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C el in a S o u z a A n o v a g e s t o p b l i c a 39 A N o v a G e s t o P b l i c a V ou fazer uma exposio de uma viso relativamente crtica do que vem sendo chamado de Nova Administrao Pblica.

ica.Quero referir-me a ela focalizando cinco abordagens.Aprimeirasobreaarticulao daNovaAdministraoPblicacom a Reforma do Estado, seno entende-se apenas uma das conseqncias da Reforma e perde-se o porqu do que est se fazendo, a razo de alguns pases estarem enfrentando a questo da Reforma e da criao de uma Nova Administrao Pblica.O segundo ponto que quero abordar so as diferenas que existem entre a nova e a velha

administrao pblica. Pergunto:ser que existem tantas diferenas e so elas to substantivas assim?A maioria de ns foi formada pela velha administrao pblica weberiana, da hierarquia, dos procedimentos etc., e muitos de ns encontramos dificuldade em ver as diferenas entre as duas.Como no vamos ter muito tempo e preciso que eu seja rpida, as abordagens sero feitas numa breve anlise. O terceiro ponto sobre o que est acontecendo naqueles pases que j esto adiante de ns na chamada Nova Administrao Pblica.A quarta abordagem inclui a agenda de reformas dos governos desses pases. E a quinta seriam referncias ao caso brasileiro.Seria interessante se pudssemos debater e vocs trouxessem referncias ao caso especfico da Bahia, porque vou falar muito rapidamente sobre o Brasil.O primeiro ponto: articulao entre o Estado e a Administrao Pblica e porque to importante que a discusso da Administrao PblicasejasituadadentrodeumconceitodeEstado.

Vamosverprimeiro, entre vrios, esse conceito de Estado. Prefiro achar que o Estado um conjunto de instituies criadas, recriadas e moldadas para administrar conflitos e tenses dentro de um determinado territrio, ou seja, a noo de conflito e tenso essencial a este conceitodeEstado.Ecomo sesabe,oEstadoumentreabstrato,eles e materializa por meio de instituies, que so o executivo,olegislativo,ojudicirio,asforas militares,osgovernossubnacionaiseaadministrao pblica.Todasessasinstituiesvomaterializare arbitraressesconflitosetensesquesolevadosparao Estado.Comotambm ns sabemos, do que foi criado e consolidado no sculo 40 C a d e r n o s F l e m G e s t o P b l i c a XX nada est sob tamanho escrutnio e questionamento quanto o E s t a d o . A partir do final da Segunda G u e r r a M u n d i a l , oGovernopassaater umahegemoniaextraordinria,queseconsolidamuito

fortemente nas ltimas dcadas do sculo, mas hoje est passandopelosmaioresquestionamentos.E aAdministraoPblica,como parte dele, no est isenta desse escrutnio e enorme questionamento. Ela afetada em alguns sentidos, enquanto instituio, sob o ponto de vista da autoestima. Todos sabemos que at alguns anos atrs tinha-se orgulho de ser chamado funcionrio pblico,mashojeainstituioestfortemente abalada,seusprincipais atores so afetados quanto aos procedimentos da Administrao Pblica e a forma como os funcionrios atuam dentro dela.Na tentativa de voltarmos um pouco atrs, no sentido de olhar como essa Administrao Pblica e esse Governo formaram-se,podemos ver que houve no mundo ocidental trs modelos de Estado, Governo e Administrao Pblica. Um deles o modelo norte-americano, sempre mais voltado ao estmulo competio,ao empreendedor individual e s associaes locais. E no toa que nos vendem tanto a

