Documento de Trabajo

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA

El contenido de este documento es responsabilidad de sus autores y no compromete la lnea de pensamiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Bolivia.

Por una Bolivia plurinacional e intercultural con autonomas

Xavier Alb C. Franz X. Barrios Suvelza
Septiembre 2006

Cuaderno de Trabajo Por una Bolivia plurinacional e intercultural con autonomas Xavier Alb C. Franz X. Barrios Suvelza Diagramacin: MOLINA & ASOCIADOS IDH Bolivia
Calle 14 de Calacoto esq. Av. Snchez Bustamante La Paz, Bolivia Casilla postal 9072 Tel. (591-2) 2795544, interno 534 E-Mail: idh.bo@undp.org Pgina web: http://idh.pnud.bo
Las ideas expresadas en los Cuadernos de Trabajo son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no responden necesariamente a la lnea de pensamiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Nadie puede entonces darse por hbil en la praxis de una ciencia y a la vez despreciar la teora. Se develara simplemente que es un ignorante en su materia al creer que prescindiendo de ciertos principios que constituyen lo terico y renunciando a pensar el Todo que implica su empeo analtico, podra llegar ms lejos chapoteando entre experimentos y empirismos de adnde la teora lo puede a uno llevar. Immanuel Kant, 1793

Uniones, federaciones, confederaciones y hasta consociaciones son otros tantos sistemas polticos desarrollados en el mundo occidental para circunstancias occidentales. Las circunstancias de Sudfrica son tan diferentes que ninguno de esos sistemas podra trasladarse con xito a estas partes del mundo sin notables adaptaciones. Por eso estamos en el proceso de disear y desarrollar nuestro sistema particular en Sudfrica, un sistema que sin duda incorpora algunos de los rasgos de alguno o todos esos sistemas, pero no responder a la descripcin de ninguno de ellos en particular. Desarrollaremos nuestro propio sistema de acuerdo a los requerimientos de nuestras propias circunstancias. Dejemos despus que los tericos sueen un nombre para ello. Ministro Stoffel van der Merwe, Unin Sudafricana, 1986.

NDICE

Presentacin 1. Diagnstico
1.1. Los hitos histricos fundamentales Hito 1. El Estado originario Hito 2. La Colonia Hito 3. La Repblica (1825) Hito 4. Los ineficaces intentos federalistas (entre 1835 y 1899) Hito 5. Resistencia de las comunidades indgenas (1866-1935) Hito 6. Gestin e implementacin del Estado del 52 (1935-1971) Hito 7. Emergencia de nuevas regiones y de indgenas (1972-1994) Hito 8. Ecos de la reemergencia tnica en el Estado (1992-1999) Hito 9. Crisis desde 2000 Hito 10. Nuevo gobierno elegido 1.2. Fotografa de la estructura actual 1.2.1. Panorama de la gama tnico-lingstica (Censo 2001) 1.2.2. El Estado, desde nuestra temtica, hasta 2005 1.3. El nuevo perfil hegemnico

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2. Principios y conceptos fundamentales

2.1. Principios fundamentales 2.1.1. Principio de subsidiariedad 2.1.2. Principio del bien comn concurrente 2.1.3. Principio de participacin 2.1.4. Principio de reciprocidad 2.1.5. Principio del pluralismo 2.1.6. Principio de solidaridad 2.1.7. Principio de proporcionalidad 2.2. Interculturalidad 2.2.1. Cultura 2.2.2. Identidades culturales 2.2.3. Interculturalidad 2.2.4. El Estado pluri e intercultural 2.2.5. El Estado plurinacional e intercultural 2.3. Alcances del concepto autonoma 2.3.1. Una gama de usos 2.3.2. Autonoma desde abajo y desde arriba 2.4. Ordenamiento territorial 2.4.1. Espacio geogrfico y territorio 2.4.2. Niveles y moldes territoriales 2.4.3. Cualidad gubernativa, autonoma y entidad territorial 2.4.4. Centralismo, desconcentracin, descentralizacin, autonoma 2.4.5. Modo de Estado simple y compuesto 2.4.6. Simetra o asimetra territorial y de competencias 2.4.7. Aclaracin fundamental

2.5. Autonoma indgena 2.5.1. Reflexionando desde nuestra historia 2.5.2. Rasgos del derecho indgena subyacente 2.5.3. Correspondencia con otras autonomas 2.6. Interculturalidad, autonomas y ordenamiento territorial 2.6.1. Territorios culturalmente homogneos 2.6.2. Territorios fundamentalmente pluriculturales 2.6.3. Incidencia del poder econmico

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3. Una propuesta para Bolivia

3.1. Un Estado pluricultural, intercultural y plurinacional 3.1.1. Ni un Estado monocultural ni mestizo ni colonial 3.1.2. Ampliar el concepto de ciudadana46 3.1.3. El juego entre pluri e interculturalidad territorial 3.1.4. El Estado Boliviano slo ser neutro siendo intercultural 3.1.5. De lo pluri e intercultural al Estado plurinacional 3.2. Pistas para el enfoque plurinacional e intercultural 3.2.1. Relacin con la lucha contra la pobreza 3.2.2. Que lo transversal no se salga por la tangente 3.2.3. El ordenamiento legal 3.2.4. Vas prcticas de implementacin

4. Distribucin territorial del poder

4.1. De quicios, bisagras y remaches 4.2. Aprendiendo de los otros 4.2.1. Blgica 4.2.2. Suiza 4.2.3. Espaa 4.2.4. Colombia 4.2.5. Sudfrica 4.2.6. En conclusin 4.3. Aplicacin a Bolivia 4.3.1. Bolivia, en la actualidad 4.3.2. Ajustando nuestros territorios 4.3.3. La particularidad de los territorios indgenas 4.4. El marco territorial del nuevo Estado Boliviano 4.4.1. El margen de maniobra para una opcin 4.4.2. Un hipottico marco general autonmico 4.4.3. Quicio, bisagras y remaches territoriales del nuevo Estado boliviano

5. Algunas reas especficas

5.1. Idiomas 5.1.1. El rol simblico de la lengua 5.1.2. Lineamientos para una normativa 5.2. Sistema educativo 5.2.1. El nuevo escenario 5.2.2. Nuevas reas y niveles 5.2.3. Currculo comn y diferenciado 5.2.4. Asignacin territorial de competencias en educacin 5.3. Desarrollo, diversidad cultural y autonomas 5.3.1. La dimensin cultural del desarrollo 5.3.2. Asignacin territorial de competencias para el desarrollo 5.4. Planificacin articulada entre los niveles

6. Eplogo Tras las elecciones de constituyentes y el referndum del 4 de julio

6.1. Alta prioridad, ya, del enfoque interculturalidad 6.2. Estado plurinacional, un proceso ms largo y complejo 6.3. Autonomas, en plural 6.4. El fortalecimiento y unidad solidaria del Estado boliviano 6.5. Precisar la asignacin de competencias

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Anexo Lista de Propuestas Bibliografa

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Presentacin

Este es un documento de trabajo, preparado mayormente en vsperas de la instalacin de la Asamblea Constituyente en Bolivia , con slo revisiones menores tras su primer mes de forcejeos an poco productivos. Tras encuadrar la discusin en nuestra realidad histrica y actual (captulo 1) se concretan los alcances de los conceptos enumerados en el ttulo (captulo 2) y cmo pueden plasmarse de una manera concreta y viable en el nuevo pas que todos soamos (captulos 3, 4 y 5). Es, literal-mente, un cuaderno de futuro, que no apunta a una elucubracin acadmica sobre un futuro ideal utpico y fuera del tiempo sino a un futuro lo ms cercano posible, en el contexto de la nueva coyuntura del pas, abierta desde el 2006. Nuestro enfoque central es cmo articular la dimensin multicultural, plurinacional e intercultural con la de las autonomas, que son parte de la distribucin geogrfica del poder, en el Estado Boliviano.

LMITES DEL TRABAJO

Es obvio que, para comprender e incidir adecuadamente en los problemas y necesidades del nuevo Estado, habr que tomar en cuenta muchos ms elementos, que aqu no podemos desarrollar por el objetivo y espacio ms restringido de este ensayo. Dada nuestra crnica y persistente estructura y condicin neocolonial, nuestro primer nfasis proviene de que nuestra sociedad, siendo pluricultural, construy instituciones monoculturales slo desde el lado de la cultura dominante con races europeas. Por tanto, nuestro enfoque y modo default es mantener una antena siempre abierta tanto a la realidad pluricultural como al subsiguiente enfoque realmente intercultural. En este contexto no es nuestra intencin desconocer los aportes vlidos para nuestra realidad provenientes de la cultura europea y universal, que no comienza por cierto con la modernidad capitalista, y menos quisiramos que se nos interprete como desmerecedores de las variables constantes en la sociedad y de los avances de la experiencia humana en general, portadora de ciertas soluciones que trasciendens pocas y culturas. Pero a la vez queremos mantenernos alerta para recibir e interpretar con el debido sentido crtico generalizaciones basadas quizs slo en otras realidades. En cuanto a la temtica autonmica, que, en el caso de los pueblos indgenas parte de la anterior constatacin, la situacin es ms compleja pues, segn los momentos y la correlacin de fuerzas, el pas sigue en un permanente forcejeo entre un fuerte centralismo, sobre todo de 1952 a 1978, y una fragmentacin de intereses locales frente a una dbil institucionalizacin estatal, como se ha visto durante las crisis de los aos 2000-2005, durante la que lleg a decirse que ya no haba Estado. De ah la demanda de una Asamblea Constituyente en la que el tema de un nuevo Estado plurinacional, intercultural y con autonomas ocupar sin duda un lugar central en las discusiones.

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P R E S E N TA C I N

EL CONTEXTO MAYOR
Dado que en el grueso del texto no podremos hacer referencias detalladas y permanentes a este contexto mayor, dentro del que a fin de cuentas debern tomarse las decisiones finales, de entrada aqu haremos algunas referencias fundamentales a lo que este contexto implica para nuestros temas centrales. Lo plurinacional e intercultural en su contexto La convivencia entre bolivianos se enfrenta a desafos estructurales uno de los cuales tiene que ver con la cuestin de la exclusin de las identidades originarias y no originarias en las relaciones sociales en general, y en las polticas en particular. Pero creer que resolver esta dimensin a la cual este documento se dedica desde la reflexin propositiva podra sentar las bases del algo o atacar el meollo de los dilemas que aquejan al Estado boliviano sera un error de reduccionismo de la realidad. No podemos dejar de invocar que la reflexin y el debate constituyente atiendan con la misma dedicacin otros grandes dilemas de nuestra vida estatal. Nuestro pas arrastra, por ejemplo, un Estado carente de una continuidad mnima en sus resortes institucionales, un rechazo a apostar por un Estado que implique una moderacin del poder cualquiera fuera su expresin, por una construccin sin remilgos de instancias independientes que protejan del arbitrio y el abuso del poder. Los mismos avances que proponemos en materia de interculturalidad corren riesgo de debilitarse sin mecanismos donde los bolivianos podamos acudir con la seguridad de encontrar autoridades estatales jurisdiccionales que diriman sin estar sujetos a intereses sectarios o parciales. Bolivia arrastra el drama de la segregacin social y tnica, pero tambin carga con un Estado que ha sido botn, que no tiene funcionarios competentes, que no protege ciertas esferas de su funcionamiento de las presiones cortoplacistas, partidarias o de grupo. Concebimos lo plurinacional como un rasgo de identidades diferenciadas, pero no nicas y que, por tanto, no depende necesariamente de su traduccin en unidades territoriales y mucho menos es una derivacin automtica de encuestas estadsticas, por tiles que ellas sean para apoyar la reflexin, como en tantas otras materias. A diferencia de otras realidades, la constatacin sociolgica de ser todos juntos parte de Bolivia y de querer construir juntos una Bolivia que a todos nos satisfaga ms, viene casada a la idea de una nacin comn boliviana fruto de largas maduraciones sociales, sicolgicas y culturales. La nacin boliviana est unida al Estado que compartimos y que busca ahora reconocer al mismo tiempo, la diversidad de identidades dentro de su realidad. Pero este reconocimiento no lo propone el documento como arremetida deliberada ni contra el Estado ni desde el Estado o desde un ministerio o desde un departamento buscando forzar las cosas. Estamos convencidos de que el despliegue de esas nuevas oportunidades de convivencia, ser duradera si crece plural y orgnicamente, con el aire suficiente y sin buscar imponerse donde sea y como sea. Nuestra visin es una que simplemente propone una malla institucional versatil que genera oportunidades efectivas de fortalecer tanto las identidades diferenciadas de los bolivianos como su mutua relacin intercultural pero no las fuerza pues son los ciudadanos finalmente lo que deben optar, sin presiones artificiosas, por un nuevo modo de convivencia.

El ncleo comn social y cultural

La interculturalidad como forma de conexin efectiva de diversas formas de vivir lo cultural presupone constantemente un ncleo comn que no es la suma de las partes. Es una plataforma que aglutina valores que van ms all de las identidades o los intereses de grupo; que expande un serie de cdigos y

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valores que trascienden reclamos para garantizar cohesin ms all de diferencias. A partir de un determinado punto la gestin estatal efectiva debe resolver temas de evidente naturaleza tcnica y tica donde ya no valen criterios reinvindicativos. Aceptar estos campos inmunes a posicionamientos ms contestarios es parte de un ncleo comn como lo es ciertamente la conviccin de la existencia de conquistas humanas y de preceptos estatales bolivianos que no estn en cuestin, entre otras cosas, porque nos unen por su trascendencia a lo gremial, grupal o partidario.

Las autonomas en su contexto

La autonoma es un fenmeno estatal por el cual un espacio sociopoltico determinado aspira a poder decidir sus asuntos en el marco de una Constitucin pero sobre la base de instrumentos legislativos. Existen otras formas de concebir la autonoma pero hemos optado por acotar lo ms posible su alcance para sentar las bases de una discusin con sentido prctico. El reclamo autonmico no nos parece de entrada afectado por valoraciones preconcebidas sobre autonomas de buena o mala fe. Finalmente en todas las sociedades se mezclan procesos sociales, econmicos o ideolgicos. Nuestra preocupacin no es pues entrarle al tema de forma maniquea ni puramente ideolgica a favor o en contra sino ms prctica: Por qu se supone que la autonoma reclamada por ciertos grupos humanos en Bolivia tendra que ser una solucin a sus problemas? Cmo se puede compatibilizar lo indgena con lo autonmico sabiendo que como hemos dicho, la pluri- e interculturalidad no se agota ni empieza ni tiene por qu buscar inexorablemente una expresin territorial? No cabe tambin la misma pregunta sobre la autonoma de unidades territoriales no indgenas? La misma autonoma, una vez conferida, no implica que todo se deba hacer autnomamente desde la unidad beneficada con ella. A igual que en el caso de lo plurinacional e intercultural, creer que resolver slo esta dimensin autonmica a la cual este documento tambin se dedica podra resolver de cuajo los dilemas del Estado boliviano sera otro reduccionismo. En uno y otro tema debemos llamar a una reflexin y debate enmarcados dentro de los otros grandes dilemas de nuestra vida estatal, como los arriba sealados.

Una casa comn

Si para abordar el tema del pluralismo cultural veamos fundamental tomar tambin en cuenta el slido ncleo comn compartido por todos, en el caso de las autonomas este ncleo comn toma adems el nombre de casa comn para todos y, por tanto de solidaridad frente a los problemas y necesidades de todos. Con nuestros mrgenes de autonoma y de diversidad, seguimos siendo una casa y una patria compartida por todos, en medio nuestras diferencias e identidades particulares, en que lo mejor para todos es que, dentro de las especificidades culturales, econmicas y de calificacin e iniciativa de cada uno y cada grupo, todos podamos vivir bien y hasta todos mejor, si ello es sostenible, pero no unos mucho mejor a costa o desprecio de los otros, sea en trminos de clases y sectores sociales o de territorios. Combinando las dos vertientes, descubrimos ms bien un sistema asimtrico, dosificado y variado en su materializacin. La razn es simple: muchas veces no se justifica emplear un mecanismo que puede ser excesivo para lo que se pretende. Lo cierto es que bajo determinadas condiciones socio-culturales y/o de desarrollo social, los marcos institucionales territoriales pueden comenzar a asfixiar el despliegue de las potencialidades de un lugar y de sus pobladores sea por razones productivas, sociales

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o culturales. Para que esa fuerzas productivas y culturales no se vean constreidas puede se recomendable abrir vlvulas de decisin territorializada ms fuerte. Pero no siempre. En fin, en la visin policntrica de distribucin de poder que proponemos, no recibir cada centro el mismo paquete de facultades legislativas o administrativas; por el otro lado, s, nos esforzamos por indicar una sistemtica clara de cmo asignar poder sin generar una red inentendible y desintegradora de flujos de descentralizacin. Nuestro pas no ha sido proclive a disear de manera rigurosa lo que podra ser una novedosa y seria propuesta de descentralizacin. Era imperioso que superramos ese problema y, en esa lnea, en la parte final de nuestro texto se avanza una sistemtica que puede tranquilamente calificarse como apta para dar cuenta de primeros elementos de gestin territorial siquiera en clave constitucional. Obviamente estamos lejos de haber agotado la diversidad de asuntos, materias y combinaciones que vienen con transformaciones territoriales de envergadura. Pero los casos analizados muestran las potencialidades del mtodo y sobre todo, la concretizacin especfica de interculturalidad y gestin estatal.

El juego dialctico entre tradicin e innovacin

Somos conscientes de que ni el mejor arreglo institucional formal arroja frutos beneficiosos si la sociedad misma no es capaz de seleccionar y descartar los hbitos y conductas que son perjudiciales, a veces transversales a todas las culturas; o sin serlo, parte de un acervo que por muy comn que sea entre nosotros o en otras latitudes, o por muy milenario que sea no es digno de ser perpetuado; o, desde la otra vertiente, si no es capaz de calibrar el verdadero valor y sentido de lo que con bombos y platillos se nos propone como seductoras innovaciones. Tal vez unas lo son y otras expresan ms bien la prctica de grupos minoritarios con poder, internos o externos, que aprovechan los diversos escenarios para reproducir sus intereses. Ni la tradicin ni la innovacin son buenas o malas por ser tales. El mejor fruto surge con frecuencia la combinacin de slidas races locales con nuevos injertos debidamente seleccionados. Es sta otra de las vertientes de la interculturalidad y de la apertura entre distintos.

LA BATUTA DEL PROCESO

Contra muchos prejuicios arraigados, propios y ajenos, creemos que nuestro pas futuro necesita lites o grupos hegemnicos, con visin de pas, que puedan cumplir un papel democrtico, liberal e intercultural de orientacin a la gente. Pero ahora a diferencia del pasado, los indgenas tambin deben tener la oportunidad real y efectiva de ser parte o incluso los actores principales dentro de esas lites abiertas al disenso, a la identidad diferente y la superacin permanente. Para que los ciudadanos opten en condiciones de un juego limpio y transparente y ellos calibren hasta dnde llevar estos procesos, nos queda claro que el papel del Estado debe ser cauto y moderado para no sustituir a los que realmente deben decidir ni en una direccin ni en la contraria; ni hacia una pluralidad de identidades que algunos posibles interesados tal vez no sientan ni pretendan, ni tampoco hacia una uniformidad que otros tal vez consideren impuesta. Aplicndolo a la presente temtica, nuestra visin de plurinacionalidad e interculturalidad seguir vlida aunque, en virtud de estos otros factores contextuales, la territorializacin tnica se produzcan con perfiles y formas distintas a las sospechadas o no se produzca; o si el derecho segn usos y costumbres resultara efectivo y til en menos (o ms) espacios de los que unos u otros se hubieran imaginado. Asimismo nuestra visin de autonomas, en plural, seguir relevante aunque el contexto mayor acabe

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por aconsejar y definir que stas no vayan ms all de descentralizaciones administrativas sin adquirir la capacidad de legislar regional o localmente; o, al revs, conduzcan a la larga incluso a un rgimen federal que ahora nadie propone. Es que en estos temas lo que pesa no son las cuantificaciones inmediatas sino una calificacin de la vida en cnones no invasivos sino respetuosos de las decisiones de la gente; y de gente que se sabe entender y concertar siendo diferentes.

UN COMENTARIO FINAL
Los autores de este documento somos muy distintos en trminos generacionales, de especialidad acadmica y de nuestras experiencias vitales con relacin al pas. Llegar a producir este documento consensuado ha sido una tarea nada fcil pero sumamente til y enriquecedora para ambos. Ojal resulte tambin til en esta bsqueda colectiva de una Bolivia en que todos nos sintamos en casa propia. Los autores

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1. Diagnstico

Slo a partir de un repaso de los principales hitos en el pasado (1.1) y una fotografa del presente (1.2), podemos comprender en su perspectiva los actuales procesos en marcha (1.3) a los que pretende contribuir nuestra propuesta en este documento de trabajo.

1.1. LOS HITOS HISTRICOS FUNDAMENTALES

Un rpido flash nos muestra que la problemtica intercultural y autonmica no es tan nueva en nuestra historia. Resaltemos los hitos siguientes, presentados aqu de una manera inevitablemente esquematizada que omite otros muchos rasgos y matices:

Hito 1. El Estado originario

En lo que ahora es Bolivia ya hubo, desde antes de la Colonia, la notable experiencia estatal del Tawantinsuyu andino, que se expandi mucho ms all de nuestras fronteras desde el sur de Colombia hasta el norte de Chile, pero sin penetrar mucho en las tierras bajas orientales. Sus huellas pueden percibirse todava en la organizacin tradicional andina, en la cobertura y nombres de varias jurisdicciones actuales e incluso en el actual contraste colla/camba. Dentro del Tawantinsuyu ya haba entonces un doble flujo de ordenamiento territorial. Uno, de races ms antiguas, suba de abajo hacia arriba, a partir de los ayllus, cada uno con una ascendencia comn siquiera simblica y que entonces no estaban an delimitados en territorios contiguos, para asegurar su acceso a diversos pisos ecolgicos. stos, por alianzas a veces resultantes de pugnas internas, se iban agrupando a niveles superiores, con frecuencia de tipo dual (hanansaya o alasaya / urinsaya o msaya, urqusuyu/umasuyu...) hasta federaciones y confederaciones que abarcaban territorios cada vez ms amplios, como el del doble seoro confederado Charka y Qhara Qhara que cubra todo el actual Norte de Potos y partes aledaas de Oruro y Cochabamba1. El otro flujo descenda de arriba hacia abajo a partir de los espacios que los inkas (el grupo, tambin emparentado y organizado dualmente, que fue ganando hegemona en toda la regin mediante conquistas militares) fueron asociando a su estructura territorial estatal Tawantinsuyu que significa los cuatro suyus [jurisdicciones] unidos a los diversos pueblos y federaciones que ya se haban formado de abajo hacia arriba. Estos cuatro suyus se extendan radialmente desde la capital en el Cusco, y tenan despus diversos niveles de supervisores (tuq rikuq) y otros tipos de autoridades. En el encuentro entre ambos flujos, los dos ordenamientos sociales y territoriales tendan no a destruirse mutuamente sino a articularse mediante alianzas. Ms all del Estado-Tawantinsuyu, en las inmensas tierras bajas y tropicales de la actual Bolivia, haba numerosos pueblos de diversos orgenes, culturas y lenguas, con formas organizativas menos complejas y muy variadas y con relaciones mucho menos estables entre ellos y con el vecino Tawantinsuyu.
1 Platt, Bouysse y Harris (2006) y, para sus huellas actuales, los excelentes Atlas de ayllus del Norte de Potos de Mendoza, Patzi et al. (1997).

