaire le mieux possible les besoins du public; la doctrine du service
public va venir colmater ces brches, en reconstruisant la thorie de ltat
sur des bases nouvelles (2010: 12).
esta mudana, que ocorria na sociedade francesa, consistia no facto de o
bem comum se passar a justifcar pela vontade dos cidados, e no pelo simples
desgnio de poder do estado (Gugliemi e Koubi, 2007: 42). ou seja, o conceito de
Sp foi tomando forma ligado noo do coletivo, no seio da doutrina francesa
1
.
embora a ideia seja bem mais antiga
2
e possamos encontr-la j na
distribuio de alimentos na roma antiga (Gugliemi e Koubi, 2007), o Sp tem
a sua raiz doutrinal no incio do sculo xx, com o trabalho de leon duguit.
duguit, considerado o pai da escola do Servio pblico (tambm conhecida
como Escola de Bordeus), identifcava o servio publico com a prestao pelo
Estado de servios com fns sociais:
cest toute activit dont laccomplissement doit tre rgl, assur et
contrl par les gouvernants, par ce que laccomplissement de cette activit
est indispensable la ralisation et au dveloppement de linterdpendance
sociale et quelle est de telle nature quelle ne peut tre assure compltement
que par lintervention de la force gouvernante (1918: 73).
Com eIeito, Duguit justifcava a existncia do Estado, precisamente, pelo
dever da prestao de servios e no pela autoridade que, naturalmente, este
possua: tout act des gouvernants est sans valeur quand il poursuit un but autre
1) como marca do nascimento do servio pblico ao nvel da jurisprudncia, deve ser referida a
'deciso Blanco, pelo Tribunal de Confitos, em 1873 (Gonalves, 1999; Prosser, 2005).
2) Sobre a emergncia da ideia de servio pblico cf. Gugliemi e Koubi (2007). lexpression
de service public napparat gure dans les textes juridiques antrieurs la revolution franaise,
cela nexclut pas que les ides de bien commun, dutilit publique, dintrt collectif ou de besoins
sociaux auxquels ila a sembl ncessaire de rpondre un moment donn naient pas t souleves
sous dautres formes, dans dautres termes (Gugliemi e Koubi, 2007: 19).
6 Slvio Correia Santos
quun but de service public. le service public est le fondement et la limite du
pouvoir gouvernementale (duguit, 1918: 74).
o pensamento de duguit foi referencial para a escola do Servio pblico,
no mbito da qual (nomeadamente com Gaston Jze) o conceito foi trabalhado
e desenvolvido. a doutrina do servio pblico desenvolveu-se, posteriormente,
a partir da evoluo das vrias dimenses do conceito, passando de fundamento
do direito administrativo francs a elemento refundador da teoria do estado
(chevallier, 2010: 16).
a importncia do conceito de Sp veio a extravasar o campo do direito
administrativo francs. como foi referido, o Sp acabou por se tornar indissocivel
do processo de construo da prpria identidade francesa (prosser, 2005: 97).
aos poucos, a expresso servio pblico, tal como se estruturou a partir do
direito francs, ganhou uma dimenso mtica que, de acordo com chevallier,
s a torna mais difcil de compreender e situar, tendo em conta as suas vrias
acepes:
'elle est saturee de signifcations multiples qui se superposent, s`entrecroisent,
renvoient les uns aux autres, et entre lesquelles le glissement est constant.
le service public, cest dabord une entit sociale (), une notion juridique
() et plus profondment, le service public est un oprateur ideologique
(2010: 4).
deve notar-se que a doutrina francesa do Sp no foi a nica a desenvolver-
se. na verdade, existe uma diferena entre as doutrinas de Sp continental e
britnica. o direito britnico almejava um certo pragmatismo neste campo, o
que o fez evoluir num sentido diferente da tradio continental. com grande
tradio na europa, a doutrina do Sp italiano situa-se, de certa forma, entre os
quadros francs e britnico.
7 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
1.1 as crises do servio pblico
ao contrrio do que por vezes referido, a crise do servio pblico no resulta
da vaga que defende a insustentabilidade do Welfare State
3
. ela -lhe anterior.
com efeito, o afrontamento e o reposicionamento da ideia de Sp resultam de
uma evoluo de natureza jurdica que tem incio ainda nos anos 20
4
.
A complexifcao da sociedade no inicio do seculo XX, e, principalmente, os
desenvolvimentos industrial e organizacional, conduziram ao desmembramento
dos elementos que tradicionalmente constituam a slida unidade do Sp (rainaud,
1999). Subitamente, passou a admitir-se que uma entidade pblica atuasse como
uma entidade privada. e a segurana da delimitao normativa que existia foi
claramente abalada com estas mudanas. Sobretudo aps a Segunda Guerra
mundial, desenvolveram-se servios comerciais e industriais que, embora
desprovidos de interesse coletivo, eram realizados por empresas pblicas, assim
como servios pblicos com gesto privada (rainaud, 1999; chevallier, 2010).
So as inconsistncias resultantes destas novas formas que abalam o conceito de
servio pblico, como explica allison:
'Because oI such inconsistency, especially evident in the feld oI contrats
administratifs, and because a of a variety of other exceptions and exceptions
to exceptions, a number of doctrinal writers questioned the usefulness of the
general criterion of service public and despaired of establishing a satisfatory
substitute (1996: 67).
3) Sobre o Welfare State cf. pierson e castles (2006) e Gidens (2007).
4) o caso eloka, de 1921, um marco jurisprudencial nesse processo. em causa esteve o
nauIragio de um barco que era operado numa lagoa do litoral da Costa do Marfm, que a epoca era
uma colonia Irancesa. Perante um pedido de indemnizao, o Tribunal de Confitos reconheceu
pela primeira vez que um sevio da administrao pblica podia ser julgado como uma empresa
privada, uma vez que operava nessas condies (brown e bell, 1998), quebrando com uma
distino at ento intransponvel.
8 Slvio Correia Santos
com efeito, e apesar de a ideia de Sp se ter mantido absolutamente pertinente
ao longo do sculo xx, a sua primeira crise
5
e constituida por essa redefnio das
fronteiras entre privado e pblico. embora o marco inicial dessa instabilidade na
delimitao seja o caso eloka, em 1921, esta tendncia sente-se com particular
evidncia sobretudo depois da guerra.
a crise que tem caraterizado o Sp em anos mais recentes j outra e j no
est circunscrita ao sistema francs. a chamada segunda crise do Sp,
uma crise institucional ou material, () pelo menos nos sectores das
telecomunicaes, da energia e dos transportes. nesses sectores, o servio
pblico foi ou est sendo pura e simplesmente banido e substitudo por
conceitos mais ou menos prximos (servio universal, atividades privadas
com obrigaes de servio pblico, atividades privadas de interesse pblico)
que, todavia, representam realidades muito distintas daquelas que estavam
subjacentes a respectiva qualifcao como atividades de servio publico
(Gonalves, 1999: 27).
a passagem de servios pblicos para a alada de prestadores privados,
como forma de emagrecer o estado e evitar o seu colapso, tornou-se inevitvel
na europa. ainda hoje, a reestruturao e a poltica de modernizao dos
sectores pblicos se regem por esse ditame. cumpriu-se o que Gonalves
chama de atenuao das responsabilidades pblicas (1999: 12). a prestao
dos servios pelo estado foi substituda pelo exerccio de funes de garantia,
controlo e orientao da atividade, agora exercida pelo prestador privado
(Gonalves, 1999: 9-10). EIetivamente, com o fm dos monopolios em diversas
reas, muitas das atividades anteriormente levadas a cabo pelo estado passaram
a ser assumidas pelo mercado. a natureza (pblica ou privada) do prestador do
Sp passou a ser cada vez menos importante. Foi nesse contexto, como explica
Silva, que a comunidade europeia adotou uma designao mais neutra, menos
conotada ideologicamente e menos dependente da dimenso subjetiva do servio
5) Sobre a crise do servio pblico cf. corail (1954), rainaud (1999), ou o nmero dedicado ao
tema, da Sciences de la Socit (aa.vv., 1996).
9 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
pblico: o servio pblico francesa v-se substitudo pelos SieG [Servios
de interesse econmico Geral] (2008:216)
6
.
1.2 Para uma impossivel defnio
E consensual a difculdade existente na defnio de um conceito de SP (entre
outros, chevallier, 2010; Gugliemi e Koubi, 2007; prosser, 2005 [no mbito
jurdico], e banerjee e Seneviratne, 2005; lange, 1999; Syvertsen, 1999; [no
mbito dos media]).
6) Nesse sentido, Importa esclarecer as diIerenas ao nivel das defnies e termos usados. A
escolha dos termos pela comisso europeia (ce) visa sublinhar algumas distines. a expresso
"servio pblico" foi preterida, uma vez que era associada propriedade (pblica) do prestador.
assim:
- Servios de interesse Geral: this term covers market and non-market services which the public
authorities class as being oI general interest and subject to specifc public service obligations.
- Servios de interesse econmico Geral: this is the term used in article 86 of the treaty and
reIers to market services which the Member States subject to specifc public service obligations by
virtue of a general interest criterion. this would tend to cover such things as transport networks,
energy and communications.
- Servio pblico: this is an ambiguous term since it may refer either to the actual body providing
the service or to the general interest role assigned to the body concerned. it is with a view to
promoting or Iacilitating the perIormance oI the general interest role that specifc public service
obligations may be imposed by the public authorities on the body rendering the service, for
instance in the matter of inland, air or rail transport and energy. these obligations can be applied at
national or regional level. there is often confusion between the term public service, which relates
to the vocation to render a service to the public in terms of what service is to be provided, and the
term public sector (including the civil service), which relates to the legal status of those providing
the service in terms of who owns the services.
- Servio Universal: 'Universal service, in particular the defnition oI specifc universal
service obligations is a key accompaniment to market liberalisation of service sectors such as
telecommunications in the European Union. The defnition and guarantee oI universal service
ensures that the continuous accessibility and quality of established services is maintained for all
users and consumers during the process of passing from monopoly provision to openly competitive
markets. Universal service, within an environment of open and competitive telecommunications
markets, is defned as the minimum set oI services oI specifed quality to which all users and
consumers have access in the light oI specifc national conditions, at an aIIordable price. CI.
Communication from the Commission - Services of general interest in europe, com (2000) 0580,
fnal.
10 Slvio Correia Santos
numa primeira distino de natureza sumria
7
, pode-se perceber o Sp de duas
formas: em sentido orgnico (relativo s organizaes que desempenham essas
funes), ou em sentido material (relativo s atividades que so englobadas nessa
esfera), como explica Gonalves (1999: 28, 29). nesta ltima vertente, ele pode
ser entendido em sentido subjetivo ou objetivo. a primeira aceo compreende
toda a atuao de direito pblico de um ente de direito pblico (Gonalves,
1999: 30), ou seja, qualquer ao levada a cabo pelo estado. o sentido objetivo
refere-se a atividades que no so subjetivamente pblicas, mas que, por serem
de interesse geral, fcam sujeitas a um regime de direito administrativo e so
consideradas atividades objetivamente administrativas (Gonalves, 1999: 30).
porm, a compreenso da natureza do Sp para alm destas categorizaes,
esbarra com o obstculo da sua prpria essncia diversa e evolutiva. isso rev-
se na constante reformulao normativa que, historicamente, o foi adaptando
sociedade, bem como na diversidade positiva das suas aplicaes.
o conceito de Sp usado em vrias esferas. de todo o modo, o objetivo
de um Sp , geralmente, incontestado, independentemente da realidade que se
observa. a sua essncia reside na procura de resposta e de satisfao para uma
necessidade comum. essa a razo da sua existncia e da garantia constitucional
desses servios.
os princpios organizados nos anos 30 e 40 do sculo xx por louis
rolland (conhecidos posteriormente como leis de rolland ou leis do Servio
Publico) tornaram-se no cerne da defnio classica do conceito: continuidade,
igualdade e mutabilidade ou adaptabilidade (prosser, 2005). esses so os trs
pilares que servem de base conceptualizao do servio pblico. entende-se a
continuidade como a continuao no tempo de um servio que responde a uma
necessidade coletiva permanente. a igualdade refere-se obrigao de tratar
todos os indivduos da mesma forma. as leituras mais evidentes deste princpio
traduzem-se na garantia de acesso universal, independentemente de critrios
geografcos, ou de estatuto social, e a exigncia de um custo igual a todos os
utilizadores, independentemente das diferenas que tenham existido no custo
7) para uma abordagem pormenorizada das vrias aproximaes ao servio pblico cf. Gugliemi
e Koubi (2007).
11 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
do fornecimento. Frequentemente, associa-se-lhe o princpio da neutralidade,
muito embora este ltimo no seja, efetivamente, um dos princpios fundadores
da flosofa do servio publico (Gugliemi e Koubi, 2007). A adaptabilidade,
por seu turno, refere-se capacidade de adaptao tecnolgica do servio, que
dever estar disponvel aos utilizadores, fazendo uso da mais recente tecnologia
e refetindo os seus modos de vida. A mutabilidade centra-se, no no consumidor,
mas na entidade que presta o servio, como explica prosser (2005), na medida
em que a entidade prestadora se adapta evoluo das necessidades sociais,
independentemente da oposio moral ou legal que os direitos adquiridos possam
gerar. Isso signifca que se uma atividade deixar de ser relevante, o servio pode
terminar (prosser, 2005: 104, 105).
alm de no existir um consenso terico relativo composio, ou forma
como estes princpios so interligados, h tericos que lhes acrescentam a
gratuitidade (Gugliemi e Koubi, 2007). com o tempo, as formulaes em torno
desta base epistemologica tornaram-se sufcientemente diversas. Assim, destes
princpios - os chamados princpios naturais (malaret Garcia, 1998), foram
resultando outros, cuja existncia , reconhecidamente, complementar. a forma
distinta como as leis de rolland so interpretadas em diferentes contextos e do
origem a outros princpios, resulta, no s da abrangncia do seu enunciado, mas
tambem das especifcidades do contexto em que so aplicadas. Desta Iorma, o
conceito de Sp, herdeiro da tradio francesa, foi-se modernizando. princpios
como qualidade de servio, acessibilidade, simplicidade, transparncia,
participao e responsabilidade so-lhe agora associados (prosser, 2005: 106),
bem como a laicidade (Gugliemi e Koubi, 2007). a forma como estes princpios
evoluram pode ser vista no livro verde Sobre Servios de interesse Geral
8
,
no qual se encontram vrias obrigaes transversais a este tipo de servios:
universalidade, continuidade, qualidade e acessibilidade de preos; bem como
obrigaes sectoriais, que incluem a proteo dos consumidores e utilizadores,
a segurana do aprovisionamento, o acesso rede e a interconetividade e, ainda,
o pluralismo no sector dos media. os princpios de boa governana relativos
a organizao, fnanciamento e avaliao (sobre os quais nos iremos debruar
8) cf. Livro Verde sobre Servios de interesse Geral. COM (2003) 270, fnal.
12 Slvio Correia Santos
adiante), passaram, igualmente, a ser indissociveis destes servios. esta
caraterizao dos SIEG refete, claramente, uma construo europeia, herdeira do
welfare state que se desenvolveu na segunda metade do sculo xx, no ocidente.
1.3 do tempo dos monoplios nova gesto
aps a ii Guerra mundial, aconteceram na europa uma srie de nacionalizaes
no sector dos servios industriais. de forma geral, as situaes de monoplio
que da resultaram s comearam a desaparecer nos anos 70 e 80. nessa altura, o
neoliberalismo, assumia-se como a soluo ideal para superar a crise e estimular
o desenvolvimento econmico e social europeu. implementaram-se profundas
reformas e mudanas nos mercados, nas administraes e nos servios pblicos
nos vrios pases. esses ventos de liberalizao, que comearam a mudar grande
parte das democracias ocidentais, resultaram no que Gonalves carateriza de
novo modelo de estado mnimo, um estado que, sem querer suportar o nus
de ser social, pretende no entanto manter algumas responsabilidades sociais
(1999: 20).
efetivamente, a europa precisava de ser competitiva e a soluo passava
pela abertura dos mercados. esse processo de liberalizao iria mudar
defnitivamente o lugar e a imagem dos servios publicos na Europa: primeiro,
porque os prestadores de servios publicos passaram a ser identifcados com
uma m gesto de recursos, com burocracia e com o no respeito pelas leis do
mercado; depois, porque atividades criadas com objetivos sociais passavam
agora a estar sujeitas ao direito da concorrncia (Gugliemi e Koubi, 2007: 73).
este o contexto que leva perceo de que as formas clssicas de
aplicao dos servios pblicos no permitiam otimizar desempenhos ao nvel
da qualidade, da efcincia e da rentabilidade (Nosbonne, 2007: 23). Como
a imagem do Sp no era associada a essas caratersticas, ao contrrio da do
sector privado, h uma importao desse trptico, para a desejada renovao
da administrao do Sp.
13 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
Este diagnostico de inefcincia Ioi um processo relativamente global na
europa, mas tambm na amrica do norte. thatcher, reagan e mulroney
9
tm,
precisamente, essa ao em comum: a strong commitment to reducing both the
scope of government in society and the size of the public service and to increasing
the eIfciency oI government in society (1994:9). E este posicionamento, tera
eco em vrios pases.
esta criatura resistente mudana (Savoie, 1994: 5) comeava, pois, a ser
reformada. e a principal ferramenta desse processo designava-se new public
management (npm) (Ferlie, linn e pollitt, 2005). este modelo de gesto, que
se espalhou pela europa a partir dos anos 80, visava a renovao dos servios
estatais, recentrando a sua ateno no mercado. traduzia-se em novas formas de
gesto, associadas aos renovados objetivos dos servios pblicos: lintroduction
des pratiques et des discours managriaux rompt avec la distinction entre deux
logiques de gestion prive et publique jusqualors bien distinctes (nosbonne,
2007:28). Ou seja, em nome da racionalizao e da efcacia, aproximaram-
se as formas de gesto das empresas pblicas e privadas (mcdonough, 2006;
nosbonne, 2008).
com efeito, aos poucos, a dimenso subjetiva do conceito de servio pblico
foi perdendo o seu valor. durante esta transio, evoluiu-se para a generalizao
de mecanismos de regulao, normalmente, sob a forma de entidades nacionais
independentes, e tambm no sentido da constitucionalizao dos prprios
deveres de servio pblico, o que foi conseguido atravs de medidas protetoras
que acompanharam os processos de liberalizao (prosser, 2005:205).
1.4 os Servios de interesse Geral na europa
a europa pode ser representada como um mosaico, tantas so as diferenas
na forma, no desenvolvimento normativo e na implementao dos servios
9) respetivamente: presidente dos eUa, primeira-ministra do reino Unido e primeiro-ministro
do canad.
14 Slvio Correia Santos
pblicos. no entanto, apesar de todas as diferenas, encontram-se elementos
comuns. como refere malaret Garcia,
exists in all the member States a common, albeit nebulous, set of elements
that can be grouped under the heading of public services. the common
denominator underlying these activities is the fact that they are regarded
as being in the general public interest, and as such, they are performed by
public law or private law organizations under state control or subject to
specifc state intervention (1998: 57, 58).
esse denominador comum o resultado de uma poltica europeia que, ao
longo dos anos, tem mudado a sua atitude face ao Sp. o primeiro resultado
palpavel de uma certa coerncia nos Estados-membros Ioi o fm dos monopolios
e a progressiva liberalizao dos mercados.
a poltica europeia, que tinha como objetivo o desenvolvimento do mercado
nico, foi inicialmente adversa aos servios pblicos, que eram vistos como um
obstculo a esse ideal europeu neoliberal. como explica Gonalves,
o ataque aos servios pblicos em grande medida comandado a partir de
bruxelas; as razes da investida so bvias: o servio pblico estado, no
mercado o princpio fundamental da integrao europeia a liberdade
de empresa e o mercado; o servio pblico est associado ao monoplio e
ao pblico (1999: 13).
com efeito, sobretudo aps o tratado de maastricht, em 1992, o lugar do
servio pblico parecia ameaado pela poltica europeia. o estabelecimento
do mercado concorrencial nico resultou, por isso, numa resposta enrgica dos
defensores do servio pblico, principalmente, dos governos francs e belga
(prosser, 2005: 154).
em meados da dcada de 90, porm, a presso para uma viragem poltica
face ao sector pblico no mercado europeu d resultados. a ce tenta responder
ao maniquesmo poltico inicial. Um primeiro passo efetivo dado, em 1996,
15 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
com um relatrio acerca dos Servios de interesse Geral (SiG) na europa
10
. o
documento defendia a incluso no tratado da Unio europeia de uma referncia
ao papel destes servios
11
. reconhecia que, na europa, os SiG eram considerados
direitos dos cidados, e que a sua modernizao iria potenciar o desenvolvimento
econmico e a coeso social. para isso, era necessrio articular as polticas de
livre circulao e abertura de mercados com as misses dos SiG. ou seja, depois
da averso inicial, a poltica europeia estava a reconhecer e a legitimar um lugar
destes servios no seio do mercado competitivo.
claramente, a discusso estava a ser reorientada. o tratado de amesterdo
12
,
que entra em vigor em 1999, refora o crescente reconhecimento dos valores
subjacentes aos SiG como elementos-chave na construo de um modelo social
europeu. no mesmo sentido, a carta dos direitos Fundamentais da Unio
europeia
13
incluia o acesso aos servios universais no seu clausulado. O fnal
dos anos 90 estava a ser marcado por um reconhecimento da importncia dos
servios pblicos como forma de responder a interesses muito concretos dos
cidados. como explica prosser:
there has been a fuller recognition of the independent value of public
services as exemplifying a community commitment to citizenship, partly
as a result of their partial constitutionalization in the new article 16 of the
treaty. the objective is no longer only to limit their scope but to improve
their delivery through applying principles of good governance, including
(but not limited to) the use of competitive markets (2005: 121).
10) cf. Services of general interest in europe. Commission of the european Communities, com
(1996) 443, fnal.
11) cf. Communication from the Commission - Services of general interest in europe, com
(2000) 0580, fnal.
12) cf. treaty of amsterdam amending the treaty on european Union, the treaties establishing
the european communities and certain related acts, signed at amsterdam, 2 october 1997 c.
protocols annexed to the treaty establishing the european community. Ofhcial Journal of the
european Communities, c 340/109, de 11 de outubro de 1997.
13) cf. charter of Fundamental rights of eurpean Union (2000/c 364/01), consultado em http://
www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_en.pdf, em 12 de outubro de 2010.
16 Slvio Correia Santos
os servios pblicos tinham deixado de ser vistos pela ce como entraves ao
estabelecimento e crescimento do mercado nico. passavam a ser valorizados,
no so pelo contributo para o seu desenvolvimento, mas tambem como refexo
da crescente importncia dos direitos dos cidados (prosser, 2005).
na viragem do milnio, j no contexto da chamada Sociedade da informao
(Si)
14
, realiza-se a cimeira de lisboa, em 2000
15
. o documento que da resulta
atualiza a questo da aplicao pelos operadores das normas do tratado. no ano
seguinte, um relatrio ao conselho da europa de laeken
16
debruava-se sobre
a viabilidade econmica dos operadores de servio pblico no mercado interno,
sobre as medidas de garantia de efcacia e bom desempenho, assim como sobre
a necessidade de crescente transparncia desses prestadores.
em 2003, o livro verde
17
sobre SiG vinha abrir espao para o debate sobre
o papel da UE, sobre as Iormas de avaliar, fnanciar e organizar esses servios,
bem como sobre a defnio dos objetivos de SP que lhes estavam associados. O
objetivo do livro verde era a recolha de contribuies de vrios intervenientes,
para um debate que era cada vez mais visvel em torno destes servios: como
poderia a comunidade intervir neste mbito? como repartiria responsabilidades
com os estados-membros? desenvolveria essa ao sectorialmente ou de forma
abrangente? Qual a importncia de distinguir os SiG dos SieG
18
? o debate
centrava-se formalmente em problemticas que vinham ganhando relevncia
14) Conceptualmente, a expresso e aqui usada na linha do que e defnido no documento da CE.
(eUropean commiSSion. 1997. Building the european information Society for us all. Final
policy report of the high-level expert group [online]. [acedido em 23 de maio de 2010]. disponvel
em: www.epractice.eu/fles/media/media688.pdI |.
15) cf. Communication from the Commission - Services of general interest in europe, com
(2000) 0580, fnal.
16) cf. commiSSion oF tHe eUropean commUnitieS. 2001. Report to the Laeken
european Council Services of general interest [online]. [acedido em 03 de junho de 2009].
disponvel em: http://eur-lex.europa.eu/lexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0598en01.pdf.
17) complementarmente, cf. ebU leGal and pUblic aFFairS department. 2003.
eBU Reply to the Green Paper on Services of General interest [online]. [acedido em 06 de junho
de 2009]. disponvel em: http://www.ebu.ch/cmSimages/en/leg_pp_sgi_090903_tcm6-4498.
pdf.; Uni. 2003. europa response to the european Commissions green paper on services of
general interest [online]. [acedido em 06 de junho de 2009]. disponvel em: http://ec.europa.eu/
services_general_interest/docs/associations_enterprise/tesch.pdf.
18) cf. Livro Verde Sobre Servios de interesse Geral, COM (2003) 270, fnal.
17 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
nos ltimos tempos. as contribuies recebidas para o livro verde estiveram na
base do livro branco
19
, em 2004. os intervenientes sublinharam as disparidades
nacionais no que dizia respeito ao conceito e relao entre SieG e mercado,
levando a um resultado fnal timido. Porem, Ioi evidente a recusa perante a
tentativa de encontrar sustentao para o desenvolvimento de uma regulao
horizontal nos SieG. como explica michalis, os intervenientes convergiram
numa questo: there was no added-value in horizontal regulatory framework
and that the Ue should not be given additional powers in that area (2007:218).
os livros verde e branco so fulcrais neste processo e ilustram bem a
viragem poltica, como resume prosser:
the Green paper was clearly of very great importance (...). no longer
was the central stress on compatibility of services of general interest with
the internal market; rather it was on the essential role of such services for
citizenship and, in particular, how their performance could be improved.
(...) the White paper was cautious in its proposals, wich consisted almost
interly of soft law rather than a binding framework directive, but did promise
a potencially important clarifcation oI some major issues, especially in
relation to health and social services (2005: 171).
2. a rdio e os media de servio pblico na europa: do
monoplio abertura dos mercados
a evoluo do public Service broadcasting (pSb) tem sido substancialmente
analisada (banerjee e Seneviratne, 2005; raboy, 1997; Smudits, 1997; tracey,
1998; van cuilenberg e mcQuail, 2003; van dijk, nahuis e Waagmeester, 2006).
a designao anglo-saxnica public Service broadcasting refere-se aos media
pblicos e encerra em si mesma a ideia da transmisso simultnea de um para
muitos. engloba tanto a televiso como a rdio. na expresso pSb so includas,
19) cf. Livro Branco Sobre os Servios de interesse Geral |COM(2004) 374 fnal|, consultado
em http://eur-lex.europa.eu/lexUriServ/lexUriServ.do?uri=com:2004:0374:Fin:pt:pdF em 2
de dezembro de 2010.
18 Slvio Correia Santos
igualmente, as dimenses normativa e funcional do operador. a grande maioria
da produo acadmica debrua-se sobre o servio pblico de rdio e televiso
na sua vertente televisiva, o que se compreende pela dimenso econmica e
transnacional do meio. mas, na verdade - e como veremos, o cerne normativo do
SP no depende da plataIorma. O SP resulta de uma Iorma de governo que refete
uma particular interveno do estado com objetivos sociais e culturais concretos
(Syvertsen, 2003).
antes de avanar, importa porm fazer uma primeira distino essencial.
meios de comunicao de Sp no so a mesma coisa que media estatais. a
confuso surgiu, sobretudo, depois de instalado o mercado misto, porque ambos
se opunham aos operadores comerciais. esta falsa associao deveu-se a um
tambm falso maniquesmo que radica na ideia de que o estado age sempre em
funo do interesse pblico e que o mercado se lhe ope (Gidens, 2007). na
verdade, nenhuma das duas constitui um axioma. no mbito dos media, o foco
do Sp o interesse dos cidados e no o do estado enquanto entidade poltica.
por isso, os media estatais no se guiam pelos princpios de independncia,
ou imparcialidade. porque os seus objetivos no se centram na emancipao
do individuo. Ainda no sentido de clarifcar o seu mbito, os media de Sp no
devem ser confundidos com media comunitrios, pese embora a orientao
destes ltimos para um servio sociedade (banerjee e Seneviratne, 2005).
De Iorma mais precisa, invoca-se a classifcao de Raboy (1997: 35-43)
acerca das diferentes ecologias mediticas na sua dimenso sistmica. essa
sistematizao uma importante ferramenta para a compreenso dos contextos
referidos neste livro. assim, encontramos trs grandes tipos de sistemas,
centrados no estado, no mercado ou no pblico. nos sistemas assentes num
ncleo de Sp, inserem-se o Sprt de tradio europeia em regime de monoplio,
a sua posterior evoluo para um sistema misto, bem como sistemas nos quais o
Sp ocupa um papel central. nos sistemas mistos devem ser distinguidos os meios
maduros dos imaturos, que so assim caraterizados de acordo com a antiguidade
do mercado competitivo instalado. os sistemas com ncleo empresarial privado
caraterizam-se pela reduzida interveno estatal, frequentemente limitada ao
licenciamento. So caratersticos dos continentes americano e asitico.
19 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
Os sistemas com nucleo estatal confguram-se de acordo com varias
tendncias. o controlo estatal monopolista dos media considerado j residual.
atualmente, existem, grosso modo, dois subgrupos: os sistemas emergentes, nos
quais, apesar de se manter o controlo estatal, esto a ser desenvolvidos novos
modelos adaptados s realidades, combinando os media estatais com meios
comunitrios ou comerciais; e os modelos de transio, como os que caraterizam
os pases do ex-bloco sovitico, nos quais existe um processo de adaptao a um
modelo j dominante no mercado.
na europa, como se ver, o movimento foi na direo de um abandono de
modelos estatais e monopolistas.
2.1 a primeira fase
a abordagem aos media de Sp na europa, num primeiro momento, confunde-se
com a prpria anlise do desenvolvimento da rdio. o objetivo deste trabalho
leva-nos, precisamente, a tomar essa relao como ponto de partida. esta primeira
fase foi caracterizada pelo controlo estatal, pelo investimento em emisses
internacionais e pela emisso em amplitude modulada (am) (Kleinsteuber,
2011). mas foi tambm na primeira metade do sculo xx que nasceu o modelo
de rdio pblica que se viria a estabelecer como referncia em toda a europa.
a iniciativa privada que est na origem da rdio, tanto na europa como nos
estados Unidos da amrica (eUa). no entanto, a rdio ir desenvolver-se de
formas distintas nestes dois contextos. na europa, a rdio ir tornar-se estatal e
o seu potencial poltico e ideolgico nunca ser esquecido, a means to keep the
nation together, (...) radio became a source of national identity (Kleinsteuber,
2011: 64). nos eUa, existia o mercado em vez do estado. ou seja: a evoluo
do meio na europa fez-se sempre sobre bases diferentes. e depois do forte
controlo poltico inicial, acabou por se constituir em torno de uma orientao
social, coletiva e cultural. por isso que, ao contrrio do que aconteceu nos
eUa, o mercado audiovisual europeu teve sempre limitaes ao crescimento.
no resto da europa a ignio do processo no foi diferente do que sucedeu
em portugal. os primeiros passos foram dados, grosso modo nos anos 20,
20 Slvio Correia Santos
sobretudo por entusiastas, ou um pouco antes, atravs dos meios militares.
preciso ter em conta que, depois da primeira Guerra mundial, havia um novo
mercado de peas de rdio para estimular (Jauert e lowe, 2005). e reconhecia-
se um enorme potencial econmico a este meio. mais ainda: havia um enorme
potencial ideolgico que, rapidamente, tornou a rdio num meio apetecvel
para os governos. assim, foi ainda nos anos 20, que comearam as emisses
ideologicamente carregadas da rdio moscovo. as rdios alem e inglesa
avanaram, igualmente, com emisses alm-fronteiras em outros idiomas
20
.
esta perceo instrumental da rdio veio a resultar no desenvolvimento de duas
orientaes distintas na europa, como explica Kleinsteuber (2011): a do controlo
absoluto da rdio enquanto veculo ideolgico, que pressupunha a limitao
da prpria escuta de estaes internacionais; e a da garantia de uma estao
independente, como a bbc, e da livre escuta de rdios internacionais.
por isso que, alm de ser considerada a pioneira, a bbc tida como a grande
referncia
21
das estaes pblicas na europa. a bbc
22
nasce da reunio de vrios
postos privados. designada em 1922 como british broadcasting company, era
maioritariamente propriedade de empresas produtoras de material radioeltrico.
passou depois para o estado, em regime de monoplio, para contrariar a rdio
que nos eUa se havia desenvolvido custa da publicidade, e para desenvolver
uma componente mais formativa. tm, assim, origem, em 1927, a british
broadcasting corporation e o modelo ingls, que serviu de inspirao a vrios
outros pases.
20) mais tarde, com a Guerra Fria, renova-se a ateno dada s emisses internacionais em lngua
estrangeira (Kleinsteuber, 2011).
21) a bbc cedo se estabeleceu como paradigma de independncia face ao governo, mesmo que
isso implicasse uma atitude de confronto (Jeanneney, 1996: 121-130). com efeito, a rdio pblica
inglesa Ioi, desde sempre, simbolo de respeito e confana. Um dos Iatores mais relevantes na
edifcao dessa imagem, era a politica de excelncia nas contrataes. A BBC era, sobretudo
at aos anos 70, uma escolha natural para os melhores alunos das universidades de topo (Kng-
Shankleman, 2000).
22) Sobre a histria da bbc, cf. briggs (1985). Sobre o seu nascimento, assim como sobre o
incio da rdio estatal na alemanha, na itlia e em Frana, cf. Jeanneney (1996).
21 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
efetivamente, na primeira metade do sculo xx, o monoplio estatal foi-se
tornando, gradualmente, o modelo predominante na europa
23
, e muitos governos
foram instrumentalizando a rdio. o meio revelou-se uma imensa tentao para
o poder poltico:
altough there were some similarities with communication provided by
post, telegraphic, and telephone services, broadcasting was not interpersonal
communication, radio spectrum was limited and policymakers perceived
a Great ability oI radio to infuence social movements and governance.
those fators led european nations to establish radio as state operations
or, where greater democratization existed, as quasi governmental entities
separeted from the government. When television broadcasting developed a
half century later, governments tipically extended and adapted the general
regulatory and operational schemes that had established for radio (picard,
2006: 184).
itlia, Sucia, irlanda, dinamarca e Finlndia estabelecem monoplios
estatais ainda na dcada de 20. nos anos 30 e 40, alguns operadores privados, so
convertidos em estatais, como na Holanda, noruega, Grcia e Frana (rolland
e stbye, 1986). na alemanha, as poucas estaes que tiveram autorizao para
emitir ainda no incio dos anos 20 foram agrupadas e, em breve, o estado torna-
se responsvel pelas suas emisses. a Frana apresenta durante algum tempo um
modelo misto, com emissoras privadas e pblicas (Jeanneney, 1996).
no incio, este monoplio estatal desenvolveu-se nas telecomunicaes
e, especifcamente, nos media com recurso a justifcaes tecnicas (gesto da
escassez de espectro) e de economia de escala, mas obviamente tambm por
razes polticas (burgelman, 2000; rolland e stbye, 1986)
24
. era considerado
23) os monoplios foram dominantes na europa e na frica, embora com modelos de aplicao
distintos. o modelo comercial caraterstico apenas dos continentes americano e asitico (raboy,
1997).
24) muito embora haja autores, como Garnham (1990), que defendem que os motivos eram
simplesmente polticos e econmicos.
22 Slvio Correia Santos
um monopolio natural, dados os fns culturais e sociais da atividade (Smudits,
1997).
depois da Segunda Guerra mundial, veio a desenvolver-se uma perceo de
que, embora a infuncia do poder politico na radio Iosse indesejavel, o papel da
radiodifuso era essencial no processo de reerguer a europa (van dijk, nahuis e
Waagmeester, 2006). essa ser a segunda idade da rdio.
