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FBIO MACHADO MALAG (N USP 3331116)

DEPARTAMENTO DE DIREITO PROCESSUAL

PS-GRADUAO STRICTO SENSU TEMAS CONTEMPORNEOS DO DIREITO PROCESSUAL CIVIL DPC 5855

CONSEQUNCIAS DA INDICAO EQUIVOCADA DA AUTORIDADE COATORA NO MANDADO DE SEGURANA

SO PAULO

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO

2012

FBIO MACHADO MALAG

CONSEQUNCIAS DA INDICAO EQUIVOCADA DA AUTORIDADE COATORA NO MANDADO DE SEGURANA

Artigo Cientfico apresentado na Ps-Graduao Stricto Sensu, da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, como exigncia parcial para aprovao na disciplina Temas Contemporneos do Direito Processual Civil DPC 5855

Prof. Associado Antonio Carlos Marcato Dr. Marcos Andr Franco Motoro Dr. Helena Najjar Abdo

SO PAULO

2012

SUMRIO Resumo ....................................................................................................... Captulo I Delimitao do tema ............................................................... Captulo II O papel da autoridade coatora no mandado de segurana ... II.1. A autoridade coatora como legitimado passivo ad causam ....... II.2. A autoridade coatora como substituto processual da pessoa jurdica a que se acha vinculada ............................................................. II.3. A autoridade coatora como (re)presentante da pessoa jurdica a que se acha vinculada ............................................................................. II.4. A autoridade coatora como parte anmala ..................................... II.5. O litisconsrcio passivo necessrio entre a autoridade coatora e a pessoa jurdica a que se acha vinculada ................................................. Captulo III A indicao equivocada da autoridade coatora e suas consequncias ............................................................................................. III.1. Extino por ilegitimidade passiva ad causam .......................... III.2. Substituio da autoridade coatora ................................................ III.2.1. Substituio de ofcio pelo julgador ..................................... III.2.1. Substituio por emenda da petio inicial .......................... III.3. A teoria da encampao ................................................................ III.4. Declarao de incompetncia e remessa ao rgo competente ..... III.5. Denegao da ordem ..................................................................... Concluso ............................................................................................... Referncias ............................................................................................. 21 22 24 25 27 29 31 33 35 39 19 14 17 12 4 5 7 9

RESUMO

O presente trabalho tem por objetivo avaliar as consequncias jurdicas que a indicao equivocada da autoridade coatora no mandado de segurana pode ocasionar. Para que possamos analisar os seus efeitos processuais, se faz necessrio, preliminarmente, estudar as diferentes correntes doutrinrias sobre o papel ocupado pela autoridade coatora no processo de mandado de segurana, haja vista que contemplam posies antagnicas e em certa medida inconciliveis. De fato, possvel diferenciar ao menos trs grandes correntes, sendo que as duas primeiras ainda se subdividem em duas. Conforme a corrente que se filie, a indicao equivocada da autoridade coatora levar o processo a rumos completamente distintos, como procuraremos expor ao longo do presente trabalho, que podem ser desde a extino do processo sem resoluo do mrito, por ilegitimidade passiva ad causam, passando pela substituio da autoridade coatora, ou at mesmo a convalidao do equvoco e prosseguimento do mandado de segurana, alm da possibilidade de declarao de incompetncia. Expostos os

posicionamentos e efeitos possveis, procuraremos definir a corrente doutrinria que, em nosso sentir, melhor se adequa ao sistema legal vigente e a soluo que se expressa mais escorreita para o processo, luz dos princpios que o norteiam. Palavras-chave: Mandado de Segurana Autoridade Coatora Indicao equivocada Consequncias.

I.

DELIMITAO DO TEMA
A indefinio da posio ocupada pela autoridade coatora no

mandado de segurana tema que atormenta administrativistas e processualistas h anos, desde o surgimento desse remdio em sede constitucional em 19341. A dvida persiste, em grande parte, por fora da impreciso tcnica dos regramentos legais sobre a matria2, problema que no foi solucionado com a Lei n 12.016/09, que atualmente regulamenta o writ3. Diante de tal quadro, procuraremos, preliminarmente, delimitar as diferentes correntes doutrinrias que se formaram sobre o papel ocupado pela autoridade coatora no mandado de segurana, quais sejam: (i) autoridade coatora como r, (i.a) em legitimao ordinria ou (i.b) na condio de substituto processual da pessoa jurdica que integra; (ii) autoridade coatora como terceiro, (ii.a) representando a pessoa jurdica interessada ou (ii.b) como parte anmala; e (iii) litisconsrcio passivo necessrio entre a autoridade coatora e a pessoa jurdica a que pertence4.
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Neste sentido, LUS EULLIO DE BUENO VIDIGAL j distinguia a autoridade coatora como sujeito da ao e a entidade pblica como sujeito da lide ( Do mandado de segurana. So Paulo: s.n., 1953, p. 99). A Lei n 191/36 previa a citao do coator para apresentar defesa e a notificao da pessoa jurdica interessada (Artigo 8, 1, alneas a e b). J o Cdigo de Processo Civil de 1939, em seu Artigo 322, determinava expressamente que o juiz mandasse I notificar o coator e II citar o representante judicial, ou, falta, o representante legal da pessoa jurdica de direito pblico interessada na ao. Por fim, a Lei n 1.533/51 determinava nica e exclusivamente a notificao do coator (Artigo 7, Inciso I) , sendo complementada pela Lei n 4.348/64, que em sua redao original determinava que a autoridade comunicasse ao rgo interessado a concesso de liminar (Artigo 3), mas que com a alterao promovida pela Lei n 10.910/04, fixou ao juiz a intimao da pessoa jurdica interessada. O Artigo 7 da Lei atual determina que se notifique a autoridade para prestar informaes e d cincia do feito ao rgo de representao judicial da pessoa jurdica a que a autoridade pertence, para que, querendo, ingresse no processo. A ttulo de registro, vale citar, ainda, o posicionamento de JOS IGNCIO BOTELHO DE MESQUITA (O Mandado de Segurana Contribuio para o seu Estudo. Revista de Processo,

Aps serem expostos esses posicionamentos, passaremos averiguao de algumas providncias possveis de serem adotadas pelo juiz quando se depara com um mandado de segurana em que a autoridade coatora foi indicada incorretamente, como a extino do processo ou a substituio da autoridade coatora, as quais variaro conforme o entendimento que se adote sobre o seu papel nesse remdio constitucional. Alm disso, abordaremos uma outra soluo que vem sendo admitida pela doutrina e pela jurisprudncia para evitar a extino do mandamus e, assim, possibilitar um julgamento de mrito, denominada teoria da encampao, a qual se encontra em consonncia com os princpios da efetividade e da instrumentalidade das formas. Por fim, teceremos algumas breves consideraes sobre as providncias que podem ser adotadas pelo juiz em decorrncia do reconhecimento da incompetncia para o julgamento do mandado de segurana, quando o rgo competente para sua apreciao for outro, caso a autoridade tivesse sido indicada corretamente. Com a exposio dessas diferentes solues aplicveis ao caso concreto de equvoco na indicao da autoridade coatora pretendemos apontar os efeitos prticos decorrentes da indefinio quanto legitimidade passiva ad causam no mandado de segurana, de modo que o presente estudo extrapole o campo meramente conceitual e abstrato do direito, para que possamos, ao final, concluir pela corrente doutrinria e jurisprudencial que melhor represente os anseios do direito processual moderno, em especial a busca pela efetividade e concretude da tutela jurisdicional.
So Paulo, n. 66, abr./jun.1992, p. 122/128) e CANDIDO DE OLIVEIRA NETO (Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro. v. XXXII. Rio de Janeiro: Borsoi, s/d., pp. 280-281), que sustentam a inexistncia de ru no mandado de segurana, dadas as caractersticas peculiares do mandamus como garantia constitucional.

II.

O PAPEL DA AUTORIDADE COATORA NO MANDADO

DE SEGURANA A autoridade coatora o rgo do qual emana a ao ou omisso ilegal ou abusiva que se combate pela via do mandado de segurana, desde que cumpridos os requisitos da existncia de direito lquido e certo, no amparado por habeas-corpus ou habeas-data, conforme preconiza o Inciso LXIX do Artigo 5 da Constituio Federal, e o Artigo 1 da Lei n 12.016/09. Trata-se, em verdade, de agente pblico5, ou algum a ele equiparado, investido de poder de deciso em certa escala hierrquica, que, nessa qualidade: praticou a omisso, ordenou e/ou executou o ato guerreado6, ou nas palavras de VICENTE GRECO FILHO, aquele que por integrao da sua vontade concretiza a leso, a violao de direito material7 e que, conforme complemento de HELY LOPES MEIRELLES, disponha de competncia para corrigir a ilegalidade impugnada8. Como figura responsvel pela exteriorizao da ilegalidade ou abuso de poder, uma vez impetrado o mandado de segurana, de rigor que a autoridade coatora seja intimada9, cabendo-lhe, no prazo de 10 dias, prestar informaes, pois ela quem detm melhores condies de expor os motivos que ensejaram a prtica do ato impugnado. Quanto a este aspecto no identificamos divergncias na doutrina10.
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A Lei n 9.784/99, em seu Artigo 1, 2, Inciso. III define a autoridade como o servidor ou agente pblico dotado de poder de deciso. Esta definio de RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO (Sobre a identificao da autoridade coatora e a impetrao contra a Lei em tese, nos mandados de segurana, Revista de Processo, So Paulo, v. 11, n. 44, out./dez. 1986, p. 74). Tutela constitucional das liberdades. So Paulo: Saraiva, 1989, p.156. Mandado de segurana e aes constitucionais. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p.65). O Artigo 7 da Lei n 12.16/09 determina que se notifique a autoridade coatora. H ciznia, contudo, na definio da natureza jurdica das informaes, ora se sustentando que verdadeira contestao (HELY LOPES MEIRELLES. Mandado de segurana..., p.103-104),

A grande divergncia consiste em definir a que ttulo a autoridade comparece no writ, pois a partir da definio da natureza da sua interveno que poderemos extrair os efeitos prticos da sua indicao equivocada na petio inicial, seja para reconhecer a ilegitimidade passiva e extinguir o processo sem resoluo de mrito (Artigo 267, Inciso VI do Cdigo de Processo Civil), seja para possibilitar a sua substituio, seja para convalidar o erro, seja para reconhecer a incompetncia do juzo, ou ainda para se denegar a segurana.