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DIAGNSTICO

Hito 2. La Colonia
El sistema colonial se instaur primero en la regin andina (incluida Tarija), sobre la base organizativa del Tawantinsuyu que, en lo que hoy es Bolivia, llevaba entre 40 y 100 aos y, posiblemente, no estaba an muy slidamente establecido. Al principio se mantuvieron mejor las estructuras locales y hubo incluso una propuesta fallida, hecha en Madrid por Fray Bartolom de Las Casas, de aceptar un territorio con cierta autonoma en el rea de Vilcabamba donde los incas resistieron varias dcadas; pero fue rechazada por el virrey Toledo, principal estructurador del nuevo orden colonial en el Per (Montiel 2006). Este orden colonial se puede caracterizar como un sistema dual con la repblica de espaoles, hegemnica; y la de indios, conquistados y claramente subordinados. Pero en l se mantuvieron autoridades originarias hasta un segundo nivel de kurakas o jilaqatas; a este nivel superior de autoridad con frecuencia los espaoles le dieron tambin el nombre de caciques trado desde el Caribe. Todos ellos tenan autoridad sobre unidades tnicas en buena medida preexistentes pero reducidas ya a un territorio ms continuo, comparable a los actuales municipios, con sus subdivisiones internas por ayllus y comunidades. En ellos haba menor variedad ecolgica y por tanto mayor pobreza, pero resultaban ms fciles de controlar, colonizar y evangelizar. Este sistema dual implicaba cierta autonoma indgena poltica y cultural y, en l, los caciques (o kurakas, etc. de segundo nivel) eran la bisagra ante el corregidor espaol (el nivel mnimo colonial), sobre todo como recolectores de los tributos coloniales en especie, plata y trabajo, incluida la mita minera a Potos. Platt (1982) llama a este arreglo el pacto colonial, no por serlo formarmente sino por permitir un relacin relativamente estable entre comunarios y el poder colonial (un primer modus vivendi, dira George Gray). En las tierras bajas la Colonia lleg algo ms tarde, inicialmente incluso por la va oriental del Ro de La Plata, no exenta de tensiones con Lima, y mostr una mayor gama de variacin en su relacin con los pueblos locales originarios: desde una mayor subordinacin a los recin llegados, sobre todo en torno a Santa Cruz, hasta una significativa autonoma indgena en los que haban aceptado juntarse en reducciones misionales como las de Moxos y Chiquitos. Pero, en conjunto, el rgimen colonial en esas tierras bajas nunca fue una rplica del de la regin andina, entre otras razones por mayor dispersin y libertad de sus pueblos originarios, la ausencia all del sistema de mita a Potos, la persistencia de grupos indmitos, como los indios de guerra chiriguanos en el Chaco, a los que la Colonia buscaba contener cabalmente desde Santa Cruz, y bastantes zonas an sin contactos significativos. El posterior ordenamiento territorial tiene dos importantes antecedentes sobre todo en las siguientes innovaciones o hitos coloniales: a) La reforma toledana a fines del siglo XVI, ya mencionada. Adems de los pueblos-reduccin ya mencionados, a nivel intermedio inclua grandes provincias, relacionadas o no con instancias precoloniales, cada una con su corregidor; y las audiencias, entre ellas la de Charcas, base territorial de la futura Bolivia. b) La reforma borbnica de mediados y fines del siglo XVIII, de estilo francs cartesiano. Enfatiz el nivel intendencias, comparable a las anteriores provincias pero con un mayor nfasis en el control desde el Estado a favor de sus intereses coloniales, como la recoleccin de tributos y repartos y la sustitucin de autoridades indgenas por otras de origen criollo. Visto desde perspectiva metropolitana, era un intento genuino de profesionalizacin y planificacin regional econmica, mayor que lo visto hasta entonces. Pero aplicado a nuestro contexto colonial, fue percibido por las

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comunidades y muchas de sus autoridades como rompimiento del anterior pacto colonial que daba cierto equilibro al sistema dual previo. El gran levantamiento indgena de 1780-4, con los virreyes Amaru y Katari y tan presente hasta hoy en el subconsciente de uno y otro bando, era en parte reaccin a esa tendencia borbnica de debilitar el anterior equilibrio o pacto y su derrota consolid ese debilitamento.

Hito 3. La Repblica (1825)

Fue obra criolla/mestiza (que vio mayor posibilidad emancipadora a partir del fallido levantamiento indgena) y no tuvo una participacin indgena significativa, fuera de algunos aliados de rebeldes hacendados, como Wallpa Rimachi con los esposos Padilla-Azurduy. Las diferencias entre la regin andina y oriental se reflejaron en la mayor cercana de los primeros con Bolvar y Sucre, que dieron nombre a la nueva Repblica, mientras que el heroe cruceo Warnes haba estado ms cercano a Buenos Aires. Pero, por otra parte, es tambin significativo que Tarija decidiera pertenecer a Bolivia y no a la Argentina. La base territorial del nuevo pas fue la anterior Audiencia de Charcas y, desde la fundacin de la Repblica, se puso mucho hincapi en el carcter unitario del pas, aunque siempre hubo pugnas entre regiones para ganar mayor presencia y centralidad dentro de l. Por eso Roca (2005: 34) habla de la capital ambulante de este pas que, a veces, pareca estar en la grupa del caballo del presidente. La primera Constitucin Poltica del Estado (CPE) fue escrita por Bolvar desde Lima sin conocer el pas y fue aceptada con cambios menores y con poco debate. Sin duda aprovecha elementos universalmente vlidos como la divisin de poderes, derechos y deberes bsicos, etc. Pero esta poca participacin local ya muestra una de las debilidades originales de nuestra constitucin como Estado. Inicialmente, y en contra de las disposiciones de Bolvar y Sucre, se mantuvo cierto esquema dual porque el nuevo Estado slo poda sobrevivir con los tributos indgenas, que fueron rebautizados como contribucin territorial. Pero cuando en la segunda mitad del siglo XIX se recuper la minera ya no fueron necesarios y se aceler la expoliacin de tierras, dando fin al esquema dual de la Colonia. El resultado no fue la incorporacin de los indgenas a la proclamada ciudadana nacional sino su mayor marginacin o su mayor subordinacin en haciendas. Apelando a la retrica liberal de la libertad individual de comprar y vender, se intent destruir la estructura territorial y social de las ex comunidades, con lo que el nmero y superficie de las haciendas neofeudales prcticamente se duplic, sobre todo entre la derrota con Chile (1979) y la guerra del Chaco (1932). Lo predominante en las tierras bajas, desde nuestra temtica, fue la creciente expansin que Jos Luis Roca (2001: 13) llama la hazaa protagonizada por la sociedad crucea. Ya desde fines de la Colonia, montaron las grandes fincas ganaderas en Moxos y Chiquitos, tras la crisis de las reducciones misioneras por el retiro forzoso de los jesuitas. Ya en la Repblica la expansin avanz tambin sobre todo con ms estancias ganaderas por el Chaco y el boom de la goma por el norte, todo ello a costa de los pueblos indgenas locales y su mano de obra casi esclava. La goma lleg a ser uno de los principales artculos de exportacin pero desencaden tambin la guerra del Acre en torno al 1900. Se generaliz el ordenamiento territorial inspirado en el modelo francs, introducido ya a fines del siglo XVIII con las intendencias borbnicas, y expresado ahora en el triple nivel de departamentos/provincias/cantones. Bajo esta nueva cara persistieron bastantes jurisdicciones territoriales previas (coloniales o incluso con races previas) pero no siempre. Algunas delimitaciones se trazaron ignorando grupos

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humanos y socio-tnicos preexistentes, por ejemplo entre los ayllus del Norte de Potos y Oruro, reas que estaban mejor articuladas en la poca colonial; o en la regin chaquea, cuya plena conquista recin concluy tras derrotar a los chiriguanos [guaran] en 1892, quedando repartido su antiguo territorio entre tres departamentos. Las fronteras de varios departamentos se trazaron con lneas rectas hacia las regiones an poco controladas de frontera o simplemente se dejaron sin trazar, como entre Cochabamba y Beni y entre partes de Potos y Oruro donde aos despus surgirn conflictos crnicos entre ayllus. Estas imprecisiones muestran cun distante quedaba la presencia estatal en esas reas perifricas que, por tanto, mantenan un margen bastante amplio de autonoma de facto, situacin que con variantes seguir hasta por lo menos la Guerra del Chaco.

Hito 4. Los ineficaces intentos federalistas (entre 1835 y 1899)

Los resaltamos como hito por ser los nicos perodos en que se ha propuesto el modelo estatal federal en Bolivia. Este tema ya est largamente explicado en Roca (2005), en quien nos inspiramos para este rpido resumen. El, primer intento fue el del mariscal Santa Cruz Calahumana (de madre indgena), entre 1835 y 1839. Fue de carcter expansivo y buscaba la confederacin entre Per y Bolivia que antes fueron parte del mismo virreinato y del mismo Tawantinsuyu sin afectar la estructura unitaria de estos dos estados an poco consolidados. Pero no tuvo mucho eco en el contorno capitalino de Chuquisaca y acab con una derrota militar frente a los peruanos. En 1871, tras la cada de Melgarejo, hubo una Asamblea Constituyente en que se present un proyecto mucho ms elaborado para crear los Estados Unidos de Bolivia, promovido sobre todo por Cochabamba y Tarija. Pero la propuesta perdi ampliamente en la votacin bajo el argumento de que en aquella coyuntura tal cambio resultaba inoportuno. En esa ocasin los constituyentes de Santa Cruz se desinteresaron del tema. Sin embargo, a los pocos aos Andrs Ibez lider all un movimiento que tena a la vez una orientacin social igualitaria, con fuerte seguimiento popular, y una visin estatal federalista. Un motn, lo encumbr a prefecto federal en 1877, pero fue combatido por la gente de sus propia clase que vio en l un peligroso disociador (Roca 2005: 190) y finalmente fue derrocado y ejecutado por una columna militar enviada por el presidente Daza. El tercer intento fue la llamada guerra federal de 1898-99 entre liberales y conservadores. En realidad, tras esta fachada partidaria e ideolgica, haba sobre todo una evidente pugna de intereses econmicos entre las elites mineras de la plata, centradas en el sur andino y sumergidas en una gran crisis por la cada de los precios internacionales, y los emergentes mineros del estao, ms fuertes en el norte andino. Por entonces La Paz ms que duplicaba la poblacin de Sucre y exportaba 3 millones de pesos frente a slo 50.000 de Sucre (Roca 2005: 212). Significativamente, el tema federal desapareci de golpe despus que los triunfantes liberales trasladaron la sede de gobierno a La Paz para consolidar desde all su nueva propuesta hegemnica y unitaria Por todo eso, parece ms real hablar de la guerra de capitales. Es significativo que el conflicto blico estall despus de que el Congreso, reunido en Sucre en 1898, ya haba aprobado en grande, y con apoyo de los chuquisaqueos, el proyecto federal de los paceos; la chispa salt ms bien cuando a ello sigui la aprobacin de la Ley de Radicatoria de la capital en Sucre. Cuando, tras la victoria militar de los federales se realiz en Oruro la Convencin de 1899, se incorpor y debati de nuevo el tema federal pero consigui slo 18 de 50 votos, ma-

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yoritarios slo en La Paz, Oruro y Beni, de modo que el tema acab archivado como una bandera simptica pero inaplicable, por el momento, a Bolivia (Roca 2005: 258)2. En el trasfondo de todas esas pugnas, prcticamente desde el nacimiento de la Repblica, se percibe un Estado todava en formacin, que combina los ya mencionados espacios autonmicos de facto y un creciente forcejeo de ciertos grupos y regiones para ver cmo dentro de l se distribua el poder.

Hito 5. Resistencia de las comunidades indgenas (1866-1935)

Todo este perodo y ms all tuvo tambin un importante componente intertnico. Desde que la Repblica perdi inters en el tributo indgena y desmantel las ex comunidades, las rebeliones indgenas menudearon. Puede considerarse que el punto de quiebre fueron los intentos de Melgarejo por abolirlas en torno a 1866. Ese nuevo empeo de las comunidades para defender su territorio, base de su subsistencia fsica y cultural, fue aprovechado por varios grupos polticos emergentes para buscar su apoyo coyuntural. La presencia indgena, por ejemplo, fue fundamental para lograr la cada y fuga de Melgarejo en 1871. Pero el caso ms notable fue la alianza, durante la guerra de 1898-99 entre el lder federal general Pando y el lder aymara Zrate Willka, al que el primero lleg a nombrar general. ste era uno de los muchos que desde varios aos antes y en diversos departamentos andinos haban puesto ya en marcha una red de apoderados y autoridades originarias que buscaban la restitucin de sus tierras expoliadas. As se explica que su movilizacin no se limitara al apoyo a los liberales sino que fue adquiriendo sus propios contornos contra los expoliadores de sus tierras. Pero esta emergencia atemoriz ms bien a ambos contenientes y la paz entre ellos se aceler por temor a una guerra de razas. El general Willka fue victimado por su antiguo socio liberal Pando y la expoliacin de tierras continu como antes. Pero la rebelin indgena persisti tambin a pesar de las reiteradas masacres sufridas. En este contexto se consolid el llamado movimiento cacical de los aos 1920-30, que de alguna manera explica tambin la guerra interna indgena quechua y aymara contra las haciendas, paralela a la externa en el Chaco, aprovechando la ausencia del ejrcito. Todo este movimiento estaba primero ms centrado en la temtica de tierras pero despus se complement con la educativa. Ambas coexisten ya, por ejemplo en el levantamiento de Jess de Machaqa (1923), y deben ser muy tomadas en cuenta como antecedente de la experiencia educativa ms estatal: la escuela-ayllu de Warisata (1931). Con su propio ritmo y caractersticas otro tanto estuvo sucediendo entre varios pueblos indgenas de las tierras bajas. El caso ms notable es el de la resistencia guaran en el Chaco, tambin contra la expansin de las fincas, en este caso ganaderas, y que culmin con la derrota de Kuruyuki en 1892.

Hito 6. Gestin e implementacin del Estado del 52 (1935-1971)

Tras la nueva derrota internacional en la Guerra del Chaco (1932-35), la clase poltica volvi a repensar el pas y el Estado boliviano desde diversos ngulos, como nunca antes. Desde la perspectiva jurdica resulta particularmente significativa la Convencin Nacional de 1938, convocada por Busch, que deline ya muchos de los cambios que despus se pusieron en marcha sobre todo tras la victoria armada de la

2 Desde 1899 ya no ha vuelto a plantearse un Estado federal. En el primer referndum nacional para cambios constitucionales, realizado en 1931 con una participacin de 90.000 ciudadanos, lleg a aprobarse, entre otras reformas, una descentralizacin administrativa, que inmplicaba la eleccin de asambleas departamentales aunque reservaba al Presidente el nombramiento de los prefectos a partir de ternas presentadas por dichas asambleas. Pero, estando en vsperas de la Guerra del Chaco, todo qued en nada.

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Revolucin Nacional de 1952, que estableci lo que ha pasado a la historia como el Estado del 52 (Barragn 2005: 359-371). En ste se prioriza la unidad y potenciamiento del Estado central frente a (a) la polarizacin tnica, (b) los regionalismos y (c) las periferias olvidadas. Aunque la construccin de una conciencia de nacin boliviana se vena gestando desde la Independiencia y tiene hitos importantes despus de la Confederacin Per-Bolivia y como efecto de la Guerra del Pacfico, el proceso recin se cierra tras la Guerra del Chaco. Probablemente se puede afirmar que slo a partir de 1952 la conciencia de ser parte real de la Nacin Boliviana se ampli al conjunto de la poblacin boliviana, dando fin al Estado sin nacin del siglo XIX (Demelas). Entre los rasgos del nuevo Estado del 52 subrayemos: Con la nacionalizacin de los principales recursos el Estado pas a copar la mayor parte de la produccin nacional, a travs de la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF) y ello le facilit tambin fortalecer el sentido de nacin-estado como nunca antes. Se ampli la participacin poltica a todos (voto universal, sindicatos, brigadas parlamentarias mineras y campesinas, etc.) pero a travs del centralismo partidario del MNR y del Estado. Tuvo eco en el carcter nacional unitario de las principales organizaciones sociales nacionales (COB y CNTCB). En ese proceso se campesiniz y sindicaliz a los indgenas, sobre todo andinos; recuperaron tierras con la Reforma Agraria ms Colonizacin; se masificaron las escuelas rurales, ganaron el voto, etc El Estado y la Nacin consolida el desarrollo agroindustrial y ganadero y petrolero del Oriente, tanto a niveles estatales como empresariales y de pequeos colonizadores andinos, todo ello con el apoyo de los recursos generados por la minera occidental nacionalizada ms otros apoyos internacionales. Se impuso la nueva ideologa del Estado mestizo (intentando diluir las diversidades tnico culturales, por ejemplo a travs del muy ampliado acceso a la escuela). No se trata slo de la adopcin de elementos de la otra cultura (enculturacin siempre presente) sino tambin y sobre todo de cambiar el sentido de la identidad indgena (aymara, quechua...) por el de que todos somos iguales como miembros de un Estado mestizo. En medio de indudables logros, hubo tambin ciertos movimientos regionalistas como los llamados superestados a travs de cacicazgos muy locales (por ejemplo, en Pando y Santa Cruz) e incluso superestados campesinos (Achacachi, Norte de Potos, Valle Alto de Cochabamba). Se inici tambin el conflicto colla/camba, por ejemplo, en los enfrentamientos entre las milicias ucureas del MNR contra la vieja oligarqua crucea.

Hito 7. Emergencia de nuevas regiones y de indgenas (1972-1994)

Se consolid el auge econmico cruceo iniciado por el MNR y que con la dictadura militar de Banzer lleg al poder nacional en 1971. Este auge se hizo an ms notorio a partir de 1985 con la cada de la minera, sustituida por los hidrocarburos y la soya. Ayud la ola neoliberal de achicar el Estado.

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Se reforz as un doble regionalismo departamental: De regiones ricas emergentes para ganar mayor poder interno y en conjunto. Vena a ser una especie de repris de la pugna entre La Paz y Sucre, un siglo antes, ahora en base al mayor potencial econmico que, con el Estado del 52, haba adquirido sobre todo Santa Cruz. Este a su vez provoc una reinterpretacin de otras diferencias histricas de larga data e incluso semnticas, consolidando el nuevo giro que tom la contraposicin colla/camba3. En jirones patrios olvidadospara poder tener su cuota parte (del conjunto) y decidir sobre ella. Entre ellos estaban los antes ricos y hegemnicos departamentos de Potos y Chuquisaca (como antes del 52 haban estado en esta condicin los departamentos orientales mal comunicados de Santa Cruz, Beni y Pando). A partir del Decreto de Organizacin Administrativa (1972), los departamentos pasan a ser el principal motor de organizacin y desarrollo territorial del Estado a travs de sus Corporaciones de Desarrollo como instituciones autrquicas relativamente descentralizadas. Lo municipal y lo tnico apenas pesan. En torno a este fortalecimiento departamental crece la demanda autonmica de los departamentos mejor dotados en los nuevos rubros de acumulacin: primero en Santa Cruz y despus tambin en Tarija. Simultneamente, reemerge la conciencia de los pueblos indgenas, ya desde fines de los aos 60, primero con el katarismo aymara, que con el retorno a la democracia (1978) hegemoniz la CSUTCB y desde all ya plante explcitamente el estado plurinacional, lo que sugiere que algunos pueblos indgenas se consideraban ya de alguna manera vaga naciones constituyentes del Estado-Nacin boliviano, del que tambin se sienten parte. Desde los aos 80 los pueblos de tierras bajas se van aglutinando en sus organizaciones tnicas, en torno a la CIDOB, logrando su mayora de edad en la I Marcha por el Territorio y la Dignidad, de 1990. Las celebraciones de 500 aos de resistencia en torno de 1992 consolidan la aproximacin entre pueblos indgenas de todo el pas. Aunque esta reemergencia se inicia localmente pronto se refuerza tambin con cambios internacionales como la constatacin de que, tras la cada del bloque sovitico y su propuesta socialista basada slo en la lucha de clases, se vio lo fuertes que seguan los confictos tnicos all y en otros pases orientales. Los movimientos feministas, ambientalistas y otros apoyan tambin la reemergencia tnica.

Hito 8. Ecos de la reemergencia tnica en el Estado (1992-1999)

El Estado y los partidos que lo gobernaban no haban tenido la iniciativa en esta emergencia tnica nacional e internacional. Pero, por la presin desde ambos frentes, iniciaron aperturas significativas como las siguientes: Ratificacin del Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas, 1991. Vctor Hugo Crdenas, primer Vicepresidente aymara, 1993-97. Cambios de los artculos 1 y 171 en la CPE de 1994, reconociendo el carcter multitnico del pas. De ah, carcter intercultural de la Reforma Educativa de 1994 y reconocimiento de las TCO (= territorios indgenas) en la Ley INRA de 1996. Ley Participacin Popular [LPP], 1994. Da sobre todo una nueva relevancia a los municipios (o secciones municipales) particularmente a los rurales, con competencias y recursos propios aunque derivados y que antes se otorgaban a las Corporaciones de Desarrollo de nivel departa3 Ntese que anteriormente los cruceos usaban el trmino camba slo de manera despectiva para referise a los indgenas orientales.

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mental. Esta concentracin de esfuerzos a este nivel municipal tuvo tambin otras consecuencias relevantes de cara al ordenamiento territorial: - Dio el primer reconocimiento jurdico a las comunidades campesinas o indgenas, sea cual fuere su nombre y organizacin interna, y a las juntas vecinales urbanas, bajo la cobertura jurdica comn de OTB (organizaciones territoriales de base). - Hizo perder relevancia a cantones y provincias (salvo donde se crearon mancomunidades municipales o hubo acciones prefecturales a este nivel). - Hizo descuidar el nivel meso departamental, igualmente necesario. - Descoloc a las elites crucea y tarijea que demandaban autonoma departamental.

Hito 9. Crisis desde 2000

Al ir estos avances parciales de la mano de un modelo neoliberal globalizador pero excluyente de los marginados de siempre, no llegaron a cuajar y, despus de algunos aos, todo este conjunto hizo crisis, sobre todo a partir de las crecientes movilizaciones desde el ao 2000 y culminando en las dos sucesiones constitucionales: el Vicepresidente Carlos Mesa en octubre de 2003 y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Eduardo Rodrguez Veltz, en junio de 2005, ms su convocatoria a elecciones adelantadas para diciembre de 2005. En este nuevo proceso pasaron a primer plano las que se han llamado las dos agendas contrapuestas: La Agenda de octubre [2003] (desde el Occidente empobrecido): Asamblea Constituyente, que implica cambios como una democracia ms directa, un mayor rol social del Estado incluida la nacionalizacin de recursos naturales, y una mayor visibilizacin y presencia originaria en toda la estructura del Estado. Algo se avanz en cambios a la CPE de febrero 2004, que abrieron el candado del monopolio partidario aadiendo agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas; e incorporaron tres vas complementarias de participacin poltica: la iniciativa ciudadana, el referendum y la asamblea constituyente. La Agenda de junio [2004] (liderizada por las elites econmicas del Oriente y Chaco): Autonomas departamentales vinculantes, con una compleja pregunta para el referndum y eleccin directa de prefectos, ya. El gobierno acept ambos pedidos, dndole incluso fechas. Pero su ejecucin se posterg sin fecha debido a la segunda sucesin constitucional en junio de 2005. Se hablaba cada vez ms de empate catastrfico (Garca Linera citando a Gramsci) entre las dos agendas, y algunos llegaron a decir que ya no hay Estado ni sentido de nacin sino una fragmentacin local y sectorial de demandas, sin eficiencia estatal para darles seguimiento dentro de una propuesta con prioridades unificantes. Pero tras el segundo cambio de gobierno se logr concertar cierto empate constructivo entre ambas agendas con los acuerdos de junio [2005]: elecciones generales y de prefectos a fines de 2005; y referndum autonmico ms eleccin de constituyentes, el mismo da, en julio de 2006.

Hito 10. Nuevo gobierno elegido

Llegadas las elecciones de diciembre, hubo por primera vez desde el retorno de la democracia un claro vencedor por mayora absoluta: Evo Morales y el Movimiento al Socialismo (MAS), que lograron el 54% de los votos vlidos y una mayora semejante en diputados, pero slo un 44% en el senado (por tener

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un mismo cupo de 3 por departamento). Se mostr as el deseo mayoritario por un cambio real. Sin embargo, en las elecciones simultneas de prefectos, slo tres de los nueve electos fueron del MAS, mostrando el peso que a este nivel tienen los liderazgos locales con diversas tendencias. Lo que ms llam la atencin nacional y mundial fue el advenimiento primicial de un indgena aymara: Evo Morales, con ese amplio margen de votos, a la presidencia del pas. Con ello se produjo tambin un acceso mayor que nunca de indgenas a cargos clave del Estado, aunque las estructuras estatales an no han cambiado. Para esto ltimo el nuevo gobierno ha dado una alta prioridad a la anunciada Asamblea Constituyente, cuyos miembros fueron finalmente elegidos el 2 de julio de 2006, con resultados bastante compar5ables a los de diciembre, para entrar en funciones a partir del 6 de agosto siguiente. La temtica pluri e intercultural, as como el ordenamiento territorial que incluye los posibles mrgenes de autonoma, ocuparn sin duda un lugar central en los debates de esta Asamblea Constituyente4.

1.2. FOTOGRAFA DE LA ESTRUCTURA ACTUAL

Mostramos nuestra realidad desde dos perspectivas. Primera, la gama y distribucin tnico-lingstica de la poblacin boliviana; es decir, nuestra sociedad civil. Segunda, la estructura estatal actual, que debiera encajar y responder a esta realidad.

1.2.1. Panorama de la gama tnico-lingstica (Censo 2001)

En el ltimo censo, de 2001, se ha incorporado una pregunta directamente tnica, respondida slo por los de 15 y ms aos. Dice as: Se considera perteneciente a algunos de los siguientes pueblos originarios o indgenas?, seguido de la lista de los cinco pueblos ms numerosos aymara, quechua, guaran, chiquitano, mojeo ms otro (explicitar) y la opcin de responder ninguno, como hizo un 38%. Se evit utilizar la categora genrica indgena y tampoco se consider la posibilidad de responder con otras categoras igualmente genricas (como mestizo, cholo, etc.) que se usaron por ltima vez en el Censo 1950. Algunos se han quejado de esta omisin pero, por su falta de especificidad, stas son categoras analticamente poco tiles que, por esa misma razn, se mantienen ahora en muy pocos censos latinoamericanos5. Realsemos que el 62% que en total se autoidentific como miembro de algn pueblo indgena u originario en realidad lo hizo sealando su pertenencia a alguno de los siguientes pueblos concretos6: 30,7% quechuas 25,2% aymaras 6,1% alguno de los otros 31 grupos tnicos registrados por este censo, todos en las tierras bajas orientales, salvo el uru. Los ms numerosos son: chiquitanos (2,2%), guarans (1,6%) y mojeos (0,9%).
4 En 1.3 detallaremos ms algunos rasgos de esta nueva coyuntura. 5 Ver ms detalles sobre esta discusin en los dos primeros captulos de Molina y Alb, coord. (2006). 6 No se puede pedir mucha ms precisin ni aadir preguntas aclaratorias en un censo nacional para saber qu entiende la poblacin consultada cuando afirma ser miembro de un determinado pueblo originario. Pero en otra encuesta dirigida a 1.551 concejales y alcaldes de todo el pas, en la que se utiliz la misma pregunta (con un 64,5% que se autoidentific con algn pueblo originario), se aadi tambin una pregunta abierta sobre por qu haba respondido s o no. El 91% de los que dijeron pertenecer a algn pueblo aadieron explicaciones que se refieren a sus orgenes (nacimiento 61%, ascendencia 42%, territorio 20%), a su idioma (15%) u otros rasgos culturales (21%); pero es significativo que los que explicitan su idioma (15%) son muchos menos que quienes lo saben hablar (83% de los que dicen ser miembros). Es decir, aunque la lengua sea un buen indicador indirecto de la etnicidad, ni es indispensable ni es tampoco considerado el rasgo ms significativo ni siquiera por la mayora que lo habla (Alb y Quispe 2004: 37-38).