2.2 a segunda fase
com efeito, a meio do sculo xx que tem incio a segunda fase da rdio.
uma fase posterior ao aparecimento da Fm, caracterizada pela existncia de
mais estaes em funcionamento e (excetuando o que acontecia nas ditaduras)
pela insero num sector com (pelo menos algum grau de) pluralidade. este
periodo ira durar ate, praticamente, ao fnal do seculo, e incluira os movimentos
de liberalizao e desregulao (Kleinsteuber, 2011).
a nova vida da rdio na europa ser dominada pelos operadores pblicos,
apesar de coexistirem estaes comerciais e estatais. basta lembrarmo-nos da
rtl (inicialmente designada compagnie luxembourgeoise de radiodiffusion)
que, a partir do luxemburgo, transmite para vrios pases uma emisso de cariz
comercial (Kleinsteuber, 2011). pases como portugal e espanha tm operadores
privados, mas com uma orientao submissa s estruturas ditatoriais.
a existncia de rdios estatais ou de Sp estava dependente da evoluo social
e poltica de cada pas. na Gr bretanha e na escandinvia, os media j haviam
adotado princpios de Sp. o resto do continente juntou-se-lhes gradualmente.
nos anos 60 e 70, seria a vez de pases como a itlia, ou a Frana transformarem
em publicos os seus canais estatais. Varios paises fzeram essa transio como
parte de um processo de democratizao, apos o fm da vigncia de sistemas
autoritrios. o caso da alemanha, depois da guerra, de portugal e da espanha,
nos anos 70, ou dos pases de leste aps o colapso do comunismo, em 1989.
a diferentes velocidades, a importncia social da aplicao de princpios de
Sp ia-se tornando evidente. e foi essa perceo que ditou o desenvolvimento do
sector. Um dos primeiros pilares do Sprt a ser aplicado foi a universalidade. Se
23 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
o telefone no estava acessvel seno aos mais abastados, ento a interveno do
estado torn-lo-ia acessvel a todos (burgelman, 2000). mas a universalidade
nunca foi uma dimenso meramente ligada ao acesso. tratava-se, igualmente,
do apelo. tentava-se chegar ao maior nmero possvel de pessoas: na rdio
predominava o modelo de transmisso para a generalidade da sociedade, embora,
ao mesmo tempo, fossem tidos em conta pblicos minoritrios (van den bulck,
2007).
a atitude dos operadores de Sp misturava uma dimenso nacionalista
com uma atitude paternalista (Jauert e lowe, 2005). os operadores aspiravam
ao enaltecimento cultural e educacional das populaes, com um esprito
iluminista de misso (Jauert e lowe, 2005: 13). ao mesmo tempo, havia
um clssico empenhamento em criar uma imagem de qualidade tcnica e
profssionalismo (Van den Bulck, 2007). Assim se Ioi estabelecendo o SPRT na
sua tradio europeia, bem como o que mcQuail (1983) chamou de modelo de
responsabiliade social. com o passar dos anos, o Sprt tornou-se no prprio cerne
da vida democrtica, medida que os media ganhavam espao no quotidiano e
a independncia se tornava um valor obrigatoriamente distintivo (raboy, 1997).
porm, no demora muito at que esse contexto de tranquilo monoplio
estatal comece a mudar. a presso do movimento de desregulao comea a
sentir-se na Europa. Emergira com particular Iora a partir do fnal dos anos
70, fruto do que papathanassopoulos (1990) considera ser uma aliana incrvel,
entre a defesa dos mecanismos de mercado pela direita radical e o determinismo
tecnolgico pela extrema-esquerda. a exclusividade do Sprt , tambm,
minada por acontecimentos de natureza tecnolgica, como o embaratecimento
dos materiais de transmisso, que permite o surgimento das rdios piratas; e
o surgimento do cabo, do satlite, a proliferao do vdeo e a libertao de
frequncias com a implantao da Fm (rolland e stbye, 1986; van dijk,
nahuis e Waagmeester: 2006). a determinada altura, impossvel continuar a
insistir no monoplio natural. as ltimas resistncias em relao ao abandono
dessa posio esto relacionadas, simplesmente, com a tentao do controlo
governamental sobre os media.
neste contexto, importa destacar a relevncia das rdios piratas, que j
tinham surgido no fnal dos anos 50 (Sterling, 2004). Estaes como a Radio
24 Slvio Correia Santos
mercur, ao largo da dinamarca, ou, mais tarde, a radio caroline (que se tornaria
na estao mais conhecida de todo o movimento), emitiam sem licena a partir
do alto mar. atravs das suas emisses embaladas pela entusiasmante cultura
popular do rocknroll e embrulhadas ao estilo top 40 americano, estas estaes
tornaram-se grandes fenmenos culturais, sobretudo em inglaterra, na Holanda
e na escandinvia (Sterling, 2004). elas iro explodir na europa porque se
conjugam vrios fatores. alm da j referida evoluo tecnolgica, que torna
acessveis os equipamentos, a partir dos anos 70, h duas fortes presses de
outra natureza. por um lado, torna-se clara a tendncia para a segmentao,
em detrimento das programaes para as massas. por outro lado, torna-se
insuportvel uma crescente tenso social, poltica e cultural que, nos anos 70,
propicia este movimento de contestao aos monoplios (crookes e vittet-
philippe, 1986). de facto, ser a multiplicao das rdios piratas nos vrios
pases, que constituir a derradeira presso para a abertura dos mercados aos
privados. aos poucos, o debate contaminar os vrios cantos da europa.
as rdios instalaram-se de forma muito diversa. em alguns casos, planeou-se
a chegada das rdios privadas. noutros pases isso no aconteceu e a regularizao
foi feita, posteriormente, de formas to distintas como a moderao caraterstica
das democracias liberais ou a extrema desregulao latina, caraterstica da itlia
(crookes e vittet-philippe, 1986). no meio destes dois exemplos, reconhece-se
o modelo francs, no qual se regulou o sector a posteriori de forma pragmtica,
servindo de inspirao a vrios pases, incluindo portugal (crookes e vittet-
philippe, 1986)
25
. existe ainda um quarto modelo de experimentao controlada,
caraterstico da escandinvia, onde as rdios locais - tardiamente - surgiram de
forma ordeira e desenvolvendo-se de forma particularmente original (crookes e
vittet-philippe, 1986).
efetivamente, este um momento de conjugao ideal de condies. estado
e mercado estavam de acordo, havia uma compatibilidade e at uma partilha
de interesses. isso foi essencial para a liberalizao dos media. o objetivo
era impulsionar o consumo como forma de alavancar a economia. para isso,
25) em Frana, tal como em portugal, a rdio pblica respondeu s rdios locais com a criao
de mais estaes.
25 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
havia que criar um mercado. os polticos, por seu turno, tomaram uma posio
compatvel com essa vontade expansionista dos mercados que se seguiu crise
petrolfera dos anos 70 (burgelman, 2000).
nesta altura que os monoplios morrem de causas tecnolgicas, polticas,
sociais e econmicas
26
, embora este fm chegue a diIerentes velocidades. De
todo o modo, terminada est a confortvel situao que caraterizou o Sp at meio
dos anos 80:
a history of reliance on a comfortable, government supported position
with a national broadcasting monopoly as a base, legal guarantees of
independence, (part of the) license fee as a not-to-be competed-for-source
of income (usually to compensate for a ban or limitations on advertising)
and a threefold responsibility of information, education and entertainment
as legitimation (van den bulck, 2007: 29).
uma viragem paradoxal. Se, em meados do sculo xx, o monoplio estatal
era considerado como a nica possibilidade de garantir um servio equilibrado
e plural, nos anos 80, assume-se que a concorrncia essencial no processo
(barnett, 2004; burgelman, 2000). o estado-providncia vai enfraquecendo nos
anos 70, at dar lugar, na dcada seguinte, gradual supremacia do mercado
(Mattelard, 1995). Emerge nos discursos ofciais a celebrao da concorrncia
e da liberalizao, da desregulao e da gesto privada (barnett, 2004; Hujanen
e Lowe, 2003). Garnham classifca este momento como a ultima Iase de todo o
processo de produo capitalista:
what we are in fact being offered is not a more socially responsive,
pollitically accountable, diverse mode of cultural interchange in the
electronic sphere, but on the contrary the expansion oI price and proft,
of commodity exchange, as the dominating mode of organisation in yet
another area of cultural production and consumption(1990, 121).
26) para uma anlise pormenorizada destas condies cf. michalis (1999; 2007), barnett (2002).
26 Slvio Correia Santos
assim, de forma geral, os anos 90 vm terminada esta mudana na
paisagem meditica. a dimenso monopolista e paternalista do estado havia-
se extinguido e um movimento de liberalizao e desregulao havia mudado
o sector. desenvolveu-se um sistema misto, no qual coexistem media pblicos
e privados, e que defendido pela UneSco como sendo a ecologia meditica
ideal (banerjee e Seneviratne, 2005).
2.3 o impacto inicial da liberalizao e a primeira crise do Sprt
Sumariamente, a realidade meditica europeia que emerge aps a liberalizao
caraterizada por um aumento da oferta de canais, uma maior competio,
uma maior permeabilidade em relao a infuncia internacional, bem como
uma crescente tendncia concentracionista (Smudits, 1997). o contexto da
epoca traz-nos a fgura omnipresente do consumidor. Em clara escalada esto o
estabelecimento das multinacionais, a estandardizao dos bens e o endeusamento
do consumo (Schiller, 1983). duas fortes mudanas abalam o lugar do Sp:
'a frst shiIt is one Irom cultural paternalism, whereby quality is considered
a rare good that has to be offered to as many people as possible, to post-
modernism where, since quality is whatever the consumer decides, it is
thereIore not scarce at all. (...) The second shiIt tends to be identifed with
what has been regarded as the crisis of western culture (burgelman, 2000:
59).
a avalanche de mudanas no sector e na sociedade (raboy, 1997; van den
bulck, 2007) que daqui resulta, traduz-se em novos padres de consumo, na
diluio das anteriores fronteiras dos media e no desenvolvimento de novos
paradigmas culturais. as imensas alteraes polticas, nomeadamente os
movimentos democratizantes e a queda do bloco comunista, bem como a ideia
de uma construo europeia acabam por ser determinantes nesta poca.
a liberalizao do mercado constituiu um embate brutal para o Sprt. numa
primeira fase, aps a quebra dos monoplios, muitos operadores pblicos no
27 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
alteraram a estrutura ou os seus objetivos, sobretudo porque mantinham o seu
fnanciamento privilegiado (Rolland e Ostbye, 1986). Mas essa apatia no
duraria muito. que at ento, o Sprt tinha uma audincia garantida. a partir
da, teve de lutar para a conseguir manter. aqui, situa-se a sua primeira crise.
ou, aludindo etimologia da palavra crise, a uma ciso. Jakubowicz (2010),
alis, chama estas duas fases de Sp 1.0 (antes da liberalizao) e Sp 2.0 (aps o
aparecimento da concorrncia privada).
a primeira crise do Sprt resulta, em regra, numa imagem negativa dos
operadores, devido comparao feita entre estes e os competidores privados.
de forma geral, as pessoas deixavam-se levar pela perda de f no papel do
estado (Garnham, 1990). com efeito, o mundo do Sp era virado do avesso e, a
decadas de estabilidade, seguiam-se desafos em varias Irentes que importava
resolver. os canais de Sp apresentavam uma imagem pouco favorvel, porque,
inicialmente, eram vistos como pouco ativos num mercado competitivo. os seus
custos crescentes eram um desafo a determinao do Estado em mant-los. O
prprio facto de a compra e a importao de formatos televisivos ser mais barata
do que o desenvolvimento de produtos prprios, afrontava a defesa de valores
culturais, o que se sentia com particular acuidade em nichos mais desprotegidos.
alm disso, mantinha-se a constante tentao de controlo pelo poder poltico
(teer-tomaselli e boafo, 1997). os operadores de Sp estavam, pois, perante um
desafo em varias Irentes.
Uma das respostas do Sprt consistiu na j referida mudana das formas de
gesto. tentou-se baixar os custos de explorao e reinventaram-se as grelhas
de programao, aproveitando outros perodos horrios (achille e mige,
1994). mas o mercado audiovisual, sobretudo o televisivo, tinha ganho novas
caratersticas, resultantes da abundncia. o pblico j no agia da mesma forma,
uma vez que comeava a poder escolher, a publicidade aumentava e a aposta
era num incremento quantitativo (Grandi, 1983). este quadro que, aos poucos,
conduzir o mercado a uma saturao (achille e mige, 1994).
algumas das estaes pblicas responderam a este novo contexto,
aproximando a sua oferta da dos operadores comerciais. porm, essa mimetizao
Ioi uma das justifcaes que esteve na origem de um diagnostico negro, que
apontava para uma curta esperana de vida do Sprt. Se os canais pblicos eram
28 Slvio Correia Santos
iguais aos comerciais, ento que sentido havia em pag-los? na verdade, essa
pergunta nunca deixou de ecoar, apesar das atenuaes sazonais. atualmente, se
atentarmos a dados de 2003, constatamos que os operadores de servio pblico
europeus (de televiso e rdio) chegavam a um volume de negcios prximo
dos 27 mil milhes de euros, o que representava quase um tero do sector, e
que esse valor vinha na sequncia de um crescimento percentual frme
27
. ou
seja, as previses pessimistas no se vieram a confrmar nos anos que entretanto
passaram (bardoel e dHaenens, 2008b; Sndergaard, 1996; tracey, 1998).
essa crise de identidade, que se traduziu na convergncia de contedos entre
privado e pblico (bardoel e dHaenens, 2008b; dHaenens, Sousa e Hultn,
2011; enli, 2008), no foi apenas criticada. H quem a assuma como a estratgia
que permitiu ao Sp sobreviver. desse prisma, o Sprt s se mostrou resiliente
porque cedeu comercializao (padovani e tracey, 2003), sobretudo, num
momento de luta por uma parte do bolo publicitrio (atkinson, 1997). assim,
mais do que um deslize identitrio, ou uma seduo passageira, essa aproximao
pode ser vista como uma resposta ao mercado que, naturalmente, aproxima o
privado e o pblico (Sndergaard, 1996). no obstante, essa no foi a viso
dominante do mercado. Foi sim a fonte da acusao que os privados adotaram
at hoje: a atuao do Sp injusta (porque promove a distoro do mercado) e
irrelevante (porque no diferenciada).
verdade que muita da programao televisiva traduz, naquela altura,
uma transversalidade assente no denominador qualitativo comum mais baixo,
levando a uma clara homogeneizao e a um aumento das horas de emisso
(richeri, 1983). mas esse no era o nico caminho possvel. a experincia da
imprensa de referncia mostra que possvel conciliar qualidade de contedos
com audincias relevantes.
de todo o modo, importa sublinhar que a resposta dos operadores pblicos,
ao nvel da programao foi diversa e no se limitou tendncia j descrita.
de facto, perante os novos competidores privados, algumas estaes de Sp
mantiveram a sua posio, outras opuseram-se, enfatizando dimenses menos
27) cf. O Futuro da Poltica europeia de Regulao audiovisual. Comunicao da Comisso
ao Conselho, ao Parlamento europeu, ao Comit econmico e Social europeu e ao Comit das
Regies., COM (2003) 784, fnal.
29 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
comerciais, outras claramente identifcaram-se com os novos players e outras
ainda avanaram para um confronto parcial, atravs da comercializao de um
so canal, por exemplo (Achille e Miege, 1994). No fm de contas, o caminho de
grande parte dos operadores acabou por se situar entre a aceitao e a negao
do mercado. o resultado foi a chamada estratgia de compensao, uma via de
conciliao entre a adaptao e a purifcao (Hulten e Brants, 1992). Assim,
com maior ou menor sucesso, os operadores pblicos foram encontrando o seu
lugar no novo mercado, incorporando conceitos e estratgias que, anos antes,
lhes estavam to longnquos, e adotando uma atitude pragmtica (Steemers,
2003).
A liberalizao constituiu, pois, o primeiro grande desafo do SPRT. Mas no
seria o ultimo: os anos seguintes trouxeram a intensifcao do questionamento
da sua posio e da sua pertinncia (michalis, 2010). a vaga que estendeu a
gesto privada a muitos servios de interesse pblico, como hospitais, ou
telecomunicaes, consolidou-se como base da hostilidade ao Sprt e, no fundo,
ao estado do bem-estar Keynesiano.
2.4 proximidade e distanciamento: o difcil lugar do servio pblico
entre o mercado e a sua misso
Uma das particularidades do Sprt, qual voltaremos mais adiante, resulta de
uma estranha posio que ele ocupa. um lugar incmodo do qual se exige
proximidade e distanciamento em relao ao mercado. e essa uma dicotomia
que deve ser compreendida.
Foram o determinismo tecnolgico e o liberalismo econmico que deram
corpo vaga de questionamento acerca da interveno estatal e, concretamente,
do Sprt (Garnham, 1990). os media pblicos eram considerados ultrapassados.
o seu paradigma havia sido morto. era evidente uma mudana operacional na
forma de pensar o sector dos media, perfeitamente enquadrada na tendncia
neoliberal da poca e que se traduzia num estremecimento da solidez conceptual
que existia. comeava a questionar-se qual deveria ser a abordagem prevalente
30 Slvio Correia Santos
- se a democrtica ou a industrial - em esferas sobre as quais, tradicionalmente
no havia qualquer dvida.
efetivamente, com a chegada do modelo misto, uma poltica mais orientada
para o mercado veio sobrepor-se a uma prevalncia da dimenso cultural
(bustamante, 2004). logo depois da liberalizao que a luta entre a defesa
da exceo para os bens culturais e a conceo industrial do audiovisual toma
outras propores, sobretudo quando o G7 (o grupo dos sete pases mais
industrializados) e o General agreement on tariffs and trade (Gatt) chocam
com o posicionamento europeu:
el problema radica en que el Gatt, al subrayar la necesidad de aplicar al
sector audiovisual las normas generales de la liberalizacin del comercio
internacional de todos los bienes y servicios, plante la de eliminar los
diferentes dispositivos que europa y cada uno de los pases europeos
habian establecido con el fn de preservar un espacio audiovisual propio
(mattelard, 1995: 23).
assim, o constrangimento do Sprt entre o mercado e a dimenso cultural
dos seus princpios tornou-se nesta altura, uma questo central na evoluo dos
operadores. isso comeou a ser visvel, desde logo, na dvida acerca do seu
posicionamento ao nvel dos contedos, que a dimenso mais visvel do lugar
que os operadores ocupam. a dvida colocou-se com a abertura do mercado,
tal como continua a colocar-se agora: mais importante ter audincias, mesmo
que isso implique cedncias de qualidade, ou manter uma dimenso mais pura
do Sp (meijer, 2005)? evidentemente, no h apenas estas duas possibilidades.
tampouco h um consenso nesta questo (Steemers, 1999). alis, esta viso
maniquesta do posicionamento do Sprt ser sempre redutora. como explica
born,
with its mixed economy, hybrid institutions and ambiguous genres, was
always historically messier than many cultural felds, throwing any simple
opposition between cultural and economic capital into question; as such it
anticipated the wider contemporary complexity (2003: 776).
31 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
a interpretao de ala-Fossi (2005) superadora desta dicotomia. para o
autor, esses dois plos no tm de ser vistos como antagnicos. alis, Wolton
(2006), considera igualmente errado esse desafo que tem consistido na
aparente inevitabilidade de escolher qual a dimenso prevalente no sector dos
media de SP. Wolton (2006) deIende que o verdadeiro desafo sera conseguir
manter, simultaneamente, as dimenses cultural e industrial do sector, como
forma de garantir a diversidade cultural. mejer (2005), por seu turno, prope
uma interessante soluo intermdia, partindo da distino entre cidado e
consumidor, que so, habitualmente, os dois plos da discusso. a superao
do dilema passa pela adoo de uma terceira categoria, a dos enjoyers, ou
apreciadores. para isso, seria necessrio a aceitao, por parte dos operadores de
Sp, de uma ideia de qualidade mais alargada que, ao invs de ser potencialmente
hermtica, inclusse o conceito de impacto.
esta dvida fez parte do cerne da primeira crise do Sprt. nos anos 90,
o que aconteceu em portugal e em muitos outros pases, com a aproximao
da televiso pblica s estratgias dos privados, retirou muita da legitimao
diferenciadora do produto oferecido. a nascia a questo da diferenciao,
sobre a qual nos debruaremos adiante. Qual era, ou qual devia ser, o valor
diferenciador do Sp (bardoel e dHaenens, 2008a; brants, 2003)?
de facto, e como j referimos, ao nvel dos contedos, a aproximao ao
mercado foi mal vista. porm, ao nvel da gesto, a aproximao do Sp aos
modelos comerciais foi amplamente incentivada (alm e lowe, 2003). isso
aconteceu porque, como j foi igualmente referido, houve uma forte tendncia
para aligeirar e racionalizar, quer os servios, quer a presena do estado na
sociedade. assim, os operadores de Sprt foram, claramente, envolvidos numa
mudana de fundo:
these organizations were historically often considered to be complex,
highly politicized state institutions with considerable levels oI ineIfciency
and bureaucracy, while they were also often associated with paternalism,
normative and moral guardians. this public image might be seen as
rather counterproductive in late modern society an image that was only
32 Slvio Correia Santos
reinforced by market competition and public discourses questioning the
legitimacy of pSb (biltereyst, 2005:351).
ao Sprt passou a exigir-se esta dualidade antagnica: proximidade e
distanciamento. O SP deveria ser mais efcaz no mercado do que os seus
concorrentes e, ao mesmo tempo, manter-se fel aos seus principios (Padovani e
tracey, 2003).
not only is content converging but also the performance logic imposed
on public broadcasters leads to them adopting market strategies, which
may confict with both their traditional remits and their commercial
competitors. the survival of public broadcasting comes at a price: a more
marketable programme philosophy, outsourcing, downsizing, reduction
of the permanent workforce, streamlining working/production methods,
rationalising costs and setting new productivity targets to achieve greater
eIfciency and accountability - a strategy that may eventually erode the
ground upon which a distinct and valuable broadcasting system has been
built (lanara, 2004: 110).
a racionalizao dos custos e da gesto tornou-se, assim, uma das faces da
mudana que permitiu a adaptao do Sprt e a legitimao da sua existncia.
entretanto, os operadores mudaram. a aplicao do npm evoluiu nestes
operadores para uma sntese que no exclui princpios clssicos associados
ao Sp. as empresas agilizaram-se e, estrategicamente, aproximaram-se dos
competidores, assumindo esse novo posicionamento. a prpria luta de audincias,
que por vezes originou a crise de identidade, foi tambm assumida, embora desta
feita sem as cedncias de outrora. o resultado foi uma maior tranquilidade na
procura - por vezes conseguida - de uma relevncia tanto para o cidado, como
para o consumidor (Syvertsen, 2003: 159).
vejamos, pois, como se desenvolveram alguns dos operadores.
33 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
3. o mosaico europeu: diversidades no servio pblico
a implementao do Sp no sector dos media tem uma razovel diversidade,
na europa. Uma das faces dessa diversidade resulta das diferentes estruturas
organizacionais adotadas. Os varios tipos de estruturas podem ser identifcados
como
estruturas integradas (como no caso da rtp, em que todo o sector
audiovisual pblico completamente controlado pela empresa);
federais regionais (como no caso particular da alemanha, no qual os
diversos estados tm autonomia constitucional);
fragmentadas (como no caso da Frana, onde h operadores distintos
para cada sector) (mooney, 2004).
a diversidade est presente igualmente nas formas de governao das
empresas de Sp. H formas que privilegiam a representao social e outras que
prescindem dessa participao. da mesma forma, a avaliao dos media de Sp ,
feita de formas distintas, quer recorrendo a critrios qualitativos, quer a limiares
quantitativos - entre outras variveis.
no caberia numa obra desta natureza a descrio aprofundada de todas os
media de Sp europeus. no entanto, a referncia a alguns exemplos particulares
ajuda a contextualizar os movimentos que tm afetado a realidade portuguesa.
A escolha dos casos aqui sumariamente descritos, resulta da identifcao de
caratersticas que so relevantes nesse sentido. atravs da apresentao de boas
e ms prticas existentes noutros pases, podemos ento colocar em perspetiva
algumas das caratersticas do Sprt portugus.
34 Slvio Correia Santos
3.1 Finlndia
A fnlandesa YLE insere-se numa contexto alias, comum a toda a Escandinavia
no qual os produtos do Sprt so encarados com um bem pblico essencial,
tpico do Welfare State, e baseado no princpio da responsabilidade social (lowe
e alm, 1997).
o aparecimento de canais de rdio e televiso privados data de meados da
dcada de 80, o que retirou quota de mercado Yle e levou a uma reforma,
inicialmente, da rdio pblica e, posteriormente, da televiso. aqui, tambm a
imagem da inefcincia publica sucumbiu perante a Iama da efcacia empresarial
privada. e tal como em portugal, nos anos 90, a televiso pblica teve um
decrscimo nas audincias. apesar da reorganizao, a Yle manteve as suas
rdios para a minoria sueca do pas (moring e Salmi, 1998). o operador
publico fnlands assumiu a sua prioridade cultural num mercado competitivo,
recorrendo chamada npm e apontando o seu futuro para a digitalizao (lowe
e alm, 1997).
3.2 itlia
em itlia, os anos 90 marcaram o processo de evoluo do operador pblico para
um modelo multimdia. o pas vive nos ltimos anos uma realidade marcada
pela fgura de Berlusconi, (Padovani, 2010). Mesmo depois de ocupar o cargo
de primeiro ministro, berlusconi manteve-se como acionista maioritrio da
Fininvest/mediaset, a empresa lder no sector meditico italiano, e uma das
maiores do mundo. na prtica, existe um duoplio em itlia, uma vez que o Sp
e a mediaset tm mais de 80% do share televisivo. nos anos 90, a rai foi alvo
de uma dupla reestruturao: primeiro, para a salvar da falncia; segundo, para a
colocar no trilho da digitalizao (Hibberd, 2001). na rai, existia uma prtica
chamada lottizzazione, que consistia na distribuio de lugares de acordo com as
fliaes partidarias. Embora isso tenha deixado de acontecer da mesma Iorma,
continuou a existir infuncia politica no operador publico (Hibberd, 2001). A
35 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
tradio de uma forte rotatividade nos cargos dirigentes da empresa. a taxa que
sustenta os media pblicos uma das mais baixas da europa (padovani, 2010).
3.3 inglaterra
em inglaterra, a bbc , desde sempre, o modelo para muitos operadores. o sector
ingls singular, uma vez que mesmo os media comerciais tm obrigaes de Sp.
alm disso, h mais operadores de Sp, para alm da bbc. o caso do channel
4. o objetivo deste princpio de pluralidade no Sp incentivar a qualidade de
contedo. a existncia e misso da bbc assentam na royal charter e no em
estatutos. a bbc pode recorrer s novas plataformas para cumprir a sua misso,
desde que exista proximidade em relao ao core da sua atividade (prosser,
2007). cada novo servio que criado sujeito a um teste de valor pblico, que
ser explicado mais frente. os servios comerciais tm de ser separados de
forma transparente, mas tm, de alguma forma, de estar ligados promoo do
Sp, e tm de ser sujeitos avaliao do seu impacto no mercado (prosser, 2007).
No fnal da primeira decada do novo milenio, a BBC tinha cerca de um tero da
audincia televisiva do reino Unido, metade dos ouvintes de rdio e era lder
dos operadores multimdia (tunstall, 2010). com a fuso de vrios organismos
reguladores, em 2003, da qual resultou o aparecimento do oFcom, uma nova
Iase comeou no SP: a utilizao da quantifcao para medir a efcincia
(tunstall, 2010). tanto a bbc como o oFcom esto relativamente blindados
em relao a infuncia politica (Prosser, 2007; Tunstall, 2010). Pode afrmar-se
que a bbc continua a ser lder no desenvolvimento do Sp, ao ser o operador que
mais perto est de reenquadrar a sua misso, no em torno da difuso, mas sim
das novas plataformas (moe, 2008c). o resultado da implementao de uma
nova estratgia em torno da construo de valor nos servios fornecidos (bbc,
2004).
36 Slvio Correia Santos
3.4 Frana
em Frana, existe alguma crise de legitimao em relao aos canais de televiso
pblicos, que balanam entre a necessidade de se diferenciarem e as tendncias
de comercializao (marcangelo-leos, 2007). tornou-se, pois, importante
a implementao de reIormas que conduzissem a defnio de obrigaes
relacionadas com os parmetros da sua misso (marcangelo-leos, 2007). no
fnal da primeira decada do novo milenio, veio a resposta a essa necessidade, com
o incio de uma profunda alterao estrutural, que inclua o desaparecimento da
publicidade na televiso pblica, a nomeao do seu diretor-geral pelo presidente
da repblica e a criao de uma entidade para gerir as atividades digitais (Kuhn,
2010; 161). o controlo governamental foi uma tradio enraizada na televiso
pblica francesa, principalmente nos anos 60. no entanto, hoje, no pode falar-
se de favorecimento poltico na informao da televiso pblica (Kuhn, 2010).
Os grandes desafos que o operador publico enIrenta so a manuteno de uma
relevncia diIerenciada que justifque o seu fnanciamento atraves de taxa, a
evoluo da sua dimenso tradicional para um perfl multimedia e o fm de uma
representao defcitaria da multiculturalidade do pais (Kuhn, 2010). Ou seja, de
Iorma geral, os desafos do SP Irancs no so distintos dos que a generalidade
dos pases enfrenta. a sua situao resulta de um posicionamento particularmente
desconfortvel: the combination of the hostility of an interventionist president
and the lobbying infuence oI comercial broadcasters on government policy
(Kuhn, 2010: 169).
3.5 alemanha
a lio nazi foi determinante na estruturao do Sp alemo no ps-guerra. o
objetivo foi garantir a maior distncia possvel entre o estado e o operador
pblico. embora a inspirao tenha sido a da bbc, a organizao federal da
alemanha ditou a criao de vrios canais regionais (que cobrem um ou mais
estados). esses canais foram agrupados, em conjunto com a rdio de Sp, a
deutschlandradio, e com o operador internacional deutsche Welle, na ard.
37 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
entretanto, foi criado um canal nacional de televiso, a ZdF. as entidades
que governam ambas as organizaes tm uma composio representativa da
sociedade e no do poder poltico (Woldt, 2010). no entanto, o poder poltico
est representado nestas entidades e tem um papel na escolha das direces. o
fnanciamento dos canais e misto e inclui uma taxa, cujo defnio do valor e da
responsabilidade dos governos federais (palzer, 2007).
o Sp alemo enfrenta, nos ltimos anos, uma enorme presso do sector privado
(no qual se inclui a imprensa), o que se refetiu num idntico constrangimento
da ce em relao ao desenvolvimento da atividades online dos operadores
(Woldt, 2010). o acordo conseguido entre a Ue e os estados alemes, inclui as
atividades de telemedia como parte do Sp, mas limita o seu mbito, bem como
a permanncia dos contedos a includos, deixando o caminho mais livre para a
iniciativa privada (Woldt, 2010).
3.6 espanha
a paisagem audiovisual espanhola tem particularidades interessantes. em
espanha h uma empresa nacional, a rtve, e vrias dezenas de operadores
regionais e locais de televiso. o Sprt espanhol tem algumas semelhanas com
a realidade portuguesa. Foi objeto da continuada manipulao partidria, mesmo
depois da instaurao democrtica, em 1975, e a rotatividade diretiva impediu a
defnio de politicas solidas de desenvolvimento estrategico (Arboledas, 2008;
bustamante, 2005; len, 2010; prado, 1994). na primeira metade da dcada
passada, a completa reforma do sector foi uma prioridade poltica, tendo em conta
a degradao da sua imagem, resultante da comercializao da oferta televisiva
e a sua desastrosa situao fnanceira (Gomez, 2007; Leon, 2010). De Iacto, os
prejuzos da empresa haviam levado a que ela fosse colocada sob a alada de uma
holding estatal em 2000 (Gmez, 2007). em meados da dcada passada, o relatrio
de uma comisso de especialistas esteve na base da reestruturao da empresa e
da prpria regulao. o objetivo era potenciar conceitos como independncia,
efcincia, distino e transparncia, o que resultou na implementao de
vrias medidas (bustamante, 2005; Gmez, 2007; len, 2010). a eleio do
38 Slvio Correia Santos
presidente da empresa, embora tendo origem nas instncias polticas, passou a
s ser possvel com uma votao de dois teros, o que, na primeira vez em que
foi posto em prtica, implicou um acordo partidrio (len, 2010). o modelo
de fnanciamento misto, embora possa diminuir a dependncia Iace as receitas
publicitarias, pode implicar uma reduo signifcativa do montante existente
para garantir a operacionalidade da empresa (len, 2010; Gmez, 2007). o
novo enquadramento legislativo passou a incluir explicitamente a importncia
de o Sp desenvolver novos servios e novas plataformas, o que considerado
um avano importante (len, 2010), tendo em conta a estagnao que, durante
anos, atrasou a rtve neste campo (llorens, 2008).
3.7 Grcia
na Grcia, o estado tem um papel de predominncia na sociedade. a sua
tradio e de controlo sobre o operador de servio publico, o que se refete quer
no output noticioso, quer na rotao diretiva (papathanassopoulos, 2010). o
fnal dos anos 80 trouxe uma mudana radical a paisagem audiovisual grega.
o cenrio caraterizado por uma sobrelotao anrquica, sobretudo, de canais
televisivos (que ainda no esto licenciados), o que prejudicou claramente a
televiso pblica (papathanassopoulos, 2010). neste momento de transio para
a digitalizao, o futuro do Sp e da prpria ecologia meditica nacional est
dependente de uma posio poltica (papathanassopoulos, 2010) e das prprias
condies econmicas do pas.
3.8 Hungria
na Hungria existem uma televiso pblica (mtv) com dois canais nacionais,
um generalista terrestre e outro cultural por satlite; um operador pblico com
dois canais (duna tv e autonmia) para a dispora; e a rdio pblica (mr).
existem, porm, obrigaes de Sp nos operadores privados (lengyel, 2010). at
ao fnal dos anos 80, quando ocorreu a transio democratica, no pode Ialar-se
39 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
de Sp, mas sim de media estatais (lengyel, 2007; 2010). a liberalizao, nos
anos 90, levou a uma diferenciao complementar de orientaes, ao tornar o
primeiro canal televisivo mais competitivo e o segundo menos preocupado com
as audincias (Lengyel, 2010). No entanto, o que se verifca e que o publico
se sente mais bem servido com a oferta privada, o que resulta numa fraca
ligao do Sp com a sociedade (lengyel, 2010). essa legitimao um dos
principais desafos do SP. Para a conseguir, tem de defnir melhor a sua misso
(atualmente expressa de Iorma limitada) e adequar o seu fnanciamento, que e
misto e inclui subsdios estatais, ao invs de uma taxa, que foi abolida em 2002
(lengyel, 2010).
3.9 polnia
na polnia, a transio de media estatais para um Sprt ocorreu aps a queda
do regime autoritrio, em 1989, num processo com analogias, quer com o leste
da europa, quer com portugal. de facto, a polnia constitui um processo-tipo,
nestes contextos de transio. o texto de Stepka podia, perfeitamente, descrever
a situao portuguesa no fnal dos anos 70:
the position of pSb is further weakened by the lack of a clear media
policy on the part oI successive governments wich have Iailed to defne
suIfciently the role and remit oI national public media. The primary concern
oI the political parties appears to be exerting infuence on PSBs, rather than
ensuring their political independence (2010:242).
a tvp tem trs canais de televiso nacionais, um internacional, um canal em
alta defnio e trs canais tematicos por satelite. A PR tem quatro canais de radio
nacionais, a radio parliament e uma rdio internacional, assim como 17 estaes
regionais (Stepka, 2010). existe, apesar dos mecanismos que, em princpio,
garantem alguma independncia, uma ingerncia poltica na organizao do Sp,
o que se confrma com as coincidentes trocas na politica e na direo da empresa
(Stepka, 2010). O SPRT soIre de uma crescente comercializao e insufcincia
40 Slvio Correia Santos
de receitas pblicas. o enquadramento legislativo permite televiso pblica
a implementao de servios nas novas plataformas, das quais se destacam os
servios de vdeo online. a televiso mvel avanou, entretanto, no pas (Stepka,
2010).
3.10 portugal
em portugal, at ao 25 de abril de 1974, encontramos uma emissora de rdio
estatal, a emissora nacional (en) e uma televiso, a radioteleviso portuguesa
(rtp), que ilustrava o que se poderia designar de modelo governamentalizado
(carvalho, 2009). entre ambos, existiam diferenas (desde logo pela participao
limitada do estado no capital da televiso), no entanto, na prtica, a rtp teve
sempre uma dimenso instrumental sob Iorte infuncia do governo (Carvalho,
2009).
a televiso funcionou em regime de monoplio at ao incio efetivo das
emisses privadas em 1992. a en partilhou com algumas estaes o espectro
radiofnico at 1975, altura em que a nacionalizao reduziu a paisagem
radiofnica a um oligoplio partilhado entre estado e igreja.
Apos um periodo caraterizado por Iortes difculdades economicas, bem como
por uma oIerta de canais e fnancimento mistos, a RDP conseguiu estabilizar-se,
terminando o milnio, a depender em exlusivo da taxa de radiodifuso para se
fnanciar. Tinha menos ouvintes do que 25 anos antes, mas era um organismo
slido na imagem e na estrutura (Santos, 2012). a rtp, privada da sua taxa, entrou
num irreversvel declnio econmico, acentuado por uma perda de legitimidade,
trazida pela concorrncia aos canais privados. em regra, (e apesar de maiores
diIerenas no fnal dos anos 90) tanto a radio como a televiso publicas tiveram
depois do 25 de abril, uma tradio de dependncia do poder poltico.
aps uma lenta aproximao, a juno das empresas ocorreu em 2004.
Houve um forte redimensionamento de recursos tcnicos e humanos (carvalho,
2009; Santos, 2012). ainda assim, a rdio e televiso de portugal no encontrou
estabilidade, continuando nos anos seguintes a ser usada como ilustrao de
uma ideia de m gesto associada necessidade de o estado diminuir as suas
41 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
despesas. No horizonte da empresa, fnda a primeira decada do seculo XX,
surge a privatizao total ou parcial, muito embora no sejam pblicos nem o
modelo nem a Iundamentao da escolha. No ha enquadramento especifco
nos contratos de concesso de Sp para as atividades online da nova empresa
integrada.
