REGLAMENTACIN DE LA LEY 2615/05 SISTEMATIZACIN

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1. ANTECEDENTES A nivel mundial, el proceso de desarrollo de los conceptos de reduccin de riesgos, fueron evolucionando principalmente en los ltimos 20 aos. Hasta la dcada de los 70 se consideraba a los desastres como sinnimo de emergencias. Recin en los aos 90 se empieza a entender la Gestin del Riesgo como parte elemental del desarrollo sostenible y se inician esfuerzos para incluir este tema en las agendas de desarrollo y la actualizacin de los abordajes tericos y conceptuales que hoy guan la gestin del riesgo de desastres a nivel internacional. Cuando en el ao 1990, las Naciones Unidas declara el Decenio Internacional para la Reduccin de Riesgos de Desastres, Paraguay se encontraba estrenando su primer Gobierno Democrtico en dcadas, por lo que la Gestin de Riesgos e incluso, La Respuesta a Emergencias eran conceptos y practicas desconocidas en el pas. El Gobierno Paraguayo comienza a implementar iniciativas en pos de afrontar las diferentes situaciones de emergencia. En el ao 1.993 se crea el Comit de Emergencia Nacional- CEN; donde el objetivo principal estaba centrado en la respuesta y en el manejo de desastres, todava considerando a los desastres sinnimos de emergencias y enmarcados en un concepto emergencista. En el Paraguay, han aumentado la intensidad y magnitud de eventos adversos exacerbados, tanto por el cambio climtico como por acciones entrpico. Lo que conlleva a las sequas, crecidas de ros, tormentas con fuertes vientos, incendios forestales, incendios estructurales, epidemias (fiebre amarilla y dengue), inundaciones de planicies ros Paraguay y Paran, colapsos de estructuras, incidentes con materiales peligrosos, derrames de productos.

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Pero en el ao 2004, el Paraguay fue sometido a una dura prueba en cuanto a la Respuesta a Emergencias, y sobre todo a la Gestin de Riesgos con el incendio del Supermercado Ykua Bolaos. El incendio del supermercado Ycua Bolaos del barrio Santsima Trinidad de Asuncin, , causando la muerte a ms de 350 personas y otra 70 desaparecidas, a parte ms de 300 heridos entre ellos nios, mujeres y ancianos. Todo el sistema de salud colaps y se recibi ayuda humanitaria de pases vecinos, Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Estados Unidos y agencias humanitarias presentes en el pas, de la regin y Agencias de la Naciones Unidas presentes en el pas y de la regin. Fue un duro aprendizaje para el Paraguay, que luego de esta experiencia comienza a replantearse el marco tanto institucional como legal de la atencin a emergencias y reduccin de riesgos, comenzando dimensionar la importancia de la planificacin y la prevencin, la coordinacin para este tipo de eventos. Se redisea el sistema y se promulga la Ley N 2615/05 que crea la SECRETARA DE EMERGENCIA NACIONAL, SEN, con un rango superior dentro del Organigrama del Gobierno Nacional y con autonoma administrativa y de presupuesto. Se comienza a introducir a travs de esta ley, acciones tendientes a gerenciar e implementar la Gestin y Reduccin de Riesgos en el Paraguay. Si bien la creacin de la SECRETARA DE EMERGENCIA NACIONAL y la ley son un gran paso, todava segua implementndose las acciones desde una visin de respuesta ante emergencias, hasta que en el ao 2008, las autoridades de la SECRETARA DE EMERGENCIA NACIONAL, a partir de un anlisis exhaustivo, deciden poner en marcha un proceso de revisin institucional en lo
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funcional y organizacional, a fin de integrar un cambio de enfoque con nfasis en dos grandes reas: La Gestin y Reduccin de Riesgos, se plantea una reformulacin en su estructura buscando adaptarse a los nuevos modelos mundiales y generar un cambio de paradigma en la institucin. Se inicia de esta manera un proceso de fortalecimiento institucional con la asistencia tcnica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Se identifica la necesidad de iniciar procesos de adecuacin a los nuevos paradigmas, acompaado por una revisin de la ley 2615/05 y el diseo de Polticas Pblicas. La SECRETARA DE EMERGENCIA NACIONAL busca adems impulsar, promover y sustentar una serie de compromisos adoptados por Paraguay a nivel internacional y regional, la Repblica del Paraguay suscribe el Marco de Accin de Hyogo 2005-2015: Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante Desastres (MAH), durante la Conferencia Mundial de Reduccin de Riesgo de Desastres, realizada en Japn, en enero de 2005. Paraguay conforma el 28 de setiembre del 2010 la Plataforma Nacional de Reduccin de Riesgo a Desastres en seguimiento a las prioridades de accin del MAH, con el liderazgo de la Secretaria de Emergencia Nacional, el apoyo de la EIRD (Estrategia de Reduccin de Riesgos) y PNUD, a travs del decreto presidencial N 5243/10. A nivel Regional Paraguay forma parte de la REHU que es la Reunin Especializada de Reduccin de Riesgos de Desastres Socio naturales, la Defensa Civil, la Proteccin Civil y la Asistencia Humanitaria, creada en Asuncin en el ao 2009 cuando los presidentes de los pases componentes del MERCOSUR reconocen, ante el incremento de los desastres socio naturales en la regin, la necesidad de socializar, agilizar y fortalecer la prevencin y la respuesta ante esos fenmenos. Los mandatarios