Nos pontos a seguir procuraremos expor as principais correntes sobre a posio jurdica ocupada pela autoridade coatora no mandado de segurana.

JOS DE MOURA ROCHA. Mandado de segurana: a defesa dos direitos individuais. Rio de Janeiro: Aide, 1987, p. 193, e MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito administrativo. 18. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 684), ora que no passa de mero dever de informar (CASTRO NUNES. Do mandado de segurana e de outros meios de defesa contra atos do poder pblico. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1988, p. 329 e THEMSTOCLES CAVALCANTI. Do mandado de segurana, 4. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1957, p. 15), tema que, contudo, foge ao objeto do presente trabalho, no obstante tenha relevncia impar, sobretudo no debate sobre a possibilidade (ou no) dos efeitos da revelia no mandado de segurana.

II.1.

AUTORIDADE

COATORA

COMO

LEGITIMADO

PASSIVO AD CAUSAM A primeira corrente, encabeada por HELY LOPES MEIRELLES, defende que a autoridade coatora o legitimado passivo no mandado de segurana11. Como ensina o citado mestre, se a autoridade coatora quem detm poder de deciso para a prtica do ato impugnado, tambm caber a ela a prtica do ato de modificao em caso de concesso da segurana12. De fato, por meio do mandado de segurana, pretende-se coibir os atos administrativos ilegais e abusivos, resguardando os direitos individuais no amparados pelos remdios constitucionais do habeas corpus e do habeas data, atravs da concesso de tais direitos considerados em si mesmos e no por uma substituio pecuniria ou por outra prestao qualquer.
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Mandado de segurana..., p. 62-64. Os atualizadores da obra, ARNOLDO WALD e GILMAR FERREIRA MENDES, contudo, parecem gozar de entendimento diverso, sobretudo luz da Lei n 12.016/09, que determina a notificao da pessoa jurdica de direito pblico a que pertence o coator, reconhecendo no novo regramento legal a existncia de um litisconsrcio passivo necessrio entre a autoridade coatora e o ente a que se vincula. Voltaremos ao tema no item II.5 do presente trabalho. Adotando o mesmo posicionamento de HELY LOPES MEIRELLES, encontramos, dentre outros, OVDIO A. BAPTISTA DA SILVA (Curso de processo civil. v. II. Porto Alegre: Fabris, 1990, pp. 279-281), HAMLTON DE MORAES E BARROS (As liminares do mandado de segurana. Rio de Janeiro: s/e, 1963, p. 69), SRGIO SAHIONE FADEL (Teoria e prtica do mandado de segurana. Rio de Janeiro: Jos Konfino, 1966, p. 112), LUIZ RODRIGUES WAMBIER (Tutela jurisdicional das liberdades pblicas. Curitiba: Juru, 1991, p. 94), CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO (Manual do mandado de segurana. 4. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 100), CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (Curso de direito administrativo. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 236), JOS DE MOURA ROCHA (Mandado de segurana..., p. 180), ULDERICO PIRES DOS SANTOS (O mandado de segurana na doutrina e na jurisprudncia. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1985, p. 8) e MANTOVANNI C. CAVALCANTE (Mandado de segurana. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 71). HELY LOPES MEIRELLES afasta do conceito de autoridade coatora o mero executor, aquela autoridade pblica que embora tenha poderes para praticar determinado ato no dotado de poderes para retific-lo (Mandado de segurana..., p. 31). Como adverte, ningum pode ser obrigado a fazer o impossvel, logo, se o mero executor no tem competncia e meios de desfazer o ato impugnado, por certo que no tem legitimidade passiva para o mandado de segurana (Mandado de segurana..., p. 66).

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Neste sentido a lio de CASTRO NUNES,


o mandado de segurana d ao titular do direito a prestao in natura. um procedimento ad ipsam rem, que no comporta a substituio da prestao devida. O direito assegurado, no seu exerccio, e no pela forma indireta da equivalncia econmica, princpio pela qual se define o ressarcimento da inexecuo da obrigao, scilicet violao da lei. O ato violador removido como obstculo para que se restabelea a situao jurdica preexistente, e no apenas anulado com os efeitos reparatrios conhecidos.13

Ou seja, como a tutela mandamental deve ser prestada em espcie, a autoridade coatora quem suporta os efeitos diretos da concesso do mandado de segurana, pois ela quem dar cumprimento s ordens liminares e eventual sentena concedendo a segurana, da a sua legitimidade passiva para defesa do ato ou omisso impugnado14. A pessoa jurdica interessada, conforme definio da Lei n 12.016/09, suporta apenas efeitos secundrios do mandamus, como possveis danos patrimoniais derivados da ilegalidade ou abusividade, sem prejuzo da ao regressiva contra o agente que age com dolo ou culpa ( 6 do Artigo 37 da Constituio Federal).

Outro argumento favorvel ao reconhecimento da autoridade coatora como r, sustentado por LEONARDO CASTANHO MENDES, decorre da
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Do mandado de segurana..., p. 38. o que entende ALEXANDRE DE MORAES: Sujeito passivo a autoridade coatora que pratica ou ordena concreta e especificamente a execuo ou inexecuo do ato impugnado, responde pelas suas consequncias administrativas e detenha competncia para corrigir a ilegalidade [...] Podero ser sujeitos passivos no mandado de segurana os praticantes de atos ou omisses revestidos de fora jurdica especial e componentes de qualquer dos Poderes da Unio, Estados e Municpios, de autarquia, de empresas pblicas e sociedades de economia mista exercentes de servios pblicos e, ainda, de pessoas naturais ou jurdicas de direito privado com funes delegadas do Poder Pblico, como ocorre em relao s concessionrias de servios de utilidade pblica. (Direito Constitucional. 7. ed. So Paulo, Atlas, 2000, p. 158).

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existncia de uma relao de direito material entre a pessoa da autoridade coatora e o impetrante, distinta e autnoma da relao existente entre o impetrante e a pessoa jurdica de direito pblico a que aquela est vinculada, relao esta que se estabelece a partir da violao do dever funcional da autoridade coatora de agir ou omitir-se, gerando um prejuzo ao particular, que dever ser pleiteado pela via mandamental (desfazimento do ato ilegal ou abusivo)15.

Conforme o referido autor, como o mandado de segurana fundamenta-se nesta relao jurdica material entre autoridade coatora e impetrante geradora do ato ilegal ou abusivo, foroso concluir que a autoridade coatora o legitimado passivo para o writ, sendo o v nculo jurdico entre impetrante e Estado secundrio e subordinado quele, de modo que, eventualmente, o ente estatal poder ingressar no processo na condio de assistente simples, haja vista a existncia de interesse jurdico no resultado da demanda principal.

Dessa forma, em face dos argumentos acima expostos, a autoridade coatora a parte passiva no mandado de segurana, porque comparece para defender direito prprio (o ato tido como lesivo ou abusivo), seja em decorrncia de ter a autoridade coatora que suportar os efeitos dele decorrentes, seja por fora da relao de direito material existente entre o coator e o impetrante, sendo dotado de legitimidade ordinria para defender o ato impugnado.

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A legitimidade passiva da autoridade coatora no mandado de segurana. In: BUENO, Cssio Scarpinella; ALVIM, Eduardo Arruda; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Aspectos Polmicos e atuais do mandado de segurana 51 anos depois. So Paulo: RT, 2002, p. 460-487).

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II.2.

AUTORIDADE DA

COATORA JURDICA

COMO A

SUBSTITUTO SE ACHA

PROCESSUAL VINCULADA

PESSOA

QUE

Uma segunda corrente defende que a autoridade coatora atua no mandado de segurana como um substituto processual da pessoa jurdica a que se acha vinculada16.

De acordo com seus defensores, a autoridade coatora parte no mandado de segurana, o legitimado passivo, mas ao contrrio do que se sustentou no item precedente, aqui a autoridade coatora atua como um legitimado extraordinrio17, ou seja, ele atua em nome prprio, mas na defesa de direito alheio, no caso, do ente pblico a que pertence18.

Nesse sentido a lio de ANTNIO

DE

PDUA RIBEIRO,

asseverando que o impetrado a autoridade coatora, que figura no processo como substituto processual da pessoa jurdica, portanto como parte em sentido formal, pois ela no funciona em defesa de direito prprio, mas de alheio19.