3.11 pases sem tradio de servio pblico
como alguns dos exemplos anteriores ajudam a realar, existe uma relao
entre o processo democrtico e a implementao dos media publicos. O fm dos
regimes comunistas da europa de leste, a desagregao da Unio Sovitica e
a queda do muro de berlim resultaram numa nova situao geopoltica. nesses
pases a mudana foi total. no s pela abertura poltica, mas tambm pela
alterao dos hbitos resultantes da entrada na sociedade de consumo. em alguns
casos, a adeso a comunidades internacionais deu um forte impulso. a poltica
europeia incentivou o estabelecimento da liberdade de expresso e de media
independentes na europa central e de leste e o parlamento europeu considerou
as mudanas no sector audiovisual como essenciais nos processos de adeso a
novos pases
28
.
a aplicao destas mudanas no foi feita de uma nica forma. na segunda
metade da dcada de 90 a avaliao destes processos era feita regularmente pela
CE, e no fnal da decada, tinham-se ja verifcado avanos sectoriais signifcativos
em alguns pases, como a bulgria ou o chipre. no entanto, outros pases tinham
um ritmo mais lento na adoo dos padres europeus, como a Hungria, a letnia
ou a estnia. tal como era reconhecido pelo conselho da europa, os ritmos de
implementao sempre foram muito diversos (mooney, 2004).
na ex-UrSS, bem como nos seus pases satlite, a desregulao e a
liberalizao do sector, a digitalizao, o cabo, a internet e o satlite vieram
tornar anacrnica a ideia de controlo estatal absoluto pelo estado (rumphorst,
28) cf. eUropean parliament. 2000. Briehng N.47. Audiovisual Policv. Applicant
countries and the community aquis [online]. [acedido em 20 de agosto de 2010]. disponvel em:
http://www.europarl.europa.eu/enlargement/briefngs/pdI/47a1en.pdI.
42 Slvio Correia Santos
2004). a reestruturao meditica que ocorreu acabou por se situar entre o apelo
do ocidente e o apelo do passado. assim, de forma esquemtica, neste processo
de adaptao, identifcam-se trs modelos de desenvolvimento dos media:
o modelo idealista, baseado em ideais de igualdade, de justia, de acesso
e participao numa democracia;
o modelo mimtico, baseado na realidade ocidental dual e liberalizada;
o modelo atvico, que resultava da atitude das novas esferas de poder
que, apesar de apregoarem o modelo mimtico, tentavam manter o sistema
(e o Sprt) sob controlo (Jakubowicz, 2004).
assim, tal como sucedeu em portugal, a implementao de um Sprt fez
parte do processo de transio democrtica. Faz todo o sentido conceber um
alargamento da ideia de maturidade nos mercados (raboy, 1997) prpria
esfera democrtica. isso muito evidente na forma como nas democracias
recentes da europa central e de leste, a ideia de Sprt sucedeu de media
estatais, integrando a transformao global da sociedade. neste contexto, fcil
entendermos a circularidade das questes de price e raboy: is an ideal public
service broadcaster only possible in a mature, democratic society or is a mature,
democratic society only possible if there is a strong public service broadcaster?
(2003: 148).
o exemplo dos pases do leste demonstra que esta pode ser uma falsa
questo, uma vez que os elementos da equao precisam de uma relao
simbiotica para se desenvolverem mutuamente. O que se verifcou nestes
pases foi que a implementao de processos de democratizao, por vezes, se
revelou contraditria em relao s suas heranas histricas e isso gerou um
enorme atrito (Khiltchevski, 1997). da mesma forma, o conceito de Sp, que
tem uma origem politica e social muito concreta, Ioi importado e artifcialmente
implantado nesta regio. o objetivo primordial era a construo de um Sp
prximo dos modelos ocidentais, idealmente independente dos governos
(european audiovisual observatory, 2003). no entanto, e segundo a UneSco,
43 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
o sucesso dessas intervenes estaria condicionado logo partida, pelo facto
de se ignorarem a herana e as condies sociais, culturais e econmicas, bem
como a prpria identidade nacional destes pases (banerjee e Seneviratne, 2005).
Como e explicado por Hrvatin, este processo de mudana Ioi artifcial:
While in the economic and political sector the goals were easy to set, in the
media sector a broadly accepted model or consensus did not exist. public
broadcasters in western Europe developed in specifc circumstances that
could not be reproduced half a century later in countries with completely
diferent political, economic and media backgrounds. Formerly state-
owned media were thus transformed into public service media practically
overnight, but the change was merely formal (2002:83).
os prprios cidados consideraram estranho este conceito de Sp. na rssia,
foram precisos dez anos para que o pblico pudesse perceber que havia outras
Iunes e outros posicionamentos da televiso, para alem da amplifcao
ideolgica (vartanova e Zassoursky, 2003).
efetivamente, numa primeira fase, a ocidentalizao dos media na europa
central e de leste no avanou pelo caminho que muitos gostariam. os media
nesta zona do mundo tornaram-se numa espcie de cambiante do modelo
italiano, com forte dependncia governamental e partidarismo (Splichal, 2004).
os exemplos so vrios e incluem, quer os processos de nomeao das direces,
quer interferncias governamentais diretas (price e raboy, 2003). efetivamente,
h em pases com tradio de media estatais, uma resistncia implementao
de servios independentes. esse processo tem um enorme paralelismo com o que
se passou na rdio pblica portuguesa, aps o 25 de abril de 1974. apesar das
boas intenes tomarem letra de forma, os governos insistiam numa atitude de
controlo, muitos profssionais no tinham cultura de servio publico e os proprios
cidados no sabiam bem o que esperar de uma rdio pblica (Santos, 2012).
entretanto, quando o Sprt se estabeleceu, teve de competir com um mercado
j estabelecido, as empresas no foram redimensionadas nem reestruturadas e
o quadro legislativo avanou demasiado devagar (Jakubovicz, 2004; Hrvatin,
2002). por outro lado, a programao avanou, nos ltimos anos, em direo
44 Slvio Correia Santos
aos gostos das massas e agora constata-se que no fcil interessar a sociedade
em contedos culturais e educacionais. essa uma estratgia que muitos dos
estados no conseguiram, desde logo, implementar (Khiltchevski, 1997).
J no sculo xxi, as estruturas de grande parte destes operadores, mesmo
antes da adeso efetiva dos respetivos pases Ue, tinham-se conseguido
aproximar dos padres dos paises membros, e as suas Iontes de fnanciamento
eram preferencialmente mistas, com taxa e publicidade (european audiovisual
observatory, 2003). porm, h ainda muitas disparidades, nesta regio. existem
fortes desigualdades no acesso aos media e no acesso tecnologia, que esto
relacionadas com o grau de desigualdade econmica e social (vartanova, 2002).
os novos media tornaram-se mais acessveis a alguns grupos sociais, medida
que se desenrolavam as profundas mudanas estruturais no respectivo pas, mas
isso apenas acentuou diferenas sociais. neste contexto, cabe ao estado um
papel de regulao e incentivo neste momento de transio, uma vez que os
quadros legislativos que podero sustentar a mudana ainda esto a ser formados
(vartanova, 2002). tambm por isso que existe uma enorme expectativa em
relao s capacidades de o Sprt poder conduzir a uma maior participao cvica
(banerjee e Seneviratne, 2005). porm, a histria mostra que as expectativas
podem ser demasiado altas:
public service broadcasting efforts in transition societies have, in many
ways, a much tougher set of tasks to accomplish than do many of their
counterparts. in a moment, virtually of creation, they are called upon to
perform a set of miracles: pulling society together, helping establish
community and democratic principles, assisting in ensuring peace. Yet, in
these very transition societies, public service broadcasting organizations
face a larger number of barriers: greater political interference, a non-
working economy (which makes the funding debate more complicated),
and historical and social traditions in which to root enterprises that often
differ from those that have developed over time in Western europe (price
e raboy, 2003: 117).
45 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
E, pois, neste sentido que se Iala em artifcialidade na implantao de um
conceito que no se ajusta s caratersticas e histria do pas. porm, existem
outros modelos de Sprt para alm do clssico europeu, como veremos
seguidamente.
3.12 outras perspetivas sobre o servio pblico
H trs exemplos particularmente interessantes de modelos de Sprt, que vale a
pena descrever como contraponto ao modelo europeu. a referncia aos modelos
norte-americano e neo-zelands, exemplifca duas particulares ameaas para o
modelo de tradio europeia: a limitao do mbito do Sp e um modelo delegado,
baseado no em canais, mas em programas. a referncia implementao no
Brasil do SPRT justifca-se pelo reconhecimento de um posicionamento com
caratersticas europeias e norte-americanas.
o sector meditico norte-americano sempre se baseou na iniciativa privada,
ao contrrio do mercado europeu, no qual a iniciativa pblica veio a tornar-
se indissocivel do desenvolvimento do sector. nos eUa, o Sprt visto as
an additional service to existing commercial initiatives, that strictly should
provide those programmes that are not provided in the market (van dijk,
nahuis e Waagmeester, 2006:14). ou seja, ao servio pblico est destinado
o que resultada da insufcincia do mercado. E um modelo que muitos
operadores privados gostariam de ver implementado no velho continente, dada
a sua vocao minoritria. l, como na europa, o servio pblico tambm foi
afrontado, ameaado de privatizao, e teve de se reestruturar para responder
ao novo contexto digital (Hoynes, 2003). mas, de forma algo semelhante ao
que acontece na Europa, continua a justifcar-se com base na atualizao dos
seus princpios de base. nos eUa, existe uma entidade, criada em 1967, que
se designa Corporation Ior Public Broadcasting (CPB), que fnancia conteudos
de Sp a cerca de 1000 estaes de rdio e televiso (baer, 2010). o public
broadcasting Service (pbS) composto por cerca de 350 estaes locais de
televiso. a national public radio (npr) agrupa cerca de 700 estaes. embora
ambas tenham uma boa imagem junto do pblico, a pbS tem shares cada vez
46 Slvio Correia Santos
mais baixos, ao contrrio da npr, que tem crescido bastante (baer, 2010).
Ambas lutam com difculdades fnanceiras e esto ativamente a desenvolver
atividades digitais, numa clara adaptao aos novos modelos participativos, e
rentabilizando a aura de confana que os cidados lhe reconhecem (Baer, 2010).
os fundos para as suas atividades so oriundos da cpb, do estado e dos governos
federais, de subscries, atividades empresariais e patrocnios de universidades
ou fundaes (baer, 2010).
a experincia limite neo-zelandesa constituiu um laboratrio capaz de
ilustrar as consequncias do fm de um SP Iornecido por uma instituio publica.
o exemplo da televiso pblica neo-zelandesa nos ano 90 frequentemente
citado por dois motivos: foi uma experincia limite no mbito do Sp e um
dos sectores dos media mais desregulado do mundo (Kanzer, 2004; comrie e
Fountaine, 2005; 2006).
No fnal dos anos 80, a TVNZ, televiso publica da Nova Zelndia Ioi
transIormada numa estao com fns lucrativos e deixou de ser fnanciada pela
taxa, cujo montante foi direcionado para uma organizao chamada nZoa
(dunleavy, 2010). a poltica neoliberal desprezou a importncia cultural
da programao local, que foi completamente marginalizada e acelerou a
Iragmentao de um mercado ja pequeno (Dunleavy, 2008). A NZOA fnanciava
alguns programas de Sp cujos projetos tivessem sido apresentados por produtores
privados ou pela prpria bcnZ e que, posteriormente, podiam ser transmitidos.
o resultado foi o acantonamento dos programas de servio pblico em horrios
sem qualquer tipo de relevncia junto do pblico, o que levou o governo a
repensar a necessidade de uma estao de Sp (nissen, 2006). os contedos
destinados minoria maori foram os principais afetados neste processo. no
auge desta fase, a privatizao pareceu inevitvel. porm, hoje, o Sprt ganhou
novo apoio do governo, que reconheceu a sua importncia: as the facilitator of
domestic television programming in commercially vulnerable areas and, within
those, for the expression of cultural identity (dunleavy, 2008: 809).
O caso brasileiro refete varias perspetivas acerca do SP. Por um lado, ele
tem semelhanas com o norte-americano, uma vez que o sector dos media no
47 Captulo 1 - O servio pblico de rdio e televiso de tradio europeia
brasil fortemente comercial, desde o governo de Getlio vargas
29
. e o Sprt
que agora se desenvolveu tem uma perspetiva complementar. no brasil, o
conceito de Sp tal como o entendemos na europa, era desconhecido. existia,
sim, uma tradio de televiso educativa
30
, que surgiu nos anos 60, depois de
duas iniciativas radiofnicas ainda nos anos 30 (valente, 2009b). assim, apesar
da ideia de responsabilidade social ter surgido com os primeiros empresrios
(mattos, 2002), para o pblico brasileiro, a ideia de Sp era estranha, uma vez que
os seus plos referenciais eram as emissoras comerciais e as governamentais.
S em 1988 foi consagrada na constituio a possibilidade de media pblicos,
que seriam equidistantes e complementares em relao aos media pblicos e aos
estatais (valente, 2009b). durante cerca 20 anos, nada aconteceu. mas, em 2006
e 2007, um amplo debate levou criao, no ano seguinte, da empresa brasil de
comunicao (ebc), que tinha a seu cargo o Sprt, com base em princpios de
participao social e de independncia face ao poder federal. a criao da ebc
e de seu servio televisivo, a TV Brasil, signifcou uma tentativa de superao
do passado de atrelamento dos canais pblicos aos governos e autoridades
(valente 2009: 269). a ebc gere trs canais de televiso e oito rdios. o objetivo
estabelecer uma rede nacional dirigida pela tv brasil. nessa rede, podem
participar vrias estaes, com graus distintos de envolvimento, traduzidos na
maior ou menor transmisso de contedos (2009). Uma das particularidades do
sistema, atualmente, a incluso, nos canais de televiso, do nbr, o canal do
governo federal do brasil, que distribudo atravs do cabo. o peso da sociedade
civil na gesto da ebc claramente inferior ao do governo federal.
o que estes exemplos mostram que existem outros modelos para o Sp.
alguns, centram-se nos contedos e no nas estaes. como diz dunleavy, uma
das grandes lies que podem ser aprendidas com a nova Zelndia, que existe
a tested and proven model through wich public funding can be allocated to
29) o debate em torno da introduo do Sprt no brasil foi rico. o obra da intervozes (2009)
oferece uma perspetiva comparada da realidade e histria brasileiras, como forma de estimular o
debate.
30) esse , segundo valente (2009), um dos possveis posicionamentos do Sp. a tradio do Sp
educativo forte na amrica latina, onde servia como complemente, ou mesmo como substituto,
das salas de aula.
48 Slvio Correia Santos
pStv programmes produced for commercial networks (dunleavy, 2010: 309).
mas, para j, e apesar do ataque constante ao Sp na europa, poucos parecem
dispostos a aproximar-se da experincia neo-zelandesa.
com efeito, nos ltimos anos, passou a existir a perceo de que a satisfao
das necessidades do Sprt no passa, necessariamente, pela existncia
obrigatoria de canais publicos. A defnio de conteudos que podem satisIazer
essas lacunas do mercado pode ser feita pela tutela. a posterior transmisso
dos contedos pode ser subsidiada aos operadores privados ou negociada de
outra Iorma (Ario e Ahlert, 2004). A misso de SP pode ser identifcada com
uma organizao, como acontece tradicionalmente com os operadores pblicos,
mas tambm pode ser vista como o preenchimento de vrias necessidades,
independentemente de quem o faz (Harrison e Woods, 2001). a poltica europeia
no dita solues a esse nvel. e so ainda escassas as experincias, na televiso
de servio pblico, que corporizam alternativas s formas mais tradicionais do
modelo. Isso aconteceu na Nova Zelndia e no Canada (com o fnanciamento de
conteudos especifcos em varios operadores), bem como na Holanda (com o Ioco
nos servios que permitem a formao de uma opinio pblica, em detrimento
de outros contedos, como o entretenimento) (bardoel e dHaenens, 2008a;
Whittingdale: 2008). a bbc contraria frontalmente estas possibilidades, que
tambm so debatidas em inglaterra. o contedo de servio pblico fornecido
por privados no pode nunca substituir o que produzido por uma empresa com
uma tradio e uma misso defnidas nesse sentido, porque a essncia do servio
no a mesma (Whittingdale, 2008).
[Os Media de Servio Pblico, pp. - 96] 49
captulo 2
da legitimao poltica s
possibilidades de expanso: os
limites do posicionamento do
servio pblico na europa
como j foi referido, o posicionamento do Sp no sector audiovisual resulta de
um comprometimento poltico com um determinado ideal democrtico, bem
como da compatibilizao no mercado das dimenses cultural e indstrial da sua
atividade. Seguidamente, observaremos como foi politicamente garantido um
lugar ao SP no sector audiovisual europeu e como o Estado Ioi reconfgurando
o seu papel em relao aos operadores. note-se que apesar do reconhecimento
desse lugar no mercado, possvel que o Sprt possa injustamente distorcer as
condies de concorrncia, atraves de fnanciamentos estatais privilegiados. E
por isso que o Sp tem sido atacado pelo mercado e colocado sob uma apertada
vigilncia das instncias europeias, sobretudo num contexto de diversifcao de
atividades e de cruzamento de plataformas. essa presso constitui uma ameaa
concreta liberdade de movimento do Sp. Quanto vale o Sprt? at onde
poder ele ir legitimamente? estas so algumas das questes que se levantam no
presente captulo.
1. evoluo da poltica europeia para os media
pblicos
na realidade multifacetada dos media europeus coexistem vrios sistemas. a
clssica diviso de Hallin e mancini (2004) agrupa-os de acordo com identidades
50 Slvio Correia Santos
de matriz, sobretudo, geografca e politica. No se enquadra neste livro
qualquer problematizao em torno deste quadro. no entanto, a sua evocao
pertinente, com o intuito de sistematizar as caratersticas que se tornaram marcas
de diferenciao clssicas entre os vrios sistemas mediticos. assim, podem
distinguir-se um modelo liberal (da regio do atlntico norte, caraterstico da
Gr-bretanha, irlanda e eUa, no qual predomina uma dinmica de mercado
[2004:11]); de um modelo democrtico corporativista (da europa central e do
norte, dominado pela coexistncia de fortes media comerciais, media ligados
a grupos polticos e civis, histrica liberdade de imprensa e forte interveno
estatal [2004: 195-196]); e, ainda, de um modelo pluralista polarizado (da zona
mediterrnica, com histricas ligaes poltica e menor desenvolvimento dos
media privados [2004: 138-142]).
de facto, o mosaico europeu inclui mercados com variadas caratersticas,
com distintas tradies na relao entre os governos e os meios de comunicao
e com distintos pontos de equilbrio na ecologia meditica. no entanto,
partilhada por todos uma viso comum dos media como elementos indissociveis
do desenvolvimento democrtico, tal como este tem sido entendido na europa
ocidental. a eles cabe um papel de mediao na relao entre sociedade,
cidados e estruturas de governo
1
. a sua contribuio sente-se, idealmente, a
vrios nveis: formao da opinio individual e pblica, representao das vrias
dimenses e valores da sociedade, informao justa, pluralidade, fortalecimento
das identidades regionais e atraves do acesso a conteudos diversifcados e de
qualidade (ridinger, 2009: 5).
na europa, o contributo dos meios de comunicao social na promoo da
democracia e da cultura, mas tambm o seu peso econmico e as suas dimenses
tecnologica e politica tm justifcado uma Iorte politica de desenvolvimento
estratgico, sobretudo, para o sector audiovisual
2
. porm, e como visvel ao
longo deste livro, os objetivos dos media pblicos so distintos dos que norteiam
os operadores comerciais. claramente, a forma como a poltica europeia das
1) para uma anlise da evoluo dos media na sua relao com a democracia cf. (nieminen e
trappel, 2011).
2) cf. council resolution of 21 January 2002 on the development of the audiovisual sector,
2002/c 32/04. Ofhcial Journal of the European Communities, 05 de fevereiro de 2002.
51 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
comunicaes tem evoluido, refete um objetivo de construo da identidade
da europa: mais precisamente, do tipo de europa que se pretende que exista
(michalis, 2007). e, como iremos ver, embora por vezes no parea claro em
que moldes se pretende que isso acontea, o Sp seguramente uma pea central
nessa construo. mas, efetivamente, o Sp , mais do que um conceito, uma
base para uma flosofa geral de interveno na sociedade (Steemers, 2003),
sobretudo nos pases da europa ocidental e do norte. consequentemente, a
regulamentao relativa aos media e, concretamente, ao Sp, resulta de uma ideia
poltica de identidade europeia - que, com o tempo, acaba por se sobrepor
prpria discusso sobre a criao de uma esfera pblica europeia (mcGonagle,
2008).
efetivamente, so as ideias de identidade e integrao que esto na base da
poltica europeia para o sector, sobretudo a partir do relatrio Hahn, datado de
1982 (McGonagle, 2008). Este relatorio tem uma infuncia enorme no sector,
durante essa dcada, nomeadamente, na diretiva televiso Sem Fronteiras, de
1989, que nele encontra razes, e que se tornou no centro da poltica audiovisual
europeia. nos anos 80, h ainda um outro marco central neste percurso. a primeira
conferncia de ministros europeus sobre polticas do sector audiovisual, que
decorreu em viena, em 1986, foi dedicada ao futuro da televiso
3
. a sua primeira
resoluo partia do artigo 10 da conveno para a proteco dos direitos do
Homem e das liberdades Fundamentais, relativo liberdade de expresso, para
enfatizar a necessria presena da televiso na livre e plural (in)formao dos
cidados, de forma a que estes pudessem viver em pleno a democracia, de acordo
com um ideal europeu. nesse contexto, o papel do Sp (que podia ser prestado
por organismos pblicos ou privados) era realado.
deve notar-se, porm, que a primeira referncia de uma instncia europeia
importncia dos media de Sp anterior aos anos 80. data de 1974, quando
o tribunal de Justia das comunidades europeias se referiu ao direito de
cada estado ter um programa generalista com a forma de SieG (ridinger,
2009:2). porm, foi no incio da dcada de 90, em plena ebulio da era
3) cf. 1st European Ministerial Conference on Mass Media Policv. The future of television
[online]. [acedido em 05 de dezembro de 2009]. disponvel em: http://www.coe.int/t/dghl/
standardsetting/media/doc/dH-mm(2006)004_en.pdf.
52 Slvio Correia Santos
digital (Negroponte, 1996), que a refexo em torno da importncia dos media
pblicos ganhou verdadeira dimenso. teve incio um turbilho, provocado
por duas foras antagnicas: os operadores de Sprt, que procuram um lugar
num mercado competitivo, entretanto, alargado e os operadores privados, que
pretendem reduzir a ao e os meios do sector pblico. a quarta conferncia
de ministros europeus, que decorreu em 1994, tinha em conta as alteraes
entretanto verifcadas nos mercados
4
. com a liberalizao e a implantao
do modelo misto como pano de fundo, a primeira resoluo da conferncia
dedicada ao Sprt. no se tratava apenas da aposta na chamada Sociedade da
informao. aqui enfatizava-se a necessidade de um Sprt forte, num contexto
de crescente competitividade e comercializao, bem como perante a rpida
transformao tecnolgica. a resoluo inclua vrias linhas que deveriam dar
corpo a misso de SP e debruava-se, quer sobre o seu fnanciamento, quer sobre
a sua expanso para novos media, referindo-se s necessidades de independncia
face aos governos e de prestao de contas face aos cidados
5
.
pela sua importncia, devem ainda ser referidas uma recomendao sobre
a garantia de independncia dos media pblicos, emitida pelo conselho de
ministros do conselho da europa, em 1996
6
e uma resoluo do parlamento
europeu sobre a televiso pblica na era digital
7
. esta ltima resoluo tem
por base o relatrio tongue
8
, que assumia o Sprt como pedra angular da
4) cf. 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policv. The media in a democratic
society [online]. [acedido em 05 de dezembro de 2009]. disponvel em: http://www.ebu.ch/
cmSimages/en/leg_ref_coe_mcm_resolution_psb_07_081294_tcm6-4274.pdf.
5) o relatrio the Future of public Service broadcasting, preparado pela delegao
belga, apresenta um quadro pormenorizado das preocupaes e desafos que, em plena crise,
atormentavam o servio pblico.
6) cf. Recommendation No. R (96) 10 Of the Committee of Ministers to Member States on The
Guarantee of the independence of Public Service Broadcasting (adopted by the committee
of ministers on 11 September 1996, at the 573rd meeting of the ministers' deputies). esta
recomendao foi atualizada em 2006: cf. declaration of the Committee of ministers on the
guarantee of he independence of public service broadcasting in the member states (adopted by the
committee of ministers on 27 September 2006).
7) eUropean parliament. 1996. Resolution on the role of public service television in a multi-
media society. Texts Adopted by Parliament Final Edition : 19 setembro de 1996.
8) TONGE, C. 1996. The Future of Public Service Television in a Multi-channel Digital Age. Committee on
Culture, Youth, Education and the Media. A4-0243/96.
53 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
democracia e afrmava a necessidade de a UE cuidar da sua continuidade, de
forma a que as novas tecnologias viessem a ser uma forma de elevar os padres
de servio destes operadores.
de todo o modo, o tratado de amesterdo, de 1997, o documento
principal na deIesa e na defnio do Iuturo do SPRT na Europa
9
. reconhecida
a especifcidade dos meios audiovisuais publicos, nomeadamente, devido
s necessidades de garantia de um servio plural e independente, de acesso
universal, com respeito pelos valores culturais dos pases, bem como das suas
minorias. alm do novo artigo 16, relativo aos SieG, o tratado inclui um anexo
especifco, no qual se destaca o papel dos media pblicos na satisfao das
necessidades democrticas, sociais e culturais dos pases, bem como na garantia
de um pluralismo meditico
10
. o tratado veio dar corpo efetiva importncia do
Sprt.
preciso, porm, ter em mente que a poltica da Ue era pr-mercado. essa
constatao que revela inteiramente a importncia do tratado de amesterdo.
os media pblicos, considerados pela comunidade como SieG, passam, ento,
a ter um lugar no seio do mercado concorrencial, junto com os media privados.
Aos Estados-membros e dada a liberdade para o fnanciamento adequado desses
operadores, na medida em que esse fnanciamento permita o cumprimento da
misso de Sp, sem colidir com as regras do mercado nico europeu. aos pases
cabe tambem a responsabilidade de defnirem os termos da misso de servio
pblico dos seus operadores, que poder ser formulada de forma ampla
11
.
olhando em retrospectiva, constata-se que h vrias fases bem distintas
no trabalho das instncias europeias e nas polticas para os media e as
telecomunicaes. a primeira fase, denominada de emergente, durou at ao
fnal da Segunda Guerra Mundial, e era caraterizada por uma interveno estatal
9) Sobre a importncia do tratado cf. a posio do departamento Jurdico da Unio europeia de
radiodifuso: ebU. 1998. The Public Service Broadcasting Remit. Todav and Tomorrow [online].
acedido em [23 de dezembro de 2009]. disponvel em: http://www.ebu.ch/cmSimages/en/leg_
public_service_tcm6-4364.pdf.
10) cf. protocol on the system of public service broadcasting in the member States. Ofhcial
Journal of the European Communities, c 340/109, 10 novembro de 1997.
11) cf. protocol on the system of public service broadcasting in the member States. Ofhcial
Journal of the European Communities, c 340/109, 10 novembro de 1997.
54 Slvio Correia Santos
forte e pela ausncia de coerncia na execuo de aes avulsas (van cuilenberg
e mcQuail, 2003). depois, at meados da dcada de 80, vigorou o clssico
paradigma do servio pblico, como resultado de uma procura de estabilidade e
desenvolvimento dos valores democraticos. E um momento em que se identifca
um desequilbrio em favor das dimenses cultural e democrtica (van cuilenberg
e mcQuail, 2003). na segunda metade da dcada de 80 tem incio uma fase de
inverso dessa prioridade, em detrimento de valores industriais (van cuilenberg e
mcQuail, 2003). ao nvel europeu, essa ao foi inicialmente preparatria para a
liberalizao e a desregulao, atravs de tentativas de harmonizao e promoo
da produo europeias (Smudits, 1997). o objetivo era criar um mercado
europeu forte e sem fronteiras. nesta fase, incluem-se o livro verde sobre a
televiso sem Fronteiras, de 1984
12
, a diretiva de 1989
13
, ou as conferncias de
viena, de 1986 e de estocolmo, em 1988
14
. daqui resultaram vrios programas
especifcos de incentivo a promoo do audiovisual e ao desenvolvimento
tecnolgico, como o eUrimaGe, o media, ou o eUreKa (Smudits, 1997).
Esta ultima Iase teve, pois, inicio com a liberalizao dos mercados e refetiu
as tendncias de convergncia, as novas tecnologias e as alteraes sociais. o
seu estabelecimento marcou o fnal da atitude mais paternalista dos media e
o surgimento da possibilidade de escolha do mercado. depois do incio desta
fase, caraterizada pela preponderncia da dimenso econmica na procura do
interesse pblico (van cuilenberg e mcQuail, 2003), h um segundo momento,
no qual a europa comea a preocupar-se com os efeitos da desregulao,
nomeadamente decorrentes das tendncias concentracionistas e comerciais.
a sua ao vira-se para a necessidade de garantir um pluralismo meditico
e tambem para a defnio de um lugar para o SPRT. Desenvolveu, por isso,
uma ao anti-trust e iniciou uma defesa da dimenso cultural dos media, em
detrimento da comercializao. este segundo momento , pois, de re-regulao
12) cf. Television without Frontiers. Green Paper on the Establishment of the Common Market
for Broadcasting, especiallv bv Satellite and Cable. Introduction, Parts One, Two and Three,
COM (1984) 300 fnal.
13) cf. Television Without Frontiers Directive (89/552/eec).
14) cf. European Ministerial Conferences on Mass Media Policv. Texts Adopted. dH-mm
(2006) 4.
55 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
(Smudits, 1997) e refete uma preocupao em equilibrar a prioridade economica
da poltica europeia (michalis, 2010). trs premissas iro caraterizar este novo
modelo de poltica para os media no sculo xxi: freedom of communication,
access and control/accountability (van cuilenberg e mcQuail, 2003: 203).
O que desde cedo se verifcou, Ioi uma enorme difculdade de articulao
de polticas a nvel europeu com o objetivo de tornar compatveis os sectores
pblicos de cada pas e o mercado competitivo. a ce chegou mesmo a tentou
aplicar uma regulao horizontal, que abarcaria o mercado da comunicao. isso
aconteceu, sobretudo, em dois grandes momentos (michalis, 2007: 216-219),
embora nenhum dos dois tenha tido sucesso. o primeiro o j referido livro verde
sobre os SiG. o segundo a proposta de diretiva do parlamento e do conselho
europeu relativa aos servios no mercado interno
15
. A redao fnal desta proposta
acabaria por excluir os sectores audiovisual e das telecomunicaes, tendo em
conta as suas naturezas especifcas. Mas a ideia da aplicao de regulamentao
transversal no seria abandonada. O objetivo era a defnio de principios gerais
inter-sectoriais, o que desagradava, tanto aos media pblicos como aos privados.
mais tarde, a reviso da diretiva televiso sem Fronteiras, na segunda
metade da dcada passada, voltou a gerar aceso debate em torno da possibilidade
de aplicao transversal do documento aos audiovisuais, incluindo aos novos
media (michalis, 2007:220-226). desde logo, existia uma dvida relativamente
a efcacia da simples distino, para eIeitos de regulao, entre meios lineares e
no-lineares (Hieronymi, 2005). Essa distino nunca Ioi sufcientemente aceite.
por isso, o principal argumento usado foi a necessidade de regulao em funo
do contedo e no da plataforma em causa.
o mbito da diretiva, j na sua forma revista, veio apenas a incluir servios de
programas difundidos por empresas de comunicao social
16
, excluindo a rdio
ou stios pessoais e de outras empresas. esta diretiva, que tenta compatibilizar
o princpio do pas de origem com os princpios do mercado competitivo, veio
15) cf. Proposta de diretiva do Parlamento e do Conselho europeu relativa aos servios no
mercado interno, COM (2004) 2, fnal.
16) cf. diretiva do Parlamento europeu e do Conselho, 2007/65/ce, 11 de dezembro de
2007 [online]. [acedida em 10 de outubro de 2010]. consultada em: http://eur-lex.europa.eu/
lexUriServ/lexUriServ.do?uri=oJ:l:2007:332:0027:0045:pt:pdF.
56 Slvio Correia Santos
estabelecer princpios mnimos nos servios no-lineares, relativos proteo
de menores, discriminao tnica ou de gnero, ou preveno do dio, e ainda
fexibilizar normas para publicidade, incentivar o pluralismo e a diversidade
cultural. a diretiva tornou-se no principal documento legislativo para o sector
audiovisual europeu
17
.
1.1 A reconfgurao do papel do Estado e o conceito de governana
existem vrios posicionamentos tericos que enquadram uma maior ou menor
interveno estatal no sector dos media. mas, a diviso clssica parte de dois plos
opostos: as escolas crtica e liberal. a escola critica partidria da interveno
estatal e da regulao, como forma de combater a concentrao e potenciar o
papel social dos media. a escola liberal defende o afastamento do estado e a
capacidade de autoregulao do mercado. caraterizada pela sobrevalorizao
da economia poltica, como elemento essencial para a compreenso dos media,
o que se refete na produo teorica de fnais dos anos 70, nomeadamente com
Garnham (1979), ou Schiller (1983). a escola moderada assume que nenhuma
das duas anteriores possvel de implementar na Si, e que todos os intervenientes
tm responsabilidades na gesto de um bem comum (la porte, medina e Sdaba,
2007). esta terceira corrente, na qual se insere o trabalho de picard (2002), tem
um posicionamento mais relevante para o estudo do sector audiovisual europeu
atual.
o ltimo quartel do sculo xx assistiu a uma mudana no tipo de
interveno do estado no sector dos media europeu, para a qual contriburam
vrios movimentos, como ser referido adiante. neste contexto, deve ser
destacada a forma como nos anos 80 houve um razovel volume de iniciativas
regulamentadoras no continente europeu. no entanto, essa vaga abrandou,
claramente, na primeira metade da dcada seguinte, devido s reservas dos
17) esta diretiva regulava a radiodifuso televisiva, enquanto que a diretiva Sobre o comrcio
electrnico (2000/31/ce, de 8 de junho de 2000) regulava outros servios da sociedade da
informao. apesar da sua importncia, no nos centraremos sobre a primeira, uma vez que ela
exclui a rdio do seu mbito.
57 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
Estados-membros (Harcourt, 2008). A tonica Ioi reposicionada na simplifcao
da legislao, ao invs de se continuar a avanar com novas leis. perante essa
limitao nova legislao, adotou-se a chamada soft governance, como forma
de continuar a estender a regulamentao a outras reas (Harcourt, 2008).
Confgurava-se, pois, uma mudana no entendimento que o Estado tinha da
sua atuao dentro do sector dos media, que deve ser enquadrada num contexto
mais amplo, de acordo com as tendncias de globalizao, de liberalizao e
do avano tecnolgico
18
. vrias foras, efetivamente, convergiam para uma
mudana no sentido do que signifca governar, de entre as quais a presso sobre
o estado Social e a prpria construo europeia no sero menos importantes.
neste mbito que o conceito de governana, centrado nas ideias de orientao,
consenso e participao voluntria, ganhou fora nos ltimos anos (mcQuail,
2007: 17). Governana uma expresso que tem vindo a ser cada vez mais
usada no contexto europeu
19
. consiste numa mudana do centro de exerccio do
poder, que passa a abarcar mais intervenientes, ao invs de se circunscrever
simples estrutura central de governo ou administrao. implica a superao de
modelos de comando e controlo (meier, 2011: 156). em contraponto secular
noo de governo:
analysts of governance focus on a range of new arrangements and
practices. these include the fragmentation or sharing of public power
amongst different tiers of regulation such as the european Union (eU),
state governments and sub-state governments. Secondly, they point to other
arrangements encouraging policies to be formulated and implemented away
from the centre; the hollowing out of the state through the agentization
of government and the privatization of the provision of utilities and
services (rhodes, 1997). thirdly, analysts note an increasing reliance on
partnerships, networks and novel forms of consultation or dialogue that
18) essa mudana analisado em profundidade num estudo encomendado pela ce. cf. Hans-
bredow-institute (2005).
19) Existe um livro Branco sobre a governana europeia, no qual a CE defnine os principios da
boa governana [cf. Governana Europeia. Um Livro Branco, COM (2001) 428, fnal|.
