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Brasil e Amrica do Sul: Olhares cruzados

Plataforma Democrtica (www.plataformademocratica.org) uma iniciativa do Centro Edelstein de Pesquisas Sociais e do Instituto Fernando Henrique Cardoso, dedicada a fortalecer a cultura e as instituies democrticas na Amrica Latina, atravs do debate pluralista de ideias sobre as transformaes da sociedade e da poltica na regio e no mundo.

Bernardo Sorj Sergio Fausto


(Organizadores)

Coleo: O Estado da Democracia na Amrica Latina Dirigida por Bernardo Sorj (Centro Edelstein de Pesquisas Sociais) e Sergio Fausto (Instituto Fernando Henrique Cardoso) Agradecemos o apoio da Fundao Konrad Adenauer e do IDRC para a realizao do projeto de pesquisa e publicao do livro. Imagem da capa: David Ritter | Banco de Imagens Stock Xchng

Brasil e Amrica do Sul: Olhares cruzados

Bernardo Sorj e Sergio Fausto. Este livro pode ser reproduzido livremente em parte ou na sua totalidade, sem modificaes, para fins no comerciais, a condio de citar a fonte.

Sumrio
Introduo. O papel do Brasil na Amrica do Sul: estratgias e percepes mtuas .......................................................... 07 Bernardo Sorj e Sergio Fausto Captulo I. Bolvia e Brasil: os meandros do caminho ............................... 33 Carlos D. Mesa Gisbert Captulo II. Evoluo e perspectivas das relaes entre a Colmbia e o Brasil ........................................................... 69 Eduardo Pastrana Buelvas Captulo III. As relaes do Brasil com a Venezuela: da desconfiana aliana estratgica..................................... 105 Edmundo Gonzlez Urrutia Captulo IV. O regionalismo do Brasil .................................................. 141 Matias Spektor Captulo V. O Brasil como vetor de integrao sul-americana: possibilidades e limites ..................................................... 173 Pedro da Motta Veiga e Sandra Polnia Rios Captulo VI. Chile e a liderana sul-americana do Brasil: qual estratgia preferem suas elites? ..................................... 217 Ricardo Gamboa Valenzuela Captulo VII. Percepes argentinas sobre o Brasil: ambivalncias e expectativas .............................................. 247 Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian Autores ......................................................................... 275

Introduo

O papel do Brasil na Amrica do Sul: estratgias e percepes mtuas


Bernardo Sorj e Sergio Fausto

Introduo
Neste trabalho, damos continuidade a um texto anterior1 sobre o impacto das transformaes geopolticas globais na Amrica do Sul. No texto mencionado, argumentava-se que a diminuio do peso relativo dos Estados Unidos na regio e a importncia cada vez maior dos fluxos comerciais e dos investimentos com a sia em geral e com a China em particular, estariam redefinindo o lugar e a viso estratgica de cada pas. Com este texto avanamos mais sobre o tema, focalizando o papel do Brasil na Amrica do Sul, um pas que est sendo chamado, de1

Ver B. Sorj e S. Fausto, Dinmicas geopolticas globais e o futuro da democracia na Amrica Latina. Disponvel em: http://www.plataformademocratica.org/Arquivos/Dinamicas%20geopoliticas%20globais.pdf.

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Introduo

vido a seu crescente peso econmico na regio e no mundo, e em razo do provvel vazio deixado pela perda do peso relativo dos Estados Unidos, a exercer um papel cada vez maior de liderana. Para compreender o lugar do Brasil na Amrica do Sul, acreditamos que seria fundamental considerar as percepes e as expectativas mtuas. Assim como no texto anterior, este trabalho rene um conjunto de textos produzidos por especialistas,2 discutidos em uma reunio com um grupo de trabalho de intelectuais da regio.3 Muitos dos comentrios recebidos foram includos diretamente e outros foram reproduzidos em forma de quadros dentro do texto.4

O impulso integracionista
Nos ltimos dez anos, as relaes do Brasil com os outros pases da Amrica do Sul tiveram duas caractersticas fundamentais. Por um lado, observamos que o discurso oficial d uma importncia cada vez maior regio; tambm possvel observar um conjunto de numerosas iniciativas pontuais do governo, algumas de grande expresso poltica, como a criao da Unio das Naes Sul-Americanas. Por outro lado, identificamos um aumento da presena de empresas brasileiras nos pases vizinhos, com a intensificao dos fluxos comerciais (ainda que, em termos relativos, tenha sido observada uma estabilidade). To marcante quanto essas duas caractersticas a ausncia
Os textos dos especialistas esto disponveis em: www.plataformademocratica.org. Fernando Henrique Cardoso, ex-presidente do Brasil; Carlos de Mesa Gisbert, ex-presidente da Bolvia; Constanza Moreira, senadora do Uruguai; Edgardo Rivero Marn, ex-vice-ministro da Secretaria Geral de Governo do Chile; Fausto Alvarado, ex-ministro da Justia do Peru; Ignacio Walker Prieto, senador e ex-ministro de Relaes Internacionais do Chile; Jos Botafogo Gonalves, ex-ministro da Indstria, Comrcio e Turismo do Brasil. 4 Obviamente o contedo dos textos de responsabilidade exclusiva dos seus autores.
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de uma estratgia mais clara e ambiciosa do Brasil em relao a seu entorno geogrfico imediato. O fato de a poltica brasileira atribuir um lugar prioritrio regio um fenmeno recente. Spektor identifica seu incio no final dos anos 1990. O fenmeno tem uma origem especfica. Vale citar o autor: o conceito de Amrica do Sul tem menos a ver com as ideias sobre governana coletiva ou sobre uma suposta identidade regional comum do que com um clculo instrumental baseado em consideraes de autonomia e poder. Naquele momento, a partir da ptica brasileira, a valorizao da Amrica do Sul (como uma rea explicitamente diferenciada do resto da Amrica Latina, excluindo a Amrica Central e o Mxico) contribua, principalmente, para fortalecer a posio do pas no processo de negociao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), em meio a crescentes dificuldades de integrao no mbito do MERCOSUL. Existia, ento, a percepo de que a integrao regional seria fundamental para o Brasil desempenhar o papel de player global e o prognstico de certa diviso de influncia do espao geopoltico e econmico com os Estados Unidos. importante lembrar que os Estados Unidos estavam empenhados em criar a ALCA nos mesmos moldes do NAFTA, acordo que, aos olhos do Brasil, reduziria o Mxico condio de apndice da economia norte-americana. Com esta ameaa em vista, o governo brasileiro percebia na integrao regional e, particularmente no MERCOSUL, um sistema de proteo e uma plataforma para assegurar condies que permitissem ao Brasil realizar todo o seu potencial de global player. A partir de 2001, com o incio da Rodada Doha da OMC, o processo de negociao da ALCA passou a transcorrer simultaneamente com as negociaes multilaterais. Nesse jogo, considerado pela diplomacia brasileira mais favorvel para obter maiores concesses dos pases desenvolvidos em geral e

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dos Estados Unidos em particular, o Brasil tambm jogava com a pea da liderana regional, ainda que no exclusivamente. Com relao ALCA, a estratgia escolhida no foi a de negar-se a negociar e denunciar as tentativas supostamente imperialistas por trs da iniciativa. O Brasil envolveu-se na negociao e, ao mesmo tempo, procurou valer-se dela para mobilizar os pases da regio em torno dos interesses brasileiros. Eles consistiam, essencialmente, na preservao dos ativos percebidos como cruciais: a diversidade estrutural da economia brasileira e o espao para o exerccio de polticas de desenvolvimento (espao que j se encontrava limitado pelos acordos da Rodada Uruguai do GATT, recebidos pela OMC, mas que seria ainda mais limitado ao modelo da ALCA, se este refletisse o modelo dado pelos Estados Unidos ao NAFTA). A partir do que j foi dito, importante perceber os seguintes pontos relacionados com a mudana do papel atribudo Amrica do Sul pela poltica externa brasileira no final dos anos 1990. Em primeiro lugar, a mudana aconteceu, como observa acertadamente Spektor, a partir da avaliao de que a integrao regional deveria servir ao objetivo prioritrio de assegurar mais poder e autonomia ao Brasil em sua ampla estratgia de insero na economia global e projeo no sistema internacional. Por definio, a estratgia de poder regional no poderia, portanto, implicar acordos que comprometessem seriamente o grau de autonomia desejado pela estratgia de poder global. Em segundo lugar, importante notar que a principal motivao para a mudana foi de natureza econmica e teve origem externa ao espao sul-americano. Foi o processo extrarregional da ALCA, uma iniciativa dos Estados Unidos, que proporcionou o surgimento da ideia de Amrica do Sul substituindo a ideia de Amrica Latina como princpio orientador da poltica externa brasileira. Em terceiro lugar, nota-se que

a estratgia se organizava em funo das negociaes simultneas nos mbitos regional, hemisfrico e global. A existncia de processos negociadores em andamento nesses trs mbitos obrigava o Brasil a definir uma estratgia. Est claro que consideraes de natureza poltica e dinmicas endgenas regio tambm estiveram presente na valorizao da Amrica do Sul. Mas no h dvida de que o principal vetor da mudana foi de natureza econmica e que ele foi gerado de fora para dentro e orientado no sentido de ultrapassar o espao sul-americano. Pela perspectiva brasileira, era importante fortalecer-se para que o pas enfrentasse, com mais chances de sucesso, os processos de integrao nos mbitos hemisfrico (ALCA) e global (OMC), que apareciam como inevitveis e exigentes.

O panorama atual: regionalismo ps-liberal e fragmentao das estratgias nacionais


O que mudou depois disso? Claro que houve uma mudana nas coordenadas gerais dos processos de integrao/globalizao. No mbito global, a Rodada Doha da OMC paralisou-se em meio ao recrudescimento dos sentimentos e, de certa forma, das polticas protecionistas em vrios pases. O surgimento da China como grande potncia exportadora de manufaturas modificou profundamente a percepo das vantagens do livre comrcio, especialmente nos Estados Unidos. Alm disso, a grande demanda chinesa por matrias-primas, outra face da mesma moeda diminuiu a importncia da abertura dos mercados dos pases desenvolvidos, especialmente a Europa, s exportaes de produtos agropecurios, principal item da agenda ofensiva do Brasil desde o fim da Rodada Uruguai na OMC.

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O pas viu que suas exportaes referentes ao agronegcio multiplicaram-se nos ltimos dez anos sem que nenhum avano real tenha sido obtido nas negociaes multilaterais de comrcio. Ao mesmo tempo, a penetrao cada vez maior das exportaes de manufaturados chineses no mercado domstico aumentou a presso para que o setor industrial se protegesse, e criou resistncias adicionais no Brasil a qualquer mudana com a Europa e os Estados Unidos no sentido de trocar o aumento do acesso aos respectivos mercados de consumo de produtos agropecurios pela abertura adicional do setor de servios e da indstria brasileira. Em resumo, frente a esta nova realidade, marcada pelo surgimento da China, simultaneamente como grande exportadora de manufaturas e importadora de matrias-primas, as negociaes multilaterais de comrcio passaram a ter menos importncia. Este panorama se acentuou durante a guerra cambial, posterior crise financeira de 2007/2008. No mbito hemisfrico, a ALCA foi definitivamente sepultada na Reunio de Cpula das Amricas em Mar del Plata, em 2005, dando lugar a acordos bilaterais dos Estados Unidos com os pases centro-americanos e a Repblica Dominicana (CAFTA-DR) e com pases sul-americanos, como o Chile, o Peru e a Colmbia, estando este ltimo ainda pendente de aprovao pelo congresso norte-americano. Ao mesmo tempo, e a despeito dos acordos bilaterais, a participao da China no comrcio exterior da regio cresceu em detrimento dos fluxos com os Estados Unidos (como demonstra o recente trabalho da CEPAL, United States, Latin American and Caribean: Highlights of Economy and Trade, March, 2011). No nvel regional, houve uma fragmentao e polarizao das estratgias de insero internacional dos pases sul-americanos, o que tirou fora do processo de integrao regional, a despeito do ativismo poltico e da retrica integracionista dos chefes de Esta-

do nos ltimos dez anos. Esta a viso de vrios analistas, expressa com clareza no texto de Pedro da Motta Veiga e Sandra Rios, tendo em mente que estamos fazendo uma diferena entre integrao no sentido lato de crescimento de fluxos comerciais, econmicos, culturais e humanos e integrao formal de criao de regras e normas compartilhadas por um conjunto de pases a partir de uma deciso poltica comum. Na verdade, os temas esto ligados, pois a integrao formal reflete e refora, em parte, as dinmicas j existentes de fluxos, produto da expanso comercial, e dos processos de internacionalizao das empresas, mas os coloca em um quadro legal. Um dos objetivos da integrao permitir que a expanso criada pela dinmica econmica seja direcionada para dentro de um projeto poltico comum que reforce as dimenses virtuosas e de cooperao, diminuindo eventuais tenses associadas presena cada vez maior de atores externos nas economias nacionais. Na origem do processo de fragmentao, encontra-se a ascenso ao poder, em vrios pases da regio, comeando pela Venezuela em 1998, de governos nacionalistas com base popular, cuja prpria identidade est ligada crtica frontal ao modelo de abertura aos mercados globais e dinmica de integrao regional que se consolidou nos anos de 1990. Surgiu, desta forma, uma diviso entre os pases que se mantiveram alinhados abertura para a economia global e aqueles que procuraram rever ou inclusive romper o paradigma anterior. No entanto, essa diviso fundamental no resume as divises relevantes na regio. Apesar de certa retrica comum, o bloco bolivariano reflete realidades nacionais bem diferentes. Por outro lado, em diversos nveis, os pases associados a uma viso mais liberal tambm no renunciaram proteo de setores econmicos locais e procura de uma maior autonomia em suas estratgias de insero internacional. Por esta razo, faz sentido

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falarmos de fragmentao das estratgias nacionais de insero dos pases sul-americanos. A dificuldade de criar consensos amplos no seria circunstancial, mas sim intrnseca ao regionalismo ps-liberal dominante na regio nos ltimos dez anos:
A hiptese bsica do regionalismo ps-liberal que a liberalizao dos fluxos de comrcio e de investimentos e sua consolidao em acordos comerciais no s no so capazes de criar de maneira endgena benefcios para o desenvolvimento, mas podem reduzir substancialmente o espao para a implantao de polticas nacionais de desenvolvimento e para a adoo de uma agenda de integrao preocupada com temas de desenvolvimento e equidade. (...) No caso da integrao sul-americana, o efeito dessa postura de preservao de policy space a resistncia a compartilhar soberania econmica em reas onde esse compartilhar seria necessrio para alcanar os objetivos de integrao (Motta Veiga e Rios).

As transformaes globais s quais fizemos referncia anteriormente reforam as tendncias centrfugas presentes na Amrica do Sul. Para a maioria dos pases, a regio perde importncia relativa em meio ao crescimento exponencial dos fluxos comerciais com a sia. Associam-se a esses fluxos investimentos diretos e disponibilidade de financiamento, ambos ligados garantia de abastecimento de matria-prima, especialmente para a China. Para os pases sul-americanos membros da ALBA tambm se abrem canais de acesso ao crdito, tecnologia e armamento em outros polos emergentes, como a Rssia e o Ir.

O Brasil no panorama atual


A fragmentao tem origem nos processos sociopolticos de cada pas, mas reforada pelas alternativas de aliana que so abertas no mundo multipolar em formao. Como argumenta-

mos em um trabalho anterior: As dinmicas polticas dos pases da Amrica Latina no so, e nunca foram, um simples subproduto das transformaes do sistema mundial e/ou da vontade e dos interesses de potncias que no pertencem regio. (...) Os possveis modelos alternativos de insero econmica e geopoltica no sistema internacional devem ser entendidos como recursos que so apropriados criativamente pelos atores sociais e polticos nacionais, e traduzidos em propostas de governo que representem interesses e ideologias de grupos especficos, de acordo com caractersticas prprias de pases ou grupos de pases da regio (Transformaciones Geopolticas Globales y el Futuro de la Democracia en Amrica Latina, proyecto Plataforma Democrtica, 2010). Na nova configurao poltica da Amrica do Sul nos ltimos dez anos, o Brasil ocupa um lugar singular. Voltemos ao comeo do perodo. Por um lado, o pas representava um caso bem-sucedido de reformas estruturais e integrao global, com apoio da sociedade, se no generalizado, pelo menos suficientemente slido para impedir uma mudana fundamental no caminho seguido a partir do incio dos anos de 1990. Por outro, passava a ser administrado por um governo cujo partido majoritrio, ao qual pertencia o presidente da Repblica, tinha se colocado, quando estava na oposio, em um antagonismo frontal s reformas estruturais e estratgia de insero global do governo anterior. Se o primeiro fator o aproximava dos pases da regio ligados, em linhas gerais, aos modelos de desenvolvimento e insero externa baseados em economias de mercado e regimes democrticos representativos, o segundo aproximava-o de governos, partidos e movimentos sociais que procuravam romper com esse modelo em outros pases da regio. O governo Lula procurou situar-se em uma zona prpria. Manteve as linhas gerais de orientao do governo anterior es-

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pecialmente na gesto da poltica macroeconmica e no assumiu uma postura de antagonismo na relao com os Estados Unidos. No entanto, demonstrou simpatia por governos e lideranas polticas contrrias integrao neoliberal. Em mais de uma ocasio, a simpatia se traduziu em manifestao pblica de clara preferncia, por parte do governo e do presidente brasileiro, por um dos candidatos nos processos eleitorais em pases vizinhos. Alm disso, o governo Lula reforou o peso das empresas estatais e de alguns grupos nacionais privados nas polticas de desenvolvimento e insero externa. Na regio, esses dois atores so responsveis por grande parte da expanso dos investimentos diretos brasileiros, expanso esta que contou com o apoio financeiro do BNDES. Desse modo, quando se fala que a dimenso poltica passou a ter mais importncia do que a dimenso econmica nas relaes do Brasil com a regio, no perodo mais recente, isto se refere a dois processos que no so necessariamente convergentes: por um lado, existe a manifestao explcita de preferncias e simpatias polticas por candidatos, partidos e governos de esquerda; por outro, verifica-se a promoo direta ou indireta do aumento da presena de empresas brasileiras nos pases vizinhos no por associao, mas pela aquisio de empresas locais e/ou o aproveitamento de oportunidades de explorao de recursos naturais, neste caso em setores, digamos assim, intensivos em governo, ou seja, empresas pblicas ou privadas que contam com o apoio federal, tanto poltico quanto de recursos financeiros. Trata-se de um movimento de extrapolao, por assim dizer, da economia brasileira, impulsionado pela dinmica global de valorizao das commodities e respaldado pelo apoio do Estado nacional. A valorizao das commodities impulsiona, ao mesmo tempo, a internacionalizao das empresas brasileiras em

setores intensivos em recursos naturais e pressiona outras empresas industriais do pas a procurar ambientes com custo menor para evitar a competitividade aguada pela valorizao do tipo de cmbio. Movimento parecido em busca de novos mercados tambm pode ser percebido no setor financeiro com a crescente internacionalizao dos bancos brasileiros, tanto dos privados quanto do estatal Banco do Brasil. Se esta extrapolao bem real, a simpatia poltica por governos vizinhos no se traduz em um compromisso efetivo de financiamento de projetos orientados por uma viso integrada do desenvolvimento da regio. Ilustram essa afirmao a nfima proporo de recursos que o Brasil destinou ao Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM) e as restries impostas contratao de fornecedores locais nos financiamentos do BNDES a obras realizadas fora do pas. Entretanto, no faltaram gestos de generosidade frente a situaes adversas. Correta ou equivocadamente, assim foi interpretada, no Brasil, a reao compreensiva do governo Lula com a ocupao das refinarias da Petrobras na Bolvia e a renegociao, sob uma intensa cena nacionalista, dos contratos de explorao de petrleo e gs naquele pas. A mesma atitude e interpretaes prevaleceram por ocasio das concesses feitas ao governo do Paraguai quando este, tambm em nome do resgate da soberania e do desenvolvimento nacional, pressionou pela renegociao dos termos do Tratado de Itaipu. Sendo assim, possvel identificar quatro componentes que caracterizam a poltica externa brasileira para a regio no perodo mais recente: a simpatia poltica manifestada por governos e lideranas polticas de esquerda; a generosidade pontual diante de situaes adversas e presses feitas em nome da soberania e do direito de desenvolvimento nacional dos pases mais po-

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bres; a pouca destinao de recursos financeiros e institucionais a mecanismos e projetos supranacionais; e a promoo dos investimentos brasileiros diretos em setores politicamente sensveis aos sentimentos nacionalistas locais. A combinao desses quatro componentes no parece ser uma estratgia de longo prazo. Ela no parece ser capaz de obter apoio suficiente na sociedade brasileira e nem a aquiescncia dos pases vizinhos. Mesmo na hiptese, aparentemente provvel no governo Dilma Rousseff, da diminuio das manifestaes de simpatia com relao a determinados governos e a preferncia por lideranas polticas nos pases vizinhos, resta o problema dos atos espordicos de generosidade em relao aos pases mais pobres, como a Bolvia e o Paraguai, serem percebidos como concesses desnecessrias no Brasil, enquanto que, nos pases suposta ou efetivamente beneficiados, so tidos como insuficientes. Guardadas as diferenas, o mesmo se aplica atitude de pacincia estratgica, como a postura brasileira caracterizada com relao aos problemas nas relaes comerciais com a Argentina. medida que aumentam os investimentos brasileiros diretos na regio, tendncia que parece natural, o risco de tenses polticas tende a crescer e no a diminuir. Alm disso, essas tenses no parecem encontrar nas instituies supranacionais construdas no perodo os mecanismos adequados para a sua soluo. A UNASUL no possui as atribuies, nem dispe dos instrumentos formais, para definir regras estveis para os fluxos de comrcio e investimentos intrarregionais. Neste sentido, estariam mais aptos o MERCOSUL e a Comunidade Andina. No entanto, eles perderam fora no mesmo processo que levou criao da UNASUL.

Assimetrias
Os participantes enfatizaram o problema das assimetrias entre os diversos pases da regio, seja em termos de dimenses de seus mercados nacionais, do nvel de desenvolvimento econmico ou das capacidades estatais de apoiar o setor privado. Particularmente em pases menores e, sobretudo, os pases que, alm de menores, sentem-se historicamente perdedores em relao ao Brasil (especialmente a Bolvia, mas tambm o Paraguai), essas assimetrias geram, naturalmente, tendncias a interpretar como imperialista a expanso econmica brasileira na regio. Do lado brasileiro, em contraste, existem atores sociais que consideram a atitude por parte do governo do Brasil como complacente diante das agresses de alguns vizinhos s regras estabelecidas para o comrcio e os investimentos, seja no mbito do MERCOSUL, seja no que se refere a contratos com empresas brasileiras que operam nesses pases. Neste ambiente, observa-se um processo de perda de confiana por parte dos agentes econmicos nos marcos legais de alguns pases da regio, o que fortalece a tendncia de algumas empresas a utilizar a mediao e o apoio poltico ad hoc para viabilizar ou expandir seus negcios na regio.

Perspectivas da integrao sul-americana: duas hipteses irreais


A organizao do espao sul-americano com bases institucionais e econmicas mais slidas passa principalmente pelo

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Brasil. Em tese, existem duas hipteses extremas para que um processo desta natureza seja concretizado. Uma delas a de que o poder de atrao cada vez maior poder hard, devido ao dinamismo da sua economia, e o poder soft, devido estabilidade e sucesso, em termos comparativos, das suas instituies e polticas (a serem confirmados) levaria o pas a tornar-se a principal referncia econmica e poltica entre os pases da regio. Spektor sugere esta hiptese: Durante geraes, os principais estrategistas (da poltica externa brasileira) acreditavam que o mecanismo de poder dominante na Amrica do Sul era o equilbrio de poder. Ou seja, diante de um Brasil assertivo, esperava-se que os vizinhos procurassem formar uma coalizo anti-hegemnica. (...) A ideia de que o peso relativo do Brasil atrai (e no afasta) os vizinhos relativamente nova e revela uma interpretao sobre o funcionamento do poder na regio que valoriza uma dinmica que a literatura especializada denomina bandwagoning. A outra hiptese que o Brasil assuma, mutatis mutandis, um papel semelhante ao da Alemanha no processo de integrao da Europa, liderando um efetivo processo integracionista. Observam-se na regio sinais que parecem direcionar para uma dinmica do tipo bandwagoning. A propsito, significativo um trecho reproduzido do texto de Juan Tokatlian e Roberto Russel a este respeito: Este processo levou formao de uma percepo generalizada na Argentina que define o Brasil como pas inevitvel, com uma orientao negativa e em geral pessimista, ou como um pas indispensvel, com uma viso positiva e de esperana em um projeto comum. Esta percepo, em suas duas vertentes, relativamente independente do andamento do MERCOSUL, que continua contando com grande apoio retrico por parte do governo e com uma viso favorvel da populao em geral. A ideia do Brasil como um pas necessrio pode ser

aceita com sentimento de resignao, desgosto ou alegria, como uma oportunidade ou uma condenao, mas no implica maiores divises. Ainda a favor da hiptese em questo podemos mencionar a intensa e positiva utilizao do modelo brasileiro, em geral, e do governo Lula, em particular, como referncia poltica nas recentes eleies presidenciais no Peru. No entanto, o cenrio de avano da integrao sul-americana pela fora de empuxo e atrao do Brasil parece remoto. A hiptese subjacente no considera os elementos fundamentais da realidade: o peso da histria, o enraizamento profundo das soberanias e das identidades nacionais na regio; as tenses inerentes integrao entre pases com os poderes do Estado e os poderes econmicos to assimtricos. Os mesmos autores citados no pargrafo anterior advertem: (a) expanso brasileira na atividade produtiva e comercial argentina cria, como nos dois casos citados, percepes variadas e uma inquietao comum que renova percepes que j existiam na dcada de 1960 sobre o perigo da excessiva dependncia argentina do Brasil. Nos pases menos desenvolvidos da regio, tipicamente a Bolvia e o Paraguai, a reao ao perigo de uma dependncia econmica percebida como excessiva com relao ao Brasil se transforma em temor e resistncia ao subimperialismo brasileiro. Em seu texto, Carlos Mesa destaca que, desde o acordo que levou incorporao do Acre ao territrio brasileiro, a tese do subimperialismo brasileiro esteve fortemente baseada na interpretao boliviana das nossas relaes com o vizinho do leste. A preocupao com a excessiva dependncia do Brasil , at hoje, um dos principais temas para os representantes da esquerda e do nacionalismo na Bolvia, ressalta o ex-presidente daquele pas. Os vizinhos veem a si mesmos enfrentando no somente as empresas brasileiras, mas tambm o Estado brasileiro, ou

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melhor, uma poderosa aliana entre aquelas (as empresas) e este (o Estado). A percepo tem fundamento na realidade: tanto ou mais assimtricas que as economias, a capacidade estatal de apoiar a atividade empresarial presente no Brasil e nos pases da regio. As iniciativas pontuais do governo brasileiro no sentido de solidarizar-se com os anseios de desenvolvimento dos pases vizinhos mostraram-se insuficientes para acabar com os temores em relao s pretenses subimperialistas do Brasil. Em uma recente entrevista ao jornal Valor Econmico, edio de 14 de junho de 2011, o presidente da Unio Industrial Argentina, Jos Ignacio de Mendiguren, quando perguntado se no havia um excesso de proteo indstria argentina, declarou: O BNDES empresta para as empresas brasileiras o equivalente a todo o crdito disponvel na economia argentina. (...) Imagine o dia em que o industrial argentino puder sair do Banco de la Nacin com um financiamento para abrir uma fbrica no Brasil. Quando esse dia chegar, poderemos baixar a guarda. Vale ressaltar outro elemento presente na percepo dos vizinhos, sobretudo nos pases do MERCOSUL. Na mesma entrevista, novamente indagado sobre o excesso de proteo indstria argentina, Mendiguren se referiu a uma srie de medidas arbitrrias tomadas pelo Brasil para impedir a entrada de produtos importados da Argentina. Existem, portanto, dois elementos negativos na percepo sobre o Brasil: o receio da conquista econmica por meio das exportaes e do investimento direto, receio que, no caso dos pases mais pobres, mobiliza sentimentos anti-imperialistas, somado ao ressentimento com relao arbitrariedade no tratamento das importaes. importante notar que esses elementos esto virtualmente ausentes da percepo mdia das elites brasileiras no que se refere s relaes do pas com a regio. Pelo contr-

rio, tende a prevalecer uma percepo justamente oposta. Ou seja, a de que o Brasil, o governo brasileiro, faz concesses excessivas e ingenuamente generoso com seus vizinhos. A este respeito, significativo o fato de que a ideia de fazer o MERCOSUL retroceder condio de rea de livre comrcio encontra eco e mesmo apoio em uma parte importante do empresariado industrial brasileiro. luz do que foi dito nos pargrafos anteriores, claro porque parece remoto, para dizer o mnimo, o cenrio no qual o Brasil assumiria na regio um papel semelhante ao da Alemanha no processo de construo da Unio Europeia. A falta de apoio interno para isso se agrava devido dificuldade de vrios pases da regio em se comprometer com estratgias de cooperao que supem certa previsibilidade na conduo das polticas pblicas e/ou o sacrifcio de setores econmicos. Finalmente, devemos dar um passo atrs para incluir um tema no argumento sobre o irrealismo de que a integrao regional poderia ser feita no rastro de um processo quase natural de gravitao cada vez maior dos pases vizinhos em torno do Brasil. A verdade que o gigante sul-americano no fundamental, da mesma forma, para todos os pases da regio. De fato, ele fundamental para os pases atlnticos do Cone Sul, incluindo a Bolvia e o Paraguai.5 Mas no o para os pases da costa pacfica do continente. Ricardo Gamboa, em seu trabalho para este projeto, bastante claro neste sentido: O Chile no mudar substancialmente sua estratgia de poltica externa, o que significa que no adotar uma posio que implique um acoplamento
5

Ainda que no sejam pases atlnticos, em sentido estrito, o Paraguai, historicamente, e a Bolvia, a partir do desenvolvimento das suas terras baixas, especialmente de Santa Cruz de la Sierra, na segunda metade do sculo XX, orientaram suas economias em direo ao Atlntico.

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incondicional ao Brasil em seu novo (e pretendido) papel de lder regional e de global player. Eduardo Pastrana, no texto que trata da percepo da Colmbia sobre o Brasil, ainda que destaque uma maior aproximao sinalizada por Juan Manuel Santos, mostra a preocupao do pas vizinho em proteger setores econmicos e construir alternativas liderana brasileira na regio: A rota TLC com os EUA e com a EU comeou a demarcar uma nova aposta de integrao triangular fora dos blocos regionais entre a Colmbia, o Chile e o Peru (no) chamado Arco Pacfico Latino-americano, ao qual se poderia acrescentar o Mxico como scio comum. Este projeto tambm prev a integrao de suas bolsas de valores no sistema de informao MILA (Mercados Integrados Latino-americanos), como alternativa coletiva liderana econmica brasileira. A ltima etapa deste processo foi a assinatura do Acordo Pacfico, celebrado entre a Colmbia, o Chile, Peru e Mxico em Lima no dia 28 de abril de 2011. A partir da leitura do texto de Edmundo Gonzlez Urrutia, conclumos, nesta mesma linha, que a Venezuela no v no Brasil uma liderana regional inevitvel. Isto fica bem claro no projeto do governo Chvez. Mas tambm est presente nos setores da oposio, que criticam o atual presidente venezuelano por fazer concesses excessivas ao Brasil claro que o empresariado daquele pas, ou o que restou dele, no v com entusiasmo a entrada no MERCOSUL e anseiam por relaes melhores e mais intensas com os Estados Unidos.

Como os outros pases veem o Brasil


Os participantes lembraram-se da dificuldade dos pases vizinhos para compreender a poltica brasileira para a regio. Neste sentido, foi lembrado que, ainda que o peso econmico do Brasil seja inquestionvel, por outro lado o pas possui uma renda per capita que no a mais alta da Amrica do Sul, e enfrenta enormes desafios sociais internos que limitam politicamente suas possibilidades de apoio aos vizinhos. Igualmente, mencionou-se a opacidade, para os vizinhos, da poltica externa brasileira, em especial no mbito econmico, tendo sido mencionado tambm o ressurgimento de certo grau de desconfiana na Argentina em relao aos propsitos do programa nuclear brasileiro, em particular os relacionados aproximao do Brasil ao Ir e aos sinais de uma aliana militar estratgica entre o Brasil e a Frana. Do lado brasileiro, indicou-se que esta opacidade, pelo menos em relao a temas como o apoio com recursos pblicos atuao das grandes empresas brasileiras no exterior, tambm opaca para os brasileiros e que o que parece ser uma poltica de ambiguidade reflete, na realidade, as dificuldades internas de definir claramente o novo papel do Brasil na regio e no mundo.

A integrao possvel e o papel do Brasil


No Brasil, falta um consenso que apoie uma poltica mais articulada para a regio. Isto, apesar de estudos recentes revelarem que a Amrica do Sul consta em mais da metade das questes con-

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sideradas prioritrias para o pas entre os membros da chamada comunidade da poltica externa (Amaury de Souza, 2009). Existe, sim, um consenso mnimo, cuja pedra angular a estabilidade poltica da regio. Em torno desse objetivo, Spektor ressalta a crescente disposio do Brasil de investir na institucionalizao de regras e mecanismos institucionais de natureza regional. Por trs dessa disposio, haveria uma preocupao com um protagonismo norte-americano indesejvel na eventual soluo de conflitos que pusesse em risco a estabilidade da regio. um fator de ordem extrarregional que impulsionaria o governo brasileiro a fazer um investimento institucional maior em mecanismos supranacionais na regio, ainda que tambm estejam presentes outras consideraes importantes, como a necessidade de um maior controle das fronteiras diante do desenvolvimento de redes criminosas. Seja como for, vale esclarecer que, mesmo na rea da segurana e da resoluo de conflitos polticos, o Brasil assumiu um papel menos destacado do que sugeriria seu peso econmico na regio. Tambm nesta rea, alm das dificuldades operacionais, identificam-se controvrsias internas no resolvidas. Bastam dois exemplos para ilustrar este ponto. Dentro da nova agenda de temas de segurana, resta definir a poltica do Brasil com relao ao impacto do trfico de drogas originado pela produo de cocana nos pases vizinhos. No mbito poltico, no existe no curto prazo um consenso sobre a importncia prtica que o tema da democracia deve ter nas relaes entre os pases da regio. De fato, em geral, podemos dizer que entre os atores que possuem influncia na poltica externa brasileira, em lugar de uma maior convergncia, observamos uma divergncia sobre qual deve ser a poltica externa brasileira para a regio. Cresce entre setores do empresariado no industrial e da opinio pblica informada a percepo de que a integrao re-

gional possa ser desnecessria, na melhor das hipteses, para a consecuo das ambies globais do pas e, na pior das hipteses, prejudicial, se implicar concesses excessivas aos vizinhos. Motta Veiga e Rios observam que a prioridade atribuda pelo Brasil regio no produziu os resultados esperados pela diplomacia brasileira em termos de apoio imediato e automtico liderana do Brasil em assuntos globais. De fato, nos ltimos dez anos, so vrios os exemplos de pases sul-americanos que no apoiaram candidaturas brasileiras a postos de comando em instituies internacionais, resistiram liderana do Brasil em fruns multilaterais de negociao e/ou criticaram iniciativas avaliadas, pelo governo brasileiro, como importantes para a projeo do Brasil no sistema internacional. Motta Veiga e Sandra Rios percebem com preocupao a tendncia de ver a integrao regional como um elemento secundrio da poltica externa brasileira, diante dos interesses cada vez mais diversificados do pas, em termos geogrficos. No nosso modo de ver, eles esto certos ao indicar a miopia presente nessa viso. Vale a pena cit-los por extenso:
O problema que esta viso que se apoia em evolues estruturais inegveis pode levar a uma postura de relativa indiferena do Brasil com relao evoluo da regio. Se isto acontecesse, de certa forma convergiria com a posio de pacincia estratgica e de complacncia diante da paralisia da agenda econmica de cooperao e integrao que caracteriza o governo Lula. De ambas as posturas tende a surgir uma estratgia de reao na qual o Brasil responda com mais ou menos complacncia, de acordo com a posio s aes e iniciativas de outros pases da regio. Certamente, o ambiente poltico da regio e a diversificao geogrfica dos interesses do Brasil no estimulam a concesso de prioridade regio no mbito da poltica econmica externa do pas. Entretanto, possvel questionar, legitimamente, se as po-

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lticas de reao e posturas de indiferena so sustentveis e/ou desejveis, do ponto de vista dos interesses econmicos brasileiros. Este argumento se baseia em duas constataes. A primeira se refere ao aumento da densidade nas relaes econmicas entre o Brasil e a regio vizinha observada na ltima dcada. Os interesses brasileiros na Amrica do Sul hoje so variados e cada vez maiores, envolvendo interesses e atores diversificados: a regio absorve cerca de 20% das exportaes brasileiras e um destino importante para as manufaturas; os investimentos de empresas brasileiras aumentaram muito nos ltimos anos; os fluxos migratrios intrarregionais que tm o Brasil como origem e como destino aumentaram. Alm disso, existe um potencial importante de cooperao e integrao em temas como energia, infraestrutura, questo ambiental e climtica, o papel da Amaznia e a expanso do ilcito transacional, os quais constituem temas de interesse comum entre o Brasil e vrios de seus vizinhos. A segunda se refere s mudanas na geografia da economia mundial com o surgimento da China e seu impacto sobre os setores produtivos dos pases sul-americanos, agregando complexidade agenda brasileira na regio. Os produtos industriais brasileiros vm perdendo espao em relao aos competidores asiticos nos pases da Amrica do Sul. Este risco aumenta com a negociao de acordos comerciais entre alguns pases da regio e os pases asiticos. Como o Brasil prioriza projetos de cooperao de carter poltico, no mbito regional, e sua agenda econmica tende a se diversificar geograficamente fora da regio, a perspectiva de uma evoluo inercial que leve reduo gradual do peso da Amrica do Sul na agenda da poltica externa do pas parece ser bastante realista atualmente.

Olhando para o futuro


Para alm dos problemas especficos a serem superados, o problema principal da regio que se instalou uma crise de confiana sobre o processo de integrao, e que a tarefa imediata reconstruir esta confiana atravs de medidas menos ambiciosas e portanto realizveis. Os participantes insistiram que a liderana do Brasil no uma questo de escolha. Pelo tamanho de seu territrio e de sua economia, o Brasil est condenado a ter um papel de liderana. Esta tendncia se acentua com o declnio relativo da Argentina, que poderia servir de contrapeso liderana brasileira, e com a perda de influncia dos Estados Unidos na regio. A imagem que um participante sugeriu foi a de um gigante que despertou, e seus movimentos podero machucar os vizinhos, provocando ressentimento, caso no saiba gerar uma dinmica de soma positiva na regio. Espera-se do Brasil um papel de liderana em nvel internacional e regional que, sem deixar de lado os interesses legtimos do pas, tambm represente os interesses do conjunto dos pases da regio. At o momento, prevalece a percepo de que Brasil no consulta os outros pases da regio em seus movimentos globais. Em nvel regional, espera-se do Brasil que contribua com polticas que indiquem um maior compromisso com os pases vizinhos, no somente no que se refere a temas econmicos (comrcio e investimentos), mas tambm em temas como o da absoro de imigrantes. De modo geral, existe uma expectativa de que o Brasil atue de modo a induzir a criao de regras estveis na regio, sentimento particularmente forte no Chile.

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Concluses
Para concluir, importante perguntar que fatores poderiam mudar a tendncia identificada pelos autores. Uma possibilidade que a perda, j em andamento, de parte dos mercados sul-americanos de manufaturados para a China, ao se acentuar, crie incentivos suficientemente fortes para que o Brasil destine mais recursos diplomticos e financeiros com o objetivo de preservar esses mercados essenciais para a sobrevivncia da sua indstria. claro que esta estratgia implicaria mais esforos no sentido de uma complementao produtiva, sob uma tica regional. Ocorre que o avano chins no mercado de manufaturados da regio, o lado oposto da importao crescente de matrias-primas, no percebido da mesma maneira nos pases da regio. Com exceo parcial da Argentina, no existe um setor industrial significativo a ser preservado. Alm disso, para os nossos vizinhos os investimentos dos pases asiticos representam uma forma de diversificao, diminuindo a dependncia com relao ao Brasil. Portanto, a capacidade brasileira de desenvolver estratgias regionais para enfrentar a influncia da China restrita. Outra possibilidade est no potencial de cooperao para a produo e exportao de alimentos e no desenvolvimento tecnolgico associado a essas reas, assim como produo de energia. No entanto, preciso reconhecer que, se verdade que esse potencial existe, os processos reais, fortemente determinados por situaes polticas e econmicas domsticas, no indicam essa direo. Ao mesmo tempo, a Amrica do Sul fundamental para o Brasil, pois o principal espao de seus interesses soberanos, no s por razes econmicas, mas tambm geopolticas: ele faz fronteira com quase todos os pases da regio (excluindo o Chile e o Equador) e possui vrios recursos naturais comparti-

lhados com eles. Neste contexto, talvez seja mais realista adotar uma postura mais sbria sugerida por Rubens Ricupero no texto publicado em 2009 (A sempre anunciada e cada vez mais improvvel integrao, 2009). Ele argumenta que os processos sociopolticos que esto na base dos impasses da integrao latino-americana so de longa durao. Diante desse panorama, Ricupero prope analisar alternativas de integrao mais limitada, compatveis com o processo de diviso e divergncia que caracteriza a regio atualmente. Diante da falta de convergncia de valores, fins e meios entre os pases, melhor renunciar a uma integrao ambiciosa e inalcanvel, e nos contentarmos com uma integrao vivel, apesar de modesta. Talvez, a realidade dos dias atuais autorize uma aposta um pouco mais otimista que a sugerida por Ricupero. Acreditamos que a integrao regional fundamentada em slidas bases institucionais comuns no deveria ser abandonada como aspirao. Ainda que represente uma ambio possivelmente irrealizvel num futuro prximo, ela propicia uma narrativa regional em torno da qual os lderes sul-americanos podem coordenar esforos que resultem em avanos parciais no processo de integrao, principalmente, mas no exclusivamente, em reas crticas como infraestrutura, segurana contra as vrias formas de ilcito e a gesto do meio ambiente, alm de evitar retrocessos na abertura comercial entre os pases da regio e arbitrariedades contra o investimento estrangeiro inter-regional. A construo dessa narrativa regional, desse imaginrio comum, que mais um horizonte sempre fugaz do que um ponto de partida, no pode desistir de afirmar valores e interesses comuns e repudiar a velha retrica de que a regio vtima da Histria, em geral, e dos Estados Unidos, em particular; ou de que sua redeno pressupe a retomada do projeto da Ptria Grande de Simn

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Bolvar, mito que com certeza exclui o Brasil e no considera as diferentes histrias nacionais da antiga Amrica espanhola. Deste ponto de vista, o Brasil tem uma grande contribuio a dar ao processo de integrao em sentido lato, no s pelos grandes recursos financeiros e institucionais de que dispe, mas tambm pelo poder brando que obteve, dentro e fora da regio. Esse poder advm do fato de que o pas mostrou-se capaz, internamente, de fazer da democracia e da diminuio da pobreza e da desigualdade dois processos que se reforam mutuamente e, externamente, de moderar conflitos e liderar iniciativas de cooperao entre pases.

Captulo I

Bolvia e Brasil: os meandros do caminho


Carlos D. Mesa Gisbert

Orientao para o Pacfico e orientao para o Atlntico


A Bolvia, em virtude de sua localizao especfica na Amrica do Sul, tem duas grandes foras que a condicionam: a de sua vocao para o Pacfico e a de sua vocao para o Atlntico. Historicamente, o Pacfico dominou o destino do pas, na medida em que as principais culturas pr-hispnicas que o constituram como nao se desenvolveram nas regies altas de sua rea ocidental, entre duas ramificaes da cordilheira dos Andes. Basta mencionar Tiahuanacu e os Incas, cujas vinculaes polticas e econmicas se voltaram para a bacia do Pacfico, da qual vieram vrios de seus habitantes. Essa mesma lgica continuou no perodo colonial com a criao da Audincia de Charcas, cuja capital

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foi a cidade de La Plata (hoje Sucre) e seu farol econmico, Potos. Durante trs sculos, a prata potosina saiu pelos portos do Pacfico, principalmente Arica, para a Espanha. Sobre esse cenrio foi criada a Repblica, que construiu sua infraestrutura de transportes, por certo precria, e especialmente suas primeiras ferrovias olhando para o Pacfico como a zona natural para a exportao de seus produtos principais (80% minerais). Por outro lado, existem fatores que marcaram uma crescente tendncia boliviana para o Atlntico, primeiramente em virtude da existncia de culturas das plancies (sobretudo as amaznicas) que, como se sabe hoje, tinham elementos muito importantes de desenvolvimento e, mais tarde, graas ao grande experimento das Misses de Mojos e Chiquitos realizado pelos jesutas, que estruturou um espao e uma hinterland de grande importncia na regio, conseguindo afirmar a soberania boliviana sobre essa regio para a qual a rea andina virou as costas por muito tempo. A perda da sada para o Oceano Pacfico como resultado da guerra contra o Chile em 1879 e, finalmente, o desenvolvimento espetacular do leste boliviano, particularmente Santa Cruz, na segunda metade do sculo XX, foram fatores determinantes para essa mudana da vocao natural para o Pacfico que a Bolvia havia tido durante tantos sculos. Como consequncia dessas mudanas, a produo agroindustrial de Santa Cruz, somada importncia decisiva do gs natural, fez com que uma parte muito significativa do pas se voltasse para o Atlntico e para a Bacia do Rio da Prata. A busca boliviana de uma sada para o Atlntico pelo rio Paraguai foi, por isso, crucial, o que tambm explica parcialmente a Guerra do Chaco que o pas manteve com o Paraguai (1932-1935).

Bolvia e Brasil: As turbulncias do passado


Para entender as atuais relaes entre a Bolvia e o Brasil, imprescindvel referirmo-nos sumariamente aos antecedentes histricos que respectivamente vincularam ou separaram os dois pases. O primeiro fato do perodo posterior independncia da Bolvia ocorreu no mesmo ano do nascimento da Repblica 1825 quando aconteceu uma invaso brasileira provncia de Chiquitos em nome da autoridade mxima do Mato Grosso. Tropas brasileiras comandadas por Manuel Jos de Arajo e Silva ocuparam um grande espao de um territrio que pretendia a anexao dessa provncia ao imprio brasileiro. A ameaa durou poucos meses e culminou com a retirada das tropas de Arajo diante da ameaa do marechal Sucre de agir militarmente contra os invasores. Esse fato trouxe tona um conflito relacionado com a delimitao de fronteiras da nova nao com o Brasil. A tese boliviana se apoiava no tratado de 1777 assinado entre Portugal e Espanha como referente para resolver os problemas de limites entre os dois pases sul-americanos. O Brasil, por outro lado, defendia a validade do Uti Possidetis como marco de referncia. Basta dizer que ambas as posies reivindicavam territrios maiores para a nao respectiva, segundo o princpio invocado. A situao de indefinio continuou inalterada com vrias misses bilaterais que no conseguiram um acordo at 1867. Nesse ano, sendo presidente da Bolvia Mariano Melgarejo e imperador do Brasil Pedro II, foi assinado um tratado de limites entre os dois Estados. O acordo, que teve como base as premissas brasileiras e no o Tratado de 1777, significou a cesso, por parte da Bolvia, de um territrio de mais de 100.000 km2 na regio do rio Madeira. A percepo dessa vitria refletiu-se nas intervenes de parlamentares no Congresso brasileiro que ratificou o acordo, e comemorou

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um documento que superava suas expectativas mais otimistas. Em troca, a Bolvia recebeu a concesso de livre navegabilidade pelos rios brasileiros durante seis anos! A ratificao do tratado pelo Congresso boliviano provocou o exlio de muitos parlamentares e a presso direta do Poder Executivo sobre o Congresso. A partir desse fato histrico, importantes setores intelectuais e polticos bolivianos acharam o tratado produto de uma poltica imperialista brasileira, o que deixou sempre uma grande suscetibilidade numa relao bilateral que se complicou ainda mais com a guerra do Acre. Em 1899, ocorreu um levantamento aparentemente secessionista em Puerto Acre, a mais de duzentos quilmetros ao norte do atual limite fronteirio entre o estado do Acre no Brasil e o departamento de Pando na Bolvia. O motivo era evidente: o auge da explorao da borracha na regio. Primeiramente foi o espanhol Luis Glvez (1899) e depois Plcido de Castro (1902). Ambos declararam um estado independente denominado Acre. O conflito se prolongou at 1903 e, pouco tempo depois, o Brasil mostrou seu interesse real em uma extenso to vasta, apoiando os secessionistas. O Brasil apoiou Plcido de Castro abertamente e tropas brasileiras tomaram Puerto Acre alegando que um consrcio internacional ao qual a Bolvia havia concedido direitos de explorao de seu territrio violava as regras de soberania sul-americanas. Ocorreram vrias batalhas durante esse perodo, inclusive com a presena do presidente boliviano Jos Manuel Pando no campo de batalha. Quando a situao blica atingiu um relativo status quo, o Brasil expressou sua deciso de uma interveno militar total. A ameaa provocou a assinatura do Tratado de Petrpolis em 1903, pelo qual a Bolvia cedia praticamente a totalidade do territrio do Acre. A compensao foi um ressarcimento pecunirio

e o compromisso da construo de uma ferrovia que permitisse transpor a barreira das corredeiras no acesso ao principal afluente do Amazonas na regio, o rio Madeira. Esse fato deixou claro que o poder objetivo do Brasil foi utilizado contra a Bolvia, extirpando-lhe um espao geogrfico gigantesco, primeiramente mais de 100.000 km2 (1867) e depois, como resultado da guerra, outros 190.000 km2, ou seja, o equivalente a mais de 25% do total do atual territrio boliviano. A tese do subimperialismo brasileiro ficou fortemente ancorada na interpretao que a Bolvia fez de nossas relaes com aquele pas. Na outra face da moeda, foram feitos esforos para uma relao fluida e positiva entre os dois pases. A ferrovia acordada no Tratado de 1903 no se concretizou, mas por uma srie de acordos posteriores que incluram uma referncia aos compromissos brasileiros pendentes resultantes do Tratado de Petrpolis, foi construda a ferrovia Corumb-Santa Cruz (mais de 500 km), inaugurada em 1958. poca. essa foi a obra de integrao mais importante empreendida pelas duas naes. Na segunda metade do sculo XX, uma das obsesses bolivianas foi a exportao de gs natural para o Brasil em virtude do sucesso econmico da venda do gs Argentina (iniciado em 1972) e tambm da voracidade do mercado de consumo paulista, que permitiria receitas importantes para a Bolvia. A efetivao do projeto foi rdua, longa e complexa, e teve incio em 1974 com a primeira carta de intenes entre os presidentes militares Banzer e Geisel. Durante muito tempo, representantes da esquerda e do nacionalismo boliviano se opuseram radicalmente a esse acordo, considerando que era uma forma de atar a Bolvia e de faz-la muito dependente do Brasil. Mas o descobrimento de importantes reservas de gs natural no perodo entre 1996 e 2000

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permitiu que o projeto finalmente se tornasse realidade e se concretizou em 1999 com a inaugurao do gasoduto Bolvia-Brasil, o maior investimento de todo o sculo XX em um nico projeto por parte da Bolvia. Em 2010, as exportaes de gs para o Brasil representaram 2.300 milhes de dlares, cerca de 35% do total das exportaes bolivianas.