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Los quechuas y aymaras son la inmensa mayora rural andina (sobre el 90%), pero en el Oriente y el Chaco los diversos grupos indgenas viven mucho ms entreverados con otros campesinos que no lo son o son inmigrantes andinos, conocidos tambin como collas. El mapa 1.1 muestra aquellos municipios altamente indgenas por cuanto el 75% o ms de su poblacin de 15 aos o ms7 dice pertenecer a algn pueblo indgena. La mayora son quechuas o aymaras, aunque hay tambin un municipio chipaya y otro guarayo. El mapa 1.2 complementa el anterior mostrando otros municipios, mayormente de las tierras bajas, en que cumplen esta condicin el 50-74% de la poblacin, es decir, hay mayora absoluta originaria pero sin llegar al 75%. Como podr observarse, entre los dos mapas se trata de la inmensa mayora de los municipios del pas, incluyendo varias capitales departamentales andinas. No hay duda de que Bolivia es un pas con una poblacin mayoritariamente indgena y que una gran mayora de sus municipios cumplen tambin esta condicin.

7 Lamentablemente el Censo slo aplic esta pregunta a la poblacin de esta edad, por lo que las estadsticas basadas en ella slo tienen el dato censal directo para la poblacin de 15 y ms aos.

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Por otra parte, un sector importante de quienes siguen considerndose miembros de algn pueblo indgena ahora vive ya en las ciudades, sobre todo andinas. Segn el citado censo, en la ciudad de La Paz un 50% se autoidentific aymara y otro 10% quechua; y en la ciudad anexa de El Alto, un 74% se dijo aymara y otro 6% quechua. Las dems ciudades andinas tienen tambin mayora quechua o aymara, segn la regin. Incluso en la ciudad oriental de Santa Cruz, que siempre se consideraba blanca y espaola, hay ahora casi un tercio de habitantes (32%) que se identifican como pertenecientes a algn grupo indgena, sobre todo quechua (15%), chiquitano (5,5%), aymara (5,4) y guaran (3,2). El censo 2001 mantuvo tambin la pregunta sobre lenguas habladas, aplicada a toda la poblacin que sabe hablar, con un 47,3% que hablaba alguna lengua indgena. Aadi adems, por primera vez, una siguiente pregunta para los de 4 y ms aos sobre cul fue la lengua en que aprendieron a hablar en la primera niez, con un 35,4% que dijo haber aprendido en alguna lengua indgena. De toda esta informacin se concluye que, si bien es evidente que hay un sostenido descenso de quienes afirman saber una lengua indgena (debido en gran medida a la fuerte emigracin a las ciudades8), ello no va acompaado de un mismo ritmo de prdida del sentido de pertenencia a alguno de los
8 Segn el censo 2001 el 62% de toda la poblacin ya es urbana, es decir, vive en centros de 2.000 y ms habitantes, con un 48% en las ciudades capitales ms El Alto. En conjunto los monolinges en castellano son el 63% en el rea urbana (pero slo el 49% en El Alto) y slo un 28% en el rea rural.

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pueblos indgenas, que es el criterio privilegiado por la OIT en el art. 1 de su Convenio 169 para considerar a alguien indgena. Pero estas diferencias, segn el criterio utilizado, ya sugieren que, en realidad, ser o no ser indgena o parte de un pueblo especfico no es una cuestin simplemente dicotmica s/no. Se lo puede ser de muchas maneras, dentro de una amplia gama de matices. Para aproximarnos a esta gama, a partir de las preguntas censales, se ha creado una categora combinada de condicin tnico-lingstica (o CEL), con una escala gradual de etnicidad entre un polo ms indgena (quechua, aymara, chiquitano...) y otro menos indgena, a la que se ha llamado escala CEL. Se reproduce en el cuadro 1.1. Por ser una sntesis, en este cuadro no hemos diferenciado cada pueblo originario pero es importante recordar que el dato censal en que se basa s lo hace.

Un rasgo clave de esta escala es que, al combinarse en ella cuatro indicadores, se puede matizar mucho ms el sentido y alcance de la condicin tnica, sea indgena o no indgena (ver 2.2.2). As el polo 7 indica la mxima etnicidad indgena y a la vez la mxima distancia del polo 0 no indgena y viceversa, mientras que los valores 6 y 1 indican tambin la mxima etnicidad indgena o no indgena pero con apertura al otro polo, siquiera a travs del conocimiento de su otra lengua: son el ideal de interculturalidad, sin prdida de lo propio pero con apertura al otro distinto. Los dems valores indican otras situaciones intermedias entre uno u otro polo. Con esta escala gradual se puede matizar tambin mucho ms lo que cada persona ha entendido al decir que era aymara, quechua... (respuestas a la primera columna, comn a los niveles 7 a 4) o que no se senta miembro de ningn pueblo originario (respuesta no en los niveles 3 a 0). En los primeros, la gama va desde quienes, adems de afirmar su condicin aymara (quechua, etc.), saben la lengua e incluso la aprendieron en su primera niez (niveles 7 y 6 con respuesta s en las columnas 2 y 3) hasta los que ni saben su lengua ni la aprendieron de nios (nivel 4). Y, entre los que declaran no pertenecer a ningn pueblo indgena, la gama va desde los que ni siquiera saben alguna lengua indgena (nivel 0) hasta los que la saben e incluso fue su primera lengua en la niez (niveles 2 y 3). Este nivel 3, aunque poco frecuente, tiene un significado muy particular pues niegan su identidad a pesar de no saber hablar siquiera castellano; se da sobre todo en algunas reas rurales quechuas de Potos y Chuquisaca. Esta gradualidad cuestiona la tendencia prevalente de dejar zanjada de una manera tajante y dicotmica que unos son indgenas (o aymaras, chiquitanos, etc.) y otros no. En el cuadro se sealan diversos puntos en que se podra trazar este corte pero sin pronunciarnos por ninguno:

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El primer corte, que pasa entre los niveles 5 y 4 dejara como ms indgenas a quienes declaran ser guarans, quechua, etc. y adems saben la correspondiente lengua. Es decir a los que estn en los niveles 7 a 5, arriba de este corte. Son el 48,2% de la poblacin de 15 y ms aos, a la que se aplicaron las cuatro preguntas. El segundo, entre los niveles 4 y 3, es ms amplio pues incorpora tambin en el lado indgena a todos los que afirmaron pertenecer a algn pueblo originario, aunque no hablen la lengua (nivel 4, adems de los anteriores). Son el 62,1%, equivalente a todos las que afirmaron su pertenencia a algn pueblo originario. El tercero, entre los niveles 2 y 1, da un paso ms al incorporar adems en la categora indgena a quienes sin reconocerlo lo manifiestan por su plena condicin lingstica, pues hablan la lengua y adems sta fue la primera que aprendieron en su niez (niveles 3 y 2, adems de los anteriores). Son el 65,85%. Sin embargo, el punto central es que, para el anlisis, la escala CEL con su gama gradual de ocho combinaciones es mucho ms rica, concreta y objetiva que una simple clasificacin genrica de indgenas o, para el caso, tambin de mestizos o blancos, sea cual fuere el criterio o corte adoptado para ubicar a la poblacin en alguna de esas tres categoras genricas. Resulta particularmente revelador el nivel 4 dentro de la escala CEL, correspondiente a quienes dicen pertenecer a algn pueblo indgena/originario pero no saben ni supieron su lengua. Dicen pertenecer, por tanto, por algn otro motivo, como los que vimos ms arriba (nota 7). Esta categora es relativamente poco significativa en el rea rural (12,3%; y notablemente menos en los departamentos andinos) pero pasa a ser la segunda ms importante (28,7%) en el rea urbana, despus de la categora 0 con los no indgenas aislados (37,7%). Tiene tambin un aumento notable desde un 4,9% en la poblacin ms anciana, de 65 y ms aos, hasta un 20,5% en el grupo de 15 a 19 aos, los ms jvenes a quienes el censo pregunt su pertenencia. Pero lo significativo es que sean tantos aquellos para quienes, incluso en las ciudades y entre la poblacin joven, la prdida de la lengua no implica rechazar su pertenencia a un pueblo originario, al menos hasta ahora. Ms an, en muchos de los pueblos indgenas minoritarios del oriente, esta es la categora prevalente. Estn, por ejemplo, en esta situacin el 62,8% de los que se consideran guaran, el 89,0% de los mojeos y el 93,9% de los chiquitanos, mientras que los quechuas y aymaras siguen por debajo del 20%, en su mayora urbanos. Dejemos claro que declararse miembro de un pueblo, indgena o no, aun sin saber la lengua que lo caracteriza, no tiene nada de falaz ni anormal. Es tambin la condicin ms habitual de pueblos muy conscientes de su identidad, como los vascos y los irlandeses en Europa, muchos judos fuera de Israel o buena parte de los actuales mapuches en Chile. La lengua es un poderoso identificador tnico all donde sigue siendo fuerte y de uso universal. Pero nunca es la condicin sine qua non de pertenencia tnica y, en su ausencia, otros rasgos como el territorio de residencia o de referencia, la historia compartida, la religin o ciertos rituales, su forma de organizacin, determinadas costumbres, comidas o incluso ciertos giros y trminos lingsticos icnicos pueden ocupar el lugar simblico que, para otros pueblos, tiene la lengua. Como contrapunto de este nivel 4, los niveles 3 y 2 incluyen a quienes tienen plenamente la condicin indgena desde la perspectiva lingstica por hablar la lengua y haberla aprendido adems como la primera en la niez pero niegan pertenecer al pueblo indgena correspondiente. Es decir, parecera que se avergenzan de su identidad indgena. Lo sorprendente es que actualmente son apenas un 3,8%, muchos menos que los del anterior nivel 4. Es muy probable que aos atrs, cuando todava no

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exista la actual poltica de apertura a lo indgena, habran sido bastantes ms. Analizando ms a fondo este grupo llama la atencin que, dentro de l, ms de una cuarta parte pertenece al nivel 3, es decir rechazan su identidad indgena a pesar de seguir siendo monolinges en lengua nativa sin hablar siquiera castellano. Su presencia es mayor en reas rurales quechuas, sobre todo de Chuquisaca y de Potos, llegando a ser en este ltimo departamento ms de un tercio de todo el grupo. El grfico 1.1 nos muestra, a nivel nacional (incluyendo tanto la zona andina como las de tierras bajas), la distinta distribucin de la escala CEL en la Bolivia rural y en la urbana, para los mayores de 15 aos, que respondieron a la pregunta de autopertenencia. En la Bolivia rural, los que declararon pertenecer a algn pueblo indgena son la inmensa mayora (cuatro de cada cinco); y dentro de ellos prevalecen por mucho los que pertenecen a las categoras 7-6-5 que, como vimos, son las ms indgenas/originarias tanto por su declaracin de autopertenencia a algn pueblo originario como por su lengua. En la Bolivia urbana los que se declaran miembros de algn pueblo siguen siendo tambin la mayora pero, de ellos, los ms (28,7% del total) estn en la categora 4, es decir, se siguen considerando miembros de algn pueblo originario aunque ya no saben la lengua ni la aprendieron de nios. El grfico 1.2 muestra la distribucin de la escala CEL por departamentos, sin distinguir ya entre sus reas rural y urbana. Queda clara la diferente distribucin entre la regin andina y el resto, que a veces se ha autodenominado la Media Luna. En la regin andina prevalecen por mucho los altamente indgenas (categoras 7-6-5), con la cota mxima en el departamento de Potos. En cambio en la Media Luna prevalencen los plenamente no indgenas (categora 0), sobre todo en los departamentos extremos de Pando y Tarija. Pero es significativo que en Beni y sobre todo en Santa Cruz los indgenas superan el tercio, aunque la mayora de ellos estn, de nuevo, en la categora 4, que ya no sabe ni supo la lengua propia de su pueblo.

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Cabe aadir que, como resultado de la combinacin de nuestra historia colonial y neocolonial con la actual estructura socio-econmica, sigue hasta ahora una fuerte correlacin entre el marginamiento de los ms indgenas en las reas ms pobres y la concentracin de quienes menos lo son en las reas ms ricas. Un estudio de la etnicidad de los alcaldes y concejales de la gestin 1999-2004, de acuerdo al nivel las necesidades bsicas satisfechas o insatisfechas de su respectivo municipio, muestra que esas autoridades municipales tenan una etnicidad mucho mayor (aproximadamente equivalente a nuestras categoras CEL 7 y 6) en los municipios con ms necesidades insatisfechas bsicas y el nivel de pobreza, como muestra el cuadro 1.2.

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1.2.2. El Estado, desde nuestra temtica, hasta 2005

Usamos como referencia la estructura estatal vigente hasta fines de 2004, antes de la asuncin del nuevo gobierno de Evo Morales y el MAS. Los principios de este gobierno suponen el acceso de los sectores tnico-culturales originarios en las estructuras estatales pero todava sin cambios radicales en ellas. Estos debern ser definidos en la Asamblea Constituyente.

En sus instituciones
Si bien muchos elementos del esquema occidental estatal son obviamente tiles y no todas las formas clsicas de organizacin estatal tienen porqu ser tratadas como monoculturales en sentido despectivo, toda la estructura estatal sigue pensada bsicamente de una manera monocultural occidental; o, como gusta decir Ricardo Calla y recoge tambin Rossana Barragn (2005: 275) y el catedrtico espaol Bartolom Clavero (2005)9:
El Estado Boliviano [es]... un producto hbrido que combina piezas de procedencia hispana, francesa, britnica o prusiana, mientras se resiste a la adaptacin de componentes ms cercanos de la propia tierra: instituciones y experiencias de cultura quechua, aymara, guaran u otras races indgenas.

As ocurre en los tres poderes ejecutivo, legislativo y judicial, con sus diversas instituciones y se expresa en la lgica interna del sistema estatal, en su lenguaje conceptual y en los orgenes culturales de la inmensa mayora de su personal. Persiste tambin el monolingismo estatal castellano con unos cuantos latinajos jurdicos, pese a un retrico Decreto Supremo que dio carcter oficial a todas las lenguas nacionales. Es significativo que, incluso en la edicin oficial del discurso de toma de posesin del nuevo presidente Evo Morales, desapareci la parte final en la que l se expres en aymara y quechua. Las principales brechas jurdicas que, dentro de esta estructura, se han ido abriendo, ya fueron mencionadas sobre todo a propsito del Hito 7 de la seccin 1.1. Pero stas no llegan realmente a transformar la estructura monocultural arriba mencionada. Sin embargo, es notable cmo los pueblos originarios van teniendo una presencia cada vez ms significativa dentro de esas estructuras institucionales creadas y pensadas sin ellos, haciendo ms y ms notorio el desfase entre dichas estructuras y quienes las van ocupando. Vemoslo: Donde se ha asegurado una mayor presencia originaria es en las instancias de gobierno local, a partir del nuevo escenario creado por la Ley de Participacin Popular de 1994. En la primera gestin municipal (1996-99) basada en esta ley, ms de 500 campesino-indgenas accedieron a gobiernos municipales como concejales e incluso alcaldes, tras las elecciones municipales de diciembre 1995. En la siguiente gestin municipal (2000-2003) las autoridades municipales que se consideraban miembros de pueblos originarios eran ya en torno a un millar o 65% del total (Alb y Quispe 2004). No hay datos de la tercera gestin, iniciada en 2004. Ntese, con todo, que a pesar de esta realidad de facto, el orden legal municipal sigue sin reconocer la figura jurdica de municipios indgenas10.
9 En qu quedar el derecho indgena?. Sntesis de una conferencia dictada en Tarija en un encuentro organizado por la Judicatura Agraria de Bolivia. 10 Lo ms cercano es la aceptacin slo reglamentaria (art. 28 del DS 23858, setiembre 1994) de que los alcaldes al nombrar (si lo desean) a subalcaldes tomen en cuenta los usos y costumbres. El art. 5-II de la Ley del Dilogo Nacional (2001) insina tambin una futura adecuacin de territorios socioculturalmente homogneos al rgimen municipal, algo que hasta ahora no ha llegado a implementarse legalmente.

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La presencia indgena campesina en el Parlamento ha ido tambin aumentando de 1 o 2 al retornar la democracia en 1982, a 4 en 1997, a casi un tercio del total en 2002 y un nmero mayor pero no precisado en 2005. En el actual Parlamento tanto el presidente de Senadores como el de Diputados son de origen quechua. En la instauracin del Parlamento de 2002 se aadi incluso la innovacin simblica de introducir la traduccin simblica del quechua, aymara y una lengua oriental al castellano, Tal cambio no lleg a institucionalizarse pero se ha hecho ahora totalmente ineludible en la Asamblea Constituyente, con ms de un tercio de mujeres, muchas de las cuales se expresan mejor en su lengua originaria que en castellano. Ya se ha hecho tradicional la presencia de autoridades de origen indgena en cargos significativos del Ejecutivo, sobre todo en el Ministerio de Asuntos Indgenas, que con cambios menores de nombre funcion entre el ao 2000 y el cambio de gobierno en enero de 2006, y en el Ministerio de Educacin, desde que la Reforma Educativa de 1994 introdujo la Educacin Intercultural-Bilinge (EIB), llegando a haber incluso tres ministros de origen quechua o aymara. El primer gabinete del gobierno instalado en 2005 ha aumentado notablemente el nmero de ministros de origen campesino indgena, incluyendo el canciller, el nuevo ministro de aguas, y dos mujeres campesino indgenas (de desarrollo econmico y de justicia). Para sorpresa de muchos, se elimin en cambio el Ministerio de Asuntos Indgenas, con el argumento no desechable de que ahora todo el gobierno y cualquiera instancia quedaba abierta a todos11. El Poder Judicial es hasta ahora la instancia estatal menos abierta a esta penetracin de los pueblos originarios. La Reforma Judicial hizo algunos avances, como los juicios orales y en los ltimos das de la gestin presidencial de Rodrguez Veltz la restauracin de los jueces de paz. Pero un proyecto elaborado desde 1997 para operativizar el uso regular del derecho consuetudinario, reconocido en la Constitucin desde 1994, sigue archivado.

En el actual ordenamiento territorial

Enumeremos con ms detenimiento algunos rasgos clave en la naturaleza del ordenamiento territorial boliviano segn la Constitucin Poltica vigente hasta antes de la Asamblea Constituyente de 2006. Primero. Esta Constitucin define a Bolivia como repblica unitaria (art. 1, subrayado nuestro) como contrapuesta a federal y, de hecho, en todo su desarrollo reserva la capacidad de promulgar leyes a slo el nivel nacional. El nivel intermedio (o meso), conformado en Bolivia por nueve departamentos, y los dems inferiores no pueden dictar leyes, propiamente dichas. Es una forma de blindaje y garanta para la unidad nacional12. Segundo. Segn el art. 110 de la misma Constitucin, el poder ejecutivo a nivel departamental se ejerce de acuerdo a un rgimen de descentralizacin administrativa (subrayado nuestro), con lo cual se abre una dimensin ms territorial y ambiciosa de poder. Al nivel departamental la Constitucin boliviana nunca lleg ms all, ni siquiera en el abortado programa de los aos 1930 sobre descentralizacin, ni en el uso del trmino gobierno departamental desde los cambios constitucionales de 1967 hasta la nueva reforma de 1994. Tercero. El rgimen municipal, curiosamente, est colocado en el texto constitucional en la Parte III de Regmenes Especiales entre los ttulos dedicados al rgimen familiar y al de las Fuerzas Armadas.
11 Por eso mismo el presidente Evo Morales aclar que tampoco se consider crear un ministerio de asuntos blancos, como aos antes habra propuesto el lder aymara Felipe Quispe. 12 Obviamente no es la nica posible, puesto que los estados federales no se blindan as y mantienen tambin su unidad.

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Como se puede inferir de esta simple cuestin formal, el municipio recibe como ha sido tradicin general de las sociedades humanas un trato especial frente al Estado como si no fuera parte del mismo. En el caso del municipio boliviano el art. 200 de la actual CPE abunda en detalles hasta definir lo que aqu debera entenderse por autonoma local:
II. La autonoma municipal consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y tcnica en el mbito de su jurisdiccin y competencias territoriales. (...) IV. Los Concejales son elegidos en votacin universal, directa y secreta... V-VI...El alcalde ser elegido por mayora absoluta de votos vlidos... o, si ningn candidato la obtuviera, por mayora absoluta de votos vlidos del total de miembros del Concejo...

A nivel operativo muchos municipios atraviesan todava problemas prcticos como conflictos de lmites, tamaos demasiado grandes o demasiado chicos, falta de coherencia y funcionalidad de sus lmites con relacin al tipo de poblacin que abarca o la imposibilidad de elaborar planes municipales razonables por la falta de complementariedad ecolgico econmica, socio-cultural o la imposibilidad fsica de comunicarse regularmente con algunas zonas. Cuarto. El Art. 171 de la CPE, reelaborado en la reforma constitucional de 1994, recoge elementos fundamentales del Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas, que en 1991 fue ratificado por Bolivia, pasando a ser la ley 1257 de la Repblica con estatus de convenio internacional. En l se introduce de nuevo, aunque en una ubicacin inapropiada, el tema de la territorializacin de lo tnico (presente ya en el citado Convenio), bajo la nueva figura de tierras comunitarias de origen [TCO]13, con disposiciones entremezcladas con normas para el rgimen agrario y campesino, que es a su vez parte del rgimen especial econmico y financiero. Especialmente el inciso III de este art. 171 introdujo la siguiente dimensin hasta entonces indita:
Las autoridades naturales de las comunidades indgenas y campesinas podrn ejercer funciones de administracin y aplicacin de normas propias como solucin alternativa de conflictos, en conformidad con sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitucin y las leyes.

Es decir, por una parte, ms all de una autonoma administrativa, se abre por primera vez la puerta constitucional para que las autoridades comunales indgenas y campesinas apliquen sus usos y costumbres es decir, su derecho consuetudinario como una va alternativa de resolucin de conflictos. Pero, por otra parte, ello debe hacerse sin contravenir esta Constitucin y las leyes, como suele decirse en tantas constituciones. Comentemos algunas conclusiones relevantes de esta descripcin. La primera es que la ola municipalista de 1994 entr en tensin con el rol que la CPE manda para el nivel departamental. Los departamentos, que desde 1972 eran la instancia fundamental de desarrollo, veintidos aos despus quedaron ms relegados por el nuevo papel dado al municipio bajo la sospecha de que los primeros haban expresado demasiado la angurria oligrquica de las regiones y la esperanza de que lo local contena las virtu13 Este tema despus ser ms desarrollado en varios artculos de la Ley INRA de 1996. Por ejemplo, en su art. 3-III, sobre garantas constitucionales, se explicita que la denominacin TCO comprende el concepto de territorio indgena, de conformidad a la definicin establecida en ...el Convenio 169 de la OIT.