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A expresso substituto processual foi talhada por GIUSEPPE CHIOVENDA e hoje esta consagrada na doutrina ptria. Ver sobre o tema suas Instituies de direito processual civil. v. II. 2. ed. So Paulo: Saraiva, p. 252 e ss. Para Humberto Theodoro Jr., a legitimidade extraordinria [...] consiste em permitir-se, em determinadas circunstncias, que a parte demande em nome prprio, mas na defesa de direito alheio. Sem prejuzo, adverte, ainda, o autor: Ressalta-se, porm, a excepcionalidade desses casos que, doutrinariamente, se denominam substituio processual [...] (Curso de direito processual civil. v. 1. 40. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 54). O direito material objeto do mandamus decorre da relao entre o impetrado e o ente pblico, mas a lei confere a um terceiro (a autoridade coatora) a legiti midade passiva as causam para defesa desse direito, de modo que as partes na relao processual diferem das partes da relao substancial. Mandado de segurana: alguns aspectos atuais. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo. Mandados de segurana e de injuno. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 154. No mesmo sentido, COQUEIJO COSTA (Mandado de Segurana e Controle Constitucional. So Paulo: LTr, 1980, p. 64).

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Entre os clssicos, MOACYR AMARAL SANTOS assim expressa seu pensamento:


[...] no papel que a autoridade coatora desempenha na relao processual, em que sujeito sem dvida, mas no funciona em defesa de direito prprio, mas sim agindo, embora em nome prprio, defende direito alheio, ou seja, da pessoa de direito pblico da qual rgo ou qual se acha subordinada. Por outras palavras, a autoridade coatora, como sujeito passivo da relao processual, funciona como substituto processual da pessoa jurdica de direito pblico, por isso que a lei a tanto lhe confere atribuio20.

Trata-se de uma hiptese excepcional de legitimao extraordinria alm do rol previsto no Artigo 12 do Cdigo de Processo Civil, mas autorizada pela parte final do dispositivo contido no Artigo 6 do mesmo diploma legal.

Nesse diapaso, como substituto processual, a autoridade coatora tem legitimidade passiva ad causam para o mandado de segurana, sujeitando-se a todos os efeitos da demanda, pois atua como se fosse a prpria parte substituda, para quem os efeitos tambm se irradiam.

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Natureza jurdica do mandado de segurana. Arquivos do Ministrio da Justia, n. 114, jun./1970, pp. 40-41. ROGRIO LAURIA TUCCI adota o mesmo posicionamento (Do mandado de segurana contra ato jurisdicional penal. So Paulo: Saraiva, 1978, p. 48). CNDIDO RANGEL DINAMARCO tambm chegou a sustentar esse entendimento (As partes no mandado de segurana. Impetrante. Impetrado. Personalidade jurdica e personalidade judiciria. Assistente simples e litisconsorcial. Litisconsrcio. Revista de Processo, So Paulo, ano V, n. 19, jul./set. 1980, p. 207), mas em manifestaes posteriores, na condio de Desembargador do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, passou a considerar a autoridade coatora como mero representante da pessoa jurdica, no sendo dotado de legitimidade passiva ad causam (RJTJESP 106/167-168), como detalharemos no item seguinte.

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II.3.

A AUTORIDADE COATORA COMO (RE)PRESENTANTE

DA PESSOA JURDICA A QUE SE ACHA VINCULADA A terceira corrente sobre a posio da autoridade coatora no writ sustenta que ela mero representante (ou presentante) da pessoa jurdica a que se encontra vinculada, um terceiro na relao processual, pois o legitimado passivo no mandado de segurana seria a prpria pessoa jurdica, da qual, em ultima analise, o coator parte integrante21. Os principais argumentos em defesa desta tese, trazidos por CELSO AGRCOLA BARBI22, so de que: (a) o ato do funcionrio ato da entidade pblica a que ele se subordina; (b) seus efeitos se operam em relao pessoa jurdica de direito pblico; (c) a pessoa jurdica de direito pblico,
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Adotam esse posicionamento, dentre outros, Miguel Seabra Fagundes (O controle dos atos administrativos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1957, p. 338), Gelson Amaro de Souza (Parte passiva no mandado de segurana. Revista dos Tribunais, So Paulo, v.88, n.763, maio/1999, p. 127), Jos Carlos Barbosa Moreira (Direito processual civil ensaios e pareceres. Rio de Janeiro: Borsoi, 1971, p. 241), Jos Manoel de Arruda Alvim (Mandado de segurana. Revista de Processo, Rio de Janeiro, n. 6, abril-jun. 1977, p. 152), Carlos Mrio da Silva Velloso (Do mandado de segurana. Revista de Processo, Rio de Janeiro, n. 18, abril-jun. 1980, p. 174), Celso Ribeiro Bastos (Do mandado de segurana. So Paulo: Saraiva, 1978, p. 38), Slvio de Figueiredo Teixeira (Mandado de segurana: apontamentos. Revista Jurdica Mineira, v. 40, ago./1987, p. 47-48), Carlos Alberto Menezes Dias (Manual do mandado de segurana. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 91), Adhemar Ferreira Maciel (Observaes sobre autoridade coatora no mandado de segurana. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo. Mandados de segurana e de injuno. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 180), Ernane Fidlis dos Santos (Manual de direito processual civil. v.3. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 214), Joo Batista Lopes (Sujeito passivo no mandado de segurana. In: BUENO, Cassio Scarpinella; ALVIM, Eduardo Arruda; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Aspectos Polmicos e atuais do mandado de segurana 51 anos depois. So Paulo: RT, 2002, p. 420), Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito administrativo..., p. 683), Crmen Lcia Antunes Rocha (Do mandado de segurana. Revista de Informao Legislativa, Braslia, n. 90, abr.-jun./1986, p. 150), SRGIO CRUZ ARENHART (A efetivao de provimentos judiciais e a participao de terceiros. In: DIDIER JR., Fredie; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (Coord.). Aspectos polmicos e atuais sobre os terceiros no processo civil e assuntos afins. So Paulo: RT, 2004, p. 971), Eduardo Talamini [Partes e terceiros no mandado de segurana individual luz de sua nova disciplina (lei 12.016/2009). Revista Dialtica de Direito Processual. So Paulo, n. 80, nov./2009, p. 3351], JOS MIGUEL GARCIA MEDINA e FBIO CALDAS ARAJO (Mandado de segurana individual e coletivo: comentrios lei 12.016, de 7 de agosto de 2009. 2. ed., So Paulo: RT, 2012, p. 45), Humberto Theodoro Jr. (O mandado de segurana segundo a lei n. 12.016, de 07 de agosto de 2009. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 8) e Jos da Silva Pacheco (Mandado de segurana e outras aes constitucionais tpicas. 5. ed., So Paulo: RT, 2008, pp. 211-213). Mandado de segurana. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 125-126.

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por lei, que tem capacidade de ser parte no nosso direito processual civil23; e (d) a condenao nas despesas judiciais contra a entidade de direito pblico e no contra o coator. Vencida na causa aquela e no este. De acordo com essa tese, a autoridade coatora apenas o veiculo de expresso do Estado; ela no emite ato de vontade prpria, mas ato do Estado. Ela a materializao do ente pblico a que se subordina, devendo integrar a lide para prestar as informaes e dar cumprimento s ordens judiciais materiais, sem prejuzo da representao judicial e conseguinte defesa tcnica da pessoa jurdica aos possuidores de capacidade postulatria e legitimados dos Artigos 132 e 133 da Constituio Federal. Parte-se da distino entre parte no processo (legitimatio ad causam) e parte na demanda (legitimatio ad processum)24, sendo esta a titular da relao jurdica material posta em juzo e sobre os quais, portanto, o processo produzir efeitos. A autoridade coatora seria apenas parte no processo, na medida em que participa do procedimento, na condio de representante da pessoa jurdica, mas que no est diretamente vinculada relao de direito material debatida25.
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Na clssica definio de GIUSEPPE CHIOVENDA, parte aquele que demanda em seu prprio nome (ou em cujo nome demandada) a atuao duma vontade da lei, e aquele em face de quem essa atuao demandada (Instituies de direito processual civil. v. II. II. 2. ed. So Paulo: Saraiva, p. 278). Como conceitua ENRICO TULLIO LIEBMAN, a legitimao ad processum a capacidade de praticar, por si prprio, atos processuais vlidos, e a legitimao ad causam corresponde titularidade (ativa e passiva) da ao (Manual de direito processual civil. v. 1. Rio de Janeiro: Forense,1985, pp. 91 e 157). Ou como sustenta JOS CARLOS BARBOSA MOREIRA, a legitimao ad causam a coincidncia entre a situao jurdica de uma pessoa, tal como resulta da postulao formulada perante o rgo judicial, e a situao legitimante prevista na lei para a posio processual que a essa pessoa se atribui, ou que ela mesmo pretende assumir (Apontamentos para um estudo sistemtico da legitimao extraordinria. Revista dos Tribunais, So Paulo, n. 404, jun./1969, p. 09-10). O Ministro SEPLVEDA PERTENCE, no julgamento da Reclamao n 367-1 perante o Supremo Tribunal Federal assim expressou essa condio: [...] o papel da autoridade coatora, no

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Alguns autores defendem que no se trata de representao, mas de presentao, por vislumbrar nas informaes prestadas pela autoridade coatora natureza de defesa, de modo que, invocando os ensinamentos de PONTES DE MIRANDA26, o presentante no age em nome de outra pessoa, mas sim personifica, em nome prprio, um ato de uma fico jurdica. Na verdade, vem a ser a materializao da vontade imaginria do ente moral, enquanto que o representante age em nome alheio, em nome da entidade jurdica27.