Relaes comerciais atuais


Lula da Silva chegou Presidncia em janeiro de 2003, coincidindo com a profunda crise poltica boliviana que sobreveio na presidncia de Evo Morales em 2006. Sua chegada ao poder ocorreu quando entre as duas naes havia surgido uma nova relao a partir da construo do gasoduto binacional e a presena muito significativa da Petrobras na Bolvia. Essa presena teve dois momentos fundamentais: o primeiro coincidiu com o processo de capitalizao (1996) que permitiu empresa entrar no processamento dos hidrocarbonetos bolivianos e controlar 14% do total das reservas bolivianas de gs natural; o segundo foi no governo de Hugo Banzer (1997-2001) quando a Petrobras comprou as refinarias de petrleo e obteve assim uma participao no processamento completo do gs, desde sua extrao incluindo os dutos at sua chegada a So Paulo. Em 2008, a Bolvia recomprou as citadas refinarias. Se houvesse alguma dvida de que as relaes econmicas entre os dois pases esto gasificadas, bastaria dizer que, em 2010, o total das exportaes bolivianas para o Brasil alcanou 2.400 milhes de dlares, dos quais 2.300 foram gs e s 100 milhes de outros produtos, 90% dos quais eram matrias-primas sem valor agregado. O Brasil, por sua vez, exportou 1 bilho de d-

lares para a Bolvia, equivalentes a 0,5% do total de suas exportaes dos quais os dois itens mais importantes foram produtos industriais (50%) e bens de capital (20%). Em suma, para a Bolvia as exportaes para o Brasil (gs) representam mais de um tero do total de suas exportaes, enquanto, para o Brasil, essa porcentagem no chega a 1% de suas vendas ao exterior. A influncia do Brasil sobre a Bolvia vem crescendo de forma sustentada nas ltimas dcadas. Na medida em que o leste boliviano se desenvolveu e Santa Cruz se converteu em uma cidade fundamental na realidade demogrfica, poltica, econmica e social do pas, o olhar da regio vem se voltando cada vez mais para o Brasil. So Paulo, por sua vez, uma cidade de referncia por muitos fatores, como o aeroporto sul-americano mais importante no contato direto com Santa Cruz, como cidade destino para estudantes universitrios, como ponto alternativo de investimento imobilirio das elites e como porta de acesso a todo o Brasil, e, sobretudo, pelo fenmeno de migrao crescente.

Os migrantes
As condies econmicas da Bolvia e seus elevados indicadores de pobreza (53% segundo os ndices de 2008) fizeram do pas um expulsor de sua prpria populao. Trata-se de uma situao histrica que, considerando apenas a segunda metade do sculo XX e a primeira dcada deste sculo, d nmeros que estabelecem claramente por que muitos bolivianos, diante da falta de horizontes e oportunidades em seu prprio pas, optaram por deix-lo. Segundo nmeros extraoficiais, mais de 15% da populao total do pas (10 milhes de habitantes) est fora de suas fron-

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teiras. Os principais receptores da migrao boliviana na Amrica Latina so a Argentina e o Brasil. Estima-se que a populao de bolivianos radicados na Argentina de cerca de 1 milho de pessoas. Na Amrica do Norte, o principal receptor so os Estados Unidos. A partir da dcada de 1980, se instalaram nesse pas cerca de 200 mil bolivianos. No caso europeu, os receptores principais so a Espanha, muito frente, e a Itlia, em menor medida. Apenas entre 2006 e 2007, quase 300 mil bolivianos se radicaram na Espanha, que oficialmente declarou 380 mil no ano de 2010. No caso do Brasil, o grande receptor da migrao boliviana So Paulo. O fenmeno teve comeo no final dos anos de 1970. No h nmeros oficiais e a avaliao de cerca de 100 mil parece um tanto exagerada, mas um referente. O tipo de migrante parecido quele que se instalou em outros pases: escassa formao acadmica, mo de obra barata, nveis de qualificao tcnica reduzidos, mas trabalhador rduo. Suas atividades fundamentais, no caso do Brasil, esto relacionadas sobretudo indstria txtil informal, construo civil (pedreiros) e, cada vez mais, ao servio domstico. Em geral, trata-se de uma presena que busca solues rpidas que permitam ao imigrante voltar Bolvia o mais cedo possvel. Muitos deles permanecem por perodos que vo de um a trs anos e depois voltam a seu pas. Muitos outros, no entanto, acabam ficando e formam famlias permanentes no Brasil. claro que existe tambm outro tipo de presena boliviana, muitssimos estudantes universitrios e tambm empresrios e profissionais liberais altamente qualificados, mas esses so minoria. Os problemas a serem enfrentados so evidentes. Presena ilegal, nveis de superexplorao, salrios abaixo do salrio mnimo nacional, carncia de segurana mdica e desrespeito a horrios, abusos das autoridades locais. Finalmente, preciso considerar a constituio de guetos de explorao que, s vezes, so

criados pelos prprios bolivianos que trazem seus compatriotas, usando-os e mantendo-os em condies desumanas.

Lula
O presidente Lula rapidamente se posicionou como amigo da Bolvia atitude no isenta de certo tom paternal interessado na estabilidade poltica do pas e claramente favorvel possibilidade de Morales chegar Presidncia pela via democrtica. Quando isso ocorreu, o presidente brasileiro mostrou um interesse particular em intensificar as relaes entre os dois pases. Lula foi um fenmeno mundial e muito especialmente latino-americano. Combinou muito bem aquilo que era esperado de um presidente surgido da pobreza, do sindicalismo e de um partido de esquerda, e agiu de acordo. Logo se posicionou como referente de um caminho de esquerda responsvel, o que, entre outras coisas, significava que na macroeconomia no se toca, que o investimento nacional e internacional bem-vindo e que o empresariado local goza de segurana. No entanto, Lula buscou se distinguir de seu antecessor com uma poltica de intensos investimentos sociais e projetos ambiciosos de reduo da pobreza e da fome (ironicamente, mais de um deles inspirados nos modelos criados inteligentemente por Fernando Henrique Cardoso). Mas, para efeitos desta anlise, provavelmente seu maior xito tenha sido sua espetacular imagem internacional. Cabe enfatizar que a marca Lula foi to ou mais importante que a marca Brasil, o que pode parecer um exagero, mas que fica claro quando se compara com a situao da Presidncia de Dilma Rousseff, em que a marca Brasil est acima da governante. Lula desenvolveu tambm uma poltica de ambio global e uma presena de lide-

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rana latino-americana e muito especialmente sul-americana em um contexto difcil, visto que durante seus mandatos teve de competir com Hugo Chvez e sua poltica agressiva do denominado socialismo do sculo XXI. Lula optou por uma coabitao pacfica com seu homlogo venezuelano, que assegurou o avano de posies um tanto radicais no perodo entre 2003 e 2007. Essa concesso a Chvez trouxe consequncias negativas para o equilbrio poltico sul-americano. Em seu segundo mandato, Lula consolidou uma liderana que foi acompanhada de um lugar internacional para o Brasil como uma das potncias emergentes mais significativas do planeta, ao mesmo tempo em que a estrela internacional de Chvez comeava a declinar em virtude de suas crescentes dificuldades econmicas e polticas internas. Para essa tarefa o governo de Lula desenvolveu uma espcie de dupla chancelaria, com Celso Amorim frente das relaes mundiais do Brasil e Marco Aurlio Garcia como um chanceler ad hoc para a Amrica Latina e especialmente para a Amrica do Sul. Isso refletiu com clareza o interesse particular do governo Lula na relao com a regio. Marco Aurlio tinha como especial responsabilidade sua vinculao com os pases da ALBA (Aliana Boliviana para os povos de nossa Amrica) e com a Bolvia em particular. A combinao presidente-pas foi extraordinria e teve como base uma boa imagem permanente. Ainda que, com atitudes como as de sua relao privilegiada com o Ir, ou alguma de suas visitas polmicas a Cuba em meio a um episdio de crise pela evidente violao dos direitos humanos, Lula no perdeu seu halo de credibilidade. Esse efeito teve uma repercusso idntica na Bolvia. O povo boliviano aumentou seu apreo pelo Brasil, sua opinio muito positiva de Lula e sua certeza de que o presidente brasileiro era um amigo leal da Bolvia. No entan-

to, essa percepo ir matizar-se com os episdios polticos mais complexos da relao bilateral, cujo ponto mais difcil foi a nacionalizao dos hidrocarbonetos realizada por Morales.

Lula e Bolvia I
Para apreciar em sua exata dimenso a gesto das relaes com a Bolvia devemos recordar que Lula manteve uma atitude correta com o governo de Snchez de Lozada (20022003). Mas, no momento dramtico da crise de outubro de 2003, estabeleceu claramente seu peso-pas, enviando Marco Aurlio Garcia, com um representante do governo argentino, para tentar uma mediao no conflito, embora seu empenho tenha chegado justamente no dia em que o presidente boliviano decidiu renunciar. O fato j marcava o papel de protagonista que o Brasil pretendia desempenhar no cenrio regional sob sua direta influncia e interesses. Lula, a seguir, teve uma ligao muito estreita com o governo de Mesa Gisbert (2003-2005), a quem apoiou em um perodo muito complexo de transio histrica. Sem deixar de afirmar que apoiava Morales, pediu explicitamente a esse que optasse pela via democrtica e no pela desestabilizao na busca de sua ascenso ao poder. Ficou claro que Morales deu mais ateno aos conselhos de Chvez do que aos de Lula. Nos dias em que, por sua vez, Mesa Gisbert decidiu renunciar ao cargo no meio de uma crise nova e complexa, Lula repetiu a frmula da mediao de Marco Aurlio Garcia e um representante argentino com resultados semelhantes aos de 2003. Embora seja verdade que representou com clareza a postura internacional de que qualquer sada crise deveria ser feita com estrita sujeio democracia, algo que, alis, ocorreu.

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Essa posio mostrou um compromisso explcito de Lula com a democracia boliviana, que ia alm da pessoa do presidente, embora no houvesse dvida de que a opo preferida de Lula sempre tenha sido Morales, em virtude daquilo que, em sua origem, era uma sintonia ideolgica, no s entre os dois mandatrios, mas tambm entre o PT de Lula e o Movimiento al Socialismo (MAS) de Morales.

Nacionalizao, Imperialismo e uma crise


Apesar da proximidade entre as duas foras polticas, um setor do MAS, aquele que representava o nacionalismo mais radical do governo de Morales, sempre considerou a Petrobras e o Brasil como parte de uma estratgia de controle do setor de hidrocarbonetos boliviano, a ponta de um iceberg cuja base seria buscar o domnio sobre a Bolvia. Essa atitude revelou-se mais de uma vez: a primeira quando Morales era deputado e apresentou uma proposio acusatria Fiscalia General para iniciar um julgamento a quatro governos bolivianos pela assinatura de contratos petroleiros com empresas transnacionais. Entre os acusados estavam dois altos executivos da Petrobras na Bolvia e, claro, entre os contratos questionados estavam vrios daqueles que a empresa estatal brasileira assinara na Bolvia. Essa proposio apresentada pelo prprio Morales continua em aberto e como resultado dela existe um julgamento pendente. A segunda ocorreu quando, pouco depois de ter iniciado seu governo, Morales revogou uma concesso de terras na regio da maior reserva de ferro da Bolvia, o Mutn, na qual o empresrio brasileiro Eike Batista e sua empresa EBX tinham feito um inves-

timento inicial com a inteno de levar adiante a explorao do ferro boliviano.1 Mas, sem dvida, o momento de maior tenso entre os dois presidentes e as duas naes deu-se no dia 1 de maio de 2006, quando Morales que, cerca de duas semanas antes havia dado Lula, em particular, a garantia de que no tinha com que se preocupar com relao ao tema de uma possvel nacionalizao, aprovou um decreto da suposta nacionalizao do gs e do petrleo em um ato que teve um grande sentido de espetculo meditico, ao ler o decreto diante de uma refinaria de gs justamente gerenciada pela Petrobras, na qual foi colocado um enorme cartaz com a palavra nacionalizada e que foi rodeada por centenas de soldados bolivianos fortemente armados. A encenao surtiu efeito e suscitou uma crise sria na relao bilateral. Lula perdeu a confiana em Morales, um esfriamento que levou mais de um ano para se desanuviar, mas agiu com prudncia e comedimento e, apesar da presso dos ambientes e setores empresariais e da oposio que lhe pediam uma resposta contundente e de rompimento com a Bolvia, no retaliou e preferiu manter uma posio relativamente serena. Foi uma deciso acertada. A mencionada nacionalizao dos hidrocarbonetos no se efetivou no sentido essencial daquilo que significa conceitualmente. Isto , a reverso ao Estado de todas as propriedades das empresas estrangeiras que operam na Bolvia. O decreto de Morales de 1 de maio de 2006, alm de sua retrica revolucion1

A EBX tinha uma importante concesso de terras na zona do Mutn. No dia 27 de abril de 2007, o governo da Bolvia oficializou a expulso da EBX da Bolvia, proibindo-a de participar da licitao internacional da jazida do Mutn. Os argumentos do governo de Morales foram: violao do art. 25 da Constituio, que probe a instalao de empresas estrangeiras nos 50 km contguos s fronteiras do pas; uso de carvo vegetal para a reduo do mineral, contrariando as normas ambientais; incio de construo de obras sem autorizao do governo; e desobedincia s normas do contrato subscrito entre a EBX e o Estado.

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ria, s estabeleceu o pagamento de uma porcentagem maior de impostos pelas empresas ao Estado boliviano. O verdadeiro processo de transformao da poltica de hidrocarbonetos da Bolvia se concretizou em 2004, no governo de Mesa Gisbert (dois anos antes da chegada de Morales ao poder), com um referendo nacional cujo resultado anulou a lei liberal dos hidrocarbonetos vigente at ento, estabeleceu que a propriedade dos hidrocarbonetos ficaria nas mos do Estado, assumiu o controle dos contratos internacionais de exportao, comercializao e fixao dos preos internos, reformou a empresa estatal de petrleo e aumentou os impostos a serem pagos pelas petroleiras de uma mdia entre 27% a 30% a outra mdia entre 50% a 53%. Todas essas mudanas, aprovadas em consulta popular, se traduziram em uma nova lei aprovada em 2005 (um ano antes da chegada de Morales ao governo). O decreto do governo de Morales no tocou em um nico campo, nem em qualquer propriedade de nenhuma das empresas que operavam ento na Bolvia como resultado de contratos firmados na dcada de 1990 (Petrobras, Repsol, Total, British Gas, British Petroleum, Maxus, Prez Companc, Plus Petrol, YPF, entre as mais importantes). Mas no s isso. As empresas petroleiras que chegaram como resultado desses contratos, sem qualquer exceo, esto operando hoje na Bolvia e todas nos mesmos campos que lhes foram outorgados no passado, especialmente pela capitalizao realizada no governo de Snchez de Lozada (1996). O governo de Morales ratificou todos os contratos em vrias leis promulgadas no dia 23 de abril de 2007, mantendo para todas as mesmas parcelas, os mesmos campos e os mesmos poos, e para que no houvesse dvidas, computando o tempo desses contratos a partir do momento que foram assinados pela primeira vez. Essa computao confirma que so os mesmos con-

tratos originais com uma nica modificao em relao tributao, que aumentou os impostos de uma mdia de 50% a 53% para outra entre 60% e 65%. A proviso de gs ao Brasil, assim tambm como a presena da Petrobras na Bolvia no sofreram mudanas em virtude das normas do suposto decreto de nacionalizao. A pessoa que havia promovido, em termos de contedo e, sobretudo, da forma, a mensagem com relao ao Brasil no dia 1 de maio de 2006 foi o ministro de hidrocarbonetos de ento, Andrs Soliz Rada, um jornalista que, desde os anos 1970, tinha se oposto venda de gs natural ao Brasil e um dos mais fortes entusiastas da ideia de que o imperialismo brasileiro um dos maiores perigos para a soberania boliviana. No nenhum segredo o fato, mais que provvel, de a sada de Soliz do ministrio pouco depois da nacionalizao ter sido uma das condies do Brasil para a recomposio da relao entre os dois pases. As consequncias da alardeada mas inexistente nacionalizao, no entanto, deixaram uma sequela de mais longa durao que no favorece Bolvia. Embora nada de essencial tenha sido tocado, a impresso internacional foi que o governo de Morales havia violado a segurana jurdica e dado aos investidores internacionais um sinal muito ruim nessa e em outras reas de interesse, vinculadas aos importantes recursos do pas. O Brasil comprovou que o gs boliviano foi uma arma poltica para condicionar determinados aspectos da relao bilateral. So Paulo ficou ciente de que a proviso de gs boliviano poderia sofrer alteraes e, em caso extremo, interrupes impossveis de serem absorvidas pela indstria paulista. Isso levou a Petrobras a intensificar suas exploraes de gs natural em territrio brasileiro, com resultados positivos, algo que mudou a equao de forma dramtica. Provavelmente depois de 2015, o Brasil j

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poder abastecer confortavelmente a demanda de seu prprio mercado, o que colocar a Bolvia em uma situao diferente. A compra de gs pelo Brasil no ir crescer, pelo contrrio, poder se reduzir (o contrato de vinte anos j est h uma dcada em execuo), mas o que evidente que, muito em breve, o Brasil ter o controle poltico de sua continuidade. A isso podemos acrescentar uma reviravolta negativa em vrios aspectos. A quantificao das reservas de gs boliviano sofreu uma mudana dramtica. No comeo de 2011, a empresa que mede essas reservas informou oficialmente que o pas no tem os 24 trilhes de ps cbicos como foi certificado em 2002, mas apenas 10 trilhes, sendo que uma descoberta recente poderia aumentar para 13 trilhes. No entanto, bvio que o cenrio est muito longe de ser cor de rosa. O gs converteu-se em uma commodity e o transporte por dutos perdeu a preferncia. As novas tecnologias de explorao permitem extrair o gs em zonas no tradicionais, e isso reduziu os mercados potenciais da Bolvia na Amrica do Norte e na Amrica do Sul. Tudo isso tirou a Bolvia da posio de pas articulador da distribuio de gs no Cone Sul. A nacionalizao deixou uma sequela que parece ser o contrrio daquilo que a Bolvia esperava.

Lula e Bolvia II
A partir do episdio do gs, o Brasil e a Bolvia tentaram desenvolver uma relao mais fluida e menos condicionada pela questo energtica, mas em termos objetivos, a Presidncia de Lula terminou sem conseguir concretizar completamente os objetivos econmicos que buscou intensamente durante os cinco anos em que seu mandato e o de Morales coincidiram. Vrias e numerosas delegaes de empresrios brasileiros, com o aval

poltico do presidente e sob a orientao direta de Marco Aurlio Garcia, voltaram ao Brasil com as mos vazias. Nenhum empreendimento importante que se possa considerar como tendo surgido durante a gesto de Lula culminou apesar de haver vrios projetos relacionados industrializao do gs boliviano em projetos binacionais, projetos de integrao de infraestruturas de transporte e comunicao que no fossem a concluso de obras previamente iniciadas, como a estrada Santa Cruz-Puerto Surez. Um dos fracassos mais evidentes dessa saga foi a estrada Potos-Tarija, que havia sido adjudicada empresa Queiroz Galvo em 2004. O governo de Morales expulsou a Queiroz Galvo acusando-a de vrias irregularidades e de m execuo da obra. Depois de longas e difceis negociaes, foi decidido dar a obra companhia brasileira OAS, mas os trabalhos avanam lentamente e o resultado ser, quando muito, evitar um desastre. A constante do discurso privado e s vezes do discurso pblico brasileiro sobre a atitude do pas para com a Bolvia a que a Bolvia tem, para o Brasil, um valor estratgico fundamental. O motivo mais do que evidente: o pas est no centro do sul do continente, tem fronteiras com cinco naes e a fronteira binacional maior precisamente com o Brasil (para o Brasil, a fronteira com a Bolvia tambm a maior). A crise de 2003 deixou claro que o Brasil no pode se dar ao luxo de enfrentar uma situao de confronto que possa desestabilizar de uma maneira crnica a Bolvia e arriscar que outros pases da zona sejam contagiados. A estabilidade poltica boliviana a primeira prioridade brasileira. Enquanto Morales a garantir, ser um scio privilegiado, mas as autoridades brasileiras sabem muito bem que essa uma situao que pode mudar em um processo eleitoral, algo que no deve alterar as boas relaes entre os dois pases.

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A lgica de Braslia que a melhor maneira de garantir essa estabilidade poltica por meio da prosperidade econmica, e essa a mensagem que envia permanentemente La Paz, com a ideia de estimular a boa recepo aos investimentos brasileiros. O que no est claro se essa inteno no inclui um interesse em manter uma influncia decisiva sobre setores-chave da economia boliviana, como a que a Petrobras conseguiu na rea da energia. Em contraparte, o Brasil no encontra interlocutores eficientes do ponto de vista da gesto no governo de Morales, e os empresrios privados no encontram regras nem condies adequadas que incentivem o desenvolvimento de empreendimentos na Bolvia, j que isso pode ser feito com muito mais segurana e retorno em naes como a Argentina, o Chile e o Peru. Mesmo antes da chegada de Morales ao governo, por tudo aquilo que foi mencionado, o Brasil um referente inevitvel para a Bolvia, mas o incio do governo de Morales coincidiu com um posicionamento especialmente significativo do Brasil no cenrio sul-americano. Ficou claro nos ltimos cinco anos que a importncia brasileira tal que chegou a substituir uma boa parte da influncia dos Estados Unidos na regio. No era possvel encarar um projeto poltico e econmico de integrao sem contar com a aceitao do Brasil. A proposta do IIRSA (Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana), delineada por Fernando Henrique Cardoso em 2000, foi na realidade o motor de um processo iniciado sob a liderana do Brasil que se traduziu na criao da Comunidade Sul-Americana das Naes em 2004 e finalmente na UNASUL (Unio das Naes Sul-Americanas) em 2008, que teve em Lula um apoio fundamental. Para a Bolvia, o Brasil foi o principal scio comercial na ltima dcada, no apenas pela questo evidente do gs, mas

tambm porque o eixo Santa Cruz tem mais proximidade de vinculao com o Brasil. Falta pouco para que seja terminada a mencionada estrada Santa Cruz-Puerto Surez, que criar um dos corredores interocenicos mais importantes do Cone Sul, ao ligar por asfalto o Atlntico ao Pacfico. A relao binacional fundamental na administrao da zona de exportao atlntica da Bolvia. Puerto Aguirre, que conecta com o rio Paraguai, linha fronteiria com o Brasil, verdadeiramente j representa o ponto de sada de 38% do total das exportaes bolivianas, principalmente gros, porcentagem que em breve ir se ampliar com a exportao de ferro a partir da produo do Mutn, nas mos de uma empresa hindu, Jindal Steel and Co. No devemos esquecer que o envolvimento hindu constitui uma frustrao para o Brasil que, como vimos, tinha interesse em levar adiante essa iniciativa com investimentos privados prprios. A produo de soja e a pecuria do leste boliviano dizem respeito ao Brasil. Na soja, existem importantes investimentos de empresrios brasileiros que geram mais de 15% da produo total, e, na pecuria e nos gros, a importao de avanos genticos e produo transgnica melhoraram a qualidade do gado e o rendimento dos produtos agrcolas. Est claro que, apesar da forte relao ideolgica entre Morales e Hugo Chvez, a atrao que o Brasil exerce sobre a economia boliviana e sua natural influncia fronteiria tornavam impossvel deixar de lado os interesses estratgicos reais do Brasil a favor da influncia venezuelana. Essa percepo foi progressiva no governo de Morales, que tentou manter um certo equilbrio entre Caracas e Braslia, e o peso dos fatos o inclinou na direo de Braslia, ainda mais com seu distanciamento radical dos Estados Unidos.

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Para a oposio no foi fcil acomodar-se realidade do desaparecimento quase total do velho sistema de partidos, substitudo pela hegemonia do MAS como nico ator realmente organizado do cenrio poltico boliviano. No passado, o sistema poltico que entrou em colapso em 2003 contava com estruturas organizadas, quadros com experincia de gesto e um trnsito importante na poltica externa do pas, o que permitiu o desenho de estratgias e programas concretos na compreenso que os partidos tinham da realidade internacional e da insero da Bolvia no contexto sul-americano. Hoje, ao contrrio, o que h uma grande interrogao com relao s linhas mestras da poltica internacional boliviana a partir da ao da oposio, exceo, talvez, no caso lamentvel da reivindicao martima com o Chile. Aqueles que criticam no sem fundamento a falta de uma poltica externa consistente parecem ter-se esquecido de seu prprio passado, sua tradio e sua marca gentica, para se afogar na inconsistncia, na carncia de quadros e, sobretudo, na falta de viso em um tema de sensibilidade to elevada.

Chvez-Morales: da lua de mel a um casamento entre iguais


evidente que a volta de cento e oitenta graus na poltica externa boliviana foi consequncia de sua ligao com a Venezuela, a partir da ao clara de Chvez de apoiar moral e materialmente a candidatura de Evo Morales em 2005. As relaes Bolvia-Venezuela tiveram duas fases quase coincidentes com os dois mandatos de Morales. Em um primeiro momento, a total inexperincia de Morales fez com que a Bolvia optasse por seguir a poltica externa venezuelana. Essa deciso teve como consequncia um congelamento das relaes com

os Estados Unidos, um momento de frico significativa com o Brasil, um quase congelamento das relaes com o Peru e uma aproximao a posturas contestatrias no contexto regional, tais como o fortalecimento das relaes com o Ir. Chvez articulou esse cenrio com a criao da ALBA, que mais que um projeto de integrao econmica foi um instrumento poltico que definiu linhas de ao comuns no contexto da OEA e da UNASUL e eventualmente no processo sub-regional andino. Nos trs primeiros anos de seu governo, Morales adotou uma adscrio quase de reconhecimento do apadrinhamento poltico de Chvez e, por extenso, do apadrinhamento mais simblico do que efetivo de Fidel Castro. Qual foi o reflexo disso na poltica interna boliviana? Morales aceitou que os temas segurana e inteligncia tivessem uma influncia forte e direta de especialistas e funcionrios cubanos e venezuelanos, inclusive no caso de sua prpria segurana pessoal. preciso enfatizar que o embaixador de Cuba exerce uma influncia significativa no crculo mais prximo ao presidente, muito maior que a dos embaixadores venezuelanos, essencialmente operativos diante de uma relao pessoal direta entre os presidentes. Morales desenvolveu um programa com o nome de Evo cumpre, que teve o apoio financeiro da Venezuela, uma mdia de 30 a 45 milhes de dlares por ano total disponibilidade do presidente, sem passar pela aprovao do Congresso Nacional nem estar includos no oramento geral da Bolvia como deve ocorrer no caso de qualquer doao internacional. Alm disso, muito provvel que o governo boliviano tenha recebido apoios diretos de outra natureza cuja quantificao impossvel de ser feita. Por outro lado, os projetos grandiloquentes de industrializao e investimento no mbito energtico, na produo de alimentos e nas obras de infraestrutura quase no tiveram resultado.

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O efeito dessa relao to prxima foi percebido muito rapidamente. As frequentes visitas de Chvez Bolvia, inclusive suas atitudes paternais expressas em atos pblicos, fizeram com que a opinio pblica passasse a ter uma atitude crtica em relao ao mandatrio venezuelano. Morales, poltico muito intuitivo, percebeu o efeito contraproducente e baixou os decibis do vnculo. Embora os dois presidentes professem a mesma ideologia e sigam apoiando a vigncia da ALBA, alm de ratificar acordos bilaterais cheios de documentos especficos que poucas vezes so postos em prtica, est claro que a influncia direta de Chvez sobre seu homlogo diminuiu significativamente. No entanto, no podemos deixar de mencionar que as relaes comerciais entre a Bolvia e a Venezuela aumentaram significativamente no perodo 2006-2011, embora se trate de um volume que ainda no significativo para a economia boliviana. Em 2005, a Bolvia exportava 170 milhes de dlares para a Venezuela e importava 40 milhes daquele pas. Em 2011, as exportaes aumentaram para 339 milhes (basicamente gros e txteis) e as importaes chegaram a 300 milhes. As exportaes duplicaram e as importaes se multiplicaram quase oito vezes, e o motivo disso o diesel, do qual a Bolvia est cada vez mais deficitria. As exportaes Venezuela representam 5% do total, enquanto que as exportaes para a Bolvia representam, para a Venezuela, 0,4% do total. A diferena com o Brasil mais que eloquente. A questo no foi, no entanto, uma mera questo de mudana formal. medida que se sentia mais seguro na Presidncia, o mandatrio boliviano comeou a desenvolver sua prpria agenda internacional apoiada em dois pilares, sendo o mais importante sua condio de primeiro presidente indgena da Bolvia e a repercusso internacional desse fato. Em poucos anos, o governo boliviano percebeu que podia exer-

cer uma liderana regional sobre os povos indgenas do Peru, Equador, Guatemala, Mxico e at do Chile. Morales j no precisava de um padrinho para isso, e comeou a desenvolver uma linha internacional prpria para garantir a reivindicao e a consolidao do poder indgena alm da Bolvia. O segundo tema em que se empenhou foi a defesa da Me Terra (Pachamama, tanto em quchua quanto em aymara). O ministro das Relaes Exteriores, David Choquehuanca, a figura indgena mais relevante no Poder Executivo, imps a ideia de que preciso contrastar a filosofia do viver bem andino (suma qamaa) com a do viver melhor ocidental como uma resposta a partir da cosmogonia andina que considera como uma falcia a nsia de progresso, e que se expressa na complementaridade e harmonia homem-natureza. A Bolvia tentou colocar essa ideia no concerto internacional inclusive nas Naes Unidas e, sobretudo, nas reunies de cpula sobre a mudana climtica. A posio mais radical foi expressa na Cpula de Cancn, onde a Bolvia foi o nico pas do mundo que no assinou o documento final da reunio.

A sempre conflitiva relao com os Estados Unidos


A influncia dos Estados Unidos sobre a Bolvia, nem preciso dizer, sempre foi realmente muito grande. Em mais de uma ocasio possvel afirmar sem qualquer dvida ocorreram atos de ingerncia norte-americana em assuntos internos do pas. Essa influncia comeou durante a Segunda Guerra Mundial, mas ficou mais evidente a partir da Revoluo de 1952, quando a Bolvia, paradoxalmente asfixiada por uma crise econmica e o bloqueio de suas exportaes, pediu a ajuda norte-americana.

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Em poucos anos, a dependncia do oramento boliviano dessa ajuda passou a ser imensa e com ela veio tambm a dependncia poltica. Os EUA apoiaram a Revoluo (1952-1964) at o comeo da doutrina de segurana nacional. Em virtude dessa mudana provocada pela revoluo cubana, com igual entusiasmo os EUA apoiaram um golpe de estado militar (1964) que inaugurou um perodo de 17 anos de ditadura militar. Com a restaurao da democracia (1982), as relaes entre os dois pases se viram fortemente contaminadas pelo tema da coca, cuja produo havia sofrido um crescimento geomtrico no perodo entre 1977 e 1982. O ponto de inflexo na narcotizao das relaes deu-se em 1988, quando foi aprovada uma lei antinarcticos inspirada pelos EUA, que estabelecia uma poltica muito rgida de erradicao da folha de coca excedente e de represso e punio ao narcotrfico. A partir desse momento, a presena da DEA no pas foi determinante, supervisionando a poltica antidrogas, cobrindo o oramento sobre a matria, pagando gratificaes aos policiais bolivianos especializados e gerando uma presso permanente sobre os diversos governos para que aplicassem sua poltica. O exemplo mais dramtico dessa presso foi a retirada do visto de ingresso aos Estados Unidos ao ex-presidente Jaime Paz Zamora em 1994 (que lhe foi restitudo anos depois). Essa situao, que prejudicou seriamente a imagem norte-americana na Bolvia, s se modificou depois da crise sangrenta de 2003, que fez com que os Estados Unidos modificassem sua poltica de ingerncia, suavizando as posies. Mas o mal j estava feito. Simultaneamente, durante esses anos, a inteligncia norte-americana converteu-se em um virtual sistema paralelo inteligncia boliviana. Tem-se a impresso de que o governo de Morales apenas mudou de scio ao abrir esse mesmo espao, como foi dito, para a Venezuela e para Cuba.

Seria incompleto terminar essa anlise sem recordar que, desde a presidncia de Jimmy Carter, os Estados Unidos enfatizaram o respeito pelos direitos humanos como condio para a relao bilateral, retiraram seu embaixador da Bolvia durante a ditadura de Luis Garca Meza (1980-1981) e contriburam com os programas de fortalecimento institucional e democrtico da Bolvia a partir de 1982. No entanto, o impacto nesse caso foi menor se comparado dominao quase obsessiva do pacote coca-narcotrfico. A partir da gesto de Morales, as relaes comearam a se esfriar at chegar a seu ponto mais baixo desde 1980, quando o presidente decidiu expulsar o embaixador Philip Goldberg e a DEA. Desde 2008, os Estados Unidos no tm um embaixador creditado na Bolvia e, da mesma forma, a Bolvia no tem embaixador em Washington o perodo mais longo nessa situao desde a abertura das relaes entre os dois pases no sculo XIX. Alm daquilo que possa ser questionvel com relao s razes objetivas para a expulso (supostas aes desestabilizadoras em conivncia com a oposio regional a Morales na crise que polarizou o pas em 2008), preciso entender que o presidente boliviano teve como bandeira de batalha mais importante em toda sua vida sindical o confronto com os Estados Unidos e a execrao do governo norte-americano, e com aquilo que ele entende ser uma atitude imperialista inaceitvel daquele pas. Dessa forma, uma posio ideolgica do governo boliviano, somou-se uma espcie de conta pendente pessoal de Morales com os Estados Unidos. Essa situao de congelamento das relaes, ao contrrio do que poderamos pensar, no teve um efeito significativo na economia, apesar de Washington ter suspendido o benefcio do chamado programa ATP-DEA, que eximia das tarifas de ingresso

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uma boa parte dos produtos de exportao bolivianos. As exportaes bolivianas para os EUA diminuram menos de 20%, de um total que equivale a algo menos do que 10% do total das vendas bolivianas ao exterior e foram compensadas pela abertura moderada de mercados alternativos. No devemos perder de vista, contudo, que os Estados Unidos so o segundo destino das exportaes bolivianas depois do Brasil.

Coca: o tema mais sensvel das relaes externas da Bolvia. O novo papel do Brasil na questo
No entanto, a verdadeira medula do cenrio internacional boliviano diz respeito produo de coca. A Bolvia uma nao que est indissoluvelmente ligada folha da coca desde seu passado mais remoto. Grandes civilizaes como os Tiahuanacu e os Incas esto enleadas com a produo e o consumo da folha, que, poca, eram exclusivamente destinados ao uso ritual de sacerdotes e s os membros da mais alta nobreza vinculados ao Inca e o prprio Inca tinham acesso a ela. Sua difuso macia ocorreu j na poca da colonizao espanhola, quando os conquistadores perceberam que o consumo regular da coca por parte da mo de obra indgena produzia maior produtividade, mais horas de trabalho e menos demanda por comida, o que lhes estimulou a difundi-la amplamente. No perodo republicano, o consumo tradicional dos ndios dos Andes e dos vales se estendeu para muitos indgenas das plancies do Leste. A transformao da coca em cocana de forma macia comeou na segunda metade da dcada de 1970 e passou a ser um problema muito srio na primeira metade da dcada de 1980.

A coca tem duas qualificaes na lei boliviana que regulamenta as substncias controladas: os cultivos tradicionais que, historicamente, referem-se zona dos Yungas no departamento de La Paz e cultivos de excedentes localizados principalmente na regio do Chapare no departamento de Cochabamba. Isso significa que a Bolvia reconhece a produo de coca legal e seu consumo tradicional legtimo. A lei estabelece 12.000 hectares para esse propsito. A chamada coca excedente , na verdade, a coca ilegal que deve ser erradicada. Em 2011, o cenrio no alentador, mas, antes de descrev-lo em sua magnitude real, indispensvel lembrar que o presidente constitucional da Bolvia, Evo Morales, chegou ao cargo em que est em boa medida por sua intensa atividade sindical como executivo mximo das federaes de produtores de coca de Cochabamba (regio de produo ilegal, na qual mais de 90% da folha se transforma em cocana). Ao contrrio do que se cr, antes do processo eleitoral de 2005, Morales nunca havia reivindicado seu carter de lder indgena e menos ainda os princpios da filosofia que hoje propugna no governo. Na segunda metade da dcada de 1990, Morales e os plantadores de coca j ocupavam um lugar fundamental dentro dos movimentos sociais nacionais, substituindo a vanguarda histrica da Central Operria Boliviana, os mineiros. O fortalecimento dos cocaleiros relaciona-se tambm ao lugar geogrfico estratgico dos cultivos pelos quais passa a principal estrada do pas a qual eles bloquearam sistematicamente, mas tambm com o discurso fortemente antiamericano, antigoverno e furiosamente crtico ao modelo democrtico ento vigente. O presidente boliviano atualmente tambm secretrio executivo das federaes de cocaleiros, cargo que nunca abandonou. Uma parte central do poder do MAS e do governo tem

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como base o apoio incondicional dos cocaleiros, algo que, como perfeitamente claro, condiciona as polticas governamentais sobre o tema da erradicao da folha, principalmente quando a popularidade de Morales enfrenta uma crise sria.

Qual a situao da folha de coca atualmente?


Segundo uma informao oficial do Escritrio das Naes contra Drogas e Crime (UNODC) em conjunto com o Estado da Bolvia, em 2009, a Bolvia j era considerada o terceiro maior produtor mundial de coca. Na Colmbia, so cultivados 68 mil hectares; no Peru, 60 mil e, na Bolvia, 31 mil. No momento de maior sucesso da erradicao, no ano 2000, o pas cultivava a coca em menos de 15 mil hectares. Em 2005, j eram 25 mil. No governo de Morales, a produo aumentou 20%. Os 31 mil hectares mencionados do um rendimento de 55 mil toneladas de folha de coca. O valor da coca no PIB nacional um pouco menor que 2% e cerca de 14% do PIB agrcola do pas. Com relao produo da droga, possvel ter uma ideia de sua magnitude por meio da seguinte comparao: no ano 2000, foram confiscadas 10 toneladas de pasta-base de cocana e meia tonelada de cloridrato de cocana. Em 2009, por sua vez, foram confiscadas 22 toneladas de pasta-base e 5 de cloridrato. Existem trs concluses possveis: a primeira que a eficincia do Estado hoje maior que a de antes; a segunda que a produo da droga aumentou de modo muito preocupante; e a terceira que ocorreu uma combinao das duas coisas. At mais ou menos a metade da primeira dcada deste sculo, os mais interessados na eficincia das polticas bolivianas antinarcticos eram os Estados Unidos e a Europa. A razo fundamental para isso estava diretamente relacionada com o destino

da produo de droga boliviana que era, precisamente, os Estados Unidos e os pases europeus. Por diversas razes, o mercado norte-americano foi progressivamente se abastecendo com a droga fabricada principalmente na Colmbia e em menor medida no Peru, desvinculando-se totalmente da produo boliviana. Para a Europa, no entanto, a droga boliviana continuou sendo importante para os consumidores. O que mudou drasticamente o cenrio foi a situao do Brasil. Originalmente, o Brasil era predominantemente um pas de trnsito para a droga boliviana, mas o crescimento significativo do consumo transformou o Brasil no segundo consumidor mundial de cocana. O resultado foi que, embora a droga proveniente da Bolvia ainda continuasse a ser destinada aos mercados europeus, ficava, em sua maioria, nas principais cidades brasileiras, sobretudo So Paulo e Rio de Janeiro. O crescimento da violncia pelo narcotrfico nessas cidades aumentou a preocupao do governo brasileiro, que enfrenta uma ofensiva de cartis, mfias e zonas urbanas sob o controle total de narcotraficantes. O fenmeno comeou a se agravar na segunda gesto do presidente Lula. Sem chamar muita ateno, Braslia reclamou a La Paz, sem grandes resultados. A situao se complicou muito mais com a expulso da DEA em 2008. Cada vez mais intensamente, o Brasil insistiu sobre sua preocupao, mas Lula no se atreveu a transformar a questo da coca em um tema de agenda de importncia pblica primordial entre os dois pases. Morales respondeu com um convite desafiante que Lula aceitou. Em sua ltima visita Bolvia, o presidente brasileiro assistiu um ato no Chapare rodeado por milhares de produtores da folha de coca excedente. Essa complicada realidade que o mandatrio brasileiro, consciente de que estava terminando sua segunda gesto, preferiu deixar passar hoje a herana mais delicada com a qual a

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presidente Dilma tem de lidar. No possvel ignorar a questo. O tema no simples. Os Estados Unidos, com um meio sorriso figurado, transferem a responsabilidade para o Brasil. Para o Brasil, no fcil fazer o papel de mau menino nessa histria (o pas enfrenta o dilema de assumir o papel que os Estados Unidos desempenharam no passado ou propor um trabalho horizontal e conjunto com a Bolvia em uma luta mais racional contra o flagelo do narcotrfico), mas, por uma necessidade estratgica, por uma questo de sade pblica interna e por uma lgica exigncia de sua opinio pblica, precisa tomar uma deciso, que inevitavelmente ter de ser traduzida em fatos concretos. Por tudo isso, no pode manter uma relao fluida com a Bolvia e, ao mesmo tempo, manter em um ba fechado um tema que hoje, depois da questo energtica, passou a ser uma prioridade, como j disseram em suas visitas Bolvia em 2011 os ministros da Justia e das Relaes Exteriores brasileiros. A sada da droga boliviana no afeta somente o Brasil; tem tambm como pases de destino o Chile e a Argentina e como se fosse pouco um pas de trnsito da droga peruana aos mercados mencionados. Fica claro, com tudo isso, que, no momento, o narcotrfico uma questo de grande importncia entre as vrias naes vizinhas Bolvia, particularmente o Brasil.

Os outros atores
Quais so tradicionalmente os outros grandes atores da comunidade internacional na Bolvia? Do ponto de vista tanto da cooperao quanto dos investimentos, os pases mais influentes na Bolvia nos ltimos vinte anos so o Japo e a Espanha em primeiro lugar e os pases nrdicos, a Holanda e a Alemanha em segundo lugar.

No caso da Espanha, a presena mais significativa a da Repsol no setor de hidrocarbonetos e a da Iberdrola na distribuio de energia eltrica no complexo La Paz-El Alto, alm de um pacote de projetos diversos de cooperao. A empresa japonesa Sumitomo administra a empresa mineira San Cristbal, a maior produtora de prata e chumbo do pas, e o Japo conta com uma longa tradio de ajuda Bolvia, sobretudo em projetos de desenvolvimento agrcola e apoio na rea da sade. Os novos jogadores so a China, a ndia (explorao do Mutn, uma das maiores reservas de ferro do mundo), a Coreia do Sul (o principal destinatrio dos minerais bolivianos) e a Rssia, nessa ordem. A China est realizando uma ofensiva diplomtica econmica muito importante j h vrios anos, algo que, alis, est fazendo em toda a Amrica Latina. A Bolvia v com bons olhos a opo de aceitar investimentos chineses em algum megaprojeto que at agora no se concretizou. S no ltimo ano, as importaes da China triplicaram, aproximando-se a 1 bilho de dlares, ou seja, 17% das importaes totais. claro que Morales quer mostrar sua abertura ao Extremo Oriente fortalecendo a presena da China na Bolvia. Ele considera essa opo como uma alternativa influncia norte-americana que, preciso dizer, a menor que aquele pas j teve sobre a Bolvia desde a Segunda Guerra Mundial. O que no est claro qual a estratgia boliviana para aumentar as exportaes j existentes ao gigante asitico, que atingem mais de 200 milhes de dlares, cerca de 3% das exportaes bolivianas. Com alguma influncia menor, aparecem como investidores potenciais na Bolvia a Coreia do Sul e a Rssia. Nesse ltimo caso, com o interesse muito especfico de concretizar uma venda macia de armamento, na lgica de uma modernizao da frgil estrutura militar das Foras Armadas bolivianas. O governo do MAS deu nfase especial para aumentar o poder do exrcito, exercer um

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controle direto sobre sua autoridade e mim-lo com compras de equipamento, algo que o Estado no fazia h vrias dcadas. Em termos imediatos, o grande alvo de investimentos na Bolvia a primeira reserva do mundo de ltio, localizada no Salar de Uyuni (a maior plancie salgada do mundo) no sudoeste do pas. Pases como o Brasil, a Coreia do Sul, a Frana e a China j mostraram interesse. Um dos problemas para sua execuo so as condies impostas pela Bolvia, que exige que a empresa que explorar o ltio elabore as baterias na Bolvia e exporte os produtos terminados. preciso lembrar que, como existem jazidas de ltio na Argentina e no Chile, com condies de transporte e facilidades para o investimento mais atraentes, as possibilidades de concretizar um negcio como o proposto pela Bolvia so incertas, embora o volume incrvel das reservas faa pensar que, embora em termos discutveis como os que foram aplicados na concesso do Mutn, o negcio do ltio ser concretizado. Mas a realidade mais complexa do que isso. Nos ltimos cinco anos, a Bolvia se manteve com o nvel mais baixo de investimentos externos da Amrica Latina. Os investimentos estrangeiros anuais no pas mal superam os 700 milhes de dlares, quantia mais que insuficiente para uma economia que apenas no setor energtico necessita de pelo menos 1 bilho de investimentos por ano para tentar resolver a situao dramtica de um exportador de gs que enfrenta dficits na produo de diesel, gasolina e inclusive do gs liquefeito de petrleo em temporada de inverno. O paradoxo que, em um momento de expanso econmica e de demanda sustentvel pelas matrias-primas das quais a Bolvia um importante produtor regional, os investidores ficam entre seu bvio interesse em investir e as limitaes para faz-lo. A Constituio de corte estadista, por exemplo, impe restries severas aos investidores. Basta dizer que um artigo da Constitui-

o exige que aqueles que invistam na explorao de recursos naturais reinvistam a totalidade de seus lucros na Bolvia. A poltica de nacionalizaes reais ou figuradas, alm disso, funciona como um desincentivo total para os investidores potenciais. O Estado nacionalizou a empresa nacional de telecomunicaes (Itlia), a principal fundio de estanho (Sua), uma fbrica de produo de cimento (Mxico), as empresas geradoras de eletricidade (Gr-Bretanha e Frana) e as refinarias de petrleo (Brasil). Em todos os casos na modalidade de compra foi oferecido um preo unilateralmente. Muitos desses processos esto suspensos esperando arbitragens internacionais.

Desafios de Dilma e Morales


Em princpio, as relaes entre a Bolvia e o Brasil mantm-se inalteradas com o novo governo presidido por Dilma Rousseff, mas evidente que os itens na agenda se modificaram, sem que isso queira dizer, de forma alguma, que a agenda preexistente tenha desaparecido. Primeiro, diante da atitude de retirada dos Estados Unidos, a presena brasileira na Bolvia mais importante do que nunca, embora delicada e arriscada em virtude das responsabilidades que, em teoria, deve enfrentar. Segundo, o gs continua a ser o cordo umbilical econmico entre os dois pases, mas o contexto e as circunstncias mudaram. A Bolvia perdeu relevncia no contexto regional pela diminuio de suas reservas e pela mudana de suas perspectivas de mercado em virtude do novo papel do gs como commodity e as novas tecnologias no convencionais. O Brasil, por sua vez, ter, talvez, em 2015 ou 2016 em funcionamento seu prprio abastecimento de gs. No entanto, a matriz energtica global est mudando e isso ter

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suas consequncias. A Bolvia precisa buscar uma nova estratgia nesse campo se no quiser enfrentar um futuro pouco alentador. Terceiro, entre os temas comuns, o narcotrfico j no pode ser deixado de lado e isso obriga a uma administrao inteligente e delicada das duas partes, mas, tal como est o cenrio nessa questo, ele ameaa ser um fator que ir complicar o status de fluidez e cordialidade conseguido aps o impasse da nacionalizao. Quarto, o surgimento de novos atores internacionais, especialmente a China, pode gerar um cenrio mais complexo na ligao com o Brasil e na influncia natural, geogrfica e mltipla que esse exerce sobre a Bolvia. O arrefecimento do protagonismo venezuelano coloca, por sua vez, uma interrogao sobre a estratgia de alianas da Bolvia. Quinto, a ideia subjacente de que o Brasil sempre teve uma atitude imperialista em relao Bolvia em razo do pequeno tamanho econmico desse pas pode mudar a partir de um objetivo concreto e vir tona com mais clareza, se nos prximos anos, o poder brasileiro se puser em evidncia de uma maneira mais tangvel em sua relao concreta com uma nao pequena como a nossa. Sexto, as difceis condies de investimento na Bolvia no parecem estabelecer um cenrio favorvel para a presena do investimento privado brasileiro. Alis, tem-se a sensao de que os investidores brasileiros esto pouco animados para voltar a pensar muito na Bolvia. Depender do governo brasileiro, em seu trabalho para melhorar as condies bolivianas, a reabertura desses espaos. Depender tambm da transparncia necessria desses investimentos. um caminho de ida e volta que diz respeito lgica maximalista (que se aplica ao investimento externo de um modo geral) na qual se movem a Constituio e as regras do governo de Morales.

Stimo, o tema da migrao passou a ser crucial. preciso que seja desenvolvida uma poltica migratria, sobretudo para os bolivianos que vo trabalhar no Brasil (hoje, um nmero muito significativo) no quadro de um processo de integrao que considere as regras contempladas pelo MERCOSUL para a matria. Mais que isso, preciso que sejam concretizadas as polticas do governo brasileiro que salvaguardem as condies de direitos humanos (sade e trabalho, por exemplo) dos imigrantes, o que no exclui as complexas relaes dentro da prpria comunidade boliviana no Brasil. Oitavo, as iniciativas brasileiras para incrementar a gerao de energia eltrica no rio Madeira tero um impacto fundamental no ecossistema da regio e em todo o sistema fluvial boliviano da Bacia do Amazonas. O prprio projeto da barragem em Cachuela Esperanza parte de um cenrio cujas repercusses econmicas e polticas so complexas. O essencial a definio de uma poltica boliviana de meio ambiente, que atualmente oscila entre a retrica preservacionista e a lgica desenvolvimentista. Por sua vez, no possvel ignorar a possibilidade de levar eletricidade a uma regio do pas que est fora do sistema interconectado. Nono, o processo de integrao, tanto binacional quanto o que afeta os dois pases em virtude de sua presena nos mecanismos econmicos sub-regionais e no mecanismo poltico (UNASUL), deve ser parte de uma definio futura que supere a retrica poltica e, com realismo, enfrente os obstculos que colocaram freio no sucesso de acordos como o MERCOSUL. preciso partir da realidade de uma das maiores assimetrias entre os pases sul-americanos, o que exige uma estratgia de integrao que leve em considerao os elementos de complementaridade existentes, assim como aqueles relacionados com a competitividade e eficincia de propostas que busquem benef-

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cios comuns. Est claro que a ideia global de integrao est em questo e que preciso avaliar a proposta de sul-americanizao da integrao que o Brasil iniciou no ano 2000. Finalmente, preciso abrir um novo cenrio de intercmbio e complementao econmica que transcenda o gs natural e o narcotrfico, que fortalea a conexo pela via da infraestrutura (e sejam solucionados os complexos desafios que essa suscita quando os corredores estiverem em pleno funcionamento), que privilegie a relao entre os departamentos e Estados fronteirios do Brasil e da Bolvia (cujo potencial econmico imenso) e que encontre mercados para os produtos bolivianos alm da atual dependncia energtica. Tambm indispensvel retomar os projetos comuns de industrializao. No fundo, o que a Bolvia e o Brasil devem recuperar um clima de confiana mtua que foi debilitado pelos vrios acontecimentos dos ltimos anos.