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des de la democracia de proximidad y las facilidades de participacin ciudadana. En este contexto se debe sealar, sin embargo, que ms del 20% de la inversin pblica nacional se sigue haciendo a travs de las prefecturas. Tampoco se contuvo una subrepticia penetracin de las prefecturas en mbitos competenciales municipales. Con todo, los mrgenes otorgados para la autodecisin fueron sin duda mayores para los municipios que para las prefecturas. Una prueba de ello es que, a diferencia de las prefecturas, los municipios reciben desde 1994 un monto sustantivo de recursos menos condicionados, mediante coparticipacin tributaria. En cuanto a la variable intercultural, ahora asociada al concepto de TCO, sigue todava demasiado amalgamada con aspectos agrarios, especialmente, con las variables del factor tierra (a su turno an poco diferenciado conceptualmente del trmino de territorio) o con aspectos espaciales como es la nocin de hbitat (art. 43 de la Ley INRA, 1996). La dupla tierra/campesino viene de la Reforma Agraria ms individualizante de 1953, mientras que la de tierra/territorio surge de la presin social de las etnias, empezando por las minoritarias del oriente, respaldadas por su larga historia y en el derecho internacional. Adems, esos territorios indgenas llamados TCO apenas guardan relacin con los territorios y distritos municipales; los primeros, elaborados ms con criterios de pueblo indgena originario y de su propia organizacin, rebalsan a veces ms all de los lmites de cuatro o ms municipios e incluso cruzan lmites departamentales, trazados por la Repblica sin tener en cuenta la preexistencia de aquellos pueblos originarios. Quinto. Hay todava otro avance que ha ido ms all de esta CPE. A raz de la fuerza que fue ganando el movimiento en pro de una mayor autonoma departamental durante los gobiernos transicionales de Carlos Mesa y Eduardo Rodrguez, en 2005 se lleg a promulgar la ley 3015 del 8-IV-2005, que introdujo la eleccin directa de prefectos y que fue efectivamente aplicada por primera vez en las elecciones de diciembre 2005. En ella, por una generosa interpretacin de la CPE, el Presidente quien tiene el mandato constitucional de designar a los prefectos (art. 109) queda legalmente comprometido a nombrar a quien saliera primero en esa justa electoral. Esta eleccin de prefectos no entra en colisin con el vigente mandato del Art. 110 que instruye, para este nivel, una forma avanzada de desconcentracin. Pero le aade un elemento nuevo: a la descentralizacin administrativa (o autonoma administrativa, visto desde la otra vertiente), se le aade la electoral, ms poltica. Es una ampliacin bastante lgica. Cuando una instancia administrativa, como es la prefectura, se refiere a una colectividad territorial (el departamento) desde una amplia gama de perspectivas y ya no como una agencia especializada en un slo propsito, no es raro que se desemboque en la eleccin directa de sus autoridades, aun sin llegar a romper con ello el monopolio nacional de la capacidad legislativa. Ms all de lo ocurrido recientemente en Bolivia, as lo muestra tambin la experiencia internacional en pases tan distintos como Francia, Colombia, Ecuador, Per, Japn o Grecia. Todos estos casos son variantes de desconcentracin con sustantivos efectos de territorializacin de la gestin estatal.

1.3. EL NUEVO PERFIL HEGEMNICO

A partir del triunfo electoral aplastante del primer presidente indgena el aymara Evo Morales y su partido el MAS en diciembre de 2005, y la instauracin del nuevo gobierno, la coyuntura poltica boliviana ha hecho un giro notable. Despus del empate catastrfico que fue estancando el pas en los ltimos aos, se logr un contundente y creciente desempate electoral a favor del cambio; 54% vs 28%

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del candidato continuista, en las elecciones presidenciales de diciembre 2005; y 51% vs 15%, en la eleccin de constituyentes de julio 200614. De todos modos, los conflictos por la redistribucin de curules (reclamo de Sta Cruz respaldado por el Tribunal Constitucional) en 2005, la polarizacin regional entre el no del Occidente colla y el s de la Media Luna del Oriente ms Tarija ) en el referendum por autonomas, simultneo a la eleccin de constituyentes, y las ms recientes pulsetas desde agosto 2006 por el reglamento de la Asamblea Constituyente muestran que el pas sigue polarizado por intereses a la vez polticos, econmicos y regionales. El nuevo partido gobernante MAS tiene un perfil mltiple que articula diversas perspectivas: movimiento popular en su doble dimensin: social/clasista y tnico/cultural/indgena, con su concepcin de nacionalidades tnicas y su sueo de un Estado Plurinacional; todo ello en torno a un partido que aglutina tambin a estos movimientos sociales y tnicos con la izquierda clsica que haba quedado fuera de juego desde 1985. En la dimensin social/clasista, los nuevos gobernantes han dado alta prioridad a su buen relacionamiento con las organizaciones de base de los diversos sectores y, a la vez, han mostrado mucha ms voluntad poltica que los precedentes para transformar la actual estructura socio-econmica. Desde un principio dieron algunas seales ms simblicas que estructurales a favor de los ms desfavorecidos, como rebajar sus propios sueldos y aumentar el de los maestros y trabajadores de salud, en un porcentaje superior a los de los gobiernos anteriores, y ms tarde aumentaron tambin el salario mnimo. Al nivel ms estructural se ha emprendido tambin con decisin el plan de redistribucin de latifundios improductivos en tierras bajas, con fuerte oposicin de grupos de poder de la zona. Con bastante retraso se present tambin el plan y metas del desarrollo econmico, con nfasis en ampliar la gama productiva y fomentar las pequeas empresas productivas urbanas y rurales, pero no est todava muy claro cmo se va a implementar. Favorable para lo anterior es cierta bonanza econmica del pas y la regin, que mantiene e incluso reduce sus tasas de cambio con el dlar, por no hablar de las cada vez mayores remesas de los bolivianos en el exterior. Esta bonanza es an ms favorable en el caso de los hidrocarburos, cuyos precios siguen subiendo gracias a la inestabilidad en Irak y otros pases asiticos, y en particular para el gas, ms codiciado ahora como un energtico ms barato y no contaminante y que constituye el principal recurso exportable del pas. En estas circunstancias, el gobierno, que se alinea con quienes desean superar el modelo de globalizacin neoliberal en torno a los intereses de los grandes poderes econmicos mundiales, ha estado buscando nuevas alianzas con otros pases y gobiernos del contorno, que compartan esta misma preocupacin. Ha sido, por ejemplo, dura y persistente la oposicin al ALCA y al TLC con Estados Unidos, pese a que recientemente hay cautelosos acercamientos para buscar algn acuerdo para no dejar colgados a numerosos pequeos productores de tejidos, joyas, etc. que venden sobre todo a Estados Unidos. Ello confirma la natural aunque no inmediatamente aceptada fuerza de lo operativo y prctico, que acaba moderando posiciones inicialmente ms radicales. La alianza ms notoria y, a la vez, la ms controvertida a nivel internacional, ha sido la triangulacin de la Bolivia de Evo con la Cuba de Fidel Castro y la Venezuela de Hugo Chvez. Tras el triunfo electoral de diciembre all fueron las primeras etapas de la gira mundial del presidente electo y, a nivel interno, tras la posesin se pusieron en marcha dos campaas populares con numeroso personal cubano y re14 El MAS baj al 51% pero alcanz la mayora relativa tambin en Santa Cruz y Tarija y el descenso de los partidos de oposicin fue mucho ms fuerte. Estos cambios se debieron en parte a la mayor presencia de candidatos de agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas a nivel departamental y local.

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cursos venezolanos y efectos ms polticos que estructurales: una fue de alfabetizacin, con un enfoque e instrumentos informticos innovadores pero que necesitaba fuertes adaptaciones a la realidad boliviana plurilinge y pluricultural; la otra, de salud pblica, para atender gratuitamente a enfermos de bajos recursos tanto en el campo como en la ciudad, tuvo una gran acogida popular y en los medios pero ha provocado una fuerte resistencia del Colegio Mdico Boliviano, con ms vocacin lucrativa que social. Pero el Gobierno, y Evo en persona, han hecho adems, desde un principio, buenos acercamientos a la Argentina de Kirchner, al Brasil de Lula (ms ambiguos) e incluso a Chile tanto con Lagos como con Bachelet15. Con el Per, en cambio, Evo como Chvez haba apostado por el ms radical Umala, que gan en primera vuelta pero perdi en la segunda, y recin se est reconstruyendo la relacin. Ha sido fundamental en toda esta temtica la nacionalizacin de los hidrocarburos en la simblica fecha del 1 de mayo 2006. Era ya parte de la agenda nacional desde la guerra del gas de 2003, el refrendum de Carlos Mesa y los largos debates congresales para una nueva ley de hidrocarburos y fue un elemento central de la propuesta electoral. Aparte del renovado apoyo popular y poltico que la medida suscit, su efecto prctico ms inmediato es el aumento significativo de ingresos por impuestos y por nuevos precios de exportacin, logrados ya con Argentina pero que causan distanciamiento y duros forcejeos con el Brasil, por afectar a su empresa privada/estatal Petrobras y a un Presidente Lula que busca su reeleccin. Est adems de por medio toda la renegociacin con otras varias multinacionales petroleras, cuyos resultados an no se conocen. Estos ingresos por hidrocarburos deberan ser la base para fortalecer una necesaria economa de base ancha, como hizo Noruega pero an no logra hacer Venezuela. En la dimensin tnico/cultural/indgena, el ascenso mayoritario del MAS impone una oportunidad nica para resolver esta cuestin tanto en clave del nuevo ordenamiento territorial como en la estructura general de todo el Estado, tema que est, por lo dems, ntimamente vinculado a la Asamblea Constituyente, uno de cuyos ejes principales es precisamente cambiar el anterior Estado monocultural y excluyente por otro de carcter pluri e intercultural (ms subrayado por los pueblos indgenas originarios, tanto en la regin andina como en las tierras bajas) y con autonomas (temtica puesta inicialmente en la agenda pblica por grupos de poder de las tierras bajas, con un notable eco en la ciudadana local). Al ser constituyentes, los miembros de esa Asamblea tienen amplias facultades para cambiar la Constitucin, cambios que despus debern ser refrendados por un referndum nacional. Pero, ms all de declaraciones con frecuencia ms expresivas que operativas, no est claro el tipo de estructura estatal que finalmente surgir. Hay y seguir habiendo tensiones entre el Occidente andino y el Oriente camba; entre las diversas propuestas de autonoma (desde las de elites econmicas departamentales hasta las de los pueblos indgenas/originarios); entre el esquema de democracia representativa, vigente hasta ahora e inevitable a partir de cierta escala poblacional, y otro de democracia directa, ms sentida en los pueblos indgenas/originarios; o sobre la dosificacin que lo tnico y pluricultural deber tener en la estructura del nuevo Estado, sin descuidar aspectos ya muy establecidos de la estructura de todo Estado. Por no hablar de tantos otros temas en mbitos que aqu nos ataen menos. En algunos prevalece todava el sentimiento de una vuelta de la tortilla con nuevos vencedores y derrotados. Pero otros muchos sienten que un vuelco total revanchista ni se puede, con la actual correlacin de fuerzas, ni se quiere. Desde cierta hegemona nueva, hay que mostrar la capacidad de ser inclusivos de los otros desde principios bsicos aceptados por todos, tanto en el pas como en la comunidad internacional.

15 Recurdese que con este ltimo pas no hay relaciones formales por el secular conflicto martimo y que las relaciones informales se haban adems deteriorado durante la presidencia interina de Carlos Mesa.

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*** Este es, con sus luces y sombras, el trasfondo histrico y el panorama actual desde el que presentaremos nuestra propuesta. En el siguiente captulo intentaremos, para poder entendernos, poner un poco de orden y coherencia en el marco conceptual, para de ah, en los tres ltimos captulos, pasar recin a la propuesta propiamente dicha.

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2. Principios y conceptos fundamentales

La razn fundamental del Estado, como organizacin clave de la sociedad a un nivel macro, y de su sistema de legislacin y autoridades, es establecer un pacto social o norma de convivencia aceptada por todos los que a l pertenecen por permitir, siquiera en un mnimo, esta convivencia. No todo Estado es estable y, por factores internos o externos, muchos han ido cambiando de fronteras, como muestran los Atlas histricos hasta la saciedad. Bolivia, y antes el Tawantinsuyu y el Charcas colonial, no han sido una excepcin. Apenas hace 70 aos de la ltima desmembracin que sufrimos, despus del conflicto del Chaco (1932-35) que, con esa derrota, gener una de las ms profundas reflexiones sobre toda nuestra razn y modo de ser, dando lugar al tantas veces mencionado Estado del 52. Por otra parte, aun habiendo consolidado la estabilidad de su territorio no todo Estado llega a satisfacer adecuadamente a quienes estn cobijados en l, por prevalecer ms bien los intereses de ciertos sectores en menoscabo de los dems. De ah los conflictos sociales, reformas y revoluciones ms o menos profundas, con frecuencia acompaadas de resistencias y violencias, y los diversos programas internacionales de institucionalizacin, gobernabilidad y gobernanza. Aunque ahora est relativamente estabilizada en sus lmites, Bolivia siente en el momento actual como ha ocurrido en otros muchos pases ya establecidos la necesidad de introducir cambios radicales en su carta magna o Constitucin Poltica del Estado a travs de una Asamblea Constituyente. Aunque se habla incluso de volver a fundar el pas, no es probable que se cambie realmente todo ni mucho menos. Pero la crisis y el sueo es tal que, en principio, se deja abierta la posibilidad de repasarlo todo sin tabs ni candados previos16.

2.1. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES

Sin entrar en mayores debates tericos, en la manera que la interculturalidad y las autonomas debern ser tomadas en cuenta en estos cambios constitucionales, hay que tomar en cuenta los siguientes principios rectores de esta mejor convivencia que todos estamos buscando.

2.1.1. Principio de subsidiariedad

Una estructura social de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior privndole de sus competencias, sino que ms bien debe sostenerle en caso de necesidad y ayudarle a coordinar su accin con la de los dems componentes sociales con miras al bien comn (Conferencia Episcopal Boliviana 2006). Lo que ya se puede hacer bien a un nivel inferior se debe definir y ejecutar a ese mismo nivel y, en este mbito, la accin de los niveles superiores tiene slo un rol subsidiario. Este principio de subsidiariedad se sustenta tanto en la libertad que tienen los seres humanos y sus agrupaciones como en la mayor eficiencia de este procedimiento. Tiene una aplicacin obvia en temas como la descentralizacin
16 Al final de este volumen nos referiremos al posible caracter vinculante del resultado del referndum de julio 2006.

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y ciertos mrgenes de autonoma de cualquier unidad inferior frente a otras superiores en cualquier nivel de la escala y en cualquier mbito estructural, tanto pblico como privado, incluyendo la simple delegacin desde arriba. En nuestro caso puede ser pertinente para las unidades departamentales frente al nivel nacional, o de los municipios frente al nivel departamental, de las comunidades frente al gobierno municipal, o de los pueblos indgenas frente al Estado en cualquiera de los niveles anteriores.

2.1.2. Principio del bien comn concurrente

Hay aspectos que, por su complejidad y/o por referirse al bien comn ms universal, se desarrollan y controlan mejor desde una instancia superior que tenga una mayor visin del conjunto y sin intereses particulares. Viene a ser el contrapunto del principio anterior y podra tambin formularse de la siguiente manera: Lo que es necesario para todos y que se hace y cumple mejor desde arriba no debe pasarse a niveles inferiores en que podran prevalecer ms bien otros intereses particulares. Un ejemplo tpico son los impuestos, cuyos montos y alcance difcilmente pueden definirse mediante un referndum. A estas razones ms ticas pueden a veces aadirse otras de eficiencia. As como en economa puede haber cambios de nivel, de acuerdo a la escala de ciertos proyectos (por ejemplo, produccin ms local pero comercializacin conjunta a otro nivel), lo mismo puede ocurrir en la ingeniera poltica y estatal. Por todo ello a veces se habla de la conveniencia de que ciertos elementos fundamentales para el funcionamiento del Estado (o de cualquier otra unidad aglutinante de otras inferiores) queden regularmente blindados, pues de lo contrario podra derrumbarse todo el conjunto. Slo por mecanismos bien elaborados y regulados podran llegar a ser modificados. Tal es el caso, por ejemplo, de una Asamblea Constituyente. El ptimo consiste en la complementariedad entre los principios de subsidiariedad y del bien comn concurrente. No hay un nivel mejor ni peor sino que cada nivel territorial contiene su virtud. Normalmente, las instancias inferiores facilitan la cercana y libertad mientras que los niveles superiores deben intervenir y suspender poderes siempre y cuando se siga un control jurisdiccional. Pero unos y otras se necesitan y complementan mutuamente, construyendo as, desde abajo y desde arriba, un ordenamiento global total, incluido un ordenamiento supremo concertado y aceptado por todos. El principio de subsidiaridad, tomado de manera aislada, parece implicar que es preferible ir construyendo de abajo hacia arriba que viceversa, pero al combinarlo con el del bien comn queda claro que se trata ms bien de un proceso dialctico en ambos sentidos.

2.1.3. Principio de participacin

Muchas normas y decisiones son ms slidas cuando surgen de un proceso en que participan los diversos actores involucrados. Se aplica tanto a lo que puede definirse ya a nivel local como a lo que requiere niveles superiores. Por eso es tan fundamental la asamblea y la llamada democracia directa en los niveles ms locales, como por ejemplo una comunidad rural, y la existencia de mecanismos de consulta, representacin y concertacin en niveles superiores donde, por el mayor tamao, slo cabe la democracia representativa y/o la consulta. Este principio se insina ya en el artculo 1 de la actual CPE, al decir que Bolivia adopta la forma democrctica representativa y participativa. El ideal utpico sera llegar a situaciones de consenso, que no implican necesariamente unanimidad pero s aceptar puntos de vista distintos en miras al bien comn. ste es ms fcil de lograr en aquellos

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niveles y grupos en que cabe la democracia directa porque todos se conocen a todos. Pero cuando aumentan los participantes y stos tienen intereses contrapuestos puede que el consenso slo est en las reglas del juego (por ejemplo, el voto por mayora o los cargos por rotacin o alternancia). Si ni siquiera se logran concertar estas reglas, la convivencia se deteriora y puede desembocar en empantanamientos, autoritarismos, faccionalismos e incluso en violencia y caos.

2.1.4. Principio de reciprocidad

Cada uno da y recibe, en bsqueda de un equilibrio de convivencia. Se contrapone a simplemente dar o simplemente recibir. Por eso mismo, a cada derecho corresponden tambin obligaciones, que en ltima instancia provienen de la necesidad de respetar tambin los derechos de los otros. Reciprocidad es tambin poder exigir que si A tiene ciertos derechos en territorio de B, tambin los pueda tener B en territorio de A (por ejemplo, en el uso de su lengua o cdigos de justicia). Si todos furamos bsicamente iguales e idnticos, este principio no requerira mayores explicaciones. Pero, al ser desiguales unos con mayores habilidades y otros con mayores necesidades y, a la vez distintos por gnero, cultura, religin, etc., necesita complementarse con los dos siguientes principios.

2.1.5. Principio del pluralismo

La convivencia entre distintos pasa necesariamente por este principio, que consiste en la aceptacin del otro o los varios otros distintos, por considerar que las diferencias nos complementan y enriquecen a todos, ms que bloquearnos. Desde la otra vertiente, se lo puede llamar tambin el derecho a la alteridad, es decir, a ser diferente y a ser respetado como tal, lo que implica a su vez obligaciones semejantes con relacin a los distintos. Al combinarlo con el principio de la igualdad de todos ante la Ley y la Constitucin, se podra formular como: somos iguales aunque diferentes. Todo ello est implcito en el art. 6 de la actual CPE. Este pluralismo, fundamento de toda democracia, puede tener muchas vertientes. La ms conocida de todas es el respeto al derecho de opinin y al pluralismo poltico. Pero est tambin en todo el debate por la igualdad de gnero y entre generaciones; en la necesidad de crear relaciones interculturales en pases pluriculturales, como el nuestro, o con inmigrantes de muchos orgenes; en la libertad de cultos y tolerancia religiosa; en el enfoque de las relaciones internacionales; y, de manera general, en cualquier esfuerzo por incorporar, a pie de igualdad, a todos los marginados por una u otra razn (homosexuales, discapacitados fsica o mentalmente, nios de la calle, pandilleros y otros grupos sociales marginales, etc.). El respeto al pluralismo no se cumple, por ejemplo, cuando se cree que lo tradicional por tradicional o lo moderno por moderno valen independientemente de que contravenga derechos humanos.

2.1.6. Principio de solidaridad

La base de una slida convivencia es la cooperacin entre todos en busca del bien comn, de modo que quienes tienen mejores oportunidades apoyen y se preocupen tambin por los que tienen ms necesidades. Subyacente a la solidaridad y al bien comn est el destino universal de aquellos bienes que todos necesitan. Por tanto el Estado debe asegurar que llegan adecuadamente tambin a las regiones y sectores que, sin tenerlos, los necesitan. Pero la solidaridad no puede impedir que la regin que se esfuerza ms pueda vivir mejor. Y no puede hacerse desincentivando el esfuerzo propio. Por eso, en el

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campo hay resistencia a ciertos emprendimientos colectivos bajo el argumento de que no todos somos iguales (en el trabajo, empeo, etc.). De particular relevancia en este punto es la utilizacin social de los recursos naturales ms valiosos y/o de los bienes que, con ellos, se pueden lograr. El hecho de que se encuentren en un determinado departamento o territorio indgena puede justificar ciertas ventajas y compensaciones para quienes all viven y para quienes los explotan, pero sin que ello sea bice para que, adems, por solidaridad, los beneficios extraordinarios que de ah se deriven repercutan tambin en aquellos otros sectores que igualmente los necesitan. Por eso muchas legislaciones prevn el dominio del Estado sobre recursos estratgicos. Este principio de solidaridad es, en cierta medida, un refinamiento del anterior: principio de reciprocidad, que aqu podra reformularse as: cada uno da segn sus posibilidades y cada uno recibe segun sus necesidades... sin descartar tampoco sus habilidades. Este principio est ya en el artculo 1 de la actual CPE, al decir que Bolivia se funda en la unin y solidaridad de todos los bolivianos.

2.1.7. Principio de proporcionalidad

Tiene dos perpectivas. La primera es que los medios que se proponen no deben ser excesivos si las metas pueden obtenerse con menos esfuerzo; la segunda, es que hay que ponderar el peso relativo de los diversos factores en juego sin enfatizar slo uno en desmedro de los dems. Con relacin a la primera perspectiva, lo que puede explicarse y lograrse con arreglos sencillos tiene ms probabilidades de acercarse al camino verdadero. O, dicho por la va negativa, no hay que matar una mosca con un can. Pero simplicidad tampoco quiere decir fijarse slo en un factor sino buscar adems en funcin de la segunda perspectiva una proporcin sensata y adems negociable entre los diversos factores, sectores e intereses implicados. En vez de buscar una solucin con suma 0 (lo que una gana es porque se lo ha quitado al otro perdedor) hay que buscar la va para que, en lo posible, todos se sientan ganando algo. En la convivencia poltica siempre hay que calcular esta proporcin y tambin la relacin entre costo y beneficio. Ambos aspectos tienen una aplicacin inmediata tanto en las propuestas referidas a relaciones entre distintos (culturalmente o bajo cualquier otro criterio) y entre niveles o sectores de gobierno con competencias y mrgenes de autonoma distintos pero complementarios. Esta proporcionalidad se contrapone a buscar arreglos cartesianos o inflexibles. Busca ms bien guardar las proporciones al momento de formular soluciones y, por lo mismo, puede implicar tambin mrgenes de flexibilidad. Otro ejemplo. En la formulacin del principio de participacin hemos precisado que muchas normas son mejores si surgen de procesos participativos. Pero hemos evitado decir todas, por razones comparables a las que nos llevaron a combinar los principios de subsidiariedad y del bien comn concurrente. Hay tambin normas muy tiles aunque no vengan de abajo o no surgan participativamente. En algunos emprendimientos econmicos, por ejemplo, ciertas dinmicas participativas pueden acabar siendo perjudiciales. No se definir tampoco el diseo tcnico de un puente por referndum! Citemos un caso nuestro: la Ley de Participacin Popular (1994) fue elaborada y promulgada por mucho que parezca paradjico con un bajo nivel de participacin, ciertamente mucho menor que el de la controvertida Ley INRA de 1996 y con resultados mucho mejores. Desde que se ha puesto en prctica, pocos seran los sectores populares dispuestos a retirarla. Por supuesto, si ciertas normas se dictan sistemticamente sin participacin ni consulta, aumentar la sospecha de que tienen gato encerrado. Siguiendo con nuestro ejemplo, mientras se debata y aprobaba la ley INRA se prepar tambin, sin ningn tipo de consulta, el Cdigo de Minera, que soslayan-

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do recomendaciones de la oficina jurdica de Asuntos tnicos y aprovechando incluso algunos resquicios inadvertidos de la Ley INRA17 dio grandes facilidades a las inversiones mineras privadas. Desde la perspectiva e intereses de stos, fue mucho ms eficiente, pero vulner el principio de la participacin. *** El arte de la convivencia con eficiencia pasa por la combinacin y proporcionalidad de todos estos principios. As, gran parte de las propuestas de autonoma, se cimentan en el principio de subsidiaridad. Pero al mismo tiempo se deben regular internamente por el de participacin de los diversos sectores involucrados; y las relaciones entre diversos grupos horizontales, autnomos o no, pasan por los principios de reciprocidad y de solidaridad, para la que, con frecuencia, es indispensable contar con niveles superiores que aseguren la atencin del bien comn concurrente y el apoyo a los sectores ms necesitados.

2.2. INTERCULTURALIDAD
Abordamos esta temtica por partes. Primero veremos lo que implican los conceptos de cultura (2.2.1) y de identidad cultural, que de ah se deriva (2.2.2), con un nfasis especial en los tipos ms relevantes de identidades y los cambios que en ellas se van dando. Con esos elementos entraremos en el tema nuclear de la pluri e interculturalidad (2.2.3) y lo aplicaremos a la manera en que se van estructurando los estados (2.2.4).

2.2.1. Cultura
Todo saber y conducta aprendida (en contraposicin a lo simplemente heredado biolgicamente) es cultural. Cultura es, por tanto, el conjunto de rasgos adquiridos y transmitidos de unos seres humanos a otros por aprendizaje. Esta capacidad de crear, trasmitir, aprender y acumular cultura es lo que nos hace especficamente humanos, como distintos de los otros seres vivos.