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coincidieron en la importancia de los lineamientos del Marco de Accin de Hyogo y expresaron su inters en incorporar la gestin local del riesgo en la agenda pblica de los pases de la subregin. Son los logros alcanzados y los nuevos desafos los que motivan a continuar enriqueciendo con nuevas acciones este camino recorrido en la construccin de un nuevo paradigma, el de la GESTIN Y REDUCCIN DE RIESGOS A DESASTRES.

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2. JUSTIFICACIN. En el ao 2005 fue promulgada la ley 2615/05 creando la Secretara de Emergencia Nacional (SEN) con un enfoque ms amplio que incorpora la necesidad de la Reduccin de Riesgos y la participacin del gobierno y de actores de la sociedad civil. Son objetivos principales son la prevencin y las acciones para contrarrestar los efectos de los desastres originados por los agentes de la naturaleza o de cualquier otro origen, como as mismo promover, coordinar y orientar las actividades de las instituciones pblicas, municipales y privadas destinadas a la prevencin, mitigacin, respuesta y rehabilitacin de las comunidades afectadas por situaciones de emergencia y/o desastre. La ley 2615/05 establece el liderazgo de la SEN en la coordinacin de las intervenciones de las instituciones pblicas y privadas, as como los procedimientos operativos generales, los niveles de intervencin y los roles correspondiente. Por otro lado se reconoce que la ley introduce aspectos innovadores, los cuales no han sido totalmente implementados. Uno de los motivos para esta situacin es su falta de reglamentacin. En el mes de diciembre del 2011, integrantes de la Oficina de gestin de Riesgos del PNUD Paraguay, se reunieron en la SECRETARA DE EMERGENCIA NACIONAL, con la entonces ministra y miembros de su gabinete, ocasin en la que se analiz y se identific la necesidad de reglamentar la ley a partir de la experiencia de los funcionarios estatales, del PNUD y se cuenta con el apoyo de la Comisin Europea a travs de la Departamento de Ayuda humanitaria y proteccin Civil de la Comisin Europea a travs de un fondo DIPECHO.