Captulo II

Evoluo e perspectivas das relaes entre a Colmbia e o Brasil


Eduardo Pastrana Buelvas

Introduo
Sem dvida, a Poltica de Segurana Democrtica (PSD), como coluna vertebral da estratgia poltica que lvaro Uribe implementou em seus dois perodos presidenciais (2002-2010), determinou o curso poltico e a orientao ideolgica da poltica externa da Colmbia durante os oito anos de seu mandato. Por esse motivo, as relaes internacionais se desenvolveram como complemento quase exclusivo das estratgias internas de segurana. A PSD se dedicou a confrontar seis ameaas domsticas especficas, identificadas como de interesse prioritrio, a saber: o terrorismo, encarnado fundamentalmente no grupo guerrilheiro denominado Fuerzas Armadas Revolucionrias de Colmbia (FARC), o negcio das drogas ilcitas, as finanas il-

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citas, o trfico de armas, munies e explosivos, o sequestro e a extorso, e o homicdio.1 Portanto, no mbito domstico, a prioridade da ao estatal e governamental centrou-se na busca do controle estatal da totalidade do territrio, tendo as foras armadas (Polcia e Foras Militares) um papel central, embora se reconhecesse que, paralelamente, era necessria uma atividade forte por parte das demais entidades territoriais (Presidncia, 2003: 16). No que se refere estruturao das Relaes Exteriores, a PSD situava a obteno da segurana interna como pilar do entendimento com os demais atores da Comunidade Internacional, apelando para o multilateralismo no marco dos convnios, tratados e acordos existentes contra o terrorismo internacional. Tal propsito contemplava como um de seus instrumentos-chave a cooperao bilateral partindo do princpio da corresponsabilidade de todos os pases sobre a cadeia que vai desde os precursores qumicos at os consumidores de narcticos, passando pelas organizaes delinquentes e as redes de terrorismo internacional (Presidncia, 2003: 20-21). Tem sido exposto com frequncia o papel dominante do Presidente e seus objetivos de buscar veementemente cooperao contra o narcotrfico e o terrorismo nas trajetrias que traa para suas conexes com a regio andina e as estruturas continen1

O objetivo geral da PSD era reforar e garantir o Estado de Direito em todo o territrio, fortalecendo a autoridade democrtica, entendida como autoridade institucional, imprio da lei e da participao cidads no marco governamental. Os objetivos especficos da PSD eram cinco: a consolidao do controle estatal do territrio, a proteo da populao, a eliminao do negcio das drogas ilcitas na Colmbia, a manuteno de uma capacidade dissuasiva, e o alcance da eficincia, transparncia e prestao de contas pelo sistema governamental. A segurana como conceito era entendida como a proteo do cidado, e a democracia por parte das foras do Estado, e seu componente democrtico estribava-se no compromisso de solidariedade e cooperao com a PSD por parte de toda a sociedade (Presidncia, 2003: 12-13).

tais, alm de seu esforo permanente para inserir-se nos mercados globais. Tambm tem se visibilizado continuamente o papel central que cumprem as relaes bilaterais com os Estados Unidos para moldar e satisfazer essas metas governamentais. Todavia, por trs do modelo governamental que articula a segurana estatal como passo prvio ao desenvolvimento, alm da resoluo de seus dilemas interiores e da extenso dos vnculos com os norte-americanos, existe um jogo de interesses-chave e de fatores de identificao positiva tradicional entre as elites econmicas, polticas e militares colombianas com respeito a esse modelo e ao bom entendimento com os Estados Unidos. Essa identificao, particularmente forte na era Uribe, afetou seriamente as boas relaes de vizinhana com os pases andinos e criou uma sombra de desconfiana com o Brasil, alm de limitar notoriamente a motivao e a participao da Colmbia nos processos de integrao regional. A percepo domstica mostrou-se quase unnime em torno dos pressupostos da PSD, do ceticismo a respeito da utilidade poltica dos espaos sul-americanos, do af pela ratificao do Tratado de Livre Comrcio (TLC)2 com os Estados Unidos, e da incerteza sobre a posio do Brasil diante do conflito interno e das crises diplomticas com a Venezuela. Ao final do governo de Uribe, e no incio da administrao Santos, tornou-se evidente um clima de opinio que exps um desgaste das elevadas expectativas das relaes colombianas-norte-americanas. Isto gerou uma presso pela busca de outros espaos de insero econmica, pela normalizao das relaes
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A Colmbia e os Estados Unidos assinaram um Tratado de Livre Comrcio em 2006, o qual redefiniria as relaes comerciais entre ambos os pases. Este tratado permitiria a reduo alfandegria bilateral e, segundo o governo colombiano, serviria de motor da economia nacional e estimularia o investimento externo no pas. Todavia, este tratado, desde sua assinatura em 2006, no foi ratificado pelo Congresso norte-americano, por razes de poltica interna.

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diplomticas com a Venezuela e o Equador, pelo melhor aproveitamento do potencial do Brasil e para recuperar a confiana da regio a fim de apagar a sensao geral de certo isolamento colombiano. Os Estados Unidos continuam a ocupar um lugar importante na agenda externa comercial e poltica da Colmbia, mas a posio governamental sugere uma preocupao crescente em diversificar as relaes externas e situar-se no centro de gravidade dos processos de integrao regional.

A era Uribe: estadunizao da poltica externa e isolamento da Amrica do Sul


A relevncia das relaes da Colmbia com os Estados Unidos tem sido tradicionalmente elevada ao comprometer paralelamente e mesmo combinar temas comerciais, polticos, diplomticos e de segurana. Estes so os elos essenciais das relaes bilaterais: a ratificao pendente do TLC entre a Colmbia e os Estados Unidos por parte do Congresso norte-americano, e a prorrogao do ATPDEA (Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act). Mediante tal mecanismo unilateral, os Estados Unidos vm outorgando, desde meados dos anos 90, preferncias alfandegrias a um universo amplo das exportaes colombianas que entram no mercado norte-americano, baseadas no princpio da corresponsabilidade na luta contra o narcotrfico. Tambm tm sido temas centrais nas relaes bilaterais a cooperao militar, financeira e humanitria para os temas do narcotrfico e dos grupos armados ilegais no interior do Plano Colmbia (Pastrana, 2010: 53). Ainda que no sejam recprocas, a intensificao das relaes comerciais com os Estados Unidos e a renovao da cooperao sempre ocuparam o primeiro lugar na agenda diplomtica

colombiana. Na era Uribe, o Ministrio do Comrcio contemplava o TLC com os Estados Unidos como o caminho para definir o trato comercial com o resto do mundo (Pastrana, 2008: 3; Cepeda e Snchez, 2010: 459). Neste sentido, a forma diligente de preparar o TLC e a tentativa de reforar a cooperao norte-americana poderiam ter se baseado em outras duas estratgias errticas. Por uma parte, colocar toda a confiana nas negociaes com o Departamento de Comrcio dos Estados Unidos e o Departamento de Estado, esquecendo a influncia de outros atores que hoje travam o TLC institucionais, polticos e de organizaes da sociedade civil. Por outra parte, tentar que o TLC se convertesse no mecanismo para assegurar uma aliana estratgica a partir da Colmbia e dos Estados Unidos para o hemisfrio, que inclusive subsumisse o ATPDEA e as lutas contra o narcotrfico e o terrorismo, ligando a PSD s diretrizes ideolgicas da administrao Bush (Pastrana, 2011: 208-209; Pulecio, 2005: 14). A partir do bilateralismo se poderia gerar um efeito multiplicador ou efeito carambola3 sobre a regio andina, que os vizinhos da Colmbia (particularmente a Bolvia, o Equador e a Venezuela) temem e denunciam como uma porta aberta ao intervencionismo dos Estados Unidos. Tais temores se relacionam com a possvel ampliao da cobertura do Plano Colmbia como propunha a administrao Clinton em 2001 com a Iniciativa Regional Andina (IRA ou ARI)4 e com os efeitos negativos do carter transfronteirio do conflito colombiano e da
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Nota do Tradutor: Carambolar significa atingir dois objetivos de uma s tacada. U.S. Department of State (2003). Andean Regional Initiative (ARI): FY2003 Supplemental and FY2004 Assistance for Colombia and Neighbors. http//:www.fpc.state.gov/documents/ organization/23496.pdf.

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estratgia de combate frontal (Bonilla e Cepik, 2004: 74; Leite e Montez, 2007: 198; Duarte e Trindade, 2010: 109). Um grande obstculo aproximao regional tem sido a maneira desequilibrada pela qual se negociou com os norte-americanos, passando por cima dos arranjos comunitrios na CAN, por fora do processo de integrao comercial sul-americano, e fazendo caso omisso das consequncias regionais de no negociar em bloco, tal como expressaram pases como a Venezuela, a Bolvia, o Equador e inclusive o Brasil. Assim, desvaneceu-se o aprofundamento das relaes comerciais com os pases vizinhos e o entorno regional, e at mesmo foram revertidos processos de integrao como o andino. Em consequncia disso, a CAN se fragmentou, a Venezuela se orientou para o MERCOSUL e o governo de Hugo Chvez acelerou os processos alternativos como a ALBA (Vieira, 2010: 57; Ramrez, 2008: 2). necessrio reconhecer que, ao longo das dez Cpulas presidenciais sul-americanas que se realizaram de 2000 a 2008, evidenciaram-se controvrsias polticas sobre o processo de integrao econmica e poltica, as situaes nacionais, os modelos de conduo poltica, e as lideranas da Venezuela e do Brasil. Nem tudo culpa da Colmbia, mas o processo cumulativo de tais controvrsias afetou o ambiente de concrdia entre os sul-americanos e colocou freio s dinmicas de negociao em temas comerciais, de integrao energtica e de infraestrutura, de integrao poltica e de segurana coletiva (Ramrez, 2008: 2). inegvel que uma das razes que o governo colombiano utilizou para se apartar um pouco do processo regional e voltar-se para os Estados Unidos foi o fracasso da criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) em 2003 (Pulecio, 2005: 16). Esta posio foi reforada pela interpretao governamental inicial do papel do Brasil e da Venezuela como contrrios ao livre comr-

cio e como atores de contrapeso ideolgico e poltico aos Estados Unidos. Tal interpretao tinha fundamento no vnculo estreito que seus presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Hugo Chvez tiveram, ao longo de sua histria poltica, com movimentos polticos e sociais, cujo denominador comum foi a recusa sistemtica ingerncia econmica, militar e ideolgica dos norte-americanos na Amrica do Sul (Duarte e Trindade, 2010: 109; Mrquez, 2010: 472-473: Pastrana, 2011, 225; Pastrana, 2009: 68-69). Contudo, os esforos e lobbies do segundo governo Uribe, relativos a um maior alinhamento com os Estados Unidos, no prosperaram diante da crescente reticncia por parte do parceiro norte-americano. Devido ao mal-estar governamental pelo corte e reorientao social dos montantes destinados a apoiar financeira e militarmente a PSD, e a partir das declaraes da administrao Obama, atravs dos meios de comunicao, foram apresentadas trs razes para explicar o golpe contra o Plano Colmbia: a mudana nas prioridades em segurana dos Estados Unidos; seu desejo de que se conseguisse uma completa nacionalizao do programa (isto : que a Colmbia assumisse os custos); e a crise financeira norte-americana (Londoo, 2011: 264-269). Este revs bilateral para a PSD, somado ao fato de que o ATPDEA no se prolongou alm de 2010 e ao bloqueio permanente por parte do Congresso norte-americano ao TLC com a Colmbia, no representou estmulos negativos para a busca de alinhamento intergovernamental. Em meio s tenses polticas entre a Colmbia, de um lado, e o Equador e a Venezuela de outro com aluses belicistas, o papel estabilizador dos Estados Unidos ecoou no nimo governamental colombiano e em alguns meios de opinio (Londoo, 2011: 250-262). Por outra parte, a polarizao das posies na UNASUL aumentou em virtude da revelao pblica sobre a negociao

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colombiana-norte-americana para a assinatura de um tratado que implicava no uso de sete bases colombianas, cujo propsito era o de aumentar o alcance operativo do programa de cooperao antidroga e contra insurgente. Por sua parte, a Colmbia defendia o acordo como exclusivamente domstico e exigia que a UNASUL e o Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) examinassem o armamentismo e a conduta belicista da Venezuela. Em contraposio, a Venezuela, o Equador e a Bolvia tentaram inclinar a plataforma sul-americana para que ela condenasse o tratado colombiano-norte-americano (Manaut, Celi e Jcome, 2010: 12). A presso permanente exercida pelo Brasil sobre as estruturas de integrao regional como a UNASUL provocou posies desencontradas no interior da opinio pblica colombiana. Durante seus oito anos de mandato, o governo de Uribe considerou que a proximidade poltica entre a Venezuela e o Brasil na era Lula, assim como o interesse de ambos no futuro do conflito armado interno, eram pedras no sapato para a consolidao dos interesses nacionais. Do mesmo modo, se percebia que tal proximidade poderia contribuir para a criao de um cenrio favorvel, no qual tanto as FARC poderiam oxigenar sua posio poltica, como teriam maior ressonncia as vozes da sociedade civil, que exigiam uma sada negociada para o conflito, (Pastrana e Vera, 2008, 224-227; Ramrez, 2010: 548-552). Antes do incio da era Santos, o governo colombiano considerava que a oferta poltica da UNASUL e a oferta de segurana no interior do CDS eram pouco atraentes, considerando que o que a agenda externa colombiana buscava era o compromisso firme de todos os sul-americanos na condenao coletiva e no combate ao terrorismo e ao narcotrfico, traduzido em fatos. Denunciava-se, por parte da Colmbia, a tolerncia de governos como o venezuelano e o equatoriano com relao presena em seus territrios de

acampamentos das FARC, assim como tambm o alto risco fronteirio e regional que revestiam os planos de aquisio de armamento e produo nacional por parte da Venezuela. Neste contexto, o Brasil aparecia diante da opinio colombiana como muito tolerante com os excessos polticos de Hugo Chvez, e muito silencioso frente s provas que expunham a presena de guerrilheiros no Equador e na Venezuela, as quais comprometiam, segundo o governo colombiano e as foras armadas, funcionrios venezuelanos e equatorianos com as FARC (Echanda, Bechara e Cabrera, 2010: 165-166; Pastrana e Vera, 2008: 230-232; Tarapus, 2008: 168-170).

Vises e percepes do governo de Uribe sobre o Brasil na regio


O governo Uribe procurava permanentemente uma ampliao dos vnculos comerciais com o Brasil, considerando no somente o atrativo de seu mercado, como apreciava tambm seu papel de ponte para o MERCOSUL e sua importncia como motor econmico do mesmo. Isso foi tentado pela via intercomunitria CAN-MERCOSUL e pela via bilateral mediante frmulas como as rodadas de negcios. Em que pese essa inteno, as divergncias polticas em torno da forma de liberalizar o comrcio, assim como a tenso negociadora no interior da OMC entre os Estados Unidos e o Brasil, foram um fator de letargia. A Colmbia, com os olhos postos no TLC com os Estados Unidos, tendeu a secundar, de maneira passiva, a posio dominante dos Estados Unidos sobre o comrcio global em Doha,5 enquanto o Brasil buscava o apoio de outras eco5

Colombia le pide a Estados Unidos que la demande ante la OMC. El Tiempo. http://www. eltiempo.com/archivo/documento/MAM-443564.

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nomias em desenvolvimento e emergentes, gerando coalizes de respaldo para alcanar regras mais equilibradas mediante o IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul) e presso negociadora no G-20. Diferentemente do utilitarismo minimalista do governo colombiano, a viso coalizacionista internacional do Brasil sempre foi propensa busca de um fim comum (equilbrio comercial) mediante o intercmbio de informao, a realizao de acordos coletivos prvios s negociaes plenas, e o apego a uma diplomacia de atuao conjunta (Alkerman, 2009: 7). No obstante, o fato de privilegiar um coalizacionismo com pases estruturalmente semelhantes e no com seus scios naturais tem despertado certo desconforto em toda a regio. Esta busca de identidade entre as novas potncias trouxe certa paralisia institucional ao MERCOSUL e um descuido relativo, por parte do Brasil, a respeito da Argentina e dos dois scios menores (Paraguai e Uruguai) (Vigevani e Ramanzini, 2009: 90-92). Por outra parte, produziu-se um distanciamento amvel entre as administraes Lula e Uribe com respeito integrao da regio, cujo fundo poltico, por trs das discrepncias tcnicas, sugeriu uma desconfiana mtua prudente, mas permanente. Lula parecia privilegiar os interesses da liderana brasileira no MERCOSUL e em Doha, pensando em melhorar a capacidade de negociao nacional e do bloco, enquanto Uribe considerava essa liderana um tanto prejudicial diante dos Estados Unidos e um fator de afastamento de seu scio de maior interesse comercial. E mais, quando a CSN se transformou na incipiente UNASUL para relanar a integrao regional, Uribe qualificou o novo organismo como politicamente dbil, enquanto no oferecesse uma plataforma concreta de integrao comercial; e sujeito ao risco de converter-se em um espao instrumental para promover os interesses polticos e ideolgicos

de pases crticos dos Estados Unidos e do Plano Colmbia, como o prprio Brasil ou a Venezuela (Varas, 2008: 2). Evidentemente, tal posio ressaltava as fraturas polticas dos blocos sul-americanos e se apoiava no atraso evidente de um dos principais objetivos da Declarao de Cusco em 2004: conseguir a convergncia definitiva entre o MERCOSUL, a CAN e o Chile, aperfeioar uma nica zona de livre comrcio e gerar integrao poltica e social, partindo de uma base econmica (Ramrez, 2011a: 137-138). Essa decepo relativa do governo Uribe diante do lento avano da integrao comercial sul-americana e a sensao da prevalncia dos ritmos do Brasil no MERCOSUL e na UNASUL foram estmulos adicionais para a intensificao do bilateralismo e a busca de outros TLC. Dali derivaram as negociaes dos acordos comerciais com o Chile, o Peru, a Guatemala, Honduras, El Salvador, o Canad, o EFTA (Islndia, Noruega, Sua e Liechtenstein), o Panam e a Coreia do Sul. Desta forma, a rota TLC com os Estados Unidos e com a UE comeou a demarcar uma nova aposta de integrao triangular por fora dos blocos regionais, entre a Colmbia, o Chile e o Peru, o que se podia ver como uma opo que j inclui o TLC entre eles, o chamado Arco Pacfico Latino-americano, ao qual se poderia somar o Mxico como scio comum. Tal projeto prev tambm a integrao de suas bolsas de valores no sistema de informao MILA (Mercados Integrados Latino-americanos), como alternativa coletiva liderana econmica brasileira.6 A ltima etapa de tal processo foi a assinatura do Acordo do Pacfico, celebrado entre a Colmbia, o Chile, o Peru e o Mxico, em Lima, em 28 de abril de 2011.
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Rivera, Ral (2011, marzo 25). Brasil: socio, patrn o rival? Revista Amrica Economa. http://www.americaeconomia.com/revista/brasil-socio-patron-o-rival. Acessado em 18 de abril.

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Posto isso, at o fim de seu mandato, Uribe condicionou a integrao com o Brasil e a integrao sul-americana desobstruo de seu TLC com os Estados Unidos e recuperao da integrao andina via MERCOSUL. Isso se deu com base na expectativa, claro, de que esse espao econmico e o Brasil flexibilizariam sua posio diante das negociaes com os Estados Unidos, enquanto acelerava sua prpria agenda para assegurar para si o acesso a mercados mltiplos como o centro-americano. Na dimenso poltica, as tenses leves e as discrepncias prticas foram uma caracterstica convencional das relaes colombiano-brasileiras na era Uribe-Lula, ainda que expressas em tom cordial. Ambas as administraes estiveram sempre de acordo na recusa ao terrorismo e no combate ao narcotrfico, mas suas diferenas essenciais se caracterizaram pela maneira de encarar ambas as ameaas, pela magnitude regional atribuda por eles ao conflito armado interno colombiano, e pela percepo de ambos a respeito do envolvimento dos Estados Unidos nos dilemas sul-americanos de segurana. O Brasil, por sua parte, tentou sempre distanciar-se de um compromisso frontal contra as FARC ou de integrar a Amaznia a um Plano Colmbia ampliado, mas sem perder de vista um pragmatismo bilateral que o levou, desde 2003, a incrementar a cooperao policial e militar para vigiar a fronteira e compartilhar informao. Os antecedentes de cooperao neste mbito remontam era Pastrana (1998-2002) quando se impulsionou a estratgia policial binacional COBRA. O propsito de cooperao do Brasil pareceu manter-se entre a conteno dos efeitos transfronteirios do conflito para evitar uma situao de derrame, o manejo independente de seu problema de cartis de traficantes, e a busca de frmulas alternativas para contribuir para a soluo do conflito armado da Colmbia. No obstante, o Brasil sempre

respeitou as decises de segurana do governo colombiano (Duarte e Trindade, 2010: 108- 109; Ramrez, 2004: 155).

Equilibrismo do governo Lula na crise colombiana-venezuelana


A percepo dominante entre os meios de opinio sobretudo os prximos ao oficialismo uribista e no gabinete de Uribe tendeu a ser de que o Brasil poderia cooperar mais em matria de segurana. Por isso, sua distante neutralidade nos conflitos bilaterais com a Venezuela foi qualificada como decepcionante, particularmente diante do tema das provas que as foras armadas da Colmbia exibiram sobre os acampamentos das FARC nesse pas e seus nexos com funcionrios venezuelanos por volta de 2010. Para o governo, a posio equilibrista do Brasil, que se caracterizou por cooperar sem intervir diretamente no conflito interno ou assumir a viso uribista sobre o mesmo, nem tomar posio no conflito bilateral, foi incmoda e incompreendida por parte da Colmbia. Postas assim as coisas, o governo de Uribe pareceu resignar-se, at 2005, de que o Brasil respaldasse a soberania da Colmbia nos foros internacionais, mas negando-se a qualificar os grupos insurgentes como terroristas (interpretao do uribismo). Igualmente, negando-se a outorgar-lhes o status poltico de beligerantes (interpretao venezuelana at 2009), e conservando a percepo de que o Plano Colmbia era, fundamentalmente, uma estratgia militar e no uma alternativa social ou de paz (Moreano, 2006: 167). Esta posio moderada lhe permitiu ser aceito pelo governo Uribe e pelas FARC como mediador e facilitador em processos de liberao

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de sequestrados por parte das FARC em 2009, 2010 e 2011. O Brasil se perfilou, desta maneira, diante da opinio nacional como um ator internacional mais neutro do que a Venezuela, que perdeu a confiana da Colmbia em 2008 devido a contatos no autorizados e a seu reconhecimento das FARC como ator poltico legtimo. As presses do governo colombiano sobre o Brasil tenderam a aumentar medida que se aguou a crise com a Venezuela, propiciando dois momentos difceis entre Lula e Uribe. Por um lado, a assinatura do acordo colombiano-norte-americano para o uso de trs bases areas, duas terrestres e duas navais por parte de tropas e empreiteiros e de tecnologia dos Estados Unidos em 2009. Por outro, a reiterao das provas contra o presidente Hugo Chvez sobre sua tolerncia s FARC quando chegava ao fim o mandato de Uribe em 2010 (Carvajal, 2011: 281; Londoo, 2011: 235). Quanto ao primeiro, ainda que o acordo tenha se justificado durante a cpula presidencial da UNASUL como de propsito exclusivo para o combate interno ao narcotrfico e ao terrorismo (Ugarte, 2010: 31), o Brasil se mostrou particularmente inquieto, coincidindo em parte com as crticas da Venezuela, Equador e Bolvia sobre a espionagem e a interveno norte-americana. Uribe realizou uma visita relmpago a seu homlogo brasileiro para dissipar as apreenses geopolticas, reafirmando, inclusive, o compromisso bilateral com a paz e o comrcio regional. Apesar disso, a posio do Brasil convergiu com a dos vizinhos: a Colmbia teria que exibir e explicar a todos os termos e alcances de seu acordo (Carvajal, 2011: 290-291). Diante desta adversidade poltica, voltou baila a tese do governo colombiano sobre o armamentismo sul-americano, questionando a idoneidade do CDS para indagar sobre um tratado soberano, exigindo simetria para que os demais (particularmente

a Venezuela e o Brasil) tambm expusessem com transparncia o propsito e os alcances de seus acordos de cooperao em defesa (Ugarte, 2010: 33; Carvajal, 2011: 286). Em consequncia disso, quando veio luz o acordo de cooperao militar assinado entre o Brasil e os Estados Unidos, as posies oficialistas nos meios formadores de opinio chegaram a se referir a um tratamento desequilibrado Colmbia por parte do Brasil e do acordo da UNASUL. Portanto, o clima de opinio uribista considerava que o tratado entre Brasil-Estados Unidos no havia recebido os mesmos questionamentos que o colombiano, e os mais desconfiados interpretavam a deciso brasileira como uma forma de compensar os possveis preconceitos do tratado colombiano-norte-americano sobre suas fronteiras ou polticas estratgicas. No entanto, o Brasil havia tomado o cuidado de apresentar previamente essa iniciativa na UNASUL, e os termos de seu acordo demonstraram claramente que no haveria cesso de soberania brasileira nem presena, nem ingerncia de pessoal norte-americano em territrio sul-americano (Carvajal, 2011: 283-284).

O setor privado colombiano diante do papel econmico do Brasil


Por sua parte, os grupos econmicos da Colmbia consideram que o Brasil um destino atraente para diversificar as exportaes colombianas, levando em conta, entretanto, os tropeos econmicos e polticos com a Venezuela. Todavia, as exportaes para o Brasil so ainda baixas, considerando o montante destinado aos Estados Unidos em 2010 (16.918 milhes de dlares norte-americanos) como primeiro e tradicional scio comercial do pas, concentrando 42,5% da oferta

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colombiana.7 O Brasil o sexto destino das exportaes colombianas depois dos Estados Unidos, da UE, da CAN, da China e da Venezuela.8 Pelo lado das importaes, a dependncia em relao aos norte-americanos parece reduzir-se, embora os Estados Unidos continuem ocupando o primeiro lugar, com 25,8%, seguidos pela China (13,5%), Mxico (9,5%), Brasil (5,8%) e Alemanha (4,1%).9 Em outras palavras, ainda que a proximidade comercial com os Estados Unidos continue no topo das prioridades da agenda colombiana, o esforo da diversificao beneficiou outras relaes de intercmbio distintas s mantidas com a CAN, como sucede atualmente com o Brasil. Dessa perspectiva, e com algumas diferenas e reservas segundo o setor econmico especfico, os empresrios colombianos parecem ver com bons olhos o modelo brasileiro e o potencial comercial e de investimento bilateral, dado o grande tamanho de seu mercado interno e de sua populao. Do mesmo modo, parecem coincidir em que o Brasil um motor econmico e poltico para a integrao regional, ainda que no plenamente consolidado ou legitimado. No caso da Associao Nacional de Industriais Colombianos (ANDI), foi manifestado que o bloqueio comercial por parte da Venezuela beneficiou indiretamente a diversificao de destinos, incluindo o Brasil, para os produtos nacionais. Do mesmo modo que a assinatura extensiva de TLC e o fomento ao investimento estrangeiro com regras claras so caminhos acertados na internacionalizao da economia colombiana.
Proexport (2010). Informe de Exportaciones e Importaciones. http://www.proexport.com.co. Acessado em 4 de abril de 2011. 8 Ibidem. 9 Ibidem.
7

Em consequncia disso, a ANDI recomenda continuar apostando na atrao do investimento direto na minerao,10 um estrato no qual o Brasil est comeando a participar poderosamente, atendendo particularmente quilo que o Plano Nacional de Desenvolvimento da administrao Santos chamou de uma das locomotivas da economia nacional na prxima dcada. No entanto, o setor reconhece que, no longo prazo preciso assegurar-se de que tambm exista uma transferncia do conhecimento e mecanismos para transformar as estruturas produtivas dentro dos acordos que forem realizados. Com respeito integrao sul-americana e ao papel condutor do Brasil, a ANDI reflete um sentimento comum entre os grupos econmicos colombianos: o Brasil ainda no exerce toda a liderana que poderia na regio. Com efeito, ainda no parece disposto a assumir os custos desse papel dirigente, suas relaes polticas e econmicas com os Estados Unidos no so de todo claras (seria scio ou antagonista dos norte-americanos?), e se deveria aceitar um TLC com os Estados Unidos para aproximar-se mais aos que j o fizeram.11 Para os industriais, o papel mediador e civilista do Brasil nas crises sul-americanas se contradiz um pouco, considerando seu silncio diante das agresses verbais do presidente venezuelano e seu chamado nacional para preparar-se para a guerra durante o episdio de sua recusa ao acordo militar colombiano-norte-americano. Embora tenha sido sentido tambm o desinteresse por parte dos Estados Unidos.12
El Colombiano. http://www.elcolombiano.com. Acessado em 4 de abril de 2011. Villegas, Luis Carlos (2008, octubre 10). Presidente de empresrios colombianos echa de menos el liderazgo del Brasil. Vanguardia Liberal. http://www.vanguardia.com/historico/9884-presidente-de-empresarios-colombianos-echa-de-menos-el-liderazgo-del-brasil- Acessado em 18 de abril de 2011. 12 Archivo (2009, noviembre 24). El Tiempo. Empresarios colombianos criticam el silencio de EE.UU. en la crisis con Venezuela. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS6660287. Acessado em 4 de abril de 2011.
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Em suma, a liderana econmica e poltica do Brasil apreciada pelos setores empresariais, sobretudo por sua vocao para impulsionar o comrcio regional e os projetos de interconexo fsica e energtica como o IIRSA (Iniciativa de Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana), dado o preocupante atraso da Colmbia nesta matria (Vieira, 2010: 60). Contudo, costumam inquietar-se por duas razes: em que medida o Brasil promove sua prpria imagem e seus interesses; e quo horizontal e democrtico se manter seu comportamento a respeito de seus aliados menores, sobretudo nas iniciativas sul-americanas para o exterior (Grabendorff, 2010: 169). As opinies da Sociedade de Agricultores da Colmbia (SAC) refletem uma inquietude contnua para o Governo nacional. Segundo o setor agrcola, nas negociaes, a Colmbia deveria examinar com lupa os mecanismos para ampliar o intercmbio com o Brasil e outros pases, defendendo a sustentabilidade de uma esfera to vulnervel diante da abertura, sem paliativos nem estmulos suficientes para o crescimento, como o caso da agropecuria. Desmontar as barreiras alfandegrias diante do Brasil interpretado por este setor como especialmente arriscado e como uma estratgia equivocada para aumentar as importaes e controlar a revalorizao do peso. Isso beneficiaria exclusivamente a competitividade de outros setores e poderia ocasionar o aumento do dficit comercial com o Brasil e a desestruturao do aparato produtivo nacional.13 Neste sentido, a Colmbia tem atualmente com o Brasil, em termos da balana comercial, o terceiro maior dficit (1.208 milhes de dlares norte-americanos) depois do que possui com o Mxico (3.056 milhes de dlares norte-americanos) e com a
13

China (3.061 milhes de dlares norte-americanos).14 Isto coincide com as advertncias de que enfrentar diretamente o tamanho colossal dos setores primrios brasileiros como o de caf, ou tabaco, ou carne, ou laticnios, e inclusive setores industriais chave como o de autopeas, poderia erodir no somente o mercado internacional que o pas tentou estabilizar, mas, alm disso, provocar impacto negativo sobre a oferta domstica.15 Para o caso da Federao Nacional de Ganaderos (Fedegn) e os setores de laticnios, assinar acordos sumamente assimtricos e sem medidas especficas para reduzir o impacto do choque direto com economias mais desenvolvidas pode levar ao desaparecimento destes setores e deteriorao social do campo.16 Observa-se que a negociao do TLC com a UE no foi boa e teme-se o advento de outros acordos desequilibrados, como poderia suceder com o Brasil. Ainda que tanto a SAC como a Fedegn expressem estas reservas diante das relaes de intercmbio comercial com a potncia vizinha, ambos os setores mostram-se fortemente atrados pelo modelo brasileiro de uso extensivo da terra para a produo massiva de alimentos e a aplicao de tecnologia ao setor pecurio.17 No lado oposto, a Associao Nacional de Instituies Financeiras (ANIF) manifesta que considera vivel um maior intercmbio bilateral e ressalta a magnitude em ascenso do investimento brasileiro, mas faz quatro observaes. Em primeiro lugar, as expectativas mtuas de integrao econmica poderiam se
Proexport. Op. cit. Proexport e Ministerio de Agricultura, Comercio e Turismo (2010, enero). Importaciones colombianas e balanza comercial. http://www.mincomercio.gov.co. Acessado em 4 de abril de 2011. 16 Fedegn (2010, mayo 21). http://www.businesscol.com/noticias/fullnews.php?id=12449. Acessado em 4 de abril de 2011. 17 Latinpymes (2010, Septiembre 28). http://www.latinpymes.com. Acessado em 4 de abril de 2011.
14 15

El Espectador. http://www.elespectador.com/economia/articulo-224174-agricultores-rechazan-anuncio-de-rebaja-de-aranceles-agropecuarios. Acessado em 4 de abril 2011.

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ressentir se se toma a baixa mdia histrica de crescimento anual do PIB de ambos (aproximadamente 4%), mesmo considerando apenas o ano de 2010, o Brasil superou a Colmbia em 3,3% (Clavijo, 2011: 1). Em segunda instncia, uma anlise do crescimento dos fatores de produo parece mostrar uma retomada da capacidade da indstria brasileira em que pese a valorizao cambial, enquanto a Colmbia parece ser ameaada por um processo lento, mas progressivo, de desindustrializao (Clavijo, 2011: 2). Em terceiro lugar, a economia brasileira ainda se encontra relativamente fechada a um aumento das importaes, comparando a taxa de abertura comercial da Colmbia e do Brasil em 2010, de 31% e 18,9% respectivamente (Clavijo, 2011: 2). Em ltima instncia, no obstante o clima para o investimento no Brasil ser bom, e na Colmbia moderado, e ainda que a segunda tenha uma posio fiscal melhor do que a do primeiro, os governos de ambos os pases Rousseff e Santos enfrentam presses setoriais para a introduo de reformas estruturais (Clavijo, 2011: 2). Isto gera entre produtores e investidores de ambos os lados um nvel alto de incerteza que reduz a margem de oportunidades bilaterais.

Santos e o giro pragmtico da poltica externa colombiana


Em contraste com seu antecessor, o atual presidente da Colmbia, Juan Manuel Santos, promoveu uma reviravolta na ao externa de seu governo, na qual se esboam os contornos de uma nova orientao da poltica externa. Seu objetivo estratgico aponta para uma diversificao geogrfica e temtica, caracterizando-se desde o princpio por um pragmatismo e um multila-

teralismo negociador.18 Em primeiro lugar, a Amrica Latina comea a ser, de novo, para a Colmbia, o cenrio geogrfico, cultural e histrico para o desenvolvimento de suas relaes internacionais. Portanto, positivo que os vizinhos latino-americanos comecem a assumir um papel central no quadro da nova poltica externa colombiana, onde as relaes com a regio comeam a se desenvolver mais por convico do que por obrigao. Nesse contexto, destaca-se o que poderia ser denominado nova estratgia sul-americana da poltica externa do governo Santos, a qual interpreta as potencialidades geopolticas e geoeconmicas que sua vizinhana lhe oferece. Em segundo lugar, a Colmbia comeou, a partir de uma perspectiva temtica, a relativizar em sua agenda externa a importncia que tinham no passado para seu relacionamento com o mundo assuntos como o narcotrfico, a segurana e o terrorismo. Questes relacionadas com a agenda global comeam a ocupar um lugar na formulao das estratgias de poltica externa da Colmbia, tais como a mudana climtica, a biodiversidade, os direitos humanos, a energia, o desenvolvimento social, as migraes, a cooperao cientfica e acadmica, assim como os temas de reforma das estruturas de governana global. Nessa linha de ideias, o novo governo no considera que esteja sacrificando metas ou resultados em segurana interna por manter boas relaes com os vizinhos, mas restaurando canais de intercmbio de informao e de cooperao bilateral, construindo pontes para recuperar a credibilidade internacional (Ramrez, 2011b: 79 Ayuso, 2010: 2). O pragmatismo implica na capacidade de manter os objetivos essenciais, mas introduzindo mecanismos flexveis. Santos no somente busca a continuidade
18

Pastrana, E. (2011, febrero 3). La estrategia sudamericana del gobierno Santos. Semana.com. http:// www.semana.com/noticias-opinion/estrategia-sudamericana-del-gobierno-santos/151265.aspx. Acessado em 25 de abril del 2011.

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da PSD aplicando novos mtodos, como evidencia, ao mesmo tempo, uma reviravolta em direo ao centro do espectro poltico. Verifica-se o abandono da lgica amigo-inimigo, a recuperao da legitimidade poltica, a normalizao do funcionamento do Estado, e o impulso em direo a reformas desde cima, evitando os extremos (Novoa, 2010: 2-3). Portanto, as FARC e o narcotrfico continuam sendo objetivos militares para dentro e diplomticos para fora, mas o novo governo est consciente de que a diplomacia da segurana deve administr-los de tal maneira que no coloque em risco objetivos como a integrao regional e a diversificao das relaes exteriores (Ramrez, 2011b: 95). Quatro fatores que poderiam contribuir para explicar esta mudana so: a atenuao do alinhamento antiterrorista Bogot-Washington na era Obama, a mudana na correlao de foras entre as foras armadas colombianas e as FARC (as segundas muito debilitadas ainda que no eliminadas), o desgaste da retrica antiterrorista frente aos grandes resultados militares que a PSD conseguiu obter; e, em ltimo lugar, a inconformidade crescente da cidadania e das elites republicanas diante dos resultados no desejados da poltica do vale tudo com o fim de preservar a estabilidade governamental (Novoa, 2010: 3-4). Postas assim as coisas, o governo Santos busca passar de uma diplomacia reativa e defensiva a uma moderada, proativa e flexvel, deixando de considerar os governos de outras tendncias ideolgicas como inimigos da PSD ou aliados do inimigo interno. Desta forma, evita-se entrar em cenrios diplomticos de soma zero ao tratar de fortalecer a imagem externa ou a governabilidade ao custo de debilitar a ao externa ou a credibilidade de governos crticos dos Estados Unidos ou do Plano Colmbia (Garca, 2010: 1-3). Enfim, a reviravolta pragmtica na poltica externa colombiana poderia ser esboada por meio de trs elementos inter-

governamentais: enfatizar os interesses ou espaos comuns em lugar dos pontos de conflito; vender a todos a ideia de que a Colmbia um scio econmico e poltico atraente, interessado na regio; e, finalmente, voltar a situar o conflito armado em uma dimenso mais domstica, ainda que sem renunciar cooperao bilateral e sem descartar uma eventual sada negociada com as FARC (Ramrez, 2011b: 81; Garca, 2010: 4).

Existem possibilidades de uma associao estratgica colombiana-brasileira?


A normalizao das relaes diplomticas e paulatinamente as comerciais com a Venezuela e o Equador beneficia inevitavelmente um aprofundamento das relaes mltiplas com o Brasil. Essa mesma moderao da diplomacia da segurana correspondeu com o fim da administrao Lula, que declarou que nenhum lema justifica o terrorismo, comprometendo-se a apoiar o governo colombiano, mas tambm a no intervir em gestes de paz ou de segurana interna sem o aval da administrao Santos. Nesse mesmo esprito de convergncia, foram assinados oito acordos para intensificar a cooperao bilateral. O primeiro busca gerar desenvolvimento e intercmbio social na fronteira Letcia-Tabatinga, facilitando vistos de residncia, estudo e trabalho. O segundo busca melhorar a cooperao policial em termos de investigao, capacitao e intercmbio de informao criminalstica, antidrogas e de trfico de substncias ilcitas e, inclusive, a promoo de algumas operaes conjuntas. O terceiro motivar a investigao cientfica e acadmica entre a Colciencias e a Capes do Ministrio da Educao do Brasil. O quarto oferece assistncia tcnica do Brasil ao cultivo e transformao nacional

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do cacau e da borracha. O quinto pretende ampliar e melhorar a oferta educativa em Letcia a cargo do Senac e do Senai do Brasil. Alm disso, o sexto oferece desenvolvimento comum de fronteiras, financiado pela Corporao Andina de Fomento (CAF) ao Estado do Amazonas no Brasil e aos Departamentos de Amazonas, Vaups e Guaina na Colmbia, para propiciar infraestrutura, emprego e proteo ao meio ambiente. O stimo vincular o programa brasileiro KC 390, aproximando os Ministrios da Defesa, e buscar a capacitao colombiana dentro de um programa local de construo e produo industrial de uma aeronave de mltiplos propsitos, com esse mesmo cdigo, com vistas aquisio de 12 dessas aeronaves pela Colmbia, e eventualmente, a gerao de uma associao industrial para sua produo. O oitavo acordo toca no tema dos biocombustveis, delineando a cooperao tcnica para sua produo e uso com vistas promoo comum do mercado internacional desta fonte de energia alternativa.19 As boas perspectivas para as relaes bilaterais, com repercusses regionais positivas, so altas desde ento. Alm disso, tanto a Presidenta, Dilma Rousseff, como seu Ministro de Relaes Exteriores, Antnio de Aguiar Patriota, so considerados, na regio, mais pragmticos e menos ideolgicos do que seus antecessores. Do mesmo modo, partir do impulso do Brasil para o MERCOSUL, ao pretender que se converta em um organismo mais aberto a todos os pases da regio para dinamizar a integrao econmica sul-americana depois de um lapso de estancamento, a Colmbia obtm uma oportunidade estratgica para comear a negociar sua entrada como membro permanente.
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Pastrana, E. (2010, septiembre 6). Colombia y Brasil frente al reto de construir una asociao estratgica. Semana.com. http://www.semana.com/noticias-opinion/colombia-brasil-frente-reto-construir-asociacion-estrategica/144136.aspx. Acessado em 10 de abril de 2011.

A partir dessa perspectiva, a Colmbia pode aproveitar o clima de opinio favorvel na regio e no interior do governo brasileiro na era Rousseff em relao administrao Santos para comear a gesto poltica. No entanto, dever contemplar as implicaes normativas e programar os ajustes tcnicos que o estado formal de membro exige, considerando tempos de aplicao e os custos da adeso (Ramrez, 2011b: 83). Ainda assim, o governo Santos pode encontrar no Brasil e no MERCOSUL duas portas para exercer uma liderana andina, conservando seu bom perfil diante dos Estados Unidos, dado que j vem se dando conta que a conteno que o Brasil representa para o poder hegemnico no comporta uma ruptura com respeito a este, nem um distanciamento. Isto se deduz do alto ndice de investimentos norte-americanos neste pas e da assinatura de acordos bilaterais que aprofundam a cooperao (Varas, 2008: 3), como no caso dos biocombustveis e do acordo militar. Para resguardar a aproximao com o Brasil, sem que seu mercado se constitua em uma ameaa, pode ser crucial a transferncia tecnolgica e de saberes para encontrar pontos de equilbrio e nichos de complementaridade e inovao. A este respeito, o setor agroindustrial colombiano v com muito bons olhos o intercmbio de modelos e experincias de maximizao e sustentabilidade do uso da terra como os do Brasil. Em termos estratgicos, hoje se fala da ampliao e administrao da terra frtil como recurso de poder no sistema internacional, considerando a crise alimentar global. Por outro lado, levando em conta o incremento mundial nos preos dos alimentos e matrias primas e a crescente demanda por parte de mercados de consumo bsico to grandes como os da China, da ndia e do prprio Brasil. A segurana energtica atualmente uma inquietao bilateral convergente diante do desabastecimento global e da volatili-

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dade dos preos no mercado petrolfero em meio s crises polticas no Magreb e no Oriente Prximo. O Brasil e a Colmbia tentam se posicionar entre os primeiros ofertantes mundiais de biocombustveis, e buscam mecanismos para desenvolver conjuntamente este setor, tanto para a manuteno do mercado domstico, como para a consolidao externa. O desejo de integrao energtica com o Brasil dentro de acordos bilaterais ou mltiplos uma constante na agenda externa colombiana, incluindo fontes tradicionais como o petrleo, o carvo, a eletricidade e o gs. Em matria de investimentos, o capital brasileiro foi fortemente atrado para o pas, e o governo colombiano vem desenvolvendo espaos para criar confiana e mesas de negociao com esse pas. A entrada impetuosa do empresrio colombiano-brasileiro Germn Efromovich e seu grupo Synergy (Avianca), em 2004, tem estimulado outras tantas empresas. Neste contexto, destacam-se a Votorantim, a Sandvik, a Petrobrs e a Gerdau,20 demonstrando o crescente interesse dos investidores do pas vizinho nos setores de energia (carvo e petrleo), minerao, manufaturas e metalurgia. Recentemente, fala-se na entrada do magnata brasileiro Eike Batista (oitavo multimilionrio mundial) e da Aux Canada no campo da explorao nacional de ouro, prata e cobre.21 O Brasil foi um promotor e mediador permanente das relaes andinas e do papel central da Colmbia na integrao sul-americana devido a seu renovado interesse na UNASUL. Tendo ganhado o voto de confiana do Brasil e da coletividade sul-americana para exercer, por um ano, na figura da ex-chanceler co Peridico Portafolio. http://www.portafolio.co/archivo/documento/MAM-4121580. Acessado em 4 de abril de 2011. 21 El Tiempo. http://www.eltiempo.com/economia/negocios/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_ INTERIOR-9019425.html. Acessado em 4 de abril de 2011.
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lombiana, Mara Emma Meja, a Secretaria Geral do organismo, e retornando a uma tica multipolar das relaes internacionais, a Colmbia ter a oportunidade de, em meio das diferenas, liderar a integrao e negociar a coeso poltica junto ao Brasil. Com a entrada em vigor do Tratado Constitutivo e a paulatina posta em marcha das Medidas de Fomento da Confiana e da Segurana (MFCS), o governo colombiano deixar de queixar-se da falta de dentes da estrutura regional para ser o motor do cumprimento dos compromissos e da consolidao de valores comuns como a transparncia, o civilismo e a multilateralidade.22 Mais do que encabear as boas relaes, a Colmbia tem a oportunidade de integrar problemas comuns em defesa, segurana e desenvolvimento, desde a negociao democrtica e a empatia, saindo de um ponto de vista centrado em si mesma e inclusive inserindo suas preocupaes nacionais em marcos de dilogo coletivo e de reciprocidade. O Brasil pode contribuir para a promoo dos interesses em segurana e cooperao da Colmbia, mostrando-se como um aliado fundamental no MERCOSUL, na UNASUL e no CDS, dentro de um marco pluralista e livre de radicalismos ideolgicos. Neste sentido, destaca-se a adeso, por parte da Colmbia, ao Acordo Marco sobre Cooperao em matria de Segurana Regional entre os Estados do MERCOSUL e os Estados Associados. Tal acordo busca a cooperao e assistncia recproca para prevenir e atacar as atividades ilcitas como o narcotrfico, o terrorismo, a lavagem de dinheiro, o trfico ilcito de armas e explosivos, o trfico de pessoas, o contrabando de veculos e os danos ambientais, alm de vincul-lo ao Sistema de Intercm22

Pastrana, E. (2011, marzo 16). Colombia a la cabeza de UNASUR: adis a la patria boba del aislacionismo. Semana.com. http://www.semana.com/opinion/colombia-cabeza-unasur-adios-patria-boba-del-aislacionismo/153431-3.aspx. Acessado em 4 de abril de 2011.

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bio de Informao de Segurana do MERCOSUL (SISME). O pragmatismo da poltica externa brasileira pode ser chave para o tratamento pausado e calculado de pontos de conflito entre os governos andinos, ademais de seu papel como promotor da segurana regional desde a cooperao diplomtica, militar, policial e tecnolgica (Grabendorff, 2010: 167-169). A proteo e o desenvolvimento fronteirio entre ambos os pases tambm vem recebendo novas foras com a reativao da Comisso de Vizinhana e Integrao Colmbia-Brasil em sua XIII verso para a sustentabilidade, vigilncia e integrao da Amaznia, alm de situar transversalmente o apoio s comunidades endgenas e cooperao tcnica e cientfica para o uso e conservao dos recursos disponveis. A segurana e a sustentabilidade da Amaznia sempre foi um ponto de encontro com potencial de integrao bilateral e regional. Neste sentido, continua sendo essencial a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), que em 2010 foi relanada com propostas de atualizao, expressando o desejo de construir uma agenda estratgica e a busca de recursos financeiros, com grande relevncia para as reunies do grupo de trabalho ad-hoc em encontros tanto em Bogot como em Braslia. Alm do comrcio, a segurana fronteiria uma chave de integrao bilateral e ambos os pases reconhecem fatores de risco comum, como o narcotrfico e o trfico de armas. Em que pese certa margem de desconfiana por parte da administrao Uribe sobre a afinidade ideolgica Lula-Chvez, o Brasil demonstrou incessantemente sua recusa s FARC e sua capacidade de ao na fronteira para evitar o transbordamento dos efeitos do conflito colombiano, ainda que apoie as iniciativas de resoluo pacfica. Igualmente, o Brasil tem interesse em dar assistncia tcnica e capacitao militar e policial regional. Isto vem tomando

forma mediante o Acordo Tripartite de cooperao contra o narcotrfico e o crime transfronteirio entre a Colmbia, o Brasil e o Peru, que foi adotado na era dos ministros de Defesa Silva e Jobim, em 2010; e das compras dos quatorze avies Tucano EMB312 e dos vinte e cinco avies Super Tucano EMB-314 (Bromley e Guevara, 2009: 170). A segurana regional e global um setor que pode gerar tanto controvrsias bilaterais como acertos de convergncia, sobretudo no momento em que ambos os pases compartilham assentos temporrios no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Em que pese o Brasil apoiar a representao colombiana, desde j se reflete a distncia ideolgica em um caso especfico como as votaes para a interveno militar da comunidade internacional na Lbia, contra o regime ditatorial de Muamar el Gadafi. A absteno do Brasil, ao considerar que as operaes em curso iriam alm da zona de excluso area solicitada pela Liga rabe, contrastou com a votao a favor por parte da Colmbia, que se situou com a opinio majoritria (10 a favor e 5 abstenes). O dito at aqui reflete no somente uma realidade estrutural de poder que d ao Brasil uma maior autonomia em suas posturas internacionais, mas tambm uma fissura profunda nas concepes de segurana global e de mecanismos de interveno legtima entre ambos os pases latino-americanos. A Colmbia e o Brasil tm uma grande oportunidade de promover conjuntamente ali os direitos humanos, o civilismo internacional, o multilateralismo e o respeito irrestrito pelo direito internacional e a soluo pacfica dos conflitos. No obstante, a Colmbia ainda no parece convencida da necessidade de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU para o Brasil ou para qualquer pas sul-americano dado que os Estados Unidos tampouco o respalda e resta

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muito caminho a percorrer em termos da segurana do prprio continente e do papel integrador do Brasil neste setor.

Concluses
Em contraste com seu antecessor, o atual presidente da Colmbia, Juan Manuel Santos, promoveu uma reviravolta na ao externa de seu governo, na qual se esboam os contornos de uma nova orientao da poltica externa, cujo objetivo estratgico aponta para uma diversificao geogrfica e temtica. Este novo cenrio beneficia poderosamente as relaes com o Brasil e a Amrica do Sul, sem anular a estabilidade nas relaes especiais que se buscam com os Estados Unidos. O retorno ao multilateralismo dentro de um marco de ao pragmtico tem permitido ao governo colombiano no somente receber uma resposta positiva por parte do Equador e da Venezuela a seus interesses de segurana, como tambm o aproximou do Brasil dentro de um entendimento simtrico de cooperao. Isso contribui para o tratamento coordenado de problemas comuns como o narcotrfico e a delinquncia dentro de arranjos exclusivamente regionais. A perspectiva colombiana frente ao papel de liderana comercial, poltica e de segurana do Brasil na regio foi mudando gradualmente, de modo que a conteno poltica e comercial que este pas exerce diante dos Estados Unidos no busca substituir sua hegemonia global nem converter-se em outro foco de interdependncia desigual na Amrica do Sul, mas adequar espaos de governana negociada, onde se construam regras mais equitativas e transparentes. Na era Uribe-Lula, foi paulatinamente se modificando a percepo de que o Brasil era opositor ao livre mercado, segu-

rana colombiana e ao alinhamento colombiano-norte-americano. Esta mudana de percepo atribuvel ao bom nimo que a administrao Lula sempre demonstrou para mediar as controvrsias bilaterais com a Venezuela e para participar nas deliberaes por parte das FARC, oferecendo inclusive seus servios em um eventual processo de paz, mas respeitando a soberania nacional. Igualmente, relaciona-se com o aumento dos investimentos brasileiros na Colmbia e na intensificao gradual do intercmbio comercial binacional. Em geral, a Colmbia e o Brasil vm assinando uma srie de acordos de cooperao multitemtica e de integrao amaznica, intensificando o bilateralismo comercial, de investimento e de segurana fronteiria. O momento para aprofundar as relaes com o Brasil e para dar-lhes uma forma que produza repercusses regionais positivas em favor da integrao regional altamente propcio na atualidade. A Colmbia e o Brasil esto compartilhando espaos comuns de liderana favorecidos pela assuno da Secretaria Geral de UNASUL por parte da Colmbia e o encontro de ambos os pases sul-americanos no Conselho de Segurana da ONU como membros no permanentes. O Brasil um scio potencial centrado ideologicamente e o governo de Santos parece situar-se igualmente no centro devido ao reformismo, que impulsiona as elites depois de quase quatro anos de isolamento regional. O Brasil pode contribuir para situar, no eixo da agenda sul-americana, as principais preocupaes colombianas, enquadrando-as em um marco civilista, pluralista e de negociao.