58 Slvio Correia Santos
are at the heart of third Way thinking about policy design and delivery
(meehan, 2003: 2)
o conselho da europa refere-se governana como:
participatory, consensus oriented, accountable, transparent, responsive,
eIIective and eIfcient, equitable and inclusive and Iollows the rule oI
law. it assures that corruption is minimised, the views of minorities are
taken into account and that the voices of the most vulnerable in society are
heard in decision-making. it is also responsive to the present and future
needs of society
20
.
o princpio da governana responde a uma necessidade de legitimao
atravs da participao democrtica de mais intervenientes (meier, 2011). e
esse o princpio de base que sustenta a partilha de responsabilidades com
operadores privados e a articulao com a sociedade civil, no sector dos media
(bardoel e dHaenens, 2008b: 349).
este novo posicionamento resultou de uma perceo crescente de que existia
uma multiplicidade de intervenientes relevantes na sociedade, para alm dos
governos, e que eram necessrias novas abordagens para responder a novos
desafos (Meier, 2011). No sector dos media, a chamada media governance
vai, assim, para alm do governo (que, embora partilhando, no se exclui do
processo) e do mercado, articulando intervenientes sociais, no-governamentais
e abordagens de co-regulao e auto-regulao.
recorde-se que o surgimento das novas abordagens de co-regulao e
auto-regulao acabou por estar intimamente relacionado com uma retrica em
torno da tecnologia. Se a digitalizao extinguia muitas das limitaes at ento
existentes, a gesto do bem publico ja no era to justifcadora da interveno
20) cf. coUncil oF eUrope. 2009. public service media governance: looking to the future.
discussion paper prepared by the media and information Society division of the directorate
General of Human rights and legal affairs. in council of europe. 1st Council of europe
Conference of Ministers Responsible for Media and New Communication Services, 28-29 Mav,
Reykjavik, iceland. Strasbourg: council of europe. p. 15.
59 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
estatal. e se a interveno estatal no era to relevante, ento o mercado
ascendia a uma nova dimenso. era urgente responder a situaes cada vez mais
complexas para as quais o estado no estava preparado para responder sem a
ajuda de outros (meier, 2011). assim, surgiram as novas formas de interveno
estatal
21
e se foi percebendo que existia uma falncia de modelos tradicionais de
regulamentao, que, entre outros motivos, se mostravam incapazes de tomar
em conta os interesses dos operadores, ou de estimular a criatividade, neste novo
contexto

(Hans-bredow-institute, 2005).
o desenvolvimento de polticas alternativas de co-regulamentao e auto-
regulamentao, como forma de responder crise de controlo estatal, assinalou
o que latzen et al. (2003) apelidam de transformation of statehood. trata-se
de uma mudana na ao do estado, que no se circunscreveu ao sector das
telecomunicaes, e que foi visvel em vrias linhas de ao. a se incluram
a passagem do proteccionismo ao incentivo concorrncia, a separao entre
a poltica e as atividades operacionais, a evoluo da regulao vertical para a
horizontal, a aplicao de legislao geral em detrimento de legislao especifca,
a abertura dos parmetros de regulao, a passagem da regulamentao nacional
para supra-nacional, e a introduo da auto e da co-regulamentao (latzen et
al., 2003: 128-129).
com efeito, o livro branco da Governana europeia
22
defende a co-
regulamentao, sempre que as caratersticas da ao a tornarem na opo mais
efcaz para cumprir os objetivos da UE
23
. a introduo destas formas alternativas
de regulamentao e considerada benefca a varios niveis: proporciona
fexibilidade perante a mudana em curso, aIasta os media dos polticos, e
21) Uma sistematizao conceptual das expresses regulao, co-regulao e auto-
regulao pode ser encontrada em latzer et al. (2003). com efeito, regulao refere-se
limitao pelo estado das regras de funcionamento do mercado, por forma a obter resultados
sociais e econmicos. auto-regulao refere-se ao exerccio da atividade normativa pelas prprias
empresas (com pouca ou nenhuma interveno estatal). a co-regulao mistura as duas anteriores:
regulao pelo mercado, com superviso ou interveno estatal (lazter et al., 2003: 134-137). Uma
anlise mais aprofundada dos dois ltimos conceitos pode ser encontrada no relatrio conjunto
Hans-bredow-institut / emr (2005).
22) cf. Governana Europeia. Um Livro Branco, COM (2001) 428, fnal.
23) existe um modelo de avaliao das formas de regulamentao (regulatory impact
assessments [ria]) que usado para aferir a melhor forma de implementao.
60 Slvio Correia Santos
responde difcil operacionalizao normativa de conceitos como o pluralismo
(bardoel e dHaenens, 2008b: 349). mas, recentemente e reconhecendo-
se que o mercado no pode regular em vez do estado pode falar-se de uma
alguma inverso, no sentido de uma re-regulao, que mais apertada em
algumas plataformas (bardoel e dHaenens, 2008b). com a chegada da televiso
digital, por exemplo, o papel regulador do estado passou a revestir-se de outra
importncia. a regulao deve garantir que um fornecedor no possa impedir
o direito de acesso aos servios digitais pblicos: european commission
competition rules may be directed towards dominant market players that do not
allow fair and reasonable multiplex access (callanan, 2004:36).
Globalmente, olhando para a europa aps a viragem do milnio constatamos
que, apesar de traos comuns, as vrias heranas histricas resultaram numa
diversidade nos modelos regulatrios nacionais (nissen, 2006; machet,
pertzinidou e Ward, 2002). porm, na prtica, e no que diz respeito ao Sprt,
a mais recente tendncia foi para um certo estrangulamento, no sentido em que
estes operadores passaram a ser alvo de uma regulao mais apertada. essa
constatao radica em duas tendncias. por um lado, o desenvolvimento e a
implementao de mecanismos de responsabilizao e avaliao, e a evoluo
para uma gesto mais preocupada com a produtividade e com os resultados. por
outro, a tentao do poder poltico que, cada vez mais a braos com um sector
que ideologicamente no manipula, tenta controlar o que pode (nissen, 2006).
neste contexto que h quem denuncie o falhano das polticas de regulao dos
media, uma vez que a tendncia de concentrao promovida pelo estado atravs
da desregulao, levou ao fortalecimento dos grandes players do mercado face
ao governo, o que lhes permitiu, posteriormente, rechaar qualquer tentativa de
limitar o seu crescimento (mejer, 2011: 155).
2. O fnanciamento
O fnanciamento e uma questo central no Iuturo dos media de Sp. o
fnanciamento condiciona os conteudos e o cumprimento da misso. Condiciona
a sua independncia. dito de forma muito clara - e recorrendo a uma mxima
61 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
popular, quem paga manda. e essa tem sido uma verdade historicamente
aplicada ao Sp. os operadores vm-se, frequentemente, curvados perante os
ditames do mercado publicitrio ou do governo, consoante a fonte principal do
seu fnanciamento.
de todo o modo, tradicionalmente, o sustento do Sp questionado. no s
as taxas so (como quase sempre o foram) questionadas, como o auxlio estatal
e tendencialmente considerado injustifcado ou excessivo, quando se trata de
um fnanciamento misto. E complexo encontrar um equilibrio entre o que os
cidados consideram justo, o que o mercado considera leal e o que o estado e o
operador consideram que deve ser includo na misso do Sp, sem que o segundo
se torne dependente em relao ao primeiro.
a situao remonta ao triunfo do neoliberalismo. na linha do que j foi
descrito, nessa altura, o ataque generalizado a tudo o que no funcionava de acordo
com a regulao do mercado estendeu-se ao Sprt. a argumentao neoliberal
valia-se de um determinismo tecnolgico que empolgava a sociedade e alheava-
se da importncia da criao de externalidades pelo Sp (a universalidade de um
servio fnanciado por dinheiros publicos no parecia justifcar-se com a clara
minoria de pessoas que o usavam). assim, se o Sp no produzia contedos que as
pessoas vissem, no tinha justifcao, uma vez que o mercado permitia muitas
outras opes
24
. a viso mais paternalista do Sp reithiano era apresentada como
anacrnica. em plena era do individualismo (baudrillard, 1995; lipovetsky,
1989), as pessoas viam ser introduzida nas suas vidas uma sensao de poder.
at a, o Welfare State limitava-se a responder a necessidades sociais. e a
possibilidade da escolha sucedia passividade que caraterizava a atitude das
audincias at ento (Sndergaard, 1996). a crtica ao privilgio econmico do
Sp erguia-se sobre toda esta construo.
Com a viragem do milenio, a discusso em torno do fnanciamento dos media
pblicos no caminhou para um apaziguamento, quer no mbito interno de cada
24) A este proposito, note-se que no ha provas de que o fm ou a reduo do fnanciamento
pblico dos media tenha os efeitos desejados pelo sector privado. alis, um estudo da mcKinsey
(2004) revela que mesmo que isso acontecesse, muito provavelmente, no haveria variaes, quer
na quantidade de produo prpria, quer na produo e consumo de gneros considerados de
servio publico, quer no fnanciamento comercial dos privados.
62 Slvio Correia Santos
pas, quer no contexto da Ue, quer ainda num contexto global, sob o olhar da
World trade organization. a primeira dcada do novo sculo trouxe consigo
a violncia de uma crise mundial generalizada, devido qual muitos pases
europeus se viram obrigados reduzir profundamente as suas despesas. essa ,
tambm, uma das grandes ameaas ao Sp. atualmente, pode mesmo falar-se de
incerteza na forma como os media pblicos continuaro a obter as suas receitas:
because governments have instituted and the public has supported
signifcant reduction oI the public role in telecommunications, post
systems, postal banks, airlines and rail systems. in many nations the public
is acquiescing to reduced state roles in pensions, health care, and other
social welfare systems (picard, 2006: 187).
o corte nas despesas pblicas tornou-se, para alm de uma inevitabilidade,
um bom argumento poltico. assim, os operadores de Sp tm tentado responder
diminuio das suas receitas e s novas caratersticas do sector e da sociedade,
reorganizando-se e reduzindo custos, desenvolvendo braos comerciais que
tentam maximizar essa atividade, paralelamente de Sp, ou apostando num meio
economicamente interessante, que a internet (banerjee e Seneviratne, 2005:
113-114). porm, esta expanso no consensual, como veremos adiante.
2.1 Tipologias de fnanciamento: potencialidades, limitaes e
desafos
ao nvel europeu, a resoluo de praga, de 1994
25
, contm a primeira referncia
a necessidade de um fnanciamento estavel e sufciente do SP. Dois anos depois,
25) cf. 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policv. The media in a democratic
society [online]. [acedido em 05 de dezembro de 2009]. disponvel em: http://www.ebu.ch/
cmSimages/en/leg_ref_coe_mcm_resolution_psb_07_081294_tcm6-4274.pdf.
63 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
a recomendao sobre a independncia do Sp
26
, sublinhava a necessidade de
garantir a autonomia dos operadores, independentemente do seu fnanciamento.
esses so, como veremos, os conceitos centrais dentro do que se instituiu serem
as boas praticas de fnanciamento: estabilidade, adequao e autonomia.
A taxa e a Ionte mais comum de fnanciamento, apesar de no existir em
alguns pases. previsvel e estvel. trata-se, em regra, de uma contribuio
universal, involuntria, e que no depende da efetiva receo (ebU, 2000). as
taxas levam a uma responsabilizao mutua, ao atribuir o fnanciamento dos
media diretamente populao (ebU, 2000; massey, 1997; price e raboy, 2003).
Alem disso, a sua universalidade no fnanciamento dos custos das operaes,
esbate as diferenas entre os custos mdios e mnimos (Helm, 2005). tem a
virtude de resolver o chamado problema do free rider, ou seja, de quem usa o
bem pblico sem o pagar (brunner, 1998). porm, existem, desvantagens que
resultam da sua aplicao. No e uma Ionte que possa crescer signifcativamente,
a sua atualizao sempre uma medida impopular e a periodicidade desse ajuste
pode criar uma efetiva dependncia do poder poltico (ebU, 2000).
A transio tecnologica constitui, tambem para a taxa, um verdadeiro desafo.
Ultimamente, esta Ionte de fnanciamento tem sido considerada desajustada das
tendncias do ambiente digitalizado. numa primeira instncia, a subscrio e a
escolha tm-se constitudo como padres do modelo de consumo, em detrimento
da receo coletiva de um fuxo (Picard, 2005). Os cidados, que comeam a
assumir-se, cada vez mais, como consumidores, podem, dentro desta lgica,
encontrar cada vez menos sentido no pagamento universal de um servio (nissen,
2006). as pessoas tm-se habituado a escolher os canais que mais servem os
seus interesses e a pag-los atravs de subscrio, o que resulta da introduo da
televiso por cabo, fbra, ou satelite nas suas esIeras de consumo (Picard, 2005).
os consumidores comeam a questionar o motivo pelo qual ho de pagar o que
no consomem, uma vez que pagam aquilo que veem (picard, 2005). o outro
grande desafo da taxa tem a ver com a possibilidade de receo de emisses em
aparelhos mveis ou em computadores pessoais (ebU, 2000). Qual deve ser o
26) cf. Recommendation No. R (96) 10 Of the Committee of Ministers to Member States on The
Guarantee of the independence of Public Service Broadcasting (adopted by the committee of
ministers on 11 September 1996, at the 573rd meeting of the ministers' deputies)
64 Slvio Correia Santos
objeto de incidncia da taxa? (ver quadro 1). na verdade, a taxao pode ser feita
em funo da posse de um aparelho televisor, ou de um aparelho que permita
receber televiso ou rdio, o que pode incluir os computadores pessoais. essa
discusso, embora em alguns casos ainda sem a implementao de medidas,
est presente em pases como a Finlndia, a ustria ou a alemanha (bron,
2010). na Sua, o tribunal decidiu que casas com adSl ou um simples rdio
despertador (mesmo que usado apenas para ver as horas) deveriam pagar a taxa
(aubry, 2010). em portugal, essa discusso inexistente, apesar da tradicional
impopularidade social da taxa.
efetivamente, a fundamentao ideolgica do pagamento da taxa, que radica
na essncia da difuso como um merit good, abalada, assim que a digitalizao
terminar com a no-exclusividade do meio (Ward, 2006). esta tendncia pode,
a prazo, conduzir a alteraes ao sistema. e os principais prejudicados sero
aqueles operadores pblicos que, ao invs de terem desenvolvido uma relao
proxima com os seus verdadeiros fnanciadores, tiverem encarado o seu sustento
atravs da taxa como um dado adquirido (picard, 2005). nesse sentido,
essencial uma poltica orientada para a relao com o cliente. essa relao deve
apoiar-se em sentimentos de lealdade e escolha, e deve resultar numa completa
perceo, da parte dos consumidores, dos motivos pelos quais pagam a taxa e
quais os benefcios sociais resultantes (picard, 2005).
naturalmente, h fortes detratores deste modelo. H quem defenda que a
taxa encerra em si um perigo direto de distoro do mercado e de inefcincia,
para alm de ser socialmente injusta e anacrnica (armstrong, 2005).
alm da taxa, existe uma razovel variedade de possibilidades de
fnanciamento do SPRT. De Iorma geral, o fnanciamento publico no e a
forma mais popular de manter um operador de Sp. tradicionalmente, existe
a perceo de que o dinheiro podia ser aplicado noutros servios de interesse
geral e, muitas vezes, o investimento dos governos no sector dos media no ,
socialmente, bem visto (price e monroe, 2003). o exemplo portugus ilustra
esta afrmao com toda a propriedade, sobretudo desde a viragem do milenio.
O fnanciamento publico consiste no pagamento de montantes oriundos do
Estado (independentemente da sua classifcao como apoios, Iundos especiais
ou indeminizaes); so necessrios quando no existe (pelo menos, de forma
65 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
sufciente) uma taxa ou outra Ionte. Embora essa Iorma permita responder com
enorme elasticidade s variaes das necessidades existentes, cria-se uma enorme
dependncia do Estado, no caso de as condies no serem sufcientemente
claras. Frequentemente, os auxlios do estado so contestados pelos privados e
analisados pela CE (EBU, 2000). De todo o modo, o fnanciamento de origem
pblica deve ser garantido a mdio prazo, de forma a no criar procedimentos
regularmente dependentes da ao poltica; deve permitir ao operador a execuo
da sua misso ao longo dos anos, acompanhando as variaes da infao; deve
permitir e suster uma evoluo e uma adaptao forma como o servio pblico
prestado; e deve poder ser escrutinado e transparente (price e raboy, 2003;
WRTC, 2000). Dentro das opes de fnanciamento publico, os subsidios estatais
nem sempre so previsveis, pelo que no so to interessantes como as taxas,
que garantem uma maior independncia face aos governos (nissen, 2006).
existem, tambm, taxas de concesso pagas pelos operadores privados,
que so valores pagos pela utilizao de um bem pblico e que, em muitos
casos, servem para o fnanciamento de entidades reguladoras. Esta taxao
tem a vantagem de benefciar das subidas do mercado, mas de no infuenciar
diretamente a publicidade. tem, entre outros, o inconveniente de fazer o operador
pblico depender do desempenho dos congneres privados (ebU, 2000).
a publicidade considerada pela Uer uma forma complementar
interessante, uma vez que potencia a independncia perante o poder poltico e
a competitividade dos operadores pblicos. muitas rdios pblicas e algumas
televises no tm publicidade, como o caso da rdio pblica portuguesa. trata-
se de uma fonte com potencial de crescimento, no entanto instvel e, como
depende do share, pode levar a distores indesejadas da programao (ebU,
2000). os patrocnios so muito semelhantes ao apoio publicitrio, embora com
um enquadramento diferente e com menores receitas (ebU, 2000).
A subscrio de servios pagos deve confgurar-se como uma oIerta
complementar de servios, tendencialmente, temticos. uma fonte
particularmente ajustada aos desenvolvimentos do mercado. incentiva a
produo de contedos premium, mas vem minar a imagem de um Sp para todos,
assim como a lgica do pagamento da taxa (ebU, 2000).
66 Slvio Correia Santos
H, ainda, outras fontes, que incluem comrcio eletrnico, aplicaes
online, merchandising, ou servios prestados. Apesar de contriburem para
uma maior dinmica do operador, podem ser conflituantes, ao nvel do
enquadramento legislativo (EBU, 2000). Por ltimo, deve ser referida a
contribuio voluntria, que comum nos EUA.
a existncia de outras formas de receita, para alm das de natureza pblica,
depende dos respectivos enquadramentos em vigor em cada pas. desde que
o Sprt deixou de ser uma atividade exercida em monoplio, a realizao de
atividades comerciais por esses operadores passou a ser problemtica. e com a
integrao europeia, tornou-se absolutamente imperativo que os auxlios estatais
fossem regulados e devidamente avaliados, para impedir injustos benefcios no
mercado. o problema, como explica nissen (2006), no o desenvolvimento
pelos operadores pblicos de atividades comerciais, porque isso sempre existiu.
o problema a difcil separao entre atividades, sobretudo, quando as fronteiras,
em certos produtos podem ser to tnues.
em regra, e at agora, os pases tm privilegiado o questionamento. mas
as discusses tm, por vezes, levado implementao de alteraes ao sistema
de fnanciamento. Em cima da mesa esta, cada vez mais, a possibilidade do
afastamento do modelo baseado na taxa de radiodifuso. outras opes como
subsdios estatais, atividades comerciais, ou patrocnios so cada vez mais
defendidas. a prpria UneSco considera que, neste contexto, a adoo de outros
modelos e prticas pode crescer: a redistribuio de receitas obtidas pelo sector
audiovisual; a implementao de fundos de desenvolvimento de contedos, que
subsidiem produes de qualidade e custo mais elevados; a produo orientada
para a exportao de contedos; e a explorao de infraestruturas de distribuio
(banerjee e Seneviratne, 2005).
Concluindo, o tipo, ou a conjugao de Iontes de fnanciamento, condiciona
o grau de dependncia em relao a fgura estatal (Banerjee e Seneviratne,
2005; mcQuail e Siune; 1986; picard, 2006) e, naturalmente, o desempenho do
operador (EBU, 2000; Picard, 2001). Cada tipo de fnanciamento tem vantagens
e desvantagens, como Ioi reIerido. No entanto, a sua infuncia no desempenho
dos operadores dentro do mercado no est muito estudada. Uma investigao
de picard (2001) sobre o comportamento das televises pblicas conclui que
67 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
existe alguma relao entre um melhor desempenho no mercado e um menor
fnanciamento estatal. Porem, um bom resultado no mercado pode ter um
signifcado indesejado. Isto acontece porque, quanto maior Ior a percentagem de
receitas publicitarias no total do fnanciamento do SP, menos distintivo este se
torna (price e raboy, 2003). no quer isto dizer que a publicidade seja nociva.
pelo contrrio, deve evitar-se o que o World radio and television council apelida
de advertising phobia (2001: 15). que, embora a dependncia publicitria
dos operadores pblicos seja frequentemente criticada, a ausncia de anncios
pode ser associada a contedos elitistas por grupos mais jovens, levando a algum
afastamento. a justa medida ser sempre difcil.
na prtica, a larga maioria dos operadores no tem um modelo simples de
fnanciamento. Normalmente, so misturadas varias das modalidades ja citadas.
o modelo misto o mais comum (ebU, 2000). essa opo permite ultrapassar
defces economicos, ou de autonomia gerados pela dependncia de uma so Ionte
de receitas, adapta-se a momentos de transio e torna os operadores atentos ao
mercado (ebU, 2000). os exemplos seguintes mostram a diversidade existente.
Pas
Taxa
anual
()
nanciamento incidncia da taxa
alemanha 215.76 taxa, publicidade,
patrocnio, donativo,
aluguer de imveis ou
investimento
taxa bsica + taxa sem
posse de aparelho recetor
de tv
ustria 264.00 taxa, publicidade taxas combinadas, entre as
quais, receo de emisses
rdio e tv
eslovquia 57.24 taxa, subsdio estatal,
publicidade e subsdio
pessoas com fornecimento
eltrico
espanha fnanciamento estatal,
impostos aos operadores
e operadores de
telecomunicaes

68 Slvio Correia Santos
Finlndia 231.05 taxa posse de televisor ou pc
com possibilidade de
receo
Frana 121.00 taxa e imposto sobre
publicidade em canais
comerciais e operadores
de telecomunicaes (aps
2011)
posse de televisor
Holanda subsdio estatal,
publicidade, fundos gerados
pela organizao, patrocnio
e atividades suplementares

portugal 20,88 taxa, apoio estatal,
publicidade
habitao com
fornecimento eltrico
reino
Unido
(bbc)
167,3 taxa, atividades comerciais consumidores de televiso
em qualquer suporte
Quadro 1 | diversidades no financiamento em pases europeus. Fontes: european audiovisual
observatory (2010); Website do Gabinete para os meios de comunicao Social (2010).
na prtica, e partindo deste quadro, existem pases como a Finlndia,
dependentes do fnanciamento publico e paises como a Espanha, onde a
publicidade e essencial e superior ao fnanciamento do Estado. Tambem ao nivel
da quantia e da incidncia da taxa, existem diferenas entre os pases.
2.2 a legitimidade do auxlio estatal
Como fnanciar o SP sem interIerir injustamente no mercado? Embora de uma
legitimidade evidente, esta pergunta no tem resposta fcil, dada a dimenso
intangvel dos resultados do Sp (coppens, 2005). porm, esse o cerne da
luta do mercado. ao nvel europeu, as queixas ce do sector privado contra
os operadores pblicos remontam j aos anos 70. no entanto, sobretudo a
69 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
partir da dcada de 90
27
que se intensifcam as queixas de empresas privadas a
comisso europeia, relativas a infraes ao art. 87. do tratado da comunidade
europeia
28
, cometidas sob a forma de auxlio estatal aos operadores pblicos
de televiso. Em causa estavam alegaes de sobrefnanciamento, Ialta de
transparncia ou distoro das regras de mercado por parte dos media de Sp.
as queixas dos privados tinham aberto um preocupante debate na Ue: qual a
relao entre o custo e o valor do SPRT e como fnancia-lo justamente sem
interferir negativamente no mercado? mais do que um debate aceso, a Ue tinha
em mos uma luta que, entretanto, se complexifcou com o alargamento das
fronteiras da atividade dos operadores pblicos. atualmente, vive-se uma fase
de transio, pelo que no seguro prever qualquer desfecho. vejamos, ento, o
que est em causa.
A defnio da organizao, da misso e do fnanciamento
29
dos media
pblicos cabe aos respectivos pases, de acordo com o protocolo de amesterdo.
O seu fnanciamento estatal e permitido, no entanto, a UE pode atuar sobre esse
fnanciamento, no mbito da regulao do mercado competitivo, para que no
haja distoro injustifcada das condies de concorrncia. A ao da Direo
Geral da concorrncia (dGc) visa, precisamente, a garantia de equidade nos
mercados, com vista manuteno de um sistema misto.
no rescaldo das decises relativas ao Kinderkanal, ou ao bbc news 24,
percebeu-se desde logo que, conceptualmente, qualquer fnanciamento publico
era, partida, um auxlio estatal (Wagner, 1999:5). em todo o processo, a
27) os primeiros dois casos foram encerrados ainda em 1999. o primeiro referia-se aos canais
temticos alemes Kinderkanal e phoenix, e o segundo ao canal ingls bbc 24.
28) Relativo a impossibilidade (e relativas excees) de qualquer ajuda estatal poder benefciar
uma parte, distorcendo o esprito do mercado nico.
29) Ate a viragem do milenio, o fnanciamento estatal dos media publicos na Europa estava
dependente de vrios elementos (cf. communication from the commision on the application of
State aid rules to public service broadcasting, 2001/c 320/04. Ofhcial Journal of the European
Communities, 15 de novembro de 2001, alneas 15 a 31). entre outros, aplicavam-se: os artigos
86. (2), 87. e 88. do tratado, relativos s regras da concorrncia no mercado e ajuda dos
estados; o artigo 16. do tratado de amesterdo e os anteriores artigos 87.(3)(d) e 151 do tratado
de maastricht, relativos cultura; a diretiva 80/723/eec, de 1980, e a diretiva 89/552/eec, de
1989, bem como a comunicao da comisso sobre os SiG (Communication from the Commision
Services of General interest in europe, COM (2000) 580, fnal).
70 Slvio Correia Santos
condicionante que existe a partida resulta do enquadramento do fnanciamento
dos Sprt fora do artigo 87. do tratado. e a exiguidade dessa interpretao
Ioi determinante (Wagner, 1999). E que se o SP no podia ser fnanciado pelos
estados ao abrigo da promoo cultura (alnea 3 do artigo 87.), teria de o
ser enquanto SieG
30
(artigo 86.). e isso fazia toda a diferena. desta forma,
o auxilio estatal era justifcado, desde que o fnanciamento Iosse necessario ao
cumprimento de uma tarefa de interesse pblico. os operadores poderiam, assim,
benefciar de uma derrogao a proibio de auxilio por parte do Estado, incluida
no artigo 86.
31
. naturalmente, enquanto princpio de ao, o foco no artigo 86.
no est to de acordo com o protocolo de amesterdo, quanto estariam decises
centradas no artigo 87 (Wagner, 1999).
para que no houvesse margem para decises casusticas, as condies
de i(legalidade) do auxlio estatal aos media pblicos foram explicadas na
comunicao da comisso europeia (2001/c 320/04). esta comunicao vinha
esclarecer as regras do processo: de que forma o auxlio era permitido, sem que
existisse coliso com os princpios do mercado concorrencial
32
. por um lado,
este documento inclua uma mais restritiva noo de cultura, mas, por outro,
uma mais ampla interpretao do que era o auxlio estatal
33
. na sequncia do
protocolo de amesterdo, a comunicao reconhecia o impacto econmico do
Sp e admitia que a sua essncia ia alm do mercado. eram, ento, estabelecidas
uma serie de normas para que o auxilio estatal Iosse justifcado. Os operadores
de servio publico tinham de ter as suas atividades defnidas com a maior clareza,
respeitando os objetivos defnidos pelas orientaes europeias
34
. os operadores
tinham ainda de executar a sua misso de servio pblico com base num ato
30) cf. anlise do departamento Jurdico da Unio europeia de radiodifuso [ebU. 2002.
Comments on the Communication from the Commission on the application of State aid rules to
public service broadcasting (2001/C320/04), 8 de maio de 2002].
31) cf. verso compilada do tratado que institui a comunidade europeia. Jornal Ohcial das
Comunidades europeias, c325/33, 24 de dezembro de 2002.
32) cf. artigos 73., 86., 87. e 88. do tratado da Ue.
33) cf. anlise do departamento Jurdico da Unio europeia de radiodifuso [ebU. 2002.
Comments on the Communication from the Commission on the application of State aid rules to
public service broadcasting (2001/C320/04), 8 de maio de 2002].
34) cf. artigos 33 e 36.
71 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
ofcial (legislao ou contrato) e devia existir uma entidade que supervisionasse
a sua atividade
35
, uma vez que no cabe ce a avaliao do cumprimento dos
objetivos
36
. O fnanciamento (quer Iosse exclusivamente estatal, quer Iosse
dual) tinha de ser decidido pelo estado-membro, e no devia exceder o custo
do servio
37
. o apoio dado pelo estado tinha de respeitar um princpio de
proporcionalidade
38
, isto , no podia distorcer as condies de concorrncia.
naturalmente, a avaliao dessa condio de proporcionalidade pressupe
transparncia
39
na diviso entre servios comerciais e no comerciais, bem como
uma clara separao contabilstica. da mesma forma, implica que exista clareza
na defnio da misso de servio publico
40
.
ao invs de restringir o mbito do Sprt, a ce dava, assim, a cada pas,
a liberdade para defnir essa misso de Iorma ampla. Nessa misso poderiam
ser includos outros servios para alm dos de difuso, bem como programas
que j fossem oferecidos pelo mercado. Funcionava assim o princpio da
subsidiariedade
41
, que assiste aos Estados-membros na possibilidade de defnio
dos conteudos do servio publico. O papel da CE fcava limitado a verifcao de
35) cf. artigos 40 a 43.
36) Quer tal seja da responsabilidade de uma entidade externa, quer seja de uma entidade interna,
imperativo que exista independncia legal em relao ao estado e ao operador; cf. anlise
do departamento Jurdico da Unio europeia de radiodifuso [ebU. 2002. Comments on the
Communication from the Commission on the application of State aid rules to public service
broadcasting (2001/C320/04), 8 de maio de 2002].
37) Trata-se da resposta a vontade dos paises em manter os fnanciamentos duais, uma vez que
a posio inicial da ce era a favor de modelos diferentes do misto; cf. ebU. 2002. Comments on
the Communication from the Commission on the application of State aid rules to public service
broadcasting (2001/C320/04), 8 de maio de 2002.
38) um teste de natureza negativa aplicado ajuda do estado, uma vez que examina se a medida
no desproporcional (cf. artigo 47). J no feita qualquer avaliao da proporcionalidade da
defnio da misso; cI. EBU. 2002. Comments on the Communication from the Commission on
the application of State aid rules to public service broadcasting (2001/C320/04), 8 de maio de
2002.
39) de acordo com a diretiva da transparncia: Commission Directive 2000/52/EC of Julv 26
2000 amending Directive 80/723/EEC on the transparencv of hnancial relations between Member
States and public undertakings.
40) cf. artigos 44 a 56.
41) princpio segundo o qual cabe preferencialmente ao estado-membro intervir sobre uma rea
especifca, quando ha competncias conjuntas. A UE intervem apenas se Ior da sua exclusiva
competncia ou se o Estado-membro Ior incapaz ou claramente benefciar da interveno europeia.
72 Slvio Correia Santos
maniIestos erros, o que poderia resultar, por exemplo, da incluso injustifcada
de certas atividades na misso de Sp. Sublinhe-se que isso no queria dizer que
os operadores de Sprt no podiam desenvolver atividades como comrcio
eletrnico
42
. Queria apenas dizer que no o podiam incluir nas sua atividades
de Sp. a ao da ce podia, ainda, incluir a avaliao das consequncias de
uma eventual distoro de mercado e a sua justifcao, ou no, dentro do
cumprimento da misso do operador. porm, tal avaliao, apesar de todos os
normativos, seria sempre casustica
43
.
efetivamente, estes tornaram-se conceitos centrais na poltica europeia
para os media publicos: transparncia e efcincia no fnanciamento, clareza na
defnio da misso, atribuio e monitorizao, e enquadramento no mercado
concorrencial.
porm, antes de existir qualquer interveno da ce para avaliar a
legitimidade de um fnanciamento estatal, e preciso aIerir se, eIetivamente,
tal necessrio. que, ainda a montante, pode concluir-se que no h sequer
espao para uma interveno comunitria. essa prerrogativa resulta do acordo
altmark, de 2003
44
. o acrdo estabelece condies, segundo as quais o auxlio
do estado pode no ser considerado como tal; ou seja, pode no estar a conferir
uma vantagem desleal. estas condies, so vlidas apenas quando cumpridas
cumulativamente e, para que tal acontea:
as obrigaes de servio pblico do operador devem estar claramente
defnidas;
os criterios do calculo da compensao estatal devem ser defnidos
previamente, de forma concreta e transparente;
42) cf. artigo 36.
43) cf. artigos 59 e 60; ebU. 2002. Comments on the Communication from the Commission
on the application of State aid rules to public service broadcasting (2001/C320/04), 8 de maio de
2002.
44) cf. deciso da comisso de 28 de novembro de 2005 relativa aplicao do n.
o
2 do artigo
86.
o
do tratado da ce aos auxlios estatais. Jornal Ohcial da Unio Europeia, l312/67, 29 de
novembro de 2005.
73 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
a compensao no pode ser desproporcional, resultando num lucro
excessivo;
a escolha do operador deve ser feita por concurso, privilegiando o custo
mais baixo, ou ento a estimativa do apoio deve ter como medida uma
empresa mdia com reconhecida boa gesto.
Se estas condies forem todas cumpridas, efetivamente, no h lugar
interveno da ce. no fundo, o acrdo altmark, veio afrontar os operadores
de Sp que, no s viram praticamente implementado um mecanismo regulador,
como passaram a ter de defender a justeza das suas receitas perante um
posicionamento mais agressivo da dGc (Wheeler, 2010). o acrdo altmark,
a comunicao de 2001 e o tratado de amesterdo tornaram-se as bases para
anlise dos casos de auxlio estatal por parte dos estados-membros.
assim, atualmente, a investigao de uma eventual queixa sobre auxlio
estatal, tem uma ordem processsual defnida. Em primeiro lugar aIere-se se se
trata ou no de um auxlio estatal (e se necessria ou no a investigao da ce),
de acordo com o Acordo Altmark. Seguidamente, e confrmado se se aplica
alguma exceo prevista no tratado, nomeadamente a que decorre de se tratar de
um SIEG (o que e defnido apenas pelo respectivo Estado). E, por ultimo, avalia-
se se o auxilio se justifca, de acordo com as Iormas de fnanciamento permitidas
pela comunicao de 2001.
deve, no entanto, notar-se que so desencadeados procedimentos diferentes,
consoante se trate de um novo auxlio ou de uma situao j existente
45
. em
qualquer dos casos, a ce avalia a situao, com processos de investigao ou de
colaborao.
the distinction is important because the existing aid procedure aims
ultimately at amending the fnancing system Ior the Iuture, wherehas the
45) cf. communication from the commision on the application of State aid rules to public service
broadcasting (2001/c 320/04). Ofhcial Journal of the European Communities, 15 de novembro de
2001, artigos 20. a 24..
74 Slvio Correia Santos
new procedure investigates possible overcompensation in the past and may
lead to an order to recover incompatible aid
46
.
Entretanto, em 2000, Ioi defnida a Agenda de Lisboa, enIatizando a criao
de uma sociedade europeia mais competitiva e desenvolvida, com base nos
conceitos de sociedade da informao e do conhecimento. o papel dos operadores
de Sprt, nesse desgnio, foi reconhecido pelas instncias europeias, sobretudo
atravs da vulgarizao de servios digitais e do combate excluso digital.
mais recentemente, com o alargamento da Ue, em 2004, tornou-se imperativo
repensar os auxlios estatais no seio da europa dos 25 e dar um novo impulso
estratgia de lisboa. nesse sentido, a poltica de auxlios estatais passou a ter
preocupaes reforadas:
menos auxlios estatais e mais orientados; uma abordagem econmica
mais aproIundada; procedimentos mais efcazes, melhor aplicao e maior
previsibilidade e transparncia; partilha de responsabilidades entre a
comisso e os estados-membros: a comisso no poder aperfeioar as
regras e as prticas no domnio dos auxlios estatais sem o apoio efectivo
dos estados-membros e se estes no se empenharem totalmente no respeito
das obrigaes que lhes incumbem de notifcar todos os auxilios previstos e
de aplicar correctamente as regras
47
os princpios do novo impulso agenda de lisboa pretendiam modernizar
e melhorar as formas de auxlio estatal ao nvel administrativo e processual,
diminuindo a burocracia e tambm as formas de avaliao dentro dos diversos
pases. nesse sentido, importava alargar e adaptar aos 25 membros as regras
46) cf. eUropean commiSSion. 2005. Public service broadcasting and state aid
frequentlv asked questions IP/05/73 [online].[acedido em 23 de dezembro de 2010].disponvel
em: http://europa.eu/rapid/pressreleasesaction.do?reference=memo/05/73eformat=Htmleage
d=1elanguage=eneguilanguage=en
47) Cf. Plano de Ao no Domnio dos Auxlios Estatais. Menos auxlios estatais e mais orientados: um
roteiro para a reforma dos auxlios estatais 2005-2009, C0N (2uuS) 1u7, final. pp 6.
75 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
processuais que permitissem aumentar a efcacia e melhorar a transparncia
48
.
como veremos, num contexto de tendncia neoliberal, como o que caraterstico
da liderana de Jos manuel duro barroso
49
, a presso sobre os SieG pode sentir-
se de forma muito premente. a tendncia da dGc tem sido o endurecimento da
sua posio (nissen, 2006). por isso, o Sp no est seguro:
public broadcasters allies are largely found in the member States (i.e.,
owners) and in the european parliament (i.e. representatives of the european
audience). allies are not in the commission, and most certainly not in the
competition directorate General (guardian of fair competition) that, with
this text, established its own authority over pSb-matters as never before.
cultural rationales prevail for the present time in this particular arena of eU
broadcasting policy, but economic rationales have more than a foot in the
door (coppens, 2005: 84).
essa tendncia ilustrada pela anlise das queixas que a ce tem recebido
acerca do posicionamento privilegiado do Sp.