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Como consecuencia de la reunin mencionada, se llev a cabo un taller con los directores de la SEN, quienes concordaron con la necesidad de reglamentar la ley, dado que se pudo comprobar en intervenciones anteriores que la misma tiene vacos y barreras. Por otro lado, tambin se realizaron talleres con representantes de gobiernos sub nacionales, actores y sectores que estaran involucrados en el proceso. En este sentido, los aspectos principales identificados fueron: A pesar de los incipientes trabajos realizados, la SEN carece de estrategias y polticas de Gestin de Riesgos que se encuentren apoyados en un marco legal adecuado. Adems, enfrenta la falta de protocolos de coordinacin y articulacin entre los niveles nacional, departamental y local. La ley actualmente posee dificultades de implementacin para el logro de una mayor sostenibilidad en la gestin y reduccin de riesgos y, por lo tanto, no contribuye a lograr las prioridades y objetivos del gobierno en trminos de desarrollo econmico, reduccin de la pobreza y medios de subsistencia sostenibles. As mismo, la ley 2615/05 hace referencia a los recursos del Presupuesto General de Gastos de la Nacin que sern asignados al funcionamiento de la institucin y de los programas especficos. La misma ley menciona adems que se contar con recursos adicionales y que se establecer un Fondo Nacional de Emergencias, los cuales deben ser reglamentados para su aplicacin efectiva. La ley tambin refiere a Comits Nacionales Asesores al Consejo de la SEN, los cuales menciona deber aprobar, recomendar, planes, programas y proyectos a ser financiados con el Fondo Nacional de Emergencias, en este sentido se requiere de una reglamentacin sobre su implementacin.

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La ley tambin prev la creacin de estructuras de reduccin de riesgos y que los tres niveles (Nacional, Departamental y Municipal) deberan integrar un sistema nacional de reduccin de riesgos, lo que actualmente el PNUD con la SEN y el apoyo de la DGECHO, estn trabajando con gobiernos sub nacionales seleccionados dentro de un plan piloto, pero se necesitan realizar las rplicas y difundirlas en los dems municipios y departamentos del pas. Finalmente, la difusin de la ley 2615/05 a nivel pas es una necesidad real y apremiante.

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3. PROPUESTA. Reglamentar la ley 2615/05 que crea la Secretara de Emergencia Nacional generando un proceso participativo de construccin y validacin que incorpore a todas las instituciones pblicas y privadas, a nivel central y descentralizado, y con el aporte de la experiencia internacional para de esta manera disear la propuesta de reglamentacin de la ley 2615/05. La reglamentacin de la ley implica el establecimiento de mecanismos normativos y administrativos que permitan la vigencia de la ley y cubra los aspectos operativos en este sentido se implementa un proceso participativo que incluya a actores claves sectores, instituciones de gobierno, representantes de gobiernos sub-nacionales, a fin de lograr un diseo que abarque las diferentes visiones e interpretaciones de acuerdo a los roles y mandatos y que sean plasmados en la Poltica Nacional de Gestin y Reduccin de Riesgos. En tal sentido, para establecer las herramientas requeridas, es necesario evaluar la ley 2615/05 para identificar sus debilidades y fortalezas, as como para visualizar los vnculos y conexiones con otros cuerpos legales vigentes, empezando por la Constitucin Nacional, y los estatutos de las instituciones, a nivel central, departamental y local, as como convenios y acuerdos internacionales que hacen al respecto. La propuesta prev tambin un cambio en el artculo 1 de la ley, relacionado a la denominacin de la Secretara de Emergencia Nacional, proponiendo una denominacin que permita identificar a la SEN como la institucin rectora de Gestin y Reduccin de Riesgos en el pas.

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La propuesta, que focaliza el desarrollo institucional a nivel regional y nacional en materia de gestin y reduccin a desastres, tiene un claro objetivo para el fortalecimiento de la capacidad del pas. La inclusin de acciones de fortalecimiento del rol de la SEN y las estructuras de gestin de riesgos departamentales y municipales, as como la creacin y consolidacin de clusters (mesas sectoriales), buscan mejorar la implementacin de la gestin local de riesgos.

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4. OBJETIVOS. 4.1. OBJETIVO PRINCIPAL: generar una reglamentacin que contenga 33 artculos regulados y lograr que la SEN sea reconocida como una institucin que se identifica como la entidad rectora en materia de reduccin y gestin de riesgos en el pas. 4.2. OBJETIVOS ESPECFICOS: A. Reglamentacin de los 33 artculos de la ley con una nueva estructura que establece las responsabilidades de los actores claves vinculados en el proceso. B. Promocin de la Nueva Reglamentacin a nivel nacional. 5. RESULTADOS ESPERADOS CON LA REGLAMENTACIN DE LA LEY: 5.1. Una nueva estructura que establece las responsabilidades de los actores claves y vinculados al proceso. 5.2. Cambio de denominacin de la Secretara de Emergencia Nacional dando nfasis a los nuevos paradigmas vinculados a la gestin de riesgos. 5.3. La participacin activa de la SEN y otros actores en el proceso de consolidacin de capacidades. 5.4. Actores vinculados cuentan con capacidades en base a la reglamentacin de la ley 2615/05

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5.5. Implementacin en cada sub gobierno nacional de las estructuras de Gestin y reduccin de Riesgos. 5.6. Claridad en todos los procesos existentes en la ley.