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Captulo III

As relaes do Brasil com a Venezuela: da desconfiana aliana estratgica


Edmundo Gonzlez Urrutia

I. O Brasil a partir da perspectiva venezuelana


1. Da Doutrina Betancourt ao pluralismo ideolgico de Caldera
Por muitos anos, o Brasil foi, para a Venezuela um vizinho ausente. A imensa barreira fsica e geogrfica da infranquevel selva amaznica era no s uma muralha que os mantinha social, econmica e culturalmente distantes, de costas um para o outro, mas as diferenas polticas entre ambos os pases aprofundaram esse vazio apesar da vizinhana. Nos setores polticos, acadmicos, econmicos, burocrticos e militares venezuelanos e talvez em alguns setores ainda persistam esses receios viam-se com suspeita as pretenses ex-

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pansionistas que o gigante do sul inspirava. Pouco importava, ento, que a Venezuela fosse, at meados dos anos 60, um importante fornecedor de petrleo, o que colocava o Brasil como o segundo mercado de nossas exportaes de leo cru. Os regimes militares que se instauraram no Brasil a partir de 1964 foraram, por um tempo, a ruptura das relaes diplomticas devido aplicao da chamada Doutrina Betancourt, que promovia um cerco aos governos autoritrios e ditatoriais. Assim, durante os governos de Rmulo Betancourt e de Ral Leoni, as relaes diplomticas foram interrompidas. Todavia, no plano poltico, a solidariedade com as instituies democrticas da sociedade civil se manteve, e o discurso oficial refletiu essa postura. Com o governo de Rafael Caldera, em 1969, inicia-se uma importante reviravolta nas relaes bilaterais, com a aproximao poltica, econmica e diplomtica. Foi durante esta administrao que o desenvolvimento fronteirio do sul do pas se tornou uma poltica prioritria do governo, cristalizada na construo da conexo terrestre entre Santa Elena de Uairn e Boa Vista. Os altos e baixos na aplicao da doutrina Betancourt levaram Carlos Andrs Prez a desenvolver, em 1977, uma aproximao cautelosa com o Brasil, a qual no impediu que ele se convertesse no primeiro presidente venezuelano a visitar esse pas, e estimulasse a assinatura de importantes acordos bilaterais. Contudo, as reservas relativas proposta do Tratado de Cooperao Amaznica, e a viso de uma ambio expansionista com a qual a poltica externa brasileira ainda se associava, no chegavam a desanuviar completamente o curso das relaes diplomticas entre ambos os pases. Pouco tempo depois, seu sucessor, Luis Herrera Campins, propicia uma relao especial, caracterizada por um dilogo privilegiado entre seus chanceleres. Esta vinculao foi reforada

com a ativa participao do Brasil nos mecanismos para a busca da paz durante a crise centro-americana, por meio do chamado Grupo de Apoio ao Processo de Contadora.

2. A volta legalidade democrtica no Brasil


Em meados dos anos oitenta, com a volta legalidade democrtica no Brasil, as relaes adquiriram novo mpeto. O presidente Sarney visita a Venezuela, e os nveis de cooperao alcanam um alto grau de maturidade e dinamismo que se prolongar por vrios anos. A dcada de noventa situa as relaes bilaterais em um de seus melhores momentos, respondendo, assim, a interesses convergentes dos pases vizinhos. Os encontros presidenciais tornaram-se cada vez mais frequentes, e a agenda comum se expandiu a temas ecolgicos, meio ambiente e segurana das fronteiras, para citar alguns. Em meados desses anos, o segundo governo do presidente Caldera estabelece uma relao privilegiada com o Brasil, inicialmente com o Presidente Itamar Franco e, mais tarde, com o Presidente Fernando Henrique Cardoso que, em termos geoestratgicos, era percebida como uma maneira de equilibrar as relaes com a Colmbia. O dinamismo desta etapa coloca o tema da cooperao energtica como um de seus eixos centrais. As exportaes venezuelanas de petrleo se quintuplicam, e florescem os projetos de interconexo eltrica, infraestrutura etc. Foi nesses anos que, a convite do Presidente Cardoso, o governo da Venezuela deu os primeiros passos para uma aproximao com o MERCOSUL. Entretanto, para diversos especialistas venezuelanos, a associao da Venezuela a este mecanismo era vista como inconveniente em termos econmicos. Alm disso,

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prevalecia, nos nveis tcnicos da administrao, a opinio de que toda vinculao com o MERCOSUL devia ser feita em bloco com os associados da Comunidade Andina. Outro impedimento foi a complexidade na harmonizao de preferncias alfandegrias. No menos certo que houve reaes de alguns setores polticos venezuelanos que consideraram exagerada a ateno outorgada s polticas com nosso vizinho do sul. Por sua parte, o empresariado venezuelano insistia no perigo que a abertura s economias da Argentina e do Brasil representava, levando em conta especialmente a assimetria entre o parque industrial venezuelano e o destes pases. Finalmente, devemos observar que, historicamente, a conduta do empresariado a respeito dos mecanismos de integrao tem sido de cautela. Assim aconteceu, nos anos setenta, quando foi proposta nossa entrada ao Pacto Andino.

3. O Brasil no plano geopoltico da revoluo bolivariana


Logo aps o triunfo eleitoral de Hugo Chvez, perfilaram-se as primeiras manifestaes do que, pouco tempo mais tarde, seria uma estratgia bem definida para a conformao de uma aliana com o governo brasileiro. Tal estratgia estava inscrita no marco de uma estreita relao pessoal e em coincidncias ideolgicas com o presidente Lula, e marcaro oito anos de uma sociedade indita nas relaes bilaterais. Com efeito, ambos os dirigentes j haviam se encontrado nas reunies do Foro de So Paulo. Da perspectiva oficialista, as concluses do Taller de Alto Nivel, de novembro de 2004, quando se delineou o Novo Mapa Estratgico da revoluo bolivariana, situam o Brasil no contexto de dois eixos contrapostos: o de Caracas, Braslia e Buenos Aires, que o

governo denomina eixo Orenoco-Rio da Prata e que suscetvel s ameaas do Imprio Norte-americano, e outro, composto por Bogot, Quito, Lima e Santiago do Chile, chamado de eixo monrrosta. Esta aproximao teria como primeira manifestao a insero da Venezuela no MERCOSUL, ainda que, para dizer a verdade, neste caso se tratava de dar continuidade a uma poltica comeada no governo anterior. A aposta no MERCOSUL, estimulada pelo governo de Hugo Chvez, respondia, segundo analistas locais, a uma jogada poltica calculada, orientada a recompor o tabuleiro geoestratgico sul-americano, no marco do debate ideolgico que tem dominado a poltica externa venezuelana e o confronto com os Estados Unidos. Tal estratgia contou com um aliado prximo, o presidente Lula, que respaldou com grande simpatia esta iniciativa. J no Plano de Desenvolvimento Econmico e Social 20012007, no captulo referente ao Equilbrio Internacional, o governo de Chvez propunha: a incorporao da Venezuela ao MERCOSUL; a integrao poltica como uma opo estratgica e a insero da PDVSA no norte do Brasil. Propunha-se tambm a promoo de um novo regime de segurana hemisfrica e, neste contexto, o desenvolvimento de iniciativas com pases vizinhos encaminhadas construo de um marco estvel de segurana e cooperao. No segundo Plano Nacional de Desenvolvimento, chamado Plano Socialista Simn Bolvar, 2007-2013, se assinala que a Venezuela avana em direo a uma nova etapa da geopoltica mundial, na busca de objetivos de maior liderana mundial. Para alcanar esses objetivos, colocam-se as potencialidades energticas do pas como base para a conformao de alianas estratgicas que, como no caso do Brasil, incluiu a refinaria Abreu de Lima, projeto emblemtico de sua viso de expanso continental, o qual, como muitas outras iniciativas, no chegou a se materializar.

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II. A Era Lula


1. A sinergia Chvez-Lula
Para no poucos venezuelanos, os oito anos de Lula bem poderiam ser denominados a Era Lula, em termos do que foi uma conduo poltica acertada, a qual lidou com tino e sensatez com as variveis macroeconmicas que garantiram s suas polticas no s sustentabilidade, mas que se traduziram em um perodo de crescimento real da produo e da renda per capita. Tambm se observa que governou com amplitude e sensatez, incorporando a agenda social como um elemento chave de suas polticas pblicas, o qual permitiu uma importante reduo da pobreza (que caiu de 46% da populao, em 1990, a 26% em 2008) e a incorporao de 30 milhes de pobres classe mdia. Em suma, um estadista bem-sucedido que esteve muito longe de aplicar medidas radicais; que converteu a empresa privada nacional em instrumento para a promoo do desenvolvimento, que fez da Petrobrs um emprio petroleiro e levou a economia a desfrutar das melhores avaliaes. Na verdade, no so dados menores: o crescimento do PIB do pas 8,9% tem ndices to altos como os da China; o maior receptor de investimentos estrangeiros, as finanas pblicas so equilibradas, a inflao est sob controle, a dvida externa na ordem de 4% do PIB e conta com 200.000 milhes de dlares de reservas internacionais. Tudo isso foi alcanado sem diatribes nem confrontaes. A figura de Lula sempre foi considerada pelo setor oficial venezuelano como uma opo sob cuja liderana seriam empreendidas iniciativas diplomticas no mbito regional, reforando, assim, as percepes sobre sua condio de lder natural da re-

gio. Iniciativas como a UNASUL e o Conselho de Defesa Sul-Americano se revelam como duas estratgias brasileiras bem-sucedidas que colocam o pas como um ator chave nos espaos sul-americanos, sem deixar de suscitar inquietudes entre setores da opinio pblica venezuelana. Essa qualidade tambm levou Lula a cumprir o papel de mediador em alguns dos conflitos que afetavam a Venezuela, tais como a crise poltica de 2004 e a mediao proposta por ele para intervir nos crescentes enfrentamentos com os Estados Unidos, e no conflito com a Colmbia, aps o incidente da captura, na Venezuela, do chamado chanceler das FARC, Rodrigo Granda.

2. Debilidades e contradies de uma poltica exterior


Para alm dos xitos econmicos e da liderana poltica de Lula, alguns analistas reconhecidos na Venezuela consideram sua poltica exterior, nem sempre assertiva e em algumas ocasies ideologizada, como uma de suas debilidades, opinando inclusive que isto levou a apresent-lo como gestor dos interesses quase imperiais de seu poderoso pas.1 inquestionvel que o presidente de um pas de peso mundial se comporta como tal na cena internacional. O ponto que o abuso da ideologizao certamente causa receio em setores democrticos do pas. Nesta ordem, no poucos venezuelanos recordam com estupor declaraes de Lula segundo as quais: Chvez o melhor presidente que a Venezuela teve em 100 anos. Esta frase foi perspicazmente comentada por Simn Alberto Consalvi, poltico, intelectual, respeitado ex-chanceler venezuelano e editor do principal
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Teodoro Petkoff (2010a). Tal Cual, 2 de novembro de 2010.

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jornal dirio do pas,2 que afirmou: , por acaso, o melhor porque fez o que Lula deixou de fazer no Brasil? Ou por que o que fez nos converte em dependentes de suas exportaes, de seu patrocnio, sempre sutil, sempre sedutor? A mais crua destas crticas o apontam como bom para seu povo, mas muito mau vizinho para os amantes da liberdade,3 com uma longa lista de contradies, duplicidade e inconsistncias em matria de poltica externa, entre as quais se destacam seus vnculos e apoio a governos autoritrios, deslegitimados e violadores dos direitos humanos, como os do Ir e Cuba. Nessa mesma ordem, questiona-se tambm o silncio cmplice e tolerante com Hugo Chvez, cujo respaldo incondicional contribuiu para dar-lhe maior legitimidade internacional. Ao longo de seus anos de governo, e com muita astcia, o presidente Lula cortejava e elogiava Chvez, o que era percebido com desgosto por importantes setores da sociedade civil venezuelana. Contudo, no foi apenas seu estreito vnculo com Chvez o que despertou receios entre os venezuelanos, mas, por exemplo, a calorosa recepo que dispensou, em Braslia, ao ditador iraniano Mahmoud Ahmadinejad e a defesa que fez de seu programa nuclear em momentos em que o Ir recebia a condenao da comunidade internacional. Por outro lado, a ostensiva identificao de Lula com o regime Castro era outro fator irritante para setores da sociedade venezuelana. Sua resistncia a se reunir com os grupos dissidentes do castrismo; as infelizes declaraes sobre a greve de fome de alguns lderes opositores e certas afirmaes que fez sobre os protestos dos prisioneiros polticos cubanos, comparando-os com os
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delinquentes comuns do Brasil, revelavam a marca de suas orientaes ideolgicas em oposio ao pragmatismo que costumava exibir em outros temas de poltica mundial. Uma das crticas mais duras sobre a atitude complacente de Lula a respeito de Cuba foi a de Teodoro Petkoff uma das figuras polticas mais lcidas e autorizadas da esquerda venezuelana, que criticou o que foi dito por Lula ao comparar os prisioneiros polticos cubanos aos delinquentes comuns nas prises do Brasil, o que Petkoff define como uma canalhice imperdovel, que me faz perder todo o respeito por ele.4 s vezes, difcil entender como dois dirigentes com estratgias internacionais distintas puderam selar, por oito anos, uma associao to slida como a que Lula e Chvez construram. Para o intelectual venezuelano Moiss Nam, ex-editor da Revista Foreign Policy:
Enquanto o venezuelano espanta os investidores, o brasileiro os seduz. Enquanto Chvez se dedica s FARC, a exportar a revoluo bolivariana e a chamar ngela Merkel de nazista, Lula se ocupa em promover as empresas brasileiras no mundo e a passar o fim de semana com George W. Bush em Camp David, persuadindo-o a ajud-lo com suas exportaes de etanol. Enquanto a produo de petrleo da Venezuela caiu por falta de investimentos, e a PDVSA, a empresa de petrleo venezuelana, utilizada para importar frangos e exportar para a Argentina malas cheias de dlares em jatinhos privados, sua equivalente brasileira, a Petrobrs, consegue, graas a seus investimentos em tecnologia, descobrir uma das jazidas petrolferas mais importantes dos ltimos tempos. Enquanto Lula consegue que empresas brasileiras obtenham suculentos contratos na Venezuela, Chvez compra dois bilhes de dlares em armas russas. Enquanto Lula estreita laos com empresrios nas reunies de Davos, Chvez estreita laos com a Bielorrssia, Ir e Cuba (2009a).

SAC Lula contra Lula. El Nacional 25 de maio de 2008. Moiss Nam (2010a). Lula: lo bueno, lo malo y lo feo. Jornal El Pas, Espanha, 9 de maio de 2010.

Teodoro Petkoff (2010b). Tal Cual, 15 de maro de 2010.

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Esta citao expe claramente a viso que possuem setores da sociedade venezuelana em relao s diferentes posies de ambos governantes. O certo que Lula desenvolveu uma poltica internacional de maior perfil e exposio pblica; emergiu na cena regional em momentos de mudanas e de surgimento de vrios governos progressistas, e que tais afinidades ideolgicas e a percepo da liderana natural do Brasil contriburam para que cumprisse um papel de crescente liderana regional. Esse ativismo no plano internacional se traduziu em vrias iniciativas concretas vinculadas Venezuela, que vo desde a participao na crise poltica de 2004, quando se constituiu o Grupo de Pases Amigos na busca de uma sada que assegurasse a estabilidade poltica na Venezuela, na qual a interveno brasileira mobilizou um grupo de pases para conter as presses sobre o governo de Chvez, at as gestes para impulsionar a entrada da Venezuela no MERCOSUL. Nestas e em muitas outras gestes, cumpriu papel destacado Marco Aurlio Garcia, influente assessor de Lula em matria internacional, que no ocultava suas simpatias pelo governo da Venezuela e, em mais de uma oportunidade, se permitiu fazer comentrios subjetivos, enviesados e com claras coincidncias ideolgicas com o oficialismo, razo pela qual era visto com receio por setores da oposio. Engana-se quem pensa que Chvez e o chavismo so um fenmeno transitrio. So fenmenos profundos na sociedade venezuelana, afirmou Garcia em uma oportunidade. Outro episdio que jogou sombra sobre a imagem de Lula foi o papel assumido pela diplomacia brasileira durante a crise poltico-institucional de Honduras. A administrao brasileira desconheceu o governo de Micheletti; insistiu que Zelaya tinha sido deposto por um golpe de estado; manteve, em todo momen-

to, que tal situao era inaceitvel e que a soluo da crise passava pela volta do mandatrio ao cargo. Paralelamente, solicitou uma reunio do Conselho de Segurana da ONU, exigiu diante da Assembleia Geral desse organismo o restabelecimento de Zelaya, e manteve um papel ativo nos foros regionais como a UNASUL e a OEA. Essa mesma posio se conservou, mesmo depois da realizao de eleies presidenciais, com o no reconhecimento, pelo Brasil, das autoridades eleitas. H quem sustente que, na realidade, o presidente Lula teria preferido assumir outro papel nesta crise, ao invs de se ver envolvido em incidentes nos quais assumiu mais riscos do que benefcios. Com efeito, no era precisamente Honduras o pas que a diplomacia brasileira teria escolhido para elevar o perfil de sua atuao internacional. Tampouco comum o abandono de sua tradicional atitude de equilbrio, cautelosa para no se imiscuir nos assuntos internos de outros Estados, e ainda menos em uma zona onde no existem interesses estratgicos essenciais. Assim se percebeu a partir de declaraes de um porta-voz oficial que afirmou que Brasil foi empurrado, um pouco contra sua vontade, ao centro dessa crise.5

III. A aliana estratgica com o Brasil


1. Amizade e coincidncia ideolgica
O triunfo do presidente Chvez no referendo de 2004 deu um impulso decisivo a seus propsitos de provocar transformaes geopolticas e desempenhar um papel-chave na cena internacional. Apoiado em ingentes recursos financeiros, desenvolveu uma estratgia internacional de alto perfil poltico que deu substncia a vrias
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Marcelo Baumbach, rtve.es, 19 de fevereiro de 2010.

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das iniciativas em um marco de integrao continental radicalmente poltico, a ALBA, e de uma pliade de consrcios interestatais, nos quais a Venezuela se reservou a voz dominante: PetroSul, PetroCaribe, PetroAndina, TeleSul, Banco do Sul e o Grande Gasoduto do Sul, para citar apenas os mais importantes. Todas estas iniciativas deveriam articular a bolivarianizao do hemisfrio.6 A alta dos preos do petrleo, a retrica contra os Estados Unidos e a solidariedade com os movimentos revolucionrios e antiglobalizantes do continente inscrevem-se dentro de sua viso de construtor de um mundo multipolar. Da os constantes chamados ao eixo Caracas/Braslia/Buenos Aires integrao em seu sentido mais amplo. Este crescente protagonismo desafiante de Chvez, embora tenha cativado o entusiasmo da esquerda radical mundial, tambm despertou suspeitas entre alguns dirigentes que interpretaram essa presena notria de Chvez como uma concorrncia liderana natural do Brasil. Chvez acolheu com entusiasmo a criao da UNASUL basicamente por ela se tratar de um foro sem a presena dos Estados Unidos, Mxico e Canad, o que est em sintonia com seu discurso radical. Entretanto, esta determinao conspira contra a realidade geopoltica natural com a qual a Venezuela estava identificada no passado, como pas que tambm caribenho, que tem interesses estratgicos em relao ao Mxico, Amrica Central e, em geral, ao Caribe. Portanto, atribuir ao subcontinente a importncia geopoltica que se lhe outorga atravs da UNASUL nos isola e debilita. A iniciativa de Mxico, Colmbia, Peru e Chile de constituir a faixa do Pacfico aprofunda o debilitamento geopoltico da Venezuela. Agreguemos a isso a sada da Venezuela da CAN e teremos um cenrio futuro de crescente isolamento.
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2. Associao econmica privilegiada


Em 2005, os presidentes Lula e Chvez assinaram uma importante Declarao que viria a selar a aliana estratgica entre Braslia e Caracas. Trata-se de um documento amplo, no qual ambos os governantes se comprometem a desenvolver uma estratgia conjunta para, entre outras coisas: explorar a complementaridade econmica; coordenar iniciativas nos organismos internacionais hemisfricos; assegurar o respaldo, pela Venezuela, aspirao do Brasil de ocupar um posto de membro permanente no Conselho de Segurana da ONU, o qual j havia recebido do governo anterior em finais dos anos noventa. Tal aliana incluiu a assinatura de 15 acordos no campo da energia, do petrleo e gs, alm de compromissos em uma ampla variedade de matrias como minerao, tributos, financiamento, indstria, agricultura, turismo, pesca, cincia e tecnologia, e cooperao militar. O aprofundamento dos vnculos com o Brasil durante os dois governos de Lula se converteu em uma associao muito privilegiada, que se traduziu na converso do Brasil em o terceiro fornecedor de produtos Venezuela, depois dos Estados Unidos e da Colmbia. As exportaes brasileiras Venezuela se incrementaram em 858% desde a chegada de Chvez. Somente no ano de 2008, o saldo comercial foi favorvel ao Brasil em US$4.600 milhes. Hoje em dia, o valor do mercado venezuelano representa para o Brasil cerca de US$7.000 milhes. Ao mesmo tempo, foi um perodo no qual floresceram os projetos desenvolvidos por empresas brasileiras, entre os quais figuram a construo da segunda ponte sobre o rio Orenoco e da linha 5 do metr de Caracas, ambas a cargo da firma Odebrecht. No desenvolvimento desta associao com Lula, privilegiaram-se projetos no mbito energtico como o gasoduto do sul;

Roberto Ortiz de Ztare: Biografa de Chvez, Avizora.com.

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a construo de refinarias e navios-tanques; a participao em projetos de explorao petroleira, planos de infraestrutura, construo de moradias, projetos siderrgicos e agroindustriais. Em suma, nos meios empresariais venezuelanos, insiste-se que, em 1995, a Venezuela mantinha uma balana comercial superavitria com o Brasil e que, com a entrada em vigor do Acordo de Complementao entre Brasil e Venezuela, e do ACE 59, no ano de 2004, a balana comercial se tornou deficitria para a Venezuela, mantendo uma tendncia crescente a resultar em saldos mdios deficitrios ao redor dos quatro bilhes de dlares. No entanto, no plano internacional, ambos os dirigentes transitavam em rotas estratgicas distintas. Enquanto Chvez colocava sua nfase nas alianas que compartilhavam sua viso do chamado Socialismo do sculo XXI para enfrentar os Estados Unidos, Lula desenvolvia seu prprio projeto geopoltico, consolidando scios que lhe permitiam agir como um ator influente na cena global, ao lado de pases emergentes como a China, a ndia e a frica do Sul, e a Unio Europeia. Tratou-se de argumentar que, entre Lula e Chvez, existiu uma disputa pela liderana regional. Na realidade, o mandatrio venezuelano alinhou-se em torno da proposta da ALBA para um grupo de pases que ideologicamente se definem como partidrios do socialismo do sculo XXI e que desenvolvem uma diplomacia de confronto, enquanto Lula consolidou sua liderana natural na regio e ampliou sua influncia dentro do G-20, nas negociaes sobre o meio ambiente e nas reformas do sistema financeiro internacional. A descoberta de importantes jazidas de petrleo no Brasil foi comentada com certa ironia por Chvez, que se referiu a uma eventual incorporao do Brasil OPEP. A isso se agregam as decises de abandonar o projeto do gasoduto do sul e, mais re-

centemente, as incertezas sobre a participao da Venezuela no projeto da refinaria Abreu de Lima. Em outro plano, mas sempre no contexto energtico, recordemos o conflito da empresa Petrobrs, em comeos do governo de Evo Morales, em torno do tema do preo do gs. Neste caso, a sombra intervencionista de Chvez, por meio de altos funcionrios da PDVSA que prestavam servios de assessoria ao governo boliviano, sempre despertou inquietao em crculos brasileiros e foi interpretada como uma rivalidade entre ambos os governos. No plano estritamente militar, destaca-se a disputa encoberta entre o Brasil e a Venezuela para ganhar projeo sobre a Bolvia, tradicionalmente na rea de influncia do primeiro, pas com o qual o mandatrio venezuelano tem forjado uma estreita associao atravs do presidente Evo Morales. Os anncios de Chvez de intervir militarmente na Bolvia no caso de haver uma desestabilizao do governo Morales, o financiamento direto para a construo de guarnies militares nas fronteiras e a realizao de exerccios militares so algumas das manifestaes que despertaram suspeitas entre observadores militares. Se agregarmos a isto as revelaes de um alto militar boliviano acerca do financiamento que Evo Morales recebeu de Chvez para a derrubada do ento presidente Snchez de Losada, podemos inferir que as intenes de influncia sobre esse pas foram notrias. Como nova potncia petroleira, o Brasil no deixou de suscitar inquietao em crculos polticos e acadmicos da Venezuela, que observam com preocupao a descoberta, ao longo do litoral, de poos com uma importante capacidade de produo que colocariam o Brasil em uma posio competitiva nos mercados da regio. Ainda que as novas descobertas ainda estejam longe de ser operacionais e requeiram importantes investimentos, a deteriorao crescente da PDVSA, a falta de investimentos, a in-

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segurana jurdica e a m administrao da empresa colocariam a Petrobrs em vantagens comparativas de monta.

3. Vises contrapostas e antagnicas


Um novo mapa geopoltico regional tende a se consolidar no espao sul-americano em torno de novas lideranas e do surgimento de novas instncias de integrao. Nesse novo tabuleiro geopoltico, convergem duas vises contrapostas, com potenciais dimenses antagnicas: a viso geoestratgica, militarista, populista, confrontacional e ideologizada de Hugo Chvez, assumindo um crescente papel de protagonista com a construo de alianas intrarregionais (ALBA) e extrarregionais (Rssia, Ir, China), que utiliza o petrleo como ferramenta de suporte de suas polticas e um discurso ultrarradical e de ruptura com os Estados Unidos. Em contraposio, est o modelo de Lula, com uma viso multidimensional, reformista, que evita a confrontao, cuja diplomacia se move com equilbrio, maior planejamento, discrio e eficcia, e que soube no s neutralizar o discurso do mandatrio venezuelano, mas impor-se sistematicamente aos seus ambiciosos e desmedidos projetos personalistas.7 Citemos alguns exemplos: o Banco do Sul; a proposta de construir o gasoduto do sul desde a Venezuela at a Argentina atravs do Brasil; a grandiosa refinaria de Pernambuco que devia ser construda com capital dos dois pases; a aspirao de conformar uma fora armada sul-americana e uma Organizao do Atlntico Sul similar OTAN. Todas estas propostas foram se desvanecendo no tempo ou foram substitudas por iniciativas brasileiras como a UNASUL e o Conselho de Defesa Sul-Americano.
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Dos exemplos anteriores se conclui que a hbil diplomacia brasileira se afastou de tais iniciativas sem confrontar Chvez diretamente. No obstante, para muitos seguidores do projeto bolivariano, as decises de Braslia de diminuir a importncia do Banco do Sul, por exemplo, colocaram-na como pouco disposta a romper com a ordem global e mais prxima lgica dominadora do Norte. Inclusive, chegou-se a sugerir que Lula estaria administrando duas agendas: uma com Chvez e outra com Bush. Os contrastes entre as duas opes tambm se refletem na maneira de conter as turbulncias e potenciais conflitos que possam colocar em perigo a estabilidade regional. O caso da crise na Bolvia, em finais de 2008, eloquente. Enquanto Chvez propunha uma interveno direta da UNASUL com a deliberada excluso da OEA, uma condenao explcita aos Estados Unidos pelo suposto apoio desse pas aos prefeitos (governadores) da oposio, e inclusive uma interveno militar diante de um suposto plano de desestabiliz ao do governo de Morales, imps-se a tese de Lula de alcanar uma mediao de tal mecanismo com base em trs condies bem articuladas: agiu-se a pedido do governo da Bolvia, foi privilegiada a consolidao da institucionalidade democrtica e o dilogo entre as partes, e se evitou toda referncia ao papel dos Estados Unidos na crise. Talvez tenha sido por estas divergncias que Chvez manifestou, na Cpula da UNASUL, celebrada na Costa do Saupe: Sem dvida o Brasil exerce uma liderana importante. Mas no se trata de que haja um lder na regio. Trata-se de um conjunto de lideranas.8 No final das contas, nestas e em algumas outras iniciativas nas quais Lula se distanciou de Chvez (a morna receptividade pouco
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http://www.ceipaz.org/images/contenido/andresserbin.pdf. Andrs Serbn: Multipolaridad, liderazgos e instituciones regionales: Los desafos de la UNASUR ante la prevencin de crisis regionales. Anurio 2009-2010 CEIPAZ - Fundacin Cultura de Paz, Icaria 2009.

www.aporrea.org, 17 de dezembro de 2008.

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vivel proposta do Banco do Sul, a no adeso ao Grande Gasoduto do Sul, as reticncias quanto criao de uma OPEP do Gs e o fracassado projeto da refinaria Abreu e Lima), prevaleceu neste a viso militarista do recuo ttico sem se apartar do objetivo estratgico que era mostrar-se como o scio preferencial do Brasil. Na realidade, ao longo de seus anos de governo, Chvez se destacou pelo manejo acertado destas contradies com seus aliados e com seus adversrios, tanto no plano domstico como no internacional. Ainda que tais discrepncias foram administradas politicamente com muita prudncia e pragmatismo, em algumas ocasies, em razo de seu carter impulsivo, Chvez no pde ocultar seu desagrado, como quando qualificou como uma ameaa segurana alimentar a estratgia brasileira de estimular a produo de biocombustveis; ou quando fustigou, durante a II Cpula Sul-americana, em Cochabamba, o plano de investimentos em infraestrutura proposto por Lula; ou quando criticou fortemente o MERCOSUL por responder lgica neoliberal e concepo mercadocntrica.

IV. Subimperialismo brasileiro e percepes sobre o tema militar


1. Brasil, ator de primeira linha no concerto mundial
Um pas que representa pouco mais de 47% do territrio sul-americano, dotado de variados e mltiplos recursos naturais incluindo petrleo, com projeo geopoltica mundial, que pertence ao grupo de pases emergentes (BRIC), avana firmemente rumo aos primeiros lugares da economia internacional, aspira a um posto permanente no Conselho de Segurana da ONU e que muitos governos consideram ser um scio confivel no s atua como o pas

de maior peso poltico no continente, mas percebido como um ator de primeira linha no concerto mundial. Essas realidades deram origem s teses sobre o destino manifesto do Brasil acerca do pretendido direito de exercer uma liderana poltica, econmica e militar na regio, e que serviu de base corrente de pensamento geopoltico que se implantou nesse pas desde meados do sculo passado. Outros se lembram com desconfiana dos objetivos de expanso do Plano Calha Norte, em meados dos anos oitenta, e mais recentemente, das pautas contidas na Nova Estratgia Nacional de Defesa do Brasil jun2005/dez2008, que fundamentam a cooperao e assistncia na promoo de projetos de infraestrutura para a integrao sul-americana. Anos mais tarde, a doutrina geopoltica dos crculos concntricos, lanada pelos governos militares, no s conseguiu fortalecer o poderio econmico do Brasil, mas serviu de exemplo para a corrente militarista que se instalou em alguns pases do continente e foi o antecedente do que veio a se chamar de polticas subimperialistas do Brasil. Tais percepes, que foram rejeitadas pelos governos democrticos, geraram uma imagem negativa sobre o Brasil, cuja atuao era interpretada no s como o sustento do expansionismo, mas como a articuladora das polticas estadunidenses em matria de segurana, o que lhe valeu o distanciamento de vrios pases da regio. Em tempos recentes, a presena militar do Brasil no Haiti, no marco das iniciativas da ONU para garantir a paz e a segurana naquele pas, reabriu este debate. Mesmo que tal presena no tenha gerado reaes para alm dos crculos especializados nestes temas, no demais pensar que, no futuro, o Brasil saber colher os frutos dessas aes solidrias em uma zona que tem um peso estratgico importante.

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Em suma, enquanto existir no Brasil uma democracia robusta, de respeito a seus vizinhos, os sentimentos de desconfiana ou de receios sero atenuados. No existem razes para pensar que, no futuro, o Brasil deixe de transitar o caminho democrtico. A consolidao poltica, econmica e social do Brasil tem contribudo para a projeo desse pas na regio. No futuro, seu poderio militar poder constituir um elemento de conteno frente a cenrios de desestabilizao.

2. Integrao militar sul-americana


Desde o comeo do governo de Chvez, este se interessou pelo tema da integrao militar no mbito regional e, com a chegada de Lula presidncia, as coincidncias se intensificaram. A preocupao com a presena militar estadunidense em pases vizinhos foi compartilhada pelos governos da Venezuela e do Brasil, como se expressa em diversas declaraes e documentos oficiais. Isto coincide com o anncio, feito em finais de 2003 por um importante porta-voz brasileiro, acerca da necessidade da integrao militar na Amrica do Sul para se contrapor presena estadunidense. Na concepo estratgica de Chvez, a articulao dos novos polos de poder geopolticos no mundo passa pela conformao de uma nova matriz de poder nos campos poltico, financeiro e militar. E mesmo no Plano Nacional de Desenvolvimento 2001/2007 se prope a redefinio da segurana hemisfrica, a integrao poltica como uma opo estratgica e, dentro deste captulo, o conceito de uma poltica de segurana e defesa comum. As apreenses sobre a presena militar estadunidense em alguns pases da sub-regio e a necessidade de construir um mar-

co estvel de segurana unido ao sentimento antiestadunidense animavam o governo da Venezuela a propiciar uma unificao de objetivos em torno desta matria. Todavia, na Declarao conjunta assinada pelos presidentes Chvez e Lula, em fevereiro de 2005, onde se delineiam os temas que conformam a Aliana Estratgica, s se fez uma breve e formal meno cooperao neste campo. Em outra ordem de coisas, devemos mencionar as posturas indecisas que o governo de Lula adotou diante da guerrilha colombiana, em relao qual, segundo analistas venezuelanos,9 as foras militares brasileiras apresentaram aes limitadas, apesar da bem documentada vinculao entre a guerrilha e o trfico de armas e drogas atravs do territrio brasileiro. Ainda que os responsveis pelo planejamento militar tivessem considerado estes grupos armados como uma ameaa segurana, as linhas polticas originadas no Itamaraty atenuavam estas recomendaes e, de fato, elas foram subestimadas no interior das prioridades na agenda internacional.

V. Dilma Rousseff: continuidade e algo de estilo prprio


Assim como ocorreu com Lula quando chegou ao poder em 2002, tempos em que a incerteza e o temor se apoderaram dos setores econmicos em virtude da ascenso ao governo de um membro conspcuo do Foro de So Paulo, Dilma Rousseff foi vista inicialmente com certa apreenso em alguns crculos venezuelanos. Seus antecedentes polticos a identificavam com setores da esquerda radical. No entanto, nem antes, nem agora, os governos de Braslia tm includo em sua retrica os ataques ao
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Otlvora: Informe Otlvora, 24 de maio de 2010.

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capitalismo e ao imperialismo que se escutam com frequncia no pas vizinho. Ao contrrio, a salutar aplicao de polticas de liberalizao e desregulamentao econmica, iniciadas no governo de Fernando Henrique Cardoso, se traduziu nos nveis de sucesso que o pas exibe. Embora possa ser prematuro antecipar as condutas do novo governo em matria internacional, algumas das primeiras decises da sucessora de Lula parecem perfilar seu prprio estilo. Assim, desde o momento mesmo da posse, ela manteve o compromisso de promover as mudanas sem estimular o confronto. Seu discurso, em 1 de janeiro de 2011, foi a alocuo de uma estadista comprometida com os valores da democracia: o pluralismo, o dilogo, o respeito aos direitos humanos e a liberdade de expresso: prefiro o barulho da imprensa livre ao silncio da ditadura, disse. Talvez tenha sido por isso que surgiram insinuaes de que o mandatrio venezuelano sentiu certo incmodo e saiu de Braslia quando os eventos oficiais ainda no haviam sido concludos. Outro dado a levar em conta foi a suspenso do encontro entre ambos os mandatrios. Estas circunstncias fomentaram toda classe de comentrios e foram o incio do que tem sido interpretado como uma diferena de estilo entre ambos os governantes. O primeiro encontro oficial bilateral entre ambos os governantes ser no prximo dia 10 de maio. Os resultados deste encontro permitiro avaliar mais objetivamente o grau de empatia entre eles. Em todo caso, do ponto de vista substantivo, no se preveem mudanas. Na viso compartilhada por Braslia e Caracas sobre o mundo multipolar durante os mandatos de Lula, estava a essncia das coincidncias entre ambos os governantes. Esse enfoque sustentou o estreito vnculo entre ambos os mandatrios at convert-lo em uma aliana sem precedentes. muito provvel que

esta aproximao se mantenha com a nova presidenta, embora com estilos e ritmos diferentes. Por agora, os primeiros sinais do governo de Dilma Rousseff em matria de poltica externa parecem expressar um descolamento das aes iniciadas por seu predecessor, particularmente no que se refere s relaes com os Estados Unidos e s atuaes nos organismos multilaterais de defesa dos direitos humanos. A chegada de Antnio Patriota frente do Itamaraty comeou a produzir uma reviravolta nas relaes exteriores, e assim percebida pelos observadores venezuelanos. Tais mudanas tm a ver, por exemplo, com a postura do Brasil a respeito do regime iraniano: condenaes sem disfarce s violaes aos direitos humanos, a primeira votao contra esse governo em uma dcada na ONU e uma atitude mais firme contra as ditaduras. Diferentemente das atuaes de Lula, que sempre se absteve de condenar Teer, e que, ao contrrio, era partidrio de um dilogo com regimes como esse, e inclusive oposto aplicao de sanes. Lembremos que Lula se reuniu com Ahmadinejad em Teer e se negou a receber lderes da oposio. Deve ficar claro, no entanto, que a atuao internacional do novo governo no se afastar dos objetivos centrais da poltica exterior do Estado brasileiro no sentido de: consolidar seu papel como uma das economias emergentes de maior importncia no sistema econmico internacional; fortalecer seu papel de ator-chave na cena mundial; assegurar a materializao de sua entrada como membro permanente do Conselho de Segurana da ONU e aprofundar a integrao sul-americana. Em tal sentido, a agenda internacional muito provavelmente se circunscrever a promover a atuao do Brasil nos foros econmicos mundiais de negociao; continuar com a defesa do multilateralismo e promover a UNASUL como parte de sua estratgia para consolidar os vnculos com os pases sul-americanos.

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Como um simples exerccio de anlise, talvez conviesse examinar as colocaes de alguns analistas venezuelanos, que sugerem que uma aliana slida entre os Estados Unidos e o Brasil em termos de acordos e compromissos em temas centrais em matrias comerciais, mudana climtica, proliferao nuclear, finanas e comrcio internacional poderia ser uma das inovaes geopolticas mais importantes destes tempos.10 Tal aliana ainda que cndida e com obstculos, sustentada em valores compartilhados como a democracia, o livre mercado e a estabilidade regional, nos quais ambos os pases tero necessariamente que fazer concesses, poderia, com efeito, revolucionar as relaes bilaterais no s no Brasil como em toda a regio. Em apoio a esta hiptese, podemos assinalar que no por acaso que o presidente Obama tenha escolhido o Brasil como o primeiro pas visitado em sua recente viagem pela Amrica Latina e os elogios que fez democracia brasileira como um bem-sucedido modelo a seguir. Agreguemos a isso tambm que a capacidade de influncia unilateral dos Estados Unidos na regio tem declinado e que mais adequado trabalhar com scios confiveis, com peso especfico e capacidade de liderana. No menos importante neste cenrio a recente viagem a terceira desde que assumiu o poder da presidenta Dilma Rousseff China como ponta de lana de uma estratgia internacional bem orquestrada, orientada a consolidar o papel do Brasil como o indiscutvel lder regional e global, e acompanhada por um importante nmero de empresrios e pela assinatura de cerca de vinte acordos em matria econmica, sendo apenas um deles no valor de U$12 bilhes.
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Por ltimo, cabe destacar que Dilma no Lula e no precisa de Chvez para aplacar os radicais de seu partido; tem seu prprio peso e agenda, e provavelmente a linguagem corporal de Chvez diante de uma dama Chefe de Estado to incmoda para ele como foi com Michelle Bachelet, do Chile.

VI. O protagonismo de Santos na agenda venezuelana


Com a vitria de Juan Manuel Santos, poucos vaticinaram uma mudana de rumo importante nas relaes colombiano-venezuelanas, de modo que parecia que as tenses e atritos diplomticos que caracterizaram as relaes durante o governo de Uribe iriam continuar. O perfil sociocultural de Santos, seus antecedentes polticos e sua atitude firme no combate guerrilha das FARC o mostravam como a anttese do mandatrio venezuelano. O prprio Santos disse, durante sua campanha, que ele e Chvez eram como gua e leo, enquanto o governante venezuelano o considerava uma ameaa para a Venezuela. Em seu discurso de posse, o j presidente Santos se ofereceu para reconstruir as relaes com a Venezuela, restabelecer a confiana e privilegiar a diplomacia e a prudncia; e assim vem agindo. Desde ento, trs encontros foram mantidos entre ambos os presidentes. Ficaram para trs os insultos ao governante colombiano, as ameaas de uma ruptura definitiva de relaes diplomticas e as intimidaes sobre o encerramento do comrcio binacional. Com base nestas reunies, as empresas colombianas comearam a cobrar as dvidas de importadores venezuelanos, foi aprovado um novo marco provisrio para regular o comrcio

Moiss Nam (2010b). Dilma y Barack: una pareja irresistible. Jornal El Pas, Espanha, 14 de Novembro de 2010.

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bilateral, reativaram-se diversos acordos de cooperao, restabeleceu-se o dilogo sobre temas da segurana na zona de fronteira, retomou-se a proposta do gasoduto transocenico, reativou-se a agenda antinarcticos e foram desempoeirados os projetos de interconexo eltrica e viria. Frente a este inesperado cenrio, e dada a imprevisibilidade do governante venezuelano, so muitas as interrogaes que se colocam, mas que assim podem ser resumidas: por quanto tempo durar este entendimento? Na realidade, ambos os governantes fizeram concesses mtuas e deixaram de lado os temas polmicos de conjuntura. Desse modo, foram engavetadas as denncias que a Colmbia havia apresentado ao Conselho Permanente da OEA, com coordenadas, fotos e mapas, sobre a suposta presena das FARC em territrio venezuelano, silenciaram-se as revelaes contidas na memria do disco rgido do computador de Ral Reyes e foram esquecidas as denncias sobre supostos vnculos entre as FARC/ETA e elementos do governo bolivariano. O prprio Santos chegou a afirmar que tem a certeza absoluta de que a presena guerrilheira nesse pas, se continua a existir,no ocorre com a cumplicidade do governo de Hugo Chvez, pois possvel acreditar quando este se comprometeu a combater a incurso destes grupos a esse pas.11 Por sua parte, Chvez deixou de falar dos planos de agresso devidos presena militar estadunidense em territrio colombiano e das ameaas que isso comporta para a segurana. No disse sequer uma palavra contra os avanos para a aprovao do TLC entre a Colmbia e os Estados Unidos. Sua linguagem se tornou mais diplomtica, o que vem confirmar que ambos os governantes acordaram um modus vivendi, um pacto de no
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El espectador, 18 de abril de 2011.

agresso para reacomodar suas relaes. Uma lua de mel com seu melhor novo amigo, como o prprio Santos a chamou. Um tema complexo e delicado na agenda bilateral foi o ruidoso caso da extradio do narcotraficante venezuelano Walid Makled, que tinha feito graves revelaes que vinculam altos funcionrios do governo venezuelano a seus negcios turvos. Segundo avaliao de observadores polticos venezuelanos, o temperamento do presidente Chvez desperta desconfiana e faz com que esta reconciliao com a Colmbia seja recebida com prudncia e cautela. Como bom estrategista militar, ele conhece perfeitamente os momentos de recuos tticos sem se afastar de seus objetivos estratgicos. Na ltima reunio em Cartagena, em 9 de abril de 2011, Santos imps a agenda e alcanou os objetivos propostos, deixando Chvez sem iniciativa e na defensiva. Neste encontro, Santos foi o artfice de uma iniciativa de mediao com o presidente Porfirio Lobo, de Honduras, que ele prprio batizou de diplomacia discreta, com vistas a conduzir a readmisso desse pas ao seio da OEA. Com esta hbil jogada, depois do fiasco de Lula com seu hspede Zelaya, o perfil da Colmbia ascendeu substancialmente na cena regional. De acordo com os desenvolvimentos conhecidos at agora, tudo aponta que Honduras ser readmitida pelo rgo hemisfrico na prxima Assembleia Geral da Organizao que ocorrer em El Salvador. Por outra parte, com grande habilidade, Santos obteve a aquiescncia do Presidente Obama para a deportao Venezuela do narcotraficante Walid Makled, apesar das presses que setores republicanos haviam feito para que ele fosse extraditado aos Estados Unidos. O certo que as ltimas jogadas de Santos no plano internacional revelam um protagonismo importante no tabuleiro

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regional que, para alguns, comea a se perfilar como um tipo de liderana compartilhado com o Brasil. Vejamos alguns exemplos: coube a ele assumir a presidncia do Conselho de Segurana da ONU. Ainda que se trate de uma posio rotativa dentro do organismo, serviu-lhe de cenrio para dirigir-se comunidade internacional, a partir dessa importante tribuna, quando colocou nfase no tema da crise do Haiti. Obteve para a ex-chanceler Maria Emma Mejas a presidncia da UNASUL compartilhada com a Venezuela, algo pouco usual neste tipo de organismo; realizou um encontro bilateral com o presidente Obama com o qual obteve certos avanos com vistas aprovao do TLC por parte do congresso estadunidense; propiciou uma mediao entre os presidentes Porfirio Lobos e Chvez, com vistas a impulsionar a reinsero de Honduras no seio da OEA. Enfim, uma semana histrica para a diplomacia colombiana, como a qualificou um importante meio de comunicao desse pas. Esse protagonismo da Colmbia no cenrio regional se v fortalecido com o debilitamento poltico institucional de alguns outros pases do arco andino ao qual se somariam as sombras de uma eventual mudana na linha de conduo econmica no Peru. Tudo isso fortalece a figura de Santos e o projeta como um competidor de peso pela liderana sul-americana. No por acaso que, para algumas agncias especializadas, a Colmbia de Santos , hoje, o scio mais confivel dentre os pases andinos.12 Outro dado no menos importante tem a ver com o fato da Colmbia ter duplicado sua produo de petrleo, o que coloca a possibilidade, para os Estados Unidos, de diversificar parcialmente suas fontes de fornecimento. Ao contrrio disso, a Venezuela o pas com a maior inflao do continente, sua economia est h trs anos em recesso,
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h desconfiana por parte das agncias de avaliao de risco e regras pouco transparentes para os investimentos. Alm disso, est perto de se iniciar uma dura campanha eleitoral na qual, pela primeira vez em doze anos, Chvez encontra-se em desvantagem. Seu discurso radical se mostra esgotado e, mesmo que ainda conte com importantes recursos financeiros para seu projeto internacional, seu carisma j no o mesmo.

Comentrios finais
O reconhecimento da liderana natural do Brasil na regio passa no s pela admisso sem complexos nem ressentimentos de seu poderio econmico, populacional, geogrfico e militar, como tambm por uma atitude sem destemperos hegemnicos e objetivos comuns com os pases sul-americanos. No caso da Venezuela, existem razes particulares para seguir com cuidado o desenvolvimento geopoltico brasileiro. Nossa reclamao territorial sobre o territrio Esequibo e o fato de que o Brasil cultiva as relaes com a Guiana em seu objetivo estratgico de uma eventual sada terrestre para o Atlntico no deixam de provocar suspeitas em observadores polticos e militares venezuelanos. E mais ainda agora, quando este tema perdeu prioridade na agenda de poltica externa do governo de Chvez. Em tempos em que os recursos petrolferos tm um valor geopoltico chave, a situao estratgica da Venezuela como pas que , ao mesmo tempo, andino, amaznico e caribenho, desempenha um papel de primeira ordem no tabuleiro geopoltico regional. No segredo que, entre os planos estratgicos do Brasil, o acesso ao Caribe lhe permitiria maior flexibilidade no trnsito aos mercados do norte.

Revista Semana, 18 de abril de 2011.

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Atores polticos e militares13 que tm ocupado altas posies burocrticas nos setores de Defesa e de Relaes Exteriores opinam que uma aliana poltica, econmica e militar com o Brasil seria proveitosa para a Venezuela se construda com dedicao e viso de longo prazo, agregando que poderia servir para reconstruir as relaes com os Estados Unidos. Sem deixar lugar a dvidas, apesar das afinidades ideolgicas e da amizade entre Lula e Chvez, existiram discrepncias de fundo entre ambos, com as quais, no entanto, eles souberam lidar politicamente a fim de que prevalecesse o ambiente de cordialidade que distinguiu estas relaes. Cada um lidou com seus prprios interesses, s vezes contrapostos, sob este paradigma. A viso de mundo multipolar ou pluripolar como a define Chvez atribui ao Brasil o peso que lhe corresponde. Com essas coordenadas, Chvez pretende assumir, na aliana com o Brasil, um papel de liderana compartilhada quando, na realidade, se trata de uma sociedade na qual a Venezuela sempre estar em segundo plano. Somente dentro de alguns anos se poder concluir se a aliana com o Brasil foi uma estratgia proveitosa para ambos os pases ou somente a articulao velada do subimperialismo brasileiro.

Referncias bibliogrficas
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Captulo IV

O regionalismo do Brasil
Matias Spektor

I. Introduo
Animados pelo progresso do programa de integrao regional iniciado entre Brasil e Argentina no governo de Jos Sarney, os governos de Fernando Collor de Mello e Itamar Franco avanaram em direo a doses inditas de aproximao poltica, diplomtica e comercial com os pases do entorno geogrfico mais imediato. Pouco tempo depois, no incio do governo de Fernando Henrique Cardoso, comearam a circular documentos oficiais na Esplanada dos Ministrios nos quais se advogava uma transformao profunda na atitude brasileira em relao aos vizinhos: a Amrica do Sul (em oposio a Amrica Latina) deveria ocupar lugar de precedncia no horizonte estratgico do Brasil. A opo foi formalizada no ano 2000 durante o primeiro encontro de chefes de Estado sul-americanos em Braslia. O plano, que visava a

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uma expanso progressiva e sem data-limite de um processo de liberalizao comercial e integrao via grandes obras de infraestrutura, daria orientao a um leque de novas iniciativas regionais. Nos primeiros anos do novo milnio, o escopo e profundidade do envolvimento brasileiro em sua vizinhana atingiam nveis antes desconhecidos. A guinada regionalista da poltica externa brasileira acelerou ainda mais a partir de 2002, quando a eleio de Luiz Incio Lula da Silva coincidiu com um giro esquerda no pndulo ideolgico regional. Lula avanou e aprofundou a agenda regional de seu antecessor, elevando ainda mais o status da Amrica do Sul nas prioridades de poltica externa. Nomeou um acadmico prximo para represent-lo como assessor especial nas suas relaes com a vizinhana; instruiu seu chanceler a reformar a estrutura burocrtica da chancelaria para refletir a renovada ateno regio; acelerou um programa intenso de visitas aos vizinhos; envolveu-se pessoalmente em processos eleitorais sul-americanos; e patrocinou uma enxurrada de novas iniciativas regionais. Durante a dcada de 2000, o Brasil promoveu a criao de uma Unio Sul-Americana de Naes, um Conselho Sul-Americano de Defesa, um banco de incentivo regional, encontros estruturados entre os pases sul-americanos e pases rabes. O MERCOSUL ganhou novos membros, um foro (incipiente) de debate parlamentar, um tribunal para resolver controvrsias e um secretrio geral encarregado de representar o grupo e dar vigor poltico associao. Em Montevidu, a sede do MERCOSUL passou a produzir um nmero vasto e crescente de recomendaes e normas com o potencial de constituir direito internacional. A transformao conviveu com o acmulo de crises regionais. Notem-se, por exemplo, a ecloso de uma guerra entre Equador e Peru em 1995; diversas ameaas ordem constitucional no Paraguai e Equador; profundas dificuldades comerciais e polti-

cas no corao do MERCOSUL a partir de 1998; a imploso da ordem poltica argentina em dezembro de 2001 e a subsequente suspenso de pagamentos do que seria a maior dvida soberana da histria; a tentativa fracassada de golpe contra Hugo Chvez da Venezuela em abril de 2002 e uma crescente polarizao ideolgica; a chegada de lvaro Uribe presidncia da Colmbia em agosto de 2002 e a adaptao da chamada guerra ao terror ao conflito com as FARC com apoio norte-americano; a eleio, em agosto de 2002, e queda, em meados de 2003, de Gonzalo Goni Snchez de Lozada diante de profunda crise econmica agravada por uma onda de protestos encabeada por Evo Morales; a estatizao de parte da indstria extracionista boliviana; a demanda paraguaia por reviso dos termos do Acordo de Itaipu; e a abertura de processos de auditoria nas contas do BNDES no Equador. Em todas essas instncias, um dos fenmenos mais curiosos talvez seja a deciso de Braslia de participar mais, e no menos, da vida poltica regional. Em perspectiva histrica, as medidas adotadas durante os governos Fernando Henrique e Lula so to inovadoras quanto ambiciosas. (Para perceber sua dramaticidade basta lembrar que, at 1981, nenhum chefe de Estado brasileiro jamais tinha visitado a Colmbia ou o Peru). O desenvolvimento de um programa de ativismo regional brasileiro no corao da Amrica do Sul representa uma grande seno a maior guinada nas relaes internacionais da regio desde o fim do ciclo militar h quase trinta anos. Hoje, a magnitude da transformao tamanha que seria difcil desfaz-la, embora no seja necessariamente irreversvel. Entretanto, a guinada precisa de qualificao. Como sabem os vizinhos do Brasil, o compromisso de Braslia com a regio tende a ser seletivo e segue apenas um estrito clculo de interesse nacional em vez de seguir a lgica dos interesses re-

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gionais quando estes entram em choque com os primeiros. Na leitura da maioria de seus vizinhos, o Brasil joga duro e, apesar de responder por mais da metade da riqueza, populao e territrio da regio, no tem um programa amplo ou sistemtico para ganhar a aceitao de sua ascenso. De modo geral, em que pese a indita deciso brasileira desde a dcada de 1990 de aumentar o nmero de instituies regionais e at mesmo institucionalizar em alguma medida o dilogo em questes econmicas e de segurana, o Brasil hesita em patrocinar instituies e normas regionais profundas que limitem sua autonomia face aos vizinhos. Seu modelo de regionalismo no o da Alemanha (com cesso de soberania em troca da anuncia dos vizinhos) nem o da China (com camadas crescentes de institucionalizao que visam ao resseguro dos pases da vizinhana). Via de regra, os vizinhos tampouco percebem na atitude do Brasil a tentativa de desenvolver uma nova identidade regional comum. Os nveis de integrao social e cultural com o entorno geogrfico continuam mnimos ou muito baixos, e o grosso da sociedade brasileira ignora tanto a poltica quanto a cultura das sociedades que a circundam. Este artigo ajuda a explicar a trajetria da postura brasileira para a Amrica do Sul durante as duas ltimas dcadas. Para isso, leva em conta trs tipos de fatores causais: incentivos materiais, ideias e poltica interna. Tendo em vista a enorme complexidade do fenmeno em questo, o artigo foca sua preocupao na resposta s seguintes perguntas bsicas: Por que os ltimos vinte anos assistiram a um progressivo envolvimento brasileiro na regio? Quais as origens da noo de Amrica do Sul? Por que o ativismo brasileiro ganhou sua forma atual?