Elementos y componentes de una cultura

Son muchos los mbitos en que vamos creando y acumulando cultura. stos se suelen organizar en torno a tres esferas o dimensiones principales, a saber: La esfera de relaciones con la naturaleza (produccin, alimento, vivienda...), llamada tambin la cultura material. La esfera de relaciones entre personas y grupos (familia, comunidad, poltica...), llamada tambin la cultura social o poltica. La esfera imaginaria o simblica que da sentido al conjunto (lenguaje, religin, arte...), llamada tambin cultura simblica. Las tres esferas estn ntimamente entrelazadas. Por ejemplo, cuando un grupo de inmigrantes se organiza y apodera de un terreno baldo, plantan la bandera nacional en las cuatro esquinas del terreno invadido y empiezan a arar conjuntamente con msica y adornando a sus yuntas, han combinado
17 Por ejemplo, la Ley INRA hablaba de posible expropiacin por razones de bien comn, y el Cdigo de Minera ha considerado bien comn las instalaciones mineras privadas en tierras campesinas o indgenas, facilitando as su posible expropiacin.

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las tres esferas mencionadas en un nico evento. En realidad en casi cualquier mbito o esfera se pueden combinar componentes prcticos (o pragmticos) y simblicos: Los componentes prcticos estn constituidos por todo el conjunto de instrumentos, destrezas y conocimientos que reflejan ante todo una forma prctica y compartida de resolver un problema en ltima instancia tcnico. Por eso son ms abundantes en la esfera de relaciones con la naturaleza. Los componentes simblicos de cada cultura estn constituidos por aquellos elementos que trasmiten algn mensaje, ms all de lo inmediatamente tangible. Por eso predominan en la esfera llamada cabalmente simblica. Pero subrayemos el permanente intercambio entre lo prctico y lo simblico en las tres esferas. El vestido, por ejemplo, cubre la funcin prctica de proteccin frente a las inclemencias del tiempo, en la primera esfera, pero a la vez es uno de los principales recursos simblicos para expresar identidades sociales e individuales. Por otra parte, instrumentos elaborados fundamentalmente por la va simblica, como la escritura, el uso de una lengua de alcance internacional o Internet, son con frecuencia adoptados no por su significado simblico que los identifique con determinado pueblo sino por razones simplemente prcticas.

Cultura especfica y comn

Los elementos que identifican y diferencian a la gente de un determinado pueblo con relacin a otros son los de su cultura especfca. Segn el tiempo y el contexto pueden ser muchos y muy distintos, pero en ello ciertos componentes simblicos (no todos) suelen jugar un rol ms determinante que los componentes simplemente prcticos. Por otra parte, en un mundo crecientemente articulado y comunicado, aumentan los elementos culturales comunes compartidos por grupos humanos cada vez ms amplios, de muchos orgenes y pertenencias culturales. Aunque muchos de estos elementos provengan inicialmente de determinado pueblo. Qu influye ahora en la identidad cultural de tantos pueblos saber que el papel o la imprenta provienen de la China, que las papas fueron domesticadas en los Andes, que la radio la invent un italiano o que el Internet naci de los mensajes secretos entre militares norteamericanos? En un momento dado es posible que ciertos elementos se asocien con la cultura que les dio origen o con las que primero los adoptaron. En Europa, por ejemplo, las papas al principio eran una comida extica de aqu, luego se acept como comida para chanchos y slo pasados varios siglos, despus de una gran hambruna, se acept all como alimento humano universal. El telfono clular hace apenas unos aos era un smbolo del status cultural de las clases pudientes pero ahora ya es un instrumento comn y generalizado.

2.2.2. Identidades culturales

En la medida que un grupo social intercambia y transmite en todos esos mbitos sus aprendizajes ms entre s que con otros, podemos hablar de grupos culturales o desde la perspectiva de lo aprendido y transmitido en cada grupo de diversas culturas. Ms an, el grupo o grupos culturales que comparte(n) determinados rasgos suelen identificarse y ser identificados por estos rasgos, y stos, a su vez, los diferencian de otros grupos culturales.

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Pero al entrar en este campo de las identidades tan central en todo nuestro tema es preciso hacer una serie de distinciones. En primer lugar, el juego de identidades es muy complejo, porque cada individuo est siempre en una encrucijada entre sus varias identidades grupales: como hombre o mujer, como nio, joven o viejo, por su lugar o territorio ms amplio de nacimiento y residencia, su profesin, su religin, sus opciones y opiniones, etc. Enfatizar una u otra identidad de acuerdo a quines se quiere parecer o de quines se quiera distanciar en determinadas situaciones concretas. Hay siempre una serie de estrategias ms estables o cambiantes, ms individuales o colectivas en el manejo de identidades. Para desbrozar un poco el camino dentro de esta complejidad, distingamos algunas identidades culturales ms relevantes para nuestra temtica:

Pueblo, etnia, nacionalidad, nacin

Estos y otros varios nombres genricos aplicados a determinados grupos culturales hacen referencia a una identidad compartida sentida como ms fundamental que otras por estar ligada a los orgenes comunes y a todo un modo de ser cultural. Con frecuencia tienen asociado un territorio18 en el que vive la mayor parte o que les sirve de referencia histrica. Por todas estas caractersticas, aqu nos referiremos sobre todo a este tipo de identidades culturales que tienen un rasgo ms englobante que otras19. Nos resistimos, con todo, a definir las naciones o nacionalidades como una referencia a la nica identidad o a la ms fundamental y radical de todas, sobre todo en el mundo contemporneo tan mvil y cambiante. La adopcin de un trmino u otro depende de niveles, lugares y contextos: Etnia viene del griego ethnos: pueblo. Lo tnico es, por tanto y en su sentido ms original, lo propio de cada pueblo, identificado por su cultura; y etnicidad es la identificacin de los pueblos segn sus rasgos culturales. Pero a veces en el habla comn e incluso en las ciencias sociales se ha dado un sentido excesivamente reduccionista al vocablo y se reserva este nombre slo a grupos minoritarios indgenas (ver infra). En pases que reciben inmigrantes de muchos orgenes culturales suele llamarse grupo tnico slo a ciertos subgrupos dentro de una sociedad mayor que los engloba a todos, dejando la impresin de que los grupos culturales hegemnicos de esta sociedad englobante ya no son tales. Nos parece mucho ms rico su sentido original ms amplio y cultural: tan tnico es el modo de ser andino o guaran como el hispano criollo. Nacionalidad y nacin, derivados de nacer, tenan antes un sentido semejante. El Diccionario de la Lengua Espaola (Madrid, Espasa-Calpe, 2005) mantiene bsicamente ese sentido en lo que ahora es su tercera acepcin: Conjunto de personas de un mismo origen tnico y que generalmente hablan un mismo idioma, tienen una misma tradicin comn y ocupan un mismo territorio. Al aadir generalmente a esos ltimos atributos insina que puede haber excepciones el diccionario de la Real Academia, elimina incluso la referencia a un mismo territorio y se resalta ms bien que lo fundamental sera ser de un mismo origen tnico, tomando este trmino en su sentido original. Nacin-Estado. Pero muchos estados modernos se apropiaron del trmino como el grupo que tiene el sentido y conciencia de identidad y destino comn por su pertenencia a un mismo estado. As, la primera acepcin actual del mismo diccionario es: Entidad jurdica y poltica for18 Pero hay excepciones, como los gitanos. Aqu usamos territorio en un sentido ms genrico que en el mbito administrativo estatal explicado ms abajo, en la seccin 2.4. 19 Ntese que no toda identidad, por profunda que sea, tiene estos rasgos de etnia o nacin. A quin se le ocurrira, por ejemplo, hablar de la etnia o nacin femenina en contraposicin a la masculina o la gay? O de la nacin punk, en referencia a lo que no es ms que una simple variante juvenil de algunas culturas occidentales modernas?

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mada por el conjunto de los habitantes de un pas regido por el mismo gobierno. Al aplicar a esta entidad el concepto de nacin, parece implicarse que ser parte de un Estado facilita tambin una cultura compartida por toda esta poblacin. Por eso se habla tambin de Estado Nacional, EstadoNacin o Nacin-Estado. El nacionalismo es entonces una corriente poltica ideolgica que da alta prioridad al fortalecimiento de la nacin-estado. En continuidad con los trminos precedentes, la nacin se define tambin con frecuencia como la identidad grupal (y cultural, siquiera como un deseo uniformizador) por encima de cualquier otra. Pero estos reduccionismos estatistas no han cuajado plenamente. Cuando se habla de las Naciones Unidas, en realidad, se habla de estados; en cambio el pas llamado Estados Unidos se considera una nica nacin, a la que adems llaman la American Nation ignorando al resto del continente. Algunas autonomas espaolas pelean tambin para ser reconocidas como naciones dentro del Estado espaol. Pero all y en otros varios pueblos europeos hay ciertas tendencias evolucionistas a considerar que ser reconocidos como naciones es como la antesala para transformarse ms adelante en nacin-estado. Desde otra vertiente, los pueblos indgenas de muchos pases subrayan lo fundamental que para ellos es esta su identidad tnica llamndose tambin a s mismos naciones o a veces para distinguirse del estado-nacin, nacionalidades (Ecuador). En Norteamrica se llaman incluso first nations [= originarias]. En consecuencia con estos usos, en varios pases, incluida Bolivia, proponen que el estado del que forman parte se defina, por respeto a ellos, como estado multi o plurinacional20. Pero, a diferencia de muchas naciones europeas subestatales, ellos no aspiran a convertirse en estado-nacin, aunque s desean tener una mayor presencia y, dado el caso, incluso hegemona, en el estado-nacin al que ya pertenecen. Con ello se recupera ms el sentido preestatal de nacin y, a la vez, sin perder su referencia a una identidad tnico cultural muy fundamental, se le quita el sentido de exclusividad (por encima de cualquier otra): se puede tener a la vez un fuerte sentido de pertenencia y lealtad a una nacin subestatal (indgena o no) y a una nacin-estado. Estos usos subestatales de nacin, sobre todo por parte de los pueblos indgenas, no son del todo equivalentes al de pueblo o etnia, arriba considerados. Lo nuevo que le aaden es el componente de conciencia de destino comn o de proyecto poltico, por parte de quienes hablan de determinada nacin indgena (aymara, guaran, etc.). Por eso mismo, aplicando la conocida distincin marxista entre clase en s y para s, se dice que hay tambin etnias (en el sentido ms restringido de pueblos indgenas) en s y para s; y una nacin indgena sera una etnia para s, es decir, con conciencia y orgullo de serlo y un proyecto poltico para desarrollarse y ser reconocida como tal por el Estado (igualmente Nacional) del que siguen siendo parte.

Etnia y raza
Ya vimos que etnia se refiere a lo propio de cada pueblo, identificado por su cultura, es decir, por todo un conjunto de elementos aprendidos, transmitidos tambin mediante aprendizaje y compartidos. En cambio el trmino raza se refiere explcitamente a aspectos fsicos y biolgicos, transmitidos mediante la herencia gentica. Sin embargo, el mayor o menor nfasis dado a la raza como un indicador clave clasificador de los grupos humanos, ya es un aspecto cultural o, si se prefiere, una construccin socio-cul20 Preferimos, como las organizaciones indgenas del Ecuador (Almeida, Rodas y Ojeda 2006), el trmino plurinacional ms que su sinnimo multinacional, usado por otros (por ejemplo, Garca Linera 2006). As se evita cualquier confusin con otro uso muy comn de este segundo trmino, por ejemplo cuando se llama multinacionales a empresas internacionales presentes en muchos estados-nacin e incluso con recursos superiores a los de bastantes de ellos.

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tural. As se llama a determinados conceptos culturales tan arraigados en una determinada sociedad o grupo cultural que se dan por aceptados de una manera casi natural, y generan determinados hbitos culturales compartidos por todos (Bourdieu). El manejo cultural del concepto de raza es semejante al de sexo. Ambos tienen una clara base fsica y biolgica. Pero despus, lo que se atribuye a cada raza humana o a la pertenencia a uno u otro sexo, ya son construcciones socio-culturales, que segn el caso pueden llevar a considerar que una raza es superior o inferior a otras o que son todas iguales; a dictar medidas antiraciales o integracionistas; al machismo, al feminismo, a la moda unisex, a toda una filosofa y tica de gnero, etc. Desde 1965 la UNESCO ya estableci que no haba ninguna base cientfica para consideraciones racistas, declaracin que ms recientemente ha quedado confirmada por los anlisis del ADN humano, cuyas diferencias son prcticamente inapreciables y se dan ms entre individuos que entre diversos grupos raciales. Esto supuesto, el concepto de raza slo es relevante a nuestra discusin en cuanto se trata de un elemento cultural y simblico que contribuya a la identificacin cultural de determinados grupos, diferencindolos de otros. Est sin duda presente en la diferenciacin entre blancos, negros e incluso indios (la raza de bronce) y en las metforas biolgicas de mestizos o mulatos. En algunos pases, como Brasil y los del Caribe, este componente de raza, como un identificador cultural clave, pasa a ser incluso el ms fuerte, por la importancia de su poblacin afrodescendiente. Tambin en Bolivia es importante tomarlo muy en cuenta para la poblacin afroboliviana concentrada sobre todo en Yungas y en reas de tierras bajas que acogen a inmigrantes del Brasil21. Pero frente a un enfoque racista hay que tomar siempre en cuenta que lo que en l se atribuye a factores biolgicos como el nivel de pigmentacin, ciertos rasgos faciales o los ADN diferenciados, en realidad se trata de cualidades y/o deficiencias que culturalmente se suponen propias de una u otra raza.

Identidades adscritas, asumidas y adquiridas

Son identidades adscritas aquellas que los individuos ya se las encuentran puestas desde un principio sin contar con su voluntad. Por ejemplo, ser hombre o mujer, tener tal nombre, pertenecer a tal pueblo, pas o raza. Ms an, incluso dentro de estas identidades adscritas, hay que distinguir (a) la identidad asumida por los propios interesados y con la que ellos mismos se autoidentifican, frente a (b) la identidad que slo los otros le atribuyen; lo que uno afirma de s mismo y lo que otros dicen de l. Por ejemplo, alguien puede estar orgulloso de ser quechua pero no tolerar que le consideren indgena o indio; es decir, asume el patronmico especfico de su pueblo pero rechaza el trmino genrico, probablemente porque llega ms cargado de connotaciones peyorativas y discriminantes. A veces se trata slo de trminos alternativos para el mismo pueblo, como weenhayek (asumido y aceptado) versus mataco (dado por otros y rechazado). Por no tomar en cuenta estos matices semnticos en la formulacin de sus preguntas tnicas, muchos censos y encuestas arrojan resultados poco consistentes. Por otra parte hay tambin identidades adquiridas por decisin personal, en el transcurso de la vida. Se puede incluso ratificar o cambiar alguna identidad adscrita como, por ejemplo, la nacionalidad. Veamos en ms detalle estos procesos de cambio cultural, que pueden tener mucha relacin con la constitucin y transformacin de las naciones.
21 En conjunto son slo unos pocos miles. Pero lamentablemente no quedaron contabilizados en el Censo 2001, por la manera en que ste formul su pregunta de autopertenencia.

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Cambio cultural y de identidades culturales

Cuando un nio nace y se incorpora en un determinado pueblo y cultura, empieza un proceso de inculturacin por el que va interiorizando los diversos elementos de esta cultura a travs de sus familiares y del entorno social ms inmediato. Lo mismo ocurre cuando un forastero (por ejemplo, un misionero o un mercader) se esfuerza por identificarse con el pueblo al que ha llegado. En cambio, la simple adopcin de algunos elementos de otra cultura, por la razn que sea, se llama enculturacin o aculturacin [de ad-culturar], y la prdida de elementos de la propia cultura, deculturacin. Ms an, con la creciente emigracin del campo a la ciudad y con los tambin crecientes procesos de globalizacin en que todos estamos inmersos, la adopcin de nuevos elementos de otras culturas y la prdida de otros propios que ya no resultan funcionales ir cada vez en aumento. Ser imposible encontrar una cultura que se mantenga pura e incontaminada por influencias tradas de otras partes. Pero ni la enculturacin ni tampoco la deculturacin implican en s mismas un deterioro en la propia identidad cultural, pues el proceso de adopcin y rechazo de elementos culturales de cualquier origen, por su funcionalidad o disfuncionalidad, es propio de todo organismo vivo, sea fsico o social, y ocurre en cualquier cultura en contacto con otra. Puede incluso darse lo que se llama sincretismo, es decir, la coexistencia simultnea de todo un cuerpo de elementos de la cultura propia y de otra u otras con la(s) que se mantiene intenso contacto. Este trmino su utiliz primero en relacin a la coexistencia de elementos de dos sistemas religiosos como en nuestro caso la religin ancestral y la cristiana, cuyos smbolos y expresiones estn ahora tan entrelazados en los pueblos andinos, amaznicos y chaqueos e incluso en no indgenas que viven en permanente contacto con ellos. Pero este concepto de sincretismo se puede aplicar igualmente a otros campos, como el derecho, la salud, la organizacin social y poltica, la produccin, etc. Tal coexistencia puede ser cambiante o relativamente estable; puede ser una simple yuxtaposicin (como la del que adquiere artculos de diversas tiendas) o, ms probable, implica adems reinterpretaciones simblicas en ambos sentidos. De alguna manera, actualmente la gran mayora de los bolivianos tenemos en nuestra propia cabeza una buena dosis de sincretismo, del que con frecuencia ni nos damos cuenta. Segn sus efectos, podemos interpretarlo como el colonialismo o la globalizacin que nos han penetrado y de lo que tenemos que liberarnos para volver a ser nosotros mismos; o como nuevas bsquedas y sntesis que nos va enriqueciendo. Probablemente son las dos cosas. Ser ms colonialismo y alienacin, en cuanto refleje procesos impuestos desde arriba y desde el poder pero que no queremos. Ser ms visto como enriquecimiento, si refleja sobre todo opciones y nuevas interpretaciones nuestras. Con frecuencia son procesos lentos e inconscientes de los que poco nos damos cuenta pero que, con una reflexin ulterior, podemos hacerlos propios o rechazarlos segn nos sirvan o no. Es lo que Garca Canclini (1990) llama culturas hbridas? Lo que desde mucho antes se llam mestizaje, siquiera cultural? En parte s, cuanto menos como una nueva identidad que otros nos atribuyen. Pero estas metforas tradas de los cruzamientos biolgicos entre especies y razas de plantas y animales pueden resultar traicioneras porque traen la imagen de algo automtico, demasiado predefinido, predecible e inevitable, que no viene al caso en esos intercambios culturales, por estar de por medio la propia autoidentificacin. El punto clave de inflexin ocurre cuando estas enculturaciones, deculturaciones y sincretismos son tales que llevan a los propios interesados a cambiar su autoidentificacin. Ya no son slo otros los que dicen e interpretan quines son ellos, en un sentido u otro, sino que los propios interesados acaban por

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rechazar definitivamente su identidad previa y se autoidentifican, asumen y se adscriben a una nueva identidad adquirida. Ocurre entonces una transculturacin o cambio consciente de identidad cultural. No olvidemos, de todos modos, que incluso all puede haber puntos intermedios en que se trate slo de una estrategia temporal de sobrevivencia frente a una sociedad y cultura dominante que los discrimina. Pero aun en el caso de que ocurran tales cambios plenos en la autoidentificacin, hay que dejar claro que no hay ningn principio tico ni poltico que nos oblige a rechazarlo. Es una expresin ms de la libertad humana individual y grupal. Lo que s hay que rechazar es que ello ocurra no por una libre decisin sino por una imposicin burda o sutil de los grupos que controlan el poder. Cuando as ocurre y as ha ocurrido contra numerosos pueblos conquistados y colonizados no debe extraarnos que tarde o temprano stos se rebelen.

Indgenas, originarios, campesinos, mestizos, blancos

Resumamos, en conclusin, las principales identidades culturales y tnicas que se suelen manejar en nuestro medio. Indgenas u originarios Nuestro punto de partida sern dos definiciones a nivel internacional. La primera es la de Jos Martnez Cobo, relator especial de las NN UU, en su informe final del Estudio del problema de discriminacin contra las poblaciones indgenas, iniciado en 1971 y concluido en 1986:
Son comunidades, pueblos y naciones indgenas, las que teniendo una continuidad histrica con las sociedades anteriores a la invasin y precoloniales que se desarrollan en sus territorios, se consideran distintos de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en estos territorios o partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad y tienen la intencin de preservar, desarrollar, trasmitir a sus futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad tnica como base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales. (Cit. en Fondo Indgena 2005: 26).

Notemos que ya entonces, dos dcadas atrs, este documento para las Naciones Unidas atribua a los grupos indgenas no slo el rango de comunidades sino tambin el de pueblos e incluso el de naciones. La segunda definicin es la del Convenio 169 de la OIT, sobre pueblos indgenas y tribales22 en pases independientes, cuyo texto se empez a elaborar en 1986 y fue aprobado por la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo en Ginebra el ao 1989. Tiene sobre la anterior la ventaja de formar parte de un instrumento jurdico vinculante para aquellos pases como Bolivia que ya han ratificado dicho Convenio. Su artculo 1 marca los alcances del Convenio mediante los siguientes criterios y definiciones de indgenas, relevantes para la situacin boliviana aqu cubierta:
1. El presente Convenio se aplica: (...) b. a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas, en la poca de la conquista o la colonizacin o el establecimiento de las
22 La OIT mantiene este trmino, hoy poco frecuente en Bolivia y Amrica Latina, por ser todava muy utilizado en algunos pases, sobre todo de Asia y frica.

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actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su condicin jurdica, conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. 2.La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.

El punto central en ambas definiciones es que ciertos pueblos son considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica desde antes del establecimiento muchas veces violento y agresivo de otros pueblos que ulteriormente estructuraron el pas de acuerdo a sus propias conveniencias y prescindiendo de sus primeros habitantes. Por eso en diversos lugares del continente y del mundo son llamados y/o desean ser llamados originarios, aborgenes, nativos, first nations, adivasi o con otros nombres locales que tambin hacen referencia a estas races histricas ms profundas. En Bolivia, concretamente, muchos han optado por autodenominarse como originarios porque este nombre les dice algo muy positivo sin las cargas negativas de otras expresiones. Pero es difcil si no imposible pensar que un pueblo conquistado y colonizado conserve totalmente sus propias instituciones a lo largo de los siglos. De una manera y otra las transforma, las adapta, pierde unas y crea otras, como hemos explicado ya en la seccin precedente. Por eso sabiamente la OIT aade o parte de ellas. Resaltemos tambin la importancia del segundo inciso en la definicin de la OIT, en que aade que un criterio fundamental es tambin la conciencia de su identidad indgena o tribal. Volviendo a la distincin hecha ms arriba, podramos decir que el hecho de descender de pueblos existentes desde antes de la conquista (expresado por determinados rasgos fsicos y culturales) los hace etnia indgena en s. Pero es esa conciencia de su identidad la que adems los hace etnia indgena para s o, a un nivel colectivo, los hace sentir como naciones indgenas, de tal o cual pueblo. El primer dato es ms objetivo y el segundo ms subjetivo, pero es el que acaba pesando ms en una poltica de identidades. Medirlo y cuantificarlo en determinados momentos histricos nos permite tambin saber cunto y en qu sentido se ha avanzado en esas polticas. Por la importancia complementaria de ambos factores, en los censos de pueblos indgenas ltimamente se recomienda que haya al menos una pregunta para cada uno de ellos, por ejemplo, la lengua y la conciencia de autopertenencia. Subrayemos tambin de nuevo que la identidad ms fcilmente asumida por cada pueblo como propia es su patronmico especfico: guaran, mojeo, aymara, etc. y con el nombre que ellos deciden darse a s mismos, ms que el genrico indgena; que a veces sigue trayndoles recuerdos de desprecios y humillaciones. Negros, afrodescendientes o afrobolivianos Los tres nombres son equivalentes, aunque el segundo (ms genrico) y el tercero son actualmente los que los interesados prefieren y proponen como los polticamente correctos, por no tener las cargas peyorativas que a veces tiene el primero. Medio despectivo es tambin el trmino rubio que algunos les dan en Yungas. En trminos de su identidad cultural distinta y con frecuencia subalterna, estos pueblos afrodescendientes comparten una problemtica semejante a la de los pueblos indgenas. Tambin a ellos se aplica el principio del pluralismo y, como ellos, tienen sus derechos culturales colectivos.