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6. ACTIVIDADES PROPUESTAS: 6.1. Identificacin en conjunto con la SEN, de los actores claves que participaran a nivel nacional y local 6.2. Recopilacin de antecedentes internacionales relevantes sobre informacin en prevencin, mitigacin y recuperacin de todo tipo de emergencias. 6.3. Recopilacin de los antecedentes relevantes de normas legales a nivel internacional. 6.4. Elaboracin de un diagnstico a nivel nacional y sub nacional para revisar la importancia del rol y los conceptos relacionados al nuevo enfoque de la ley, as como la estructura y regulacin. 6.5. Realizacin de una serie de talleres para discutir y validar la propuesta de regulacin y el borrador del decreto reglamentario. 6.6. Propuesta de Regulacin final en base a los resultados y las sugerencias recogidas de los talleres participativos.

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7. DESCRIPCIN DEL PROCESO REALIZADO. 7.1. DEFINICIN DEL REA DE INTERVENCIN Y DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS: A fin de seleccionar las reas de intervencin, se han utilizado los siguientes criterios: La voluntad poltica expresada por la SEN para adoptar un nuevo enfoque de reduccin de riesgos. El posicionamiento actual del equipo PNUD, como asesor de alto nivel poltico y tcnico de la Secretara de Emergencia Nacional. La existencia de gobiernos sub nacionales que cuentan con herramientas legales y consejos de reduccin de riesgos a desastres, en procesos de consolidacin, fruto de una primera intervencin del PNUD. Los actores, ONGS, sociedad civil y sector privado han concordado que la innovacin o generacin de marcos legales amplios y de fcil aplicacin contribuirn a que la gestin de los riesgos se constituyan en prioridades de las polticas y acciones, tanto a nivel del gobierno central y sus instituciones, as como de sus gobiernos sub nacionales. Las intervenciones en el marco de los planes pilotos en ambos departamentos, que le dan al PNUD una plataforma de trabajo a nivel de gobiernos sub nacionales y nacional. El rol estratgico que juega el PNUD y el DGECHO con su experiencia en trabajos sobre gobernanza para la gestin y reduccin de riesgos.

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La experiencia previa del PNUD, SEN y los gobiernos sub nacionales en la implementacin del plan piloto para el fortalecimiento de las estructuras de reduccin de riesgos, as como los buenos resultados obtenidos en el diseo de las herramientas legales y la conformacin de los consejos locales de reduccin de riesgos, respaldan y justifican la presentacin de esta nueva propuesta.

Se decidi actuar en cuatro reas geogrficas puntuales: CHACO: con el Municipio de FILADELFIA NORTE DE LA REGIN ORIENTAL: con el municipio de Concepcin CENTRO DE LA REGIN ORIENTAL: con la capital del pas, Asuncin SUR DE LA REGIN ORIENTAL: con el municipio de Pilar.

En estos lugares se realizaron los talleres de consulta y validacin. Los beneficiarios directos de este proceso de elaboracin de la reglamentacin fueron aproximadamente 200 personas, participantes de los talleres del mecanismo de dilogo para discutir y validar las propuestas de reglamentacin, con la intencin de recoger, sistematizar, e incluir las opiniones y comentarios de las instituciones del gobierno central y descentralizado vinculadas a su implementacin, as como otros actores pblicos y privados, a nivel nacional e internacional, relacionados a los riesgos de desastres y proteccin civil. Los beneficiarios indirectos sern todos los pobladores del Paraguay, considerando que es un proyecto de alcance nacional, con impacto en todo el territorio del pas.