3. A redefnio das Ironteiras da misso do servio
pblico
o desenvolvimento de novos servios pelos operadores de Sp no tem
constituido uma evoluo pacifca do PSB. A legitimidade e o mbito da misso
dos operadores pblicos tm sido crescentemente postos em causa. essa afronta
resulta do choque de vetores de fora com vrias origens: o mercado, os governos
nacionais, a ce e organizaes como o conselho da europa ou a Uer. este um
dos grandes, seno o grande desafo dos media de servio pblico na europa: a
migrao para a era digital multiplataforma, de forma a responder s mutaes
48) Cf. Plano de Ao no Domnio dos Auxlios Estatais. Menos auxlios estatais e mais orientados: um
roteiro para a reforma dos auxlios estatais 2005-2009, C0N (2uuS) 1u7, final.
49) presidente da ce. ocupa o cargo desde que abandonou o lugar de primeiro ministro de
portugal, em 2004.
76 Slvio Correia Santos
sociais e s expectativas dos cidados, sem deixar de satisfazer as provises
relativas ao mercado concorrencial e aos fnanciamentos estatais (Michalis,
2007; ridinger (2009).
como ponto de partida, devemos constatar que h vrios entendimentos
nacionais acerca desta questo, o que tem estado na origem da ao europeia
e da necessidade de ajustamentos na regulamentao. teoricamente, os
posicionamentos acerca da legitimidade da entrada do Sprt no terreno dos
novos media, so herdeiros da clssica diviso entre a escola crtica e a escola
liberal. na verdade, podemos entender este problema simplesmente recorrendo
a uma atualizao dessa dicotomia que enquadrou a abertura do mercado h
cerca de trs dcadas. assim, essas perspetivas servem de base ideolgica
implementao de diferentes modelos de Sp. o modelo ilegtimo tem uma
origem neo-liberal e defende que o mercado perfeitamente capaz de responder
s necessidades sociais, pelo que o Sp desnecessrio e, portanto, ilegtimo. no
lado oposto, existe o modelo que sustenta que tudo legtimo, desde que sirva
a misso do Sp, incluindo novos media, e independentemente do que existir
no mercado. trata-se de uma viso do Sp enquanto direito de cidadania. no
meio, existe um modelo parcialmente legtimo ou de atrito, segundo o qual o Sp
unicamente completa as falhas num sector predominantemente de mercado e, por
isso, no compete com os privados, remetendo-se a uma vocao de operador de
nicho (Jakubowicz, 2003; 2007).
apesar da forte presso dos mercados, o Sp conseguiu sempre manter-se de
acordo com uma flosofa de ao compreensiva em relao ao mercado. Mas,
essa garantia est cada vez mais associada era analgica. no contexto digital,
como veremos, nem tudo legtimo, no posicionamento do Sp.
3.1 as novas reas do servio pblico e a hostilidade do mercado
numa srie de investigaes resolvidas em 2003, a ce debruou-se sobre
varias situaes de fnanciamentos ad hoc (compensaes espordicas
77 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
que diIeriam dos modelos de fnanciamento estabelecidos) em Portugal
50
,
itlia
51
e Frana
52
, ocorridas durante a dcada de 90. as trs situaes foram
consideradas compativeis com as regras de mercado, ja depois de se verifcar
que no cumpriam o acrdo altmark (michalis, 2007: 232). nestes trs casos,
as recomendaes feitas pela ce incentivavam a implementao de formas
que evitassem o sobrefnanciamento, a adoo de preos de mercado para as
atividades comerciais e a separao clara dessas mesmas atividades (depypere,
et al., 2004). tratavam-se de trs queixas de operadores de televiso privados,
relativas ao fnanciamento das respetivas congeneres publicas, que deram
origem a recomendaes que visavam a lisura das condies de concorrncia
no sector televisivo. porm, entretanto, algo mudou nas queixas recebidas pela
CE, como resultado da diversifcao de atividades e da sua expanso para
outras plataformas: a autoria e o mbito das reclamaes deixaram de estar
circunscritos aos operadores de difuso sonora e visual (depypere e tigchelaar,
2004)
53
. a juno de reas da comunicao anteriormente separadas tornou-se
efetivamente real (Herman e mcchesney (1997). a ideia era simples: murdoch
now sits in one boat with mci and microsoft (ario e ahlert, 2004: 395). e
assim, o que passava a estar em causa no era s o mercado da difuso, mas a
entrada dos media pblicos em mercados vizinhos. o caso mais evidente era o
dos servios criados na internet (Hills e michalis, 2000; moe, 2008a). mas havia
outras situaes que a ce, entretanto, iria investigar. para lidar com a liberdade
proporcionada aos estados-membros e com a sua prpria limitao operacional,
a ce comeou a tentar encontrar formas de aumentar o alcance da sua ao. o
que atualmente se constata e que a defnio da politica europeia para os media
tem-se baseado mais nas decises relativas competio, do que em efetiva
legislao (michalis, 2010). por isso, para conseguir uma viso de conjunto mais
50) cf. auxlio c 85/2001 (ex nn 133/b/01, nn 85/b/2001 e nn 94/b/99) Financiamento
publico a RTP Convite para apresentao de observaes, nos termos do n.
o
2 do artigo 88.
o
do
Tratado CE. (2002/c 85/05).
51) cf. Commission Decision of 15 October 2003 on the measures implemented bv Italv for RAI
Spa, c (2003) 3528 (2004/339/ec)
52) cf. Commission Decision of 10 December 2003 on State aid implemented bv France for
France 2 and France 3, c(2003) 4497 (2004/838/ec)
53) para uma viso sobre as situaes investigadas em vrios pases europeus cf. ridinger (2009).
78 Slvio Correia Santos
slida acerca da poltica europeia relativa incluso de novas plataformas e
novas atividades na misso de servio pblico, importa abordar algumas dessas
mesmas decises
54
.
como j foi referido, a crescente fragmentao
55
do mercado, a maior
possibilidade de escolha dos cidados e, sobretudo, a criao de novos servios
e a colocao dos seus produtos em novas plataformas constituram-se como
importantes obstculos que o Sp teria de ultrapassar na viragem do milnio.
Subitamente, televiso, rdio, imprensa e meios online, lutavam pelo mesmo
pblico e pela mesma publicidade num terreno de convergncia de servios
como a internet. esta reformulao das reas em concorrncia tornava evidente
a necessidade de criar enquadramentos para as vrias situaes que iam surgindo
pela primeira vez e que podiam benefciar os operadores publicos. Em causa
estavam, por exemplo, a utilizao de publicidade num site fnanciado pelo
estado; a utilizao de uma marca j estabelecida no mercado (que podia, ainda,
valer-se de uma economia de escala) para atrair dividendos comerciais; ou
mesmo o fnanciamento pelos cidados de um site cujos utilizadores em grande
parte podem ser de fora do pas
56
(Hills e michalis, 2000: 490-491).
a oferta dos operadores pblicos tinha-se alargado para alm das tradicionais
fronteiras do broadcast. como tal, passavam a estar disponveis trs grandes
novos grupos de produtos. por um lado, havia os que resultavam da utilizao
dos novos media como canais de distribuio adicionais para os produtos j
existentes, como a internet, os telemveis, o digital audio broadcasting (dab),
ou o Youtube, por exemplo. por outro lado, tinham sido desenvolvidos produtos
comerciais no includos na misso de Sp, como comrcio eletrnico, ligaes
a produtos comerciais, jogos pagos, ou acordos com operadoras de telemveis.
e, por ltimo, havia os produtos controversos, como os arquivos de programas
54) Para anlise aprofundada das decises cf. Depypere e Tigchelaar (2004); Dias e Westerhof
(2006); Donders e Pauwels (2008); Hills e Michalis (2000); Kleist e Scheuer (2006); Michalis (2007);
Prosser (2005); Ridinger (2009); Ward (2003); (2008); e Wheeler (2010).
55) para uma abordagem s consequncias da fragmentao na difuso cf. bergg (2004) e
tambini (2004).
56) a disponibilizao de gravaes de obras de beethoven pela bbc levantou, entre outras, esta
questo. Menos de 20 por cento dos 1,4 milhes de utilizadores que descarregaram os fcheiros
eram do reino Unido (tambini, 2006).
79 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
consultveis mediante pagamento aps um certo perodo de tempo, ou alguns
servios especifcamente criados para novas plataIormas (Ridinger, 2009: 3). Esta
entrada do Sprt nos novos campos tecnolgicos e de negcio proporcionados
pela digitalizao, era de tal Iorma relevante que implicava, no so a defnio do
seu futuro, mas tambm, a prpria superao do seu posicionamento tradicional
(bardoel e dHaenens, 2008a; depypere e tigchelaar, 2004; donders e pauwels,
2008; michalis, 2007; ridinger, 2009;).
Se recuarmos um pouco, porm, constatamos que a problemtica apropriao
pelos operadores pblicos de reas adjacentes aos seus canais tradicionais, no
teve apenas a ver com esta entrada recente nas novas plataformas. a tradicional
organizao de festas pelas rdios pblicas, ou a publicao de livros oriundos
de programas de televiso, so exemplos j habituais (depypere e tigchelaar,
2004). Mas esta diversifcao recente dos operadores publicos trouxe a CE
novas dvidas acerca da natureza destas atividades. at que ponto poderiam
elas, para alm da difuso da rdio e da televiso, ser includas na misso de
servio pblico? a resposta do sector privado foi clara: no h necessidade de o
servio pblico entrar em reas que j so perfeitamente supridas pela atividade
privada e nas quais no ha evidente insufcincia do mercado (Hills e Michalis,
2000; michalis, 2007; prosser, 2005). a resposta dos operadores pblicos foi
contraria: sem o SP, o sector audiovisual fcaria privado de dimenses essenciais
(itc, 2001).
neste contexto que surge a implementao de formas de avaliao ex ante
da legitimidade da expanso dos operadores pblicos, como o britnico public
value test (pvt). de facto, a bbc continua a ser referencial na era multimdia
e o seu posicionamento face s novas tecnologias tem ditado padres. a bbc
tem uma misso claramente defnida e bastante ampla (Moe, 2008b). No caso
da internet, a bbc assume o novo meio como parte da misso de Sp e como um
fornecedor de contedos, ao contrrio de outros operadores (como o hngaro)
para o qual a internet no passa de um mero complemento de apoio empresa e
sua programao (aslama, 2008). Um dos seus contributos mais relevantes da
realidade inglesa tem sido a aplicao do teste de valor dos servios pblicos. para
compreender este teste de valor, inexistente em portugal, h que recuar a 2004,
quando o relatrio Graf levou ao encerramento de vrios sites da bbc, como
80 Slvio Correia Santos
o the Games portal ou o Fantasy Football. estes stios argumentava-se
no relatrio, traziam um benefcio pblico inferior ao seu impacto no mercado.
No eram sufcientemente diIerenciados da oIerta privada para poderem ser
considerados servio publico. Nesse sentido, a BBC teria de clarifcar a sua
misso online, focando-se mais em informao e educao (2004). esta foi a
primeira aproximao a ideia de valor publico, que mais tarde seria confgurada
nos moldes de uma avaliao.
os testes ex ante (ou ex post, como o caso do que existe na Sua), tm-se
confgurado como a Ierramenta mais importante para legitimar a expanso do
Sp. no caso ingls, o pvt
57
destina-se a avaliar o impacto e a pertinncia do
lanamento de um novo produto, ou a legitimidade para alterar um j existente.
esse teste tem duas componentes: uma primeira tenta aferir o valor para o
pblico desse produto e uma outra, realizada pela ofcom (regulador externo)
avalia o impacto do produto no mercado.
como explicam coyle e Woolard, public value could be a central part of
the answer to the question: how can public administrators get the best outcome
for society from the assets and resources with which they have been entrusted?
(2010: 6).
este conceito de valor pblico (moore, 1995), ainda no muito abordado
academicamente no mbito dos media, enquadra-se nos modernos processos de
gesto dos servios pblicos e est em expanso para outros pases, como a
noruega ou a dinamarca. a avaliao a montante uma ferramenta que, no
s ajuda a credibilizar a posio do operador, como responde claramente s
questes resultantes da expanso do Sprt.
porm, mecanismos como este no terminam com o crescimento da
hostilidade do sector privado, devido fragmentao do mercado. naturalmente,
a fatia que habitualmente sustentava os operadores comerciais est cada vez
mais dividida. e essa repartio pode vir a ser ainda mais intensa, se tivermos
em conta que, num contexto de crise como o que se desenvolveu, os operadores
pblicos podem recorrer mais s receitas do(s novos) mercado(s), como forma
57) cf. bbc trUSt. 2007. Guidance on the conduct of the PJT [online]. [acedido em 02
de outubro de 2011|. Disponivel em: http://www.bbc.co.uk/bbctrust/assets/fles/pdI/regulatory
framework/pvt/pvt_guidance.pdf a 2 de outubro de 2011.
81 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
de contornar possveis limitaes de fundos estatais. a prpria imprensa,
anteriormente alheada do audiovisual, mas agora em parcial concorrncia direta,
comeou a alertar para um risco de desagregao dos mercados internos, devido
ao desequilibrio provocado pelo fnanciamento estatal.
com efeito, o sector privado, tradicionalmente, reduz o Sprt mera
condio de um competidor injustamente fnanciado (Michalis, 2007).
atualmente, continua a faz-lo, e de forma cada vez mais intensa, uma vez que o
adversrio est agora em expanso para novos terrenos. Se tivermos em conta
que o mercado das novas plataformas o nico que tem possibilidade de crescer
neste momento (nissen, 2006) e que, nessa expanso, o Sprt conta com uma
marca solida que pode ser rentabilizada (Steemers, 1999), a intensifcao da
presso do sector privado uma defesa natural.
o lobby do sector comercial contra o Sp no se revela apenas nas queixas
ce. em 2003, vrias associaes ligadas ao sector dos media privados vieram
pedir a alterao de vrias regulamentaes que pudessem conduzir a uma maior
justia e equilbrio entre os operadores pblicos e os privados
58
. a argumentao
partia da crescente similitude entre uns e outros, tanto ao nvel dos contedos
como das Iunes. Estas associaes afrmavam que, apesar dessa galopante
semelhana, os operadores publicos continuavam a benefciar de uma situao
privilegiada ao nivel do fnanciamento, da regulamentao e mesmo de diversos
benefcios adicionais em vrios pases, habitualmente, no tomados em conta.
Segundo os operadores privados, a distoro do mercado da resultante aumentava
consideravelmente quando os operadores de Sprt entravam em novas reas
como o online, o comercio eletrnico, a produo audiovisual e a televiso por
satlite. no ano seguinte, em 2004, trs associaes internacionais de rdio,
televiso e editores sublinharam esta posio, acusando os operadores pblicos
de terem demasiado sucesso, e exigiram uma regulamentao que restringisse a
atuao dos operadores pblicos periferia dos contedos (lanara, 2004).
58) cf. aSSociation oF commercial televiSion in eUrope, international
commUnicationS roUnd table, eUropean neWSpaperS aSSociation,
eUropean pUbliSHerS coUncil, aSSociation oF eUropean rdioS. 2003.
Broadcasting and Competition Rules in the Future eU Constitution a View from the Private
media Sector.
82 Slvio Correia Santos
efetivamente, a soluo advogada pelo sector privado esta marginalizao
do SPRT: um estreitamento da sua misso, confnando-o ao mundo analogico
e aos produtos e plataformas tradicionais, ou aos nichos de mercado que no
so comercialmente atrativos (Sndergaard, 1999; michalis, 2007; bardoel e
dHaenens, 2008a; Jakubowicz, 2007; nissen, 2006).
perante esta contestao, o Sprt tem-se mantido, devido ao apoio poltico.
mas, face a condies econmicas adversas, essa base pode desvanecer-se, como
se tem percebido muito claramente em portugal. importa, pois, como defende
Jakubowicz (2007), fortalecer a sua outra base de apoio: o pblico. e isso s
acontecera se o SP Ior relevante para ele. E se ele Ior confavel. Isto e, o SP tem
de ser uma marca de confana a qual se reconhece a criao de valor social.
para no se tornar socialmente perifrico, o Sp tem de continuar a chegar s
pessoas e a ser relevante para a coeso social (collins et al, 2001; nissen, 2006).
Se canais generalistas ou radios analogicas so cada vez menos efcazes, ento
a estratgia deve privilegiar o desenvolvimento de novos canais temticos e a
entrada em novas plataformas e contedos. trata-se de uma resposta mutao
dos prprios hbitos de consumo dos cidados, cujo consumo dos novos media
cada vez maior.
mais do que a relevncia social, so, tambm, a solidez conceptual e
econmica que esto em causa. Se o Sp no for um servio transversal, pode
questionar-se a legitimidade da sua sustentao atravs de uma taxa universal.
na era da subscrio, uma das previsveis consequncias dessa marginalizao
seria a relutncia no seu fnanciamento pela populao que, maioritariamente,
no o consumiria. e isto to mais evidente quando se sabe que, num contexto
de crise generalizada, o fnanciamento do SP e ainda mais questionado pelas
esferas poltica e social (Hills e michalis, 2000; picard, 2006).
83 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
3.2 a neutralidade tecnolgica e a marginalizao do Sp
59
nesta discusso, a defesa do Sprt tem-se baseado na neutralidade tecnolgica,
um argumento que remonta j aos anos 90. com efeito, foi em 1999 que a
utilizao das receitas da taxa para fnanciamento da nova BBC News 24 (por
cabo) e de nove canais digitais temticos de rdio e televiso da bbc, foi
validada pela ce. neste caso, as decises no foram ditadas pelas respectivas
plataformas, mas sim pelo cumprimento dos princpios previstos na misso de
servio pblico da empresa:
although it noted that state funding would favour the bbc over its
competitors and as such distort trade, the comission found that the new
digital channels formed part of the bbcs public service mission to be
fnanced out oI the licence Iee and that the fnding did not exceed what was
required Ior the Iulflment oI its remit (Michalis, 2007:234).
a neutralidade tecnolgica passou, ento, a ser um argumento defensvel.
ou seja, no deve existir qualquer fundamentao tecnolgica para a restrio
de atividades do Sprt, muito embora haja alguma ancoragem semntica
expresso broadcasting, que pode resultar numa regulamentao mais restritiva
para as novas atividades (nissen, 2006). o que mostra a anlise de decises
posteriores. nelas, a ce tem tentado impor limites a esse princpio, apesar do
que est previsto na comunicao de 2001. no seu artigo 34. que se prev
que os servios de informao online podem caber na misso de servio pblico,
na medida em que partilhem os mesmos fns sociais, culturais e democraticos.
mas h uma margem de interpretao, que reside, precisamente, nessa ideia
de partilha. por isso, o que as investigaes da comisso tentavam aferir era
se, nesse contexto online, estavam incluidos servios que no se qualifcassem
como de interesse geral. Uma vez que no podia contrariar a organizao dos
59) no faremos aqui distino entre situaes que resultaram em decises da comisso europeia
ou do tribunal de primeira instancia, por no considerarmos pertinente, para o trabalho em causa,
o aprofundamento dos casos. importa-nos apenas ressalvar que o tribunal europeu de Justia
interveio mais nos primeiros casos, aps os quais a ce tomou um papel mais ativo.
84 Slvio Correia Santos
media pblicos pelos estados-membros, nem a consequente incluso de servios
online, a CE aconselhou, ento, que estas atividades Iossem defnidas pelo
estado e no pelo operador, de forma a que pudessem ser desenvolvidos apenas
servios de interesse geral
60
.
numa investigao posterior, datada de 2003, o assunto voltou a ser discutido.
Nessa altura, a CE aprovou o fnanciamento do projeto Digital Curriculum, da
bbc
61
. tratava-se de um projeto que se destacou no seio do mercado, pela sua
natureza eminentemente cultural e no mercantilizada. consistia em contedos
educacionais interativos e gratuitos para o meio escolar. era apresentado
como um servio auxiliar, que no estava ligado s atividades de televiso e
rdio, e que iria funcionar num sector onde j existiam operadores privados. o
fnanciamento, oriundo da taxa, Ioi aprovado. Embora a situao tivesse sido
considerada lesiva para o mercado concorrencial, a ce levou em linha de conta
as aes do governo ingls no sentido de minorar esses efeitos
62
. porm, deve
ser sublinhada a incongruncia da referncia, num contexto de neutralidade
tecnolgica, do conceito de closely associated
63
, usado nesta deciso (michalis,
2007; donders e pauwels, 2008).
existe, pois, uma inteno restritiva subjacente. como advertem donders e
pauwels, an expansion of public broadcasters activities on new media might
be valid, but certainly not unlimited (2008: 297). E um principio que ja fcou
claro noutras situaes. na investigao feita ao operador holands noS (que
coordena os operadores pblicos holandeses
64
), em 2004, a ce explicava, no
relatrio preliminar, que servios como SmS eram de natureza comercial e
60) cf. Commission requests Germanv, Ireland and The Netherlands to clarifv role and hnancing
of public service broadcasters, ip/05/250, 03 de maro de 2005.
61) cf. carta ao estado-membro 01 de outubro de 2003: State aid No N 37/2003 United
Kingdom BBC digital Curriculum, C(2003)3371fn.
62) cf. carta ao estado-membro 01 de outubro de 2003: State aid No N 37/2003 United
Kingdom BBC digital Curriculum, C(2003)3371fn.
63) o documento condiciona o enquadrameto ao cumprimento ou no de uma condio de
close association entre as atividades de difuso e o digital curriculum. donders e pauwels
argumentam que, se h neutralidade tecnolgica na politica da ce, ento no relevante a ligao
entre o digital curriculum e as formas tradicionalmente includas na misso da bbc (2008).
64) cf. Commission launches aid probe into dutch public service broadcasters, ip/04/146, 03
de fevereiro de 2004.
85 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
que, como tal, no deviam ser fnanciados pelo Estado. Ora, como e notado por
michalis, a apreciao da ce pressupunha, de novo, uma restrio no mbito da
misso do Sp, o que, no s se aproximava da argumentao do mercado, como
tambm podia ser lida como incompatvel com o protocolo de amesterdo:
according to which the public service mandate rests with national
governments, and also the interpretation of state aid law so far. Furthermore,
it suggests the endorsement oI a restrictive defnition oI public service
broadcasting, wich is precisely what commercial interests have been
arguing for (2007: 234, 235).
esta necessidade de uma maior clareza na separao entre as atividades
comerciais e as de servio pblico absolutamente central e tem-se constitudo
como uma das grandes presses da ce. o seu objetivo primordial evitar
situaes de fnanciamento cruzado, como a que havia sido investigada em
2002, na alemanha. em causa esteve na altura o desenvolvimento de um parque
tematico pela ZDF. Neste caso, a Comisso veio a validar o fnanciamento
65
,
uma vez que considerou que a empresa atuou dentro das condies do mercado
(depypere e tigchelaar, 2004). Um desfecho contrrio aconteceu na investigao
relativa televiso dinamarquesa tv2/danmark, em 2004, quando a comisso
decidiu negativamente sobre parte do fnanciamento do operador publico
recebido entre 1995 e 2002, por t-lo considerado incompatvel com o mercado
concorrencial. relativamente aos novos servios oferecidos online, podia ler-se
numa das referncias da deciso:
tv2s commercial internet service should be regarded as a purely
commercial activity, as it offers interactive products on individual demand
like games or chat rooms, which do not differ from similar commercial
products. Since such services do not address the democratic, social and
65) cf. Ofhcial Journal of the European Communities, c137, volume 45, 08 de junho de 2002.
86 Slvio Correia Santos
cultural needs of society they cannot constitute services of general economic
interest under article 86(2) of the ec treaty
66
.
ao contrrio, as pginas do site do operador dinamarqus que se destinavam
divulgao dos contedos de broadcast eram consideradas compatveis com a
sua misso de Sp. ou seja, a ce no afastava dos operadores privados as atividades
comerciais online. o objetivo prioritrio era a erradicao de equvocos entre o
que podia e o que no podia ser considerado como parte da misso de Sp, de
forma a que se mantivesse o chamado level plaving held
67
. determinantes neste
caso especifco Ioram os servios existentes no mercado, que ditaram ate onde
podia ir a misso do Sp (michalis, 2007).
efetivamente, o lugar e a ao do Sp tm sido garantidos pela ce. porm,
a argumentao tem vindo a mudar ao longo dos anos. e, ao contrrio da
instituda possibilidade de os pases-membros poderem ter amplitude na
defnio do que e o seu servio publico, tem-se caminhado em direo a um
possvel estrangulamento da capacidade de ao destes operadores (castendyk,
dommering e Scheuer, 2008; michalis, 2010). essa marginalizao pode
resultar da limitao das atividades dos operadores pblicos poder ser ditada
pelo espao que j ocupado pelas atividades privadas (michalis, 2007: 235).
de facto, depois de tal no ter sido considerado relevante nas decises iniciais, a
insufcincia do mercado passou a ser usada pela CE como argumento (Michalis,
2010: 40). e esse quadro constitui uma ameaa muito concreta ao mbito da
futura ao do Sp.
errado, porm, pensar que fcil interpretar o clssico maniquesmo
dos servios comerciais e publicos, no mbito especifco dos novos servios
digitais. a verdade que h mltiplos objetivos dentro da ao do Sprt na
internet. esses objetivos passam pela possibilidade de disseminar ainda mais
os contedos mas, sobretudo, pelo incentivo participao na esfera pblica, o
que pode ser atingido por servios inovadores (moe, 2008). o que moe (2008)
66) cf. Commission Decision of 19 Mav 2004 on measures implemented bv Denmark for TJ2/
danmark, c(2004) 1814, [online]. [acedido em 08 de junho de 2010]. disponvel em: http://eur-
lex.europa.eu/lexUriServ/lexUriServ.do?uri=conSleG:2006d0217:20060323:en:pdF.
67) todos os operadores jogam partida de acordo com as mesmas regras.
87 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
defende (ao analisar outras atividades marginais dos operadores de Sprt, como
um frum de discusso no stio da alem ZdF, um jogo online da norueguesa
NRK e um concerto no Second Life da BBC), que a misso do SP pode
valei-se uesses novos seivios paia aumentai a eficcia ua sua ao. E isso
vlido e legtimo, apesar da utilizao de ferramentas que, como estas,
so absolutamente afastadas da atividade tradicional dos operadores e que
podem ser criticadas, quer por essa dissociao, quer pelo facto de no
serem servios universalmente acessveis.
3.3 O servio publico entre varias tenses confituantes: os estados-
membros, o conselho da europa e a comisso europeia
a complexidade da situao que temos descrito acentuada pela diversidade
de respostas no mbito europeu. ao recuar 20 anos, constata-se que, desde a
entrada dos operadores pblicos na internet, ainda na primeira parte dos anos 90,
a situao mudou grandemente. a presena incipiente e exploratria inicial deu
lugar a uma crescente complexifcao estrutural e a novos objetivos e produtos.
e como a legislao sempre demora a desenvolver-se, ainda hoje existe um
certo esprito ad hoc na forma de enquadrar o alargamento do servio pblico
na internet. Assim, o que, eIetivamente, se verifcou Ioi a pouca solidez da
poltica europeia neste campo (aslama, 2008). Foi por isso que se estabeleceram
realidades nacionais bem distintas. H pases que alargaram o conceito de pSb,
enquadrando nele os novos servios (do qual a noruega um exemplo). outros
estados acrescentaram difuso de Sp novos servios apenas relacionados com
a programao (como o caso da alemanha). no caso ingls, nomeadamente,
no que diz respeito ao desenvolvimento recente da bbc, o reconhecimento
da importncia da internet nos objetivos da empresa implicou o abandono da
difuso como o conceito central da sua misso (moe, 2008c).
assim, a diversidade europeia revela atitudes que se caraterizam por um
maior protecionismo, por atitudes de restrio, obrigao, simples permisso, ou
de apoio efetivo entrada dos operadores pblicos nas novas tecnologias, o que
tem acontecido com as mais variadas justifcaes (Aslama, 2008). Por um lado,
88 Slvio Correia Santos
e verdade que a realidade europeia sairia benefciada se houvesse espao para
enquadramentos que respeitassem as idiossincrasias de cada pas (moe, 2008).
porm, apesar das diferenas que existem, comea a ver-se uma tendncia de
convergncia de regulamentaes, que no ser alheia, naturalmente, ao das
instncias europeias, sobretudo, da ce (moe, 2008).
esta tenso natural num mercado misto e com diferentes esferas de regulao.
ela resulta de vrias situaes: por um lado, a poltica de desenvolvimento
europeu, que tenta harmonizar prioridades culturais e econmicas; por outro,
o desenvolvimento tecnolgico que criou produtos ambguos dentro dos
operadores de SP; e, por ultimo, e a liberdade dos Estados defnirem a Iorma
dos seus Sprt, que pode colidir com as regras de um mercado comunitrio
(Harrison e Woods, 2001).
a posio da ce tem, ento, sido de afronta a essa expanso digital, apesar
das decises positivas. o conselho da europa, por outro lado, tem apoiado a
expanso dos operadores pblicos. a recomendao de 2007
68
dos ministros
do conselho da europa sobre a misso do Sp na sociedade da informao,
clara nesse sentido. o texto aconselha os estados a dotar os seus operadores
pblicos dos meios necessrios satisfao dos novos hbitos e necessidades
dos cidados. a promoo da universalidade e da igualdade deve ter em conta
novas plataformas, e o seu desenvolvimento deve sustentar-se numa adequao
legislativa. O Conselho da Europa exemplifca que o conhecimento das
instncias e funcionamento democrticos pode ser estimulado atravs de jogos
online
69
. de facto, a sua atitude claramente pr-servio pblico, incentivando
a superao do modelo de difuso, virando-o para o futuro e para ser uma parte
da soluo. a ce, por seu turno, parece mais frequentemente ver o Sp como
parte do problema (Jakubowicz, 2007; coppens, 2005). a sua atuao no tem
sido sempre clara na materia, durante este periodo, que ainda se deve classifcar
68) cf. Reccomendation of the Committee of ministers to member states on the remit of public
service media in the information society cm/rec (2007)3.
69) cf. GroUp oF SpecialiStS
on pUblic Service media in tHe inFormation SocietY. 2008. Strategies of
public service media as regards promoting a wider democratic participation of individuals, H/
inf(2009)6 [online]. [acedido em 04 de setembro de 2010]. disponvel em http://www.coe.int/t/
dghl/standardsetting/media/themes/H-inf(2009)6_en.pdf.
89 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
como experimental (donders e pauwels, 2008). efetivamente, tendo em conta
a autonomia dos Estados-membros relativamente a defnio da misso, a CE
parece querer ganhar margem de manobra, com a introduo de conceitos como
o j descrito closely associated
70
(donders e pauwels, 2008). mais do que
isso, a possibilidade de a CE classifcar uma atividade online como desajustada,
acaba por ser uma enorme limitao ao princpio da autonomia dos estados na
defnio da misso dos seus operadores (d`Haenens, Sousa e Hulten, 2011).
neste sentido, pode dizer-se que, para alm da presso dos operadores privados,
a posio da DGC tem constituido um serio desafo para os media de servio
pblico (coppens, 2005).
broadly, the competition directorate General (dG) focuses strongly on
the organization of broadcasters with pSb obligations, seeing them as
economic operator subject to normal economic constraints. by contrast, the
european parliament (parliament) often focuses on the function of pSb in
relation to the end goals of pSb (such as education and citizenry) and the
means of achieving them (via a diverse range of quality programming). the
council and the commissions dG for education and culture take a similar
approach to the parliament (Harrison e Woods, 2001:479).
Esta presso confituante e visivel, pois, no dilema que a Europa enIrenta e que
central na compreenso da pertinncia atual do Sprt: uma atividade cultural,
mas tambm industrial; apesar de alguns dos seus objetivos serem intangveis,
tem de funcionar num mercado competitivo (coppens, 2005; Steemers, 1999).
este lugar incmodo que operadores pblicos ocupam considerado por muitos
deles como desadequado, porque - precisamente - implica a sua integrao num
enquadramento competitivo. e nesse contexto, sob a presso do sector privado,
a ao da DGC e da UE constituem serios desafos a expanso do SP (Nissen,
2006).
70) cf. carta ao estado-membro de 01 de outubro de 2003: State aid No N 37/2003 United
Kingdom BBC digital Curriculum, C(2003)3371fn.
90 Slvio Correia Santos
the directorates neoliberal approach has led to questions about its ability
to enhance pluralism. competition policy has ignored the cultural diversity
of content as it cannot conceive communications as anything more than
a private exchange of goods between suppliers and costumers (Wheeler,
2010: 51).
perante estas interferncias, reforce-se que a prpria autonomia do estado
pode ser abalada. nestes casos, quando h uma coliso, porque dois direitos
constitucionais sobre uma mesma realidade entram em choque, o entendimento
deve ser procurado atravs da praktische Konkordanz, um consenso que
resulta da operacionalizao maximizada de cada um deles (Kleist e Scheuer,
2006: 181). em ltima instncia, e de acordo com o protocolo de amesterdo,
a defnio da misso do operador de SP pelo respetivo Estado estara sempre
salvaguardada (Kleist e Scheuer, 2006). mas para evitar colises entre as
liberdades nacionais na defnio do SP e a lei comunitaria, parece necessario
limitar de forma mais concreta o que pode fazer parte da misso dos operadores.
essa limitao no ir restringir a liberdade dos pases, mas sim, terminar com a
margem de impreciso onde residem todas as dvidas (Harrison e Woods, 2001).
4. a avaliao do desempenho do servio pblico
Foi neste contexto que se comeou a fazer um enorme investimento poltico
na racionalizao, na efcincia, na transparncia e na prestao de contas do
operador de Sp, como resultado da tnica europeia na ideia de governana. o
conselho da europa considera-as palavras-chave para ultrapassar a crise do Sp.
esta nfase est intimamente ligada ideia de responsabilidade social, segundo
a qual o Sp tem obrigaes para com a sociedade e deve ser responsvel perante
ela, permitindo que ela o escrutine (bardoel e dHaenens, 2004) e conhea
o grau de cumprimento dos objetivos fxados na sua misso (Mendel, 2011;
Wessberg, 2005). ou seja, no basta ao Sp dizer que faz, importa que mostre e
avalie como o faz.
91 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
a ideia de good governance implica, precisamente, uma forma de
avaliao, segundo a qual os Sp so avaliados pelos resultados e no apenas
pelos seus intuitos (bardoel e dHaenens, 2004). no fundo, trata-se de um
renovado sistema administrativo para os operadores pblicos, dentro do qual,
em regra, encontramos implementados elementos essenciais, como critrios de
desempenho e a avaliao desses mesmos critrios (coppens e Saeys, 2006).
de facto, as necessidades de prestao de contas, de responsabilizao e de
avaliao do cumprimento das funes do Sp tm crescido (Jakubowicz, 2003).
priori, deve referir-se que no se trata de uma avaliao do Sp, mas sim do
operador de Sp (picard, 2003). e esse operador j presta contas todos os dias
aos seus ouvintes, ou a tutela, sobre as mais variadas questes, desde fnanas
a opes editoriais (Wessberg, 2005). mas essa disponibilidade para serem
responsabilizados diretamente tornou-se uma forma de reforar os conceitos de
confana e seriedade no branding do Sp
71
. Foi por isso que se importou a fgura
do provedor (Wrtc, 2000). assim, alm da avaliao feita por uma entidade
reguladora, ou pelo poder poltico, tentava-se, mostrar que os cidados tambm
tinham uma palavra acerca do desempenho do operador que, na realidade, existia
por sua causa.
Se recuarmos alguns anos, verifcamos que ja eram raros os paises que no
tinham, aps a viragem do milnio, qualquer obrigao qualitativa ou quantitativa.
Hoje, a forma como se avalia o cumprimento dessas obrigaes diversa. H
modelos ligeiros, como o sueco, ou mais rgidos como o ingls (brants, 2003). a
diversidade refete os processos a montante. Ou seja, a avaliao esta dependente
do que estiver defnido na misso dos operadores, o que pode incluir obrigaes
quantitativas, qualitativas, ou mesmo de outro tipo, como, por exemplo, ao nvel
da penetrao no mercado.
de forma geral, na europa, as exigncias qualitativas so comuns. elas
existiam, por exemplo, no caso da rtp, em cuja misso se referia o papel
da televiso pblica enquanto valorizadora da economia ou da sociedade
portuguesas. as obrigaes quantitativas existem em alguns casos, dos quais
71) Outra Iorma cada vez mais usada para aumentar a confana dos cidados na credibilidade
do SP e a certifcao de qualidade. A norma ISAS BC 9001 destina-se a aIerir o cumprimento de
vrios critrios includos na misso do Sp (banerjee e Seneviratne, 2005).
92 Slvio Correia Santos
podemos citar como exemplo a obrigao de uma percentagem mnima de 60%
de msica portuguesa a que a rdp se obrigava no contrato de concesso de
1999. efetivamente, uma das razes que hoje sustentam a necessidade de rever
esse contrato , precisamente, a atualizao de metas qualitativas e a incluso de
mais objetivos quantifcados.