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Pero no cumplen la definicin de indgenas, porque no son originarios sino trados de otra parte por la fuerza. Son afrodescendientes. Por consiguiente, aunque a igual que los indgenas tienen sus derechos culturales colectivos, no tienen otros derechos adicionales que stos s tienen por su condicin originaria, por estar aqu desde antes; por ejemplo, a un territorio o tierra originaria de origen23 (aunque s lo tienen a tener tierra e incluso territorios comunes, como cualquier otro ciudadano). Pese a estos matices, en trminos generales se puede decir que casi todo lo que aqu digamos con referencia a los pueblos indgenas es tambin aplicable a los pueblos afrodescendientes. Campesinos Por su etimologa y por el uso comn en las ciencias sociales, es la gente que vive en el campo con su trabajo agropecuario a pequea escala. Es, por tanto, una categora socio-econmica muy relevante en el anlisis de clases y muy distinta de las categoras tnicas e identitarias hasta aqu analizadas. Sin embargo en Bolivia, desde la Revolucin de 1952, que pretendi eliminar la terminologa tnica y cambiarla por el trmino campesino, el resultado fue que este ltimo trmino ampli de hecho su mbito semntico de modo que puede significar las dos cosas: un pequeo productor agropecuario y/o un indgena, sobre todo en la regin andina. Por eso mismo, muchos trabajadores del campo que no eran indgenas evitaban ser llamados campesinos y se autoidentificaban ms bien como agricultores. O viceversa, a muchos aymaras y quechuas establecidos ya en las ciudades se los segua y sigue llamando campesinos a pesar de no vivir ya de su trabajo agropecuario. Vinculado a este cambio y a las concepciones subyacentes en l, est tambin muy arraigada la falsa creencia que los indgenas, a medida que se van civilizando e incorporan ms en la sociedad mayor, dejan de serlo para transformarse en campesinos. Incluso el reglamento de la Ley de Participacin Popular (DS 23854 de 1994) cae en este error al obligar a que una OTB rural se defina o como comunidad campesina o como pueblo indgena (art. 1), cuando en realidad la inmensa mayora de las comunidades rurales, sobre todo en el rea andina, tienen a la vez las dos caractersticas: son campesinas, en trminos productivos, e indgenas (aymaras, quechuas, etc.), en trminos identitarios. Ms exacto sera hablar de comunidades campesino indgenas. Mestizos, blancos, espaoles y criollos Los que nunca fueron indgenas o ya no quieren serlo reciben y/o adoptan el nombre genrico de blancos; o, si tienen, reconocen o se atribuyen alguna mezcla con indgenas, se denominan mestizos o si la mezcla es con negros, mulatos. Tambin en estos casos pueden recibir otros nombres dados pero que ellos no aceptan para s, como el de qara y misti, que les dan los pueblos originarios andinos, aplicado por igual a blancos y mestizos; el de karai, que les dan los guarans; karayana, que les dan los mojeos; y otros. Pero el trmino ms controvertido, por las implicaciones polticas que ulteriormente se le han aadido, es el de mestizo. Histricamente slo se aplicaba a los que biolgicamente eran hijos o descendientes de blanco e indgena, con frecuencia como resultado de uniones extra matrimoniales. Estos mestizos quedaban preferentemente incorporados en la sociedad o repblica de los espaoles o de sus descendientes, nacidos ya aqu y llamados tambin criollos, pero con un status inferior. Por entonces la categora mestizo quedaba muy claramente definida, con sus varias subdivisiones in23 Esta diferencia fue ntidamente expresada por un afrodescendiente en un encuentro con indgenas, que reiteraban su comn reverencia por la Madre Tierra. l recalc que su Madre Tierra qued en sus lugares de origen; y que su tierra aqu (con frecuencia propiedad de patrones) fue ms bien una madrastra.

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ternas, y tena efectivamente una ubicacin y rol social claramente diferenciado dentro de la sociedad colonial. Con el tiempo, se les aadieron los mestizos slo culturales, es decir, indgenas que renunciaban a su identidad originaria para acercarse ms a la de los espaoles o criollos. Con ello empez tambin a tomar realce el trmino cholo, de origen controvertido y ms dado por otros que aceptado por los propios interesados, referido sobre todo a los mestizos culturales con caractersticas ms indgenas que criollas. Actualmente, si se pregunta a alguien si es mestizo es muy probable que responda afirmativamente porque dentro de esta categora pueden entrar casi todos. Pero entonces resulta una categora identitaria demasiado vaga y escurridiza. Adems, cuando se aplica a los mestizos solo culturales y ms recientes, puede que defina a alguien no tanto por su cultura sincrtica de dos o ms orgenes sino ms bien por una doble negacin de identidades: lo que fue y ya no quiere ser y lo que desea ser pero todava no es. Por lo mismo, el alcance e identidad real significada por el trmino mestizo e incluso cholo es muy cambiante y puede agrupar a personas demasiado distintas para convertirse sin ms en una categora til para el anlisis socio-cultural, a menos que se les pueda volver a dar un tratamiento ms semejante al original y claramente diferenciado de las identidades especficas como pueblos originarios. Ello se ha difuminado todava ms a medida que, para muchos, lo mestizo se ha convertido en la imagen general e incluso el ideal de Amrica Latina y de varios pases, como la Bolivia surgida de la Revolucin del MNR en 1952, ideal al que el reemergente movimiento indgena/orginario se opone porque los niega. Por estas razones, en nuestro anlisis y planteamiento haremos poco uso de estos trminos, cuya cuantificacin el propio INE elimin de las boletas censales despus del censo de 1950. En rigor, en funcin de lo que ya hemos analizado en detalle en la seccin 1.2.1, tampoco nos parece que la alternativa ms apropiada sea hablar de slo lo indgena de una forma igualmente genrica, sin tomar en cuenta los pueblos concretos a que se hace referencia (y que es la identificacin primaria que ellos dan de s mismos) ni tampoco la gama de condiciones tnico lingsticas que dentro de cualquiera de estas identidades pueda darse. Por las razones expresadas en el art. 1 del Convenio 169 de la OIT, arriba citado, daremos cierta preferencia a lo que la poblacin ha dicho de s misma cuando el Censo 2001 se lo pregunt. Aun sabiendo que es una respuesta inevitablemente subjetiva, es el nico indicador censal que nos puede aproximar a la conciencia tnica (o etnia para s) y no respetarlo sera demasiado pretensioso de nuestra parte. Pero debe quedar claro que aun dentro de esta autoidentificacin persiste una gama de variacin significativa en cuanto a la manera de vivir como quechua, chiquitano, ayoreo, etc., en trminos del manejo de la lengua, lugar de origen y de residencia, etc. (etnia en s)24.

2.2.3. Interculturalidad
Los cambios ya sealados que ocurren en una cultura y en las personas que la viven tienen que ver con su evolucin interna y la acumulacin de experiencias y aprendizajes que ocurren en su interior y en su relacin con un entorno que tambin va cambiando. Dentro de este entorno juegan tambin un papel muy importante los contactos directos e indirectos de todo tipo con pueblos que han desarrollado otras culturas, con sus propias experiencias y aprendizajes. Es as como surge la interculturalidad.

24 En 3.1.1 volveremos a esta temtica aplicndola ms especficamente a la propuesta boliviana.

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En trminos ms formales interculturalidad es, por tanto y ante todo, la relacin entre personas y grupos sociales de diversa cultura; o, desde otro ngulo, la relacin entre personas y grupos de personas con identidades culturales distintas. Lo que, por tanto, entra de manera ms directa en la interculturalidad son las actitudes e intercambios que esta relacin pueda suscitar. De manera derivada, la interculturalidad incluye tambin las relaciones y actitudes de estas mismas personas con referencia a elementos de otras culturas; y, a un nivel ulterior ms abstracto, las comparaciones y combinaciones entre dos o ms sistemas culturales. Pero lo primario en la interculturalidad son estas relaciones interpersonales, pues la cultura es siempre un producto humano y son, por tanto, las personas y grupos sociales productores de cultura los que ante todo se relacionan en este intercambio. Lo dems ya es algo derivado, sea material o conceptual. Despus, el resultado final de estos intercambios s podrn ser nuevas combinaciones ms o menos profundas entre los sistemas culturales que entran en contacto. Ntese que estas relaciones interculturales pueden ser positivas y negativas: Son negativas cuando llevan a uno de los grupos culturales a imponerse sobre los otros, que van disminuyendo o incluso llegan a desaparecer, absorbidos por esa cultura dominante. As ocurre en muchas situaciones de conquista y colonialismo. Son en cambio positivas cuando parten de una situacin de respeto mutuo que se va traduciendo en comprensin y aceptacin del modo de ser de los otros, lo cual llevar poco a poco a intercambios y aprendizaje de experiencias de los otros distintos con enriquecimiento de todos ellos. En este proceso no se pretende llegar a la fusin uniformadora entre dos o ms grupos aunque es siempre posible sino al enriquecimiento mutuo sin prdida de las diversas identidades involucradas.

Relacin entre lo multi o pluricultural y lo intercultural

Sobre todo en el Primer Mundo, especialmente en el mundo anglfono, se habla ms de multi o pluriculturalismo que de interculturalidad. La enciclopedia en lnea Wikipedia incluye, por ejemplo, la siguiente definicin:
Multiculturalismo. Un enfoque de polticas pblicas para manejar la diversidad cultural en una sociedad multitnica, enfatizando oficialmente el respeto mutuo y tolerancia por las diferencias culturales dentro de los lmites de un pas.25

Asmismo, algunos politlogos bolivianos actuales prefieren el trmino multicultural o multiculturalismo (por ejemplo, Tapia 2002) sea por influencia de esta corriente del Primer Mundo o, en algunos casos, tambin por considerarlo ms radical que el trmino intercultural26. Todo ello es un ejemplo ms de los permanentes aadidos semnticos que se dan a los trminos en el calor de los debates ideolgicos. Pero en rigor etimolgico y conceptual, multi y su equivalente griego pluri significan algo muy distinto que inter. Los dos primeros significan muchos, sin que haya diferencia semntica entre uno u otro trmino. Pero en su etimologa este concepto no hace todava referencia a la relacin entre estos
25 Nuestra traduccin. En http://en.wikipendia.org/wiki. Ver tambin Kymlicka (1996). 26 Comunicacin personal de lvaro Garca Linera, abril 2006. En un debate televisivo Ral Prada lleg a afirmar que el trmino intercultural empez a usarse en el pas slo por influencia de la Cooperacin Internacional, lo cual es evidentemente errneo.

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muchos; inter- es el sufijo que aade este matiz. As, un estudio multidisciplinario puede consistir en contribuciones separadas desde distintas disciplinas, pero si es interdisciplinario, implica que adems se busca la relacin entre estas varias disciplinas para llegar a comprender mejor una determinada realidad desde todas ellas. O, en Sudfrica, en la poca del apartheid exista un estado claramente pluriracial, que recin se transform en interracial a partir del retorno de Mandela y la nueva Constitucin de 1993. Por todas estas consideraciones aqu insistimos tambin en el trmino intercultural, sin que ello sea bice de que un posible resultado de esas relaciones interculturales sea, por ejemplo, proponer un tipo de ordenamiento territorial multicultural o incluso plurinacional. Pero, en trminos conceptuales, incluso esta propuesta es el fruto de numerosas relaciones interculturales y puede perfectamente formar parte de una propuesta poltica intercultural ms amplia. Son muchos los pases y estados pluriculturales; bastantes, los que, de hecho o por ley, tienen relaciones interculturales negativas, de tipo colonial o discriminante entre los pueblos y grupos culturales que los componen; pocos, los que se han planteado en serio cmo estructurarse internamente de una manera intercultural positiva incluyendo en ella los derechos colectivos de cada comunidad tnica y, segn el caso, autonomas indgenas o tnicas que tengan a la vez elementos pluri e interculturales muy positivos. Como punto de partida, no es poco que un estado reconozca ya formalmente su condicin pluricultural. Bolivia recin lo hizo en el art. 1 de la Constitucin, al reformarlo en 1994, con lo que expresa que esta es la realidad actual y tambin el sueo para el Estado y sociedad boliviana del futuro. Implica, de alguna manera, que este pluralismo cultural ya no se ve como un obstculo sino como un desafo y recurso para la construccin del pas. Tal enfoque es coherente con la Declaracin universal sobre la diversidad cultural (UNESCO 2001) que, entre otros considerandos y principios dice:
[Considerandos] El respeto de la diversidad de las culturas, la tolerancia, el dilogo y la cooperacin en un clima de confianza y de entendimiento mutuos est entre los mejores garaantes de la paz y la seguridad internacionales (...). [Aspiramos] a una mayor solidaridad fundada en el reconocimiento de la diversidad cultural, en la conciencia de la unidad del gnero humano y en el desarrollo de los intercambios culturales. [Declaracin de principios] 1. La diversidad cultural, patrimonio comn de la humanidad..., es para el gnero humano tan necesaria como la diversidad biolgica para los organismos vivos.

Lo que en esta Declaracin se afirma a nivel mundial es igualmente aplicable al nivel de un pas, como Bolivia, cuya diversidad cultural interna es tambin tan significativa. Pero esta riqueza potencial slo puede aprovechar al conjunto si llega a conocerse y a compartirse entre los distintos, es decir, si hay adems relaciones interculturales.

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mbitos en que ocurre la interculturalidad

Son tres los mbitos en que ms se da la interculturalidad: El interpersonal, con nfasis en las actitudes y conductas de aceptacin tanto de la propia identidad cultural como tambin del otro culturalmente distinto. Este mbito se mueve ms en el nivel micro y su desarrollo es fundamental con miras a la convivencia. A este mbito se orientan mayormente disciplinas como la educacin y la psicologa social. El conceptual, con nfasis en las nuevas transformaciones o sntesis culturales resultantes de esos intercambios culturales, como por ejemplo el sincretismo arriba mencionado. Es un mbito ms acadmico y filosfico, que puede tener importantes implicaciones en la construccin y legislacin de una nueva sociedad. El estructural, con nfasis en las nuevas modalidades que adquieren las instituciones y estructuras sociales estatales, que vienen a ser el molde en el cual se facilitan las relaciones interpersonales de convivencia. Ninguno de estos tres mbitos se basta por s mismo sino ms bien se refuerzan mutuamente. As, el Estado intercultural se refiere sobre todo al mbito estructural, que queda codificado en toda la legislacin. Pero en los contenidos de sta tienen que explicitarse ya muchos elementos conceptuales, fruto del dilogo intercultural. Y ste es resultado de haber logrado ya un tipo de relaciones interpersonales respetuosas y abiertas. A su vez stas se facilitan si toda la estructura social y estatal incluida la educacin de las nuevas generaciones, los medios de comunicacin y los dems servicios pblicos tiene ya este enfoque, tanto al nivel global del pas como al interior de los diversos niveles y unidades autonmicas y en las relaciones entre ellas.

2.2.4. El Estado pluri e intercultural

Concentrndonos en el mbito estructural, hay dos grandes mbitos estructurales en que debe plasmarse la interculturalidad: el territorial y el socio-econmico.

Identidades culturales y territorios

El primero, relacionado con lo geogrfico, se refiere al ordenamiento territorial del Estado, con sus niveles y las diversas unidades dentro de l. Al estructurarlos hay que tomar en cuenta tambin el componente cultural, no de una manera excluyente de otros factores sino conjuntamente con otros factores, como la unidad o complementariedad ecolgica, la viabilidad econmica y poltica, el equilibrio demogrfico, la comunicacin interna entre sus zonas y regiones, etc. Todo este ordenamiento legal geogrfico trae consigo la especificacin de derechos, competencias y obligaciones que pueden referirse tanto al conjunto de cada unidad geogrfica a cualquier nivel, con sus posibles y cambiantes mrgenes de autonoma segn el caso (ver 2.3), como a otras formas no territoriales de expresar los derechos colectivos especficos de cada pueblo (ver 3.1). En unos casos, las unidades resultantes de este anlisis tendrn bastante homogeneidad cultural, si as es la composicin de su poblacin, aunque habr que evitar que estas unidades se transformen en cotos culturalmente encerrados en s mismos; en otros habr mayor heterogeneidad y, por tanto, habr que cuidar mucho ms cmo se construye all la convivencia intercultural. Pero al mismo tiempo, siem-

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pre hay que cuidar que las divisiones administrativas no vulneren la viabilidad del desarrollo de las unidades tnicas como pueblos, como ocurre demasiadas veces cuando han sido trazadas en muchos pases coloniales, prescindiendo totalmente de este factor. Pensemos, por ejemplo, en pueblos que para atender a sus necesidades de desarrollo tienen que recurrir a las distantes capitales de varios departamentos o incluso a pases distintos27.

Etnia y clase social

El segundo mbito es el socio-econmico, que refleja la correlacin que de hecho existe como resultado de conquistas, guerras o lo que sea entre la cultura o culturas de los grupos dominantes y los pueblos y culturas dominadas, con las subsiguientes desigualdades en la distribucin de recursos, oportunidades y riqueza. Este ltimo mbito nos lleva al tema complejo e ineludible de la relacin entre etnia y clase social, que aqu ya no podemos desarrollar a fondo. Slo apuntaremos que se trata de dos dimensiones, ambas muy fundamentales pero distintas: no pueden reducirse la una a la otra. Por eso cada dimensin tiene tambin objetivos distintos de cara a la construccin de la sociedad futura. Desde la perspectiva de clases, la utopa es llegar a una sociedad igualitaria sin clases; en cambio, desde la perspectiva tnica, el ideal ya no es la uniformizacin total de todos sino una sociedad pluri e intercultural en que manteniendo identidades y estilos culturales diferenciados, sepamos convivir entre todos. Desde la perspectiva de clase, buscamos la igualdad de oportunidades. Desde la perspectiva tnica, el pluralismo cultural sigue siendo una fortaleza aunque a la vez compartamos muchos rasgos de una cultura comn. De ah la formulacin sinttica del sueo utpico: ser iguales aunque diferentes. Pero al mismo tiempo la dimensin de etnia y clase estn con frecuencia ntimamente relacionadas. La correlacin demasiado frecuente entre ellas nos debe hacer recordar que las relaciones equitativas de verdadera interculturalidad nunca podrn lograrse si al mismo tiempo no se afrontan las desigualdades de clase entre los grupos culturales implicados. Si stas persisten, a lo ms se llegar a cierto maquillaje superficial, pero no a una solucin a fondo. Y viceversa, con slo una perspectiva de clase, tampoco se solucionan los conflictos tnicos, como hemos visto hasta la saciedad en los graves conflictos y desmembraciones tnicas que han surgido en los pases de la Europa Oriental tras el derrumbe de sus regmenes socialistas28.

Opciones para los estados pluriculturales

En muchos pases inicialmente pluriculturales se opt histricamente por su transformacin progresiva en un pas y Estado monocultural. As ha ocurrido (o se ha pretendido) en varios pases coloniales latinoamericanos donde el grupo cultural ms poderoso acaba por eliminar o absorber y asimilar a los dems grupos dominados, con mayor o menor xito. Para algunos la frmula ha sido apelar slo a la identidad nacional, como ocurri por ejemplo en Argentina y en Chile durante largas pocas o en pases europeos, como la Francia napolenica y la Espaa de Franco. Para otros, la frmula era la nueva
27 Por ejemplo, los Shuar, cortados por la frontera entre Per y Ecuador; los guaran del Chaco, divididos innecesariamente por tres departamentos y despus desgarrados y deportados por la guerra ajena entre Bolivia y Paraguay. O la comunidad aymara Santiago de Oje, en el Lago Titicaca: era inicialmente un enclave peruano dentro de la boliviana pennsula de Copacabana. Pero, por un acuerdo entre las dos cancilleras, en 1938 se hizo un trueque territorial por el que pas a Bolivia, pas con el que tena ya desde antes muchos ms vnculos. Sin embargo, dos islas que siguen siendo parte integral de esta comunidad, quedaron en lado peruano! (Sandoval y Alb 1978). 28 Volveremos a esta temtica en 2.6.3.

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nacin mestiza, como se pretendi primero con la revolucin mexicana y despus con la boliviana. En otros se opt directamente por la exterminacin de los otros distintos, como en la Alemania nazi promotora de su raza superior aria y en los pases desmembrados de la ex Yugoslavia. Puede ocurrir tambin por la va revolucionaria por parte de algn grupo tnico antes oprimido que finalmente llega al poder. Por ejemplo, los ayatolah chiitas despus de la cada del Sha en Irn o los negros de Hait, aunque all persisti una lite mulata. En todos estos casos se trata claramente de una interculturalidad negativa por cuando apunta a la eliminacin o anulacin poltica de los otros culturalmente distintos. Otros pases han optado por frmulas preponderantemente pluriculturales con una interculturalidad igualmente negativa. Esta ha sido la situacin predominante en otros muchos pases coloniales, sea por la va ms drstica de la separacin tnica, como el apartheid de Sudfrica, o por el llamado indirect rule de otras colonias inglesas o el sistema de las dos repblicas, de espaoles e indios, propio de las colonias espaolas. En todos estos casos se acepta la situacin dual o plural pero con mayor o menor separacin entre los grupos involucrados y una clara subordinacin de los colonizados a la elite europea dominante y colonizadora. En la modalidad latinoamerica, que muchas veces ha sido caracterizada de racismo paternalista, por mantener relaciones ms cercanas pero de subordinacin entre los diversos grupos culturales, ha sido ms fcil que a la larga la situacin se transforme en el pas monocultural de la primera opcin. La tercera lnea de opciones, por la que aqu ms nos inclinamos, es el de frmulas pluri y a la vez interculturales, con una coordinacin igualitaria entre los varios pueblos y grupos culturales involucrados. Recin en estos casos podemos hablar de una interculturalidad positiva y, por tanto, de un Estado genuinamente intercultural.

2.2.5. El Estado plurinacional e intercultural

Pero la propuesta ms coherente en esta lnea, al menos en un contexto socioeconmico como el nuestro, es probablemente hablar de un Estado no slo pluricultural sino tambin plurinacional. Ya lo insinuamos ms arriba (2.2.2) al reabrir el concepto de nacin tambin para pueblos originarios que tienen una alta conciencia de su propia indentidad y modo de ser, lo quieren mantener y desarrollar pero a diferencia de lo que ocurre en algunos nuevos pases europeos no pretenden formar estados separados, seguramente por no considerarlo viable en el contexto socio econmico en que se mueven. Por eso hablan slo de un Estado plurinacional. En lnea con lo dicho en el acpite precedente, son tambin dos las principales modalidades posibles, con algunas variantes internas. La primera modalidad es la la aceptacin o promocin de territorios diferenciados para cada pueblo, a partir de su distinta distribucin geogrfica espacial. Pueden ser de tipo federal o autonmico, de acuerdo a cada situacin y opcin local al nivel de que estemos hablando. Una etnia para s, por su nivel de conciencia y por su proyecto futuro y adems con territorio propio en que pueda desarrollar ms a fondo su propio modo de ser, tiene toda razn para autodenominarse y ser reconocida como nacin; y al ser muchas, para que el Estado en que se agrupen sea considerado un Estado plurinacional. Se comprender mejor con los nuevos elementos que desarrollaremos en las prximas secciones sobre autonoma y, muy particularmente, sobre autonomas indgenas.

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La segunda modalidad que no se contrapone a la anterior sino se complementa es buscar que todas las instancias estructurales del Estado sean interculturales29; es decir, todos juntos aunque manteniendo nuestra diferenciacin y relaciones interculturales dentro de cada institucin. A priori no hay una opcin mejor que la otra, pues depender de cmo sea la distribucin tnica en el conjunto de la poblacin. En muchos casos puede ser que lo ms operativo sea una combinacin de ambas vas, con reas locales o incluso regiones mayores diferenciadas territorialmente tomando tambin en cuenta su distinta composicin tnica y otras regiones, instancias o lugares con mayor coexistencia pluritnica, en las que sea preferible asegurar el estilo plenamente intercultural de sus instituciones. Puede que esta frmula combinada sea tambin la ms adecuada a la situacin boliviana, como veremos en los dos ltimos captulos de este trabajo.

2.3. ALCANCES DEL CONCEPTO AUTONOMA

Por su etimologa griega, autonoma se refiere a la capacidad de normarse por s mismo. En su sentido ms amplio, puede aplicarse tanto a un individuo autnomo, es decir, que decide su comportamiento por s mismo, a grupos o comunidades de tamao reducido o a grupos sociales ms amplios y estructurados. En esta lnea ms genrica resulta sugerente evocar la concepcin de autoridad en el Izozo guaran, donde hay un linaje que adopt el nombre de iyambae sin dueo, subrayando as ese ideal ms amplio de autonoma30. Ms an, all un criterio clave para definir a una buena autoridad es que sta no se mete en la vida y actividad cotidiana de su gente, porque ellos son tambin libres y autnomos (iyambae). La autoridad slo se hace sentir cuando ocurre algn conflicto o alguna nueva situacin que requiere su liderazgo.

2.3.1. Una gama de usos

Pero aqu slo nos interesan aquellos usos socio-polticos que tengan que ver con la estructuracin del Estado. En ese mbito, segn el diccionario Larouse (versin 2005), autonoma es la capacidad de una nacionalidad, regin, provincia, municipio u otra entidad integrada en un estado para gobernarse mediante normativas y poderes propios. Como puede verse esta definicin se refiere sobre todo a la cualidad que pueden tener diversos espacios territoriales, aunque no se limita a ellos. La autonoma puede, de suyo, aplicarse tambin a entidades integradas a un estado que no son territoriales (por ejemplo, una instancia fiscalizadora, las universidades), aunque entonces se usan tambin otros trminos, como entidad autrquica o independiente. Pueden compartir cierta autonoma colectiva los ciudadanos o miembros de una nacionalidad, etnia u otras agrupaciones socio-polticas semejantes aunque stos ya no estn directamente ligados a determinado territorio. Aun limitndonos al uso ms comn de autonoma ligada a determinado territorio, en la literatura poltica y jurdica hay una amplia gama de usos del trmino. Se habla, por ejemplo, de autonoma administrativa, fiscal o tributaria, electoral, poltica, jurdica, etc., segn el mbito en que la entidad correspondiente llegue a tener poderes propios.
29 En rigor, deberamos decir tambin Estado internacional, pero este trmino est todava demasiado ligado a las relaciones entre estadonaciones. 30 Resulta significativo que ste sea el primer concepto retomado por la Asamblea del Pueblo Guaran (2006) para su propuesta de autonoma indgena.