II. Incentivos materiais


Quatro fatores materiais principais ajudam a explicar a guinada brasileira em direo regio: a prioridade do controle da inflao; a regionalizao da economia brasileira e a interdependncia que dela resulta; a lgica das negociaes comerciais no mbito da ALCA; e o progressivo afastamento norte-americano da regio. Um primeiro fator por trs da guinada brasileira tem sido a prioridade que sucessivos governos brasileiros tm dado ao plano Real desde 1994. Desenhado para estabilizar a moeda, a origem do plano contava com um ambicioso programa de liberalizao comercial amarrado institucionalmente no mbito do MERCOSUL, permitindo a Braslia lock in a reforma e evitar que presses protecionistas sequestrassem a agenda. Graas ao sucesso inicial do MERCOSUL, quando as crises mais fortes ameaaram sua sobrevivncia, como foi o caso em 1998/9, a iniciativa regional j havia calado suficientemente fundo na concepo estratgica brasileira para manter-se, ao menos do ponto de vista formal, inclume. A reao brasileira s profundas desavenas com Buenos Aires naquele perodo no foi a retrao e uma volta ao status quo ante, mas, ao contrrio, a expanso do escopo integracionista para abarcar toda a Amrica do Sul. Mais precisamente, a reao brasileira queles fatos foi uma das causas que levaram o pas a alargar o escopo regional para abarcar toda a Amrica do Sul. O patrocnio brasileiro de um encontro de chefes de Estado sul-americanos e a posterior fundao da UNASUL no eram os nicos resultados possveis naquela conjuntura. Quais eram as alternativas? Uma seria deixar a iniciativa do MERCOSUL afundar. Outra seria conceder parcelas crescentes de autonomia e autoridade s instituies intergovernamentais criadas no mbito do MERCOSUL, introdu-

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zindo algum tipo de supranacionalidade pleito histrico dos parceiros brasileiros na empreitada. Entretanto, essa alternativa nunca chegou a ser seriamente debatida em Braslia devido percepo comum de que esse compromisso tornaria o Brasil refm de uma Argentina pouco confivel e altamente instvel. Essa crena era acompanhada e fortalecida por outras: a leitura em Braslia de que Paraguai e Uruguai seguiriam o Brasil a reboque de qualquer maneira, tendo em vista sua necessidade de acesso ao mercado brasileiro; que os governos dos outros trs parceiros do MERCOSUL no tinham estrutura ou capacidade para dividir o fardo da integrao; e que o Brasil ainda fraco demais para dar-se ao luxo de conceder parcelas de sua soberania quando est justamente tentando assegur-la. O segundo fator material relevante a ascenso econmica brasileira com forte carter regional, especialmente desde o ano 2000. O perodo assistiu transformao do Brasil num dos principais clientes, provedores, investidores e credores dos pases da Amrica do Sul. O relativo crescimento econmico do Brasil vis--vis seus vizinhos criou fortes incentivos estruturais para que Braslia desenhasse polticas mais assertivas de cooperao regional. Isto implicou a necessidade de oferecer crdito a empresas brasileiras que buscavam oportunidades de negcio na regio e, em consequncia, o estabelecimento de prticas e regras do jogo que facilitassem a expanso dos interesses brasileiros na regio. Tambm significou dar doses crescentes de ateno a pases com fraca capacidade estatal que albergam dezenas ou centenas de milhares de cidados e agentes econmicos brasileiros, como o caso de Paraguai e Bolvia. Quanto maior a ascenso relativa do Brasil, maiores os custos de manter uma poltica de distanciamento relativo e indiferena benigna em relao aos vizinhos. A ascenso tambm aumentou os incentivos para algum tipo de

engajamento regional, tendo em vista os crescentes receios dos pases da vizinhana de verem-se subjugados no apenas fora do capitalismo brasileiro, mas orientao poltica desse capitalismo, ntimo que com o BNDES, os grupos de presso no Congresso Nacional, o Ministrio da Indstria e Desenvolvimento, o Ministrio da Agricultura e o Ministrio das Relaes Exteriores. Fortalecendo ainda mais a crescente assimetria estrutural na regio encontra-se o progressivo e histrico declnio material, desde a dcada de 1970, do nico pas outrora capaz de ombrear o Brasil na vizinhana: a Argentina. Mais afluente que o Brasil durante a primeira metade do sculo vinte, aquele pas transformou-se no nico da Amrica do Sul a assistir a um processo de progressiva desindustrializao desde o fim da Guerra Fria. No trivial, claro, o fato de a Argentina tambm ter perdido estatura desde a dcada de 1980 depois de ir guerra contra potncia da OTAN e haver assistido a uma transio para a democracia marcada pela imploso de sua elite militar. O terceiro fator material que importa na explicao da guinada regional da poltica externa brasileira no perodo em tela a lgica da negociao de uma rea de livre comrcio das Amricas. A agenda da ALCA no fora iniciativa brasileira, e sim americana. Desde o incio a reao brasileira foi fria e cautelosa em funo do receio de setores influentes da sociedade brasileira que encontravam eco em todo o espectro ideolgico nacional. Mas a presena da ALCA sobre a mesa de negociaes ps a questo da integrao regional no centro das preocupaes brasileiras. Muito rapidamente, desenvolveu-se em Braslia a ideia de que o avano integracionista na vizinhana seria precondio necessria para negociar com os Estados Unidos de uma posio de fora relativa. Nesse processo, o Brasil posicionou-se como principal polo de negociao com Washington. Para isso, contou com a anuncia dos vizinhos, que

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outorgaram a Braslia autoridade e legitimidade para operar a agenda. Nesse sentido especfico, o processo de barganha em torno ALCA terminou por fortalecer a posio relativa do Brasil na regio e imprimir ainda mais fora poltica regional do pas. No Brasil, boa parte das anlises sobre a ALCA foca-se nas diferenas dos governos Fernando Henrique e Lula em relao ao tema. Sem dvida houve diferenas importantes nesse quesito. Enquanto o primeiro estava disposto a sentar mesa, o segundo, na oposio, denunciava o projeto como ambio imperialista. No caso de Fernando Henrique a prioridade absoluta era no atribuir dimenso poltica aos desacordos de natureza comercial que eram inevitveis e que continuaro a existir na relao bilateral. Essas divergncias eram naturais.1 Com Lula, as diferenas eram exploradas politicamente, aumentando a tenso e o conflito e rechaando de antemo qualquer suspeita de adesismo. Mas as diferenas tm sido sistematicamente superestimadas. No poder, tanto um quanto o outro trabalharam para atrasar, complicar e finalmente travar a agenda de negociao com os Estados Unidos. No processo, o Brasil buscou articular a regio como escudo protetor contra a ofensiva negociadora americana. Mesmo diante da possibilidade real de defeces entre seus principais parceiros comerciais, o Brasil prestou homenagem e deu forte impulso retrica da integrao regional sul-americana como contrapeso aos desgnios americanos. Contribuiu para isto o fato de a ALCA haver morrido como tema, j na corrida presidencial de 2000, nos Estados Unidos tambm. O quarto e ltimo fator material importante para explicar a expanso das ambies regionais do Brasil na dcada de 2000 o papel dos Estados Unidos na regio. Cabe lembrar que, no incio do governo de George W. Bush, a Amrica Latina, em
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particular o Mxico, recebeu ateno pouco usual. O presidente americano encontrou-se com seis chefes de estado da regio nos primeiros oito meses de governo. Esse quadro era excepcional. Desde finais da dcada de 1980, quando a Amrica Latina figurara no topo das prioridades de poltica externa americana sob as batutas de Ronald Reagan e George H. W. Bush, a ateno para a regio minguava. O retorno a esse padro de indiferena regional foi o resultado dos ataques terroristas do 11 de setembro. Diante do abandono por parte da nica potncia regional capaz de projetar poder e influncia em toda a Amrica Latina, a regio transformou-se em campo no qual o Brasil pde lanar iniciativas com grande latitude. Como tomadores de deciso em Braslia e Washington no cansavam de repetir poca, a chamada guerra ao terror abriu enorme espao regional para o Brasil. A omisso americana na regio facilitou desgnios de Braslia.

III. Ideias
Dadas as condies estruturais acima, em que medida e de que maneira as ideias e crenas dos crculos de pensamento estratgico em Braslia ajudaram a moldar o engajamento regional do pas? Ao analisar a evoluo do regionalismo brasileiro sobressaem trs conjuntos de ideias: a noo de Amrica do Sul como a regio natural do Brasil; os fundamentos regionais do poder brasileiro nas relaes internacionais; e o princpio da no indiferena. Cada uma dessas trs ideias tem valor explicativo em si porque no pode ser facilmente reduzida s condies materiais explicitadas acima nem esto implcitas naqueles movimentos estruturais. Alm disso, elas importam porque no se tratavam da nica opo conceitual disponvel no mercado de ideias. Ao

Lampreia a Exteriores, 1001 62100, 26 set 1997.

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contrrio, todas elas foram e continuam sendo amplamente contestadas no debate pblico nacional. O fato de a liderana poltica ter escolhido abra-las em detrimento de outras fez, nesse sentido, toda a diferena para a trajetria aqui reproduzida.2

1. A Amrica do Sul
Desde princpios dos anos 1990, argumentos comearam a circular dentro do Ministrio das Relaes Exteriores que questionavam a utilidade de definir a regio em que o Brasil se insere como Amrica Latina. Crescentemente, a tnica dominante foi a de desconforto com essa etiqueta. Parte do problema era a interpretao brasileira sobre o papel (deletrio) do Mxico sobre os interesses regionais do Brasil: por um lado, aquele pas escolhera aproximar-se dos Estados Unidos mais do que Braslia considerava palatvel; por outro, em meio ao esforo brasileiro por assegurar algum grau de estabilidade financeira interna, o Mxico representava uma fonte regular de instabilidade que facilmente podia se espalhar para o sul. Na viso brasileira o Mxico escolhera adaptar-se ao fim da Guerra Fria pelo abandono de um projeto nacional prprio, abrindo mo de qualquer expectativa autonomista diante da expanso da interdependncia complexa tpica da era da globalizao. As escolhas mexicanas davam relevo a um medo recorrente da leitura brasileira sobre a natureza do sistema internacional: a fora da globalizao podia, sim, varrer o acervo diplomtico autonomista at mesmo de um pas que, durante boa parte do sculo XX, estruturara sua presena no mundo e ganhara projeo mediante algum distanciamento da potn2

Matias Spektor, Brazil: the Underlying Ideas of Regional Policies, in Daniel Flemes, ed., Regional Leadership in the Global System (Ashgate, 2010).

cia hegemnica. Aos olhos de sucessivas lideranas em Braslia, mesmo uma ideologia enraizada de desenvolvimento e industrializao nacional podia render-se diante da avalanche da sociedade internacional liberal. O outro problema com o Mxico tinha a ver com sua instabilidade financeira naquele perodo. Essa percepo veio tona em Braslia durante a crise financeira asitica que abateu sobre Mxico e Brasil no incio do ano de 1998 e que, no caso do ltimo, ameaou a sobrevivncia do plano de estabilizao domstica de 1994 o Real. Alm da bvia preocupao econmica, a crise financeira do ano de 1998 tinha caractersticas estratgicas para Braslia. O Plano Real encerrara uma dcada de decadncia econmica e hiperinflao. No apenas assegurara a vitria de um novo modelo de poltica econmica e atrara um fluxo indito de investimentos externos, mas tambm fora instrumentalizado como uma credencial para sinalizar ao mundo que o pas agora pertencia ao mainstream da sociedade internacional. Fora-se o tempo em que o Brasil no honrava seus compromissos internacionais ou mantinha uma postura essencialmente reativa diante da expanso das ambies normativas do Ocidente. Para muitos tomadores de deciso em Braslia, a estabilidade financeira, conseguida arduamente depois de sucessivos fracassos, era, em si, um dos principais recursos de poder para fazer frente globalizao. Esta diferena entre as leituras de ambos os pases cruciais. Diferentemente do caso mexicano, a estabilidade era almejada menos como sinal de entrada acrtica na globalizao do que como escudo para negociar algum grau de controle sobre o processo de liberalizao econmica. Quando a crise estourou, o Brasil negociou um plano de resgate massivo com Wall Street, o Tesouro dos Estados Unidos e o Fundo Monetrio Internacional (FMI). A ajuda direta do Presidente Bill Clinton permitiu evitar o colapso financeiro e

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uma espiral inflacionria reminiscente da experincia pregressa do Brasil. Foi nesse contexto de negociao em Washington e Nova York que diplomatas e ministros responsveis pelo avano das conversas comearam a identificar a vinculao brasileira ao Mxico via conceito de Amrica Latina como um fardo. Lderes brasileiros perceberam que, ao negociar os termos do pacote de resgate, eles passavam a maior parte do tempo tentando tranquilizar os credores de que o seu pas era um devedor confivel (diferentemente do Mxico). O pertencimento Amrica Latina tornava essa argumentao mais difcil porque a memria dos credores ainda estava maculada pelo desastre financeiro latino-americano da dcada anterior. Como rtulo, a Amrica Latina dificultava as negociaes com banqueiros, oficiais do tesouro e lideranas polticas americanas. Foi nesses termos que ganhou fora o argumento segundo o qual convinha ao Brasil distanciar-se, na medida do possvel, da Amrica Latina. A construo regional alternativa que poderia ocupar-lhe o lugar seria a Amrica do Sul. Embora fosse inicialmente uma operao de marketing voltada para criar confiana nas difceis negociaes por emprstimos em meio crise, essa transformao terminaria tendo um significado estratgico definitivo para as leituras brasileiras do sistema internacional. Ainda no curso da crise financeira de 1998, outro evento, agora envolvendo a Argentina, ajudou a reforar a ideia de que a Amrica do Sul seria a melhor plataforma regional do Brasil. Quando os temores sobre o futuro do Real atingiram o ponto mais alto, as autoridades monetrias em Buenos Aires retiraram apoio s escolhas de Braslia e, indo na direo contrria, comearam a sugerir publicamente que o Brasil adotasse uma poltica de paridade com o dlar (currency board). O ento ministro argentino da fazenda, Domingo Cavallo, fez declarao nesse sentido perante

uma plateia de empresrios e financistas no retiro de Davos sem negoci-la previamente com seus colegas na Esplanada dos Ministrios. Do ponto de vista de Braslia, isto constitua uma traio no apenas porque revelava a fragilidade fundamental a assolar o MERCOSUL, mas tambm porque era o tipo de argumento que reforava politicamente aquelas vozes dentro de instituies financeiras internacionais que, poca, tentavam estabelecer condies rigorosas em qualquer pacote de ajuda para o Brasil. Com Cavallo transformando-se rapidamente em persona non grata em crculos brasileiros, ganhava momentum a ideia de que a poltica regional do pas precisava ser chacoalhada. Nesse cenrio, ainda mais dois eventos na relao brasileiro-argentina ajudariam a enraizar novas apreciaes em Braslia sobre a utilidade e orientao do regionalismo. Durante o mesmo ano de 1998, a Argentina negociara, sigilosamente e sem consulta ao Brasil, o status de aliado extrarregional da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN). Alm disso, quando o Brasil flutuou sua moeda em resposta crise financeira, a Argentina barrou a entrada de produtos brasileiros, fragilizando ainda mais a fina malha normativa do MERCOSUL. medida que a crise financeira jogava a prpria Argentina em recesso econmica intensa e indita ebulio poltica, o relacionamento bilateral que estivera no corao da estratgia regionalista do Brasil desde a dcada de 1980 se tornava progressivamente tenso e de difcil gerenciamento. O tom amargo da mdia brasileira refletia fielmente o sentimento dominante dos atores-chave do lado brasileiro. A evidncia existente indica que, j em 1999, circulavam documentos no Palcio do Planalto e no Ministrio das Relaes Exteriores que apontavam a utilidade estratgica de expandir o MERCOSUL com o propsito explcito de diluir o poder relativo da Argentina dentro do bloco. Em vez de abandonar o projeto regional,

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seria mais factvel e melhor expandi-lo para incluir novos pases em um arranjo cooperativo regional mais amplo. Isto irnico: a reao brasileira percepo de debilidade regional no levou a uma retrao, mas a uma expanso das ambies regionalistas. O objetivo era menos limitar o poder argentino do que aumentar o espao de manobra brasileiro. Esta nova formao no iria substituir o MERCOSUL, mas o faria menos proeminente nas mesas de negociao. Esta escolha no trivial e revela uma atitude pr-ativa e interessada em aproximar-se do espao regional: diante da fragilidade e debilidade regional, o pas preferiu no retrair seus interesses, mas alarg-los. Por trs dessa lgica residia o entendimento segundo o qual uma entidade sul-americana mais ou menos frouxa funcionaria como sada legtima para a paralisia em que se encontrava o MERCOSUL s vsperas da virada de sculo. Assim, em setembro do ano 2000, o Brasil convidou os chefes de Estado sul-americanos para o que era o primeiro encontro dessa natureza na histria da regio (o ministro das relaes exteriores mexicano recebeu um convite formal depois de troca de mensagens diplomticas afiadas com o Brasil). Rubens Barbosa, desde Washington, apontava a utilidade da iniciativa:
A Amrica do Sul no aparece nos radares dos formuladores de poltica externa americana, a no ser quando existe uma crise ou ameaa de crise. Por isso, tenho insistido muito nas minhas apresentaes pblicas no conceito de Amrica do Sul... Est madura a ideia de o Brasil assumir, de fato, na Amrica do Sul, um papel de liderana, o que j vem fazendo informalmente. A credibilidade, o respeito e os resultados alcanados pelo pas nos ltimos cinco anos, credenciam o Presidente do Brasil para propor algo concreto (no retrico) para consolidar nosso papel no subcontinente... Os EUA e os demais pases da regio esperam de ns uma atitude dessa natureza (que o Brasil assuma a liderana regional, com todo o nus e responsabilidade que isso representa).

Vai haver ciumeira? Vai. Vai haver desconfiana? Sempre houve. Temos de fazer poltica da nossa geografia. A Amrica do Sul o nosso quintal e onde se dar (j est se dando) a expanso capitalista das empresas brasileiras. Devemos ocupar esse espao antes que outros (EUA, Mxico, no contexto da ALCA, e alguns pases europeus e Asiticos) o faam.3

Conclua ele:

Seguem algumas sugestes, se for decidido fazer algo nessa direo (Brasil assumir de fato a liderana da regio): (1) o Mxico no parte da America do Sul e, portanto, no pode fazer parte de qualquer iniciativa do Brasil em relao ao subcontinente (temos que assumir o nus dessa deciso); (2) uma eventual reunio de Presidentes da America do Sul no pode ser um exerccio de retrica e de photo opportunity... Propostas concretas que o Brasil poderia liderar: (a) criar um programa sul-americano ao Avana Brasil para fortalecer a integrao fsica da regio e atrair investimentos em todos os pases. O Banco Mundial, o BID e o Eximbank poderiam estar associados, (b) criar um Banco Sul-Americano de Desenvolvimento...Essa ideia s teia condies de sair do papel se o Brasil se responsabilizar por parte substancial da capitalizao do novo banco, (c) propor que as moedas nacionais... substituam o dlar como moeda de troca para as operaes de comrcio exterior.4

Barbosa ia alm. Props a criao de uma autoridade internacional para regular a hidrovia Paran-Paraguai nos moldes das que existem para o Danbio e o Reno Sugeriou programa de ajuda industrializao do Paraguai com apoio do BNDES e do empresariado nacional. Sugeriu programa de apoio ao Equador, para ajudar o pas a superar a crise quase terminal em que se encontra.5 A concluso era clara:
Rubens Barbosa a Fernando Henrique Cardoso, Washington, 21 jan 2000, Arquivo Rubens Barbosa/CPDOC. 4 Idem. 5 Idem.
3

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Uma proposta desse tipo implicar uma mudana de atitude em relao ao protagonismo do Brasil em crises internas dos pases da regio, como as que ocorrem na Colmbia e no Equador e um envolvimento mais direto no que ocorre em outros, como a Venezuela e nas Aes com vistas reintegrao de Cuba.6

Parte do argumento de Barbosa tinha a ver com a identidade nacional. Em correspondncia ele reclamava da percepo americana que estaria contaminada pelo pouco que sabem dos latino: pas pobre, rural, de lngua hispnica exportador de mo de obra barata... Parece-me claro que tais distores de imagem, provocadas pela associao automtica do Brasil Amrica Hispnica, tm ocasionado limitaes ao avano do relacionamento bilateral... [Devemos] tornar o Brasil e seus cidado visveis e sobretudo discernveis aos olhos dos EUA... Interessa, assim, ao Brasil, para fins de atuao nos EUA, procurar estimular a diferenciao da America do Sul.7 O que merece ateno especial neste caso o fato de a lgica por trs das escolhas brasileiras no ser aquela segundo a qual uma entidade sul-americana era til e necessria para resolver problemas de ao coletiva, promover a coordenao regional ou gerenciar problemas comuns tpicos da interdependncia complexa entre fronteiras porosas na regio. Ao contrrio, a lgica que animava Braslia era a de utilizar um novo arranjo regional como ferramenta para resgatar espao de manobra diante da crise financeira e de um MERCOSUL moribundo e decadente. Assim, a origem da ideia de Amrica do Sul teve menos a ver com novas ideias sobre governana coletiva ou sobre uma suposta identidade regional comum do que com um clculo instrumental calcado em consideraes de poder e autonomia.
6 7

Dessa maneira, o impacto estratgico da crise financeira de 1998 foi o de levar o Brasil a reavaliar os contornos de sua regio. Ganhou fora a ideia de que as fronteiras imaginrias do espao regional precisariam ser adaptadas se o Brasil fosse ser bem-sucedido em um ambiente internacional crescentemente desafiador.

2. As fontes do poder nacional


Um dos aspectos mais peculiares das ideias tradicionais sobre o poder nacional no sculo vinte a relativa escassez de referncias regio como um importante componente desse poder. Um exemplo so as demandas brasileiras por status especial na sociedade internacional seja nas Conferncias de Haia, na Liga das Naes, na Conferncia de So Francisco, em Bretton Woods ou no debate mais contemporneo sobre reforma da governana global. Tradicionalmente, o Brasil demandava status diferenciado nessas instncias fundando seus argumentos em atributos tais como: o acervo acumulado de sua tradio diplomtica, seu papel construtivo na resoluo de conflitos, sua aderncia a instituies multilaterais e seu vasto territrio. O argumento de que o Brasil um candidato a ter status especial porque representa sua regio ou est disposto e capaz de coordenar a ordem naquela parte do mundo nunca chegou a ser articulado plenamente por Braslia apareceu tradicionalmente nas entrelinhas, de forma implcita e muitas vezes tortuosa. O excepcionalismo que poderia resultar do fato de o pas ser o maior, mais rico e mais populoso pas de sua regio imediata no chegava lista de atributos. A curiosa premissa no falada resultante sugeria que um pas pode ser relativamente poderoso e influente sem ter de necessariamente ser uma potncia regional na regio em que se insere.

Idem. Barbosa a MRE, 316, 10 fevereiro 2000, Arquivo Rubens Barbosa/CPDOC.

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Geraes sucessivas de estadistas estrangeiros que lidaram com o Brasil encontraram alguma dificuldade para digerir esse raciocnio: Elihu Root com o Baro do Rio Branco no incio do sculo XX, Nixon/Kissinger com os governos Mdici e Geisel, e George W. Bush com os governos Cardoso/Lula no incio da dcada de 2000. Em todas essas instncias, o princpio bsico de Washington era o de que o Brasil poderia conduzir um jogo regional capaz de reduzir a necessidade de compromisso americano na regio. Nesses casos os americanos surpreenderamse ao descobrir que o lado brasileiro no respondia bem a modelos tradicionais de delegao de poder e autoridade, achando-os excessivamente custosos e fora de compasso com os interesses regionais do Brasil. A mensagem recorrente do Brasil a de que o pas pode e deve contribuir na construo da ordem global... consciente de seu peso demogrfico, territorial, econmico e cultural, e de ser uma grande democracia em processo de transformao social.8 Qualquer concesso americana, esclarecia o governo brasileiro, devia basear-se nas qualidades inerentes da sociedade brasileira, no em noes vagas sobre um suposto papel assertivo brasileiro na regio. Essa crena profundamente arraigada no Brasil e ainda constitui a tnica dominante nas concepes brasileiras a respeito do mundo. No entanto, o lugar da regio vem ganhando proeminncia por meio de trs ideias principais. A primeira sustenta que a regio importa porque uma das principais fontes de instabilidade no ambiente externo. De fato, desde meados da dcada de 1990 a regio assistiu a crises em vrios Estados relativamente frgeis, como Bolvia, Paraguai e Equador, e mesmo em outros fortes como a Venezuela. O que l acontece tem afeta8

Celso Amorim, 1 de janeiro de 2003.

do interesses brasileiros de maneira direta seja em relao ao investimento privado, ao crdito pblico ou s comunidades de cidados brasileiros vivendo nesses pases. Foi nos ltimos quinze anos que ganhou fora a noo do regionalismo como resposta aos problemas inerentes da regio. Isso veio da mo de desenvolvimentos conceituais paralelos muito importantes. Por um lado, a diplomacia brasileira contempornea passou a considerar a democracia procedural como um requisito para a insero bem-sucedida da regio sul-americana nas relaes internacionais. Assim, um revs nas credenciais democrticas de qualquer pas regional passou a ter, para o Brasil, repercusses estratgicas internacionais. Por outro lado, na concepo brasileira, a instabilidade regional percebida como causa de potencial preocupao norte-americana, fenmeno que o Brasil tem se empenhado em evitar. A situao particularmente delicada para o Brasil porque seus vizinhos dividem-se entre aqueles que almejam uma aproximao maior com os Estados Unidos e podem constituir porta de entrada para interesses americanos na Amrica do Sul (Colmbia e Chile); e aqueles que, ao contestar a hegemonia americana, despertam a preocupao de Washington e, por fora de sua oposio, terminam pondo a regio em seu mapa de prioridades (Bolvia e Venezuela). Desse ponto de vista, a regio constituiria um calcanhar de Aquiles para o Brasil, cuja poltica regional almejaria menos a acumulao de poder do que a reduo de riscos e a proteo contra os efeitos deletrios da instabilidade dentro de pases vizinhos. Essa preocupao ajuda a explicar por que o Brasil parece estar abandonando sua enraizada relutncia em institucionalizar as relaes de segurana na regio para produzir uma nova arquitetura que evite respostas ad hoc da comunidade regional ou respostas mais ou menos intervencionistas por parte dos Estados Unidos.

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A segunda ideia relevante aqui prega que a regio pode funcionar como um escudo contra alguns dos aspectos mais negativos do sistema capitalista global. O argumento mais sofisticado quando se refere ao comrcio: dessa perspectiva, os objetivos de longo prazo so o controle da globalizao e a proteo da economia nacional de choques externos. Esta ideia no nova e, ao menos em parte, suas origens remontam dcada de 1960. Mas o importante aqui notar que a leitura brasileira do regionalismo continua enfatizando menos os objetivos comuns com a vizinhana do que a proteo da capacidade nacional de fazer frente aos desafios da globalizao. Assim, no caso brasileiro, as mudanas na composio da sociedade internacional tpicas dos anos 1990 e 2000 e a expanso do regionalismo como forma legtima e desejvel de gerenciar a ordem internacional no se traduziram no abandono de posturas autonomistas, mas na adequao das mesmas com o objetivo de manter algum espao de manobra nacional no mundo. A terceira ideia recorrente caminha em direo diferente s anteriores. Ressalta que a regio pode ser uma importante fonte de acrscimo do mdico poder que o Brasil goza nas relaes internacionais. Segundo essa viso, sendo a economia dominante da regio, o Brasil pode utilizar o agrupamento regional para alavancar seu poder de barganha nacional em negociaes com o mundo industrializado. difcil encontrar referncias explcitas a essa viso porque o teor dos discursos tende a destacar as fraquezas e fragilidades do pas, no sua fora relativa. Conforme enfatiza o chanceler Celso Amorim: At mesmo um pas grande como o Brasil um pas pequeno num mundo como esse... ns no temos a capacidade de falarmos sozinhos... Eu acredito que o Brasil no tem uma existncia plena sem a unio (com a Amrica

do Sul).9 Mas a lgica subjacente enxerga na regio uma plataforma de lanamento ou trampolim, e v o Brasil como um im que exerce algum grau de atrao natural no ambiente regional devido ao peso da economia nacional. fundamental notar que este tipo de raciocnio no bvio em crculos brasileiros. Ao contrrio, durante geraes, os principais estrategistas acreditavam que o mecanismo de poder dominante na Amrica do Sul era o equilbrio de poder. Ou seja, diante de um Brasil assertivo, esperava-se que os vizinhos buscassem formar uma coalizo anti-hegemnica. A ideia de que o peso relativo do Brasil atrai (no afasta) os vizinhos relativamente nova e revela uma interpretao sobre o funcionamento do poder nas relaes regionais que valoriza uma dinmica que a literatura especializada denomina de bandwagoning: a noo de que, diante do poder do Brasil, vizinhos menores tendem a segui-lo a reboque. importante ressaltar que, ao menos na primeira dcada do sculo XXI, essas duas leituras opostas sobre a lgica do poder na Amrica do Sul aparecem muitas vezes lado a lado no pensamento e escritos dos mesmos tomadores de deciso. Trs proposies, portanto, marcam o pensamento brasileiro a respeito do ambiente regional: o Brasil pode gozar de poder, prestgio e influncia nas relaes internacionais sem que isso implique assumir o papel de potncia regional; a regio pode funcionar como um escudo protetor da autonomia nacional na era da globalizao; e a regio pode funcionar como uma plataforma de lanamento para o acrscimo de poder, prestgio e influncia nacional. Apontando em direes distintas, as trs convivem de modo flutuante e pouco confortvel, ajudando a explicar, ao menos em parte, as ambiguidades da atitude brasileira em relao Amrica do Sul.
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Celso Amorim, discurso na III Reunio de Ministros das Relaes Exteriores da Amrica do Sul, Santiago, Chile, 24 de novembro de 2006.

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3. A no indiferena
Um indicador adicional da guinada em direo regio o fato de o Brasil responder a crises regionais com mais no menos engajamento. Por exemplo, diante da tentativa de golpe no Paraguai em 1997, o Brasil sinalizou aos conspiradores que jogaria todo seu peso contra eles e, em parte por causa disso, o golpe no aconteceu. Entre 1995 e 1998, o Brasil esteve no centro da mediao da disputa territorial entre Equador e Peru e, em 2002, assumiu um posicionamento ativo de estabilizao da Venezuela aps a tentativa falida de golpe contra Hugo Chvez. Na dcada de 2000, pela primeira vez o governo brasileiro manifestou real interesse no conflito colombiano e alguns membros do governo assinalaram que o Brasil deveria desempenhar um papel poltico em sua resoluo. No mbito latino-americano, quando o Conselho de Segurana da ONU designou uma operao para o Haiti, o Brasil ofereceu-se para lidara-la e arcar com a maior parte dos custos e tropas. Finalmente, em 2008, quando o exrcito colombiano perseguiu e assassinou membros das FARC em territrio equatoriano, a resposta brasileira foi pouco usual: indo contra uma arraigada tradio nacional de rejeio a quaisquer formas de institucionalizao da segurana regional, advogou ideias de segurana coletiva sob a forma de um Conselho Sul-Americano de Defesa. A evidncia existente tambm sugere que, ao menos desde a segunda metade da dcada de 1990, o pas adotou posies mais intrusivas em questes regionais. Ao menos em assuntos relacionados democracia e s regras democrticas, a opo foi por no adotar uma poltica baseada estritamente em princpios de soberania e no ingerncia. Contrariamente a essa abordagem tradicional, a nova nfase vem recaindo sobre a ideia de que o interesse brasileiro na regio passa, em parte, por um conjunto

de princpios bsicos sobre a governana no interior dos pases vizinhos. Foi essa a tnica do governo Fernando Henrique Cardoso no caso paraguaio. Por trs da interveno brasileira no Paraguai havia uma transformao mais profunda. A primeira explicao formal dela foi feita por Lampreia perante as autoridades diplomticas do Vaticano, em encontro reservado. Quando o Cardeal ngelo Sodano, secretrio de Estado, elogiou a posio brasileira no episdio, Lampreia elaborou pela primeira vez uma resposta com contornos doutrinrios precisos: trata-se de momento novo vivido pela diplomacia brasileira, tradicionalmente, neste sculo, avessa a envolver-se ativamente em questes de natureza interna dos pases... as novas condicionantes internacionais e em particular regionais como o MERCOSUL impunham novo enfoque para trato de questes afetas eventual quebra da ordem democrtica. Em sntese, quando a democracia estivesse ameaada na regio, o Brasil considerava legtimo intervir.10 Da mesma forma, em seu discurso de posse, o presidente Lula notou que muitos de nossos vizinhos hoje vivem situaes difceis, e assinalou que o Brasil estaria disposto a tomar partido ao fazer uma contribuio. Em 2004, esses argumentos encontraram expresso doutrinal pela primeira vez em discurso proferido na China: A crescente aproximao e consolidao das relaes do Brasil com sua regio requerem que a situao de instabilidade nesses pases merea um acompanhamento mais atento por parte do governo brasileiro, que orientado pelo princpio da no interveno, mas tambm pela atitude da no indiferena.11 Lula reforou o ponto na Assembleia Geral da ONU, no mesmo ano, dizendo que
Lampreia a Exteriores, n. 10001 31102, confidencial, 14 maio 1996, Arquivo Luiz Felipe Lampreia/CPDOC. 11 Presidente Lula, Universidade de Pequim, 25 de maio de 2004.
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ns no acreditamos em interferncia externa em questes internas, mas no procuramos refgio na omisso e indiferena perante os problemas que afetam nossos vizinhos.12 Essa transformao conceitual, embora limitada e possivelmente reversvel, revela o escopo da transformao da atitude brasileira em relao regio.

IV. Poltica interna


O processo poltico interno crucial para explicar a trajetria brasileira de engajamento com sua vizinhana sul-americana. Em primeiro lugar, dinmicas de poltica interna brasileira durante os ltimos vinte anos afetaram diretamente a capacidade de barganha do Estado brasileiro diante de terceiros pases. Segundo, as motivaes poltico-partidrias do Palcio do Planalto em diversas ocasies afetaram de forma direta a concepo e execuo da poltica externa regional. Finalmente, as instituies brasileiras ajudaram a definir os trilhos sobre os quais avana ou retrocede o processo de integrao regional. Esta seo lida com esses fatores especficos. Posto de maneira simples, o poder do Brasil vis--vis sua regio uma funo no apenas de capacidades materiais (vigor da economia, abundncia de crdito, etc.), mas tambm da poltica interna. O cenrio poltico domstico a partir de 1994 foi marcado pelo progressivo fortalecimento do aparelho de Estado. O processo, poca ambguo e sujeito a recorrentes dificuldades, era caracterizado por seus principais atores como o de arrumar a casa. Depois de dcadas de governana autoritria seguidas por um governo civil no eleito, ao qual se sucederia um governo eleito, mas derrubado por denncias de corrupo, a liderana
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Para o discurso inaugural, Presidente Lula, 1 de janeiro de 2003; Presidente Lula, LIX UNGA, Nova York, 21 de setembro de 2004.

que chegou a Braslia com Fernando Henrique Cardoso lanou-se a processo de ambiciosa reforma estatal. Os resultados foram impactantes: em 1994 a taxa anual da inflao foi de 2.407%; em 1996 era de 9,3%. O investimento direto estrangeiro era de US$ 9,6 bilhes em 1996; em 1998 era de 26,3 bilhes. Esse ambiente facilitou o alargamento das ambies internacionais do pas. Quando Fernando Henrique foi eleito, o Herald Tribune disse Por enquanto o Brasil permanece um jogador relutante e tmido na cena internacional. Mas em Fernando Henrique Cardoso... provavelmente ter seu primeiro presidente em muitos anos que se interessa pelo resto do mundo... Cardoso no buscar ateno batendo o tambor do nacionalismo. Mas ele certamente vai querer ver o Brasil jogar um papel mais ativo, refletindo seu tamanho e sua nova autoestima. O jornal estava certo. Assim, o Fernando Henrique do ano 2000 em diante mais assertivo e propositivo em relaes internacionais do que o presidente eleito para domar a inflao em meados da dcada anterior. Essa dinmica pela qual a percepo de sucesso em casa reflete-se em aumento das ambies internacionais do governo brasileiro repetiu-se tambm durante o governo Lula. Herdeiro de um sistema de regras mais resistente e sofisticado do que era possvel imaginar no incio da Nova Repblica, Lula tambm contou com a sorte de um ambiente econmico internacional amplamente favorvel a uma agenda externa alargada. Assim, parte do motivo pelo qual Fernando Henrique e Lula conseguiram avanar uma agenda expansiva de compromissos regionais diz respeito a sua posio relativa no cenrio interno. Ambos ganharam eleies com vitrias acachapantes. Em 1994, Fernando Henrique derrotou Lula num primeiro turno que lhe deu 35 milhes de votos (contra 21 milhes). Em 2002, Lula teve 53 milhes de votos contra Jos Serra. Em posse da legitimidade que

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apenas um mandato forte traz, eles puderam emprestar seu peso a iniciativas que, sob a batuta de outros, poderiam receber mais fogo e inimizade. Embora no existam estudos sistemticos sobre o tema, uma observao superficial sugere que em momentos de queda de popularidade presidencial o espao para novas iniciativas regionais encontrou-se significativamente restrito. A vantagem dessa perspectiva capturar alguns dos elementos comuns por trs da poltica externa de Fernando Henrique e Lula. Ao longo dos ltimos vinte anos, tanto Fernando Henrique quanto Lula escolheram estratgias regionais de olho na manuteno ou melhoria de sua autoridade interna. Ambos utilizaram a regio como espao para facilitar e promover concepes brasileiras de democracia e no interveno, mesmo quando essas entravam em choque com as preferncias de outros atores do mundo ocidental, notadamente os Estados Unidos. Assim, o governo de Fernando Henrique recusou-se a condenar os abusos de Alberto Fujimori no Peru ao tempo em que Lula recusou-se a condenar aqueles de Hugo Chvez a partir de 2003. Ambos utilizaram a regio como espao para consagrar-se como estadistas experientes com traquejo internacional seja Fernando Henrique como garante da paz entre Equador e Peru, seja Lula na promoo de encontros de presidentes sul-americanos com outros agrupamentos regionais do mundo. As diferenas de grau, tom e estilo profundas que so no escondem o denominador comum de uma poltica regional marcada amplamente pela agenda e presses polticas internas. Outro aspecto comum entre Fernando Henrique e Lula em temas regionais foi a resistncia a projetos integracionistas que levassem a compromissos profundos que poderiam amarrar o Brasil institucionalmente. Publicamente favorveis a maiores doses de integrao e comprometidos com o avano da democracia

e do desenvolvimento em toda a vizinhana, ambos mantiveram-se cautelosos diante de demandas de vizinhos por concesses e maiores parcelas de compromisso formal com o projeto de integrao regional. A integrao era boa sempre e quando avanasse a causa dos interesses privados nacionais, facilitasse obras de interesse estratgico para o Brasil e no forasse na agenda o tema da supranacionalidade. As anlises sobre o perodo do nfase s diferenas entre Fernando Henrique e Lula. Mas, apesar da discrepncia dos estilos pessoais, h muitas semelhanas importantes. Tome-se, por exemplo, a atitude em relao a Hugo Chvez. Preocupado com a radicalizao de Chvez caso seu governo fosse isolado, Fernando Henrique apostou decididamente em canais de aproximao. Esses eram tanto informais como se v no numero e intensidade do contato entre ele e o mandatrio venezuelano quanto formais, conforme revela a deciso brasileira poca de iniciar o processo de conversas estruturadas para encaminhar o ingresso da Venezuela ao MERCOSUL. A primeira visita ao exterior de Chvez, ainda como presidente eleito, foi para visitar Fernando Henrique em Braslia. Nos 18 meses entre 1999 e meados de 2000, Fernando Henrique teve cinco encontros bilaterais com Chvez. Juntos inauguraram a BR0174 que integra ManausBoa VistaCaracas e a interligao eltrica entre Venezuela e Roraima. Patrocinaram a primeira reunio entre Estados-maiores dos respectivos exrcitos em outubro de 1999, assinaram entendimento entre Petrobrs e PDVSA e reativaram um moribundo conselho empresarial. Quando da tentativa de golpe de Estado contra Chvez em abril de 2002, Fernando Henrique foi certeiro ao condenar o ocorrido e demandar a restaurao do presidente a seu posto. No Departamento de Estado, o Brasil foi o nico pas da regio a criticar publicamente os Estados Unidos

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pelo apoio ao golpe contra Chvez.13 Fernando Henrique trabalhou algumas vezes como ponte entre Chvez e Washington. E quando Lula ganhou as eleies presidenciais e o cenrio interno venezuelano estava em franco declnio ajudou e apoiou a iniciativa do presidente-eleito de enviar seu assessor diplomtico, Marco Aurlio Garcia, a Caracas para facilitar o dialogo entre as faces e garantir a estabilidade do pas. Em conversa com a Casa Branca, por exemplo, em pleno ano 2000 Lampreia afirmou que Chvez era bem-intencionado, informado e realista, porm sob crescente presso para produzir resultados palpveis no campo social.14 Em conversa com o general Barry McCaffrey, czar das drogas da Casa Branca de Clinton, Lampreia disse que Chvez tinha um carter particular, mas seu empenho era genuno no saneamento do sistema poltico venezuelano. Lampreia afirmou no ver risco de escalada autoritria.15 Em conversa com Albright, Lampreia disse que o Brasil manteria uma relao construtiva com Chvez e que o FHC visitaria o pas em breve.16 Lafer disse a Condoleeza Rice que Chvez contava com apoio popular significativo, ento seria melhor no buscar isol-lo.17 O governo Fernando Henrique inclusive avanou conversas com Venezuela para aprofundar relaes com o MERCOSUL.18 Sem dvida alguma, contudo, a guinada brasileira em direo regio sob a batuta de Lula teve colorao diferente daquela imprimida por Fernando Henrique embora a direo
Rubens Barbosa, entrevista com o autor, 12 jan 2009. Lampreia a Exteriores, confidencial, 31 mar 2000, Arquivo Luiz Felipe Lampreia/CPDOC. 15 Ibidem. 16 Ibidem. 17 Lafer a MRE, secreto, 10003, 2 mar 2001, RAB. 18 Cannabrava a Exteriores, confidencial, 148, 2 fev 1999, retransmitido por MRE a Bras. Emb. Londres, 3 fev 1999, Arquivo Rubens Barbosa/CPDOC.
13 14

de ambas fosse similar e no sentido de aumentar os compromissos regionais do Brasil. Com Lula, a aproximao respondeu em parte s necessidades do capitalismo nacional, mas tambm serviu como instrumento para dar identidade esquerdista a um governo economicamente ortodoxo, para ajudar partidos historicamente amigos do PT a reverter o pndulo regional da direita tpica de Menem, Salinas e Collor para a esquerda agora representada por Kirchner, Evo Morales e Hugo Chvez. Para Lula, abraar a causa regional era instrumental para avanar seus argumentos num jogo marcado pela percepo pblica de que o governo anterior teria sido insuficientemente duro com os Estados Unidos no contexto da ALCA, e alheio ou pouco interessado pela Amrica do Sul. Os gestos e ritualstica da integrao regional sul-americana serviam a Lula para consolidar uma postura esquerda que era caudatria do que, nas dcadas de 1970 e 1980, fora a bandeira latinoamericanista, ao menos na retrica, das esquerdas brasileiras. Quando a polarizao ideolgica da regio chegou a seu clmax em meados da dcada de 2000, a questo da poltica regional ganhou relevncia renovada no debate pblico brasileiro. Para a oposio, Lula e sua equipe eram irresponsveis ao associar o Brasil com novas elites polticas regionais que facilmente violavam as regras do jogo econmico, que tinham ambies libertrias ingnuas ou perversas, e que possuam credenciais democrticas questionveis ou no as possuam. Finalmente, vale mencionar o papel das instituies nacionais como fator importante por trs da guinada regional do Brasil. Fernando Henrique ocupou um Estado cheio de problemas, mas significativamente mais rico e capaz de mobilizar seus recursos do que pases vizinhos. Oito anos mais tarde, Lula tomou as rdeas de uma formidvel mquina estatal e a fez crescer. Apesar da retrica do ajuste do governo Fernando Henrique, o

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Matias Spektor

O regionalismo do Brasil

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gasto pblico aumentou durante todo o perodo. O governo financiou isso com o aumento de receitas de taxao. A realidade fiscal do governo era menos austera e responsvel do que seu proponentes defendiam. O gasto aumentou 6% ao ano enquanto o PIB aumentava 2.4% ao ano. Fernando Henrique contou com um aparelho de Estado fortalecido para avanar o projeto regional, como ficou evidente quando o BNDES transformou-se em fonte de financiamento para a integrao a princpio da dcada de 2000. Lula aumentou o gasto significativamente e aproveitou os instrumentos desse aparelho estatal reforado para fazer poltica externa (expresso clara disso foi a duplicao no nmero de diplomatas de carreira durante os oito anos de governo Lula). Nada disso, contudo, bastou para forjar uma opinio pblica comprometida inquestionavelmente com a integrao regional. Essa falta de consenso interno seja entre as elites ou na populao de um modo geral foi uma das principais barreiras contra compromissos brasileiros mais profundos com a regio.

V. Perspectivas
O que se pode esperar nos prximos anos? Este artigo argumentou que uma apreciao da trajetria do regionalismo do Brasil e de sua capacidade de engajamento regional deve contemplar trs fatores centrais: incentivos materiais, ideias e o jogo poltico interno em Braslia. Eles ajudam a explicar a ambiguidade bsica da posio regional do Brasil, que no adotou nem postura de imposio hegemnica tradicional nem seguiu o modelo de concesso de soberania a instituies supranacionais para garantir o consentimento de seus vizinhos. A direo da poltica regional do Brasil na segunda dcada do sculo e sua capacida-

de de ajudar a gerir a ordem na Amrica do Sul depender da interao entre esses fatores. No quesito dos incentivos materiais, ao que tudo indica o componente regional da economia brasileira continuar gerando interdependncia profunda com os vizinhos. Uma retrao diplomtica significativa da posio atual pouco factvel num cenrio de ampla exposio empresarial e financeira de entidades brasileiras na vizinhana. Entretanto, tampouco parece haver percepo em Braslia ou So Paulo da necessidade de avanar em direo a mais institucionalizao do regionalismo. Assim, os fatores materiais que tendem a ditar o ritmo da poltica regional so a estabilidade financeira interna e a ausncia de grandes negociaes comerciais globais (que poderiam contribuir para a acelerao do processo integracionista regional com o intuito de fortalecer a posio negociadora global do Brasil). O Brasil certamente continuar explorando oportunidades e espaos vazios qui tirando proveito da atitude distante do governo Obama em relao regio mas nada indica que isso resulte numa mudana de atitude por parte do pas. A exceo, claro, seria uma crise em pas da vizinhana que infligisse altos custos econmicos e polticos ao Brasil, forando agentes pblicos e privados a demandar mais ou mais profundos mecanismos formais de controle e autoridade na regio. No campo das ideias, a noo de Amrica do Sul tende a conviver de maneira ambgua com a ideia de Amrica Latina (tenso que ganhou volume no final do governo Lula, quando a segunda formao voltou a aparecer em documentos oficiais). A leitura de Braslia segundo a qual a regio constitui calcanhar de Aquiles de difcil gesto continua arraigada e nada aponta em outra direo. Tambm permanece no cenrio de mdio prazo a concepo segundo a qual ser uma potncia emergente e um jogador global no demanda, necessariamen-

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Matias Spektor

te, um perfil de potncia regional capaz ou interessada em estabelecer, manter e custear o ordenamento na regio, com o necessrio leque de incentivos positivos e negativos que essa posio demandaria. Em termos de poltica interna, parece continuar vivo o dissenso interno a respeito da utilidade de engajamento regional ativo, assim como a crena de que o Brasil fraco e pobre demais para custear a gestao de um ordenamento mais formalizado com centro poltico em Braslia. Boa parte da atitude brasileira em relao ao entorno depender do grau de polarizao poltica na regio e da capacidade de o governo brasileiro estabelecer relaes produtivas de trabalho com os governos vizinhos, apesar de divises ideolgicas. Depender tambm da estabilidade e fora de instituies brasileiras, notadamente o BNDES, seu sistema de contratos e auditoria. E encontrar seus limites, naturalmente, numa opinio pblica que ainda subestima os estreitos limites que a regio impe projeo global do Brasil.

Captulo V

O Brasil como vetor de integrao sul-americana: possibilidades e limites


Pedro da Motta Veiga e Sandra Polnia Rios

Introduo
Os projetos de integrao regional e sub-regionais na Amrica do Sul vm registrando mais retrocessos que progressos. Nem no front das relaes econmicas e, menos ainda, no das instituies regionais foram registrados avanos dignos de nota. Ao contrrio, particularmente nesta segunda dimenso, os dois esquemas sub-regionais (MERCOSUL e Comunidade Andina de Naes) tm sido incapazes de superar conflitos e divergncias, levando inclusive, no caso da CAN, ruptura do projeto de integrao. Em um contexto de crescente fragmentao nas estratgias nacionais e de clivagem poltica entre pases nacionalistas e liberais na Amrica do Sul, tem sido recorrente o debate sobre o papel que se poderia esperar do Brasil como vetor de integrao

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O Brasil como vetor de integrao sul-americana: possibilidades e limites

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regional. At o momento, as expectativas de que o pas pudesse ter uma atuao mais pr-ativa nesta direo tm sido frustradas. Diante das evidentes dificuldades nos processos de integrao econmica, o pas tem optado por estimular projetos de carter eminentemente poltico, como o caso da UNASUL. A discusso sobre os limites e possibilidades da atuao do Brasil como vetor de integrao regional requer a anlise das condicionantes econmicas, das estratgias de insero internacional dos pases sul-americanos e das prioridades brasileiras em suas relaes com a regio e com o mundo. A segunda seo deste artigo apresenta a evoluo recente e as caractersticas, em termos de composio geogrfica e de classes de produtos, dos fluxos de comrcio e dos investimentos diretos da Amrica do Sul e, particularmente do Brasil. O objetivo principal desta anlise identificar a relevncia global e setorial da Amrica do Sul nas relaes econmicas do Brasil com o mundo e, inversamente, a importncia do Brasil para a regio. As polticas de insero internacional dos pases sul-americanos e seus impactos sobre os processos formais de integrao regional e sub-regional so descritos na terceira seo. A quarta seo analisa as estratgias brasileiras para a Amrica do Sul e, como contrapartida, a insero do Brasil nas opes de poltica externa dos pases da regio. Tendo como pano de fundo o panorama que emerge da anlise desenvolvida nas sees anteriores, a ltima seo apresenta algumas especulaes sobre o lugar que regio tende a ocupar nas estratgias de insero internacional dos pases sul-americanos, sobre as condicionantes para que a regio ganhe maior relevncia na poltica econmica externa brasileira e para que o Brasil possa dar maior contribuio ao processo de integrao regional.