viso de que a comunidade americana extremamente ativa, participante, mas sabemos bem que isso restrito esfera local, que no ultrapassa dali; e a Administrao Pblica sempre foi permeada de interesses particulares, aquilo que em nossos diagnsticos com relao ao Brasil considerado negativo. Os interesses pblicos e privados muito prximos sempre foram a marca da administrao pblica americana. No incio do sculo uma administrao pblica muito enfraquecida, depois surgem dois momentos de profundas reformas no sentido de fortalec-la. O primeiro momento ainda no incio do sculo XX, quando se faz uma interveno federal, uma interveno pesadssima, no sentido de desmontar ou pelo menos diminuir oforte visclientelistahumavastaliteraturasobreo clientelismoamericano, sobre a corrupo do governo; nessa poca Boston era o modelo, o paradigma do que havia de pior no meio da Administrao Pblica

americana, extremamente corrupta e clientelista. E o segundo momento da reforma norte-americana acontece com Roosevelt, quando ele implementa o seu famoso programa New Deal, que faz enorme interveno para tirar os Estados Unidos da depresso ocorrida no incio dos anos 30, quando o desemprego e falncias se alastram por todo o pas.Mais tarde, surge uma terceira tendncia, que tem incio com Nixon e perseguida por todos os presidentes que o sucedem, que a de promover reformas, especialmente na burocracia estadual quando parte da Administrao Pblica norte-americana passa por mais reformas, bem na linha de David Osborne e Ted Gaebler: a do Governo Empreendedor. Num certo sentio, retorna-se ao modelo antigo, em que as fronteiras entre o pblico e o privado tendem a ser dissolvidas, h de novo uma interpenetrao dos interesses privados

empresariais na administrao pblica.O segundo modelo que vai repercutir no mundo o modelo europeu, o chamado Estado do Bem-Estar Social. A administrao e a burocracia pblicas so altamente maximizadas nesse modelo.H toda uma cultura e procedimentos que fortalecem sempre o papel da Administrao Pblica e de seus servidores, a ponto de algunsseremchamadosdeos gestorespblicoseuropeuscomoum corpo de jesutas, um grupo de mandarins, todos extremamente privilegiados sob o ponto de vista dos direitos, das garantias e do poder que tm em relao aos demais atores polticos e sociais.E o terceiro modelo houve outros, obviamente, mas vou limitar-me aos trs mencionados foi o seguido na Amrica Latina,onde, no incio de sua implantao, o Governo chegou a ser praticamente o nico condutor dos negcios pblicos e privados,gerando o que chamamos de Estado Desenvolvimentista. Do ponto de vista econmico, esse modelo se materializou e

objetivou a substituio de importaes. Do ponto de vista social, foi um modelo caracterizado por polticas extremamente ambguas,instveis, muitas delas populistas e clientelistas. O seu contedo com relao Administrao Pblica foi marcado por muitas ambigidades. Edson Nunes escreveu um livro muito interessante sobre este assunto: Estado e Clientelismo no Brasil, em que ele argumentaqueaAdministrao Pblicabrasileiraconviveudeformab a s t a n t e harmoniosa com o que ele c h a m a d e a s q u a t r o gramticas: uma marcada pelo clientelismo, a outra pela universalidade de procedimentos, a terceira pelo corporativismo e a ltima pelo insulamento burocrtico, ou seja, por aquela burocracia que bem paga, que relativamente hierarquizada, que tem direitos,em geral acima dos direitos trabalhistas comuns ou direitos e x p a n d i d o s . Edson Nunes nos d essa c o n t r i b u i o d e esclarecimentos

com suas quatro gramticas do porqu nossa tendncia dizer sempre que o Brasil clientelista, que a Administrao Pblica brasileira isso ou aquilo, o autor vai nos mostrar que no bem assim, que esses quatro modelos de Administrao Pblica convivem entre si, funcionam de forma relativamente harmoniosa, mas que h uma diferena entre modelos de administrao pblica voltada para a rea econmica e aquela voltada para a rea social. Ou seja, a burocracia pblica da rea econmica, sempre mais voltada para o insulamento burocrtico, aquela em que servidores so preservados da convivncia com o mundo exterior e de suas presses, enquanto a da rea social sempre marcada pelo clientelismo. Apesar de todas as tentativas de tornar uniformes procedimentos na forma de acesso ao setor pblico, parece que esses dois mundos so separados de maneira muito pragmtica: o mundo da poltica econmica, do qual os fazendrios aqui do estado fazem parte e o