4.1 critrios e formas de avaliao e prestao de contas
os operadores europeus que mais cedo comearam a investir seriamente
nos processos de avaliao e prestao de contas foram a holandesa noS, a
bbc, a belga vrt e a austraca orF (bardoel, dHaenens e peeters, 2005).
a preparao de um novo processo de avaliao de qualidade no operador
holands foi iniciada na primeira metade da dcada passada. por um lado, existia
uma comisso externa de avaliao, composta por elementos independentes que
representavam o publico. Por outro, Ioi defnida uma serie de trs categorias nas
quais eram colocados oito indicadores. estes elementos formavam uma grelha
em forma de teia, que era apresentada num denominado carto de qualidade,
que tanto servia para controlo interno, como para avaliao externa (bardoel,
dHaenens e peeters, 2005). a conjugao destes dois instrumentos mostrou-
se particularmente interessante, uma vez que permitia a anlise de indicadores
qualitativos e quantitativos, atravs de uma multiplicidade de reas e ferramentas.
com efeito, a avaliao pode focar-se sobre vrias realidades: o desempenho
(quantitativo ou qualitativo), a qualidade, a efcacia fnanceira, a satisIao
do pblico ou o tamanho das audincias, por exemplo (Jakubowicz, 2003).
Idealmente, pode pensar-se numa tipifcao e num enquadramento dos varios
tipos de Sp dentro de uma nomenclatura (referida adiante) que permita perceber
exatamente o que que se pode esperar desse tipo de operador (Jakubowicz,
2003). ou seja, as expectativas acerca do desempenho de um operador de Sprt
devem ser coerentes com a sua natureza. no mesmo sentido, a avaliao das
atividades deve ser feita de forma distinta e adequada sua essncia, recaindo em
dimenses comerciais, de servio pblico, recorrendo a dimenses quantitativas
ou qualitativas, entre outras (Jakubowicz, 2003: 159-160; picard, 2003).
93 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
porm, a avaliao do efetivo cumprimento da misso deve ter em conta
um potencial desequilbrio endgeno ao processo. que, com o intuito de
cumprir os critrios avaliados, o operador de Sp pode dedicar-se em exclusivo
a alguns indicadores, em detrimento de outros; isso deve ser previsto, sob pena
de o resultado do processo de prestao de contas ter um efeito contrrio ao
pretendido (Foster, egan e Simon, 2004).
de uma forma geral, reconhece-se que a avaliao do desempenho do Sp
no pode refetir meramente a questo do lucro, muito embora a racionalizao
dos custos seja uma ideia omnipresente na prpria execuo da misso cultural
do operador. Se h alguns anos a avaliao se centrava no output de contedos,
ela agora centra-se, com igual acuidade, na efcacia economica (Picard, 2003).
assim, a avaliao pode ser feita, grosso modo, de acordo com dois tipos de
critrios: econmicos ou tradicionais (picard, 2003). ou seja, dependendo da
existncia ou no de uma componente comercial, a avaliao do Sp pode ter
como objetivos a maximizao da sua resposta s necessidades da populao
e da audincia, ou a racionalizao dos recursos e das receitas. aqui reside
uma clssica problematizao do posicionamento do Sp face s receitas. que,
habitualmente, associa-se a ideia de instituio no lucrativa ao operador de Sp.
porm, picard (2003) defende que o operador, muito embora no deva ter como
objetivo primrio o lucro, conta com o excedente, que vai transitando de um
exerccio para o outro, e que essencial para o desenvolvimento da empresa.
o efetivo cumprimento das obrigaes e dos objetivos do operador pblico
podem, ento, ser aferidos atravs de uma comisso interna de controlo, da
prestao de contas a uma entidade poltica, ou perante uma entidade reguladora
do sector. cumulativamente, tal como acontece em portugal, um procedimento
comum em vrios pases a existncia de um relatrio anual, apresentado ao
parlamento, que inclui informaes quantitativas detalhadas (mendel, 2011). na
maioria dos casos, assim : existe uma entidade reguladora e um relatrio anual.
mas, h excees. na alemanha h reguladores diferentes para os setores pblico
e privado. na Holanda, os relatrios so semestrais (machet, pertzinidou e Ward,
2002). todos os procedimentos so previstos, em regra, a prazo, nos contratos de
prestao e na legislao sectorial. Apesar disso, o que se tem verifcado e que a
existncia de contratos plurianuais que defnem as obrigaes do operador de SP
94 Slvio Correia Santos
perante os cidados, nem sempre uma garantia de estabilidade a mdio prazo.
em alguns casos, os novos governos no cumprem o que os seus antecessores
estabeleceram.
a avaliao do cumprimento da misso utilizando critrios como os
supracitados, no revela, porm, se ela adequada ao seu custo. isso deve-se ao
facto de muitos dos benefcios do Sp serem intangveis (coppens, 2005; Foster,
egan e Simon, 2004; Sndergaard, 1999; Wessberg, 2005). de facto, uma das
diferenas entre as produes de servio pblico e as de natureza comercial
o facto de muita da relevncia das primeiras se situar fora do mercado dos
media (ala-Fossi, 2005). por isso que muitos operadores esto a tentar incluir
critrios qualitativos nas suas avaliaes (lealand et al., 2003). ento, como
aferir a adequao do custo ao estabelecimento dos objetivos do Sprt? o
exemplo relativo ao mercado ingls, passa por quantifcar o custo de produo
de um programa de Sp, comparando-o com um programa de natureza comercial;
bem como quantifcar o lucro liquido decorrente da exibio desse programa,
comparando-o com a perda resultante da no exibio do outro contedo (Foster,
egan e Simon, 2004: 161). trata-se de uma metodologia que tem em conta o
sector comercial, bem como as caractersticas particulares do operador. porm,
nem sempre o sector privado pode dar uma exata medida de comparao para
os custos:
one of the problems that any assessment of the success of the public
service broadcasters in Iulflling their remit will Iace, is simply the diIfculty
in creating benchmarks to which the performance of these broadcasters
can be assessed. in some areas such as entertainment and sport, clearly
the commercial sector is some form of yardstick. in other areas that
represent crucial areas of the television service, the commercial sector in
some countries has simply abandoned any serious investment in important
program strands and cannot provide any benchmarks for programming
(machet, pertzinidou e Ward, 2002:104).
95 Captulo 2 - Da legitimao poltica s possibilidades de expanso...
a avaliao do desempenho do Sprt, tendo em conta a adequao do seu
custo aos seus objetivos , pois, um processo complexo, cuja importncia cada
vez maior.
[Os Media de Servio Pblico, pp. - 142] 97
captulo 3
Superao do modelo de servio
pblico de rdio e televiso pelo
modelo de media de servio
publico: oportunidades e desafos
apesar das inmeras formas de implementao, o Sp baseia-se numa srie de
princpios clssicos, como foi referido na primeira parte deste livro. porm, esses
pilares esto em constante confronto com realidades sociais e tecnolgicas em
acelerada mutao, o que tem levantado algumas questes, sobretudo desde que
se intensifcou a transio para os contextos digitais. EIetivamente, a adequao
desses pilares era digital encerra em si mesma a essncia da renovao e da
pertinncia do Sprt no futuro.
o Sp na sua verso digital tem visto um questionamento da pertinncia das
suas bases e da sua funo, nomeadamente atravs das dvidas acerca da sua
relevncia enquanto entidade capaz de resolver a insufcincia do mercado,
perante a infnidade de oIertas. Alem disso, tm surgido duvidas sobre a
capacidade de o Sprt se manter universal, acessvel e gerador de incluso.
Quais so, ento os principios que tradicionalmente defnem o SPRT e a sua
ao, e como que os postulados clssicos esto a mudar para acompanhar os
novos desafos? Seguidamente veremos o que historicamente carateriza o ethos
do SP e justifca a sua existncia, bem como as questes que se levantam com a
evoluo para um novo modelo.
98 Slvio Correia Santos
1. Servio pblico de rdio e televiso: princpios e
praticas para uma signifcao multipla
Ate aos anos 80, no se encontra uma solidifcao de qualquer conceito de
servio pblico aplicado aos media; o conceito tinha grande maleabilidade e era
bastante apelativo pelas conotaes e benefcios que tinha associados (Syvertsen,
1999). So depois se comea a solidifcar a ideia de que o SP se traduz num
posicionamento dos meios de comunicao, de Iorma a que estes refitam uma
atitude socialmente responsvel (Wessberg, 2004). naturalmente, este postulado
imensamente amplo, como ponto de partida para uma execuo da misso dos
media: h uma enorme variedade de formas de implementar um enunciado to
lato. na verdade, ainda hoje persiste uma razovel multiplicidade de variantes
na atividade do servio pblico de comunicao social europeu (raboy, 1997),
pelo que a investigao acadmica e entidades como a Uer tm convergido
na inexistncia de uma defnio universal de SPRT. No entanto, ha algumas
aproximaes de natureza positiva ou normativa, que se tornaram referncias de
boas prticas
1
nesse contexto. o clssico modelo de enquadramento legislativo
de rumphorst (1999), ou o mais recente de mendel (2005), so exemplos
disso. neste livro, optmos por sistematizar vrias dessas prticas, entrelaando
princpios de base com orientaes programticas e indicaes estruturais.
Fizemo-lo porque a adoo desta estratgia reala o core da misso do Sp:
fornecer os recursos sociais e culturais para uma plena cidadania democrtica.
apesar de a europa ser o ponto de referncia deste trabalho, deve comear
por reafrmar-se que o SP no refete apenas as preocupaes democratizantes no
velho continente. a UneSco
2
, sobretudo, mas tambm a Wrtc tm uma ao
muito presente no apoio e na disseminao deste conceito fora da europa. o Sp
aceite como um instrumento central no desenvolvimento da chamada Sociedade
1) Uma compilao de boas prticas foi publicada pelo conselho da europa. cf. GroUp oF
SpecialiStS on pUblic Service media in tHe inFormation SocietY. 2008.
Strategies of public service media as regards promoting a wider democratic participation of
individuals, H/inf(2009)6 [online]. [acedido em 04 de setembro de 2010]. disponvel em http://
www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/themes/H-inf(2009)6_en.pdf.
2) para uma anlise da estratgia de ao da UneSco no campo do Sprt cf. Stiles e Weeks
(2006).
99 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
do conhecimento, advogada pela UneSco. a rdio (que se mantm no sculo
xxi como o meio transversalmente mais acessvel) e a televiso so instrumentos
vitais para um desenvolvimento democrtico global (banerjee e Seneviratne,
2005). Fora da europa, constatam-se, igualmente, as mais diversas formas
de aplicao, tanto a nvel organizacional, como estatutrio ou regulamentar,
operacional, ou fnanceiro (Banerjee e Seneviratne, 2005). Essa constatao so
acentua a difculdade de encontrar denominadores comuns que ajudem a defnir
com exatido e alguma transversalidade a misso, os princpios e as formas de
organizao destes operadores (lange, 1999; banerjee e Seneviratne, 2005).
o conceito de servio pblico tem, ento, sido cada vez mais usado na
sociedade, mas com signifcados distintos e implementando modelos diversos.
este uso excessivo, aplicado com grande elasticidade s mais diversas situaes,
resulta no que atkinson chama de diluio (1997) da ideia de servio pblico.
por isso que, como explica rumphorst (1999), embora fcil de compreender, o
conceito frequentemente mal-entendido (intencionalmente ou no). existe,
partida, uma multiplicidade semntica que pode ser confusa. no sector dos media,
por exemplo, a expresso servio pblico tanto tem uma dimenso palpvel,
referente a estruturas, como se refere a ideias mais intangveis (Sndergaard,
1999; Wessberg, 2004). Sistematizando, pode-se entender o Sprt, partindo de
trs formas distintas (Syvertsen, 2001):
como um bem pblico, imagem de outros fornecidos pelo estado, e
que est relacionado com ideias como universalidade de acesso e igualdade
de pagamento;
como um instrumento ao servio da esfera pblica, que d s pessoas os
meios para um pleno exerccio da sua cidadania;
como um meio que responde s necessidades individuais da audincia.
diversos pontos ideolgicos de partida, levaro, naturalmente, a
implementaes diferentes: desde a perspetiva mais paternalista, corporizada
100 Slvio Correia Santos
inicialmente pela mxima reithiana
3
educar, entreter, informar aos Sp de
dimenso educativa, caratersticos da amrica latina (valente, 2009a). essa
diversidade permitida, como j foi referido, pela regulamentao europeia,
que d margem para uma enorme liberdade na execuo dos princpios gerais,
bem como pelas possibilidades de diversifcao de servios e plataIormas dos
ltimos anos.
o facto que, tendo heranas, histrias, condies socioeconmicas
e enquadramentos legais distintos, os vrios pases desenvolveram vises
diferentes de princpios comuns. e nem sempre ser possvel distinguir as
vantagens de um modelo em relao a outro. recuperando algumas referncias
feitas anteriormente, vemos que, estruturalmente, encontram-se modelos de
corporao, como o da bbc; existem as organizaes baseadas nas estaes
regionais alems, que formam a ZdF e que fazem parte de um sector pblico,
que - ao contrrio da realidade portuguesa - equidistante do estado e do sector
privado. existem as sociedades annimas, como a portuguesa rtp, ou modelos
com alguma delegao, como o holands. alm disso, h pases, como portugal
(at meados da dcada passada), que tinham organismos distintos para prestar
os servios de rdio e de televiso. e existem pases, como a alemanha, a itlia,
ou recentemente portugal, nos quais existem servios integrados. igualmente,
a forma de avaliar o cumprimento dos objetivos dos canais pblicos, embora
seguindo fns semelhantes, tem Iormas to diIerentes como a britnica e alem
4
,
3) mxima imortalizada pelo primeiro diretor-geral da bbc, John reith.
4) ambas partilham um modelo de autoregulao no sector pblico, como explicam machet,
pertzinidou e Ward (2002: 101):in Germany and the UK, the state funded public broadcasters are
given a wide range of autonomy and the assessment of the activities of the public broadcasters,
and as a consequence the evaluation of whether the public service objectives of these broadcasters
have been achieved resides primarily with the internal structures established to regulate the
institutions.
101 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
a norueguesa
5
, ou a francesa
6
(machet, pertzinidou e Ward, 2002). os modelos
de regulao tambm podem ter vrias formas, como foi referido, e a superviso
pode ter por base entidades externas como na dinamarca ou incluir internas
como na inglaterra (van dijk, nahuis e Waagmeester, 2006). as prprias formas
de fnanciamento so multiplas, pelo que tambem no podem ser criterio para
uma defnio de SPRT. E esta diversidade operacional e normativa, adequada as
realidades de cada pas, que mostra que seria contraproducente tentar encontrar
um conceito que Iosse transversalmente implementado e que defnisse o SP.
por isso, h que entend-lo de outra forma, como uma realidade evolutiva a
continuum that implies different modes of interaction between the society,
audience, state, and social institutions (vartanova e Zassoursky, 2003: 93). Um
objeto em mutao, oriundo de um princpio social e democrtico claro, moldado
pelas vrias esferas com que interage e pelos diferentes tempos em que se insere.
apesar de toda esta diversidade e da mudana constante que lhe est
subjacente, existem princpios classicamente associados ao Sprt que so
transversalmente aceites.
1.1 a misso dos operadores de servio pblico
para nos determos sobre esses princpios unanimemente aceites como bases
do Sprt, vale a pena reforar que as bases conceptuais e operacionais desta
construo datam de uma poca na qual a ideia de media de interesse coletivo foi
dominante. o seu desenvolvimento compreende-se no mbito do estado Social,
que se desenvolveu no ocidente, na segunda metade do sculo xx. a sua base
a ideia do contrato social, mais concretamente, a ideia de promoo de cultura e
5) na Holanda existe uma estrutura intermdia entre o governo e o operador pblico: "the case
of norway is interesting as a public Service council has been established, constituted by experts
in the feld oI the media, culture and arts. The broadcasters report annually to this body, who
in turn assesses the perIormance oI the broadcasters and reports the fndings to the Norwegian
parliament"(machet, pertzinidou e Ward, 2002: 101).
6) em Frana existe um modelo que recorre a vrios tipos de recolha de dados. o conselho
Superior do audiovisual "constantly monitors all of the main broadcasters and assesses their
performance using a complex system"(machet, pertzinidou e Ward, 2002: 101).
102 Slvio Correia Santos
educao transversais e acessveis (burgelman, 2000). na viragem do milnio,
porm os media de Sp j no constituem o paradigma dominante e existem num
mercado, no qual as mudanas tecnolgicas, sociais, polticas e econmicas so
fraturantes. tanto acadmica como politicamente, aceite que o novo contexto
implica que se volte a olhar sobre esses princpios clssicos do Sprt. e de forma
mais vincada do que nunca, importa reafrmar-se a essncia do SP para alem de
um bem de consumo. o Sp centra-se no pblico. nos cidados. um merit good.
parte-se, pois, de uma conceo da prpria radiodifuso como um bem pblico:
broadcasting is a matter of social interest like education and (...) public policies
and institutions are necessary Ior the beneft oI citizens and society (Juneau,
1995: 5).
num dos documentos mais claros acerca do Sp, da autoria do World radio
and television council, encontra-se um timo ponto de partida para analisar os
princpios do Sp:
neither commercial nor State-controlled, public broadcastings only
raison dtre is public service. it is the publics broadcasting organization;
it speaks to everyone as a citizen. public broadcasters encourage access to
and participation in public life. they develop knowledge, broaden horizons
and enable people to better understand themselves by better understanding
the world and others (2000:7).
, exatamente, nesse sentido, que rumphorst (1999) apresenta uma mxima
de uma efcacia desarmante: o servio publico de radiodiIuso e Ieito para o
publico, fnanciado e controlado pelo publico, o que, negativamente, exclui todas
as outras situaes. enfatiza-se, assim, a razo de ser do Sp: servir as pessoas, os
cidados, numa sociedade democrtica. criar valor social (Jauert e lowe, 2005).
a essncia da misso dos operadores de Sprt est, em alguns pases, contida
na legislao, noutros est no contrato que liga o operador sua obrigao. ao
nvel europeu, podem ser encontradas contribuies para a elaborao de um
modelo de misso para os operadores pblicos de comunicao audiovisual no
seio de vrios documentos, como o pioneiro relatrio da broadcasting research
103 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
Unit, de 1985
7
; a resoluo de praga, de 1994
8
; a resoluo do parlamento
europeu sobre o Servio pblico de televiso, de 1996
9
; o tratado de
amesterdo, de 1997
10
e a comunicao de 2001
11
sobre o fnanciamento, bem
como em todas as provises e decises entretanto produzidas pelas instncias
comunitrias, pelo conselho europeu e pela Unio europeia de radiodifuso.
alm das provises provenientes da esfera europeia h princpios normativos
publicados por instituies como o Wrtc (2000) e a UneSco (2011). So
esses princpios que usaremos como base da nossa sistematizao. So eles que
- ao contrrio do que acontece com os outros meios audiovisuais - constituem a
essncia do Sp como parte de algo maior e como uma realidade para alm do seu
aparato tecnolgico (tracey, 1999).
a. Liberdade de expresso
a liberdade de expresso um direito fundamental do homem
12
e o corao
da sociedade democrtica. ela traduz-se no apenas na liberdade de exprimir
ideias, mas tambm na possibilidade de receber as mais diversas correntes de
pensamento. de acordo com a UneSco, a garantia constitucional da liberdade
7) perante a comprovada indisponibilidade deste documento para consulta direta, optmos por
cit-lo com recurso obra de mcdonnel (1991).
8) cf. 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policv. The media in a democratic
society [online]. [acedido em 05 de dezembro de 2009]. disponvel em: http://www.ebu.ch/
cmSimages/en/leg_ref_coe_mcm_resolution_psb_07_081294_tcm6-4274.pdf.
9) cf. Resolution on the Role of Public Service Television in a Multi-Media Societv (oJ c 320,
28.10.1996, p. 180.)
10) cf. treaty of amsterdam amending the treaty on european Union, the treaties establishing
the european communities and certain related acts, signed at amsterdam, 2 october 1997 c.
protocols annexed to the treaty establishing the european community. Ofhcial Journal of the
european Communities, c 340/109, 11 outubro de 1997.
11) cf. communication from the commission on the application of State aid rules to public
service broadcasting, (2001/c 320/04). Ofhcial Journal of the European Communities, 15 de
novembro de 2001.
12) cf. art. 19 da declarao Universal dos direitos do Homem, o art. 10 da conveno
europeia dos direitos do Homem, bem como a declaration on the freedom of expression and
information (Adopted bv the Committee of Ministers on 29 April 1982 at its 70th Session), [decl-
29.04.82e 29].
104 Slvio Correia Santos
de expresso essencial para o estabelecimento de uma comunicao social
pblica (banerjee e Seneviratne, 2005).
b. Universalidade
A Iorma como se aplica o conceito de universalidade tem implicado uma refexo
importante na europa, sobretudo, no mbito da Si. este conceito oriundo dos
contextos monopolistas das telecomunicaes, como j foi referido. inicialmente,
estava relacionado apenas com a cobertura geografca. Mas a universalidade
deve ser entendida em dois nveis: acesso e apelo. por um lado, disponibilizao
e possibilidade de acesso, por outro, apelo gerado pelos seus contedos (tracey,
1999). a possibilidade de chegar a todas as pessoas, tornando-as iguais social
e geografcamente, atraves da no excluso do servio, tanto numa dimenso
tcnica, como atravs de uma compreenso generalizada dos seus contedos.
mas , igualmente, a transversalidade da programao, que ter como objetivo
ser o mais consumida possvel pela audincia, devendo por isso incluir elementos
que vo do popular ao mais cultural (tracey, 1999; Wrtvc, 2000). a questo
da acessibilidade deve ter em conta o custo. por princpio, os contedos devem
ser gratuitos, ou quase, no momento da captao (banerjee e Seneviratne, 2005).
essencial para a ideia de europa que se tem tentado implementar, que um
servio universal inclua as minorias e as pessoas com necessidades especiais,
que se respeitem as diferenas entre comunidades e as questes de gnero, bem
como o acesso de camadas sociais mais necessitadas
13
.
c. diversidade
esta dimenso est claramente relacionada com a universalidade do apelo
intrnseca sua programao. a diversidade condio essencial para que o
13) cf, recommendation rec (2007)2 of the committee of ministers to member states on media
pluralism and diversity of media content (adopted by the committee of ministers on 31 January
2007 at the 985
th
meeting of the ministers deputies).
105 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
operador possa chegar a todos, dos mais novos aos mais velhos. isso possvel
se se privilegiar um output diverso de assuntos, gneros e abordagens.
Sob o signo da diversidade, podem sublinhar-se as potencialidades do
Sp na construo de uma europa multicultural, o que tem sido realado
institucionalmente. note-se, porm, que a histria do Sp europeu tem tido mais
a ver com as construes de identidades nacionais, do que com a construo de
uma identidade plural europeia. o Sp tradicionalmente a imagem da nao e
no do estrangeiro (raboy, 2003). mas a globalizao mudou o mundo. a livre
circulao transIormou a Europa. E o papel do SP, neste contexto, fcou aquem
do seu potencial. basta pensar na SbS radio e na SbS tv, canais australianos
de Sp, que emitem em mais de 60 lnguas (podkalicka, 2008). estes canais tm
contedos locais e internacionais legendados, como forma de permitir o contacto
com a diferena fontica da lngua. a austrlia o palco ideal para aferir as
questes da multiculturalidade. e l, a estratgia da SbS foi profcua:
not only do they show how pSm can be radically reimagined as
multicultural, they also signal how a cosmopolitan approach to media
provision can extend the reach and impact of a national institution and be a
source of wider media and social change (Hawkins, 2010: 296).
a importncia da diversidade no precisa de ser ampliada ao nvel europeu
para ser compreendida. mesmo dentro das fronteiras nacionais, em pases com
forte imigrao, esta j era uma questo de grande relevncia, sobretudo, antes
das possibilidades tecnolgicas criarem pontes diretas com o resto do mundo.
na alemanha, por exemplo, existe uma tradio de programas de rdio emitidos
pelo Sp para comunidades de imigrantes, como a turca (Koshice, 2000). porm,
o acesso ao satlite, ao cabo e internet vieram permitir que estes grupos
acedessem diretamente aos contedos audiovisuais dos seus pases. atualmente,
o Sp continua a ser o principal produtor de contedos em lngua estrangeira,
mas a forma como encara a sua misso direcionada para as minorias tnicas
tornou-se bem diferente da que foi implementada nos anos 60 (Kosnick, 2000).
nesse campo, uma primeira fase pretendia orientar uma massa de trabalhadores
estrangeiros aparentemente temporrios. essa atitude evoluiu depois para uma
106 Slvio Correia Santos
ajuda a integrao, o que refetia ja uma inteno de construo social, ao inves
da simples normatizao da fora de trabalho. Seguidamente, juntaram-se aos
programas para imigrantes, programas sobre os estrangeiros, num incentivo
multiculturalidade. Por ultimo, passou a existir um incentivo a solidifcao dos
laos destes grupos s suas comunidades de residncia (Kosnick, 2000).
a diversidade (em articulao com princpios de independncia) est ligada
ideia do pluralismo, que um conceito central para o Sprt. idealmente, espera-
se que a aplicao ao mercado da ideia de pluralismo possa traduzir-se em maior
qualidade, resultante da competio; em diversidade de pontos de vista, devido
ao nmero de intervenientes, em acesso melhorado, uma vez que os cidados
podem escolher, e numa maior efcacia empresarial (Foster, 2008; Terrington
e ashworth, 2008). efetivamente, o pluralismo pode levar a um incremento
qualitativo, mas no s. a pluralidade de vozes pode conduzir a um investimento
na criatividade e na inovao, como pudemos assistir aquando da liberalizao
dos mercados (terrington e ashworth, 2008).
d. independncia
a motivao poltica esteve na base da criao do Sprt. embora partissem de
convices opostas, tanto os canais de Sp, como os canais do estado em regime
de monopolio (ou semi-monopolio), tinham uma justifcao ideologica, como
se verifcou pela Europa Iora, sobretudo, na primeira metade do seculo XX.
excluindo alguns casos exemplares, o controlo estatal era mesmo defendido como
uma forma de salvaguardar a liberdade da informao (papathanassopoulos,
1990), o que, evidentemente, nem sempre acontecia.
o controlo estatal dos media foi e uma evidncia nas ditaduras, onde
no existem rdios ou televises pblicas. nas sociedades democrticas, por
oposio, comeou a colocar-se em evidncia a necessidade de existirem media
publicos isolados da infuncia governamental. Do necessario controlo sobre
os media pblicos, em nome de uma salvaguarda da liberdade informativa,
evoluiu-se, sobretudo, aps a Segunda Guerra mundial, para uma necessidade de
distanciamento, em nome da credibilidade do Sp (nissen, 2006). porm, o que
107 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
a histria do ltimo quartel do sculo xx mostra que os media pblicos nem
sempre se tornaram organismos independentes. apesar da conceptualizao dos
media pblicos como algo equidistante do mercado e dos governos, a tradio
tem sido, em muitos pases, de proximidade para com o poder poltico (corner,
Schlesinger e Silverstone, 1998). e o persistente controlo poltico sobre ele um
dos motivos maiores da crise de legitimidade do Sp.
O fm das presses e infuncias diretas do poder politico sobre a orientao
quotidiana dos operadores pblicos no aconteceu de forma generalizada na
europa. como j foi descrito, muitos pases com tradio de media estatais
foram fazendo a transio para media de servio pblico. em regra, essa
transio implicava objetivos e nveis de desenvolvimento social e democrtico
muito concretos. nos pases da europa central e de leste, com a transio para
regimes democrticos e a aproximao Ue foi feita essa passagem. mas, numa
primeira fase, tratou-se de um claro embuste administrativo. os pases (uns mais,
outros menos) cumpriam o que as diretivas europeias aconselhavam, mas, na
pratica, a dependncia eIetiva da infuncia governamental continuava a existir.
mas isso no aconteceu s nestes pases com larga tradio de media estatizados.
espanha, itlia, Grcia e portugal so exemplos frequentemente citados na
literatura, pela infuncia direta do governo sobre os conteudos do SP (CaIIarel
e Garcia de castro, 2006; Hibberd, 2001; len, 2010; Sassoon, 1985), o que,
efetivamente, se tornou numa dimenso idiossincrtica desta regio (Hallin e
mancini, 2004). assim, nestes pases, apesar de o Sp estar j instalado, uma das
faces da contestao de que ele alvo a sua falta de imparcialidade em relao
poltica. por isso que, frequentemente, se fala de uma perda de autoridade do
Sp (brants, 2003). o que nos mostram os casos da europa de leste, de portugal,
espanha ou Grcia, que o desenvolvimento da independncia dos media
pblicos est intimamente relacionado com o desenvolvimento social e poltico
do pas. a estabilidade do Sp depende da maturidade das democracias.
a independncia (por vezes referida como autonomia) vista como a forma
nuclear de legitimar a presena do Sprt no seio da sociedade. idealmente,
refere-se que deve haver transparncia na relao entre o governo e o Sp; que
este ltimo, deve prestar contas ao parlamento; e que deve existir uma almofada
entre o poder poltico e a empresa (price e raboy, 2003). Grosso modo, estes
108 Slvio Correia Santos
so, igualmente, princpios que o pblico associa misso do Sp (itc, 2001).
essa transparncia, como j foi referido, tem sido uma preocupao crescente e
um fator de legitimao primordial.
a separao entre o operador e o poder poltico est dependente da
forma como so escolhidos os seus dirigentes, bem como dos mecanismos
organizacionais e operacionais que garantem a sua liberdade de ao (banerjee
e Seneviratne, 2005). a independncia editorial depende, ainda, de cdigos de
conduta e etica profssional, de principios e declaraes internacionais, como a
declarao Universal dos direitos do Homem, ou das vrias provises europeias
aqui mencionadas, incluindo a jurisprudncia. a independncia sustenta o pacto
que deve existir entre a sociedade e o Sp. esse pacto baseia-se, entre outras
coisas, na confana (Nissen, 2006). E so pode haver confana num SP que
habituou o pblico a ser credvel.
Um servio independente e diverso tem espao para se constituir
enquanto frum aberto a todas as correntes de pensamento. essa , alis, uma
questo estrutural importante neste mbito: o equilbrio entre a liberdade e a
responsabilidade (Wrtc, 2000); entre a autonomia e a prestao de contas
(nissen, 2006; price e raboy, 2003).
naturalmente, no h apenas uma forma de garantir a independncia do
Sp face ao poder poltico. para compreender os vrios tipos de relao entre o
poder politico e o SPRT, podem, alias, ser identifcados varios modelos. Autores
como mooney (2004) e nissen (2006) propem sistematizaes com pontos
semelhantes. Nesse sentido, identifcam-se:
sistemas de Sp baseados numa autonomia formal, nos quais existem
mecanismos que tentam distanciar o operador do poder poltico, como
acontece em inglaterra ou na alemanha;
sistemas de Sp intermdios, nos quais a poltica est presente nos
operadores atravs de representantes includos nas administraes, como
na dinamarca ou na noruega; h ainda, neste mbito, sistemas baseados
em representaes proporcionais das foras polticas e, eventualmente, da
prpria sociedade;
109 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
sistemas de Sp nos quais a poltica se sobrepe aos operadores, podendo
a maioria ter um papel ativo nas suas decises, o que tradicionalmente
associado a pases como a Grcia, ou a portugal
14
.
vale a pena trazer ao texto alguns exemplos destes modelos (mediadem,
2010; valente, 2009a - 2009f; valente e azevedo, 2009; machet, pertzinidou
e Ward, 2002) retratados em alguns pases europeus. o modelo alemo baseia-
se numa ideia de representatividade social. E dele a grande infuncia para o
modelo da rdio pblica portuguesa na segunda metade dos anos 90. existe
a particularidade de a alemanha ter vrias regies, cada qual com autonomia
em assuntos culturais (incluindo a radiodifuso). de forma genrica, pode-
se apresentar em conjunto os modelos existentes na ard (e nos seus canais
estaduais) e na ZdF. existe um conselho de radiodifuso independente, que
composto por representantes polticos e de grupos sociais e econmicos. a
esse conselho cabe a direo genrica das linhas estruturantes das estaes, bem
como a eleio do conselho de administrao (ca) e do diretor-geral. esse rgo
zela pela pluralidade dos contedos da estao. ao ca cabe a gesto econmica
e de recursos. ao diretor, que responde perante o conselho de radiodifuso, cabe
a orientao editorial e programtica. existem regulaes diferentes para os
sistemas privado e pblico. a regulao do Sp interna e est a cargo de rgos
independentes do poder poltico e representativos da sociedade.
na dinamarca, a rdio e a televiso pblicas tm ca nomeados pelo
governo, pelo parlamento e, minoritariamente, pelos trabalhadores. ao ca
cabe a nomeao do diretor-geral executivo e restantes direes, bem como a
defnio da orientao das estaes e o cumprimento das suas obrigaes. O
ca apoiado por conselhos consultivos de programao (maioritariamente,
representantes da sociedade), que monitorizam o desempenho das estaes e se
pronunciam diretamente administrao sobre as opes dos canais. existe uma
entidade reguladora independente, chamada radio and television board, que
afere o cumprimento das obrigaes regulamentadas das estaes.
14) Sobre os modelos de governao, cf. carvalho (2009).
110 Slvio Correia Santos
em espanha, a direo da rtve assenta na ao executiva do ca. a
este rgo que cabe a direo da programao e a administrao da empresa.
cabe-lhe, tambm, a nomeao dos diretores. a composio do ca ditada
pelas cortes Generales, nomeadamente, atravs do Senado e do congresso e,
minoritariamente, pelos trabalhadores da empresa. as personalidades indicadas,
com currculo relevante, tm de ser aprovadas em audincia pblica por dois
teros da respectiva cmara. existem, ainda, dois conselhos consultivos. Um de
apoio ao ca, outro para discusso interna de questes jornalsticas.
Em Frana, o parlamento regulamenta o SP depois de o governo defnir as
polticas. o conselho superior do audiovisual, que um rgo independente,
monitoriza tanto os operadores privados como os pblicos e elege alguns
dirigentes destes ltimos. o modelo francs tem por base o ca, que dirige tanto
a rdio como a televiso pblicas. a televiso pblica tem um ca que distribui
recursos entre canais, e cada canal tem um ca prprio, responsvel pela sua
direo executiva. todos eles so nomeados pela assembleia nacional, pelo
Senado e pelo conselho Superior do audiovisual. no caso do primeiro ca, no
existe necessariamente uma maioria ligada ao governo; existe, alis, um nmero
signifcativo de representantes de outra natureza, nomeadamente, do mercado
audiovisual, da sociedade, ou das colnias francesas. no caso da rdio, existe
um ca com representantes do governo, da assembleia nacional, do conselho
superior do audiovisual e dos trabalhadores. na televiso existem provedores
dos canais.
a grega ert tem um ca com uma maioria de elementos nomeados pelo
governo. A ligao ao poder politico refete-se na alterao do CA, sempre
que h mudana governamental. o conselho nacional para a rdio e televiso
(ncrtv) a entidade reguladora independente que supervisiona o sector. os
seus membros so nomeados pelo parlamento. o ncrtv exerce controlo estatal
direto (phillipos et al., 2009: 151) sobre os media.
no caso italiano, a direo executiva da rai feita pelo ca. a composio
do orgo e defnida por uma comisso parlamentar e pelo governo. Recentemente,
Ioram criados um conselho cientifco com maioria de membros no eleitos
por estruturas politicas, que mede a qualidade e a efcincia da empresa, e um
111 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
conselho misto de carcter consultivo. existe uma participao da sociedade na
elaborao do contrato de concesso, atravs de uma discusso no congresso.
o modelo da bbc complexo. Quem dirige a corporao de acordo com
os objetivos fxados na Royal Charter (o documento que fxa as obrigaes) e
o BBC Trust, um orgo com independncia operacional, que defne a direo
da corporao e afere o seu desempenho, em funo dos interesses de quem
paga a taxa. composto por representantes de cada pas do reino Unido e por
elementos indicados pela rainha, por sugesto dos ministros do governo, e tem
a seu cargo a eleio de um conselho executivo. esse conselho pe em prtica as
linhas defnidas pelo BBC Trust. Existem ainda comisses ligadas aos cidados,
ou de carcter religioso, que representam e fazem ouvir junto da bbc a opinio
da sociedade. embora muita coisa seja regulada internamente, o output comercial
da bbc , atualmente, regulado pela oFcom, o regulador geral do mercado,
que tambem tem a seu cargo algumas questes especifcas do SP ingls.
na noruega existe uma entidade geral que regula o sector, mas a
allmennkringkastingsradet o rgo responsvel pela regulao dos media
pblicos. esse rgo tem uma funo de aconselhamento perante o ministrio da
cultura, que tutela o sector. nomeado por esse mesmo ministrio e composto
por personalidades com experincia profssional. A NRK e uma sociedade
annima. tem um ca, cuja maioria dos membros so eleitos pelo governo, no
entanto, tem tambm elementos eleitos pelos trabalhadores da empresa. o ca
nomeia o diretor-geral. existe depois um conselho de radiodifuso que funciona
como um orgo externo consultivo, que refete as opinies da sociedade, com
membros nomeados pelo parlamento e pelo governo.
em portugal, o Sprt assegurado pela rdio e televiso de portugal, uma
sociedade annima de capitais exclusivamente pblicos. o seu nico acionista
o estado, o que, legalmente, leva dispensa da convocao de assembleias
gerais. O acionista Estado e responsavel pela eleio do CA e do fscal unico.
os provedores da rdio e da televiso so indicados pelo ca e sujeitos a um
parecer vinculativo do conselho de opinio (co), que representa a sociedade
civil. o conselho de opinio teve, na segunda metade dos anos 90, uma
importncia maior na gesto do Sprt portugus. Quando, em 2002, o recm-
eleito governo quis nomear diretamente as novas direes da rdio e da televiso
112 Slvio Correia Santos
- na altura, duas empresas separadas - esbarrou nos respetivos conselhos de
opinio, a cujos pareceres vinculativos as nomeaes tinham de ser submetidas
(Santos, 2012). como a inteno do governo era reestruturar profundamente o
sector audiovisual pblico, os co opuseram-se s intenes governamentais e
prolongaram, durante cinco meses, um brao de ferro com a tutela. o governo
considerou que no cabia a um organismo desta natureza a obstruo das suas
intenes e acabou por alterar a lei, retirando ao co essa possibilidade.
anualmente, o ca da rtp entrega os relatrios de atividades e contas ao
parlamento. entidade reguladora da comunicao (erc) cabe a avaliao
da pluralidade poltico-partidria da televiso pblica, bem como da informao
diria da antena 1. a erc faz uma comparao entre os dados da rdio pblica
e os das estaes comerciais e divulga os resultados num relatrio anual. a rtp
apresenta ainda um relatrio anual ao ministrio das Finanas.
a acusao de partidarismo e subservincia poltica tradicional em relao
aos media pblicos, em portugal, como explica arons de carvalho: a sua
tradio no a da iseno e do rigor, mas de uma continuada subordinao ao
poder do momento (2002:65).