1. Comrcio e investimentos intrarregionais

1.1. Comrcio intrarregional


Ao se analisar a evoluo das exportaes dos pases sul-americanos, na primeira dcada do sculo, por pases ou blocos de destino, possvel constatar que a participao das exportaes intrarregionais nas exportaes totais da regio praticamente no se alterou, entre 2000/2001 e 2008/2009, tendo representado, neste segundo binio 21% do total. O Brasil foi destino, nos dois binios, de 8% das exportaes regionais. O crescimento da participao da sia como mercado de destino das exportaes regionais a mais significativa mudana na distribuio geogrfica das vendas externas dos pases sul-americanos (de 9%, em 2000/2001, para 17%, em 2008/2009). A China, cuja participao passa de 2% para 8%, entre os dois binios, a principal responsvel por este crescimento da sia como destino das exportaes sul-americanas. A contrapartida deste crescimento de participao asitica a reduo do peso dos EUA como destino das vendas externas da regio (de 24% para 14%). Tendncias semelhantes se observam no caso das exportaes brasileiras: estabilidade da participao sul-americana, forte crescimento asitico puxado pela China e queda sensvel do peso dos EUA como destino das vendas brasileiras. Outra evoluo relevante, apenas no caso do Brasil, a crescente participao dos demais pases como destino de suas exportaes (passando de 16% para 23%, entre os dois binios).

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O Brasil como vetor de integrao sul-americana: possibilidades e limites

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Tabela 1. Exportaes da Amrica do Sul por regies e pases de destino (2000/2001 e 2008/2009)
Mdia 2000/2001 Pas/Bloco
America do Sul Brasil Mercosul CAN Demais Estados Unidos Unio Europia sia China Demais Outros Mundo Brasil US$ milhes 10.651.657 7.038.974 1.397.348 2.215.336 13.648.310 15.344.112 6.641.311 1.493.328 5.147.983 9.138.818 55.424.207 Part.% 19 13 3 4 25 28 12 3 9 16 100 Amrica do Sul* US$ milhes 24.635.765 9.895.367 13.054.001 5.568.619 6.013.146 30.108.228 15.891.003 10.962.048 2.595.973 8.366.075 43.695.413 125.292.457 Part.% 20 8 10 4 5 24 13 9 2 7 35 100

Mdia 2008/2009 Pas/Bloco


America do Sul Brasil Mercosul CAN Demais Estados Unidos Unio Europia sia China Demais Outros Mundo Brasil US$ milhes 32.593.160 18.778.464 5.721.328 8.098.369 21.463.746 40.146.940 38.497.770 18.288.914 20.208.857 38.953.001 171.659.616 Part.% 19 11 3 5 13 23 22 11 12 23 100 Amrica do Sul* US$ milhes 57.996.974 20.954.748 27.141.871 13.094.832 17.760.271 37.606.205 38.326.887 45.322.477 21.122.485 24.199.992 95.342.858 274.595.399 Part.% 21 8 10 5 6 14 14 17 8 9 35 100

Taxa de Crescimento
Brasil Amrica do Sul % 206 167 309 266 57 162 480 1.125 293 326 210 135 112 108 135 195 25 141 313 714 189 118 119

Do lado das importaes, no caso da Amrica do Sul, as principais evolues registradas na dcada reproduzem aquelas observadas do lado das exportaes, com algumas discretas diferenas. Observa-se estabilidade da participao sul-americana e queda dos EUA como origem das importaes, assim como impressionante crescimento da participao chinesa como fornecedor das compras sul-americanas. A estas evolues, observadas nos fluxos de exportao e importao, junta-se, no caso destes ltimos, a queda de participao da Unio Europeia como fornecedor da regio. No caso do Brasil, a regio perde participao como origem das importaes do pas, tendncia que tambm se registra no caso das compras provenientes dos EUA e da Unio Europeia. Em contrapartida, registra-se, como j se observara para a regio como um todo, notvel crescimento das importaes provenientes da sia, em funo especialmente do desempenho chins, e aumento importante da participao dos Demais pases como parceiros comerciais do Brasil tambm pelo lado das importaes.

Notas: Exclusive Brasil | Fonte: Aladi

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Tabela 2. Importaes da Amrica do Sul por regies e pases de origem (2000/2001 e 2008/2009)
Mdia 2000/2001 Pas/Bloco
America do Sul Brasil Mercosul CAN Demais Estados Unidos Unio Europia sia China Demais Outros Mundo Brasil US$ milhes 10.681.844 7.770.764 820.400 2.090.680 13.477.365 15.611.211 9.406.917 1.409.749 7.997.169 9.515.301 58.692.637 Part.% 18 13 1 4 23 27 16 2 14 16 100 Amrica do Sul* US$ milhes 26.229.101 10.396.709 16.546.263 4.686.884 4.995.955 20.636.570 15.833.249 12.509.980 3.703.503 8.806.477 10.305.013 35.513.913 Part.% 31 12 19 5 6 24 19 15 4 10 12 100

Mdia 2008/2009 Pas/Bloco


America do Sul Brasil Mercosul CAN Demais Estados Unidos Unio Europia sia China Demais Outros Mundo Brasil US$ milhes 22.757.393 14.607.562 3.977.263 4.172.568 23.991.760 33.954.793 44.262.928 19.339.696 24.923.233 33.040.207 158.007.080 Part.% 14 9 3 3 15 21 28 12 16 21 100 Amrica do Sul* US$ milhes 76.050.267 28.317.557 44.251.134 18.342.978 13.456.156 46.257.047 31.586.388 52.708.570 29.397.382 23.311.188 30.456.642 237.058.912 Part.% 32 12 19 8 6 20 13 22 12 10 13 100

Taxa de Crescimento
Brasil 113 88 385 100 78 118 371 1.272 212 247 169 Amrica do Sul % 190 172 167 291 169 124 99 321 694 165 196 177

Notas: Exclusive Brasil | Fonte: Aladi

Em suma, o mercado regional permaneceu, na primeira dcada do sculo, muito importante para os pases sul-americanos, sob a tica das importaes (respondendo por quase 1/3 do total em 2008/2009). Doze por cento das importaes sul-americanas (exclusive o prprio Brasil) originaram-se no Brasil, nos dois binios. O mercado regional menos importante para as exportaes sul-americanas do que para as importaes, mas manteve sua participao em torno de 20% do total. O Brasil absorveu, nos dois binios, apenas 8% das exportaes sul-americanas. EUA e Unio Europeia perdem participao como parceiros comerciais do Brasil e da Amrica do Sul, em contraste com o crescimento do peso da China e, no caso do Brasil, dos Demais Pases, tanto na exportao, quanto na importao. A estabilidade na participao do comrcio intrarregional nos fluxos de intercmbio globais dos pases da regio, na dcada recm encerrada, no deve ocultar o fato de que esta participao foi, na segunda metade da dcada anterior, nitidamente superior quela registrada nos dois binios considerados. Como se observa em estudo realizado em 2007, en el bienio 1995-1996 las exportaciones a Amrica del Sur haban representado el 25% de las exportaciones totales (con un pico en 1996-1997). La reduccin de la importancia de Amrica del Sur como destino para las exportaciones de la regin es en buena medida explicada por el comportamiento de los pases del Mercosur, los que perdieron relevancia como destino para las exportaciones regionales. La participacin del Mercosur como destino de las exportaciones totales de Amrica del Sur cay de 15% en 1995-1996 a slo 8.8% en 2003-2004 (Bouzas, Motta Veiga e Rios, 2008). Em 2008/2009, esta participao pouco evolura, mantendo-se em torno de 10%.

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O comrcio intrarregional tem como caracterstica mais marcante, em termos de composio, a forte presena de produtos manufaturados, em comparao com a composio da pauta de exportao sul-americana para o resto do mundo, em que se destacam as commodities. De fato, os quatro principais produtos da pauta de exportao sul-americana para o mundo, tanto em 2000/2001 quanto em 2008/2009, so commodities. Entre os dez principais produtos da pauta, apenas dois (veculos automotores e pedras e metais preciosos e semipreciosos) no podem ser considerados commodities. J a pauta de exportaes para a prpria regio, embora tambm registre forte presena de commodities, tem participao significativa de produtos manufaturados, com destaque para veculos automotores, plsticos e mquinas e equipamentos mecnicos, todos posicionados, em 2008/2009, entre os seis principais produtos de exportao intrarregional. Alm disto, a pauta intrarregional de exportaes de manufaturados registra participao relativamente elevada de bens de mdia e alta intensidade tecnolgica. Assim, por exemplo, no caso das exportaes dos pases do MERCOSUL para os demais pases latino-americanos, esta participao alcanou, em 2009, mais de 50% das vendas totais para a regio (neste caso, a Amrica Latina).

Tabela 3. Exportaes da Amrica do Sul para o mundo: principais produtos (2000/2001 e 2008/2009)
US$ mil FOB
Captulo do SH
27 Combustveis minerais, leos minerais e produtos da sua destilao, matrias 74 Cobre e suas obras 26 Minrios, escorias e cinzas 23 Resduos e desperdcios das indstrias alimentares, alimentos preparados para 71 Pedras, metais preciosos (as) ou semipreciosos (as), semelhantes e suas obras 08 Frutas, cascas de ctricos e meles 15 Gorduras leos e ceras animais e vegetais 87 Veculos automveis tratores ciclos 10 Cereais 3 Peixes e crustceos, moluscos e outros invertebrados aquticos

M0102 36.578.897 5.879.737 4.228.780 4.021.387

Rank 1 2 3 4

M0809 104.261.977 24.486.939 23.153.595 11.245.281

Rank 2 3 4

2.211.606 3.224.160 2.028.133 2.953.389 2.762.770 3.157.328

9 5 10 7 8 6

10.704.381 8.219.710 7.528.501 7.128.040 6.360.023 5.662.326

5 6 7 8 9 10

Notas: Exclusive Brasil | Fonte: COMTRADE

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Tabela 4. Exportaes da Amrica do Sul para a regio: principais produtos (2000/2001 e 2008/2009)
US$ mil FOB
Captulo do SH
27 Combustveis minerais, leos minerais e produtos da sua destilao, matrias 87 Veculos automveis tratores ciclos 26 Minrios, escorias e cinzas 10 Cereais 39 Plsticos e suas obras 84 Reatores nucleares, caldeiras e mquinas, aparelhos e instrumentos mecnicos 15 Gorduras, leos e ceras animais e vegetais 48 Papel e carto, obras de pasta de celulose, de papel ou de carto 12 Sementes e frutos oleaginosos, gros, etc. 26 Minrios, escorias e cinzas

M0102 3.950.484 2.217.681 1.367.616 1.063.263 509.773 772.520 440.107 568.865 350.947 353.169

Rank 1 2 3 4 7 5 8 6 10 9

M0809 8.090.729 5.738.265 2.526.223 2.411.766 2.271.435 1.985.942 1.368.888 1.221.382 1.191.316 1.105.941

Rank 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Notas: Exclusive Brasil | Fonte: COMTRADE

Esta especificidade do comrcio intrarregional j fora registrada em estudos realizados no final do sculo anterior e incio do atual1 e se mantm relativamente estvel nos dois binios considerados. No caso das exportaes dos pases da Comunidade Andina e considerando a Amrica Latina como regio de destino, observa-se, entre 2000 e 2008, um aprofundamento desta tendncia, j que as exportaes de manufaturados
1

Ver, por exemplo, ALADI (2001).

deste grupo de pases crescem, no perodo, a taxas nitidamente superiores s registradas pelas exportaes para outras regies e para o mundo (CEPAL, 2010). No MERCOSUL, a mesma observao no vlida, porque o comrcio intrarregional de manufaturas cresce a taxas prximas s registradas nas exportaes sub-regionais para o mundo. Na realidade, esta caracterstica particularmente acentuada no caso dos fluxos de comrcio interno aos acordos comerciais sub-regionais ou seja, ao MERCOSUL e CAN, no caso sul-americano. nos fluxos intrassub-regionais que se encontra a maior incidncia de manufaturas nos fluxos comerciais. Este fato aponta para uma segunda caracterstica dos fluxos intrarregionais: a importncia do comrcio intrassub-regional dentro daqueles fluxos. Assim, por exemplo, no caso dos pases da Comunidade Andina, o comrcio entre eles (medido pelas exportaes) respondeu, em 2008, por 57% das exportaes daqueles pases para a Amrica do Sul. Para o MERCOSUL, esta participao, no mesmo ano, foi de 50%. Uma terceira caracterstica do comrcio intrarregional que resulta, em boa medida, do peso das manufaturas nestes fluxos so os ndices relativamente elevados de comrcio intraindstria (CII) observados em comparao com os registrados para o comrcio dos pases sul-americanos com outras regies do mundo. Assim, por exemplo, a Argentina registra um ndice de CII calculado pela CEPAL em seu comrcio com os demais pases da Amrica Latina da ordem de 0,41 (0,56, no comrcio bilateral com o Brasil), em contraste com um ndice de apenas 0,03 no comrcio bilateral com a sia e de 0,27 em seu comrcio com o mundo todo. No caso do Brasil, os trs ndices so da ordem de 0,36, 0,08 e 0,28, respectivamente e, para a Colmbia, de 0,43m 0,02 e 0,23.

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O Brasil como vetor de integrao sul-americana: possibilidades e limites

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Na realidade, apesar das especificidades das pautas exportadoras dos pases sul-americanos, registra-se, para todos eles, o mesmo padro de diferenciao dos ndices de CII, em que os indicadores observados para o comrcio intraindustrial so mais elevados, no caso dos fluxos intrarregionais, do que nos demais fluxos. Vale ainda observar que tal caracterstica se intensifica nos fluxos de comrcio bilaterais envolvendo pases de um mesmo acordo de integrao na Amrica do Sul ou seja, fluxos intra-MERCOSUL e intra-CAN. A composio das exportaes brasileiras para a regio e para o mundo apresenta o mesmo tipo de diferena, mas, neste caso, mais acentuada do que a observada para as exportaes regionais. De fato, entre os dez primeiros produtos de exportao brasileira em 2008/2009, cinco podem ser caracterizados como commodities, quatro dos quais encontram-se entre as cinco primeiras posies do ranking. No caso das exportaes brasileiras para a regio, apenas dois dos dez principais produtos so commodities e quatro dos cinco principais so bens industrializados. Ou seja, o diferencial de composio das exportaes regionais vis vis das vendas ao mundo mais intenso para o Brasil do que para os demais pases da Amrica do Sul, fazendo da regio um mercado especialmente relevante para os exportadores industriais brasileiros.

Tabela 5. Exportaes brasileiras para o mundo: principais produtos (2000/2001 e 2008/2009)


US$ mil FOB
Captulo do SH
26 Minrios, escorias e cinzas 27 Combustveis minerais, leos minerais e produtos da sua destilao, matrias 87 Veculos automveis tratores ciclos 12 Sementes e frutos oleaginosos, gros, etc. 02 Carnes e miudezas comestveis 84 Reatores nucleares, caldeiras e mquinas, aparelhos e instrumentos mecnicos 72 Ferro fundido, ferro e ao 17 Acares e produtos de confeitaria 85 Mquinas e aparelhos e materiais eltricos, suas partes e etc. 88 Aeronaves e aparelhos espaciais e suas partes Notas: Exclusive Brasil Fonte: COMTRADE

M0102 3.191.839 1.500.427 4.433.926 2.484.964 2.079.156 4.265.198 3.141.072 1.847.724 3.092.501 3.564.362

Rank 4 10 1 7 8 2 5 9 6 3

M0809 16.589.859 16.173.412 11.568.141 11.329.920 11.076.669 10.323.057 9.784.622 7.121.234 6.059.637 5.031.827

Rank 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

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Tabela 6. Exportaes brasileiras para a regio: principais produtos (2000/2001 e 2008/2009)


US$ mil FOB
Captulo do SH
87 Veculos automveis tratores ciclos 84 Reatores nucleares, caldeiras e mquinas, aparelhos e instrumentos mecnicos 85 Mquinas e aparelhos e materiais eltricos, suas partes e etc. 27 Combustveis minerais, leos minerais e produtos da sua destilao, matrias 72 Ferro fundido, ferro e ao 39 Plsticos e suas obras 73 Obras de ferro fundido, ferro ou ao 02 Carnes e miudezas comestveis 48 Papel e carto, obras de pasta de celulose, de papel ou de carto 40 Borracha e suas obras Notas: Exclusive Brasil Fonte: COMTRADE

M0102 1.786.627 1.316.755 1.016.942 160.808 374.135 557.745 282.828 179.807 539.789 327.631

Rank 1 2 3 10 6 4 8 9 5 7

M0809 6.647.495 3.723.056 3.055.786 2.955.419 1.697.918 1.447.238 857.336 843.468 842.817 807.439

Rank 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1.2. Investimentos intrarregionais


Os fluxos de IDE direcionados Amrica do Sul vm registrando significativo crescimento desde meados dos anos 90. Assim, no perodo 1994/1998, os ingressos de IDE na regio foram da ordem de US$ 34,7 bilhes anuais, mdia que passou para US$ 43,4 bilhes, em 1999/2003, e para US$ 57,3 bilhes em

2004/2008 (alcanando US$ 90 bilhes neste ltimo ano). Brasil (com US$ 26,3 bilhes), Chile (US$ 10,6 bilhes), Colmbia (US$ 7,9 bilhes), Argentina (US$ 5,8 bilhes) e Peru (US$ 3,4 bilhes) foram os principais pases receptores destes investimentos no perodo 2004/2008 (CEPAL, 2009). Ao longo das duas ltimas dcadas, as estratgias das transnacionais externas regio na Amrica do Sul buscaram, tanto em setores de manufaturas (automveis, qumicos), quanto de servios (bancos, telecomunicaes), ultrapassar a dimenso de atuao nacional, regionalizando sua atuao e, em geral, fazendo do Brasil o hub de suas atividades sul-americanas. Algumas destas empresas atuam principalmente nos marcos de acordos regionais, como o MERCOSUL (caso das empresas automobilsticas), enquanto outras distribuem unidades de produo em diferentes pases da regio, como as empresas de alimentao e bebidas, comrcio varejista, telecomunicaes, etc. Mais importante do que a disseminao de subsidirias na regio, o fato de que as estratgias das empresas passaram a seguir, em muitos setores, uma lgica de diviso regional ou sub-regional do trabalho, complementando funes e atividades entre os pases da regio.2 Uma dimenso importante da evoluo dos fluxos de IDE para a regio diz respeito ao forte crescimento registrado nos investimentos direcionados a setores intensivos em recursos naturais. Se a dcada de 90 foi marcada pelo crescimento dos ingressos de IDE em setores de servios, como bancos, seguradoras, energia e telecomunicaes, a primeira dcada do sculo XXI destacou-se pela importncia dos fluxos de IDE voltados para a
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De acordo com Tussie e Trucco (2010), ... a partir das reformas econmicas da dcada de 90, as empresas transnacionais em geral (...) contriburam para conferir renovado mpeto dinmica da economia poltica do regionalismo sul-americano atravs da integrao de cadeias de valor.

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explorao de recursos naturais. Esta evoluo particularmente notvel no Brasil, na Colmbia e, em menor grau, no Chile. No Brasil, por exemplo, em 2000, os investimentos externos em recursos naturais representaram 2% dos ingressos totais de IDE (US$ 649 milhes), participao que cresce para 29,2%, em 2008 (US$ 13 bilhes). Na Colmbia, esta participao se eleva de 5% para 54,5%, entre 2000 e 2008. Em contrapartida, em funo de mudanas polticas e regulatrias, pases como Venezuela e Equador, cujos ingressos de IDE se concentram historicamente em recursos naturais (petrleo), viram a participao deste segmento se reduzir nas entradas de investimentos externos, com registro de desinvestimento nos anos mais recentes (CEPAL, 2009). Ao longo da ltima dcada, a Amrica do Sul ganhou relevncia como regio de origem de IDE aps dcadas em que sua participao nos fluxos de investimentos internacionais se deu como regio de destino. At meados da dcada recm encerrada, o principal investidor sul-americano na regio era o Chile (principalmente no setor de servios). No mesmo perodo, os investimentos externos brasileiros, embora no expressivos, se faziam sobretudo na regio. Assim, das vinte maiores transnacionais brasileiras listadas pela CEPAL (2005), apenas trs no tinham operaes na Amrica Latina (os dados da CEPAL no desagregam a Amrica do Sul). Sobretudo a partir da segunda metade da dcada, os investimentos brasileiros na regio cresceram, mas no necessariamente acompanharam a expanso dos investimentos brasileiros fora da regio. Estes foram marcados por algumas grandes operaes, como a compra da INCO pela Vale, no Canad, as aquisies feitas por empresas petroqumicas e siderrgicas brasileiras nos EUA e investimentos em minerao na frica. Os investimentos brasileiros na regio ainda representam uma parcela pequena do total de IDE que tem o Brasil como ori-

gem. De fato, excluindo-se os investimentos feitos em parasos fiscais, em 2006/2007, a participao sul-americana nos investimentos externos de empresas brasileiras foi da ordem de 12,5%, enquanto na mdia anual de 2008 e 2010 (excluindo-se 2009, ano de crise) foi de apenas 8%.3 Brasil e Chile so hoje os principais pases emissores de IDE na regio, tendo o primeiro investido, em 2008, cerca de US$ 20,5 bilhes e o segundo US$ 6,9 bilhes. Os investimentos externos brasileiros ocorrem principalmente em setores intensivos em recursos naturais, siderurgia, petroqumica e alimentos e bebidas, e se orientam para pases sul-americanos (Peru, Argentina) e africanos, mas tambm crescentemente a pases desenvolvidos (Canad, EUA). Na regio, assim como na frica, investimentos brasileiros em servios de construo e engenharia tambm so relevantes e j ocorrem h algumas dcadas muito antes que comeassem os investimentos externos dos setores da indstria. Diferentemente de seus pares asiticos, as transnacionais latino-americanas tm pequena presena em setores de alta tecnologia como automveis, aparelhos eletrnicos e equipamentos de telecomunicaes. A fora das empresas da regio est concentrada em empresas de setores intensivos em recursos naturais. De acordo com a CEPAL (2008), essas empresas foram lentamente agregando valor a seus produtos. Muitas empresas tambm aproveitaram o crescimento interno de mercados da regio para conquistar novos nichos de mercado em pases vizinhos ou prximos. O acesso aos mercados domsticos da regio e a ocupao de market-shares significativos nestes mercados no caso
3

Segundo Perrotta, Fulquet e Inchauspe (2011), nos primeiros anos do sculo XXI, os fluxos de IDE brasileiros direcionados Amrica do Sul chegaram a representar 50% do total dos investimentos do Brasil no exterior, mas entre 2004 e 2008 tiveram esta participao reduzida para 20,5% do total.

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de bens de consumo e intermedirios e de bens de servios, e crescentemente o acesso a recursos naturais parecem ser os principais fatores motivadores dos investimentos intrarregionais. Em geral, investimentos em projetos intensivos em recursos naturais tm valores unitrios (por projeto) muito superiores queles de inverses em bens de consumo e intermedirios. Neste sentido, o crescimento agregado dos fluxos de investimentos intrarregionais reflete, nos ltimos anos, sobretudo o aumento de peso dos projetos associados a recursos naturais no total daqueles fluxos. Os investimentos brasileiros na regio se do principalmente atravs de aquisio de empresas e marcas locais, quando se trata de bens de consumo e intermedirios. No caso de setores intensivos em recursos naturais, h um nmero crescente de projetos greenfield. Grande parte deste conjunto de caractersticas pode ser identificada no fluxo de IDE do Brasil para a Argentina. Os fluxos de investimentos do Brasil para a Argentina cresceram, entre 2003 e 2008, levando a participao brasileira no ingresso total de IDE naquele pas de 4%, no primeiro ano, para 11%, no ltimo. Esta participao foi ainda maior entre 2005 e 2007, atingindo entre 15% e 17%, quando as aquisies e fuses foram de longe a principal modalidade de entrada das empresas brasileiras no mercado argentino. Assim, entre 2005 e 2007, a participao brasileira em fuses e aquisies internacionais na Argentina alcanou percentuais entre 25% e 35% do total, confirmando a preferncia brasileira pela compra de ativos e de marcas neste mercado, vis vis da opo de investimento greenfield. No ano de 2008, antes da crise internacional, os principais anncios de investimentos intrarregionais envolveram empresas brasileiras do setor de petrleo (Petrobrs), minerao (Vale e Votorantim), siderurgia (Gerdau) e carnes (JBS e Mar-

frig) e os principais mercados de destino destes investimentos na regio foram Argentina, Colmbia e Peru. Os investimentos chilenos se concentraram, neste mesmo ano, no comrcio varejista com a aquisio de empresas e abertura de lojas no Peru, Colmbia e Brasil. A dinmica de investimentos intrarregional foi afetada pelo constrangimento de crdito decorrente da crise financeira internacional, assim como pelo desaquecimento do crescimento econmico na regio, concentrado em 2009. Mas os dados de 2010 sugerem que, pelo menos no caso das transnacionais brasileiras, j houve uma expressiva retomada do crescimento dos investimentos na regio, alm de haverem sido iniciados diversos novos projetos. Assim, no caso do Brasil, segundo o IndexInvest, elaborado pelo Cindes (www.cindesbrasil.org), durante o ano de 2010, as empresas brasileiras realizaram 21 investimentos na Amrica do Sul e Mxico, o que representou uma alta de 30% em relao ao nmero registrado no ano anterior. Apesar deste crescimento em relao a 2009, o nmero de investimentos efetuados em 2010 ainda ficou abaixo do desempenho registrado em 2007 e 2008, quando foram realizados foram respectivamente 35 e 29 investimentos brasileiros na regio considerada. Os principais pases receptores dos novos investimentos brasileiros foram a Argentina, a Colmbia e o Peru. O Peru destacou-se pelo nmero de investimentos realizados em seu territrio, mas tambm por ter recebido dois dos trs maiores aportes de empresas brasileiras na regio um investimento da Vale, no valor de US$ 566 milhes, e outro da Votorantim, de US$ 420 milhes, ambos relacionados explorao de recursos naturais e de energia. Na Argentina, os investimentos envolvem diferentes setores e, no caso de bens de consumo, esto sendo orientados por

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motivaes market seeking e so incentivados pelo objetivo de tariff (and non tariff) jumping, buscando os investidores garantir acesso ao mercado argentino em uma situao de recrudescimento do protecionismo comercial naquele pas. Mas, tambm neste caso, h importantes investimentos em curso relacionados explorao de recursos naturais. Nos ltimos anos, parece ter crescido o peso de fatores polticos e relacionados s polticas domsticas dos pases da regio na deciso de investimento intrarregional das empresas transnacionais sul-americanas, mais alm dos investimentos na Argentina feitos para contornar barreiras comerciais. Assim, por exemplo, investimentos brasileiros na Venezuela pas onde ativos estrangeiros, inclusive gerados por investimentos originrios da regio, foram recentemente expropriados pelo governo so incentivados pela proteo oferecida informalmente pelo Presidente do pas, embora nem sempre este incentivo convena os potenciais investidores (caso do projeto petroqumico da Braskem na Venezuela). Por outro lado, investimentos externos da Venezuela na regio tambm so fortemente condicionados por objetivos polticos e sua lgica responde busca, pelo governo venezuelano, de coalizes com outros pases, como Bolvia, Equador e Brasil. Mas se as incertezas regulatrias e polticas incentivam certos investimentos politicamente protegidos e beneficiados, elas tambm desestimulam investimentos externos nos mesmos pases em que o IDE passou a ser menos bem vindo, nos ltimos anos. H casos de empresas da regio que, no perodo recente, desistiram de projetos de investimento intrarregionais ou que reduziram sua exposio ao risco poltico em pases da regio em que j tinham realizado investimentos. Em contraposio, a estabilidade regulatria e a opo por polticas de atra-

o de IDE parecem contar crescentemente na deciso de empresas da regio e de fora dela de investir em pases como o Peru, o Chile e a Colmbia. Como os IDEs extra e intrarregionais na Amrica do Sul crescentemente se orientam para setores intensivos em recursos naturais e energia, pode-se prever que o peso do condicionante risco poltico e dos diferentes instrumentos para mitigar tal tipo de risco tende a aumentar. O potencial de conflitos associados a tais investimentos envolve no apenas os governos dos pases receptores sobretudo quando as polticas destes so pautadas pela agenda do nacionalismo econmico mas tambm segmentos da sociedade civil, como as comunidades diretamente afetadas pelas inverses.

2. As polticas de insero internacional dos pases sul-americanos


2.1. O ambiente regional: fragmentao e polarizao nas estratgias de insero
Ao longo dos anos 90, o paradigma de poltica econmica domstica e externa dos diferentes pases sul-americanos evoluiu ao longo de uma trajetria de liberalizao. bem verdade que as estratgias nacionais no eram idnticas, algumas privilegiando a abertura unilateral e complementando-a com acordos bilaterais (caso do Chile), outras concentrando os esforos de abertura nos compromissos firmados em acordos preferenciais com pases desenvolvidos (Mxico) ou com pases vizinhos (Brasil). Alm disso, a intensidade de adeso ao paradigma liberal de poltica foi modulado por caractersticas econmicas e

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poltico-institucionais nacionais, variando bastante segundo os pases. No gradiente de posies, o Brasil foi o pas da regio cuja adeso ao paradigma liberal foi mais condicionado pelo peso da tradio industrialista e protecionista, enquanto a Argentina situou-se no polo oposto, adotando um padro maximalista de adeso a polticas liberalizantes. Independente da intensidade da adeso dos diferentes pases ao paradigma liberal, a direo das mudanas foi a liberalizao e, no plano das polticas comerciais, esta tendncia se traduziu em iniciativas unilaterais e na participao em processos preferenciais de negociao ambiciosos envolvendo pases desenvolvidos. Acordos comerciais intrarregionais tambm ganharam dinamismo, atravs de mecanismos sub-regionais, cujo objetivo explcito era a constituio de unies aduaneiras (MERCOSUL), e bilaterais (diversos acordos de livre comrcio firmados entre os pases da regio). Na dcada corrente, esta convergncia desapareceu, dando lugar adoo de estratgias diversas e inclusive divergentes de insero internacional. De um lado, alguns pases buscam ampliar sua integrao economia internacional implementando polticas de abertura comercial para bens e servios e de estabilidade de regras e proteo aos investimentos estrangeiros. Esses so os pases que decidiram negociar com os EUA e a Unio Europeia e que, exceo do Chile, fazem parte de esquemas sub-regionais de integrao (essencialmente Peru e Colmbia). De outro lado, consolidou-se um grupo de pases que resistem no apenas a realizar movimentos mais expressivos de abertura comercial, mas tambm a assumir compromissos com regras no estritamente comerciais nos acordos (Argentina, Brasil, Venezuela, Equador e Bolvia). Todos estes pases, exceo

do Brasil, passaram a adotar polticas pblicas que revertem nitidamente tendncias que se manifestaram nos anos 90.4 A partir do incio do sculo, os movimentos de reviso das polticas econmicas de pases como Argentina, Venezuela e Bolvia vm provocando mudanas na poltica comercial e de atrao de investimento externo praticada por esses pases. Registra-se, nesta linha, recrudescimento do protecionismo comercial, denncia de acordos bilaterais de investimentos e, no caso dos dois ltimos pases, expropriao de ativos estrangeiros. Ou seja, h uma clara segmentao das estratgias de insero internacional vigentes na Amrica do Sul, reforada pela politizao defendida pelos pases revisionistas da agendas econmicas domsticas e externas, mas h, mais alm da oposio entre liberais e revisionistas, linhas secundrias de clivagens que dificultam a gerao de consensos abrangentes (multitemticos) dentro de cada um dos grupos.

2.2. Das divergncias nas estratgias nacionais crise da integrao


Neste contexto, as iniciativas de integrao, que ganharam flego nos anos 90, especialmente atravs dos dois acordos sub4

As evolues observadas nas polticas de insero internacional dos pases da regio inserem-se em um processo global de reviso de paradigmas de poltica econmica. Dificilmente se poderia entender a evoluo recente das estratgias de poltica econmica e de insero internacional em diversos pases sul-americanos sem levar em o ambiente internacional favorvel crtica do projeto liberal de abertura dos mercados e de convergncia regulatria em torno de modelos fornecidos pelos pases desenvolvidos, dominante nos anos 90. A crise econmica de 2008 intensifica a percepo dos riscos da interdependncia, introduz novas fontes de tenses e conflitos econmicos entre pases e produz um ambiente menos favorvel cooperao na esfera internacional. Nos pases em desenvolvimento, ganha novo flego a ideia de um Estado forte na economia como mecanismo de proviso da segurana e da coeso social ameaadas pela instabilidade e pelas incertezas da economia global.

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-regionais (MERCOSUL e CAN), perderam flego e parecem viver um longo perodo de estagnao e crise de identidade. No caso da CAN, a clivagem poltica entre pases liberais e nacionalistas praticamente inviabilizou o projeto integracionista e a assinatura, por apenas dois membros do grupo, de acordos bilaterais com os EUA e a Unio Europeia, reduz as chances de uma retomada do processo. No MERCOSUL, onde se registrou forte convergncia nas orientaes polticas dos quatro governos, o projeto de integrao permaneceu praticamente estagnado, refletindo a enorme dificuldade que tem o nacionalismo econmico para acomodar objetivos de cooperao regional (inclusive a integrao) e vises de longo prazo no plano da poltica econmica externa. Se as foras de integrao herdadas da dcada anterior esto fragilizadas, as novas iniciativas inspiradas no que se denominou o regionalismo ps-liberal enfrentam grandes dificuldades para decolar. De fato, em meio crise dos projetos de integrao tpicos dos anos 90 ancorados no regionalismo aberto e numa agenda essencialmente comercial emerge, atravs de iniciativas bastante heterogneas como a CSAN, a UNASUL e a ALBA, um regionalismo que se poderia denominar de ps-liberal na regio. Este pretende expressar, no campo das relaes intrarregionais, uma nova ordem de prioridades e uma nova agenda diretamente relacionada ao deslocamento para a esquerda do eixo de poder poltico em diversos pases da regio. A hiptese bsica do regionalismo ps-liberal que a liberalizao dos fluxos de comrcio e de investimentos e sua consolidao em acordos comerciais no apenas no so capazes de gerar endogenamente benefcios para o desenvolvimento, mas ainda podem reduzir substancialmente o espao para a imple-

mentao de polticas nacionais de desenvolvimento e para a adoo de uma agenda de integrao preocupada com temas de desenvolvimento e de equidade. Da decorrem, nas iniciativas informadas por este paradigma, duas consequncias. A primeira delas a reduo acentuada da importncia atribuda dimenso comercial ou o enquadramento da agenda comercial segundo uma viso de administrao estatal dos fluxos (caso da ALBA). A ampliao temtica da agenda para incluir assuntos no econmicos a segunda consequncia da adoo da hiptese bsica desse paradigma. Esses temas so trazidos agenda segundo critrios bastante diversificados, como a suposta pertinncia para viabilizar objetivos de desenvolvimento e/ ou de equidade, a necessidade de participao no processo de grupos sociais que teriam sido excludos dos modelos liberais de integrao, etc. Esse duplo movimento a reduo da importncia da dimenso comercial da integrao e a ampliao da agenda indo mais alm dos limites da temtica econmica coloca desafios no triviais para o regionalismo ps-liberal. Embora em outras regies do mundo, como a sia, a agenda econmica de cooperao entre pases venha evoluindo no sentido de integrar dimenses no comerciais, ela no se faz em detrimento da temtica mais tradicional dos acordos de comrcio, que parece ser um componente inescapvel da agenda do novo regionalismo asitico.5
5

A experincia europeia referncia maior do regionalismo tambm fornece um exemplo interessante a esse respeito. De fato, essa experincia foi capaz de integrar gradualmente sua agenda temas no comerciais e no econmicos, mas o fez sem perder nunca de vista a prioridade da agenda de liberalizao comercial e da competio entre seus membros e entre esses e o resto do mundo. Nesse sentido, o processo de integrao europeia, que parece inspirar os crticos da integrao liberal por sua capacidade para incorporar agenda temas relacionados equidade e ao desenvolvimento, antes um exemplo de ampliao da agenda sem prejuzo da prioridade concedida liberalizao.

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Alm disso, formas no comerciais de cooperao tendem a ser muito mais exigentes institucional e politicamente do que a simples liberalizao recproca de fluxos comerciais. A experincia do MERCOSUL eloquente, nesse sentido: superada a fase de liberalizao automtica, gradual e universal das tarifas dentro do bloco, esse passou a apresentar enormes dificuldades para avanar nas reas no comerciais de sua agenda temtica (Motta Veiga, 2003). Outro desafio que a ampliao da agenda econmica coloca se relaciona s dificuldades para tornar operacionais determinadas ideias ou temas-chave da nova ideologia integracionista, como o caso do espao para polticas, das polticas para fomentar a complementao produtiva ou daquelas voltadas para o tratamento das assimetrias. A operacionalizao dessas orientaes esbarra seja em restries econmicas e institucionais (caso do tratamento das assimetrias), seja ainda na definio de instrumentos e mecanismos para concretizar o objetivo genrico (por exemplo, a complementao produtiva). J a operacionalizao do conceito de espaos de poltica essencialmente negativa e, por isso, mais fcil de realizar: para faz-lo basta evitar que se consolidem em acordos internacionais compromissos vistos como capazes de restringir a liberdade para fazer polticas de desenvolvimento. No caso da integrao sul-americana, o efeito dessa postura de preservao do policy space nacional a resistncia a compartilhar soberania econmica em reas onde tal compartilhamento seria necessrio para fazer avanar objetivos integracionistas. Os esforos para avanar na rea de cooperao poltica que esto por trs da criao da UNASUL tampouco foram capazes de superar os obstculos cooperao e integrao regionais que representam o nacionalismo econmico e a prioridade quase absoluta conferida por diversos pases da regio s suas agendas

domsticas vis vis da agenda regional (ou mesmo sub-regional). As mesmas divergncias entre vises e projetos que se identificam entre os pases sul-americanos na rea econmica afloram na esfera poltica e eventualmente com maior intensidade. Portanto, concluda a primeira dcada do sculo XXI, o balano dos resultados da regio em termos de cooperao e de integrao regional negativo. Os esquemas de cooperao herdados da dcada anterior fortemente apoiados em processos de integrao comercial perderam fora ou passaram a ser diretamente questionados, enquanto os novos projetos em reas no comerciais demonstram grandes dificuldades para avanar. Como em outras pocas da histria da regio, o projeto de integrao sul-americana parece cada vez mais se confinar retrica e, pior ainda, satisfazer-se com isso.

3. As estratgias regionais dos pases sul-americanos


3.1. A estratgia brasileira
O governo Lula buscou, desde o incio, aumentar o grau de prioridade concedido pela poltica externa brasileira regio aprofundando tendncia esboada no segundo governo FHC, quando se criou a IIRSA mas o fez a partir de um diagnstico crtico da agenda de cooperao e integrao dos anos 90. No entanto, isso se traduziu menos na adoo e na promoo de uma ativa agenda de integrao ps-liberal do que numa atitude de complacncia e simpatia em relao s tendncias emergentes na regio. Como resultado, o Brasil priorizou a implementao de um projeto regional de cunho poltico a CSAN e depois a UNASUL e apoiou sem muita nfase e sem consequncias

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prticas perceptveis a diversificao temtica da agenda de cooperao e integrao. Mais ilustrativo da postura brasileira frente ao novo ambiente foi a maneira encontrada pelo governo Lula para lidar com situaes de conflitos na rea econmica envolvendo interesses brasileiros e governos de pases que compartilham com o brasileiro a crtica ao modelo econmico dos anos 90. No atacado, a postura brasileira foi a pacincia estratgica em relao s medidas dos vizinhos e a aceitao dos pleitos destes como anseios legtimos gerados por projetos nacionais de desenvolvimento. No varejo, conflitos comerciais ou relacionados a investimentos brasileiros no exterior foram tratados bilateralmente, no gerando, da parte do governo brasileiro, iniciativas de retaliao, mas tampouco levando o Brasil a investir no estabelecimento de regras do jogo aplicveis a fluxos de comrcio e inverses intrarregionais (ou mesmo bilaterais). A estratgia brasileira frente a uma regio s voltas com mudanas profundas e aceleradas foi, portanto, essencialmente reativa exceto na proposio de projetos polticos ambiciosos como a UNASUL. Esta postura do governo Lula gerou muitas crticas domsticas sua poltica sul-americana, mas tais crticas em geral se circunscreveram denncia da fraqueza da posio brasileira diante de pases econmica e politicamente dbeis. De forma mais consistente, a posio do governo Lula foi questionada pela ideia de que a crescente assimetria econmica entre o Brasil e o restante da regio, aliada projeo internacional adquirida pelo Brasil em foros e instncias globais, reduziria incentivos para investimento significativo de capital poltico do pas na regio. Nesta viso, que se apoia em evolues estruturais da economia brasileira e no crescente protagonismo do Brasil em are-

nas de negociao globais e multilaterais, um investimento significativo do pas na regio no inevitvel e nem necessariamente desejvel. A integrao regional no vista como elemento essencial da poltica externa brasileira e a importncia atribuda regio deveria ser relativizada luz dos interesses crescentemente diversificados do pas, em termos geogrficos.6 O aumento da integrao do Brasil com a economia mundial seria o principal objetivo da estratgia de insero internacional do Brasil, balizando a sua poltica regional. O problema que esta viso que se apoia em evolues estruturais inquestionveis pode levar a uma postura de relativa indiferena do Brasil frente evoluo da regio. Se tal ocorrer, ela de certa forma convergiria com a posio de pacincia estratgica e de complacncia diante da paralisia da agenda econmica de cooperao e integrao que caracteriza o governo Lula. De ambas as posturas tende a emergir uma estratgia reativa em que o Brasil responde com maior ou menor complacncia, segundo a posio a aes e iniciativas de outros pases da regio. Certamente o ambiente poltico da regio e a diversificao geogrfica de interesses do Brasil no estimulam a concesso de prioridade regio no mbito da poltica econmica externa do pas. Pode-se, porm, legitimamente questionar se polticas
6

Este tipo de viso tem impactos at mesmo sobre as percepes brasileiras acerca das relaes com a Argentina: Entre os fatores condicionantes considerados nesse trabalho, a tendncia de evoluo mais acentuada nos ltimos anos se refere intensidade da percepo da assimetria de tamanho entre as duas economias, duplicada por um novo tipo de assimetria que se poderia denominar de assimetria de projeo internacional. Nessa viso, a percepo de que o Brasil vem ganhando projeo internacional nos foros e agendas econmicas relevantes (...) contrasta com o isolamento internacional da Argentina e com a postura radicalmente defensiva que o pas adota nesses foros. A disposio para, nesse cenrio, condicionar opes e posicionamentos brasileiros na rea internacional s restries derivadas das posturas argentinas tem se reduzido drasticamente, entre atores privados e pblicos no Brasil (Motta Veiga, 2009).

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reativas e posturas de indiferena so sustentveis e/ou desejveis, do ponto de vista dos interesses econmicos brasileiros. Este argumento assenta-se em duas constataes. A primeira refere-se ao adensamento das relaes econmicas do Brasil com sua regio de entorno, observado nas duas ltimas dcadas. Os interesses brasileiros na Amrica do Sul so hoje variados e crescentes, envolvendo interesses e atores diversificados: a regio absorve cerca de 20% das exportaes brasileiras e um destino importante para as manufaturas; os investimentos de empresas brasileiras tm aumentado de forma expressiva nos ltimos anos; expandem-se os fluxos migratrios intrarregionais que tm o Brasil como origem e como destino. Alm disso, h um potencial importante de cooperao e integrao em temas como energia, infraestrutura, ao passo que a questo ambiental e climtica, o papel da Amaznia e a expanso do ilcito transacional constituem temas de interesse compartilhado pelo Brasil e vrios de seus vizinhos. A segunda diz respeito s mudanas na geografia econmica mundial com a emergncia da China e a seus impactos sobre os setores produtivos dos pases sul-americanos, que agregam complexidade agenda brasileira na regio. Os produtos industriais brasileiros vm perdendo espao para concorrentes asiticos nos pases da Amrica do Sul. Esse risco agravado pela negociao de acordos comerciais entre alguns pases da regio com pases asiticos. Embora o projeto sub-regional de integrao (MERCOSUL) e iniciativas empresariais de exportao e de investimentos intrarregionais tenham gerado significativos interesses econmicos na regio como um mercado e sindicatos e organizaes da sociedade civil vejam a integrao sul-americana sob uma tica positiva, estes incentivos econmicos e preferncias polticas no foram

capazes de gerar inflexes mais profundas e duradouras na matriz de poltica regional do Brasil. Mais do que para qualquer pas da regio, aplica-se ao Brasil a caracterizao do regionalismo sul-americano oferecida por Merke (2010): um processo hbrido que tanto aparece como um espao subtimo em que so poucos os atores que desejam sepult-lo, mas tambm so poucos os atores que desejam aperfeio-lo. Concretamente, a agenda econmica do Brasil na regio tem sido pautada: por uma reduo de fato de prioridade ao MERCOSUL; pelo uso de canais bilaterais de interlocuo e negociao mesmo com os scios do bloco sub-regional e, em especial, com a Argentina; e pela escolha da America do Sul como espao de referncia para as novas iniciativas, essencialmente de carter poltico (UNASUL). Como o Brasil prioriza projetos de cooperao de carter poltico, no plano regional, e sua agenda econmica tende a se diversificar geograficamente fora da regio, a perspectiva de uma evoluo inercial que leve reduo gradual do peso da Amrica do Sul na agenda de poltica externa do pas parece hoje bastante realista. Vale ainda observar que, mesmo sob a tica poltica que orientou a estratgia brasileira para a regio na dcada recm-concluda, a expanso do envolvimento poltico brasileiro em crises locais, somada s atividades comerciais e de investimentos crescentes com seus vizinhos sul-americanos (Soares de Lima e Hirst, 2009) no gerou os resultados esperados pela diplomacia de Braslia em termos de apoio imediato e automtico liderana regional em assuntos globais. Pases que tm orientaes de

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poltica econmica e externa diversas na regio resistem a endossar candidaturas brasileiras a postos de comando em instituies internacionais e recusam legitimidade a iniciativas que possam ser avaliadas como passos para a consolidao de uma liderana do Brasil na regio. Neste sentido, em muitas ocasies, a regio aparece, frente s aspiraes globais do Brasil, antes como um limite do que como uma oportunidade, evidenciando, para o caso brasileiro, a complexidade do nexo regional-global que ademais afeta todos os BRICs (Hurrell, 2009).

3.2. As estratgias dos demais pases para a regio e frente ao Brasil


Embora historicamente a poltica externa dos pases sul-americanos ( exceo do Brasil) se tenha centrado fundamentalmente na poltica regional (Tussie e Trucco, 2010), as duas ltimas dcadas introduziram inflexes que, quando no questionam, requalificam esta centralidade da Amrica do Sul. A prioridade concedida, nos anos 90, aos projetos sub-regionais de integrao deu contedo a uma agenda econmica regional, centrando-a na liberalizao dos fluxos de comrcio e investimentos e articulando-a a estratgias de abertura em relao ao resto do mundo. A crise desta configurao, na primeira dcada do sculo, inaugurou a agenda do regionalismo ps-liberal que, em sua verso extrema, leva a um regionalismo identitrio, fundindo nacionalismo e mito da unidade regional. Mas ela tambm levou pases que mantiveram a orientao liberalizante dos anos 90 a buscarem fora da regio sobretudo depois do fracasso da ALCA, projetos e modelos alternativos de

integrao econmica o regionalismo internacionalista, na expresso de Merke (2010). A convergncia em torno da Amrica do Sul como regio cognitiva ou produtora de sentido econmico ou poltico para os pases se reduziu e o regionalismo significa distintas coisas para diferentes pases, refletindo a diversidade, entre pases, da estrutura domstica de preferncias polticas e de incentivos econmicos em relao ao tema (Merke, 2010). Se o significado da regio varia segundo os pases sul-americanos e segundo as contingncias histricas que estes atravessam, o mesmo se pode dizer das vises e estratgias destes pases em relao ao Brasil. A rigor, no se pode afirmar que os pases da regio tenham estratgias de relacionamento com o Brasil. H, em diversos pases da regio, elevado grau de volatilidade das polticas externas, em funo das orientaes poltico-ideolgicas dos governantes. Alm disso, h, em todos os pases, vises divergentes acerca dos objetivos e interesses a perseguir no relacionamento com o Brasil e, em muitos deles, o grau de divergncia entre posies de diferentes atores frente quele relacionamento cresceu nos ltimos anos. Pode-se isso sim falar de uma economia poltica das relaes com o Brasil, envolvendo atores/interesses domsticos e cujo resultado lquido constitui o posicionamento do pas frente ao seu grande vizinho regional. Neste sentido, mapear as posies dos pases sul-americanos em relao ao Brasil requereria identificar fatores econmicos e polticos que condicionam percepes e posicionamentos de cada pas frente ao Brasil, bem como os atores e interesses que intervm na arena de poltica externa, especificamente na esfera das relaes com o Brasil. Ultrapassa o escopo deste trabalho reproduzir, para o conjunto dos pases sul-americanos, o exerccio de identificao dos fatores que condicionam as posies daqueles pases frente ao

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Brasil e dos atores os traduzem em interesses e polticas, bem como das tendncias de evoluo destes fatores nos ltimos anos. Grosso modo, nos pases revisionistas (Argentina, Bolvia, Equador e Venezuela), as polticas externas perderam autonomia, sendo quase completamente subordinadas a razes e objetivos de poltica domstica. As relaes com o Brasil no escaparam a esta regra e tais pases veem com bons olhos iniciativas brasileiras para a regio cujo contedo seja essencialmente poltico (a UNASUL, por exemplo) ou cujo contedo econmico indique um distanciamento frente a mecanismos e regimes internacionais de regulao, apontando para a ideia de autonomia regional ou permitindo uma leitura anti-hegemnica (Banco do Sul, por exemplo). No que diz respeito s relaes econmicas bilaterais, tais pases tendem a aplicar s suas relaes com o Brasil uma leitura do tipo Norte x Sul, posicionando-se como pases do Sul frente a uma potencia imperialista. A exceo a esta regra tem sido a Venezuela, que tambm por razes polticas tem incentivado o comrcio bilateral com o Brasil e os investimentos de empresas brasileiras. Pases cujas polticas econmicas externas seguiram as diretrizes de liberalizao adotadas nos anos 90 (Chile, Colmbia e Peru) tm posturas menos entusiasmadas em relao s iniciativas polticas regionais do Brasil em que pese a reao altamente positiva do governo Bachelet, no Chile, proposta de criao da UNASUL e focam seus interesses e objetivos na dimenso econmica da relao. Tais pases combinam uma demanda de melhor acesso ao mercado brasileiro para suas exportaes com esforos para atrair investimentos de empresas do Brasil. Estas posturas traduzem a convergncia de interesses governamentais e empresariais em torno de um projeto liberalizante e de integrao do mundo, no qual a regio como tal tem peso limitado. Mas, como j se ob-

servou, o crescente investimento brasileiro em setores de energia e recursos naturais nestes pases incentivados pelos governos locais podem se tornar focos de tenso poltica no futuro. Em que pese o fato de terem tido governos de esquerda nos ltimos anos, Uruguai e Paraguai tm agendas de interesses frente ao Brasil que em muito se aproximam das de Peru e Colmbia. Mas seus interesses na relao bilateral integram a dimenso vizinhana geogrfica, o que agrega a esta agenda temas especficos, inclusive com algum potencial de gerao de conflitos com o Brasil (veja-se o caso dos royalties de Itaipu). Neste cenrio, no pode causar surpresa o fato de que as relaes econmicas do Brasil com os pases da regio se estejam processando essencialmente pelo eixo bilateral e isso mesmo no caso dos scios brasileiros do MERCOSUL. Mais do que apenas um resultado de uma estratgia brasileira, este privilgio de que tem desfrutado o bilateralismo aponta tambm para a crise dos acordos sub-regionais de integrao e para a diversidade de incentivos e preferncias de polticas na rea econmica externa, que caracteriza os demais pases da America do Sul.