mundo da burocracia social, que aquele de menores salrios, onde a lgica clientelista,personalista. Mas so convivncias e lgicas que precisam conviver,para que sobrevivam de uma forma extraordinria.E chegamos aos anos 90, cheios de mudanas, quando decide-se que vai haver uma profunda reviso do papel do Governo e da Administrao Pblica. E devemos aqui dividila pelo menos em dois estgios. O primeiro, que vem a ser o comeo da gerao dessas reformas, tem a seguinte pauta: abertura de mercado,desregulamentao, privatizao, e em quase todos os pases conduzido pelo governo federal; nos pases federativos, essa agenda tambm absorvida pelos estados. Aqui no Brasil, cumprindo esse primeiro estgio das reformas, comeamos muito lentamente, como governo Sarney, quando so feitas algumas privatizaes.Depois, rapidamente o governo Collor faz a abertura da economia brasileira, h a desregulamentao,

privatizaes, e podemos dizer ento que essa primeira pauta das reformas est em concluso.A partir da que vem o segundo estgio da gerao de reformas,pautado pela tentativa de construo e reconstruo das capacidades administrativa e institucional. No que se refere capacidade administrativa, eu quero dizer queessasreformasbuscam instrumentos voltadosparaaumentarodesempenho dos organismos pblicos, com vistas obteno de resultadoseasatisfaodocidado,quenessa linguagemchamadode cliente. Significa aumentar a satisfao do cliente que utiliza os servios pblicos;estaseranoodecapacidadeadministrativa. Por capacidade institucional, ns entendemos que se trata da busca de um incentivo que aumente os estmulos para a cooperao, a formulao e implementaosustentada das decises governamentais. As tarefas desse novo estgio so tarefas, obviamente, de longo prazo, pois envolvem questes muito mais estruturais do que as do primeiro estgio. As reformas deste primeiro

e s t g i o , desregulamentao e privatizao, so reformas que se polarizam,aspessoasso contraouafavor,soreformasquenosopermeadas de outros conflitos, tm um vis ideolgico, o que leva definio:pessoas serem contra ou a favor. J as propostas de reformas do segundo estgio so muito mais complexas. H uma srie de fatores que interferem na concretizao dessas propostas, que, embora tenham um vis ideolgico, so abalroadas por vrios outros vieses:o trabalhista, o corporativista, o do compromisso com a prestao de servios pblicos, que tornam, assim, as reformas do segundo estgio bem mais complicadas. Quando as pessoas se queixam: j fizemos tantas privatizaes,tantas desregulamentaes, j abrimos ao mximo a economia, porque ento no conseguimos tornar o setor pblico mais eficiente?Eu poderia argumentar que essa primeira gerao de reformas,emboranosejafcil,clara,colocaas pessoas emposies opostas,mas no h interferncia, nenhum curto-circuito, ao

passo que esta segunda gerao, a que ns estamos vivendo, est entre cortada de um grupo enorme de interesses divergentes entre si, o que a torna mais complexa.Este segundo estgio o que mais diretamente nos interessa.Ele tem os seguintes objetivos, o primeiro a eficincia dos servios pblicos. Eficincia uma palavra vaga, se formos destrinla veremos que pode significar uma srie de coisas. Ento, nesse destrinar de documentos das reformas, vamos ver que a noo de eficincia alcanada pela otimizao de recursos humano financeiros via estmulo competio administrada pelo governo.O exemplo disso so as organizaes sociais. A idia de eficincia que trazida hoje pelas reformas no a de apenas chegar ponta do cidado e ficar l, mas a da eficincia que pode ser promovida pela competio, pela concorrncia entre os diversos prestadores de servios. O segundo objetivo dessas reformas a efetividade dosserviospblicos.Eoterceiroa democratizaodessesservios.O que quer