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Debemos tomar en cuenta esta gama de usos corrientes pero teniendo el cuidado de no confundirlos, aadiendo para ello las aclaraciones o adjetivos que correspondan a cada caso. No es tarea sencilla pues ni en el campo estatal ni en el de los convencionalismos legales y jurdicos, que pueblan las mismas constituciones polticas, se ofrecen versiones unvocas sobre trminos especficos. Por tanto los esfuerzos de estandarizacin y acotamiento conceptual nunca dejan de ser relativos. He aqu algunos ejemplos tpicos, que muestran no slo la gama de sentidos (no siempre explicitados en los textos escritos) sino tambin el entrelazamiento de todos ellos, con frecuencia dentro de procesos en un sentido u otro: La autonoma administrativa es la que confiere, por ejemplo, la Constitucin alemana a sus municipios (Art. 28) o la Constitucin colombiana a sus departamentos. De por s ya es potente en trminos de darle a alguien margen de autodecisin. Pero se limita a poder decidir o a lo ms reglamentar, en base a leyes dictadas a un nivel superior. Con frecuencia se llama autonoma poltica a la capacidad de un grupo social para nombrar a sus propias autoridades en vez de que stas deban ser nombradas o ratificadas desde arriba. Muchas veces coincide con la autonoma electoral si este es el procedimiento de nombramiento. Pero no es necesariamente el caso. Un pueblo indgena, por ejemplo, puede gozar de esta autonoma aplicando sus usos y costumbres para la designacin de sus autoridades. Despus la autoridad as nombrada tendr mayor o menor autonoma en su gobierno y decisiones segn las atribuciones y competencias de que goce. Por eso Max Weber, en su proceso terico de destilamiento de lo poltico en contraste con las relaciones de poder en general, propuso distinguir autocefalia (capacidad de darse las propias autoridades mediante elecciones) de autonoma, propiamente dicha, (darse normas)31. Esta ltima concepcin de autonoma legislativa (ms all de simples reglamentos) es ms precisa y exigente que las anteriores en cuanto a la capacidad de autogobierno. En el polo contrario, si en un determinado nivel lo nico que se permite es aplicar determinadas normas elaboradas a otro nivel superior, slo por cierta delegacin recibida de ms arriba, debiendo dar cuenta a este nivel delegante, no llega a haber una verdadera autonoma. En el mejor de los casos slo habr un desconcentracin del poder (ver 2.4.5), quizs con ciertas autonomas menores como, por ejemplo, cierto margen de autonoma financiera en el manejo libre de determinados montos y fondos. Estas distinciones no son simplemente tericas. Tenemos un ejemplo muy coyuntural en el debate sobre la formulacin de la pregunta para el referndum autonmico de julio 2006. Si en ella se dejaba slo el trmino genrico de autonoma, cada uno poda interpretarlo a su modo y los resultados no habran ayudado nada de cara al futuro. El consenso finalmente logrado la precis como atribuciones normativas administrativas (Art. 4 de la Ley de Convocatoria al Referndum Autonmico, cursiva nuestra) en favor de los departamentos, con lo que no se llega a consultar a la poblacin sobre la capacidad de los departamentos para darse leyes ms all de este mbito administrativo. No se niega que la Constituyente aada esta posibilidad pero sta no estaba prevista en esa consulta vinculante para los departamentos en que gan el s. En el momento en que uno decide trabajar aspectos ms delicados de lo que a veces se llama ingeniera poltica es conveniente precisar de qu se est hablando y, dado el caso, podr ser necesario
31 Weber, Max (1921) Soziologische Grundbegriffe, Mohr Siebeck, Stuttgart, 1984, p. 83.

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asumir incluso ciertas restricciones al uso de cada trmino para establecer un mnimo de consistencia y manejabilidad de lo que se pretende resolver o normar. Esta gama de usos prcticos y hasta jurdicos muestra que en trminos ms genricos no se puede reducir el concepto a una categora rgidamente dicotmica: se es o no se es autonmico. Hay que reconocer la existencia de diversas formas de autonoma ms o menos sectorial que, a su vez, pueden ser parte de un proceso ms amplio. Pero, dentro de ello, aqu pondremos mayor nfasis en la concepcin ms estricta y elaborada, que como ya precis Max Weber define autonoma como el poder de legislarse. Es decir, un grupo social o una unidad territorial es realmente autnoma es decir, capaz de gobernarse mediante normativas y poderes propios si tiene alguna capacidad, ms o menos compleja segn el caso, de darse normas con carcter de ley a s misma y por s misma.

2.3.2. Autonoma desde abajo y desde arriba

Es fundamental darse cuenta de que hay dos vas distintas para concebir el proceso de formacin de autonomas: de abajo hacia arriba y viceversa de arriba hacia abajo; o una combinacin dialctica de ambas. Por la primera va las autonomas se van formando desde lo ms local hacia otras instancias superiores por asociaciones a niveles crecientes, de modo que las disposiciones desde los niveles superiores son ante todo un reconocimiento de dichas autonomas, que era ya la condicin previa de los que se asocian. Repasando la historia europea, muchos de sus actuales estados nacieron por una creciente fusin a partir de seoros y reinos previos, sea por alianzas o guerras. Un ejemplo que nos toca de cerca es que la conquista inicial de nuestro continente en realidad no fue obra de Espaa sino de Castilla, que recin entonces se estaba asociando con Aragn, gracias a una alianza matrimonial, sin que existiera an un concepto slido de Espaa como una nacin y estado unitario32. As ha ocurrido tambin en muchos estados federales como la Repblica Federal Alemana o Estados Unidos e incluso, a otro nivel, en los tratados entre pueblos indgenas y algunos estados coloniales (como Estados Unidos, Canad o Gran Bretaa en la India). Incluso la subordinacin inicial de la federacin de los Charcas a los castellanos recin llegados (tras derrotar al Inka) no fue tanto por conquista sino por una especie de tratado que respetaba muchos aspectos del modo de ser originario. Pero a medida que se van consolidando los estados, sea por el pacto social o por conquistas como ocurri en nosotros con la Colonia se da tambin el camino inverso, de arriba hacia abajo. Con frecuencia el nuevo Estado va monopolizando ms y ms atributos de poder y se va haciendo ms centralista. Sin embargo, en un siguiente momento, los responsables de este poder supremo o central, con o si presiones desde los niveles inferiores, otorgan ciertos mrgenes de autonoma a los inferiores. Segn la calidad y radicalidad de este proceso, puede recibir diversos nombres como descentralizacin, desconcentracin, etc., a los que nos referiremos ms adelante (2.4.5). Con frecuencia, se unen ambos movimientos desde abajo y desde arriba, de manera dialctica, de modo que el resultado es visto como un reconocimiento, por los que reclaman desde abajo, o una concesin, por los de arriba. Segn el tipo de grupo y el nivel la forma concreta de normarse a s mismo puede ser ms simple o ms compleja, desde la propia decisin individual de la autoridad (que puede concentrar en s misma
32 De ah la persistencia en nuestro medio de expresiones como agua de Castilla, conejo de Castilla o incluso lengua castellana (y no espaola). A su vez cada uno de esos reinos estaba constituido por otros previos: por ejemplo, el epitafio de la tumba de Coln, escrito por el rey Fernando de Aragn, dice: Por Castilla y por Len Nuevo Mundo hall Coln.

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varias funciones), pasando por un consejo o asamblea comunal, el municipio, el conjunto de un pueblo indgena o el departamento, hasta un sofisticado congreso legislativo. Esta gama de situaciones se entender mejor al relacionar este concepto con el siguiente de ordenamiento territorial. En la seccin 2.4 resumimos los conceptos aqu ms pertinentes, elaborados sobre todo desde la perspectiva estatal. Despus, en la seccin 2.5, desarrollamos el concepto de autonoma indgena, que en cierta manera recoge hasta hoy aquel proceso primigenio por el que la autonoma se construa tambin de abajo hacia arriba y, adems, nos facilita vincular este concepto con el de interculturalidad.

2.4. ORDENAMIENTO TERRITORIAL

A medida que la poblacin y sus grupos sociales aumentan y ocupan espacios mayores es inevitable y adems oportuno estructurar las formas y criterios con que diversos grupos ocupan el espacio, a uno o varios niveles, y con qu competencias. Esto es el ordenamiento territorial; adems de la distribucin geogrfica del poder, se traduce en un patrn de organizacin territorial que implica el desarrollo institucional, poltico, jurdico (con asignacin de obligaciones y competencias) e incluso simblico y econmico de un determinado espacio geogrfico.

2.4.1. Espacio geogrfico y territorio

El concepto de espacio es ms difuso. Se limita a fijarse en una porcin geogrfica y, dentro de ella, observar y clasificar cmo all se distribuyen de hecho los diversos elementos que lo ocupan, recursos naturales, seres vivientes, humanos o no, servicios, etc. Pero, en trminos polticos-administrativos adquiere adems la condicin de territorio cuando todo ello va acompaado de una determinada jurisdiccin, que a travs de su sistema de autoridad y gobierno fija los lmites geogrficos frente a otros territorios y, dentro de ella, organiza los grupos humanos que all viven regulando su vida y la utilizacin de los recursos33. En la poca precolonial este ordenamiento fue surgiendo de abajo hacia arriba, con diversos niveles de complejidad en las tierras bajas y en la regin andina, en la que hubo tambin procesos de arriba abajo. En las primeras sigui habiendo muchos grupos diferenciados, unos ms aislados y otros en un juego permanente de alianzas y conflictos coyunturales entre s, cada uno de ellos defendiendo o pugnando por ampliar el territorio en que se desarrollaba su existencia, con frecuencia nmada. Pero no lleg a surgir una gran unidad territorial entre todos ellos. En cambio en la regin andina ocurri una acumulacin creciente de ocupacin y arreglos espaciales de los ayllus (todava ms basados en linajes que en asentamientos territoriales contigos) a las markas, federaciones y confederaciones mayores, que podan llegar a estructurar espacios notables, hasta desembocar en el Tawantinsuyu, un verdadero Estado si no imperio que lleg a controlar un territorio con diversos niveles, que se extenda a lo largo de cinco de los actuales pases andinos. Desde el Tawantinsuyu hubo tambin ordenamientos de arriba para abajo, empezando por los Cuatro Suyus que lo constituan. Pero esta perspectiva ms vertical se impuso sobre todo a partir de
33 Ntese que, aparte de la definicin poltico-administrativa aqu adoptada, territorio tiene tambin otras acepciones cientficas. Por ejemplo, de manera ms amplia, los gegrafos, inspirados a su vez en un uso previo de los etlogos con relacin a las especies animales, as definen territorio (como contrapuesto a espacio): la porcin de la superficie terrestre apropiada por un grupo social con el objetivo de asegurar su reproduccin y la satisfaccin de sus necesidades vitales (Masurek 2006: 41).

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la Colonia y despus en la Repblica; aunque en los niveles ms locales ha persistido con frecuencia cierto juego dialctico con los ordenamientos previos, ms o menos acoplados o transformados por el rgimen colonial y republicano.

2.4.2. Niveles y moldes territoriales

Son varios los niveles territoriales del Estado. Actualmente, ms all de las comunidades (o barrios urbanos), surgidas desde abajo y a lo ms reconocidas ahora desde el Estado como OTB, existen cinco niveles estatales formales: cantonal, municipal, provincial, departamental y nacional. Fuera del nivel supremo, que es nico, cada nivel se compone de piezas u unidades: n departamentos, n municipios, etc. Este conjunto de las diversas piezas son el conjunto de moldes territoriales del Estado. En un pas federal, con o sin todos estos niveles inferiores, se nota con claridad lo que todo Estado posee: un ordenamiento superemo diferenciable del nivel nacional como tal. As que aqu tenemos un nivel superior en que varios estados (a veces con otros nombres, como provincias en Canad y Argentina, o cantones en Suiza) se asocian y juntan para formar una Unin o Estado Federal. En trminos ms genricos podemos distinguir desde un nivel ms local hasta el nivel macro, pasando por uno o ms niveles meso.

2.4.3. Cualidad gubernativa, autonoma y entidad territorial

Aparte de los niveles existentes, slo algunos de ellos llegan a tener cualidad gubernativa. Esta consiste en incluir, en su estructura jurdica, rganos, funciones y competencias propias, parecidas a las del nivel estatal nacional, no por simple delegacin sino con autonoma, entendida aqu preferentemente como su propio poder de legislar para s, al menos dentro de ciertos mrgenes. Adicionalmente, con esta autonoma, se desencadenan ms fcilmente los dems factores de poder, aunque algunos pueden ya ponerse en marcha desde antes34. Entre ellos podemos mencionar la eleccin directa de sus autoridades, ejecutivas y legislativas con atribuciones y competencias propias, la territorializacin de la administracin de justicia, contralora y suficiencia fiscal, servicio civil y finalmente, ser susceptibles slo al control de legalidad. Los alcances de estas competencias propias pueden variar de un rgimen autonmico a otro. Como se puede suponer, slo algunos niveles territoriales llegan a obtener esta cualidad gubernativa. En un pas federal tpico, por ejemplo, se reducen prcticamente a slo dos: la federacin y los entes federados estados o como se llamen y a los niveles inferiores se los considera simples partes de cada ente federado35. Pero los niveles que tienen tal calidad pueden ser otros y ms de dos. Por ejemplo, en lo que se ha llamado el Estado tri-territorial (Barrios 2002) sus niveles autnomos incluso con capacidad de legislar seran tres: nacional, departamental e incluso el municipal; o, si se prefiere, el macro, el meso y el local. Visto desde la perspectiva del Estado, los otros niveles se limitan entonces a ser divisiones slo administrativas del que tiene esta cualidad gubernativa. Sin embargo, visto desde la otra perspectiva, de abajo hacia arriba, puede que a veces lleguen a tener mrgenes significativos de autonoma, como veremos en 2.5 al referirnos a la autonoma indgena.
34 En Bolivia, por ejemplo, ya se da la eleccin directa de autoridades municipales y, desde 2005, de prefectos departamentes, sin que haya todava autonoma legislativa en esos dos niveles. 35 Ntese con todo que en algunos estados federales, como la Unin Sudafricana, India, Brasil o el estado de Oaxaca en Mxico, ya se est avanzando tambin hacia autonomas a niveles ms locales.

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Si las piezas de un determinado nivel gozan de esta calidad gubernativa con atributos que pueden variar de un pas y nivel a otro las llamamos entidades territoriales. Sobre la base de las caractersticas arriba mencionadas, la actuacin de estas entidades territoriales no puede estar subordinada al control de mrito (o sea, al sentido especfico de poltica pblica) sino slo al control de legalidad: la autonoma no implica ir contra la Constitucin, aunque sta puede definir que hay aspectos que pueden ser definidos por el propio rgimen autonmico. Cuando un Estado rompe el monopolio legislativo del nivel nacional, deja el modo de Estado simple para pasar al compuesto (ver 2.4.5) y adopta una estructura plurilegislativa (Delpre 2000: 372). Lo crucial entonces es definir los mrgenes y modalidades de esa autonoma legislativa. Para ello hay que precisar qu facultades legislativas y competencias se adjudican a qu niveles. As, cuando la Constitucin determina que slo un nivel (aunque no necesariamente el nacional) pueda legislar sobre una materia, hablamos de una asignacin exclusiva. Pero algunas materias sern susceptibles de ser legisladas tanto por el nivel nacional como por una entidad del nivel meso y/o local (no simplemente norme o administre sobre la misma materia), y entonces se hablar de asignacin concurrente. Una de las formas ms tpicas de concurrencia se da cuando el nivel nacional emite una ley bsica (por ejemplo, una Ley nacional de educacin) y el nivel subnacional promulga una ley de desarrollo (Aja 2003: 129) o de aspectos ms especficos (por ejemplo, la Ley tarijea de la educacin, que especifica rasgos particulares con que aquella ley bsica nacional debe dearrollarse en el contexto tarijeo). Puede haber tambin una concurrencia paralela (Thalmann 2000: 161ss) que se produce, por ejemplo, cuando un departamento emite leyes de desarrollo agropecuario cuyo alcance o efecto son del orden, escala o dimensin meso o departamental, mientras que en el nivel nacional o local se definen y legislan otras materias agropecuarias de connotacin nacional o local respectivamente. Apliquemos estos conceptos a algunos aspectos del actual ordenamiento territorial boliviano. La eleccin de prefectos, con todo lo relevante que es en trminos de legitimidad y democracia, no da plena autonoma, porque no implica todava el poder legislarse; se la puede llamar autonoma poltica o electoral pero todava no legislativa. Cuando en la pregunta del referndum por la autonoma departamental se menciona la capacidad de darse normas administrativas, segn algunos esta capacidad ya sera suficientemente legislativa para poder hablar de autonoma 36 y darles mayor capacidad podra implicar ya hablar de estados federados37 (Arce 2006). Segn otros, no se puede hablar an de autonoma si la capacidad legislativa no va ms all de lo administrativo. Ser la anunciada Asamblea Constituyente la que deber definir cules habrn de ser los niveles con cualidad gubernativa y, por tanto, las entidades territoriales que lleguen a segmentar al Estado en trminos realmente estructurales. Aquellas unidades que no alcanzan el rango de entidad territorial, arriba explicado, siguen siendo moldes territoriales (2.4.2) pero cuyo rol se reduce o a funcionar como unidades o subdivisiones territoriales que facilitan la ejecucin de lo que viene definido en la entidad territorial superior que s tiene cualidad gubernativa; o a ser instancias territoriales con autoadministracin plena sin autonoma legislativa. La primera es la situacin actual de nuestras provincias y cantones; la segunda, de los departamentos bajo descentralizacin administrativa. La Asamblea Constituyente definir estas opciones. Al
36 Esta es la impresin de Urenda (2006: 6), quien califica de maliciosa la tesis de que la pregunta del referndum al decir textualmente atribuciones normativas administrativas justamente no dice legislativas. Su explicacin es que normativo implicara ley pero esto sera como si quien pidi un limn (normas legislativas) y le dan un pltano (normas administrativas) diera por aceptado el limn con el argumento de que ambos son frutas (normas). No debe confundirse lo genrico con lo especfico. 37 Hctor Arce, Viceministro de Coordinacin Gubernamental, en una entrevista a Pulso 10-16 de marzo 2006. En realidad, tener autonoma legislativa no implica necesariamente hablar de estados federados (ver infra, 2.4.5).

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no ser ms que reas de desconcentracin estatal, se tratar entonces o de simples unidades polticoadministrativas o reas geogrficas estatales o de instancias territoriales ms ambiciosas aunque sin autonoma38.

2.4.4. Centralismo, desconcentracin, descentralizacin, autonoma

Cuando el proceso hacia la autonoma se realiza desde arriba hacia abajo, la idea clave es que se va rebajando el nivel previo de centralismo con que funcionaba el Estado. Por eso el nombre ms genrico de este proceso de sentido inverso es descentralizacin. Pero, por lo mismo, puede tener tambin una gama muy amplia de acepciones. Como vimos antes con el concepto ms genrico de autonoma, tambin aqu se habla de descentralizacin poltica, administrativa, fiscal, tributaria, etc. Es decir, los conceptos de autonoma (desde la perspectiva del nivel inferior) y descentralizacin (desde la perspectiva del nivel superior o central) son correlativos. Por tanto, en la medida que ser o no ser autnomo no es algo del todo dicotmico sino que puede ser parcial, sectorial y acercarse ms o menos a una plena autonoma, dentro de un proceso ms o menos largo, lo mismo ocurre con ser o no ser descentralizado. Sin embargo aqu, en coherencia con el criterio adoptado al hablar de autonoma, privilegiaremos tambin su concepcin ms restringida y elaborada que implica transferir (o reconocer, segn el caso) el poder de legislarse a un nivel territorial inferior. Es decir, autonoma es esta capacidad de legislarse; un ente o territorio descentralizado es el que tiene dicho poder; y descentralizacin es el proceso para lograrlo, a partir de un Estado antes ms centralizado. Cuando la transferencia de poder se limita a delegar ciertas atribuciones o competencias a un nivel inferior slo hablamos de desconcentracin (de funciones, competencias, etc.). Por tanto, las autoridades del nivel delegado tienen mayores mrgenes y reponsabilidades operativas pero en su complimiento tienen que seguir dependiendo de los lineamientos y controles establecidos desde arriba. Para ello ya no pueden legislar sino slo en el mejor de los casos reglamentar la ley ya establecida, sin desviarse de las polticas establecidas en el nivel superior. Dentro de ello puede haber todava una gran variedad de escenarios segn las funciones que se lleguen a transferir. Ms an, visto desde la perspectiva ms amplia arriba sealada, ciertos niveles ms avanzados de desconcentracin pueden incluir, de manera correlativa, niveles de autonoma parcial o sectorial (administrativa, poltica, etc.) y, por tanto, tambin de descentralizacin administrativa.

2.4.5. Modo de Estado simple y compuesto

Un Estado puede tener el modo simple o compuesto: Tiene el modo simple si slo tiene capacidad legislativa en su nivel mximo nacional y sus dems niveles territoriales operan slo con diversos grados y alcances de desconcentracin. Pero, al no tener capacidad legislativa propia, todos esos niveles inferiores quedan encapsulados en el nivel mximo nacional. Tiene el modo compuesto si ha roto (o nunca existi) este monopolio legislativo de nivel nacional y, por consiguiente, ha implementado un proceso de descentralizacin mediante el cual se han creado entidades territoriales con capacidad legislativa.
38 Curiosamente el cantn, que ahora parece tan poco funcional, en trminos puramente legales, fue diseado como un molde territorial sui generis por el detalle de que, independientemente que uno est de acuerdo o no y de que funcione o no, se elige a su agente cantonal.

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En la literatura y la legislacin, se usa tambin la contraposicin entre estado unitario y federal. Las dos principales caractersticas de este ltimo son que: (1) cuenta con una cmara alta formada por representantes de los niveles territoriales federados que tienen el poder de vetar leyes del estado federal, colegislar sobre ellas y, especialmente, intervenir en las reformas constitucionales que les afecten; y (b) sus territorios federados tienen capacidad de regularse internamente con sus propias constituciones, sin necesidad de ser aprobadas por el Congreso Federal, aunque no pueden entrar en contradiccin con la Constitucin Federal que, entre todos, ya aprobaron. Estos territorios federados pueden recibir muchos nombres: estados (USA, Mxico, etc), provincias (Canad, Argentina) o incluso comunidades (Blgica) o cantones (Suiza). En rigor, estas dos binas de conceptos no son plenamente equivalentes, pues si bien no todo Estado compuesto tiene que ser federal tampoco dejar de ser el Estado llamado federal unitario. Lo mostramos en el grfico 2.1:

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Hay que tomar, por tanto, en cuenta que este uso jurdico de unitario no implica que un estado federal atente contra la unidad del conjunto o ponga en mayor riesgo la integracin del pas. Y en los hechos, si en algn momento se propone o implementa la desintegracin, puede ocurrir tanto en un estado de modo simple como compuesto. As lo muestran las desmembraciones y cambios de fronteras de tantos pases latinoamericanos desde su independencia. De todos modos, para evitar malentendidos, aqu hemos privilegiado la distincin entre modo simple y compuesto39. Adems, en Bolivia actualmente nadie plantea la posibilidad de transformarse en estado federado. Dentro de cada modo caben por tanto diversas modalidades. Por ejemplo, tanto un estado federal (por ejemplo, Alemania) como otro slo autonmico (por ejemplo, Espaa) tienen un modo compuesto, porque en ambos hay capacidad legislativa en ms de un nivel; aunque esta capacidad se ha dado a slo dos niveles (por ejemplo, nacional y departamental) pero podra darse a tres (nacional, departamental, municipal), es decir, es un estado triterritorial. Asimismo diversos estados con modo simple pueden variar entre s por sus diversos niveles de centralismo o de desconcentracin. Adems, sea simple o compuesto, el Estado puede ser monocultural o pluri e intercultural, como explicamos ms adelante (ver captulo 3.1).

2.4.6. Simetra o asimetra territorial y de competencias

Si todos los territorios de un determinado nivel adoptaran o todos rechazaran la cualidad gubernativa, existe simetra territorial o estructural. Pero si unos lo hacen y otras no, hay asimetra territorial o estructural. En ese sentido podran tranquilamente coexistir departamentos autnomos con otros que se mantendran en el rgimen de desconcentracin avanzado. Aun en una situacin bsicamente simtrica en que, por ejemplo, todos los departamentos son autnomos, los paquetes competenciales o de responsabilidades pueden dosificarse de manera y ritmos distintos en cada uno de ellos. Ello depender del msculo institucional de las diversas entidades territoriales, unas ms aptas que otras para arrancar con ms tareas. A la existencia (o no) de tales diferencias la llamaremos asimetra (o simetra) competencial. Finalmente se debe considerar la posibilidad de reconocer hechos diferenciales que inyecten en las entidades el reconocimiento efectivo de determinadas diferencias fiscales, administrativas, culturales, etc. Podemos llamarlo asimetra diferencial.