4. O papel da regio nas estratgias futuras dos pases sul-americanos


Tomando-se os fluxos de comrcio e investimentos como um indicador das relaes econmicas entre o Brasil e a Amrica do Sul, a dcada recm-concluda se caracteriza pela estabilidade. Os fluxos comerciais entre o Brasil e a regio mantiveram seus nveis de participao no comrcio global de ambos,, aps a queda registrada entre a segunda metade dos anos 90 e o incio da dcada seguinte. J os fluxos de investimentos intrarregionais cresceram, mas especialmente no caso do Brasil tal

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crescimento no parece ter sido superior expanso dos fluxos de IDE brasileiro no mundo. Portanto, num perodo em que o grande destaque na distribuio geogrfica do comrcio exterior dos pases da regio (inclusive Brasil) foi o forte crescimento da participao da China e, secundariamente, a perda de peso de scios comerciais tradicionais como os EUA e a Unio Europeia, a importncia relativa do Brasil para a Amrica do Sul e vice-versa permaneceu estvel. Como se observou na seo 2 deste trabalho, caractersticas qualitativas dos fluxos de comrcio e de investimentos entre o Brasil e a regio outorgam a esta um papel mais relevante para os setores manufatureiro e de servios de engenharia brasileiros do que aquele que se deduziria dos dados agregados de comrcio. muito plausvel que, em cada pas sul-americano, uma anlise mais detalhada dos fluxos de comrcio com o Brasil identifique interesses setoriais para os quais o mercado brasileiro particularmente importante. A dimenso da economia brasileira, seu peso na regio e sua estrutura complexa e diversificada, bem como o fato de que o Brasil tem fronteiras geogrficas com quase todos os demais pases sul-americanos sugerem que o pas pode atuar como um vetor consistente dos esforos de integrao e cooperao intrarregional. Houve claro esforo, ao longo da dcada, para conferir maior relevncia regio na poltica externa brasileira. No registro das preferncias de poltica pode-se dizer que a importncia da regio para o Brasil aumentou, embora tal relevncia tenha encontrado dificuldades para se concretizar em iniciativas relevantes, especialmente na esfera econmica. Nem as caractersticas estruturais da economia brasileira e tampouco a identificao de reas de cooperao e integrao com elevado potencial de ganhos para os diferentes pases da re-

gio (integrao energtica, segurana alimentar, mudana climtica, entre outras) parecem bastar para mobilizar governos e sociedades civis da regio em torno destes objetivos. Reciprocamente, incentivos e motivaes econmicas tm sido suficientes para mobilizar interesses empresariais, setoriais e governamentais em torno de projetos especficos (a construo de uma estrada, por exemplo), mas parecem ter ainda escassa influncia na definio das preferncias de poltica dos pases sul-americanos (inclusive o Brasil) em relao regio. Isso porque a definio das preferncias de poltica dos pases sul-americanos em relao regio ainda pouco permevel influncia da dimenso econmica e bastante sensvel a fatores no econmicos, como, por exemplo, as orientaes poltico-ideolgicas dos governos, caracterizando-se muitas vezes pela volatilidade. Em que pesem estas consideraes, a importncia do Brasil na agenda externa dos pases da regio parece ter tambm crescido na dcada recm-concluda, seja em funo de dinmicas polticas endgenas de tipo identitria (Equador e Bolvia), da busca de apoio poltico brasileiro na regio (Venezuela) ou do interesse em atrair investimentos brasileiros e v-lo atuar como mediador de conflitos entre pases sul-americanos (Colmbia, Peru e Uruguai). Como evoluir este quadro nos prximos anos? Especular sobre o futuro das relaes entre Brasil e pases sul-americanos pressupe identificar os fatores internos regio e globais que condicionaro as perspectivas de futuro das relaes entre o Brasil e a Amrica do Sul.

4.1 Condicionantes globais


No plano global, trs fatores aparecem como condicionantes do processo, em uma viso prospectiva: o desempenho das

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economias desenvolvidas, a evoluo da economia chinesa e o ambiente poltico internacional em que evoluir a globalizao. No que se refere ao desempenho das economias desenvolvidas, a perspectiva, para os prximos anos, de baixo crescimento. Aos efeitos da crise econmica sucedero os impactos sobre a dinmica de crescimento dos esforos de reequilbrio da situao fiscal destes pases, fortemente deteriorada pelas polticas de resposta crise. Neste cenrio, os mercados dos pases desenvolvidos sero caracterizados pelo baixo dinamismo. Os impactos desta evoluo se faro sentir provavelmente com maior intensidade em pases que buscaram uma estratgia de integrao aos mercados do Norte como Peru e Colmbia. Para a indstria brasileira, a perspectiva de baixo dinamismo das economias dos Estados Unidos e da Unio Europeia que absorvem relativamente mais produtos manufaturados brasileiros do que o mercado asitico aumenta a importncia da Amrica do Sul como possvel destino de suas exportaes. No caso da China, assim como os impactos gerados pela sua emergncia sobre a Amrica Latina na dcada que se encerra esto estritamente associados ao ritmo de crescimento chins e ao modelo de desenvolvimento por ela adotado, parece correto afirmar que impactos futuros dependero da trajetria de evoluo destas variveis-chave. Neste sentido, o ano de 2010 deixou claro que presses domsticas e externas levaro os dirigentes chineses a optar pela reorientao do modelo de crescimento, que aumentaria o consumo domstico como parcela do PIB. Neste cenrio, a China manteria elevadas taxas de crescimento, sustentando altos nveis de importao de matrias primas e produtos intensivos em recursos naturais.

A implementao de um modelo de crescimento mais voltado para o mercado interno e as perspectivas de gradual apreciao da moeda chinesa contribuiriam para a reduo da presso competitiva dos produtos chineses com as manufaturas sul-americanas nos mercados da regio. Alm disso, a gradual apreciao da moeda chinesa criar novos incentivos para os IDEs chineses no exterior e, dada a sua base de recursos naturais, a Amrica do Sul aparece como forte candidata a receber parcela expressiva destes novos investimentos. A convergncia de demanda chinesa dinmica e fraco crescimento da demanda dos pases desenvolvidos significar para os pases sul-americanos um incentivo continuidade da tendncia de consolidao da regio como um polo fornecedor de matrias-primas e recursos naturais para os mercados asiticos. A tendncia, neste cenrio, que o comrcio intrarregional no mximo mantenha sua participao nos fluxos comerciais globais dos pases sul-americanos e que os incentivos econmicos para a integrao se mantenham limitados. Em contrapartida, para os setores industriais exportadores da regio, os mercados sul-americanos se tornaro mais relevantes. O terceiro fator o ambiente poltico em que se processa a globalizao passou, na primeira dcada do sculo XXI, por intensas transformaes, que serviram de pano de fundo para a reviso das polticas liberalizantes dos anos 90 na regio. De fato, a dcada que termina assistiu eroso, nos pases centrais do capitalismo, do consenso liberal que respaldou a ordem econmica global vigente a partir da Segunda Grande Guerra. No cenrio aqui desenhado, os pases desenvolvidos tero crescimento anmico, o dinamismo estar concentrado nos pases em desenvolvimento e a crise de legitimidade do sistema multilateral de governana no ser superada. A hiptese de que, desta

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conjuntura, emergir naturalmente uma ordem global multipolar frgil: como observam Bremmer e Roubini (2011), os principais concorrentes dos EUA estaro muito ocupados com problemas domsticos e em suas fronteiras para assumir responsabilidades internacionais significativas. A resultante desta evoluo pode vir a ser uma ordem global em que sero poucos os incentivos para a busca de solues cooperativas em escala internacional (vide o G20). Esta varivel global pode ter implicaes importantes para o futuro das relaes entre o Brasil e sua vizinhana geogrfica, impactando a evoluo das variveis internas regio, ao incentivar (ou, ao contrario, desestimular) interesses e posies orientados para a integrao dos pases da regio economia mundial.

lidades nos principais foros de concertao econmica internacional tende a aumentar o peso da regio para o Brasil, tanto em termos econmicos quanto polticos. Do lado dos demais pases sul-americanos, a varivel central parece ser a evoluo dos quadros polticos domsticos e os reflexos destes sobre as preferncias de poltica em relao aos temas de integrao e cooperao regionais dominantes nestes pases. Em um cenrio em que sero limitados os incentivos para a integrao originrios da ordem internacional e da evoluo da relao entre o Brasil e o resto do mundo (fora a regio), a atitude dos pases sul-americanos em relao ao Brasil e agenda de integrao regional poder vir a desempenhar papel relevante na definio das possibilidades de avanar nesta agenda.

4.2 Condicionantes regionais


No que se refere ao ambiente regional, duas variveis parecem mais relevantes enquanto condicionantes da evoluo das relaes entre o Brasil e a regio. Em primeiro lugar, o grau de envolvimento do Brasil com a economia global, tanto em termos de integrao econmica com o mundo quanto de protagonismo nas agendas econmicas e polticas globais. Em segundo lugar, a evoluo poltica domstica nos demais pases sul-americanos. Um envolvimento crescente do Brasil com a economia global e sua agenda de negociaes multitemticas limita as probabilidades de atribuio de maior prioridade agenda regional do pas. Mesmo para a indstria brasileira que tem um interesse como exportador e investidor na regio a relevncia da regio e seu peso nas estratgias de negcios das empresas parece balizada e condicionada pelo desempenho o Brasil como player global. Em contrapartida, um ambiente internacional dominado por polticas que colocam em questo a globalizao e por fragi-

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Referncias bibliogrficas
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Captulo VI

Chile e a liderana sul-americana do Brasil: qual estratgia preferem suas elites?


Ricardo Gamboa Valenzuela

Introduo
Na literatura recente sobre as relaes exteriores na Amrica Latina e, em particular, a que se relaciona poltica externa do Brasil, frequente ler que nos ltimos 15 anos, e especificamente a partir da chegada de Lula da Silva ao poder, o Brasil desenvolveu uma nova estratgia, cujo ncleo a pretenso de fazer do pas o lder poltico e econmico da regio. Isso seria parte de sua estratgia para fortalecer sua posio de potncia mundial no cenrio internacional (Bernal Meza, 2008; Gomes, 2010; Hirst, 2006; Vilalva, 2010; Ferreira, 2011). Nesse sentido, destaca-se, de um lado que, a partir da Presidncia de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e depois

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com Lula (2003-2010) e com o objetivo de se constituir em uma potncia mundial, o Brasil desenvolveu entendimentos com diversas potncias intermedirias, passou a fazer parte do grupo BRIC, e assumiu a liderana em mltiplas negociaes internacionais (Hirst, 2006: 132). De outro lado, com relao sua estratgia na Amrica Latina, o pas colocou em prtica vrias iniciativas destinadas a criar e a fortalecer uma posio de lder da regio. Assim, Cardoso liderou a primeira reunio de chefes de Estado da Amrica do Sul, onde props uma nova agenda regional, e posicionou o Brasil como agente mediador de diversos conflitos que se desenvolveram na regio, como aquele ocorrido entre o Equador e o Peru em 1995. A seguir, com Lula, o Brasil reforou essa estratgia de mediao, e passou a liderar iniciativas para superar conflitos internos de alguns pases; alm de ser o principal promotor de novas iniciativas de integrao, em particular a Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL) e projetos a ela associados. Esses movimentos do maior e mais povoado pas da Amrica do Sul no podem deixar indiferente nenhum ator regional e, portanto, se faz necessrio que cada um deles e certamente tambm o Chile discuta e analise o que fazer diante dessa nova estratgia brasileira. Nesse contexto, o presente trabalho examina qual a percepo que a elite decisria chilena tem dessa estratgia e se essa percepo ir eventualmente levar a mudanas na poltica externa chilena. Esse exerccio necessrio, sobretudo se considerarmos que, salvo excees, existem poucos trabalhos acadmicos sobre as relaes Chile-Brasil (Fonseca, 2006), e menos ainda investigaes que as analisem a partir da perspectiva aqui assinalada. Em termos gerais, este trabalho argumenta que, por enquanto, no se espera que o Chile modifique substancialmente sua es-

tratgia de poltica externa, o que implica que no adotar uma posio que leve a um acoplamento incondicional com o Brasil em seu novo (pretendido) papel de lder regional. Isso ocorre principalmente porque o Chile colocou em prtica, a partir de 1990 uma poltica externa que, dentro de uma plena insero no concerto internacional e uma profunda integrao econmica global, reivindica uma forte autonomia em questes decisrias e, portanto, no considera necessrio, nem tampouco funcional para seus interesses acoplar-se a algum ator internacional. Em outras palavras: afirma-se que, no Chile, consolidou-se um macro consenso no interior de sua elite, com relao idoneidade da poltica de regionalismo aberto que teve sucesso e que no conveniente modificar. A nova estratgia do Brasil e sua importncia crescente no contexto regional e internacional no parecem ser argumento suficiente para uma mudana de estratgia. E embora possam existir diferenas internas na prpria elite com relao a uma maior ou menor aproximao com o Brasil, essa aproximao pode ser necessria ou conveniente para a realizao de certos interesses do pas, especialmente os de natureza econmica ou vinculados a suas relaes com seus vizinhos. Assim, o regionalismo aberto como princpio diretor no est em dvida. O que foi dito acima, no entanto, no significa que o Chile no v continuar cooperando com o Brasil e atuando junto quele pas em muitas questes, como efetivamente o fez a partir de 1990. Mas, se em alguma circunstncia isso implicar uma modificao de sua estratgia atual, simplesmente no ir se alinhar ao Brasil. Alis, isso j ocorreu recentemente e no se vislumbra nenhuma mudana substantiva, principalmente agora, quando o pas tem um governo de direita, setor poltico que nunca demonstrou maior interesse por uma estratgia de acoplamento Amrica do Sul ou a algum pas da regio. Pois bem, isso o

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que se espera; outra coisa saber se manter uma relao distante (leia-se: no se alinhar com o Brasil naquilo que ele pea ou queira) ou no conveniente para o Chile, principalmente com relao gesto de sua poltica de boa vizinhana. Para esse efeito, o presente artigo foi dividido da seguinte maneira. Primeiro, so estudadas as caractersticas principais da poltica externa chilena a partir de 1990 at 2010 e, em particular, os contornos de sua poltica para com a Amrica Latina. Em segundo lugar, abordamos especificamente a relao com o Brasil, enfatizando os elementos principais que a caracterizaram e os pontos principais de sua evoluo. Alm disso, dadas as preferncias das elites e as caractersticas da poltica externa recente do Chile, discutimos se possvel prever alguma mudana substantiva nessa poltica a partir da nova estratgia do Brasil. Por ltimo, apresentamos alguns comentrios finais.

A poltica exterior do Chile, 1990-2010: caractersticas principais


A reinsero internacional e o regionalismo aberto
O governo democrtico que assumiu o poder em 1990, encabeado por Patrcio Aylwin (1990-1994), lder da coalizo Concerto de Partidos pela Democracia (CPPD), estruturou sua poltica externa com base em determinados objetivos e princpios que foram, fundamentalmente, mantidos por seus sucessores. Assim, em questo de poltica externa, pelo menos desde 1990, o caso do Chile se caracteriza pela continuidade de suas linhas essenciais (Fuentes, 2006; Fuentes, 2009), embora cada governo tenha dado nfases especficas. Por isso, irei me referir a

essas caractersticas gerais a fim de estabelecer quais foram essas linhas essenciais e como nesse contexto se insere a poltica com relao Amrica Latina e ao Brasil em particular. Para aqueles que assumiram a direo do pas em 1990, a poltica externa devia estar voltada para reinserir o Chile no mundo, superando o isolamento que o pas havia sofrido durante os 17 anos de governo militar (1973-1990). Contudo, essa reinsero deveria ser realizada de uma maneira especfica, condicionada h vrios fatores. Por um lado, o contexto internacional passava por mudanas profundas, j que assistamos ao fim da Guerra Fria e iniciava-se a transio a um mundo diferente, caracterizado pela primazia dos Estados Unidos, a crise do modelo ISI (Industrializao por Substituio de Importao), o triunfo do paradigma liberal e o desenvolvimento da terceira onda democrtica, particularmente na Amrica Latina (Robledo, 2011). Por outro lado, a prpria situao do Chile apresentava caractersticas particulares que era preciso considerar. Primeiro, era um pas que tinha uma longa tradio de ser um ator ativo no mbito internacional, mas que tambm vinha de uma situao de forte isolamento (Walker, 2006). Segundo, iniciava-se um perodo de transio democrtica que lhe serviria como ponto de partida para iniciar essa reinsero, uma reinsero que necessariamente precisava ser bem-sucedida a fim de consolidar a democracia no Chile anulando a possibilidade de que viessem a existir regresses autoritrias (Robledo, 2011). Esse era um imperativo fundamental, que definitivamente marcou tambm as caractersticas da poltica externa, no sentido de que essa tambm devia ser funcional para esse objetivo (idem). Terceiro, a estrutura econmica do pas havia sido substantivamente transformada a partir de 1975. O novo modelo econmico tinha um forte selo liberal e seu eixo central era o setor de exportaes. Nesse contexto, era

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imperativo que a nova poltica externa (que devia se subordinar ao objetivo de fazer uma transio exitosa) considerasse essa nova realidade e consequentemente um de seus objetivos devia ser abrir novos mercados e melhores condies de entrada para as exportaes chilenas. Por ltimo, mas no menos importante, havia fatores histricos na poltica externa que ainda no haviam sido solucionados e que era necessrio abordar, em particular as relaes com os pases vizinhos. A nova estratgia teve como eixos centrais as seguintes polticas: a) recuperar a presena internacional do Chile por meio de um fortalecimento dos vnculos polticos com vrios atores, alm de voltar a estimular sua presena nos rgos multilaterais para fazer valer sua voz e defender valores tradicionais da poltica externa chilena tais como o respeito aos direitos humanos, a paz e a democracia (v. Klaveren, 1998; Walker, 2006); b) fortalecer a insero econmica internacional do Chile, adotando uma poltica de regionalismo aberto que combine estratgias unilaterais, bilaterais, regionais e multilaterais. Ou seja, uma estratgia que postula a utilidade de acordos regionais como mecanismos para a expanso do comrcio e dos investimentos, mas que afirma a necessidade de que esses fortaleam um comrcio mundial cada vez mais livre, fazendo com que a abertura unilateral seja compatvel com a assinatura de acordos bilaterais e multilaterais. Isso , no quadro da nova estrutura econmica chilena, o objetivo imperativo fortalecer a insero econmica do Chile por meio de instrumentos mltiplos considerados compatveis; acordos com vrias potncias ou pases (como pases da sia, da Europa e os Estados Unidos), abertura unilateral ou promoo do livre comrcio em rgos multilaterais (Wilhelmy/Fuentes 1997: 239). O sucesso da transio dependia do sucesso da poltica econmica e, portanto, para que a poltica externa contribusse para

esse sucesso, a insero econmica internacional do Chile e seu acesso a mais mercados e em melhores condies era a forma de realiz-la (Wehner, 2010); c) com relao Amrica Latina haveria estmulo integrao econmica e ao acordo poltico. Definidos esses eixos, o Chile desenvolveu, em primeiro lugar, uma ativa presena nos foros e instituies multilaterais, algo que tinha uma importncia especial para um pas pequeno que no tem grande influncia por si s, e porque, alm disso, os temas internacionais estavam adquirindo um papel mais relevante na medida em que um nmero crescente de assuntos comerciais e polticos precisava ser resolvido por meio de negociaes multilaterais (Klaveren 1998). Assim, o Chile foi muito ativo no sistema das Naes Unidas estimulando vrias iniciativas relacionadas com matrias diferentes e delas participando tais como operaes de paz, acordos para reduzir a proliferao de armamentos, a regulamentao do uso de territrios antrticos e dos mares, a proteo ambiental (Klaveren 1998). De acordo com sua tradio histrica, o pas foi um ativo promotor da defesa dos direitos humanos, participando em vrias etapas da Comisso de Direitos Humanos da ONU; o mesmo ocorreu no caso da democracia, estimulando a comunidade das democracias (Walker, 2006). Em segundo lugar, foi desenvolvida uma estratgia destinada a melhorar e/ou reconstruir relaes com os principais atores do sistema internacional. Primeiro, as relaes com os Estados Unidos adquiriram carter prioritrio, procurando-se fortalecer os vnculos polticos e econmicos entre os dois pases e, ao mesmo tempo, resolver os temas que estavam pendentes e criavam obstculos para uma relao mais fluida. Alis, desde o princpio o pas, buscou realizar fortes aproximaes que levaram soluo de vrios problemas (como o embargo de armamentos e o assassinato do ex-chanceler Letelier).

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Nesse quadro, a relao na questo de defesa teve prioridade, e foram realizados avanos importantes (Wilhelmy/ Duran, 2003: 281). Da mesma forma, o Chile tentou desde o incio fortalecer a relao econmica, primeiro apoiando fortemente a Iniciativa para as Amricas (Direcon, 2009: 125), e mostrando-se sumamente interessado em ingressar no NAFTA (Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio). Contudo, o convite feito por trs membros do NAFTA para o Chile integrar o tratado no evoluiu como se propunha a princpio (1996) e foi somente em 2003 que ele se concretizou parcialmente com a assinatura de um Tratado de Livre Comrcio (TLC) com os Estados Unidos. Com isso, foi realizada uma das aspiraes chilenas mais importantes dos ltimos anos (Fuentes, 2006). Paralelamente, ficaram fortalecidos os vnculos com o Canad, pas com o qual tambm foi assinado um TLC em 1996 e com o qual o Chile tambm operou de forma conjunta em rgos multilaterais e em algumas iniciativas particulares, tais como a relacionada com a proibio de minas terrestres (Klaveren 1998). Terceiro, a relao com a Europa teve alta prioridade. Em 1990, foram iniciadas negociaes a fim de concluir um acordo de Cooperao, que foi assinado em dezembro daquele ano (Leiva 2003: 38). No momento seguinte, continuaram os intercmbios diplomticos para fortalecer a relao e, em 1994, a Unio Europeia convidou o Chile para negociar um novo tratado, que abrangia o aprofundamento do dilogo poltico, o fortalecimento da cooperao e a liberalizao do comrcio de bens (Leiva, 2003: 40). Isso teve como consequncia a assinatura em 1996 de um Acordo Quadro de Cooperao (conhecido como Acordo de Florena), que foi, alm disso, um passo intermedirio na concretizao de uma associao mais estreita. Essa ocorreu finalmente em 2002, com a

assinatura do Acordo pelo qual se estabelece uma Associao entre a Comunidade Europeia e seus Estados Membros, por uma parte, e com a Repblica do Chile, por outra (Gamboa, 2008), que entrou em pleno vigor em maro de 2005. Esse acordo, como o TLC com os Estados Unidos, foi de grande interesse para o Chile, j que a Unio Europeia era um de seus principais scios comerciais e, portanto, era da maior importncia conseguir as melhores condies de acesso de seus produtos a esse mercado. Igualmente, ser um aliado estratgico da UE daria ao Chile uma posio privilegiada, em particular em relao a outros pases da regio (Gamboa, 2008). Quarto, as relaes com a regio do Pacfico asitico, que durante o governo militar tambm haviam recebido muita ateno, tiveram alta prioridade a partir de 1990 (Klaveren, 1998; Wilhelmy, 2010). Desde o incio da transio, o Chile buscou ingressar na APEC (Cooperao Econmica da sia e do Pacfico), o que foi conseguido em 1994 e, a partir da, o pas foi um membro ativo dessa organizao, tendo sido, inclusive, sede para o Frum da APEC em 2004. Nesse mbito, o Chile tambm colocou em prtica uma poltica ativa de aproximao econmica com vrios pases asiticos que iam progressivamente se tornando mais relevantes como scios comerciais, poltica que se materializou com o reatamento de vnculos polticos com os diversos pases da regio e particularmente com a assinatura de vrios TLCs: China (2008), Coreia do Sul (2003), o P4 (Brunei, Cingapura e Nova Zelndia), Japo (2007), Austrlia (2008), alm de um Acordo de Alcance Parcial com a ndia (2007) (Wilhelmy, 2010). Nesse mesmo contexto, a regio do Sudeste asitico gradativamente passou a ser um scio cada vez mais prximo do Chile, particularmente no plano comercial, de tal forma que j em 2010 as exportaes chilenas para

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a regio tinham aumentado de 3 para cerca de 22 bilhes de dlares americanos, ou seja, a sia receptora de aproximadamente 40% das exportaes chilenas.

Chile y Amrica Latina: conflictos vecinales, integracin econmica y dilogo poltico


A poltica chilena para com a Amrica Latina esteve em parte caracterizada pelo mesmo interesse do pas em se reinserir internacionalmente, buscando, para tal fim, reconfigurar suas relaes com vrios pases, particularmente na rea comercial; alm de buscar mesmo que em alguns casos com certa timidez que o Chile desempenhasse um papel poltico mais ativo na regio. Receberam uma ateno especial as relaes vicinais com a Argentina, o Peru e a Bolvia, pases com os quais existiam diferenas importantes provenientes do sculo XIX que precisavam ser abordadas de uma perspectiva que tivesse como base a cooperao e no o confronto entre os pases (Robledo, 2011). Nesse contexto, as caractersticas principais da poltica sul-americana do Chile foram as seguintes: Por um lado, o Chile participou ativamente de vrias instncias de dilogo regional, mantendo, desde o incio, um discurso muito favorvel cooperao e integrao na Amrica Latina. O pas , assim, ativo participante da OEA (alis, um chileno atualmente secretrio geral dessa organizao), promoveu-se como colaborador para garantir a paz em alguns conflitos ( fiador do Acordo de Paz entre o Equador e o Peru), e se uniu a vrias iniciativas de acordo poltico, como o Grupo do Rio (promovendo a declarao de Santiago de 1991) e a Comunidade Sul-Americana de Naes UNASUL). Da mesma forma,

apoiou desde o incio a formao da UNASUL, instncia da qual ocupou inclusive a secretaria pro tempore, considerada o espao adequado para que o Chile pudesse desempenhar um papel poltico mais ativo na regio e til para defender e promover seus interesses nos pases vizinhos. Contudo, a esse respeito necessrio fazer uma ressalva relevante. Porque, apesar de existir um discurso a favor da aproximao e do estabelecimento de uma relao mais profunda com a Amrica Latina (relao prioritria) especialmente a partir de 2006 (Flisflisch, 2011; Moreno, 2010a) e inclusive de apoio integrao latino-americana, difcil supor que os tomadores de decises chilenos pensem que essa relao ultrapasse um determinado nvel de profundidade. Ou seja, no se imagina que o Chile pretenda ir alm do dilogo poltico e do estabelecimento de regras econmicas (alm de certas alternativas de cooperao em outros mbitos) em suas relaes com os pases da Amrica Latina, e em particular no cremos que o pas consiga pensar ser parte de instncias de integrao regional real, onde existam instituies supranacionais. A rigor, se observamos o que ocorre, a verdade que o Chile tem um discurso a favor da integrao, mas na prtica s promove uma integrao econmica com os pases da regio, e isso s at o momento em que essa integrao no crie obstculos para sua poltica de regionalismo aberto. De fato, desde 1990, o pas procurou regulamentar e fortalecer suas relaes comerciais com vrios pases da Amrica Latina, com os quais formou Acordos de Complementao Econmica (ACE), enquanto com outros estabeleceu TLCs (ver Tabela) alm de assinar um conjunto de outros acordos econmicos como tratados de tributao dupla. No entanto, o Chile parece no querer ir mais frente. Um fato que demonstrou essa hiptese (que no parece ter mudado

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recentemente) o que ocorreu na sua relao com o MERCOSUL. Em 1996, o Chile se incorporou ao MERCOSUL como membro associado, em um passo compatvel com sua estratgia de regionalismo aberto. Pouco depois, no governo de Lagos (2000-2006), e enquanto era presidente do Brasil Fernando Henrique Cardoso, comeou-se a discutir a possibilidade de o Chile ser membro pleno desse acordo e inclusive foram dadas instrues chancelaria para que fossem explorados os mecanismos necessrios para concretizar essa ideia. No entanto, no meio das negociaes, o Chile abruptamente decidiu no continuar com elas ao aceitar um convite para fazer parte de um TLC com os Estados Unidos. Dessa forma, diante da possibilidade de conseguir o acordo com os Estados Unidos, o Chile desprezou a chance de se integrar seriamente na Amrica Latina. O pas justificou a deciso afirmando que o nvel alfandegrio do MERCOSUL era mais alto que o chileno. Contudo, como isso era sabido desde o princpio, as razes devem ser procuradas em outras variveis, uma das quais pode ser o desinteresse de nossa elite decisria de se incorporar a um sistema que hoje no tem grande sucesso, e que limitaria fortemente a autonomia que o Chile tem atualmente, pondo fim (ou quase) a uma estratgia que parece ser considerada muito adequada.

Tratados comerciais firmados pelo Chile 1990-2008.


Acordos de Associao Econmica P4 (Nova Zelndia, Cingapura, Brunei) Unio Europeia (27 pases atualmente) Japo Tratados de Livre Comrcio Canad Coreia China Amrica Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicargua) Estados Unidos Mxico EFTA (Noruega, Islndia, Sua, Liechtenstein) Panam Colmbia Peru Austrlia Turquia Malsia Vietn Acordos de Complementao Econmica (ACE) Equador MERCOSUL (Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai) Bolvia Venezuela Acordos de Alcance Parcial ndia Cuba 08.03.2006 20.12.1999 17.08.2007 28.08.2008 20.12.1994 25.06.1996 06.04.1993 02.04.1993 01.01.1995 01.10.1996 07.07.1993 01.07.1993 05.11.1996 15.02.2003 18.11.2005 18.10.1999 06.06.2003 17.04.1998 26.06.2003 27.06.2006 27.11.2006 22.08.2006 30.07.2008 14.07.2009 15.12.2010 Em negociao 05.07.1997 01.04.2004 01.10.2006 Est vigente com todos, menos a Nicargua 01.01.2004 01.08.1999 01.12.2004 07.03.2008 08.05.2008 01.03.2009 06.03.2009 01.03.2011 Firmado 18.07.2005 18.11.2002 27.03.2007 Entrada em vigor 08.11.2006 01.02.2003 03.09.2007

Fonte: www.direcon.cl (consultado no dia 10 de junho de 2011).

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Quanto ao tema local, esse constituiu uma das prioridades do novo governo. Buscou-se desde o princpio estabelecer ou restabelecer relaes sustentveis com seus vizinhos, j que com todos eles o pas tinha problemas a serem solucionados.1 No caso da Argentina, e no contexto de uma situao em que os dois governos estavam dispostos a resolver pacificamente suas diferenas e interessados em faz-lo (Robledo, 2011), buscou-se desde o princpio estabelecer uma nova moldura para uma relao mais fluida e frutfera. Assim, a partir de 1990, houve um rpido progresso na soluo dos vrios problemas limtrofes apenas continuando pendente at hoje a demarcao da zona de Campos de Hielo. Da mesma forma, foi desenvolvido um conjunto de iniciativas de aprofundamento e regulamentao da relao econmica. Em 1991, foi assinado um Acordo de Complementao Econmica (logo substitudo pela associao do Chile ao MERCOSUL em 1996), um acordo de tributao dupla, iniciativas em questes de cooperao fronteiria, e um Tratado Mineiro em 1997. Em um perodo de apogeu da relao, foi inclusive implementada a integrao gasfera entre os dois pases (1998) (Parish, 2006; Gamboa/Huneeus, 2007). Na questo da Defesa, os avanos foram notrios, tendo sido constitudo o Comit Permanente de Segurana Chileno/ Argentino (COMPERSEG) em 1995, e posteriormente desenvolvido um conjunto de medidas como a elaborao de uma metodologia comum para avaliar o que fora gasto na rea, trabalhar conjuntamente na MINUSTAH (Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti) e inclusive formar uma fora binacional para participar das operaes de paz (Cruz do Sul).
1

Contudo, a essa poca, surgiram tambm situaes que enfraqueceram as relaes, sendo particularmente difcil a situao criada a partir da chamada crise do gs (Huneeus, 2007), que ps em dvida a fora da relao com a Argentina.2 No entanto, aps um perodo de certo distanciamento, as relaes foram restabelecidas, de tal forma que, em 2009, foi dado um novo impulso com a assinatura do Acordo de Maipu, que tem como objetivo (pelo menos em nvel discursivo) o fortalecimento da integrao argentino-chilena. No caso do Peru, tambm se buscou reconfigurar a relao sobre novas bases, mesmo quando os resultados foram menos promissores. A partir de 1990, foram empreendidos esforos para completar a execuo de clusulas pendentes do tratado limtrofe de 1929, e essas finalmente foram finalizadas com a assinatura das Convenes de Lima em 1993 (Klaveren, 1998; Robledo, 2011). Apesar disso, o processo de sua ratificao foi lento e s em 1999 foi possvel dar por terminado o processo do cumprimento de todos os dispositivos do tratado e a assinatura da Ata de Execuo. Paralelamente, o Chile continuou buscando fortalecer a relao econmica, e esses esforos tiveram como resultado a assinatura do ACE 38 em 1998, aps quatro anos de negociao (Direcon, 2009). Em 2006, foi firmado um novo acordo, dessa vez um TLC (Tratado de Livre Comrcio) que entrou em vigor em 2009; ampliou as disposies do ACE 38 e incor2

A seguir apresentamos alguns aspectos gerais sobre a relao do Chile com seus vizinhos. Para uma anlise mais extensa e mais recente, veja Artaza/Millet (2007).

Esse conflito surgiu com a deciso argentina (em 2004) de limitar fortemente suas exportaes de gs para o Chile, j que tinha problemas de abastecimento interno. Para o Chile, foi um problema srio, pois desde 1997 havia se tornado extremamente dependente do gs argentino, que tinha passado a constituir mais de 30% da matriz energtica chilena. Alm do problema energtico em si, (que definitivamente obrigou o Chile a buscar outras fontes de fornecimento de gs), o episdio prejudicou as relaes com a Argentina e certamente afetou as percepes da elite e do eleitorado em geral sobre a possibilidade de o Chile ter uma integrao mais profunda com pases da Amrica Latina.

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porou uma srie de questes, tais como os investimentos e o comrcio transfronteirio. Nesse contexto, a integrao econmica entre o Chile e o Peru fortaleceu-se enormemente, e o intercmbio comercial entre os dois pases alcanou a soma de US$ 2.270 milhes em 2010. Da mesma forma, em termos de investimentos, o Peru foi um importante destino chileno no exterior, totalizando 10 bilhes de dlares em 2010 (Direcon, 2010). Em outra ordem, foram desenvolvidas iniciativas de aproximao que se traduziram na criao de mecanismos de cooperao na rea de Defesa, tendo sido criado, em 2002, um Comit Permanente de Segurana e Defesa, que constitui uma instncia de coordenao e cooperao nessas questes, semelhante quela que ocorre com a Argentina (Robledo, 2011). Da mesma forma procurou-se fortalecer a cooperao em questes culturais, controle fronteirio e comrcio transfronteirio (Walker, 2006). Embora, em termos gerais, a tendncia fosse para um fortalecimento da relao, essa no esteve isenta de tenses geradas por vrios motivos, alguns deles relacionados com temas comerciais (Milet, 2011). Contudo, mais difcil ainda a situao gerada a partir da aprovao de uma lei no Peru que estabeleceu as linhas de base para seus espaos martimos. Por essa lei, o Peru exigiu que o Chile comparecesse Corte Internacional de Justia em 2008, solicitando que fosse fixado um novo limite martimo reduzindo o territrio martimo atual do Chile. No momento, o julgamento segue seu curso enquanto os pases envolvidos continuam mantendo um discurso de prosseguir com o estabelecimento de uma agenda de futuro que se concentre nos vrios temas que a relao abrange, e no qual enfatizam que a deciso do tribunal ser respeitada (La Tercera, 15.6.2011). No entanto, claro que para o futuro da relao o

resultado desse julgamento vital e que dele depender o progresso ou no de uma aproximao maior entre os dois pases. As relaes com a Bolvia foram mais complexas, embora, em termos gerais, tenha havido um avano. exceo de um interregno entre 1975 e 1978, os dois pases no tiveram relaes diplomticas antes de 1990. Nesse contexto, o novo governo comeou a buscar mecanismos para estruturar um dilogo que tratasse de assuntos bilaterais mesmo que no seja (nem aparentemente venha a ser) do interesse do Chile propor um acesso soberano da Bolvia ao mar, algo que a aspirao central daquele pas. Assim, em 1993, foi assinado um ACE que tinha a inteno de facilitar o comrcio entre os dois pases e, em 1994, foi estabelecido um Mecanismo Permanente de Dilogo Poltico (Klaveren, 1998). A ele foram adicionadas iniciativas para facilitar a integrao fsica, a passagem de turistas e procedimentos alfandegrios, alm de um acordo de trnsito areo. A partir de 2000, o dilogo se intensificou e foi estabelecida uma agenda sem excluses e os dois pases comearam inclusive a negociar um eventual acordo gasfero entre eles (Walker, 2006). No entanto, esse acordo no prosperou e a relao entre os dois pases entrou em um perodo de tenso, alm do fato de a Bolvia ter entrado em um perodo de forte instabilidade poltica, algo que dificultou o avano das negociaes. Com a chegada de Evo Morales Presidncia da Bolvia, as relaes voltaram a se estabilizar: a agenda de conversaes foi retomada (deu-se, inclusive, a primeira visita de um presidente chileno Bolvia desde o sculo XIX), e foi estabelecida uma Agenda de 13 pontos, que elaborou uma estrutura para tratar de vrios assuntos, inclusive o martimo e a cooperao em questes de Defesa (Milet, 2011; Robledo, 2011). Apesar desses avanos, hoje (junho 2011), a relao est paralisada em virtude de a Bo-

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lvia ter anunciado que recorreria a tribunais internacionais para realizar sua pretenso de uma sada martima por territrio chileno (La Tercera, 17.6.2011).

A relao com o Brasil


Nas pginas anteriores, foram esboadas as caractersticas principais da poltica externa chilena entre 1990 e 2011. Para esse fim, mais que explicitar o que ocorreu nos vrios nveis e os pontos fundamentais que marcaram a estratgia de relaes entre o Chile e o mundo em geral, e os pases da Amrica Latina em particular, o que interessa enfatizar aqui o seguinte: at a data atual, o Chile desenvolveu uma poltica externa que, em linhas gerais, procurou reinserir o pas no mundo, promovendo sua participao no mbito multilateral (econmico e poltico, como em outras reas onde possvel cooperar) e acordos com vrios pases (em especial econmicos), mas sempre procurando preservar a autonomia decisria (regionalismo aberto). Nisso, o Chile teve cuidado especial para no se amarrar a nenhuma instituio ou aliana que afetasse essa poltica de insero aberta e global. Ou seja, como se diz no pas, em questo de poltica externa, o Chile no quer casar com ningum. Como possvel observar pelo atual debate poltico chileno, no qual as relaes internacionais certamente no so uma questo muito relevante, nossa elite decisria parece no estar muito interessada em modificar substantivamente essa estratgia. Alis, se analisarmos os programas presidenciais dos principais candidatos na eleio de 2009, veremos que nenhum deles props uma mudana significativa em sua orientao. Da mesma

forma, quando observamos as tendncias da opinio pblica possvel perceber um grau sempre alto de aprovao da gesto da poltica externa (normalmente a rea que tem melhor avaliao) e, em sua maioria, os chilenos dizem estar de acordo com essa gesto (IEI, 2008; www.adimark.cl). Ou seja, tampouco existe uma demanda de mudana da poltica externa. nesse contexto que devemos analisar a relao do Chile com o Brasil e como se estrutura a percepo da elite com respeito a seu possvel contedo e caractersticas futuras. A partir dessa perspectiva, a seguir iremos expor alguns elementos que configuraram a relao Chile-Brasil para depois discutir alguns elementos daquilo que devemos esperar que ocorra.

Chile e Brasil desde 1990: uma relao fluida, mas com tropeos
As relaes entre o Brasil e o Chile desde 1990 esto marcadas pelo novo quadro poltico dos dois pases, no qual a democracia vai se consolidando como regime poltico. Nesse contexto, os dois pases vo se encontrar do mesmo lado da mesa em vrias questes, atuando em conjunto na promoo da Carta Democrtica da OEA em 2011, alm de serem participantes ativos nos sistemas de dilogo regional como o Grupo do Rio (Fonseca, 2006). Da mesma forma, no plano multilateral, os dois pases coincidem com respeito necessidade de fortalecer esses mecanismos a fim de avanar com alguns de seus objetivos e, nesse quadro, exibem uma histria no menos importante de posies comuns em vrias conferncias da ONU sobre diversos assuntos (idem). Da mesma forma, o Chile apoiou desde o princpio o interesse do Brasil de tornar-se membro do Conselho de Segurana da ONU

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(o que foi, alm disso, reafirmado pelo governo de Piera), enquanto o Brasil apoiou a posio chilena na ONU em relao interveno no Iraque em 2003 (idem). Nesse quadro, foi desenvolvido um conjunto de mecanismos de consultas que operam com regularidade e que tratam de vrios aspectos da relao bilateral, como o da posio de cada pas diante de diversos problemas internacionais que os dois enfrentam e que serve como exemplo de coordenao. Por outro lado, foi desenvolvido tambm um conjunto de iniciativas destinadas a fortalecer a cooperao que incluem convnios entre os ministrios da Mulher (2007) e da Segurana Social (2007) e protocolos de cooperao em questes cientficas (1990, 1993) e do meio ambiente (2006) (www.minrel.gov.cl). A isso so acrescentados outros exemplos, tais como a Comisso Tcnica Bilateral Chile-Brasil, que analisa os temas de integrao fsica, cujo objetivo principal , por enquanto, a construo de um Corredor Biocenico (Santos-Iquique), que at o momento no se concretizou. Contudo, nesse perodo, tambm ocorreram algumas situaes problemticas que geraram algum conflito, como a deciso chilena de no tornar-se membro pleno do MERCOSUL (Milet, 2011). No plano econmico, tambm houve um desenvolvimento profundo nas relaes entre os dois pases. Em primeiro lugar, como foi dito, a relao comercial passou a ter um status mais formal com a incorporao do Chile como membro associado do MERCOSUL em 1996. Nesse contexto, houve um enorme desenvolvimento do intercmbio comercial que aumentou de 2.052 milhes de dlares em 1996 para 8.784 milhes em 2010. Em segundo lugar, no tema dos investimentos, o desenvolvimento foi muito importante, sendo que o Brasil hoje receptor de 20% do investimento estrangeiro chileno, com 11.410 milhes de dlares em 2010. Com isso, o pas o segundo destino de-

pois da Argentina, onde, em 2010, foi investido quase 16 milhes (www.prochile.cl).3 Apesar disso, o mesmo no ocorre no sentido inverso: o investimento brasileiro no Chile muito baixo, sendo 0,5% do investimento estrangeiro no Chile, totalizando 594 milhes de dlares em 2010 (www.emol.com).4 Em terceiro lugar, dada a relevncia da relao econmica (sobretudo para o Chile) que, alm disso, flui sem maiores controvrsias, os pases buscaram fortalecer o quadro institucional da relao. Isso se deu por meio da assinatura de acordos de tributao dupla (2003), transporte areo (2008) e a abertura de negociaes para um Acordo Bilateral de Investimentos (El Mercrio, 18.05.2011). Foi tambm constituda uma Comisso de Comrcio Bilateral, em que trabalham vrios grupos tcnicos analisando em profundidade o desenvolvimento de vrias reas do comrcio bilateral, e so discutidas as solues para diferenas ou contenciosos eventuais.

Chile e a estratgia de liderana regional do Brasil: o que fazer e suas eventuais consequncias?
Como foi explicado anteriormente, o Chile adotou uma poltica de relativa proximidade com o Brasil, na qual colocou muita nfase no desenvolvimento das relaes comerciais. No plano poltico regional, tambm se juntou com entusiasmo principal iniciativa de acordo poltico regional criada recentemente e que surge por iniciativa brasileira, a UNASUL. De acordo com Flisflisch, essa deciso implicou abandonar uma atitude mais reativa do Chile com relao a essas iniciati Desse total, esses investimentos se concentraram em energia (37%), indstria (32%) e servios (26%). 4 Para uma anlise das possveis causas para isso, ver Lpez/Muoz (2008).
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vas e optar por sua aceitao, sob a liderana brasileira, por trs motivos: uma mudana de prioridades do Chile, sob a liderana de Bachelet, no sentido de dar maior prioridade Amrica Latina; as iniciativas de Chvez e particularmente a consolidao da ALBA, que tinha um carter do qual o Chile no compartilhava e que era contrrio a seus interesses; e os custos potenciais que teria o Chile para excluir-se de uma iniciativa brasileira, assumindo uma posio perifrica (2011). Se essa a situao, a pergunta seguinte como o Chile percebe sua participao na UNASUL, e se isso implica que ser preciso uma deciso em relao a uma possvel harmonizao com o Brasil na poltica regional e multilateral, ou seja, seguir a sua liderana. Com respeito a esses pontos, cabem as seguintes consideraes. Em primeiro lugar, embora o ingresso na UNASUL no seja algo do mximo interesse para o Chile, representaria uma oportunidade de gerar um espao para ter uma poltica regional mais ativa na qual o pas pudesse expressar seus interesses. Isso seria particularmente necessrio para que o pas no ficasse isolado na regio, algo que seria problemtico j que ele parte dela e muitos de seus interesses esto a ela relacionados. No estar nela pode significar perder posies na regio, com os custos eventuais que isso traz. Alm disso, seria uma alternativa muito mais funcional para seus interesses que a ALBA, e a iniciativa brasileira aparece como uma forma de neutralizar a viso chavista de uma integrao mais exigente e com contornos ideolgicos antinorte-americanos. Em segundo lugar, a UNASUL uma estrutura nascente, e juntar-se a ela no implica, para o Chile, abandonar sua estratgia tradicional e sim conservar ampla autonomia para atuar nas negociaes internacionais. No uma instituio que implique uma cesso de soberania e, nesse sentido, para a elite chilena no

parece ser uma opo que, segundo sua percepo, imporia grandes obrigaes ao pas. Nesse sentido, acompanhar o Brasil no representa um custo maior e no altera a estratgia global do pas. Isso flui com relativa clareza do debate no parlamento chileno com relao aprovao do tratado constitutivo da UNASUL, no qual um dos pontos de maior destaque foi que o tratado no significava restringir nossa vocao pelo regionalismo aberto nem contemplava elementos de supranacionalidade (Senado, 2010: 4-5). Em terceiro lugar, e dado o que foi dito anteriormente, no Chile e particularmente em sua elite decisria, tem primazia o conceito de que no se deve variar substantivamente a estratgia seguida at o momento, que se considera exitosa. Consequentemente, a ideia que parece ter prioridade a de que, se o Brasil tem essa iniciativa e um lder regional, o Chile pode (ou talvez deva em alguns casos) acompanh-lo, mas sempre e quando isso no interferir com a estratgia global do Chile. Na medida em que uma associao mais prxima com o Brasil limitar as aes do Chile, o provvel que o pas se desligue do Brasil e adote o caminho que melhor proteja seu interesse e sua autonomia. Alis, o pas j decidiu fazer isso em algumas oportunidades.5 Contudo, isso no significa que, no plano discursivo, o Chile deixar de ter uma posio de apoio s iniciativas de integrao lideradas ou no pelo Brasil. Da mesma forma, o provvel que siga, como at aqui, valorizando o papel do Brasil no nvel internacional e a importncia de sua liderana, tentando aproveitar-se dele para satisfazer determinados interesses (Moreno 2010b).6
5

Embora possam existir no interior da elite algumas diferenas em relao necessidade de se aproximar mais do Brasil em questes especficas. Nisso podem haver diferenas, mas no com relao ideia de que o regionalismo aberto a estratgia-base do Chile, com a consequncia de que nenhum acoplamento absoluto a algum ator internacional possvel. 6 Ou como expressou um senador quando lhe formulei a pergunta sobre a liderana brasileira: creio que, para ns, d no mesmo.

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O argumento, simplesmente, que no se vislumbra uma mudana profunda em sua estratgia internacional e, portanto, no se espera um acoplamento muito substantivo do Chile ao Brasil. Isso , o que mais se espera no contexto atual, com um governo de direita, que nunca teve maior interesse em fortalecer mecanismos de integrao regional e que desconfia, como faz uma boa parte da elite, da capacidade e do interesse real dos pases sul-americanos de criar mecanismos institucionais reais de integrao. A esse respeito, cabe enfatizar que, nas discusses sobre a poltica externa chilena, repete-se com frequncia (e por pessoas de vrias correntes polticas) o argumento de que impensvel que o Chile seja parte de iniciativas de integrao regional profundas, j que se acredita que os pases sul-americanos, e o Brasil em particular, no tm disposio de criar e manter instituies estveis e fortes, e sim que preferem favorecer iniciativas de baixa institucionalizao que, para o Chile, so muito precrias e pouco atraentes. Alis, a experincia da integrao gasfera com a Argentina e a histria do MERCOSUL no ajudam a superar esse ceticismo.

Comentrios finais
O argumento central deste artigo que no interior da elite chilena existe um consenso em torno de uma estratgia de regionalismo aberto, que segue vigente e cuja manuteno como eixo diretor da poltica externa no est em discusso. Como consequncia disso, no se observa que o Chile esteja particularmente interessado em se acoplar a algum pas do mundo ou da regio que pretenda se transformar em lder regional, como seria o caso do Brasil.

Ao contrrio, o que se espera que o Chile acompanhe essa liderana brasileira na medida em que isso sirva a seus interesses particulares, mas no possvel presumir que ser um aliado incondicional. A isso podemos acrescentar que o pas tampouco est interessado em gerar iniciativas de integrao mais profundas (com instituies supranacionais) precisamente porque no cr nelas e sua adoo significaria abandonar sua bem-sucedida estratgia, e porque tem uma profunda desconfiana da vontade de vrios pases e tambm do Brasil de criar instituies fortes e slidas por meio das quais se desenvolvam as relaes entre os pases. Com isso, cabe perguntar-se a respeito de duas questes acessrias relacionadas e que so relevantes aqui. A primeira refere-se questo de se, apesar desse consenso sobre a estratgia geral, possvel observarmos fissuras na elite sobre aspectos especficos da relao do Chile com a Amrica Latina e com o Brasil em particular. Esse um ponto difcil de ser esclarecido, j que a discusso pblica sobre a questo pouca e os atores so avessos a se estenderem sobre aspectos especficos. Contudo, sim, claro que na direita atualmente no poder, a posio dominante a de no favorecer iniciativas de integrao regional profundas, nem tampouco quelas que sejam a favor de algum acoplamento com certos pases. Isso se observa com clareza a partir de sua gesto no governo. Alm disso, na centro-esquerda, parece ser tambm majoritria uma posio de ceticismo sobre a integrao regional, como demonstra o fato de ter-se privilegiado, durante sua gesto, uma integrao fundamentalmente econmica com a regio. Apesar disso, existe um discurso mais inclinado a um fortalecimento das relaes com os pases da regio que vai alm de uma

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administrao adequada das relaes com os pases vizinhos. So seus especialistas que mais discutem a necessidade de fortalecer as relaes regionais, dando nfase especial a sua importncia para a realizao de certos objetivos de nossa poltica externa. Isso foi notrio no contexto da discusso da integrao do Chile UNASUL. Nesse mesmo contexto, observa-se que alguns deles enfatizam a necessidade de abordar a nova situao regional e a liderana brasileira com maior profundidade, dada a importncia desse pas para o desenvolvimento dos interesses do Chile na regio.7 Apesar desses matizes, no se observa que existam diferenas muito significativas a respeito. Em segundo lugar, formula-se a pergunta sobre se a estratgia mais esperada a mais adequada, especialmente do ponto de vista da realizao dos interesses presentes e futuros do Chile. Esse um assunto, como muitos outros, que no tratado com profundidade na literatura e, portanto, difcil saber o que pensa a elite a respeito, e que diferenas possam existir entre seus membros. No entanto, possvel distinguir alguns temas que podem ser relevantes para o Chile e que podem prejudic-lo no caso de se manter distante do Brasil: a) o Chile tem hoje, evidentemente, conflitos com dois de seus trs vizinhos, e para sua soluo a ajuda do Brasil pode ser muito relevante; b) o sistema de segurana sul-americano ser liderado pelo Brasil e, portanto, o Chile no pode ficar fora dele (Baeza, 2010); c) para a realizao dos interesses econmicos do Chile, a ajuda do Brasil pode ser muito relevante. E isso no s pela importncia do Brasil para a expanso de seu investimento estrangeiro, j que uma grande parte desse investimento est no Brasil e, portanto, necessrio que conti7

nue a ser realizado em boas condies. Por outro lado, porque o Brasil tambm necessita sair para o Pacfico e o Chile pode ser uma boa plataforma, o que, alm disso, pode lhe trazer grandes benefcios, a no ser que outro pas lhe passe frente. Por ltimo, se o Chile quer ampliar seus investimentos para outras regies onde o Brasil tenha influncia, a ajuda brasileira vital para o sucesso dos mesmos.