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7.2. PROCESO DE INDUCCIN PARA CONSULTORES: consisti en reuniones tcnicas de Induccin con la consultora legal. Las mismas tuvieron como finalidad dotar a la consultora legal de un conocimiento general de todo el contexto en el cual se desarrolla el proyecto, los conceptos claves, los actores principales, el funcionamiento institucional, los planes y proyectos existentes, los organismos internacionales vinculados, el marco legal actual, los tratados internacionales. Este proceso gener tanta informacin que el PNUD y el equipo de proyecto decidi elaborar un Compendio de Terminologas de Gestin de Riesgos en Paraguay e incluirlo como un resultado ms de este proyecto. 7.3. REUNIONES DE TRABAJO EQUIPO TECNICO SEN PNUD: estas reuniones tenan como principal finalidad la aclaracin de conceptos, procedimientos y necesidades reales por parte de la SEN. La consultora legal elaboraba listados de preguntas sobre el funcionamiento institucional. Se identificaron procedimientos imprescindibles de ser reglamentados, tambin se identificaron algunos vacos en la ley de vital importancia en el funcionamiento cotidiano de la institucin y determinantes en un caso de emergencia. Se solicit a la representante de la SEN documentacin sobre roles y funciones, organigrama de funcionamiento y otros documentos que considere necesarios proveer a la consultora para comprender mejor el alcance de las actividades de la institucin. Estas reuniones fueron sumamente enriquecedoras del proceso, y tuvieron como primer resultado la identificacin de los puntos ms vulnerables dentro de la reglamentacin. Se genera luego de estas reuniones una matriz de anlisis de cada artculo de la ley con su correspondencia con la Poltica Nacional de gestin y Reduccin de riesgos y las necesidades vinculadas a la reglamentacin. Tambin en estas reuniones se definieron y disearon en conjunto los materiales de difusin.

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7.4. TALLERES CON SOCIOS HUMANITARIOS: con los socios humanitarios se tuvo un taller con 5 jornadas de trabajo, pues no solo se debati el marco legal existente sino que se estudiaron normativas y tratados internacionales, proyectos implementados, proyectos en proceso y la forma de vinculacin entre todos. Tambin se estudi la manera en que los socios ECHO trabajaran vinculados en un constante asesoramiento tcnico a la SEN. Las reuniones contaron con las siguientes instituciones: PLAN, INTERMON OXFAM, CRUZ ROJA FINLANDESA, ACCION CONTRA EL HAMBRE, COOPI, PNUD. 7.5. TALLERES CON GOBIERNOS SUBNACIONALES: fueron realizados en 4 municipios en distintas reas geogrficas del pas, en el Chaco en la ciudad de Filadelfia, en el Norte de la Regin Oriental en el Municipio de Concepcin, en el Sur en la ciudad de Pilar y en el Centro en la Capital del pas, en Asuncin. Las fechas de realizacin fueron: CONCEPCIN: 20 de febrero PILAR: 21 de febrero FILADELFIA: 21 de febrero ASUNCIN: 25 de febrero

La metodologa aplicada en cada una de las localidades fue la siguiente, una explicacin general de los captulos reglamentados, un intercambio de ideas sobre cada uno de los puntos y anlisis de la matriz de la ley. En cada uno de los