Sistematizando, e partindo de um modelo bsico que tem em vista uma
relao saudvel entre o estado e o Sprt, existem quatro tipos de intervenientes
(nissen, 2006):
o parlamento, do qual se espera uma abstinncia de infuncia direta
sobre o operador pblico na sua atividade quotidiana, pode participar na
constituio da administrao e deve avaliar um relatrio anual sobre o
desempenho do operador;
o governo, que a entidade com a qual o operador assina o contrato legal
de prestao e do qual se espera uma saudvel distncia;
o elemento intermdio, por vezes denominado de board of governors,
que garante, num sistema ideal, essa distncia entre o governo e o operador (a
composio deste organismo deve idealmente, ser resultado da interveno
do governo, do parlamento e da sociedade);
113 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
por ltimo, uma entidade reguladora, que criada de acordo com as
exigncias europeias, e que tem a seu cargo a avaliao do cumprimento da
misso do operador.
na verdade, a realidade tenta ser o mais prxima possvel de um ideal
inatingivel. No dia-a-dia, e diIicil controlar a infuncia ou tornar publicas as
tentativas de infuncia politica (Nissen, 2006).
e. diferenciao
Um princpio que ganhou fora com os anos, foi o da diferenciao. isso
aconteceu quando o SP comeou a ter de justifcar o seu fnanciamento Iace ao
mercado, sobretudo porque, numa primeira fase de mercado misto, a estratgia
de sobrevivncia do Sp passou pelo esbatimento da diferenciao. Se uma
estao pblica no se diferencia das suas concorrentes comerciais, ento a sua
entrada no mercado nunca vai contribuir para suprir qualquer defcincia na
proviso de contedos e vai aumentar a despesa pblica sem acrescentar nada
ao bem-estar social (berry e Waldfogel, 1999). alis, est documentado que,
em mercados maiores, a entrada de canais pblicos temticos afasta a entrada de
congneres privados, pelo que a diferenciao um elemento que, claramente,
afeta o mercado (berry e Waldfogel, 1999).
no seguimento dos pontos anteriores, deve-se reforar que o Sp , por
natureza, um servio diferente, uma vez que no tem objetivos coincidentes. de
acordo com a tradio europeia, o Sprt deve posicionar-se alm do mercado,
e associar-se a princpios de liberdade, tica e qualidade de programao. deve
diferenciar-se pela divulgao e pelo estmulo da identidade, da cultura e da
produo nacionais. deve ser reconhecido como um operador independente,
universal e diverso, tornando-se por isso uma referncia social. e isso, em
ltima instncia, o papel do Sprt, como perpassa em todas provises legais,
atravs de referncias coeso social, integrao individual, ao combate
discriminao, ou integrao e compreenso multicultural e religiosa.
114 Slvio Correia Santos
porm, a ao do Sp s efetiva se o seu estatuto for referencial e a sua
imagem Ior sinonima de qualidade e confana (Biltereyst, 2004; Wessberg, 2005).
idealmente, o Sp deve ser associado a uma informao imparcial, independente,
profunda e analtica. o branding dos operadores de Sp passa pela manuteno,
ou implementao, dessa imparcialidade como elemento diferenciador (tait,
2008). da mesma forma, a sua informao dever diferenciar-se pela no-
superfcialidade. Porem, estas preocupaes so mais Iaceis de proclamar do que
de implementar. a construo da imagem de uma marca resulta da experincia
do consumidor e no de simples anncios (lowe e palokangas, 2010), que
o que tradicionalmente associamos ao Sprt. e a penetrao do Sp no novo
contexto digital depende disso. Afnal, um dos principais criterios para a escolha
de um site, no meio de todos os outros, o facto de a marca ser conhecida e
conceituada (eiaa, 2008).
concluindo, o Sp no deve fazer apenas o que os outros deixaram por fazer,
deve Iazer o que Iaz de Iorma diIerente (WRTC, 2000). E isso deve refetir-
se na gesto da sua imagem: mantendo os seus elementos nucleares, enquanto
evolui para novos posicionamentos (lowe e palokangas, 2010). assim que o
Sp se diferencia do mercado. mas, mais do que fornecer formatos distintos, o Sp
deve ser distinto by virtue of the functions it performs and the value it brings
to society - regardless of the genres and types of content used to perform those
functions (Jakubowicz, 2010: 13).
f. Qualidade
a discusso acerca da qualidade na difuso sempre foi de uma grande
complexidade (murroni e irvine, 1997). na verdade, - de certa forma, impossvel
pensar numa dimenso prevalente de qualidade. ela deve ser reconceptualizada
num constante dilogo entre produtor e recetor (murroni e irvine, 1997), tendo
em conta as mudanas que os contextos operam em ambos. ala-Fossi secunda
essa mesma convico:
115 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
the idea of good quality - the relation between product characteristics and
a set of values - is an ever impermanent result of continuous processes of
transaction and assessment. changes in the wants and needs characterizing
the social, political and cultural environment, as well in the internal situation
of the organization itself, will affect the status of quality culture and the
defnitions oI good quality(2005: 50).
a qualidade um dos conceitos mais relevantes para o Sprt (born e
prosser, 2001; Wieten, murdock e dahlgren, 2000). nesse mbito, levanta-se,
recorrentemente, a questo da importncia da transmisso de contedos populares
em oposio aos contedos de qualidade. como j referimos anteriormente,
Mejer (2008) aborda esta problematica e identifca um equivoco comum:
contedos orientados para as audincias no tm de ser contedos orientados
para o mercado. o que acontece que os operadores privados produzem para ser
vistos, como Iorma de se fnanciarem e os operadores publicos transmitem para
criar valor social. os primeiros esto preocupados com uma noo de qualidade
orientada para a concorrncia, ao passo que os segundos devem pensar a
qualidade dos seus contedos direcionada para os benefcios sociais (ala-Fossi,
2005). mas ambos tm de ser vistos ou ouvidos. de forma alguma o argumento
da qualidade deve ser usado como desculpa para um fechamento elitista dos
contedos do operador.
g. Contedos
partindo destes princpios que devem libertar e no restringir o programador,
como explica tracey (1999), podemos concluir, sistematizando os princpios
operacionais mais importantes, relativos ao output dos media pblicos (Wrtc,
2000; mooney, 2004):
informao imparcial, plural, com a profundidade necessria efetiva
compreenso dos fatos;
116 Slvio Correia Santos
contedos transversais, que respondem a vrios sectores e interesses
da populao; programao de interesse geral, que permite aos cidados
abrirem os seus horizontes para alm daquilo que, primordialmente, os atrai;
produo tcnica e de contedos com altos padres qualitativos;
contedos que deixem marca, sobretudo nos mbitos educativo, cultural
e de preservao do patrimnio;
Produo de conteudos que seja capaz de arriscar, de desafar o publico;
produo de contedos dirigidos a minorias (ao nvel do gosto, da etnia
ou da religio);
contedos que respeitam as diferenas, quer sejam lingusticas ou
geografcas;
incentivo produo prpria, inovao e criatividade;
defesa dos contedos nacionais e da identidade nacional (nomeadamente
atravs da construo de arquivos);
respeito pelos horrios e mapas de emisso;
publicidade limitada;
Utilizao de novos media.
precisamente, a utilizao dos novos media, como j foi referido, que
constitui o grande desafo que o SPRT tem em mos. E e nesse contexto que
alguns dos principios acima reIeridos so igualmente desafados.
117 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
2. Sair da crise e adaptar-se: refexes para uma
atualizao do servio pblico
Depois de a termos situado, como refexo da abertura de mercado e do
desenvolvimento tecnolgico, regressemos, ento, crise do Sprt. desta feita,
para situar a sua natureza mais recente, bem como para a posicionar enquanto
alavanca para a necessria reinveno do Sprt.
Hoje, vrios anos passados sobre os primeiros abalos, a crise do servio
pblico de comunicao social na europa parece ter uma aparncia menos
inevitvel e dramtica do que a que j teve (bardoel e dHaenens, 2008a)
15
.
Afnal, o SPRT sobreviveu. Desenvolveu-se e adaptou-se. Tem-se reorganizado
para melhor responder s necessidades sociais. mas , precisamente, essa
reorganizao que constitui a crise atual do Sprt, como resultado da renovao
do papel destes operadores num novo ambiente multiplataforma (Sndergaard,
1996). embora, em rigor, no se trate exatamente da mesma crise que resultou
da abertura dos mercados, h nelas uma ideia de descendncia. Sndergaard
(1996), defende que h uma confuso entre o momento atual e a primeira crise,
que se entende pela ausncia de um intervalo temporal entre os dois. na verdade,
se nos detivermos sobre um texto dos anos 80, facilmente reconhecemos nele
as caratersticas de hoje. e vista desse prisma, a crise do Sp pode ser assumida
como um continuum. Afnal, os motivos da crise identifcados em 1981,
poderiam (com algumas adaptaes) ser descritos agora: a crise infacionaria;
o desenvolvimento tecnologico e o alargamento do mercado; a difculdade de
o Sp se adaptar ao despontar de novas necessidades do pblico; e a crescente
tentativa de o poder politico estender a sua infuncia aos operadores privados,
como forma de manter o controlo (doglio, 1981: 149-150).
Se analisarmos documentos
16
feitos mais de duas dcadas aps as primeiras
defnies sobre o SP, encontramos a mesma coluna vertebral. Encontramos
palavras e ideias-chave que deram forma ao ethos do Sp tal como o conhecemos
15) a este propsito, cf. picard (2001). o autor defende, num estudo comparativo feito s
televises pblicas dos pases da Ue, que o desempenho dos canais muito relevante, sendo
minoritrios os casos em que o desempenho est abaixo do que seria expectvel.
16) tomemos um exemplo: recommendation cm/rec (2007)3, de 31 de janeiro de 2007.
118 Slvio Correia Santos
hoje, e que ainda se mantm: democracia, direitos humanos, cultura, pluralismo,
universalidade, acessibilidade, referncia, igualdade, frum de discusso,
inovao, variedade, qualidade, proteo de grupos minoritrios, no sujeio
a luta pelas audincias, refexo da multiplicidade social, independncia e
credibilidade. todos os clssicos objetivos funcionais do Sprt mantm-se
vlidos na Si, no entanto, a sua operacionalizao passou a ter em conta novos
contextos: uma nova europa e uma nova sociedade, entretanto, erguidas. os
media pblicos surgem assim como instrumento de integrao, num contexto
de globalizao e abertura de fronteiras, e h uma clara preocupao poltica
com uma identidade (plural) europeia. tecnologicamente, a realidade tambm
outra. neste novo contexto, os valores clssicos do Sp mantm a sua validade,
com novas leituras. pode mesmo falar-se de uma reaplicao desses princpios
(Harrison e Wessels, 2005). H, porm, quem considere que isto representa uma
cristalizao conceptual. elizabeth Jacka, considera pouco til esta retrica em
torno das bases do servio pblico: it is time to stop taking rethorical positions
in wich pSb is given some universal defense in terms of a list of unchanghing
principles (2003:188). Porem, o que se tem verifcado e que a retorica, mais
do que imutvel, tem impulsionado uma adaptao. isto , os princpios
maioritariamente, mantm-se, mas com leituras atualizadas ou complementares,
uma vez que a essncia dos meios no se altera:
digitalisation profoundly alters the economics and distribution areas of
television, but it neither shifts the policy objectives or core principle that
broadcasting is a merit good that has the potential for positive externalities
that are diIfcult to measure (Ward, 2006: 61).
As refexes seguintes mostram como o contexto atual oIerece oportunidades,
mas sobretudo desafos, para o SPRT.
119 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
a. Uma universalidade repensada enquanto multiplataforma
os pilares da universalidade e do acesso tm sido, ultimamente, afrontados pelas
novas tecnologias, tal como aconteceu ao longo da histria dos media. Face
crtica que os privados fazem da entrada do Sp na internet, os operadores de Sp
argumentam que a web faz parte de uma viso atualizada da universalidade na
sua misso (Hills e michalis, 2000). perante uma audincia segmentada e com
novos hbitos, o Sprt tem de procurar formas de continuar a chegar s pessoas
e a manter a sua relevncia. para isso, deve pensar em diferentes plataformas que
abarquem diferentes pblicos. assim, mais do que o share, o Sprt, em alguns
casos, pode dar prioridade aos objetivos de penetrao na audincia. essa , alis,
uma questo antiga. Se o Sprt no conseguir uma boa penetrao na audincia,
ento no conseguir constituir-se como frum ou elemento de coeso, que deve
ser (bardoel e dHaenens, 2008b). esse raciocnio que sustenta a forma como
alguns operadores pblicos mudaram a sua forma de chegar s grandes massas:
pSb can only play its role as a binding force in society if it manages to keep its
mass appeal not for all the people all of the time but for all the people some of
the time (bardoel e dHaenens, 2008a: 352). e esta mxima no deve ser vista
apenas como aplicvel aos contedos. ela aplica-se, igualmente, s plataformas.
a soluo adotada tem passado por uma diversidade vertical (atravs de canais
generalistas) e uma diversidade horizontal (atravs de canais de nicho) (Harrison
e Woods, 2001), na qual se inclui uma ramifcao mais recente na internet.
a era multiplataforma traz, na verdade, a possibilidade de uma nova atitude
perante esta questo quantitativa, que resulta de uma superao do velho
antagonismo entre as atitudes paternalista e comercial. ela resulta, efetivamente,
de uma mudana nos fuxos de distribuio e nos padres de consumo.
anteriormente, a colocao de produtos mais populares era estratgica, num
modelo de transmisso baseado no fuxo, porque permitia captar espectadores
e mant-los noutros contedos mais diferenciados (Ward, 2006). dessa
Iorma, a opo do operador era justifcada, porque a programao valia pelo
seu equilbrio de conjunto, e importava que o Sp tivesse um bom ndice de
audincia (Ward, 2006). mas, medida que o modelo de consumo evolui para
um consumo no linear baseado em unidades, essa lgica desmorona-se (Ward,
120 Slvio Correia Santos
2006). ou seja, os modelos on demand ou interativos podem fazer parte de
uma aposta diferenciadora do Sp, aumentando os produtos de qualidade nas
novas plataIormas (Nissen, 2006). E isso pode trazer e fdelizar mais publico,
sem afastar o que j existe. dessa forma, o Sp poder manter uma audincia
sufciente para se considerar que gera valor social. No caso do SPRT, essa
medida da 'audincia sufciente pode traduzir-se de varias Iormas, para alem do
share. Um canal pode ser considerado til por uma grande parte da populao;
pode ter menos espectadores do que os concorrentes, mas ser considerado mais
interessante; pode ter uma audincia maior do que a concorrncia apenas em
determinado tipo de programas que so defcitarios na oIerta comercial; ou
pode conseguir chegar a grupos especifcos que tm difculdades de acesso de
alguma ordem (Souchon, 1995). a dimenso da audincia dos canais de Sprt ,
frequentemente, mal enquadrada e pode ser mal utilizada enquanto argumento,
se no tiver em conta os objetivos do operador, que nem sempre tm de resultar
numa fatia considervel do share em prime time. critrios qualitativos devem,
igualmente ser tidos em conta. importa at lembrar que, na verdade, os objetivos
ligados ao desenvolvimento democrtico nem sempre so atingidos com maior
efcacia atraves de transmisses de massa (Raboy, 1997). A diversidade de
plataformas e de meios potenciou a capacidade de o Sp se dirigir a pblicos
mais restritos. e, em alguns contextos, j se tinha constatado que o Sp deveria
usar formas de transmisso de reduzida escala, tal como acontecia com os canais
locais e regionais. os novos modelos comunicacionais representaram, assim,
uma oportunidade para potenciar essa estratgia democratizante, que no pode
ser confundida com baixa relevncia no mercado.
a natureza das novas plataformas que, para os detratores da expanso do
Sp, mina e contradiz a dimenso no-excludente do servio pblico. o principal
argumento de refutao desta posio resulta do necessrio acompanhamento das
mudanas no consumo. exatamente o mesmo dilema que assola a portuguesa
antena 2, cujos ouvintes ainda no tm um estilo de vida digital (Santos, 2012).
embora os seus ouvintes ainda contactem a rdio escrevendo cartas mo, a
rdio clssica no pode dar-se ao luxo de no estar a srio na internet, sob pena
de perder toda a relevncia no futuro.
121 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
the primary purpose of a public broadcaster is to do what no other
mainstream media institution can be expected to do, and that is: put aside
the interests of the state and commercial investors and work to promote
democratic practices. in the new media environment, it must do this by
being at the cutting edge; it must make itself indispensable to anyone who
wants to be informed, educated and entertained. and as we move towards
a post-broadcasting environment, it must think of itself as a full-service
public communicator (raboy, 2008: 364).
mesmo a natureza plural e livre da internet no exclui a importncia
da interveno do Estado, quer atraves da regulao, quer da defnio da
misso do Sp (Hoffman-riem, 1997). que o acesso banda larga no resulta
obrigatoriamente num acesso livre a tudo aquilo de que os utilizadores precisam.
H questes de acesso tcnico e de contedo que, numa sociedade que privilegia
a liberdade de acesso, devem ser acauteladas atravs de regulamentao (Foster,
2008). por outro lado, a procura de informao credvel na profuso de contedos
da internet pode ser como procurar uma agulha num palheiro. por isso, mesmo
com recurso s novas plataformas, o desenvolvimento da sociedade democrtica
passa pela existncia de produtores faveis de inIormao independente, tal como
a que pode ser fornecida pelos operadores de servio pblico (nissen, 2006).
a qualidade da informao do Sp pode ser uma forma de equilibrar a oferta
disponvel. basta lembrarmo-nos que foi quando se percebeu que a sociedade
contempornea estava a perder a capacidade de prestar ateno informao que
se comearam a exacerbar emocionalmente as notcias (Seaton, 2008). assumiu-
se que essa era a nica forma de despertar as pessoas.
b. impedir o envelhecimento e a marginalizao do auditrio
os jovens representam a fatia do pblico que mais est a abandonar o Sp.
mas a criao de um corte geracional na audincia do Sp teria consequncias
dramticas no futuro. por isso, reveste-se de particular importncia a resposta ao
desafo da mudana de habitos dos jovens (Nissen, 2006). Porque, eIetivamente,
122 Slvio Correia Santos
deles o mais acelerado processo de mutao nos hbitos comunicacionais e
a mais intensa apropriao de novas tecnologias, como parte da experincia
quotidiana. os telefones mveis so o vector principal desse processo (castells
et al., 2006). o seu preo acessvel tornou-os parte da vida dos jovens, quer
por razes prticas, quer pela sua dimenso simblica (thulin e vihelmson,
2007). e o mercado responde a essa demanda: o desenvolvimento tecnolgico
dos aparelhos acaba por ser largamente ditado pelas necessidades dessa camada
(thulin e vihelmson, 2007), com a introduo de leitores de mp3 ou o acesso s
redes sociais.
os novos hbitos dos jovens levaram meneses a chamar-lhes a gerao
ipod (2008). atualmente, os media sabem que para chegarem a eles, algo tem
de mudar. os jovens
17
, que cada vez menos ouvem a rdio, sobretudo a rdio
analgica (ebU, 2007), tm um crescente consumo no linear, escolhendo a
hora e o local de consumo, independentemente da plataforma que usam (berry,
2006; dHaenens, Sousa e Hultn, 2011; enli, 2008; Jakubowicz, 2006; meneses,
2007). Fazem parte do novo perfl de consumidores que, ao inves dos tradicionais,
so cada vez mais migrantes entre plataformas (Jenkins, 2004). a resposta do
SP a esta mudana implica redefnir estrategias em torno das expectativas dos
ouvintes, mas tambm dos modelos de negcio e da prpria essncia do meio.
Se, neste momento, a banda larga ainda cria uma diviso digital
18
baseada
maioritariamente num fator etrio, chegar um momento em que o seu uso ser
generalizado e far parte de uma plena participao social. nessa altura, o Sp
tem de estar l, no contexto digital. isso mais no do que a implementao do
princpio da adaptabilidade de rolland, segundo o qual o Sprt tem de se adaptar
e seguir as pessoas para os locais onde elas esperam que ele esteja (bardoel
e dHaenens, 2008a; thomass, 2003). naturalmente, esse posicionamento
ser sempre motivo de debate: qual o momento em que este servio deixa de
promover a excluso digital e passa a ser essencial a todos? a questo deve,
naturalmente, ser recolocada. os contedos online do Sp no so utilizados
17) Para aIerir esta tendncia, igualmente verifcavel em Portugal, cI. dados da Marktest
disponveis em Audincias de Radio. Todos Diferentes? [online]. [acedido em 02 de abril de
2011]. disponvel em; http://www.marktest.com/wap/a/n/id~1746.aspx.
18) Sobre a diviso digital cf. norris (2001).
123 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
ainda por muita gente, uma vez que essas pessoas no tm hbitos de consumo
digital. mas isso no pode potenciar a excluso. muito pelo contrrio, pode
mesmo incentivar descoberta. o Sp deve posicionar-se de forma a que a sua
presena nas novas plataformas seja potencialmente inclusiva e no exclusiva,
promovendo tambm princpios de literacia meditica. Uma promoo didtica
nas plataformas tradicionais das vantagens e procedimentos dos novos servios,
pode ser um enorme incentivo para a migrao de muitos consumidores.
o Sprt tem tentado - e bem, colocar-se nas vrias plataformas. que o
perigo de no o fazer muito maior do que a as crticas que da podem advir. a
grande consequncia de um confnamento analogico seria o estreitamento do seu
pblico alvo queles que no usam as novas plataformas. e a internet representa
uma parte signifcativa do Iuturo dos media (ridinger, 2009).
a nova cidadania trouxe consigo um processo de expectativas generalizadas
em relao ao que os media, nomeadamente, a internet, devem conter (margetts,
2008). naturalmente, h cada vez mais pessoas que esperam que a informao
lhes esteja acessvel noutras formas que no os tradicionais canais generalistas
abertos. pode, por isso, pensar-se numa viso dinmica da misso do Sp (moe,
2008a), segundo a qual, a universalidade do servio reinterpretada, tendo em
vista o potencial acesso a todas as formas de transmisso, incluindo mesmo os
servios personalizados (thomass, 2003). todos os cidados poderiam, desta
forma, encontrar uma plataforma que se adequasse aos seus hbitos de consumo,
mesmo que algumas delas fossem distantes de determinados grupos. na verdade,
no ser mais do que uma superao de uma conceo do pblico ligada ao
posicionamento tradicional do Sp: audience is neither a general public nor
an average public, but a series of fragmented and intersecting audiences
(Glevarec e pinet, 2008: 233). esta a viso da Unio europeia de radiodifuso
ou do conselho da europa: universalidade atravs do conceito de full portfollio
(EBU, 2002). Uma cobertura efcaz e ampla, que passa por uma oIerta de cross
media: canais generalistas, temticos, contedos on-demand, interacivos, ou
personalizados (bardoel e dHaenens, 2008a).
124 Slvio Correia Santos
c. O SP como unihcador
existem ainda outros papis para o Sp que no so tradicionalmente includos
na sua misso. no entanto, so papis amplamente reconhecidos, na atualidade.
'These are the role oI these broadcasters in preventing confict and in
helping to harmonize and soothe in the wake oI confict and the role oI
public service broadcasting institutions in nation-building and economic
development (price e verhulst, 2003:180).
exemplos (embora em contextos e com resultados distintos) podem ser
encontrados em timor ou na bsnia. na verdade, a ideia da construo de um
consenso, de uma reciprocidade ou compreenso mtuas, como base para o
estado, esteve sempre presente na ao dos media estatais e mesmo pblicos
(crawley, 1999). e esse papel foi importante em perodos de ps-guerra ou
independncia, como nos casos do Sri lanka, ou do paquisto, ou ainda na
Serra leoa. por isso que o programa de desenvolvimento das naes Unidas,
assume o Sp como prioritrio nestes contextos (Undp, 2004).
o caso da bsnia e Herzegovina um bom exemplo da ao internacional
que resultou numa reestruturao do sector meditico, implementando um
sistema dual com regulao independente, pesem embora as grandes resistncias
polticas e culturais mudana (Undp, 2004).
o Sp pode ser fulcral em situaes como estas, contribuindo para a
construo da identidade nacional. mas isso s acontecer se no se ignorarem
os fatores histricos, sob pena de, em certas alturas, a ao do Sp ser considerada
despropositada e atentatria da diversidade ou da liberdade (crawley, 1999). de
facto, esse papel do Sp ser, sobretudo, de mediao das diferenas, de forma
a construir, e no a impor, um consenso social que se baseie na multiplicidade
(Raboy, 1997). Tome-se o caso sul-aIricano como exemplo. Apos o fnal
do apartheid, os audiovisuais pblicos, tal como os privados e comunitrios
passaram a ter obrigaes de promoo da diversidade (banerjee e Seneviratne,
2005).
125 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
d. O SP como fonte de poder. da transmisso a participao
o ponto de partida aqui a releitura do incentivo participao, como herana
do ideal de comunicao que brecht (2005) defendia para a rdio. num contexto
como o da europa comunitria, o empoderamento do cidado passa pela
capacidade de Iazer ouvir a sua voz, refetir a sua presena no SP e de se sentir
parte de uma construo supranacional.
naturalmente, quando falamos em participao, no nos referimos a um
operador com uma atitude mais paternalista, uma vez que esse posicionamento
resulta em organismos mais fechados. menos ainda acontecer num medium
estatal, cujos ideais de acessibilidade e abertura participao so bem diferentes
dos de um Sp. trata-se, sim, de uma ideia de Sp plural e aberto sociedade,
refetindo-a e refetindo-se nela.
A Iorma como o SP tem dado espao a opinio e a infuncia dos cidados
tem assumido vrias formas. como j foi referido, em alguns pases, existem
associaes de ouvintes que monitorizam e conseguem ter alguma infuncia
na programao. mas a participao do pblico pode, igualmente, ser efetivada
atravs da participao na gesto do operador, o que acontece em sistemas
que possuem organismos baseados na representatividade social. no mesmo
sentido, pode ser referida a adoo nos media publicos da fgura do provedor,
cujos objetivos no se limitam elevao da credibilidade do operador. essa
estratgia resulta na possibilidade de aproximar os cidados da estao, ao ser-
lhes dada uma possibilidade muito direta de fazerem as suas queixas (banerjee
e Seneviratne, 2005).
por ltimo, existe a forma mais visvel de participao no espao pblico:
a possibilidade de ter voz efetiva nos contedos do Sp. num ambiente
multiplataforma, muitos operadores pblicos tm usado as novas possibilidades
participativas da internet (moe, 2008b). como o potencial comunicativo das
plataformas tradicionais assimtrico, a associao destas com a internet muito
interessante, uma vez que eleva as possibilidades participativas do cidado.
trata-se de promover no Sp espaos de comunicao efetiva em dois sentidos
(bracken e balfour, 2004). esta ao faz parte da estratgia de legitimao dos
126 Slvio Correia Santos
operadores pblicos que, desta forma, atualizam a clssica ideia de potenciao
da participao democrtica (enli, 2008; mcnair e Hibberd, 2003; moe, 2008b).
por outro lado, esta estratgia mostra como uma nova relao comunicacional
se est a desenvolver no seio dos operadores pblicos que, durante bastante
tempo, desconsideravam a participao pblica nas suas emisses. o canal
generalista da rdio pblica em portugal tinha, at cerca de 2003, pouco espao
para que o ouvinte pudesse participar. Uma das alteraes da programao mais
notadas poca foi a introduo de espaos de phone-in dirios nas emisses
nacionais e regionais. mais tarde, o conceito foi levado mais longe com a
criao de um programa intitulado a rede da rdio, no qual so transmitidos
contedos produzidos pelos ouvintes, atravs de uma articulao forte com a
rede social Facebook. o que h de interessante aqui o passo em frente em
relao aos contedos de phone-in, nos quais os ouvintes so sempre meros
convidados. Trata-se de uma possibilidade de, efetivamente, mudar as
posies tradicionais.
estes princpios de acesso e incentivo participao so essenciais quando se
constata que vivemos uma era de menor participao democrtica dos cidados
(mcnair e Hibberd, 2003). a tendncia geral de desengajamento social e poltico
muito visvel, sobretudo na absteno em eleies e referendos, na falta de
confana perante a classe politica e na militncia politica em geral (Coleman,
2004; Hibberd, 2003). nesse sentido, importa realar as potencialidades trazidas
pela internet (particularmente depois da chamada web 2.0) e pelos telefones
mveis. esse aproveitamento das novas plataformas pelo Sp, no s abre
espao participao, como tambm se constitui como uma forma de potenciar
o escrutnio do desempenho dos polticos, como at agora no era possvel
(mcnair e Hibberd, 2003). com efeito, como explicam banerjee e Seneviratne,
in an era of transnational corporate dominance and decline of the powerful
nation-state, it does have the capacity to act as a community watchdog
and provide a forum (global/national/local) for public activism and public
participation (banerjee e Seneviratne, 2005).
127 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
efetivamente, e de um ponto de vista meramente tecnolgico, estamos
perante a possibilidade de uma resposta mais direta e prxima s opes dos
polticos, bem como de um forte instrumento de mobilizao (coleman, 2004).
no entanto, e como j foi referido, para que a mudana ocorra, faltar sempre o
investimento nas formas de uso desses meios (coleman, 2004). por isso, esta
releitura do estmulo participao democrtica na era multiplataforma est a
ser incorporada na renovada retrica do Sp (enli, 2008).
No contexto especifco da Europa comunitaria, este papel do SP e,
particularmente das suas extenses online, particularmente importante. o
conceito de democracia representativa tem na sua base dois pressupostos. existe
uma esfera pblica dinmica, que um espao aberto onde a discusso igualitria
e livre, e existe uma sociedade civil composta por diferentes esferas, regida por um
princpio de igualdade (Gimmler, 2001). a forma como a internet pode potenciar
o funcionamento destes dois conceitos tem sido um tema particularmente
abordado no meio acadmico (Gimmler, 2001; Hibberd, 2003; Spinelli, 2000,
entre outros). na verdade, no cabe neste livro qualquer aprofundamento ao
tema da esfera pblica. porm, pode-se tomar esta ltima ideia como ponto de
partida, situando-a no contexto da poltica europeia dos ltimos anos; ou seja,
at onde podem ir os mSp para tornar os cidados parte de uma construo
europeia, e aproxim-los dos centros decisrios? primeiramente, importa referir
que existe entre os conceitos de esfera pblica e de servio pblico, a partilha de
uma dimenso medular que resulta da sujeio ao interesse pblico (thomass,
2010). isso faz do Sp o instrumento ideal para essa aproximao (thomass,
2010). Seguidamente, importa fazer uma ressalva. a existncia de polticas
europeias no sector audiovisual est intimamente relacionada com esse princpio
da ideal existncia de um espao comunicacional que extravasa o estado-nao.
porm, no evidente que haja uma esfera pblica europeia (Koopmans e erbe,
2004). O proprio Habermas afrmou essa no existncia, em 2006
19
. igualmente,
Fossum e Schlesinger (2007) distanciam-se da conceo de uma esfera pblica
europeia imagem de uma esfera pblica nacional aumentada, mesmo que a Ue
19) cf. HabermaS, J. 2006. construire une europe politique. Le monde, 27 de dezembro de
2006 [online]. [acedido em 12 de novembro de 2009]. disponvel em: http://www.re-so.net/imG/
article_pdF/article_3436.pdf.
128 Slvio Correia Santos
adote um caminho mais federalista. o que se passa, segundo baisne, que a
conceptualizao da esfera pblica europeia tem sido enviesada: quer assumindo
que a dimenso poltica da Ue se constri necessariamente atravs de uma
esfera pblica, e que a sua inexistncia conduz ao desengajamento poltico; quer
fazendo corresponder a ideia de esfera pblica ao conjunto de media dos vrios
estados e totalidade dos seus cidados (2007:495). assim, a existir uma esfera
pblica europeia, ela seria, ao contrrio destas assunes, sectorial, (uma vez que
nem todos tm o mesmo grau de interesse nos assuntos europeus, porque nem
todos so por eles afetados da mesma forma); socialmente seletiva (embora no
de acordo com critrios econmicos; os agricultores, por exemplo, devem ser
particularmente ligados a estas questes); e no circunscrita a atores nacionais
de pases da Ue (basta referir o exemplo do Financial times).
na prtica, esse espao comunicativo comum no existe porque falta uma
ligao entre o debate pblico e a esfera decisria (eriksen, 2005). por outro
lado, h uma teimosia no sector dos media, que mantm como dominante uma
perspetiva nacional dos assuntos europeus (preston, 2009), estabelecendo uma
dimenso perifrica desses assuntos nas notcias, que acaba por se traduzir numa
acentuao da distncia entre os centros decisrios e os cidados (thomass,
2010). e essa distncia que est em causa. por isso, o realinhamento ideolgico
necessrio ao novo Sp deve incentivar a uma consciencializao da parte dos
cidados, de que os seus problemas quotidianos podem no ser apenas locais
(Sarikakis, 2010). a emancipao participativa e a abertura de horizontes so
as principais possibilidades que o Sp na era digital pode fornecer, para que esse
incentivo acontea. esse , a curto prazo, o papel do Sp. para pensar alm da,
talvez ainda seja cedo:
for those who dream about the emergence of a european public sphere,
with a transnational media system capable of generating a simultaneous
discussion of european issues across member states within a shared
european frame of reference settling for a pSm system that aims primarily
to empower civil society against elite consolidation may have to be the
default option for some time to come (2010: 85-86).
129 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
com efeito, pensar o espao pblico da Ue enquanto estrutura supranacional
menos credvel do que uma conceo baseada numa multiplicidade de espaos
e pblicos nacionais (Schlesinger e Fossum, 2007). e nesse contexto que o Sp
deve estabelecer fuxos de inIormao com alcances e direes diIerentes dos
que existem: explicando, aproximando e aproximando-se.
e. Reinterpretar a diferena. capitali:ar a distino como uma
estratgia de branding
A aposta na diIerenciao do SP no e so uma Iorma de justifcar a sua existncia.
ela pode constituir-se como uma arma poderosa que passa pela gesto da
imagem do operador enquanto organismo central na organizao democrtica e
diferenciado na era multiplataforma. ou seja, a capitalizao de uma imagem de
confana que, em muitos casos, Ioi comeada ha varias decadas, e uma enorme
mais-valia enquanto fator diferenciador e legitimador do Sp.
a construo de uma marca diferenciada pode ser atingida atravs de uma
estratgia combinada de programao, enaltecimento dos clssicos valores
associados a confana dentro do ethos do Sp, e atravs da implementao de
um discurso auto-legitimador (biltereyst, 2004). para perceber que caminhos se
podem deparar ao operador pblico, no aproveitamento desse valor acrescentado
que pode ser a marca, vale a pena ter presentes as lies que nos chegam dos eUa
e da sua televiso publica (PBS). A inconstncia do seu fnanciamento publico
e a sobrevivncia s ameaas dos anos 90, levaram a pbS a reposicionar-se no
mercado (Hoynes, 2003). a estratgia passou pela rentabilizao da marca e do
valor que lhe estava associado, bem como do seu publico fel. O conceito PBS
estendeu-se a industria discografca, a parcerias e estrategias com privados, ao
licenciamento do selo pbS para iniciativas, a novos canais e plataformas, entre
outras opes. o produto servio pblico foi rentabilizado, destacando pontos
positivos que lhe eram tradicionalmente associados: qualidade e um pblico
culto. o servio pblico passou a ser comercializado no mercado, competindo
com o que os outros operadores tinham para oferecer. embora isso tenha trazido
lucro pbS, o servio pblico comea a perder legitimidade para receber fundos
130 Slvio Correia Santos
estatais. mais ainda: com o passar dos anos, parecia cada vez mais difcil rever
a ideia de servio pblico nesta estratgia de comercializao (Hoynes, 2003).
com efeito, a gesto da imagem do operador, baseada no ethos do servio
pblico, uma estratgia cada vez mais adotada. Sobretudo, quando o operador
publico tem uma parcela de audincia culta, fel e com poder de compra. O
branding do operador pblico, com um enorme acervo de tradio para
capitalizar, passa igualmente pela adequao e modernizao da sua estrutura.