Contudo, h tambm especialistas na direita que advertem com relao importncia do Brasil no cenrio mundial e importncia das relaes do Chile com essa nova potncia, como o ex-chanceler Hernn Errzuriz.

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Captulo VII

Percepes argentinas sobre o Brasil: ambivalncias e expectativas


Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian

Introduo
Este trabalho explora as diferentes percepes das elites argentinas sobre as relaes com o Brasil e sobre o papel de ambos os pases na Amrica Latina a partir da dcada de noventa, com nfase especial na etapa que corresponde aos governos de Nestor Kirchner e Cristina Fernndez de Kirchner. Quatro aspectos so levados especialmente em conta: a) a relevncia atribuda ao vnculo com o Brasil pelos governos e as elites argentinas; b) a forma como esses atores percebem a ascenso e o papel do Brasil nos planos regional e global; c) as vises existentes sobre a crescente presena de empresas brasileiras na Argentina; e d) as percepes sobre o impacto que exercem na relao bilateral fatores hemisfricos ou regionais por exemplo, a diminuio da presena dos Estados

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Unidos na Amrica do Sul ou o protagonismo da Venezuela e fatores globais, por exemplo, o processo de redistribuio do poder internacional e o crescimento da demanda de commodities por parte da China e de outros pases da sia. O trabalho conclui com uma viso prospectiva, neste caso a nossa, sobre o lugar que ter o Brasil nos prximos dez anos na poltica externa e as relaes internacionais da Argentina. A dinmica poltica interna um fator inevitvel em toda anlise sobre cenrios futuros da relao bilateral. um territrio incerto, ainda que antecipemos o seguinte: um muito provvel segundo mandato do governo de Cristina para os prximos quatro anos e o papel fundamental do Brasil nas relaes internacionais da Argentina, independentemente de quem governe o pas na segunda dcada do sculo XXI. Falamos de percepes porque, naturalmente, no existe uma percepo das elites argentinas sobre o Brasil e sobre a relao bilateral. Alm disso, diferentes vises podem encontrar-se no interior dos diversos grupos sociais que tm interesses particulares no vnculo com o pas vizinho, como crculos empresariais ou a prpria chancelaria. At a crise de 2001, podem identificar-se, de modo geral, uma viso dominante e uma viso secundria do Brasil. Em nosso livro El Lugar de Brasil en la Politica Exterior Argentina,1 analisamos ambas as vises em cada uma das etapas que correspondem aos trs modelos de insero internacional seguidos historicamente pela Argentina at 2001: I) o da relao especial com a Gr-Bretanha, que abrange fins do sculo XIX at a crise de 1930; II) o paradigma globalista, que comea em meados dos anos de 1940 e chega at o fim da Guerra Fria; III) a estratgia de aquiescncia pragmtica, ini1

ciada no comeo dos anos 1990 e que, com diferentes gradaes, orientou a poltica externa do pas at o fim antecipado do governo da Aliana em dezembro de 2001.2

Quadro 1. A viso do Brasil na poltica externa argentina


Paradigma
Relao especial com a Gr-Bretanha

Viso dominante
Irrelevncia econmica, superioridade cultural/racial e rivalidade geopoltica Competio crescente; sentimento de inferioridade Argentina como scio menor Aliana econmica e vnculo poltico subordinado relao com os Estados Unidos; poltica externa brasileira anacrnica

Viso secundria
Comum acordo/ cooperao/ sociedade/ concertao Aliana polticoeconmica/ sociedade Aliana estratgica/ sociedade/ comunidade

Paradigma globalista

Estratgia de aquiescncia pragmtica

Este esquema, que nos parece til para compreender as percepes das elites argentinas sobre as relaes com o Brasil ao longo do sculo XX, talvez j no seja adequado a partir da crise de 2001 por duas razes bsicas. Primeiro, porque at o presente, o pas no estabeleceu uma estratgia clara de insero internacional. Efetivamente, a crise fechou o ciclo inaugurado nos anos 1990 e o que veio depois tem estado longe de oferecer um novo paradigma de poltica externa.
2

Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian, El Lugar de Brasil en la Poltica Exterior Argentina, Buenos Aires, Fundo de Cultura Econmica, 2003.

A cada uma dessas etapas correspondem diferentes vises do Brasil, que se correlacionam com seis variveis principais: os incentivos do sistema poltico internacional e da economia mundial, o papel dos Estados Unidos na relao com o outro, as mudanas na distribuio dos atributos de poder relativo da Argentina e do Brasil, as intenes do Brasil em matria de poltica externa, a estratgia de desenvolvimento nacional promovida pelas diferentes foras sociais que exerceram o poder na Argentina e a evoluo de sua poltica e economia internas.

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Segundo, porque a separao entre vises dominantes e secundrias perdeu o sentido que tinha no sculo passado. Existem claras diferenas entre as elites sobre o modo de relacionarem-se com o Brasil, mas existe ao mesmo tempo um alto consenso de que o pas vizinho tem um papel fundamental nas relaes exteriores da Argentina. As vises a favor de um vnculo mais estreito e prioritrio com os Estados Unidos se diluram ao mesmo tempo em que se fortalecem as vozes que percebem a sia como um lugar similar ao que teve a Gr-Bretanha para a Argentina durante a vigncia do modelo da relao especial. As dificuldades do MERCOSUL so um fator que tambm joga a favor de quem promove polticas mais liberais e de abertura com o foco na sia. Porm, inclusive para esses setores, o vnculo com o Brasil considerado de enorme importncia. Com isso, e a diferena das etapas anteriores que mencionamos, no existem vises secundrias que se oponham ao crescente consenso sobre a importncia do Brasil para Argentina. Este ponto nos leva a realizar dois comentrios finais para concluir nossa introduo. Em primeiro lugar, parece que estamos entrando num segundo longo ciclo de vises convergentes sobre o lugar do Brasil na poltica externa argentina que pode contrapor-se aos olhares tambm convergentes que caracterizaram a forma dominante de como foi percebido nosso vizinho pelas elites argentinas durante a maior parte do sculo XX. As vises atuais situam o Brasil no lugar de um scio estratgico, enquanto as do passado estiveram claramente marcadas pelo signo da rivalidade. De fato, civis e militares, conservadores e liberais, empresrios e trabalhadores, nacionalistas e internacionalistas, direitistas e esquerdistas, igualmente, embora com diferentes premissas e argumentos, percebiam o Brasil como um rival. As posies para fortalecer a cooperao bilateral para enfrentar com critrios co-

muns os temas internacionais e os problemas do subdesenvolvimento eram derrotadas pela poltica de poder que enfatizava a competio e a luta pela influncia no espao sul-americano. No final dos anos 1950, percepes compartilhadas sobre a realidade regional e mundial possibilitaram uma aproximao indita entre a Argentina e o Brasil que, no entanto, interrompeu-se pela situao poltica interna nos dois pases. A partir da segunda metade dos anos 1960, a agenda de poltica externa argentina para a Amrica do Sul foi dominada pela preocupao sobre a marcha ascendente do Brasil, que se refletia no aumento de sua influncia poltica e econmica na sub-regio. Um novo aspecto comeou a adquirir peso na relao bilateral: a distribuio de poder a favor do Brasil e o que era uma situao de assimetria converteu-se num trao caracterstico da relao entre os dois pases. Sobre esta importante questo se coloca nosso segundo comentrio. Por um lado, as primeiras percepes da assimetria com o Brasil como um problema para a Argentina se expressaram nos anos 1960, sempre na chave da rivalidade, a partir de dois aspectos: a geopoltica, que colocava nfase no desequilbrio de poder entre os pases, com manifesta inveja pelos resultados do milagre brasileiro; e a teoria da dependncia, que destacava o perigo do subimperialismo brasileiro na bacia do Prata, e o papel do Brasil, a partir de uma aliana privilegiada com Washington, de gendarme dos Estados Unidos na sub-regio. Resgatamos essas duas percepes porque ainda restam vestgios de ambas, que ainda hoje aparecem sob outras formas. Por outro lado, a questo da assimetria j era um tema instalado nas elites argentinas quando se inicia o processo de democratizao em ambos os pases. Esse momento, que possibilitou uma mudana qualitativa da relao bilateral de rivais a scios, implicou do lado argentino no primeiro reconhecimento

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tcito da assimetria e da necessidade de examin-la em todas as negociaes com o Brasil, mas agora com um projeto estratgico definido em comum. Os objetivos principais desse projeto eram consolidar o processo democrtico em ambos os pases, a salvaguarda da soberania nacional, a promoo do desenvolvimento de modo complementar e reunio de massa crtica para ampliar a capacidade de negociao internacional. No casualmente, a agenda de cooperao e de integrao teve a simetria como um de seus eixos ordenadores. Os outros trs foram a gradualidade, a flexibilidade e o equilbrio. As vises geopolticas que alimentaram por dcadas as rivalidades, as hipteses de conflito e os jogos de equilbrio de poder se converteram em peas de museu. No obstante, o processo de aproximao bilateral se mostraria muito mais difcil do que se imaginava. A viso cooperativa, que passou a ser dominante na fase final do paradigma globalista, no resultou na construo de uma relao de amizade.3

Os anos 1990 e a crise de 2001


O fim da Guerra Fria obrigou todos os pases da Amrica Latina, com exceo de Cuba, a reformular sua poltica externa e a procurar novas formas de entendimento com Washington. O governo de Carlos Sal Menem chegou Casa Rosada antecipadamente, em 8 de julho de 1989, aps a renncia de Alfonsn, motivada por graves problemas econmicos, entre os quais sobressaa a hiperinflao. O presidente e sua equipe viram a vitria do Ocidente frente ao bloco sovitico como uma oportunidade e decidiram aproveit-la ao mximo, pondo em prtica uma pol3

Usamos o termo amizade no sentido de Alexander Wendt. Ver Alexander Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1999, (captulo 6).

tica externa que situou o pas, ao longo de toda a dcada, no lugar de aliado mais solcito dos Estados Unidos na Amrica Latina. Duas leituras do passado convertidas em lies inspiraram fortemente a mudana da poltica externa: a importncia de se pegar na mo de um pas poderoso que facilitara a insero internacional do pas; e a necessidade de no errar as alianas em momentos de profunda transformao de ordem poltica e econmica internacional. As imagens presentes eram as do papel da Gr-Bretanha na entrada bem-sucedida da Argentina para o mundo de fins do sculo XIX e a da neutralidade argentina durante a Segunda Guerra Mundial, sempre em contraste com a decidida participao do Brasil no conflito. Dois assuntos fundamentais que tinham marcado a fogo, segundo o governo de Menem, o sucesso inicial e o fracasso posterior do pas. Os Estados Unidos ocuparam inquestionvel lugar de privilgio no paradigma da aquiescncia pragmtica. Depois de alguma hesitao, a Argentina sob o mandato de Menem decidiu ceder aos interesses estratgicos globais e regionais de Washington; a virada para o Ocidente foi vista e justificada como um retorno da Argentina normalidade, uma ideia que implicava um duplo regresso ao passado com o olhar em outra Argentina e, tambm, em outro Brasil. No primeiro caso, se alude imagem da Argentina prspera de fins do sculo XIX e primeiras dcadas do XX, e ao projeto nacional e internacional da gerao que construiu aquele pas e conseguiu inseri-lo com sucesso no mundo. No segundo caso, se fazia referncia ao Brasil como modelo exemplar de poltica externa, ao pas que optou pelo alinhamento com os Estados Unidos na Segunda Grande Guerra. Aquele Brasil era visto em termos laudatrios, enquanto que o Brasil dos anos 1990 era visto com preocupao. Seu relativo distanciamento dos Estados Unidos e a procu-

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ra de maior poder e influncia externa eram considerados como exemplos de polticas anacrnicas e revisionistas que deviam ser evitadas. A Argentina, que nunca viu com bons olhos a aproximao histrica do Brasil com Washington, procurava nos anos 1990 imitar aquele Brasil, o pas lcido que soube entender, se adaptar e aproveitar as grandes transformaes da ordem mundial durante e imediatamente depois da Segunda Grande Guerra. Sem dvida, o Brasil tinha lugar destacado no modelo de poltica externa dos anos do menemismo, mas de menor importncia que o dos Estados Unidos. Nunca se tratou de relaes equivalentes por mais que o discurso oficial assim as apresentasse; a aliana com os Estados Unidos tinha um carter poltico-estratgico, enquanto que o vnculo com o Brasil foi pensado como economicamente necessrio, mas politicamente inconveniente (Moniz Bandeira, 1992: 168). Por isso, embora, no plano dos postulados, fosse dito que o governo de Menem tinha estruturado de forma cuidadosa... duas alianas (com o Brasil e com os Estados Unidos) complementares que se equilibravam mutuamente, impondo limites uma outra, no plano das propostas efetivas se indicava, com clareza, que nossa poltica exterior no estar condicionada pelos desejos do Brasil (pois) se encontra alinhada aos Estados Unidos.4 Este esquema colocou limites claros relao com o pas vizinho, e as diferenas de enfoques e objetivos entre Braslia e Buenos Aires ficaram flor da pele. As posies enfrentadas sobre a ampliao dos membros do Conselho de Segurana da ONU foram o ponto mais alto de um processo que mostrou at o fim do menemismo crescentes discrepncias entre os dois pases sobre vrios assuntos de poltica externa. Os problemas tambm
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Carlos Escud, Argentina y sus alianzas estratgicas, in Francisco Rojas Aravena (comp.), Argentina, Brasil, Chile: integracin y seguridad, Caracas: Nueva Sociedad, 1999, pp. 75, 86.

se manifestaram no mbito do MERCOSUL pelas diferenas comercias e de vises sobre seu sentido estratgico; enquanto o Brasil acentuava a dimenso poltica do processo de integrao, no quadro de sua ascenso como potncia regional no espao sul-americano, a Argentina colocava nfase na potencialidade econmica do bloco. A essas diferenas logo se agregou a sombra da ALCA, que se projetava a partir de Washington. O governo de Menem reagiu inicialmente com entusiasmo frente as propostas dos Estados Unidos de criar uma rea de livre comrcio hemisfrico, vendo uma oportunidade para ancorar as reformas econmicas e baixar o risco-pas. Domingo Cavallo, j como ministro da Economia, chegou inclusive a sugerir que, se a Argentina fosse convidada a participar da ALCA, iria aderir ao acordo, mesmo separada de seus scios do MERCOSUL. Porm, as expectativas argentinas se frustraram devido s dificuldades do presidente Clinton de enfrentar o Congresso dos Estados Unidos a fim de obter autorizao para negociar acordos de livre comrcio por meio do mecanismo da via rpida. Esta trava, somada aos benefcios econmicos que obteve a Argentina pelo seu acesso preferencial ao mercado do Brasil graas ao MERCOSUL, ajudou a forjar um forte acordo poltico interno favor da integrao com o pas vizinho. No obstante, e pelo temor de uma excessiva dependncia do Brasil, o governo de Menem considerou mais conveniente a constituio de uma rea hemisfrica de livre comrcio em que o MERCOSUL e a ALCA deveriam ao mesmo tempo complementar-se e contrapor-se que uma estratgia comercial limitada Amrica do Sul. Tambm insistiu no ingresso do Chile no MERCOSUL como uma forma de equilibrar de alguma maneira a assimetria com o Brasil.

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A viso dominante do governo Menem sobre o lugar do Brasil para o pas foi compartilhada por numerosos argentinos na primeira metade dos anos 1990. Um importante estudo feito em princpios dessa dcada sobre opinio pblica e poltica externa argentina reconheceu que os argentinos experimentaram uma mudana na maneira de pensar a respeito daqueles pases com que gostariam de estreitar laos de unio. As preferncias do pblico em 1985 se orientavam claramente para os pases da Amrica Latina, seguidas pelo grupo de pases desenvolvidos do Ocidente (Estados Unidos, Japo e Europa Ocidental). Em 1987, a situao se inverte e este grupo de pases passa a ocupar o primeiro lugar nas preferncias, seguido pela Amrica Latina. A partir desse momento e de forma progressiva, as opinies a favor dos Estados Unidos, Japo e Europa Ocidental tornam-se cada vez mais favorveis em detrimento de adeses para o conjunto dos pases latino-americanos.5 Assim, em 1992, 70% da populao preferia estreitar vnculos prioritrios com as naes do Primeiro Mundo, enquanto 15% inclinava-se para a Amrica Latina. Dentro do bloco de pases desenvolvidos, os Estados Unidos geravam um maior grau de adeso (45%).6 Esta viso dominante coexistiu com uma viso secundria, que outorgava ao vnculo com o Brasil um valor poltico fundamental tanto para promover o desenvolvimento nacional como para limitar a submisso a Washington. Um amplo leque das elites argentinas que inclua, entre outros, setores importantes dos partidos tradicionais (peronismo e radicalismo) e diversos grupos de centro-esquerda defendiam esta posio do
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Brasil na poltica externa do pas. O governo da Aliana (Unio Cvica Radical, FREPASO e outros partidos minoritrios e moderados de centro-esquerda), que assumiu em 10 de dezembro de 1999, no mudou, salvo no estilo, os alinhamentos bsicos da poltica externa seguida por Menem. No princpio, o governo presidido por Fernando de la Ra pareceu inclinado a olhar mais para o Brasil e relanar o MERCOSUL, que definiu como uma prioridade estratgica. A percepo predominante era de que os vnculos com o pas vizinho resultavam essenciais tanto no plano econmico como poltico. Esta viso era compartilhada por uma boa parte da opinio pblica argentina. Efetivamente, pesquisas sobre poltica externa no final da dcada de 1990 indicavam de forma consistente que o Brasil era o pas da Amrica Latina com o qual havia uma preferncia maior por se estreitar vnculos (55%), e uma das duas naes (junto com Espanha) cruciais na percepo que tm os argentinos da insero de seu pas no mundo... o Brasil representa o potencial produtivo e o mercado interno do qual a Argentina carece... (por isso) muitos admiram essa potencialidade do Brasil.7 Contudo, o governo De la Ra seguiu quase os mesmos passos de Menem em relao poltica externa, particularmente, nas relaes argentino-brasileiras. As urgncias econmicas voltaram a determinar as prioridades. A Argentina de princpios do sculo XXI tinha poucos ativos, uma confusa identidade, escasso poder de negociao e vontade insuficiente para modificar o sentido e o alcance de sua insero internacional. De fato, as contradies nos vnculos com o Brasil se exacerbaram. No prprio governo, as discrepncias entre ministrios e funcionrios
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Paula Montoya, Manuel Mora e Araujo e Graciela Di Rardo, La poltica exterior y la opinin pblica, in Roberto Russel (comp.), La poltica exterior Argentina en la nueva orden mundial, Buenos Aires: Grupo Editor Latino-Americano, 1992, p. 239. 6 Ibidem.

Manuel Mora e Araujo, Opinin pblica y poltica exterior de la presidencia de Menem, in Andrs Cisneros (comp.), Poltica exterior argentina 1989-1999. Historia de un xito, Buenos Aires: Nuevohacer/Grupo Editor Latino-Americano, 1999, pp. 357-58.

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do mais alto nvel conduziram a uma maior tenso diplomtica entre Buenos Aires e Braslia, colocando em evidncia que no somente se carecia de uma clara viso do lugar do outro, mas tambm de uma imagem prpria consistente. preciso reconhecer em benefcio da Aliana que as circunstncias no eram as melhores: o MERCOSUL vinha de uma fase de estagnao desde 1997, que se intensificou logo aps a desvalorizao do real em 1999. Ademais, o interesse do Brasil pelo MERCOSUL comeou a diminuir na medida em que avanava seu empenho em liderar um bloco sul-americano e aumentavam suas aspiraes de se converter em um jogador global no plano internacional. Braslia props fazer do espao geogrfico sul-americano uma regio com caractersticas polticas prprias. O argumento era que a outra Amrica Latina a do Panam para cima se submeteria cada vez mais aos Estados Unidos, aps a deciso do Mxico de fazer parte do TLCAN (NAFTA, na sigla em ingls). O governo De la Ra no se disps a compartilhar dessa tese nem deixar to rapidamente o Mxico fora do jogo. A desconfiana voltou a aflorar; o Brasil viu a postura argentina como um obstculo sua poltica sul-americana, a Argentina leu o roteiro do Itamaraty como um texto alheio a suas mais caras tradies latino-americanistas. Os mais desconfiados sentiram inclusive como uma limitao perigosa do espao de ao internacional do pas. Logo a Argentina colocou freio aos objetivos do Brasil, mas, arrastada pela crise, no teve nem pde oferecer uma poltica alternativa para a Amrica Latina.

A dcada de 2000: trs momentos


A crise de dezembro de 2001 e o governo de Duhalde
A partir da crise de dezembro de 2001, podem identificar-se, em linhas gerais, trs momentos nas percepes das elites argentinas sobre o lugar do Brasil: o primeiro coincide com o governo de Duhalde, no qual as percepes esto fortemente influenciadas pela prpria crise, pela leitura predominantemente negativa do legado do governo de Menem e pela urgncia para encontrar vias de superao lamentvel situao do pas; o segundo momento se estende at 2006 e se caracteriza pela existncia de percepes ambguas, tanto nas esferas estatais como privadas; e, por ltimo, o terceiro momento, que chega at o presente, mostra uma convergncia na heterogeneidade, indicando o incio de um longo ciclo no qual o Brasil visto como fundamental para as relaes externas da Argentina, mantendo algumas dvidas. A queda do governo da Aliana levou a um intenso debate sobre o rumo que o pas deveria seguir em matria de relaes internacionais. Apesar de os Estados Unidos soltarem a mo deixando a Argentina cair no default, os partidrios da aquiescncia pragmtica seguiram alentando uma viso negativa do Brasil e consideravam dobrar-se Washington a melhor estratgia para comear a seguir em meio a tormenta, a ajuda dos Estados Unidos era tida como imprescindvel para comear a sair do poo. Esta posio foi contestada por quem achava que a relao com o Brasil devia ser o principal eixo ordenador da poltica externa, ao mesmo tempo em que defendiam uma aproximao seletiva com os Estados Unidos sem ceder a qualquer tipo de exigncias. O governo de transio de Eduardo Duhalde navegou com dificuldades entre essas duas alternativas, embora tenha se voltado progressivamente

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em favor da segunda; a dureza da administrao Bush em relao Argentina levou o governo a dirigir seu olhar cada vez mais para o Brasil. Nas circunstncias mais dramticas da crise, quando a prpria sobrevivncia poltica desse governo esteve vrias vezes em jogo, o Brasil foi visto como um companheiro fiel. Enquanto Washington e vrias capitais europeias puniam Buenos Aires pelo mau desempenho da economia, Braslia pedia maior compreenso. O governo de Fernando Henrique Cardoso sustentou desde o primeiro momento que o Fundo Monetrio Internacional no podia ser insensvel crise argentina e que o Brasil seguia confiando politicamente no seu principal scio comercial do MERCOSUL. Mais adiante, j com Lula no Planalto, foi tomando corpo a imagem do Brasil como modelo de desenvolvimento alternativo colocado em prtica na dcada de 1990, e como principal carta de insero internacional da Argentina. Depois, em plena campanha eleitoral, o pas vizinho foi definido como um scio poltico inevitvel e indispensvel, nas palavras do prprio Duhalde. A vontade do novo governo brasileiro de fortalecer o MERCOSUL e as relaes bilaterais ofereceram ao governo argentino um importante espao de ao internacional no limitado universo de suas opes externas. Ao fim do mandato de Duhalde, se acentuou a tendncia, observvel desde fins dos anos 1990, que j mencionamos: o aumento da imagem positiva do Brasil. Um estudo do Conselho Argentino para as Relaes Internacionais sobre poltica externa argentina e opinio pblica publicado em 2003 mostrou que tanto a maioria dos formadores de opinio (57%) como a opinio pblica (44%) compartilhavam a ideia de que o Brasil ser o pas da Amrica Latina com maior protagonismo no plano das relaes internacionais. Ao mesmo tempo, 77% da populao geral e 90% dos formadores de opinio consideravam importante que a Argentina fizesse parte do MERCOSUL. Mais

ainda, quanto contrapartida que o pas deveria alcanar para uma integrao militar, a pesquisa indicou que o MERCOSUL ocupava um claro primeiro lugar (48% da populao geral e 55% dos formadores de opinio) seguido por Estados Unidos (15% e 29%, respectivamente).8 Em outro estudo de maio de 2003, 62% dos argentinos opinava que o MERCOSUL era o bloco econmico com o qual o pas devia estreitar vnculos, enquanto a Unio Europeia recebeu 14% de apoio e a ALCA somente 7%.9 A Argentina ps-crise, dbil, solitria e voltada para si prpria, se reconheceu mais latino-americana e viu na sociedade com o Brasil o melhor caminho para ganhar autoestima coletiva e regressar a um mundo que, na sua grande maioria, tinha lhe dado as costas.

O primeiro Kirchner
O esprito dos meses finais de Duhalde dava a impresso de que a Argentina estava tirando o p de boa parte das premissas que haviam orientado a poltica exterior do pas nos anos do paradigma global, e que a dcada anterior havia sido um acidente de percurso, um triunfo efmero da direita liberal sob a mscara do menemismo. Pouco se conhecia ento sobre Nestor Kirchner, que chegou Presidncia do pas por conta desses fatos raros da histria, e com uma baixa legitimidade (22% dos votos numa eleio sem segundo turno, pela renncia de seu concorrente, Carlos Menem, para evitar uma esmagadora derrota). Para Nestor Kirchner, o neoliberalismo dos anos 1990 e a poltica externa que lhe tinha servido de instrumento eram a causa principal do ltimo dos fracassos da Argentina. Defendeu na sua gesto uma
8

Conselho Argentino para as Relaes Internacionais, 2002: La opinin pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires: CARI, 2003, pp. 7-12. 9 La Nacin, 15 de julho de 2010, p. 10.

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nova forma da relao entre Estado e mercado, mais equilibrada e com nfase na questo social. As circunstncias do pas lhe permitiram ascender ao governo com poderes especiais; com grande habilidade poltica e apoiado numa extraordinria reativao econmica que j despontava no final do mandato de Duhalde, foi acumulando gradualmente poder para construir uma presidncia que foi das mais fortes da histria argentina e que contou com altos nveis de popularidade. Nestor Kirchner nunca foi partidrio de grandes desenhos ou planos de governo, coisa que lhe permitiu agir com grande pragmatismo, fiel tradio peronista. Assim, nunca definiu uma estratgia clara de poltica externa que fosse muito mais alm de vagas aluses ao estabelecimento de relaes srias, maduras e racionais com o mundo, a relevncia da Amrica Latina e a integrao regional com nfase no MERCOSUL. No caminho para a construo de seu projeto de poder, Kirchner anunciou, pouco depois de assumir, que as relaes com os Estados Unidos e com o Brasil ficariam em suas mos. Com Washington, props uma relao de cooperao sem coabitao, para marcar uma clara distncia das relaes carnais de Menem. Com o Brasil, seguiu o mesmo tom dos anos de Duhalde: numerosas referncias ao seu papel fundamental para Argentina e a necessidade de dar mais substncia a um projeto estratgico em comum. Contudo, esta viso da relao bilateral se expressou numa fase em que a Argentina ia deixando para trs a crise por meio de um projeto de governo que se apresentava como nacionalista e popular e que procurava devolver ao pas a autoestima perdida na crise. Com a progressiva recuperao da Argentina, renasceu a ambiguidade: o Brasil era visto como um ator-chave, mas voltava a despertar receios e dvidas sobre todo o espectro poltico. Sua condio de poder emergente produzia inquietudes ao lado da assimetria; o

fato de ser governado por Lula dava direita argentina novas razes para reabilitar a percepo do Brasil como pas incorrigvel. A diferente avaliao da Amrica do Sul e da Amrica Latina tambm reapareceu e, com isto, os temores de uma eventual hegemonia brasileira na Amrica do Sul. O governo da Aliana tivera uma atitude preventiva e defensiva diante da Amrica do Sul, o governo de Nestor Kirchner a acompanhou de forma relutante e com a expectativa de ter uma poltica latino-americana prpria. Um exemplo eloquente foi quando o presidente Kirchner decidiu no assistir gestao da Comunidade Sul-Americana das Naes (antes de sua transformao na Unio de Naes Sul-Americanas) em 2004, por considerar que se tratava de um instrumento criado pelo Brasil para projetar e garantir seu prprio poder.10 As referncias ao Brasil, por outro lado, se davam no quadro de uma franca estagnao do MERCOSUL: as repetidas promessas de seu relanamento poltico no escondiam que, em termos de seu significado econmico, o mecanismo mostrava sinais claros de esgotamento por falta de aprofundamento e institucionalizao. Por outro lado, vises similares sobre o modelo de desenvolvimento no ajudaram a dar maior oxignio ao processo de integrao. As convergncias entre Kirchner e Lula sobre a necessidade de recuperar a viso industrial da integrao, em oposio comercial dos anos de 1990, davam a impresso de que os dois se disporiam a dotar seus vnculos sob uma nova perspectiva estratgica. Porm, a agenda de integrao produtiva e a aceitao por parte de Braslia da importncia da reindustrializao da Argentina foram interpretadas em Buenos Aires como possibilidade para estabelecer medidas protecionistas
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Anos mais tarde, o ento ex-presidente Kirchner alcanou a Secretaria Geral da UNASUL e, a partir da, desempenhou um papel central na distenso entre Colmbia e Venezuela e na rpida reao da rea ante o intento golpista no Equador.

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s exportaes brasileiras que ameaavam a indstria nacional e desconhecer certas regras do jogo. Rapidamente, ambiguidades passaram a abalar relaes j oscilantes. O cenrio resultou propcio para a reapario de diferentes vises anti-Brasil. Da episdica euforia pr-brasileira dos anos de Duhalde (o Brasil como grande aliado estratgico) passou-se dvida e at crtica. Explcita e implicitamente, pela direita e pela esquerda, revelou-se um sentimento dbio pelo Brasil que, sem ter os sinais de pugna de outra poca, demonstrava a dificuldade de aprofundar uma cultura de amizade entre os dois pases. As crticas alcanavam vrios setores dentro e fora do Estado. Com frequncia, o Brasil situou-se no vrtice irritante ou adverso de diferentes tringulos dos quais a Argentina participava. A direita apelou a uma inusitada referncia ao Mxico; grupos diversos localizados na chancelaria, no mbito empresarial, em think-tanks, e meios de comunicao alentavam contrabalanar o poderio sul-americano do Brasil por meio de uma poltica mais latino-americana, na qual o papel do Mxico se apresentava como crucial. A aluso a um tipo de carta mexicana vinha de trs linhas de argumentao diferenciadas, no necessariamente excludentes. Para uns, a meno ao Mxico se fazia para no nomear de forma direta os Estados Unidos, uma vez que, depois do estouro da crise de 2001 e das ocupaes do Afeganisto e Iraque, Washington tinha uma imagem majoritariamente negativa na opinio pblica, ao ponto de a Argentina ser um dos pases mais crticos aos Estados Unidos.11 Para outros, o modelo econmico mexicano e sua assimilao, de facto, ao mercado dos Estados Unidos era uma panaceia a imitar. Finalmente, outros
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Ver a pesquisa de 2007 realizada pelo Chicago Council on Global Affairs em http://www. thechicago-council.org/UserFiles/File/POS_Topline%20Reports/POS%202007_World%20 Views/2007%20ViewsUS_report.pdf (acessado em 2 de maio de 2011).

viram o Mxico como uma contraparte poltica que poderia ser til para tratar certos temas diplomticos-chave (por exemplo, a reforma do Conselho de Segurana da ONU). Por causa dos baixos nveis de conhecimento mtuo e da vinculao econmica, tecnolgica e militar entre Argentina e Mxico, a invocao a este ltimo pas se fazia mais para se opor ao Brasil que por uma convico pr-mexicana. Logo, a relao com o Mxico, como forma de equilibrar o Brasil, foi uma bandeira tipicamente da direita, que encontrou forte apoio em grupos da chancelaria contrrios ideia sul-americana de Brasil. Apesar de originar-se neste espao do espectro poltico argentino, a conexo mexicana ganhou adeptos no seio do governo de Kirchner, ao ponto de estar presente em numerosas declaraes e discursos do prprio presidente. Por outro lado, a viso do Chile como scio para um maior equilbrio sul-americano e como modelo a seguir tambm recuperou fora: abrangeu um espectro das elites argentinas ainda mais amplo que incluiu, alm da direita, a centro-direita e parte da centro-esquerda. A imagem do Chile contrastava com a do Brasil: o primeiro era visto, em essncia, como previsvel e sensato, enquanto o segundo, depois do triunfo do PT, tendia a ser apresentado como o oposto. Neste caso, tambm havia olhares com diferentes nfases; para alguns, um lao mais estreito com o Chile serviria para compensar a influncia do Brasil no Cone Sul um eixo SantiagoBuenos Aires limitaria a aspirao brasileira de liderana na rea, enquanto outros percebiam a via chilena como a forma indicada para se distanciar prudentemente de um MERCOSUL estagnado e que constitua um freio para uma vinculao mais flexvel, densa e frutfera com o exterior. A esquerda, finalmente, identificava a Venezuela como fator de equilbrio e modelo a considerar em vrios aspectos. De

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forma relativamente homognea, o caleidoscpio progressista, dentro e fora do Estado, situava a Venezuela de Hugo Chvez no lugar de polo regional alternativo para equilibrar a hegemonia brasileira.12 Alguns lhe deram inclusive o lugar de companheiro fiel que havia sido ostentado pelo Brasil no momento anterior. A Revoluo Bolivariana, com tantos pontos de similitude, presumivelmente, com a Revoluo Peronista, era tida como uma ponte quase natural de unio entre a Venezuela e a Argentina diante do que seria para esses setores o tnue reformismo de Lula. Mais ainda, grupos transversais de esquerda reunidos em torno do kirchnerismo consideravam necessria a aliana entre Buenos Aires e Caracas com dupla finalidade: repotencializar o desvanecido Estado argentino e conter as excessivas aspiraes de influncia regional do Estado brasileiro. Sob esta lgica, o MERCOSUL e por meio dele, a capacidade negociadora argentina se veria fortalecido com uma participao plena da Venezuela no mecanismo de integrao.13 Em resumo, todas essas vises continham um vis antibrasileiro de diferentes magnitudes. Como em tantos outros debates na Argentina, foram vises recicladas, restos de leituras forjadas nas dcadas de 1970 e 1990. O prprio Kirchner, com suas ambiguidades de estilo e medidas de governo, no ajudou, neste segundo momento, a construir uma imagem mais positiva do papel do Brasil para a Argentina.

A maior relevncia do Brasil


A partir de 2006, se observa uma virada interessante em direo a uma percepo mais positiva do Brasil que se afirma em amplos setores. Este movimento coincide com o desenvolvimento, incipiente mas perceptvel, de um debate estratgico sobre a poltica externa argentina. Novas e mais vozes, tanto no mbito oficial como no no estatal, se pronunciam sobre as perspectivas da insero argentina no mundo e, certamente, sobre o lugar do Brasil. Trs fatores principais e estreitamente relacionados sustentam a polmica no que se refere a este ltimo tema. O primeiro, e mais importante, a crescente relevncia internacional do Brasil e seu peso regional. Este processo tem levado conformao de uma percepo generalizada na Argentina que define o Brasil como pas inevitvel, com um vis negativo e em geral pessimista,14 ou como pas indispensvel, com uma viso positiva e esperanosa num projeto comum. Esta percepo, nas suas duas vertentes, relativamente independente da marcha do MERCOSUL, que segue contando com um grande apoio retrico por parte do governo e de uma viso favorvel da populao em geral.15 A ideia do Brasil como pas necessrio pode ser aceita com resignao, desgosto ou alegria, como uma oportunidade ou uma condenao, mas no traz maiores fissuras. O segundo fator o sucesso do Brasil, que costuma se contrapor ao encolhimento da Argentina e que gera sentimentos diversos dor, inveja, nostalgia, desejos de emulao. Seja como for, o crescimento e a ascenso do Brasil tm-no convertido num modelo, quase para todos. O pas est onde tambm deveria ter chegado a Argentina. Aquele pas inferior em recursos humanos
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bom lembrar que, no final dos anos 1960 e 1970, muitos desses grupos usavam o termo subimperialismo para se opor ao Brasil. 13 As diferentes vertentes de distanciamento, crticas ou no a respeito do Brasil so analisadas em Juan Gabriel Tokatlian, Um neo antibrasileirismo?, em Revista Debate (ano 2, n 78), 10 de setembro de 2004.
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Ver, La Nacin, 29 de maio de 2010, p. 34. Ver, Conselho Argentino para as Relaes Internacionais, 2006: La opinin pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires: CARI, 2006.

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pode hoje explicar seu sucesso pela superioridade de sua classe dirigente, por suas vantagens de ordem institucional e poltica. um fato que modela percepes e que se usa como bandeira de luta na poltica domstica de quem se ope ao kirchnerismo. O Brasil o oposto da Argentina em sua poltica interna e externa. O Brasil de Lula e de Dilma agora visto como previsvel, institucionalizado, srio e efetivo, enquanto a Argentina dos Kirchner o oposto. No plano externo, contrasta-se a grande estratgia do Brasil com a mentalidade de curto prazo e as improvisaes da Argentina. A continuidade e a relativa autonomia da poltica externa brasileira em relao s foras domsticas se opem s oscilaes, dependncia e subordinao da poltica externa argentina poltica interna. Logo, a comparao ordena-se sobre um Brasil que percebido como aberto, ativo e propositivo em face de uma Argentina isolada, passiva e defensiva. Essas percepes existem em grande quantidade nos meios que se opem ao governo, nos quais se observa uma forte orientao ideolgica. Por exemplo, para o La Nacin, os dois pases so vistos numa imagem de espelhos invertidos: Brasil, lder, Argentina, isolada; Brasil ascendente, Argentina descendente; Brasil investe no pas, Argentina se desnacionaliza; Brasil reconhecido internacionalmente, Argentina irrelevante. No mundo acadmico se apresenta, em geral, um olhar positivo do Brasil, que tambm se ope a uma viso em geral crtica da poltica interna e externa argentina: enquanto certas vozes ponderam alguns avanos recentes, outras ressaltam os equvocos de vrias decises. Entende-se e se validam a visibilidade e a ascenso brasileiras na regio e no mundo, mas com um dado adicional: no labirinto em que se encontra, o pas se v como um fator adicional que contribuiu para o avano solitrio do Brasil na rea e no nvel global.

Por ltimo, seja no plano da economia, defesa ou poltica externa, as notas prevalecentes no governo de Cristina de Fernndez de Kirchner so uma complexa combinao de necessidade (Brasil-scio indispensvel), reconhecimento (Brasil-potncia regional e com crescente peso global) e dvida carregada de certas suspeitas (Brasil-lder?). Essa leitura da ascenso do Brasil no tem contribudo para forjar no governo e no Estado argentinos maior confiana prpria e autoestima, dois aspectos fundamentais que fazem a identidade internacional de um pas. Este fenmeno transcende o Brasil, mas encontra no vizinho o melhor espelho para contemplar a ausncia de uma estratgia de insero internacional da Argentina. A crise de 2001 sacudiu e jogou por terra o modelo dos anos 1990, mas no levou a uma interrogao profunda sobre a identidade do pas, suas prioridades externas e o melhor modo de realiz-las. S recentemente e de forma incipiente parece emergir um debate sobre o futuro da insero argentina na regio e no mundo. O terceiro fator a expanso brasileira na atividade produtiva e comercial argentina que gera vrias percepes e uma inquietude comum, que renova as j vigentes na dcada de 1960 sobre o perigo da excessiva dependncia argentina do Brasil. Tambm neste caso, o sucesso e a expanso do empresariado brasileiro so exemplos para criticar a poltica econmica do governo ou os prprios empresrios argentinos pela sua falta de audcia, competitividade e carncia de compromisso com o pas. Assinala-se, por exemplo, a capacidade e sentido de oportunidade que teve o empresariado brasileiro para aproveitar a crise e debilidades argentinas para comprar vrias companhias importantes. Um processo que tem sua origem no estreito e arraigado vnculo entre Estado e empresa no Brasil, de novo em

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contraste com o prximo e oscilante vnculo entre governo e empresa na Argentina. Os empresrios mais competitivos desconfiam de vrias medidas internas do governo e, em consequncia, percebem o Brasil como um pas que prov regras de carter mais slido para que sua elite econmica se expanda mais assertivamente no plano regional e mundial. Os empresrios menos competitivos tambm desacreditam de algumas aes do governo, mas procuram sua proteo para se defender da entrada crescente e massiva de produtos brasileiros: seu olhar do vizinho no negativo seno reativo. As empresas argentinas com maior vocao de transnacionalizao se expandiram para o Brasil e so otimistas a respeito de sua insero e suas oportunidades. As transnacionais que investiram, simultaneamente, nos dois pases mostram um comportamento heterogneo e no tm explorado plenamente os potenciais encadeamentos produtivos binacionais: para elas, a Argentina oscilante, enquanto o Brasil mais atrativo. Em resumo, tanto do lado empresarial quanto do nacional e estrangeiro instalados no pas, predomina na atualidade um olhar sobre o Brasil que reflete uma mistura de inveja, preveno, otimismo e satisfao. Essas percepes tambm no ajudam a gerar confiana e autoestima. A questo principal passa a ser ento como conviver e relacionar-se com o pas inevitvel ou indispensvel. Esta convergncia de percepes na heterogeneidade, tal como a temos denominado, somente chega at aqui: no h acordo sobre os interesses polticos, econmicos e estratgicos que devem constituir a relao com Brasil e, em consequncia, tambm no h uma melhor forma de coloc-los em prtica.

Consideraes finais
O Brasil cada vez mais importante para Argentina. Das exportaes totais da Argentina, 21% (42% das industriais) se dirigem ao mercado brasileiro; 82% dos carros manufaturados na Argentina se destinam ao pas vizinho, e o Brasil j o quarto investidor estrangeiro na Argentina. Em 2010, chegaram ao pas 863.492 turistas brasileiros, mais do que o dobro de 2009.16 Nesse contexto, alentador que a imagem do Brasil tenha evoludo favoravelmente dos anos 1990 em diante, mais notoriamente entre os formadores de opinio. Isso, combinado com 1) um crescente olhar neutro para os Estados Unidos de parte da populao em geral e dos formadores de opinio; 2) uma preferncia por relaes bastante diversificadas de parte da populao em geral (entre Estados Unidos, 18%, Brasil, 7%, Amrica Latina, 7% e China, 7%) e uma marcada preferncia (42%) pelo Brasil (sendo os Estados Unidos com 6%, o ltimo em adeso) entre os formadores de opinio; e uma percepo compartilhada sobre a crescente liderana regional do pas vizinho (25,8% para a populao em geral e 82,4% entre os formadores de opinio) reforam a importncia do olhar positivo para o Brasil.17 Esta percepo se v, por sua vez, validada pela opinio muito favorvel sobre o MERCOSUL entre a populao e os formadores de opinio: tanto o Brasil como todos os membros do grupo so vistos como favorecidos por esse processo de integrao. O grau de adeso ao MERCOSUL tambm alto entre legisladores (ver Fuchs), o que confirma a existncia de um consenso consistente e prolongado apoio em relao a esse mecanismo.
Ver, Emilia Subiza, Brasil, en la vida cotidiana argentina, in La Nacin, 22 de maio de 2011, p. 1 (economia). 17 Ver Conselho Argentino para as Relaes Internacionais, 2010: La opinin pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires: CARI, 2011, pp. 27-41.
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A importncia alcanada pelo Brasil e seu reconhecimento por parte do Estado e da sociedade argentinas uma boa base para afianar os vnculos bilaterais. A mudana de uma arraigada cultura de rivalidade para uma incipiente cultura de amizade j dura mais de um quarto de sculo e tem proporcionado dividendos promissores para ambos, oferecendo uma boa plataforma para renegociar os crescentes laos binacionais. O mundo, a regio e a situao nacional dos dois pases, especialmente em matria de distribuio de atributos e de poder econmicos, so hoje bem diferentes do momento em que os presidentes Alfonsn e Sarney deram os primeiros passos para pr em marcha uma relao bilateral sobre novas bases. O cenrio internacional oferece melhores oportunidades com a ascenso da sia, mas est pleno de vicissitudes: se o diagnstico que indica uma significativa difuso e redistribuio do poder global correto, haver um quadro de tenses e pugnas, pois ningum perde ou ganha poder e influncia de forma gratuita. O contexto regional tambm oferece interessantes alternativas com a progressiva democratizao da Amrica Latina e a palpvel retirada dos Estados Unidos da Amrica do Sul; porm, a heterogeneidade regional bastante manifesta nesta sub-regio no prev um aprofundamento efetivo da integrao. Se a isso acrescentamos a dupla condio do vnculo argentino-brasileiro, isto , seu carter cada vez mais estreito e desigual, cabe esperar assim mesmo uma complexa combinao de convergncias e divergncias entre os dois pases. Nunca fomos ndia-Paquisto em termos de antagonismo, e procuramos ser alguma coisa assim como o eixo franco-alemo da integrao da Amrica do Sul, uma aspirao que hoje carece de sustentao. As circunstncias tm mudado, as percepes argentinas sobre o Brasil so mais positivas do que nunca, e a interde-

pendncia assimtrica entre as duas partes uma condio reconhecida na Argentina, no desprovida das suspeitas naturais do mais dbil numa relao bilateral. Neste quadro, o principal desafio de agora forjar um new deal realista e positivo entre ambos os pases que contemple com especificidade prpria ao bilateral e ao MERCOSUL.

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Os autores
Bernardo Sorj diretor do Centro Edelstein de Pesquisas Sociais e professor aposentado de Sociologia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Estudou antropologia e filosofia no Uruguai, cursou o B.A. e M.A. em Histria e Sociologia na Universidade de Haifa, Israel, e obteve o ttulo de Ph.D. em Sociologia na Universidade de Manchester, Inglaterra. Foi professor visitante em vrias universidades na Europa e nos Estados Unidos. Autor de 26 livros publicados em vrias lnguas. Entre os mais recentes se incluem: O desafio latino-americano, Civilizao Brasileira, 2008; Poder poltico e meios de comunicao: da representao poltica ao reality show (organizador), Paz e Terra, 2010; Usos, abusos e desafios da sociedade civil na Amrica Latina (organizador), Paz e Terra, 2010 e A democracia inesperada, Jorge Zahar, 2005.

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Sergio Fausto cientista poltico e diretor executivo do Instituto Fernando Henrique Cardoso. codiretor do projeto Plataforma Democrtica e da Coleo O Estado da Democracia na Amrica Latina. Autor de Difcil Democracia (Siglo XXI, 2011) e articulista do jornal O Estado de So Paulo. Foi assessor do Ministrio da Fazenda e do Ministrio do Planejamento entre 1995 e 2002 e pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP), de cujo conselho membro. Carlos D. Mesa Gisbert historiador, jornalista e poltico. Foi Presidente e Vice-presidente da Bolvia, assim como tambm Presidente do Honorvel Congresso Nacional da Bolvia no perodo 2002-2005. Convocou uma Assembleia Constituinte. Modi-

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ficou a poltica nacional de hidrocarbonetos, viabilizou a eleio direta de governadores em direo s autonomias. Desenvolveu, durante um quarto de sculo, intensa atividade jornalstica. autor de treze livros e de mais de uma centena de documentos histrico-jornalsticos para a televiso.

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Desenvolvimento Sustentvel na Amrica do Sul e membro do Comit Director da Rede de Comrcio da America Latina LATN, por cujas atividades e responsveis no Brasil. Foi Diretor do FINAME / BNDES e CEO da Funcex Fundao Centro de Estudos de Comrcio Exterior. Sandra Polnia Rios economista e diretora do Centro de Estudos para o Desenvolvimento Integrado (INCD) e consultora da Ecostrat Consultores. Focalizando as questes relacionadas com as negociaes comerciais internacionais e da poltica comercial, Sandra professora de Poltica de Negcios do Departamento de Economia da Universidade Catlica do Rio de Janeiro. Ricardo Gamboa Valenzuela advogado, Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Tbingen, Alemanha. professor do Instituto de Estudios Internacionales da Universidad de Chile.

Eduardo Pastrana Buelvas Doutor em Direito pela Universidade de Leipzig, Alemanha. Atualmente Diretor do Departamento de Relaes Internacionais da Faculdade de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Javeriana de Bogot, e editor da Revista Papel Poltico. consultor da Konrad-Adenauer-Stiftung da Colmbia. professor convidado do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Leipzig, Alemanha.
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Edmundo Gonzlez Urrutia internacionalista da Universidad Central de Venezuela, Master of Arts in International Affairs (1981) American University, Washington D.C. Ele serviu como embaixador da Venezuela em vrios pases e ocupou cargos importantes na arena diplomtica. Autor de diversas publicaes. Atualmente membro do Conselho Editorial de Assuntos Internacionais do jornal El Nacional de Caracas. Diretor fundador do Centro de Anlisis Diplomtico y Estratgico e consultor internacional. Pedro da Motta Veiga diretor do Centro de Estudos Integrados de Desenvolvimento (Cindes) e Diretor Gerente da Consultoria EcoStrat. conselheiro regional de Agncia Sua para Cooperao e Desenvolvimento. Coordena a Rede do Conhecimento do Comrcio, Instituto Internacional para o

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Roberto Russell especialista argentino em relaes internacionais e na poltica externa da Amrica Latina. Doutor em Relaes Internacionais pela School of Advanced International Studies (SAIS), The Johns Hopkins University, Washington. Mestre em Cincias Sociais, com especializao em Cincia Poltica, Faculdade Latino-americana de Cincias Sociais (FLACSO), Buenos Aires. Graduado em Relaes Internacionais, Faculdade de Cincias Sociais, Universidade de El Salvador, Buenos Aires. Advogado, Faculdade de Direito e Cincias Sociais da Universidade de Buenos Aires. Professor Titular e Coordenador do Mestrado em Estudos Internacionais na Universidade Torcuato Di Tella, Presidente da Fundao Vidanta,

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Ex-Diretor de Assuntos Acadmicos do Instituto Nacional de Servio Exterior, Ministrio de Relaes Exteriores, e membro do Conselho Editorial de Latinoamrica Assuntos Exteriores e do Programa da Amrica Latina para o Conselho Assessor do Centro Woodrow Wilson para Acadmicos Internacionais. autor de vrios livros e publicou mais de 150 artigos em livros e revistas especializadas na Argentina e no exterior, sobre a teoria das relaes internacionais, relaes internacionais com a Amrica Latina e a poltica externa argentina.

Juan Gabriel Tokatlian socilogo argentino (1978) com Mestrado (1981) e Ph.D. (1990) em Relaes Internacionais na The Johns Hopkins University School of Advanced International Studies em Washingon, D.C.. Desde julho de 2009 Professor de Relaes Internacionais na Universidade Di Tella (Buenos Aires, Argentina). Foi professor na Universidade de San Andrs (Victoria, Provncia de Buenos Aires, Argentina) entre 1999-2008. Residiu 18 anos na Colmbia entre 1981 e 1998. Foi professor associado (1995-1998) da Universidade Nacional da Colmbia (Bogot), onde atuou como investigador principal do Instituto de Estudos Polticos e Relaes Internacionais (IEPRI). Foi cofundador (1982) e Diretor (1987-94) do Centro de Estudos Internacionais (CEI) da Universidade dos Andes (Bogot). Tem publicado vrios livros, ensaios e artigos de opinio sobre a poltica externa da Argentina e da Colmbia, sobre as relaes entre os Estados Unidos e a Amrica Latina, sobre o sistema global contemporneo, e sobre o narcotrfico, o terrorismo e o crime organizado.