Entretanto, sem prejuzo

da relevante diferenciao

entre

presentante e representante, certo que, neste trabalho, ambas as figuras caminham juntas para o sustento da vertente doutrinria que nega a qualidade de r autoridade coatora, porquanto, em sede mandamental, pressupem a existncia de uma pessoa jurdica em atuao, a quem se atribui a legitimidade passiva ad causam, sem prejuzo da interveno do coator na condio de representante ou presentante, dotado apenas de legitimidade ad processum.

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mandado de segurana, no lhe confere legitimao passiva ad causam, mas se desenvolve, todo ele, no campo da legitimao ad processum ou da representao da parte que a pessoa de direito pblico, da qual seja rgo; e, ainda a, para fins limitados (Reclama o n 367-1/DF, Tribunal Pleno, j. 03.02.1993, DJ 06.03.1998). Como ensina, na comparncia da parte por um rgo, no se trata de representao, mas de presentao. O rgo presenta a pessoa jurdica: os atos processuais do rgo so atos dela, e no de representante. (Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. t. 3. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 219). MAURO LUS ROCHA LOPES entende que a pessoa jurdica r no mandado de segurana presentada pela autoridade coatora que deve prestar informaes na defesa do ato impugnado, podendo o rgo de representao judicial apresentar, paralelamente, defesa tcnica (Comentrios nova lei do mandado de segurana. Niteri: Impetus, 2009). RODRIGO KLIPPEL e JOS ANTONIO NEFFA JUNIOR tambm defendem a mesma tese, apenas com a peculiaridade de falar em dupla representao exercida, por um lado, pela autoridade coatora, que personifica/presenta a pessoa jurdica, e, por outro, pelas procuradorias responsveis pela defesa tcnica (Comentrios lei de mandado de segurana lei 12.016/09: artigo por artigo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010). Por fim, JOS MIGUEL GARCIA MEDINA e FBIO CALDAS ARAJO divergem dos autores acima citados quanto s informaes, que para eles consistem em verdadeira contestao da pessoa jurdica, sendo desejvel que seja elaborada pelo representante processual da r (Mandado de segurana..., pp. 105-108).

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II.4.

A AUTORIDADE COATORA PARTE ANMALA Existe uma quarta corrente doutrinria que tambm qualifica a

autoridade coatora como um terceiro na relao estabelecida no mandado de segurana, mas que se diferencia da posio exposta no item anterior por identificar no coator uma qualificao diferenciada, ora como assistente, ora como informante, e no como mero representante da pessoa jurdica a que encontra vinculada. Segundo seus defensores, a autoridade coatora deve ser chamada ao mandado de segurana para prestar informaes com a mais estrita verdade, expondo qual ato ou omisso efetivamente cometeu, em conformidade com a presuno de legitimidade dos atos administrativos28. E dado o carter personalssimo da constrio, a prestao de informaes uma responsabilidade pessoal e intransfervel da autoridade coatora, devendo, assim, estar assinada pessoalmente por ela, sendo, entretanto, dispensvel que seja firmada concomitantemente com o advogado29. Pelas caractersticas da autoridade coatora possvel qualific-la como parte instrumental, medida que poder atuar, em nome prprio, como assistente simples30, o que reforado pela previso contida no Artigo 14,
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29

30

Para LUCIA VALLE FIGUEIREDO, atravs das informaes a autoridade coatora demonstrar a existncia de prvia fundamentao do ato administrativo praticado ou em vias de s-lo, como prova da sua legalidade (Mandado de segurana. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, pp. 23 e 59-60) Conforme CASSIO SCARPINELLA BUENO (A Nova lei do mandado de segurana. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2010) e JOS HENRIQUE MOUTA (Mandado de segurana. 2. ed. Salvador: JusPODIVM, 2010), as informaes devem ser necessariamente ser subscritas por advogado, dada sua natureza de defesa. MEDINA, Jos Miguel Garcia; ARAJO, Fbio Caldas. Mandado de segurana individual e coletivo..., p. 106. Com o mesmo entendimento temos THEMSTOCLES CAVALCANTI, que defende a interveno da autoridade coatora como uma modalidade assistencial, mas distinta daquelas previstas no Cdigo de Processo Civil (Do mandado de segurana..., p. 313).

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2, da Lei n 12.016/09, atribuindo legitimidade recursal autoridade coatora, em carter excepcional, ou seja, confirmando que no parte.

Da mesma forma, diante das caractersticas das informaes e do dever de verdade, a autoridade coatora tem papel essencial na formao do convencimento do magistrado31. Por suas caractersticas, as informaes so consideradas meio de prova, contentando-se a lei com a sua apresentao de forma escrita em razo da celeridade que se pretende conferir ao mandado de segurana.

Nesta linha de raciocnio, a autoridade coatora considerada um informante anmalo do processo mandamental32.

A autoridade coatora como parte instrumental ou anmala no parte do processo, pois no participou do procedimento em contraditrio. O coator terceiro. Mas tem interesse indireto na manuteno do ato para evitar eventual ao de regresso por responsabilidade, com fulcro no Artigo 37, 6, da Constituio Federal ou instaurao de processo administrativo disciplinar visando responsabilidade funcional, entre outras consequncias.
31

32

FREDIE DIDIER JR. defende que a autoridade coatora fonte de prova e as informaes so meio de prova. Ainda de acordo com o citado autor, o legislador teria criado uma forma diferente de colheita do material probatrio, em que o juiz se contenta com as informaes por escrito (Natureza das informaes da autoridade coatora no mandado de segurana, Revista Forense, Rio de Janeiro, v. 365, jan.-fev./2003, pp. 19-20). SERGIO FERRAZ qualificou a autoridade coatora como parte anmala justamente porque no possvel inseri-la dentro de nenhuma categoria jurdico-processual existente, j que apenas informante, no podendo faltar com a verdade acerca do ato ilegal e abusivo praticado (Mandado de segurana. 3. ed., So Paulo: Malheiros, 2006, p. 88). Para FREDIE DIDIER JR. a autoridade coatora a) notificada (intimada) para prestar informaes acerca da acusao de abusividade do ato que praticara, no praticara ou pode praticar; b) presta informaes; c) completa a atividade citatria, por fora do art. 3 da Lei Federal 4.348/64; d) sai do feito. (...) Em razo de tudo isso, a participao da autoridade coatora restringe-se a prestar informaes e completar a citao, comunicando ao ru a existncia da demanda contra ele proposta. Emps, sai do processo. No momento da prolao da sentena, por exemplo, j pessoa totalmente estranha ao feito, fato que a qualifica como terceiro. ( Natureza das informaes..., p. 19). CANDIDO DE OLIVEIRA NETO tambm conceitua a autoridade coatora como informante (Repertrio Enciclopdico...., p. 281).

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II.5.

O LITISCONSRCIO PASSIVO NECESSRIO ENTRE A

AUTORIDADE COATORA E A PESSOA JURDICA A QUE SE ACHA VINCULADA

O ultimo posicionamento doutrinrio de que trataremos, e que vem ganhando novos adeptos aps a promulgao da Lei n 12.016/09 33, sustenta que a autoridade coatora parte no mandado de segurana, mas em litisconsrcio necessrio com a pessoa jurdica que integra, na medida em que o coator responsvel pela prestao in natura decorrente da anulao do ato impugnado, e a pessoa jurdica responsvel pelos efeitos patrimoniais da sentena concessiva do mandado de segurana34.

Os atualizadores da obra de HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR FERREIRA MENDES em diversas passagens expressam esse entendimento, reconhecendo no novo regramento legal a existncia de um litisconsrcio passivo necessrio entre a autoridade coatora e o ente a que se vincula, de modo que dever o coator prestar e subscrever pessoalmente as informaes, que tambm podem estar conjuntamente subscritas por advogado, atender s requisies do juzo e cumprir o determinado em carter liminar ou na sentena. J a Fazenda Pblica, atingida pelo ato coator, suportar os efeitos patrimoniais da condenao35.
33

34

35

Vale lembrar que o Artigo 7 da Lei atual determina que se notifique a autoridade para prestar informaes e d cincia do feito ao rgo de representao judicial da pessoa jurdica a que a autoridade pertence, para que, querendo, ingresse no processo, o que refora a existncia de litisconsrcio, sendo ambos os atos de comunicao equivalentes citao. Adotando esse entendimento, ainda na vigncia da Lei n 1.533/51, encontramos JORGE AMERICANO (Comentrios ao cdigo do processo civil. v. II. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1939, p. 122), AGUIAR DIAS (O sujeito passivo no mandado de segurana. Revista de Direito do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, n. 3, 1988, p. 21), J. M. OTHON SIDOU ("Habeas Corpus", Mandado de Segurana, Mandado de Injuno, "Habeas Data", Ao Popular: As Garantias Ativas dos Direitos Coletivos. 5. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 209), LUCIA VALLE FIGUEIREDO (Mandado de segurana..., p. 83) e ADOLFO MAMORU NISHIYAMA (Remdios constitucionais. Barueri: Manole, 2004, pp. 164165), dentre outros. Mandado de segurana..., p. 62-64.