Um operador desproporcionado, ou entendido socialmente como tal, alvo fcil
para acusaes de despesismo.
3. o nascimento dos media de servio pblico
antes de nos debruarmos sobre a evoluo do Sprt, h que esclarecer dois
pontos prvios acerca da digitalizao. primeiro, deve ter-se presente que a
digitalizao um processo a vrias velocidades e que s um incauto otimismo
poderia levar a pens-la como um fenmeno global. efetivamente, a rdio ainda
o meio eletrnico mais universal (buckley, 2000; banerjee e Seneviratne,
2005). tambm por isso, errado, atualmente, e num futuro mais prximo,
desvalorizar as formas tradicionais de transmisso. parece natural, nesse
sentido, que os canais generalistas em sinal aberto continuem, durante algum
tempo, a ser a Ionte de reIerenciais comuns para a sociedade. O que se verifca
que, medida que a experincia digital se generaliza, os consumidores vo-se
tornando mais exigentes em relao ao que os media tradicionais tm para lhes
oferecer nas novas e nas velhas plataformas (Kerr, Kcklich e brereton, 2006).
em segundo lugar, a digitalizao mais do que a simples mudana de tomos
para bits, usando a imagem que negroponte (1996) celebrizou. a digitalizao
um processo mais amplo, que ecoa nas mais diferentes esferas, desde a jurdica
econmica (cebrin Herreros, 2001). as mudanas que ela implica so,
efetivamente, transversais.
de forma esquemtica, as vantagens trazidas pela digitalizao cadeia de
produo de contedos audiovisuais resultaram em economia de tempo, espao
e dinheiro, bem como na rentabilizao de processos de produo e na difuso de
131 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
contedos para vrias plataformas (Jenkins, 2004). do lado dos utilizadores h
vrias alteraes que resultaram da possibilidade de acesso ao que thompson
20

chamou de martini media: o que se quiser, onde se quiser e quando se quiser.
mais: a possibilidade que os consumidores tm de guardar, manipular e
reenviar um produto (Jenkins, 2004). e, no fundo, isso que os utilizadores
mais valorizam: a possibilidade de controlo sobre o consumo (Kerr, Kcklich e
brereton, 2006).
3.1 o alargamento do modelo: comunicar em vez de transmitir
a sociedade do incio do sculo xxi uma sociedade vida de novidade, numa era
em que a necessidade deu lugar ao desejo. O individualismo confrmou-se como
uma tendncia inegvel, ao qual esto ligadas a fragmentao e a desarticulao
de valores sociais clssicos [a crise do elo social, de Wolton (2000)]. a poltica
cada vez mais alvo de desconfana. A sociedade em que vivemos transIormou-
se numa rede de ligaes, na qual estamos constantemente inseridos. ao mesmo
tempo, comeou a generalizar-se uma noo de direitos de cidadania, que so
independentes de qualquer estatuto social ou poltico (oFcom, 2004). Foi este
o caminho sobre o qual a convergncia meditica foi implementada. ela avanou
sobre dois caminhos paralelos: por um lado a valorizao das massas enquanto
alvo da produo ideolgica ou industrial; por outro a valorizao do indivduo
livre na sua escolha (Wolton, 2000). apareceram novas plataformas, esbateram-
se fronteiras entre velhas e novas formas mediticas, e o paradigma nico dos
media enquanto Iornecedores em fuxo de um-para-muitos terminou. E este o
pano social e tecnolgico que serve de fundo ecologia meditica da viragem
do milnio, na qual surge o novo paradigma do Sp: o Sp 3.0 (Jakubowicz, 2010).
E este o momento do fm do Public Service Broadcasting e o inicio da era
do public Service media. trata-se de uma evoluo central para o Sp, que tem
sido analisada, nos ltimos anos, por diversos autores, dos quais se destacam
20)

cf., em: tHompSon, m. 2006. bbc creative Future: mark thompson's speech in full.
discurso aos trabalhadores da bbc [online]. [acedido em 07 de outubro de 2009]. consultado em
http://www.guardian.co.uk/media/2006/apr/25/bbc.broadcasting.
132 Slvio Correia Santos
as anlises mais recentes de bardoel e dHaenens (2008), dHaenens, Sousa e
Hultn (2011), Jakubowicz (2008) e nissen (2006). trata-se, como j referimos,
da resposta ao problema que se coloca agora ao Sp, e que o oposto do que se
lhe colocou na ltima vintena do sculo passado: today we are facing the mirror
image problem: how to reconcilie individualisation with the public interest?
(Wolton, 2006: 206-207).
Foi no mbito do estabelecimento da Si, que as preocupaes do conselho da
Europa comearam a refetir uma clara aposta nos novos media e ofcializaram
esse novo termo. o conselho da europa defende a utilizao e a adaptao pelos
estados das novas potencialidades tecnolgicas para, por um lado, o Sp responder
aos novos hbitos e expectativas dos pblicos; por outro, poder potenciar aqueles
que j eram os seus alicerces nucleares
21
. assim se abandona a expresso pSb
em detrimento de pSm: servios em multiplataforma, para diferentes audincias,
de diferentes tamanhos, conciliando o temtico e o generalista; a massa e o
indivduo; de acordo com princpios de neutralidade tecnolgica e de abertura
participao social. como vimos at aqui, este o desejo do Sp, parcialmente
sustentado pelos enquadramentos europeus. trata-se de pensar em comunicao,
nas suas vrias possibilidades, e no em transmisso (coleman, 2004). ario e
ahlert explicam-no de forma muito clara: perhaps it would be a good thing not
to think of broadcasting any more, but rather of content delivery and production
as a public service (2004: 207).
em causa est uma mudana na essncia operacional do Sp. Jakubovicz
fala mesmo de uma revoluo copernicana no Sp (2008). Sintetizamos, pois, os
princpios e estratgias que o Sp tem de repensar neste contexto:
a presena em todas as plataformas;
o desenvolvimento da sua marca, de forma a distinguir-se no meio da
imensa oferta;
21) cf. Reccommendation of the Committee of ministers to member states on the remit of public
service media in the information society, rec (2007)3.
133 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
o desenvolvimento de um tipo de produto que seja reconhecido;
o abandono da dependncia de um canal generalista;
o incentivo integrao dos excludos nas novas estruturas informativas;
o fornecimento de orientao num mercado sem fronteiras;
a divulgao e popularizao do seu acervo de conhecimento
22
(thomass,
2002: 35).
o modelo de media de servio pblico
23
, insere-se, ento, no esprito full
portfolio de SP. E o derradeiro desafo da legitimao do SP: manter a sua
essncia e evoluir no tipo de contedos e na forma de distribuio (Jakubowicz,
2010). Finda a primeira dcada do novo milnio, e apesar da oposio do
mercado, este parece ser o lugar mais consistente para o Sp, tendo em conta
a sua evoluo recente. porm, ele poderia ir ainda mais longe. poderia, por
exemplo, conceber-se um fornecedor de servio pblico, que superava o modelo
que temos atualmente. entre outras particularidades, e alm dos contedos, o
fornecedor disponibilizaria, tambm, acessos internet a instituies pblicas
e correio electrnico e outros servios a quem no pudesse pagar servios
comerciais (redmond, 2004). por agora, a atitude da ce e do mercado aconselha
precauo na assuno de um modelo global dessa natureza.
Como se defne, ento, o PSM? Grosso modo, pSm = pSb+all relevant
platforms+Web 2.0 (Jakubowicz, 2008: 8). de facto, a digitalizao permitiu
aos operadores de servio pblico entrarem em novas plataformas com novos e
velhos contedos. o processo produtivo passou a privilegiar a lgica de cross
22) de facto, um dos mais interessantes desenvolvimentos deste novo contexto tem a ver com
a capacidade de preservar e divulgar uma herana cultural europeia, nomeadamente atravs da
disponibilizao online de arquivos digitalizados. cf. Reccommendation of the Committee of
ministers to member states on the remit of public service media in the information society, rec
(2007)3.
23) Usamos neste trabalho a expresso "media de Servio pblico" (mSp) como traduo da
expresso public Service media (pSm).
134 Slvio Correia Santos
media ou multimdia; vrios produtos para vrias plataformas. Foi de acordo
com esse esprito que, em portugal, a rdio pblica implementou, na segunda
metade da dcada passada, um processo de digitalizao em toda a cadeia, que
permitia a distribuio e a gesto otimizada de contedos nos vrios canais.
o desenvolvimento das cadeias de produo associadas ao modelo de pSm est
associado a processos de profunda reorganizao interna das empresas. podemos
partir do exemplo portugus para ilustrar a ideia de convergncia nos mSp. a
juno dos operadores de rdio e de televiso traduziu-se numa convergncia
ditada, maioritariamente, por motivaes econmicas. perfeitamente enquadrada
nas novas tendncias de gesto do SP, a juno das empresas veio refetir-se
num cruzamento de rotinas, meios, tecnologias e linguagens que caracteriza os
meios multimdia. a sua face mais visvel o renovado site da rtp, no qual se
encontram contedos de udio, vdeo e texto.
internamente, esta mutao passa pela alterao estrutural dos Sp. como j
vimos, na europa, no h um modelo organizacional comum. a Uer aponta
a estrutura funcional como sendo a mais interessante neste contexto. ou seja,
ao invs de existirem estruturas autnomas de rdio e televiso, deve existir
um cruzamento de recursos. a diviso ser, assim, mais baseada em gneros
do que na plataforma de difuso. as sinergias que se criam, a vrios nveis,
so particularmente interessantes no ambiente multimdia (ebU, 2002). o caso
portugus no o tpico exemplo deste modelo, uma vez que tem muitos traos
do modelo estrutural clssico orientado para os media. no caso da rtp, a rdio
e a televiso juntaram-se e existe alguma multiIuncionalidade dos profssionais,
mas estruturalmente, apenas alguns servios tm uma existncia independente
da plataforma associada. as redaes da rdio e da televiso so separadas. e
se isso no acontece, como no caso dos estdios regionais, primeiramente
pela necessria racionalizao do espao, e no pela possibilidade de produo
multimdia inerente. exatamente ao contrrio do que acontece, por exemplo na
Finlndia, onde a Yle est organizada com objetivos de produo multimdia
(Kakubowicz, 2008). o que distingue esta aproximao do modelo funcional ,
precisamente, a estanquidade dos servios.
nestes processos de convergncia e multifuncionalidade, uma das dvidas
mais vezes colocadas, tem sido a identifcao do real benefciario do processo:
135 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
as empresas ou os consumidores. efetivamente, ao nvel operacional, a
convergncia tem trazido mudanas avassaladoras aos media (deuze, 2004;
pavlik, 2004). a criao de sinergias nos meios de produo um conceito
central nos objetivos das empresas que apostam na convergncia (deuze, 2004;
erdal, 2009). mas, frequentemente acaba por ser um processo ligado s polticas
de reduo de pessoal (deuze, 2004). o que se passou no caso portugus no
diferente do que acontece noutros pases (como mostra o estudo de erdal [2009]),
independentemente de se tratar de um operador pblico ou no. existe uma
natural resistncia e estes processos. Sobretudo, porque existe uma perceo real
de que: por um lado, os trabalhadores precisam de formao e de compensaes
adequadas s novas funes; por outro, a concentrao afronta a pluralidade e
a segurana no trabalho (Huang et al., 2006: 84). no caso portugus, passou
algum tempo at que a mera coabitao de pessoas e meios cedesse lugar
verdadeira cooperao, que era o objetivo inicial.
a. Estrategias cru:adas na superao do modelo de uxo
singular
no processo de migrao, nem sempre h, como refere aslama, criao de
conteudos especifcos para os novos media (2008). o desenvolvimento do
digital audio broadcasting (dab), em portugal, foi disso um bom exemplo,
uma vez que no foram criados novos servios. existia apenas um princpio de
simulcast, com a retransmisso das estaes de rdio j existentes em Fm, o
que provocou um claro atrito no desenvolvimento do processo e, eventualmente,
levou ao seu encerramento.
a estratgia de desenvolvimento do Sp tem passado muito pelo conceito
create once, publish everywhere (cope), uma expresso que traduz o
reposicionamento multiplataIorma do fuxo de produo dos media (looms,
2006). Um mesmo produto, transmite-se no mximo de plataformas possvel
e fca disponivel para consulta Iutura. Esta estrategia esta relacionada com
uma alterao na cadeia de valor dos meios: os servios on-demand e de
arquivo esto a ter uma importncia crescente no processo (tambini, 2006).
136 Slvio Correia Santos
mas a disponibilizao em vrias plataformas e em vrios momentos, embora
claramente valorizvel na lgica do Sp, est entalada por presses antagnicas:
por um lado, o Sp tem de fazer lucro, por outro, deve promover o acesso
livre (tambini, 2006). e um dos grandes obstculos que se levantam, quer no
processo de cope, quer no processo de disponibilizao de contedos online,
a gesto das licenas e dos direitos sobre os contedos que, em muitos casos, no
permitem reutilizaes fora dos meios tradicionais de difuso (tambini, 2006).
o desenlace deste processo no , ainda, evidente. como explica tambini, o Sp
deve fornecer contedos atuais e de qualidade e, para responder s preferncias
do publico, deve fexibilizar a Iorma como os conteudos podem ser acedidos,
permitindo o armazenamento local. no entanto, a posio dos criadores pode ser
difcil de compatibilizar (2006).
porm, a distribuio cross media, no a concretizao acabada das
possibilidades digitais. o Sp ter de adotar, tambm, uma produo de formatos
cross-media. a diferena entre distribuir um mesmo formato por vrias
plataformas e ter um produto planeado de base, resultante das vrias sinergias
(looms, 2006:113). Uma vez mais, cita-se a resposta da bbc convergncia e
multiplicao de plataformas. neste caso, atravs da criao de contedos com
uma lgica transmdia de raz (perryman, 2008). o ponto de partida e a imagem
de marca da estao no novo conceito de transmedia storytelling foi a srie doctor
Who que, desde os anos 60, j tinha um historial de diversidade de suportes
(revista, livro, televiso, rdio e disco), embora sem qualquer entrosamento
entre si, como explica (perryman, 2008). no incio da dcada passada, o site
da bbc dedicado aos seus programas de culto lanou alguns episdios feitos
apenas para a web. o conceito de webcast da srie amadureceu, abandonando a
simples adaptao de historias, e passou a basear-se em guies especifcamente
criados, com animaes mais desenvolvidas. em meados da dcada, havia
j uma articulao entre vrios produtos e entre as pessoas que estavam por
detrs deles: sries televisivas e online, Iotografas, ambientes de trabalho para
computadores, toques para telemoveis, conteudos audio, conteudos especifcos
137 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
online como entrevistas ou documentrios, podcasts
24
e jogos. mais tarde
surgiram os chamados mobisodes, como eram chamados os mini-episdios para
plataformas mveis, que completavam e chamavam a ateno para os contedos
televisivos, mas cujo sucesso foi escasso fora da internet (perryman, 2008). o
produto mais interessante na implementao desta flosofa Ioi uma aventura
televisiva no-linear acessvel atravs da bbc interativa (perryman, 2008). o
que a experincia doctor Who e a estratgia inovadora da bbc mostram a
importncia de interligar contedos e formatos que, em vez de simplesmente se
replicarem, possam acrescentar valor uns aos outros, incentivando migrao
entre plataIormas, a participao e ao desenvolvimento de uma fdelidade para
com a marca, sem nunca exclurem os espectadores que privilegiam uma atitude
mais passiva (perryman, 2008).
4. limitaes atividade do servio pblico no sculo
xxi
temos, pois, em asceno um novo modelo de Sprt, como resposta s novas
demandas socias e tecnolgicas. concluindo o que foi exposto, particularmente
nos captulos ii.1, ii.2 e ii.3, debrucemo-nos sobre a atualizao das tradicionais
justifcaes para a existncia do SPRT e sobre a Iorma como a sua legitimao,
enquanto mSp, tem sido questionada. Historicamente, como j referimos, o Sprt
e justifcado com a insufcincia ou Ialha do mercado. Mas ha outras Iormas
de entender a sua importncia. Genericamente, o posicionamento do Sp pode
basear-se em dois modelos, aos quais podemos ainda acrescentar uma terceira
24) o termo "podcast" nasce em 2004, pela mo de um jornalista ingls que tentava dar um nome
crescente quantidade de contedos de udio em formato mp3 que podiam ser descarregados
da internet e ouvidos em leitores portteis (berry, 2006). trata-se de um conceito disruptivo
(berry, 2006), uma vez que tem uma natureza convergente e altera os paradigmas de produo,
distribuio e consumo. ao resultar da convergncia de ferramentas e suportes que j estavam
ao alcance de qualquer pessoa, o podcast surgiu como uma forma barata e libertria de qualquer
um poder criar e distribuir contedos, ou simplesmente, de receb-los sem esforo (berry, 2006).
Foi devido a esse carcter simples e acessvel, que o podcast foi apropriado por outras instncias
que no a rdio. o seu valor para entidades ligadas educao ou divulgao tem-se revelado
particularmente interessante (berry, 2006).
138 Slvio Correia Santos
via: o modelo que assenta na insufcincia do mercado (Prosser, 2005; Davies,
1999; collins et al., 2001); o modelo cultural (prosser, 2005; born e prosser,
2001); e o modelo que assenta na prioridade ao Sp (raboy, 1997).
A insufcincia do mercado pode existir em varios sectores, mas o sector
dos media , claramente, mais sujeito a este mecanismo (collins et al., 2001),
dadas as suas condies especifcas. O market failure model, que sustentou a
manuteno dos servios pblicos na europa aps a liberalizao
25
, assenta em
varios pressupostos: a especifcidade do sector dos media, cujos efeitos sociais
positivos so desejveis; a forma como so distribudos os bens que originam
esses mesmos efeitos (Ward, 2006: 54); a assuno de que os consumidores no
esto, partida, completamente informados; e a existncia de uma economia
de escala no sector, que resulta numa concentrao de produtores (davies,
1999). neste contexto, a difuso considerada um bem pblico, devido s suas
caratersticas de no-excluso (mesmo no pagando possvel ouvir rdio) e
de no-rivalidade (o acesso de um ouvinte no retira qualidade ao consumo do
outro) (brunner, 1998; Ward, 2006). e a atuao do estado perante um merit
good , tradicionalmente, interventiva. no campo dos media, isso acontece
porque h um problema de valor associado natureza da radiodifuso enquanto
bem pblico. que o seu valor equivale soma do valor que lhe atribudo
pelo pblico e pelos anunciantes. porm, os operadores s recebem a parte deste
valor que corresponde aos anunciantes, pelo que, difcilmente avanaro com
contedos cujo custo seja superior a essas receitas (berry e Waldfogel, 1999).
Isso resulta numa proviso defciente do mercado. E a variedade, como explicam
os autores, importante para os ouvintes ou telespectadores: o mercado deve
proporcionar, independentemente do seu tamanho
26
, variedade de programas
(berry e Waldfogel, 1999). ento, perante a transmisso de contedos populares
pelos media privados, o fornecimento de contedos educativos, informativos ou
25) cf. communication from the commision on the application of State aid rules to public service
broadcasting (2001/c 320/04). Ofhcial Journal of the European Communities, 15 de novembro de
2001, alnea 2.
26) Note-se que no ha provas de que os mercados mais pequenos sejam defcientemente
providos de oferta. Halcoussis e lowenberg (2003) defendem que a falta de diversidade existente
em mercados de dimenso reduzida e intrinseca, uma vez que refete os reais gostos maioritarios
do auditorio e no representa, necessariamente, uma insufcincia de mercado.
139 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
de entretenimento de qualidade altamente desejvel e deve ser garantido pelos
media pblicos (trappel et al., 2011).
A logica da interveno estatal em caso de insufcincia do mercado advem
de um conceito oriundo da economia, chamado 'efcincia alocativa, segundo
o qual os meios esto alocados produo do bem, e h uma correspondncia
entre o seu custo de produo e o benefcio que deles resulta para a sociedade
(Hoskins, mcFadyen e Finn, 2004: 288). neste sentido que o estado intervm.
Desde o inicio, a principal base para a argumentao da insufcincia do
mercado foi a escassez do espectro radioelctrico. porm, a evoluo recente
do mercado e a diversifcao da oIerta tm colocado em causa a validade desta
fundacional razo para a existncia do Sp.
O espectro radioeletrico e um bem natural fnito. Esta dividido em bandas e
sub-bandas, cada uma das quais com determinadas caratersticas de propagao
e de transporte de inIormao (Lafin e Dajka, 2007). Embora, em teoria,
qualquer servio possa funcionar em qualquer parte do espectro, as diferentes
caratersticas das frequncias tornam certas bandas mais adequadas a diferentes
fns (Lafin e Dajka, 2007). Por exemplo, maiores larguras de banda (como as
necessrias televiso) usam UHF (Ultra High Frequency), ao passo que as
radios internacionais usam as ondas com grande alcance geografco das HF
(High Frequency). as convenes internacionais de gesto do espectro servem,
precisamente, para distribuir o espao, uma vez que cada tipo de servio ocupa um
espao defnido no espectro. Entretanto, com a digitalizao e o desenvolvimento
dos modos de compresso, o sinal passou a conter muito mais informao do
que anteriormente. e assim, no espao anteriormente ocupado por uma nica
televiso analgica, cabe agora um multiplexer que pode transmitir, no mesmo
sinal, varios canais de televiso (Lafin e Dajka, 2007). A digitalizao veio, pois,
libertar espao no espectro radioelctrico. no entanto, a quantidade de servios,
entretanto, desenvolvidos, requer que a regulao seja frme, para que se evite o
caos (Lafin e Dajka, 2007). Sobretudo, porque existe um espao particularmente
concorrido, denominado sweetspot (Lafin e Dajka, 2007), como pode ser visto
no quadro seguinte.
140 Slvio Correia Santos
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.
141 Captulo 3 - Superao do modelo de servio pblico de rdio e televiso...
de facto, o problema da gesto do espectro radioeltrico hoje bem diferente.
mas a disponibilidade de frequncias e a multiplicao de canais no resolveu o
problema da insufcincia do mercado, nem tornou dispensavel a existncia do
Sp.
o Sprt pode, no entanto, ser concebido com base numa lgica diferente da
resposta a falhas do mercado. o modelo que prosser (2005) chama de cultural
assenta em trs elementos: cidadania, universalidade e igualdade. o que o
distingue do modelo anterior o facto de ele no estar a jusante do mercado, e
de, proativamente, no se limitar a preencher as falhas. ou seja:
'What is important about this cultural model is, frstly, unlike the market
failure model it does not take consumer preferences as given and simply
fll in gaps in meeting them. Rather it sees broadcasting as a means oI
developing and shaping those preferences and assisting self-development
(...). Secondly, rather than simply flling gaps in the market, new services
may be justifed as bringing new types oI audience to the cultural mix
provided by the range of public service offerings (prosser, 2005: 211).
Neste sentido, se o papel do SP resultar da insufcincia do mercado, ele
vai ser operacionalizado a partir de uma perspetiva economicista limitadora, ao
invs de uma misso mais ampla, que resulta da prioridade cultural (born e
prosser, 2001).
Nunca se deve perder de vista que a infuncia social do SPRT vai alem das
pessoas que o vm. o Sp deve ajudar a formar a capacidade dos cidados poderem
vir a ser livres na sua escolha. a prpria posio da UneSco vai neste sentido,
ao no sustentar o SP apenas na insufcincia do mercado, mas, igualmente, em
princpios educativos e formativos (banerjee e Seneviratne, 2005).
embora possa parecer incongruente, uma perspetiva maioritariamente cultural
sobre o papel do Sp concebe a sua misso a partir de dentro e, ao mesmo tempo,
de fora do mercado (lealand et al., 2003). o Sprt est fora do mercado porque
a sua misso formar os cidados: dar-lhes possibilidades de escolha informada.
e est dentro do mercado porque a sua existncia ajuda a estabelecer padres
nos privados (lealand et al., 2003). contamina a prpria qualidade existente no
142 Slvio Correia Santos
mercado (padovani e tracey, 2003). ou seja, parafraseando Jakubowicz (2006),
a bbc o que dita a diferena entre a Fox e a Sky
27
.
por isto que, uma vez mais, voltamos incapacidade de o mercado
satisfazer completamente as necessidades de todos os cidados, para descrever
um terceiro modelo de Sprt. raboy, um dos grandes defensores do Sp, num
artigo prvio exploso multiplataforma acrescentava a estes dois modelos uma
inverso das premissas habituais. exatamente o oposto do chamado modelo
do mosteiro, que encara o Sp como um conceito direcionado para minorias,
meramente destinado a preencher lacunas do mercado e afastado de qualquer
lucro (Jakubowicz, 2003). este terceiro modelo sustenta-se no facto de a
diIuso com fns publicos se destinar a todos, ao contrario da diIuso com fns
comerciais, que se destina maior audincia possvel. assim, a transmisso de
rdio e televiso deveria ser conceptualizada enquanto servio pblico. e, dessa
forma, os operadores privados deveriam preencher o espao que os operadores
pblicos no desenvolvessem (raboy, 1997).
27) cf. diapositivos da apresentao de Jakubowicz no ripe 2006.
[Os Media de Servio Pblico, pp. - 148] 143
captulo 4
Consideraes fnais: a relevncia
do servio pblico no sculo xxi
Sistematizando, a crise do Sp herdeiro da tradio europeia traduz-se,
atualmente, na incerteza perante a Iorma como se vai defnir a abrangncia da
sua misso (complementar ao mercado ou compreensiva); a escolha do modelo
de organizao (que pode ir da clssica estrutura centralizada distribuio da
misso por outros operadores); e o tipo de fnanciamento (taxa, publicidade,
auxlio estatal ou novas formas de receita) (dHaenens, Sousa e Hultn, 2011:
189). J se percebeu que no claro como o Sp ultrapassar estes obstculos. e
as respostas problemtica decorrente do alargamento da sua misso numa era
de vanguarda tecnolgica s reforam essa incerteza.
Hoje, claro que o Sprt perdeu a supremacia com que, durante dcadas,
viveu no sector audiovisual europeu. apesar disso, na viragem do milnio, a
expresso adequada para o descrever era resilincia. Falava-se numa oposio
resiliente aos operadores comerciais, o que, no sector televisivo - que o mais
relevante em termos econmicos, se traduzia numa posio muito relevante ao
nvel das audincias
1
.
mas o conceito de Sp tornou-se, em alguns contextos, sinnimo de uma
posio retrograda, resultante de um conceito calcifcado no tempo (Holland,
2003). Teimosamente, persiste na sociedade uma imagem de inefcacia, apesar
das profundas transformaes que os operadores vo operando por toda a
europa e, particularmente, em portugal. no mercado, vrios dos motivos que
justifcaram a criao do SP em regime de monopolio so agora anunciados
como desajustados. Os argumentos que o justifcaram depois da liberalizao
1) cf. euro-mei General assembly, brussels, 23-24 June 2001.
144 Slvio Correia Santos
tambm so alvo fcil, na era da proliferao dos prosumers e dos canais de
nicho. de facto, a pergunta sobre a pertinncia do Sp no meramente retrica.
em tempo de crise, os dinheiros pblicos parecem ter melhor aplicao noutros
lados. e quando preciso emagrecer os gastos do estado, as potencialidades de
satisfao social pelo mercado ganham um outro apelo.
a palavra que mais tem preocupado o Sp relevncia. como poder o Sp
manter-se relevante socialmente? Fazendo eco das palavras do antigo diretor da
bbc, Huw Wheldon, o servio pblico ter de continuar a sua tarefa: focus
on making the good popular as well as making the popular good (tambini
2004: 58). e para o fazer, ter de se adaptar e de se aproximar das pessoas.
Esse e o passo decisivo na solidifcao de uma imagem de marca diIerenciada
que lhe vai permitir ter uma penetrao sufciente para se manter relevante.
Uma relevncia multiplataforma. ou seja, necessria uma superao do
posicionamento tradicionalmente associado difuso
2
(ario e ahlert, 2004).
o problema que a forma como pensamos nos modelos de Sprt - ela prpria
- tantas vezes anacrnica. isto porque, embora os operadores sejam digitais, uma
parte considervel dos cidados ainda analgica (ario e ahlert, 2004:398). o
prprio vocabulrio associado prestao do Sp est limitado por conceitos que
podem vedar a sua expanso, como o caso de grande pblico. de qualquer
forma, preciso contribuir para que a sociedade supere a sua viso tradicional
do Sp, enquanto instituio exclusivamente regida pelo trptico reithiano, presa
a um pblico nuclear e avessa a mudanas (bardoel e dHaenens, 2008). para
que isso acontea precisa uma evoluo de um modelo baseado na difuso
e no distanciamento, para um outro baseado na interao, na co-produo de
contedos pela sociedade e na proximidade com os cidados.
regressando pergunta e completando-a: como ir o Sprt manter-se
relevante socialmente, perante a imensido da oferta?
para comear a responder a isto, gostaria de convocar uma pergunta que h
muito tempo ressalta das discusses acerca do Sprt, e que interessa - no pela
resposta a que invariavelmente nunca conduz, mas sim pela demonstrao de
2) esta , igualmente, a posio defendida pelo conselho da europa, pelo eUro-mei (european
region of Uni-mei, the media, entertainment and arts sector of Union network international) ou
pela ebU.
145 Capitulo 4 - Consideraes fnais...
uma mudana fulcral neste processo. o Sp deve ou no dar aos cidados o que
eles querem ver? ou ser que eles vm o que o Sprt considerar que melhor
para eles? a resposta a estas perguntas no existe de forma absoluta. mas esta
retrica em torno do grau de paternalismo das emisses e do baixo nvel cultural
da massa faz parte do constante jogo de questionamento do papel do Sp. nos
ltimos anos, as dimenses tcnica e cultural, atravs da multiplicao de canais
e do ps-modernismo, trouxeram consigo a diluio desse paternalismo do Sp.
essa j uma viso ultrapassada. mas a grande diferena que agora o pblico
j no est preso s estratgias de hammocking
3
dos operadores pblicos, que a
seguir novela da noite podiam colocar um documentrio. o espectador no est
sujeito, porque pode escolher. e decide, assim, o que bom para si. escolhe o
contedo e escolhe a plataforma. nada obriga os cidados a escolher o servio
pblico a no ser a sua qualidade e a sua diferena.
todos sabemos que, apesar de os media ocuparem um lugar central na
conceo democrtica da sociedade, a sua evoluo recente no tem sido no
sentido de tornar os cidados mais conscientes e crticos dos problemas que os
rodeiam (blumler e Gurevitch, 1995). existe um desengajamento das pessoas
em relao poltica que, no raras vezes, atribudo aos prprios media
(coleman, 2004). o contexto meditico dos ltimos anos caraterizado pelo que
se apelidou de dumbing down
4
(tracey, 1998), o que resulta, em grande parte, da
crescente competitividade (bourdieu, 1998). e tanto o abaixamento qualitativo
generalizado (Juneau, 1995), como a crescente comercializao editorial no
tm sido invertidos pelo aumento da oferta e de plataformas (nissen, 2006;
raboy, 2003), apesar das expectativas iniciais.
com a revoluo digital, as esperanas colocadas na internet foram grandes.
porm, o desenvolvimento do meio no foi acompanhado de uma regulamentao
slida, ao contrrio do que aconteceu noutros casos (trappel, 2008). a verdade
que o aumento da diversidade foi fraco em relao s expectativas (Hoffman-
3) tcnica que consiste em colocar um programa de servio pblico entre dois contedos com
grande audincia.
4) Sobre as principais argumentaes em torno desta tendncia no jornalismo cf. Ursell (2001).
146 Slvio Correia Santos
Riem, 1997) e a concentrao intensifcou-se
5
(croteau e Hoynes, 1997).
evidente que, mesmo a, existe um sub-fornecimento de certos contedos (ario
e ahlert, 2004; Foster, egan e Simon, 2004).
Hoje, razoavelmente aceite que uma maior oferta ou uma mudana
tecnolgica no tm necessariamente bons resultados culturais, cvicos ou mesmo
qualitativos. o efeito de Hotelling, descrito h quase cem anos, j explicava que
muitos produtores no resultavam numa multiplicidade de produtos (Hotelling,
1929). mas, apesar desse aviso quase centenrio, o determinismo tecnolgico
disseminou a ideia de que a digitalizao resultaria num maior envolvimento
democrtico dos cidados e numa possibilidade de elevao cultural. o engodo
desta perspetiva e o de que a simples evoluo tecnologica e sufciente, o que no
verdade. o uso social no implcito tecnologia, pelo que o desenvolvimento
tecnolgico no traz miraculosamente o empoderamento informativo e
democrtico. isso s acontece se houver um investimento na literacia. alguns
autores consideram mesmo que o futuro s potenciar este processo. o caso
de tracey, que advoga que o desenvolvimento das novas plataformas apenas
ir acentuar a degradao cultural (1998). , tambm, o que admite Hodgson,
quando afrma que ha um certo pnico cultural na ideia de que, no mercado
global de mltiplas plataformas o gosto das massas continuar a ser prevalente
(2008:46). Toda esta envolvncia de desligamento e superfcialidade no pode
ser escamoteada (coleman, 2004). por isso que o Sp, enquanto investimento
para alem dos valores do mercado, continua a encontrar justifcao.
O mercado e incapaz de produzir sufcientes conteudos capazes de alargar
os horizontes dos cidados, tal como no ser capaz de inovar e, portanto,
arriscar economicamente (ala-Fossi, 2005; Hargreaves Heap, 2005). no
que os operadores privados no possam adotar formatos ligados ao Sp (o que,
alias, Iazem). Mas, qualquer operador privado tem um unico fm: o lucro.
tudo instrumental, nesse objetivo: communicating for money reduces the
ends of communication to the status of means; any message purpose becomes
subordinate to the money purpose (rothenbuhler, 1996: 132).
5) em 2007, s as dez companhias com maior presena online chegavam a 90% dos utlizadores
mundiais (ebU, 2007).
147 Capitulo 4 - Consideraes fnais...
como sabido, quando a publicidade sustenta o mercado, os nicos gostos
que so satisfeitos so os que coincidem com os dos anunciantes. por isso
que os operadores pblicos podem continuar a ser relevantes, para impedir que
sejam questes de escala a moldar a oferta meditica e a aumentar fossos sociais
no consumo cultural. efetivamente, o output de contedos com o objetivo de
maximizar o lucro comercial pode empurrar a informao para fora do prime-time
ou diminuir a sua frequncia. e em causa est o abaixamento das possibilidades
de exerccio de uma cidadania informada (curran, 2008; curran et al., 2009).
porque o que est na base destas obrigaes o enaltecimento do cidado em
detrimento do consumidor (raboy, 1997) esse sim, facilmente satisfeito pela
lei de mercado. a se situa a grande relevncia dos meios audiovisuais para a
democracia, atravs do seu papel na esfera pblica. a manuteno dessa esfera
pblica, desse espao de discusso e contacto com a poltica que est na base
da democracia, um argumento indissocivel da existncia dos media de Sp
(ario e ahlert, 2004; Syvertsen, 2003). de facto, o conceito de sociedade
do conhecimento, que est na base do desenvolvimento recente dos pases
ocidentais, est intimamente relacionado com o conceito de esfera pblica neste
seu modelo deliberativo ou habermasiano (thomass, 2003). as questes do
acesso, da integrao e da coeso sociais, da participao e da transparncia
so bases comuns a ambos (thomass, 2003), pelo que a transposio destes
princpios para a sociedade est obviamente ligada ao papel do Sp.
Concluindo, no ha duvidas de que a tradicional insufcincia do mercado
continuar a existir (collins et al., 2001; davies, 1999; Ward, 2006). e o
papel do Sp enquanto contrapeso ou corretor de mercado num ambiente
tendencialmente comercial e de oligoplio essencial - o que alis, tem sido
enfatizado por diversos autores (Harrison e Wessels, 2005; Jakubowicz, 2010;
Steemers, 1999; 2003; Sndergaard, 1996; Smudits, 1997; raboy, 1997;
trappel, 2008). os media pblicos encontram, pois, razes para continuar a
existir, enquanto o mercado demonstrar que precisa desse equilbrio: ao nvel da
concentrao empresarial, da prestao do servio, da qualidade dos contedos,
do cumprimento de obrigaes particulares (davies, 1999) e da diversidade dos
produtos disponibilizados (nissen, 2006; Ward, 2006).
148 Slvio Correia Santos
na internet, o Sp pode ganhar uma renovada importncia como contrapeso e
como marca de confana, num mercado Iraturado, e perante os novos gatekepers
(nissen, 2006) como a Google ou o itunes (ebU, 2007; mendel, 2011). esta ,
sem dvida, uma nova fase na vida do Sp. depois do modelo paternalista e da
evoluo para um modelo emancipatrio e democratizante, a vez de um modelo
baseado numa nova parceria com a sociedade. e nesse no fortalecimento dessa
relao que se joga o futuro dos media de servio pblico.
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