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lugares se tuvo un amplio debate sobre cada uno de los puntos y un enriquecedor intercambio de experiencias. Prcticamente fue en los talleres donde se recabo la mayor parte de los insumos para la redaccin final del texto de la reglamentacin. 7.6. TALLERES CON CONSEJO DIRECTIVO DE LA SEN: los talleres con el Consejo Directivo de la SEN fue planificado de la misma manera que los gobiernos sub nacionales y con la misma metodologa, pero se lleva a cabo tres jornadas en tres etapas distintas del proyecto, la primera fue una exposicin del proyecto y de la metodologa. Se presenta al consejo la matriz de anlisis de la ley y los artculos ms conflictivos identificados, se trabaja en conjunto con el Consejo dicha matriz. En una segunda etapa el Consejo es convocado al taller realizado en la ciudad de Asuncin en el cual se expone un borrador de la propuesta de reglamentacin y se realiza un debate sobre el mismo. Se identifica en este taller varios puntos en donde deciden aportar los miembros del consejo y que son tenidos por la asesora legal. A partir de este taller se mantiene una constante comunicacin con el equipo tcnico de la SEN en pos de ajustar e incorporar al borrador todas las propuestas. 7.7 PRESENTACIN FINAL: una vez culminado tanto el proceso participativo como el trabajo de ajuste conjunto con el consejo directivo de la SEN y sus representantes tcnicos se tiene lista la propuesta de Reglamentacin de la Ley 2615/05. Se realiza una presentacin final en la SECRETARA DE EMERGENCIA NACIONAL ante sus autoridades y las mismas quedan satisfechas y dan el visto bueno para la elaboracin de la propuesta de decreto. La consultora legal se aboca a elaborar la propuesta.

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8. RESULTADOS: Los resultados obtenidos con este proyecto fueron: 1. La propuesta de ley que cambia el nombre a la SECRETARA DE EMERGENCIA NACIONAL convirtindola en SECRETARA NACIONAL DE GESTIN Y REDUCCIN DE RIESGOS. 2. La propuesta de Decreto Reglamentario de la Ley 2615/05 3. El proceso participativo en s mismo puede contarse como un resultado importante. 4. La difusin de la ley y el reconocimiento de la Secretara de Emergencia Nacional como organismo rector. 5. La conciencia generada sobre la necesidad de reglamentacin de esta ley. 6. Un Compendio de Terminologas de Gestin de Riesgos en Paraguay. 7. Gua Fcil de implementacin.

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9. LECCIONES APRENDIDAS Como habamos expuesto, desde el ao 2008 el PNUD se encontraba implementando en la SEN acciones financiadas por el BCPR (fondos propios de las Naciones Unidas) en el marco del proyecto de Fortalecimiento de las capacidades de la SEN para el manejo de riesgos en el Paraguay. Tambin el PNUD, realiz con la SEN trabajos de afianzamiento en el relacionamiento con socios humanitarios. El PNUD en apoyo a la SEN y en coordinacin con la EIRD, ha logrado instalar la Plataforma Nacional de Reduccin de Riesgos a desastres en Paraguay, habindose conformado 5 mesas sectoriales y el reconocimiento por Decreto del poder Ejecutivo de la Plataforma. Adems el PNUD llev a cabo con la SEN el proceso de elaboracin de la POLTICA NACIONAL DE GESTIN Y REDUCCIN DE RIESGOS A DESASTRES. Todo este trabajo da al rea de Gestin de Riesgos del PNUD un posicionamiento como asesor de alto nivel poltico y tcnico, as como el aporte y el apoyo de la DGECHO ha elevado su nivel de presencia y participacin en el pas como cooperante y facilitador de procesos en materia de gestin y reduccin de riesgos lo que est contribuyendo en la consolidacin de la temtica del RRDD a nivel pas y en la Regin. A partir de esta experiencia se consolida una plataforma entre socios humanitarios sobre la base de recomendaciones ECHO El proyecto de Reglamentacin de la Ley 2615/05 se converta en la continuidad y puntal de un proceso importante de fortalecimiento institucional contando con el marco legal adecuado para su correcto funcionamiento.

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Queda en manos del gobierno la decisin administrativa y legal de cmo lograr el afianzamiento y la implementacin de la reglamentacin mencionada. El proceso de reglamentacin de la ley permiti el acercamiento de sectores y actores a la Secretara de Emergencia Nacional que anteriormente no eran visibilizados por lo tanto no participaban en la planificacin y en proceso de reglamentacin por citar La Academia el Poder Judicial entre otros. La reglamentacin en sus captulos pertinentes discuti con los gobiernos locales y sus actores la pertinencia de las actividades y acciones reflejadas en la reglamentacin. El proceso logr concitar u despertar el inters de socios humanitarios por citar la Cruz Roja Paraguaya, quien aporta un experto internacional sobre leyes humanitarias quien a travs de un taller genera aportes al proceso de reglamentacin.

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Paraguay, 2013

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