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Este tambm o posicionamento ALFREDO BUZAID:


Das consideraes acima feitas, a ilao que se extrai que os sujeitos passivos no mandado de segurana so a autoridade e a pessoa jurdica de direito pblico, unidos por litisconsrcio necessrio. Assim formulado o conceito, no vemos necessidade de recorrer classificao de Carnelutti, ou ao conceito de substituto processual, para explicar a posio da autoridade coatora e da pessoa jurdica de direito pblico. Basta hav-los como sujeitos passivos vinculados por litisconsrcio necessrio.36

Na mesma linha, SEBASTIO

DE

SOUZA deixou manifestada sua

posio, ao ponderar que a autoridade coatora, como agente de uma pessoa jurdica de direito pblico, naturalmente interessada na relao jurdica objeto do mandado de segurana, da a necessidade de figurar como litisconsorte necessrio da pessoa jurdica37.

Entre os modernos, CASSIO SCARPINELLA BUENO um dos autores que modificou seu posicionamento luz da promulgao da Lei n 12.016/09, reconhecendo que h litisconsrcio passivo necessrio entre pessoa jurdica e autoridade coatora38, de forma a se reconhecer que o coator parte legtima ad causam no mandado de segurana, porm em conjunto com a pessoa jurdica a que se encontra vinculado.

Havendo dois legitimados para o mandado de segurana, seja por fora das disposies contidas nos Artigos 6 e 7 da Lei n 12.016/09, seja pela pela natureza incndivel da relao jurdica, devem ser reunidos ambos no plo passivo do mandamus em litisconsrcio necessrio.

36 37 38

Do mandado de segurana individual. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 184. Dos processos especiais. Rio de Janeiro: Forense, 1957, pp. 48-49. Curso sistematizado de direito processual civil, v. 2, t. III (Direito processual pblico e direito processual coletivo), 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 57.

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III.

INDICAO

EQUIVOCADA

DA

AUTORIDADE

COATORA E SUAS CONSEQUNCIAS

Fixados os principais

entendimentos doutrinrios sobre o

posicionamento da autoridade coatora no mandado de segurana, cumpre-nos, agora, identificar as possveis consequncias que a indicao equivocada da autoridade coatora na petio inicial podem ocasionar.

Para a anlise das sequelas ao processo decorrentes do erro do impetrante, tomaremos como premissas os ensinamentos expostos no Captulo II, pois, como veremos, algumas das solues possveis so decorrncias lgicas do entendimento que se adote sobre o papel ocupado pelo coator no mandamus, como o caso da extino do processo sem resoluo do mrito, por ilegitimidade passiva ad causam, e da substituio da autoridade coatora.

Por outro lado, algumas solues no se prendem posio ocupada pela autoridade coatora e tm como preocupao a preservao do processo e sua continuidade, em obedincia aos princpios da

instrumentalidade, da efetividade e da economia processual, como veremos ao tratar da teoria da encampao e da hiptese de reconhecimento da incompetncia e remessa ao juzo competente.

Ao final, traremos uma posio que reflete uma interpretao mais literal da lei de regncia dos mandados de segurana, que consistiria na denegao da ordem sempre que o julgador se deparasse com a hiptese de indicao errnea da autoridade coatora.

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III.1.

EXTINO

POR

ILEGITIMIDADE

PASSIVA

AD

CAUSAM A primeira hiptese que se cogita quando se trata de impetrao do mandado de segurana contra quem no a autoridade coatora de se reconhecer a carncia da ao, por ilegitimidade passiva ad causam, com a consequente extino do mandamus sem resoluo do mrito, nos termos do Inciso VI do Artigo 267 do Cdigo de Processo Civil. Com efeito, se adotarmos alguma das teorias que tratam a autoridade coatora como parte na demanda, seja atuando em nome prprio, como vimos no item II.1, ou como substituto processual, conforme exposto no item II.2, ou mesmo na hiptese de litisconsrcio necessrio com a pessoa jurdica de que tratamos no item II.5, a incorreta indicao da autoridade coatora acarretar na extino do processo sem resoluo de mrito39-40. Por certo que estamos tratando da hiptese em que a ilegitimidade verificada no curso do processo e no in statu assertionis, pois nesta hiptese ainda seria possvel cogitar de se oportunizar ao impetrante a emenda da petio inicial, para a indicao da autoridade coatora correta, a teor do dispositivo contido no Artigo 284 do Cdigo de Processo Civil41. A corroborar esse entendimento, o 4 do Artigo 6 da Lei n 12.016/09, que previa a possibilidade do impetrante emendar a petio inicial
39

40

41

Os autores que defendem a autoridade coatora como parte no mandado de segurana so praticamente unssonos em reconhecer que a indicao de autoridade que no a coatora acarreta na extino do processo, sem resoluo do mrito, por ilegitimidade passiva ad causam. Para a hiptese de litisconsrcio passivo necessrio, a extino do mandado de segurana somente ser vivel se, mesmo aps o juiz determinar a incluso do litisconsorte correto, o impetrante permanecer inerte, e no realizar a retificao do polo passivo, mas nesse caso a extino no ser por ilegitimidade, mas por falta de diligncia do impetrante em realizar os atos que lhe incumbiam, por fora do nico do Artigo 47, combinado com os Incisos III e XI do Artigo 267 e o Artigo 329, todos do Cdigo de Processo Civil. Veja em LUCIA VALLE FIGUEIREDO (Mandado de segurana..., pp. 83-84).

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em caso de alegao de ilegitimidade passiva (ou seja, aps as informaes ou a defesa tcnica da pessoa jurdica) foi vetado pelo Presidente Lula, de modo que, uma vez apurada a indicao errnea da autoridade coatora, o juiz deveria extinguir o processo, por falta de uma das condies da ao42.

Curiosamente, embora no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justia prevalea o entendimento de que a pessoa jurdica a legitimada para o mandado de segurana43, em ambos os Tribunais Constitucionais prevalece o entendimento de que no caso de indicao incorreta da autoridade coatora o processo deve ser julgado extinto, sem resoluo do mrito, por ilegitimidade passiva44.

Segundo seus defensores, a celeridade que se identifica na via mandamental no admite que sejam oportunizadas eventuais correes cometidas pelo impetrante, e a luz do princpio dispositivo, no seria possvel se cogitar de substituio da autoridade coatora ex officio, de modo que, dada sua condio de parte, a indicao equivocada da autoridade coatora leva necessariamente extino do processo, sem resoluo de mrito.
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43

44

Voltaremos a tratar sobre esse veto presidencial quando falarmos da hiptese de substituio da autoridade coatora por emenda da petio inicial (ver item III.2.2). No Supremo Tribunal Federal: AI-AgR 431.264/PE, rel. Min. Cezar Pelluso, DJ 23.11.2007, p. 00117; AI-AgR 447.041/PE, rel. Min. Marco Aurlio, DJ 19.11.2004, p. 00029; e RE-AgR 412.430/MS, rel. Min. Ellen Gracie, DJ 13.3.2006, p. 00040. No Superior Tribunal de Justia: AgRg no REsp 1.156.652-DF, rel. Min. Castro Meira, DJe 29.08.2012; AgRg no MS 18.135RJ, rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 18.04.2012; RMS 6.704-RJ, rel. Min. Laurita Vaz, DJ 08.10.2001 p. 189;REsp 984032/ES, rel. Min. Castro Meira, DJe 16.6.2008; REsp. 842.279/MA, rel. Min. Luiz Fux, DJe 24.4.2008; REsp 729.658/PA, rel. Min, Luiz Fux, DJ 22.10.2007, p. 192; REsp 619.461/RS, rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ 6.9.2004, p. 174; REsp 547.235/RJ, rel. Min. Jos Delgado, DJ 22.3.2004, p. 237; REsp 106.811/PR, rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, DJ 31.3.1997, p. 9659; AgRg na MC 383/RS, rel. Min. Adhemar Maciel, DJ 14.10.1996, p. 39035; REsp 180.613/SE, rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, DJ 21.6.1999, p. 207; No Supremo Tribunal Federal: MS 22.970/DF, rel. Min. Moreira Alves, DJU 24.04.1998, p. 5; No Superior Tribunal de Justia: MS 4.645-DF, rel. Min. Milton Luiz Pereira, DJU 16.06.1997; RMS 4.987/SP, rel. Min. Ari Pargendler, DJU 09.10.1995, p. 33.536; MS 3.865/DF, rel. Min. Vicente Leal, DJ 22.09.1997, p. 46321; MS 9.244/DF, rel. Min. Castro Meira, DJ 08.11.2004, p. 154; REsp 55.947/DF, rel. Min. Milton Luiz Pereira, DJ 02.10.1995, p. 32.331.

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III.2.

SUBSTITUIO DA AUTORIDADE COATORA

Em direo diametralmente oposta aquela exposta no item precedente, encontramos doutrina e jurisprudncia que sustenta que a indicao equivocada da autoridade coatora no pode acarretar na extino do mandado de segurana, na medida em que a parte legtima na ao a pessoa jurdica e o direito que se busca tutelar pela via mandamental exige um tratamento diferenciado, dada sua origem constitucional45.

inconteste que a carncia da ao (extino do processo mandamental pela ilegitimidade da parte passiva) distancia-se dos fins almejados pelo constituinte quando da criao do mandado de segurana. Deveras, o mundo atual enfrenta organizaes estatais cada vez mais complexas e dinmicas, de modo que, no caso concreto, a correta determinao da autoridade coatora pode consubstanciar-se em tarefa extremamente rdua e morosa ao impetrante, incompatvel com o prprio escopo poltico-constitucional do mandamus.