dizer: envolvimento da comunidade nas decises relativasaosassuntos pblicos. O quartoobjetivoadescentralizaopara as esferassub nacionais,comtransfernciadasresponsabilidades de proviso de infra-estrutura e de servios sociais.Ento, neste segundo estgio, descentralizao significa basicamente transferir para estados e municpios a responsabilidade de toda dotao de infra-estrutura e de toda prestao de servios sociais.Nos pases em desenvolvimento, tanto a primeira como a segunda gerao de reformas passam a ter uma centralidade muito grande, e ns aqui somos, no h dvida, o laboratrio dessas reformas. Estes pases so alvo de apoio e presses da comunidade internacional, tanto a de negcios como a de organismos financeiros,os multilaterais tipo Banco Mundial, BID, etc. Com referncia a estes dois organismos, o Brasil tem bastante convivncia com projetos financiados por eles. Em todos esses projetos eles enfatizam a

importncia da criao da capacidade do Estado e das instituies,escrevem l nos memorandos: S t a t e c a p a c i t y b u i l d i n g e institutionalb u i l d i n g , enfatizam a adoo dessas prticas no que passou a ser chamado de bom governo.Retornaremos o assunto mais adiante.Agora vamos entrar numa viso um pouco mais crtica dessas reformas. Eu diria que o principal ponto de partida para entend-las saber que seu postulado traz argumentos de carter normativo,ou seja, o que deve ser, a proposta de como ser assim e no necessariamente do que , ignorando toda base existente com relao ao que , como se fosse possvel eliminar tudo que existe e comear tudo num: o que deve ser, ou o que deveria ser.Um dos primeiros pontos a considerar, em se falando de reformas, que, em todos os documentos em que so propostas,elas passam pelo diagnstico de que existe uma crise de estadoque afeta todas as

instncias de governo, que afeta a administrao pblica e tambm a retomada do desenvolvimento. Mas, em tudo que nos vendido, que nos passado, tem sempre a justificativa deque h uma crise no Estado e que essa crise tem nos impedido de retomar o desenvolvimento. A segunda premissa de que essas reformas se baseiam na necessidade de se enfrentar a crise com n o v o m o d e l o de Estado e de Administrao P b l i c a , implementando-se mecanismos que teriam j mostrado eficcia.Nesses documentos das reformas, nos dizem que aconteceu isso em todos os pases, mas no verdade, os que esto adotando essasreformaspelas quaisestamospassandoso:emprimeirolugar,a Nova Zelndia, que a grande vitrine das reformas gerencialistas,em segundo lugar, a Inglaterra, que tambm tem sido uma vitrine e est nesse processo de reforma h mais tempo do que a Nova Zelndia, depois vm a Austrlia, os Estados

Unidos e o Canad.Ento existem estes dois pressupostos: h uma crise do Estado,precisamos nos inspirar nestes pases em que essas reformas esto acontecendo. Entretanto, esses pressupostos podem ser questionados Os problemas que afetam o setor pblico podem ser passveis de outro tipo de interpretao. A crise seria realmente do Estado ou do seu formato? Ou ser que necessariamente, essa crise que leva baixa operacionalidade das polticas pblicas?Parans que vivemoso perodo do modelo do milagre brasileiro dcada de 70, com vrios anos de altas taxas de crescimento econmico de forma rpida e acelerada possvel vermos que naquele momento em que no se argumentava que o Estado estava em crise, ou que o formato do Estado no que se refere Administrao Pblica estava em crise ns no tivemos qualquer melhora nas nossas polticas sociais.Ento, um diagnstico no mnimo parcial. No entanto,embora esse diagnstico seja parcial, no quero dizer que

temos hoje as condies para a mesma administrao pblica do ps-guerra Sabemos que, com o fim da Segunda Guerra Mundial, tanto nos Estados Unidos como nos pases europeus, os Estados passaram a ser os principais indutores do desenvolvimentoeconmicoe social.Foi um formato que foi usufrudo, mas parece que o fato no cabe mais, o terno no cabe mais no que estamos vivendo hoje.