Diante de tais consideraes, se a autoridade coatora no parte e a pessoa jurdica foi corretamente indicada, no haveria porque extinguir o processo, devendo o writ prosseguir, permitindo-se a substituio da autoridade pela correta, seja de ofcio ou a requerimento da parte.

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Como elucida CSSIO SCARPINELLA BUENO, ntida opo do constituinte em criar, para o mandado de segurana, um sistema de defesa, controle e reviso dos atos administrativos mais favorvel (ou, quando menos, mais flexvel) para o particular do que para o Estado. Trata-se, pois, de ntido mecanismo do particular contra o Estado e no o contrrio. Essa opo, claramente feita no texto constitucional, como, de resto, em toda a gnese e o desenvolvimento do instituto, inafastvel para o intrprete e deve acompanh-lo em cada dvida, em cada indagao, em cada questo interpretativa que lhe seja posta para soluo. E continua: Nenhuma interpretao de texto legal pode, portanto, querer frustrar ou criar embaraos para o pleno desenvolvimento do mandado de segurana e para o atingimento de sua misso constitucional. (Mandado de segurana: comentrios s leis n. 1.533/511, 4.348/64 e 5.021/66. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, pp. 05-06).

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III.2.1.

SUBSTITUIO DE OFCIO PELO JULGADOR Consubstanciada no carter excepcional do mandado de segurana,

nos princpios da celeridade e da efetividade, alm da dificuldade em determinados casos do impetrante identificar a autoridade coatora, parte da doutrina admite que no caso de sua indicao equivocada, alm de no se tratar de hiptese de extino, seria o caso de, se possvel a identificao do verdadeiro coator, o prprio julgador, de ofcio, realizar a substituio e j determinar que a notificao a que se refere o Inciso I do Artigo 7 da Lei n 12.016/09 seja encaminha autoridade correta. Como a autoridade coatora no seria parte na demanda, mas mero representante da pessoa jurdica (vide item II.3) ou uma parte anmala (vide item II.4), dela deve ser considerada um terceiro46, e como tal (no-parte) pode, eventualmente, ser substitudo ex officio, sem que isso configure uma aberrao processual47. Alis, o prprio HELY LOPES MEIRELLES, conquanto sustente a tese de ser o coator a parte passiva na relao mandamental, no hesitou em dizer que
[...] o juiz pode e deve determinar a notificao da autoridade certa, como medida de economia processual [...]. Isto porque a complexa estrutura dos rgos administrativos nem sempre possibilita o impetrante identificar com preciso o agente coator, principalmente nas reparties fazendrias que estabelecem imposies aos contribuintes por chefias e autoridades diversas48.
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48

No sendo parte na relao, o sujeito processual ser terceiro. Trata-se de uma conceituao pelo critrio de excluso. Como define JOS CARLOS BARBOSA MOREIRA, terceiro quem no seja parte, quer nunca o tenha sido, quer haja deixado de s-lo em momento anterior quele que se profira a deciso. (Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. v. 5. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 291). No h que se cogitar em violao ao Artigo 264 do Cdigo de Processo Civil (estabilizao da demanda), exatamente porque a autoridade coatora no parte. Mandado de segurana..., p. 66-67. Tambm admitindo a substituio de ofcio pelo julgador encontramos as lies de Srgio Ferraz (Mandado de segurana..., p. 109-111) e ANTONIO

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Os Tribunais Superiores, ainda de forma tmida, tem admitido em algumas decises que o julgador promova a substituio da autoridade coatora de ofcio. Neste sentido confira-se o posicionamento do Ministro LUIZ FUX, quando ainda pertencia aos quadros do Superior Tribunal de Justia:
[...] considerando a finalidade precpua do mandado de segurana que a proteo de direito lquido e certo, que se mostre configurado de plano, bem como da garantia individual perante o Estado, sua finalidade assume vital importncia, o que significa dizer que as questes de forma no devem, em princpio, inviabilizar a questo de fundo gravitante sobre ato abusivo da autoridade. Conseqentemente, o Juiz, ao deparar-se, em sede de mandado de segurana, com a errnea indicao da autoridade coatora, deve determinar a emenda da inicial ou, na hiptese de erro escusvel, corrigi-lo de ofcio, e no extinguir o processo sem julgamento do mrito49.

Desse modo, considerando que a autoridade coatora no parte, ou mesmo que se admita que seja (vide nota 49), por respeito natureza constitucional do mandado de segurana, e, ainda, em consonncia com os preceitos de economia processual, efetividade e instrumentalidade, no caso de indicao equivocada da autoridade coatora na petio inicial, ao invs de extinguir o processo sem dar uma soluo satisfatria e definitiva lide, o julgador deve, sempre que possvel, retificar a indicao do coator e notificar aquele que efetivamente praticou ou ordenou a prtica do ato impugnado.
CSAR BOCHENEK (A autoridade coatora e o ato coator no mandado de segurana. In: BUENO, Cassio Scarpinella; ARRUDA ALVIM, Eduardo; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (Coord.). Aspectos polmicos e atuais do mandado de segurana: 51 anos depois. So Paulo: RT, 2002, p. 74). Em sentido oposto, o Ministro SEPLVEDA PERTENCE j assentou que Ao juiz, competente por julgar a ao por elas identificada, cumpre decidir o processo, com ou sem julgamento do mrito; jamais, vista do princpio dispositivo, alterar de ofcio a indicao pelo autor do sujeito passivo da demanda, a fim de julgar ou remeter ao juzo competente a ao contra outrem, que ningum props. (STF, Reclamao n 367-1/DF, Tribunal Pleno, j. 03.02.1993, DJ 06.03.1998). RMS 21.508/MG, DJ 12.5.2008, p. 01. No mesmo sentido, RMS 24.217-PA, rel. Min. NAPOLEO NUNES MAIA FILHO, DJe 10/11/2008; REsp 196.387/PE, rel. Min. Eliana Calmon, DJ 18.06.2001, p. 120; ROMS 12.346/DF, rel. Min. Eliana Calmon, DJ 13.08.2001, p. 84.

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27

III.2.1.

SUBSTITUIO POR EMENDA DA PETIO INICIAL Ainda tratando da possibilidade de substituio, no curso do

mandado de segurana, da autoridade coatora indicada erroneamente, mas de forma um pouco mais restritiva, encontramos uma corrente que no admite a substituio de ofcio, mas sustenta que deve ser oportunizado ao impetrante promover essa alterao50. Como leciona FRANCISCO ANTNIO DE OLIVEIRA,
[...] temos para ns que, mesmo em se levando em conta o procedimento sumarssimo do mandado de segurana, o juzo, em verificando a erronia, poder dar prazo ao impetrante para a corrigenda nos termos do art. 284 do CPC (princpio da economia processual). Achamos, todavia, de bom-tom dar-se a possibilidade, no devendo o juzo atrelar-se a filigranas processuais, sempre que isso for possvel. A prestao jurisdicional (ius dicere) h de ser perseguida sempre que possvel51.

O maior bice ao acolhimento desse posicionamento consiste no citado veto presidencial ao 4 do Artigo 6 da Lei n 12.016/0952, que previa que suscitada a ilegitimidade pela autoridade coatora, o impetrante poder emendar a inicial no prazo de 10 (dez) dias, observado o prazo decadencial, de modo que, de lege lata, no se encontra amparo legal hiptese de substituio por emenda da petio inicial.

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SRGIO FERRAZ (Mandado de segurana..., p. 109) e ANTONIO CSAR BOCHENEK (A autoridade coatora..., p. 74), no obstante entendam cabvel a substituio de ofcio pelo julgador, tambm admitem a retificao do coator por emenda da petio inicial, sem que com isso se verifique ofensa regra da estabilizao da demanda. Mandado de segurana e controle jurisdicional. So Paulo: RT, 1992, p. 69. As razes do veto so as seguintes: A redao conferida ao dispositivo durante o trmite legislativo permite a interpretao de que devem ser efetuadas no correr do prazo decadencial de 120 dias eventuais emendas petio inicial com vistas a corrigir a autoridade impetrada. Tal entendimento prejudica a utilizao do remdio constitucional, em especial, ao se considerar que a autoridade responsvel pelo ato ou omisso impugnados nem sempre evidente ao cidado comum.

28

JOS MIGUEL GARCIA MEDINA e FBIO CALDAS ARAJO, contudo, propem uma interpretao do veto presidencial, que estaria preocupado com a questo da decadncia e no da substituio, de modo que seria possvel se cogitar do autor emendar a inicial caso viesse a ser alegada a ilegitimidade da autoridade coatora53.

Ainda de acordo com os referidos autores, o veto presidencial no deveria levar a concluso precipitada de que no possvel corrigir a indicao da autoridade coatora; isso porque o veto teve como justificativa o fato de que o referido dispositivo, ao permitir a emenda da inicial em 10 dias, observado o prazo decadencial, acabaria por prejudicar a utilizao do mandado de segurana, j que nem sempre evidente para o Administrado quem o responsvel pelo ato54.

Assim, mngua de previso legal expressa, amparados na tutela da aparncia e no princpio da efetividade da tutela jurisdicional, na hiptese de constatao da indicao equivocada da autoridade coatora, mesmo aps a prestao das informaes, se for possvel identificar o verdadeiro coator, o julgador deve permitir ao impetrante que emende a petio inicial e indique a autoridade correta, de forma que venha ao processo para prestar suas informaes.

53 54

Mandado de segurana..., p. 89. Mandado de segurana..., p. 90-91.

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III.3.

A TEORIA DA ENCAMPAO

Para se superar a dificuldade de indicao da autoridade coatora55, a jurisprudncia constituiu um posicionamento intermedirio entre a extino sem resoluo do mrito por ilegitimidade passiva e a substituio de ofcio ou a requerimento do impetrante, que a teoria da encampao.

Segundo essa teoria, a indicao equivocada da autoridade coatora poder ser suprida se forem atendidos trs requisitos, quais sejam: a) a autoridade coatora indicada apresente informaes e, alm da preliminar de ilegitimidade, oferea defesa de mrito; b) deve haver vnculo hierrquico entre a autoridade que prestou as informaes e a que praticou o ato impugnado; e c) a competncia para julgamento do mandado de segurana no se altere caso a autoridade coatora tivesse sido corretamente indicada56.

Como consequncia direta deste entendimento temos que a indicao equivocada do agente coator no implica extino do processo sem exame do mrito e tambm supera a necessidade de se notificar a autoridade coatora tida como correta.

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LUCIA VALLE FIGUEIREDO adverte que muitas vezes no fcil descobrir a autoridade coatora, sobretudo para o administrado. Alis, at para juzes no , pois necessrio ser examinar emaranhado de normas legais, para ser realmente possvel identificar determinada autoridade como coatora, Assim descobrir a autoridade coatora, para que o mandado de segurana no seja extinto desde logo, torna-se por vezes, difcil. (Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 1994, p. 252). Neste sentido, confiram-se os seguintes precedentes do Superior Tribunal de Justia: MS 12.779/DF, rel. Min. Castro Meira, DJe de 03.03.2008; REsp 784.681/BA, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJ 05.11.2007, p. 348; AgRg no REsp 697.931/MT, rel. Min. Laurita Vaz, DJU 07.04.2008, p. 1; RMS 17.889/RS, rel. Ministro Luiz Fux, DJ 28.02.2005 p. 187; AGA 538.820/PR, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, DJ 12.04.2004; REsp 574.981/RJ, rel. Min. Eliana Calmon, DJ 25.02.2004; ROMS 15.262/TO, rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJ 02.02.2004; e AIMS 4.993/DF, rel. Min. Adhemar Maciel, DJ 19.02.2001.

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Sendo a pessoa jurdica a ocupar o polo passivo do mandado de segurana, conforme exposto no item II.3, no haveria carncia de ao por ilegitimidade de parte, caso o impetrante indique incorretamente a autoridade, desde que a autoridade indicada integre os quadros da mesma pessoa jurdica a que est vinculado o agente que realmente praticou o ato acoimado de ilegal e em suas informaes assuma a defesa de mrito57. No Tribunal de Justia do Estado de So Paulo a teoria da encampao foi relativizada, para se admitir a convalidao do equvoco na identificao da autoridade coatora por meio da defesa tcnica apresentada pela pessoa jurdica a que o coator indicado pertence, desde que a pessoa jurdica tenha sido corretamente indicada e tenha apresentado defesa de mrito do ato impugnado, o que reafirma a condio de parte da pessoa jurdica e no da autoridade coatora, confira-se:
MANDADO DE SEGURANA - LEGITIMIDADE PASSIVA TEORIA DA ENCAMPAO - APLICABILIDADE - DEFESA DE MRITO APRESENTADA PELA PRPRIA PESSOA JURDICA, QUE TEM INTERESSE DIRETO DA CAUSA, CUJOS EFEITOS DA SENTENA SE OPERAM EM RELAO A ELA - PRELIMINAR AFASTADA58

Portanto, sempre que se constatar que a defesa do ato impugnado pela via mandamental no restou prejudicada, seja pela apresentao de informaes pela autoridade superior (STJ), seja pela apresentao de defesa tcnica pela pessoa jurdica (TJ/SP), deve-se acolher a teoria da encampao e dar prosseguimento ao julgamento de mrito do mandado de segurana.
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Corroborando esse entendimento, TIAGO ASFOR ROCHA LIMA afirma que a teoria da encampao somente pode ser aplicada quando o writ volta-se, embora irregularmente, contra autoridade hierarquicamente superior responsvel pela prtica do ato, e aquela presta as informaes ratificando os atos desta, sem que para tanto se amplie o rol de competncia do respectivo rgo jurisdicional." (MAIA FILHO, Napoleo Nunes; ROCHA, Caio Cesar Vieira; LIMA, Tiago Asfor Rocha (Org.). Comentrios nova lei do mandado de segurana. So Paulo: RT, 2010, p. 61). Apelao n 9178863-49.2005.8.26. 0000, rel. Des. Francisco Casconi, 31 Cmara de Direito Privado, j. 12.01.2010.

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III.4.

DECLARAO DE INCOMPETNCIA E REMESSA AO

RGO COMPETENTE

H situaes em que a indicao equivocada da autoridade coatora acarretar a incompetncia do rgo julgador, pois a competncia para apreciao e julgamento do mandado de segurana fixada, em regra, pela qualidade e o grau de hierarquia da autoridade coatora na estrutura da Administrao Pblica59.

Trata-se, portanto, de regra de competncia absoluta, mas que admite excees60.

Quando se verificar que a autoridade coatora correta goza de um foro privilegiado, diferente daquele em que o mandado de segurana foi impetrado, sustenta-se que o julgador deve declarar a incompetncia e determinar a remessa ao rgo correto, nos termos do 2 do Artigo 113 do Cdigo de Processo Civil61.
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A prerrogativa de foro no mandado de segurana, possui razes histricas, mais precisamente a sua origem no habeas corpus (e sua natureza penal), no jucio de amparo mexicano e nas writs do direito americano, todos descendentes do direito anglo-saxo, como lembra CELSO AGRCOLA BARBI (Mandado de segurana..., p. 124). Algumas autoridades possuem foro privilegiado para as aes penais. Dessa forma, considerando que no habeas corpus a coao liberdade individual poder gerar consequncias penais ao seu autor, justifica-se nesse writ a fixao da competncia ratione personae. A utilizao do procedimento do habeas corpus durante muitos anos ao mandado de segurana acabou por consagrar tambm aqui a prerrogativa de foro de algumas autoridades. Trazemos, apenas a ttulo de exemplo, as hipteses de (i) autoridade coatora municipal/estadual e uso de verbas federais, em que h atrao da Justia Federal (Artigo 2 da Lei n 12.016/09), (ii) autoridade coatora municipal/estadual e impetrante rgo federal, em que h atrao da Justia Federal (Artigo 109, Inciso I da Constituio Federal) e (iii) atos praticados por delegao do Poder Pblico, em que h atrao da competncia do Poder delegante (Smula 510 do Supremo Tribunal Federal). A definio das regras de competncia tem debates acalorados na doutrina e na jurisprudncia, mas que fogem aos estreitos limites do presente trabalho. Mais uma vez nos sustentamos nas lies de HELY LOPES MEIRELES, para quem [...] o juiz pode e deve determinar a notificao da autoridade certa, como medida de economia processual, e, sendo incompetente, remeter o processo ao juzo competente [...]. (Mandado de segurana..., p. 66-67). Adotando expressamente o mesmo posicionamento, Cssio

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Os Tribunais Superiores tm alguns (poucos) precedentes admitindo essa possibilidade, como alternativa extino do processo sem resoluo de mrito, haja vista que
A remessa dos autos ao juzo competente, outrossim, medida que se compatibiliza no apenas com o art. 113, 2, do CPC, mas tambm com os princpios da celeridade, economicidade e aproveitamento dos atos processuais, evitando que o jurisdicionado seja obrigado a ingressar com outra ao de mesma finalidade da anterior, arcando com novas custas processuais62.

Assim, na hiptese em que a verdadeira autoridade coatora (no indicada na petio inicial do mandado de segurana) exigir um deslocamento do rgo jurisdicional competente para apreciao do mrito, ao invs de extinguir o processo sem resoluo de mrito, o julgador deve declarar-se incompetente e determinar a remessa dos autos ao juzo competente, que, enfim, poder ordenar a substituio do coator ou determinar que o impetrante emende a inicial com a identificao da autoridade coatora correta.

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Scarpinella Bueno assevera que a errnea indicao (da autoridade coatora) no pode conduzir extino do processo nos moldes do art. 267, VI, do Cdigo de Processo Civil. A questo, quando enfrentada desata perspectiva, merece soluo diversa no mbito do sistema processual civil. A hiptese de envio dos autos (do mandado de segurana) para o juzo (ou Tribunal) competente em funo da autoridade. o que decorre suficientemente do art. 113, 2, do Cdigo de Processo Civil (Curso..., p. 60). AgRg no MS 16.287/RJ, rel. Min. Castro Meira, DJe 30.06.2011. No mesmo sentido: MS 13.597/DF, rel. Min. Herman Benjamin, DJe 01.02.2011 e REsp 34.317/PR, rel. Min. Garcia Vieira, DJ 13.09.1993 e RT 704/228. No Supremo Tribunal Federal: AgRg no AO 1.137/DF, rel. Min. Czar Peluso, DJ 19.08.2005.

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III.5.

DENEGAO DA ORDEM

A ltima alternativa que vislumbramos ao julgador diante da indicao incorreta da autoridade coatora na petio inicial do mandado de segurana consiste denegao da ordem, a partir de uma interpretao restritiva do 5 do Artigo 6 da Lei n 12.016/09, que assim determina no caso de configurao de alguma das hipteses do Artigo 267 do Cdigo de Processo Civil.

De acordo com esse entendimento, no mandado de segurana no seriam admitidas sentenas terminativas (salvo no caso de indeferimento da petio inicial, conforme Artigo 10 da Lei n 12.016/09), mas apenas sentenas concedendo ou denegando da ordem, com ou sem apreciao do mrito.

Esse posicionamento est corroborado no 6 do referido Artigo 6, que admite a renovao do mandado de segurana em qualquer hiptese de denegao da ordem, desde que impetrado dentro do prazo decadencial63.

Conforme defende ARNOLDO WALD,


[...] se autoridade apontada na inicial no praticou o ato ou por ele irresponsvel, tal autoridade no cometeu coao e, pois, cabe ao juiz denegar a ordem, por faltar o requisito de ter agido a apontada autoridade com abuso de poder. O que no de admitir, face ao princpio dispositivo, continuar o procedimento especialssimo de mandado de segurana contra outra autoridade64.
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Essa regra deve ser interpretada em conjunto com o Artigo 19 da Lei n 12.016/09, que faz uma distino entre denegao da ordem com resoluo de mrito ou sem resoluo de mrito, para no gerar uma incongruncia com o sistema. De qualquer forma, para os fins do presente trabalho, no iremos aprofundar o estudo sobre a possibilidade de julgamento com e sem resoluo de mrito e seus efeitos sobre a coisa julgada, bastando focarmos no resultado prtico, que a extino do processo. Do mandado de segurana na prtica judiciria. 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1968, p. 234.

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J para CARLOS ALBERTO MENEZES

DE

DIREITO, ao tratar das

consequncias da indicao errnea da autoridade coatora, expresso ao asseverar que [...] no se trata de extino do processo. O legislador, ao regulamentar o writ, deixou claro, pelos arts. 12 e 16 da Lei n 1.533/51 (atuais Artigos 14 e 19 da Lei n 12.016/09), que a deciso denegando ou concedendo a ordem, cabendo a renovao do pedido se a deciso denegatria no lhe houver apreciado o mrito65. Portanto, conforme essa corrente, a indicao equivocada da autoridade coatora no mandado de segurana no pode acarretar nem a extino do processo sem resoluo de mrito, nem a substituio da autoridade coatora, nem a encampao da defesa por outra autoridade ou mesmo a declarao de incompetncia do julgador, pois a Lei de regncia determina apenas duas hipteses: concesso ou denegao da ordem, sendo certo que, na espcie, seria o caso de denegao da ordem (ainda que sem resoluo de mrito).

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Manual do mandado de segurana. 4. ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 106.

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CONCLUSO
Diante de tudo o que foi exposto, podemos concluir que o direcionamento da ordem no mandado de segurana autoridade coatora tem sua razo de ser. A propsito, sua justificativa entrelaa-se com uma das funes principais do coator no processo mandamental: satisfazer a pretenso do autor in natura.

Nesse sentido manifestou-se SRGIO CRUZ ARENHART, lembrando que, no mandado de segurana, embora a parte seja a pessoa jurdica de direito pblico, a ordem vai sempre dirigida autoridade (normalmente quela que praticou o ato inquinado de coator)66.

Reitera-se que, conquanto a autoridade coatora seja a destinatria direta da ordem mandamental, assim ocorre simplesmente pela especificidade tcnica do processo de segurana, no qual se busca, acima de tudo, a prestao in natura.

A efetiva tutela executiva dar-se- sobre a entidade pblica, inclusive no que tange prestao pecuniria, e no sobre o coator.

Outra justificativa para a indicao da autoridade coatora na inicial decorre do fato de que a competncia no mandado de segurana fixada em razo da qualificao do prprio coator (em que esfera federativa est funcionalmente inserido) e de sua gradao hierrquica (prerrogativa de foro).

Outra importncia da indicao da autoridade coatora na petio inicial que ela deve prestar informaes sobre o ato praticado, tal como
66

A efetivao de provimentos..., p. 971.

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disposto no Artigo 7, Inciso I, da Lei n 12.016/09. O dever de verdade a que est jungido o coator, por sua natureza de agente administrativo, infirma ainda mais o carter contestatrio ou defensivo das informaes.

No obstante essa necessidade de participao da autoridade coatora no processo de mandado de segurana, no coadunamos com o posicionamento de que ela legitimada ordinria, pois, como j dito, ela no titular da relao jurdica de direito material deduzida em juzo. O ato questionado praticado pela autoridade coatora imputado pessoa jurdica, sendo esta quem sofre os efeitos de eventual concesso de segurana.

A autoridade coatora tambm no pode ser considerada substituta processual da pessoa jurdica. A legitimao extraordinria, em qualquer de suas modalidades, depende de previso legal, ex vi o Artigo 6 do Cdigo de Processo Civil, no se verificando qualquer disposio nesse sentido na Lei n 12.016/09. Ademais, o Artigo 7, Inciso II, da nova Lei prev a possibilidade da pessoa jurdica atuar no feito, o que basta para esvaziar o argumento pela substituio processual.

Em suma, na esteira do que pensa ANTONIO CSAR BOCHENEK, o melhor entendimento que, no processo mandamental, no h substituio processual simplesmente porque na substituio a nova parte passa a litigar em nome da outra, o que no ocorre no mandado de segurana67. De forma anloga, melhor sorte no resta ao entendimento de que, no polo passivo da ao de segurana, haveria litisconsrcio necessrio entre a autoridade apontada como coatora e a pessoa jurdica a cujos quadros pertence.
67

A autoridade coatora..., p. 65.

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Deveras, o litisconsrcio pressupe uma pluralidade (ou, ao menos, dualidade) de sujeitos no polo ativo/passivo da relao jurdica processual. Se o coator no parte no mandado de segurana, no h cabimento para se falar em eventual litisconsrcio passivo68. No possvel tambm entender que a autoridade coatora presenta/representa pessoa jurdica, visto que, se assim o fosse, no seria necessrio a indicao das duas na petio inicial e nem a necessidade de notificao da autoridade coatora e cincia da pessoa jurdica, tal como disposto no Artigo 7, Incisos I e II, da Lei n 12.016/09. Tal interpretao levaria concluso de que a lei criou uma duplicidade de citao e uma duplicidade de defesa, o que totalmente contrrio ao procedimento do mandado de segurana, que se pretende clere. Diante do afastamento das demais possibilidades elencadas no presente trabalho, conclumos que a autoridade coatora ter o papel de parte anmala no mandado de segurana, ora atuando como assistente da pessoa jurdica, haja vista a presena de um interesse jurdico na ao (a possibilidade de eventual ao regressiva do Estado, com fundamento no 6 do Artigo 37 da Constituio Federal), ora atuando como informante do juzo, como na prestao das informaes que, em decorrncia do dever de veracidade da autoridade coatora, devem auxiliar o julgador na formao do seu convencimento sobre a existncia ou no de ilegalidade ou abuso de poder na prtica do ato impugnado.

Estabelecida a natureza da interveno da autoridade coatora no mandado de segurana, podemos concluir que na hiptese da sua indicao
68

Como afirma PONTES DE MIRANDA ao tratar do litisconsrcio, quem no pode entrar na porta, por faltar-lhe ingresso, no pode entrar indo com outrem (Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, t. II. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 08).

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equivocada na petio inicial, a melhor alternativa a ser adotado pelo julgador admitir, sempre que possvel, a teoria da encampao, seja pela evidente economia que tal prtica permite, seja porque o objetivo das informaes, a partir da premissa que adotados, instruir o julgador de mais elementos de prova e de consequente convencimento para o momento do julgamento, de sorte que, se a autoridade erroneamente indicada presta as informaes de forma satisfatria, est esgotada a sua funo no mandamus.

Contudo, se as informaes forem insuficientes para uma exposio mnima dos elementos que ensejaram a prtica (ou omisso) do ato impugnado, dever o julgador determinar, de ofcio ou por provocao prvia do impetrante, a substituio da autoridade coatora e a notificao da autoridade correta, para que esta possa assistir a pessoa jurdica que se encontra vinculada e fornecer os meios de prova que auxiliaro na formao do convencimento do julgador, tudo em consonncia com os princpios da economia processual, celeridade, efetividade e instrumentalidade.

Por fim, se a substituio da autoridade coatora exigir um deslocamento de competncia, de rigor que o juzo incompetente assim declare e determine o encaminhamento dos autos ao rgo jurisdicional competente, e no simplesmente extingua o feito sem resoluo de mrito ou denegue a ordem (sem resoluo de mrito, que apenas uma mudana de nomenclatura para o mesmo ato), pois o mandado de segurana deve ser sempre analisado luz da garantia constitucional que ele visa tutelar, em consonncia com os demais princpios que regem o direito processual moderno.

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