2.4.7. Aclaracin fundamental

Al precisar el alcance de todos estos conceptos no pretendemos decir que un procedimiento sea automticamente mejor que el otro. Ello depender de los contenidos, la idiosincracia de cada sociedad, su nivel de cohesin o dispersin, la madurez y solidez de un sistema u otro. La descentralizacin, en su sentido mximo, es un paso notable porque justamente implica la ruptura del monopolio legislativo, antes restringido al nivel nacional. Dar este paso implica aumentar la responsabilidad y capacidad decisiva de los niveles inferiores y supone, por tanto, que hay viabilidad prctica para ello. Pero a su vez, en ciertos temas y circunstancias puede resultar ms viable no provocar tal ruptura, sobre todo si se trata de importantes innovaciones que an no son muy comprendidas en los niveles inferiores. Con fre39 La dupla simple vs compuesto es mucho ms antigua de lo que se podra suponer. A ms tardar hace su aparicin a fines del siglo XVIII en el famoso fascculo N 51 de los federalistas norteamericanos, que teoriza ya la distincin entre compound republic y simple republic (cursiva de los autores), usando la primera calificacin para caracterizar nada menos que la construccin federal estadounidense como frmula de contrapesos verticales de poder. Cf. Madison J. 1788, en The Federalist N 51.

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cuencia la simple desconcentracin tambin puede generar efectos de mejor provisin estatal sin tener que recurrir al expediente ms complejo de la descentralizacin. Las innovaciones ms significativas introducidas con la Reforma Educativa pueden ser un buen ejemplo para mostrar los pros y contras de cada opcin. Componentes como la participacin popular, el enfoque creativo constructivista y el desarrollo local de las ramas diversificadas de currculo, tienen en s mismos un gran potencial para estimular una creciente descentralizacin a niveles locales empoderando tanto a docentes como a alumnos. Sin embargo con frecuencia era a esos niveles donde en el seno del magisterio (y de las mismas autoridades del Ministerio) haba ms temor para innovar. En tales circunstancias, segua siendo ms eficaz empezar por una simple desconcentracin, debidamente acompaada desde arriba, hasta que, superada esa inercia inicial, pueda por fin plantearse una verdadera descentralizacin educativa con mrgenes locales de autonoma incluso para definir el currculo diferenciado u otros aspectos normativos. Asimismo, gozar de facultad legislativa a uno u ms niveles no es un fin en s mismo sino slo una herramienta que bajo determinadas condiciones y de acuerdo al rumbo que tome el debate poltico entre ejecutivo y legislativo, entre oficialismo y oposicin permite vaciar polticas de largo plazo dentro de un recipiente poderoso como es la norma de tipo ley en una dimensin territorial. En la historia y en el mundo contemporneo podemos encontrar ejemplos de xitos y de fracasos en uno y otro modo de Estado. Por ejemplo, la Espaa post-Franco ha hecho grandes avances descentralizndose y el Chile post-Pinochet los est logrado ms bien manteniendo su estructura simple; y, por el otro lado, hemos visto fracasos de gobernabilidad en pases de modo simple como Ecuador recin remozado por una nueva Constituyente o federales como la antigua Yugoslavia. Ms an, con frecuencia la adopcin de un modelo u otro puede ser algo ms formal que real, de modo que estados autoritarios o participativos los puede haber en uno u otro modelo.

2.5. AUTONOMA INDGENA

Una particularidad fundamental de cualquier exigencia de autonoma en el sentido ms amplio y flexible de la palabra de los pueblos indgenas, con relacin a una sociedad que se construy y se les impuso desde afuera, es que su condicin de partida fue y es su propio modo de ser en las diversas dimensiones de su vida incluida su capacidad autonormativa. En el transcurrir de los aos han tenido y seguirn teniendo sin duda muchas transformaciones, sean voluntarias o impuestas, casi siempre dentro de una estructura colonial o neocolonial que no facilita su propio desarrollo. Pero, para ellos, tener un grado suficiente de autonoma para seguir siendo ellos mismos no es algo nuevo que se les puede conceder graciosamente desde arriba ni una simple cuestin de ajuste organizativo que se les ofrece o pide para una mayor eficiencia de todo el sistema. A menos que ya hayan abdicado de su propia identidad histrica, poderse desenvolver con suficiente autonoma les resulta fundamental para mantener y desarrollar su modo de ser y proceder, sin que ello implique dejar de compartir con otros ni de pertenecer tambin a una sociedad ms amplia con normas compartidas. Si en algn momento se les quit tal autonoma, tienen todo el derecho a seguir exigiendo que se les vuelva a reconocer. En cambio, si todo eso se les reconoce sin bemoles desde el Estado, es ms fcil que ya se sientan en casa y tierra propia dentro del Estado y estn dispuestos a ir avanzando, junto con todos los dems, en la construccin de una sociedad y un Estado en que todos nos sintamos a gusto. Encontrarn entonces natural que haya un ordenamiento superior compartido y que, dentro de l, se

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vayan intensificando tambin los lazos interculturales de doble va con los otros distintos, sin que cada uno deje de ser lo que es. Los alcances tericos de este tema, tan central para nuestra realidad, se comprendern mejor reflexionando de nuevo sobre algunos hitos histricos mencionados en el captulo 1, a partir de los conceptos arriba desarrollados.

2.5.1. Reflexionando desde nuestra historia

En el caso de los indgenas es mucho ms claro que su autonoma proviene de unas races previas a la constitucin del Estado moderno. En cierta forma, la retuvieron tambin en la repblicas de indios de la Colonia a cambio de su subordinacin, tributo y en cierta medida situacin de ghetto. La primera Repblica intent suprimirla transformando muchos de sus territorios comunales en haciendas y provoc ms bien permanentes levantamientos de resistencia. Buena parte de esas tierras se recuperaron con la Reforma Agraria del MNR; el Estado del 52, creado por este partido, busc diluir las identidades originarias dentro de una nacin mestiza. Pero, a la larga, no cundi. La identidad aymara, quechua, guaran, etc. persisti con muchos cambios, por supuesto en las comunidades rurales indgenas y ha resurgido con fuerza desde fines de los aos 60 hasta el presente. Veamos el proceso desde su doble vertiente: de abajo arriba hacia el Estado y de arriba abajo desde el Estado.

Desde las comunidades hacia arriba

Llmense ayllu, tenta, sindicato, cabildo, capitana o lo que sea, las comunidades rurales en reas indgenas siguen siendo el bastin privilegiado en que mejor se mantiene y reproduce el modo de ser de cada pueblo originario. Por eso se ha llegado a caracterizar a estas comunidades como un mini-estado (Vctor Hugo Crdenas), con los elementos claves del Estado, aunque en miniatura y con ejercicio de la democracia directa: tienen su territorio, su ejecutivo con varias carteras, administran justicia tomando tambin en cuenta sus normas no escritas del derecho consuetudinario y, dentro de ciertos lmites, una ltima instancia local decisoria, que suele coincidir con la asamblea de comunarios adultos, jefes de familia. Hay en todo ello una significativa autonoma por mucho que el Estado no reconociera formalmente a las comunidades hasta 1994. Por eso, la organizacin y decisiones internas de las comunidades muestran gran diversidad de un pueblo indgena a otro e incluso al interior de cada uno de ellos. De alguna manera esos mecanismos relativamente diferenciados se reproducen tambin a los niveles inmediatamente superiores en los que todava es relativamente fcil llegar a conocer personalmente a muchos de sus miembros. As van avanzando a ulteriores niveles, en un proceso siempre de lo ms local hacia arriba y acoplndose cada vez ms a otras formas organizativas que reflejan tambin otras influencias diversas por regiones y pueblos originarios. Muchas de estas instancias intermedias, sobre todo en la regin andina y en colonizacin, utilizan nombres y adjetivos prestados sobre todo del movimiento sindical y de la estructura estatal republicana. Por ejemplo, subcentral cantonal, central provincial o federacin departamental. Pero la gran cantidad de instancias especiales muestra que estas referencias son slo superficiales y que en realidad estas instancias y niveles intermedios se van ajustando y modificando segn las conveniencias prcticas y el nivel de cohesin o conflicto existentes. Sobre todo a partir del Estado del 52, las organizaciones campesino indgenas pueden verse como agrupaciones de este tipo de comunidades a niveles cada vez ms amplios, hasta llegar a una organizacin nacional: hasta 1978, la CNTCB (ms cooptada por el Estado) transformada despus en la CSUTCB,

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ms independiente y tnica. A partir de los aos 80 se les han aadido otras dos ms explcitamente indgenas: CIDOB, en tierras bajas desde 1982 y CONAMAQ en la regin andina desde 1997. La base de la primera son las agrupaciones de comunidades de acuerdo a los diversos pueblos originarios (salvo si coexisten varios en una misma comunidad o territorio multitnico), con uno o varios niveles segn su tamao La de la segunda, son comunidades originarias o ayllus40, unos ms tradicionales que otros, que antes formaban parte de la CSUTCB.

Desde el Estado hacia abajo

Desde la vertiente opuesta, hasta 1994, fuera de las escuelas rurales, la presencia formal del Estado en gran parte del campo se quedaba al nivel de cantn y su corregidor, ms un nmero variable de cargos auxiliares (registro civil, a veces juez de mnima cuanta, polica...). Sobre todo en la regin andina, desde la Revolucin del 52 muchos de estos cargos estn ya en manos de campesino indgenas pero tienen un poder e influencia muy inferior a la de los dirigentes campesinos indgenas del mismo nivel. La relacin de estas agrupaciones de comunidades dentro de la CNTCB/CSUTCB y CNCB con el Poder Ejecutivo no se realizaba tanto a travs de la correspondiente autoridad territorial estatal (subprefecto y prefecto) sino ms bien a travs de la contraparte militar del Pacto Militar Campesino, hasta que ste se rompi en 1979, y del Ministerio encargado de la relacin con estas organizaciones sobre todo a los niveles nacional y departamental. Hasta fines de los aos 80 tal responsabilidad recaa sobre todo en el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agricultura y, para los colonizadores, el Instituto Nacional de Colonizacin; con frecuencia la sede de la correspondiente federacin campesina se ubicaba incluso fsicamente dentro de las instalaciones de estas instancias estatales. Slo a partir de los aos 90, con el mayor reconocimiento oficial de la vertiente tnica, parte de esta responsabilidad pas ms bien a una nueva instancia estatal que, de forma progresiva, aument de rango como Direccin Nacional, Viceministerio y finalmente Ministerio de Asuntos Indgenas. Incluso el nivel municipal (o seccin provincial) antes de la Ley Participacin Popular de 1994, se limitaba de hecho a los principales centros urbanos, con poca incidencia en su contorno rural que, si quera tramitar algo, lo haca a travs de los dirigentes comunales mediante prebendalismos, influencias, etc., en instancias gubernamentales de nivel departamental o por la va no estatal de iglesias, ONG, proyectos internacionales, partidos de oposicin, etc. En todo este proceso las comunidades rurales y los niveles ms locales (subcentral, central o equivalente) han resuelto y hasta hoy resuelven muchos asuntos de su gobierno interno por s mismos y de forma efectiva. Pero hasta hace muy pocos aos la Repblica se resista a reconocerlo. Recin lo hizo en la disposicin del art. 171-III en la reforma constitucional de 1994:
Las autoridades naturales de las comunidades indgenas y campesinas podrn ejercer funciones de administracin y aplicacin de normas propias como solucin alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitucin y a las leyes.

De manera directa, este texto se refiere a la aplicacin de decisiones de autoridad ya sea de tipo administrativo o judicial. Sin embargo, en la medida que en ello las autoridades naturales aplican
40 Simplificando mucho la amplia variedad existente, un ayllu puede tener tambin varios niveles y agrupa por lo general a varias comunidades, con diversos nombres locales. Varios ayllus se agrupan en torno a una marka, nombre que puede significar tanto el centro poblado central como la jurisdiccin global de todo el conjunto.

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normas propias... en conformidad a sus usos y procedimientos, hay tambin un reconocimiento explcito de stas, como distintas del derecho positivo. Desde esta perspectiva, se reconoce que las comunidades y sus autoridades tienen tambin su propia capacidad legislativa, al menos en esa esfera de usos y costumbres, que como enseguida veremos (2.5.2) suponen un permanente intercambio con la asamblea y tiene mucha ms flexibilidad que la letra escrita. A un nivel ms abstracto, este reconocimiento coincide con la propuesta cada vez ms aceptada de que, ms all del derecho positivo escrito, hay que reconocer cierto pluralismo jurdico41. Lo contrario sera como pensar que no hay lenguaje si no est escrito, cuando en realidad gran parte de la belleza y potencial de todo lenguaje se pierde cuando lo reducimos y encerramos en un texto escrito. No pasar algo comparable entre el derecho positivo codificado por escrito y todas esas otras formas de derecho consuetudinario? El reconocimiento de que los pueblos indgenas tienen el derecho y capacidad de aplicar su propio derecho consuetudinario, no es una singularidad de slo Bolivia ni mucho menos. Ha sido reconocido ya en el art. 8 del Convenio 169 de la OIT de 1989 y ratificado hasta 2002 por trece pases latinoamericanos. Varios de estos pases, a igual que Bolivia, lo han explicitado tambin claramente en su actual Constitucin. He aqu el ejemplo de los Estados Unidos Mexicanos, desde su reforma de 2001:
Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para: I. Decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica, poltica y cultural. II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin de sus conflictos internos, sujetndose a los principios generales de esta Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres... [siguen otros seis incisos; nfasis nuestros] 42.

El mismo ao 1994, en que nuestra Constitucin modific su art. 171, la Ley de Participacin Popular cambi tambin el panorama previo con relacin al nivel municipal y su relacin con las comunidades que lo componen, con los siguientes efectos: Desde arriba, penetra el Estado (con sus recursos, instituciones y normas uniformes) municipalizando por fin todo el espacio rural y dndole recursos y competencias reales, con cierta autonoma pero slo electoral y administrativa. Ms abajo del municipio, adems de haberse asegurado la participacin de las bases en la eleccin directa de sus autoridades municipales, tambin las comunidades de siempre, con todos sus usos y costumbres, son finalmente reconocidas oficialmente con personera jurdica de OTB. Pero se les asigna slo un rol de vigilancia sobre el gobierno municipal. Por esa va empieza a proliferar la presencia de comunarios campesinos e indgenas dentro del gobierno municipal, con frecuencia dejando as a un lado su rol directivo dentro de la organizacin campesina indgena. Los municipios estn legalmente cortados bajo un mismo modelo con slo clasificaciones distintas segn su tamao y nivel de pobreza, para determinar el nmero de concejales y una asigna41 Ver, por ejemplo, las actas del congreso internacional sobre este tema en Castro (coord. 1999). En 3.2.3 retomaremos el tema, aplicado al caso boliviano. 42 Ver otros textos igualmente contundentes en las constituciones de Colombia (1991), Paraguay (1992), Per (1993), Nicaragua (1987, 1995) y Ecuador (1998), citadas y analizadas todas ellas en Bari (2003).

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cin adicional de recursos estatales. Pero en la prctica, a lo largo y ancho del pas tienen una gran diversidad tnica cultural hasta ahora no reconocida por el Estado para su estructuracin interna. A la larga, prevalecer el proceso ms estatal de arriba abajo?, el ms originario de abajo arriba?, o una interaccin con fuerte contenido intercultural en ambas direcciones, que permita adems una mayor autonoma incluso con calidad gubernativa? Al menos en aquellos municipios con una fuerte presencia de comunidades indgenas es muy pensable (y deseable) que esa autonoma recoja tambin a nivel municipal aquella autonoma indgena que de hecho exista desde siempre en las comunidades.

2.5.2. Rasgos del derecho indgena subyacente

El aspecto fundamental que permite hablar de cierta forma de autonoma indgena incluso con capacidad legislativa es la existencia de un derecho indgena o comunitario, de races ancestrales, al que diversos documentos legales ya reconocen bajo nombres ms genricos, como usos y costumbres, normas tradicionales o derecho consuetudinario. Se trata de normas y criterios no escritos pero utilizados regularmente por cada pueblo como fruto de su larga experiencia colectiva en la toma de decisiones y la resolucin de sus conflictos de convivencia. En principio puede darse tanto en pueblos indgenas como en otros. Pero aqu nos concentramos en el caso propiamente indgena, donde la persistencia de normas no escritas es ms notoria, fundamental y a la vez ignorada por el Estado. Este derecho indgena o comunitario es una expresin privilegiada del pluralismo jurdico, al que ya nos hemos referido ms arriba. Hay tantos derechos indgenas como pueblos y culturas diferenciadas, aunque muestran tambin significativas convergencias en sus formas de resolucin y hay adems un permanente intercambio o sincretismo entre estas normas propias y las que se inspiran en el derecho positivo en que estos pueblos tambin estn inmersos. Tiene ya mucho de derecho intercultural. Otra caracterstica es que abarca y cruza muchos mbitos de la convivencia humana, sin hacer esas tipificaciones y distinciones que hace el derecho positivo entre los cdigos familiar, penal, civil, comercial, etc. Adems de la administracin de justicia en el mbito penal (justicia comunitaria en sentido estricto), cubre tambin la problemtica de la familia en referencia a conflictos conyugales o herencias, su propia normativa agraria sobre el acceso a la tierra u otros recursos, mecanismos para nombrar autoridades, etc. En todo ello puede entrar adems el mundo de creencias, por ejemplo, para detectar al culpable, para corregir males debidos a hechizos o para aplacar desgracias particulares o comunales derivadas de no cumplir alguna obligacin social o ritual. Por otra parte, al no estar escrito (salvo de forma indirecta y parcial en algunos estudios y estatutos comunales), tiene mucha ms flexibilidad que el llamado derecho positivo, en que todo est codificado y normado. Si bien ello podra dar lugar a abusos43, en la prctica este rasgo le da ms bien una mayor agilidad y cercana para adaptarse a viejas y nuevas situaciones, incluida la adopcin de normas y criterios aprendidos del derecho positivo, adems de bajar de manera notable el costo y el tiempo requerido para tomar resoluciones. Por eso mismo la administracin de este derecho no es responsabilidad de slo especialistas sino de las autoridades tradicionales habituales, seguidas y acompaadas muy de cerca por la propia asamblea comunitaria. As se explica tambin por qu funciona mejor a esos nive43 No todo lo que aparece como justicia comunitaria lo es. Los casos ms difundidos en los medios, por su tono sensacionalista y por tanto lucrativo, es el de muertes, como el asesinato premeditado del alcalde de Ayo Ayo, hecho que se quiso camuflar como justicia comunal. Los linchamientos tampoco son derecho indgena ni consuetudinario. El nombre proviene del juez Linch, del sur de Estados Unidos, y se refiere a acciones multitudinarias y espontneas debidas ms bien a la ausencia de un sistema legal funcional, sea positivo o consuetudinario. Por eso mismo en Bolivia y en Amrica Latina los linchamientos ocurren sobre todo en perferias urbanas o en regiones muy afectadas por la guerra (Castillo 2000).

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les ms locales, aunque no estara mal que sus criterios y principios se tuvieran ms en cuenta tambin a niveles superiores y en el derecho positivo. Dadas estas caractersticas y forma de funcionamiento, es claro que el hecho mismo de utilizar este derecho oral y tan flexible en las comunidades e incluso en instancias superiores implica tambin de alguna manera una actitud proactiva con relacin a la dimensin co-legisladora de las autoridades y la asamblea para aplicarlo y adaptarlo permanentemente a su situacin local. Es bastante ms que simplemente interpretar los artculos escritos de una ley ya muy detallada. Por su carcter complementario, la relacin entre este derecho indgena y el derecho positivo no debe ser tampoco ni de plena subordinacin del uno al otro ni de plena autonoma sino de coordinacin, como ya insina, por ejemplo, la Constitucin colombiana. Coordinar excluye tambin pensar que se trata de dos mecanismos paralelos que nunca llegan a tocarse. En realidad, con el reconocimiento que tantas constituciones ya hacen de este derecho indgena, se ha dado el paso inicial para que se los reconozca ms bien como dos caminos articulados. El aparato estatal da una cobertura legal por la que, siquiera bajo ciertas circunstancias, reconoce (no, otorga) tambin la validez jurdica de los usos y costumbres sin sentir, por otra parte, la necesidad de detallarlos, fijarlos ni seleccionarlos uno a uno, como las hojas de una margarita, dentro de un minucioso cdigo escrito. Es este un buen avance hacia la genuina interculturalidad legal y jurdica.

2.5.3. Correspondencia con otras autonomas

Para facilitar un dilogo fructfero en la perspectiva del diseo constitucional debemos ponernos de acuerdo sobre las categoras en juego, en la doble direccin sealada. Es importante debatir si la comprensin de los fenmenos de autoridad en el Estado, como el caso de las autoridades comunales, puede hacerse independientemente de lo que al respecto determine el ordenamiento jurdico general; y viceversa, debatir tambin si el Estado tiene un derecho absoluto e incuestionable a imponer su ordenamiento si en ste se ignora la legitimidad de este otro orden surgido desde la base con races tan profundas en la historia y con una probada eficiencia en su propio mbito. En trminos estrictamente jurdicos, el tipo de poder existente en un determinado nivel se define siquiera en parte segn el ordenamiento legal. Pero en nuestro repaso histrico ya hemos visto que en la prctica depende tambin de la mayor o menor presencia real del Estado en esos niveles; as ocurre hasta hoy incluso en municipios que de hecho legislan aunque el ordenamiendo global no lo reconozca. Finalmente, en trminos estrictamente ticos y filosficos, podramos argir que recin cuando este ordenamiento sea intercultural por sus contenidos y por la representatividad de quienes lo compongan, podr ser considerado el sello definitivo de las categoras estatales. Territorialmente esta autonoma indgena puede o no coincidir u homologarse con alguno(s) de los niveles estatales actuales o que puedan establecerse; o incluso limitarse a unas pocas comunidades o grupos de comunidades dentro de uno o varios municipios. Pero ante todo se refiere al derecho de mantener y desarrollar su especificidad distinta, por el hecho de tener culturas distintas. De ah tambin sus mrgenes de autonoma indgena. Como tal, puede resultar prctico y oportuno homologarla, por ejemplo, al nivel municipal o incluso departamental, incorporando entonces en esas entidades territoriales especficas tambin las competencias propias de un pueblo indgena. Sera un caso ms de lo que ms arriba llamamos asimetra competencial.

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Pero no es esencial que a la autonoma indgena se la encaje en stas u otras categoras ms generales. Segn su tamao y poblacin puede tambin ser, por el alcance de sus competencias, algo intermedio entre ambos o incluso inferior a municipio. As, la CPE del Ecuador (art. 224) enumera tres instancias generales y una cuarta, no necesariamente homologada a una u otra de las anteriores, llamada circunscripciones territoriales indgenas; y la CPE de Colombia (art. 286) hace otro tanto aadiendo tambin una cuarta llamada territorio indgena con el rango de entidad territorial, es decir, con cualidad gubernativa. En suma, la articulacin o interface de esa autonoma indgena con las dems autonomas ms convencionales es compleja y las soluciones prcticas, a la luz de los conceptos explicados en la seccin 2.4, pueden ser muchas, incluso ms all de la temtica territorial, propiamente dicha. Pensemos, por ejemplo, en el caso cada vez ms comn de miembros de pueblos indgenas que viven ya fuera de sus territorios. No por ello han perdido automticamente sus derechos colectivos como miembros de tal o cual pueblo originario, por ejemplo, en la administracin de justicia o el uso de su lengua. Pero estos sus derechos ya no van all atados al territorio, como tampoco lo van los derechos especficos de determinados sectores, como los militares o los parlamentarios, ni los de los ciudadanos de un pas cuando estn en el exterior. En todos estos casos, podemos hablar de asimetra diferencial.

2.6. INTERCULTURALIDAD, AUTONOMAS Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La interculturalidad es, en principio, una cualidad del relacionamiento y comprensin entre quienes son histrica y culturalmente distintos dentro de un mismo mbito poltico. Por tanto este mbito poltico tiene que estar diseado de tal manera que pueda asumir y tomar en cuenta estas diferencias. El comn denominador en cualquier situacin, tenga o no varios grupos tnico culturales en su seno, es que sus instituciones pblicas deben tener la actitud de apertura a cualquier ciudadano independientemente de sus condiciones culturales. Desarrollaremos ms este tema en el siguiente captulo, a partir de nuestra propuesta concreta para la realidad boliviana. Pero de momento, puede ser til distinguir algunas situaciones que necesitan tratamientos diferenciados.

2.6.1. Territorios culturalmente homogneos

Cuando la composicin de determinada unidad de poblacin es relativamente homognea, debera ser posible que esta su identidad cultural, incluso como naciones tnicas, est expresada en su forma interna de gobierno, aunque manteniendo siempre una apertura fundamental de respeto a los pocos distintos que ah pueda haber. Es ms probable que as ocurra en los niveles ms locales, por ejemplo, en un municipio no indgena, con relacin a los pocos inmigrantes indgenas que ah pueda haber; o en un municipio o un grupo de municipios (mancomunados o incluso transformados en un nivel territorial superior) fundamentalmente quechua, guarayo, etc., con relacin a los pocos no indgenas que vivan ah. Pero en todos esos casos la convivencia puede requerir que esos grupos minoritarios (indgenas o no) compartan con la poblacin mayoritaria de este municipio o grupo de municipios un mnimo de elementos de la cultura de stos. Les convendr desarrollar un mnimo de biculturalismo (y posiblemente bilingismo) con ellos. Visto desde la perspectiva de los niveles superiores y nacional, ello podra implicar que estos municipios pueden tener ciertas especificidades no compartidas por otros municipios (por ejemplo, su

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lengua y su derecho consuetudinario) y que, para desarrollarlas, tengan cierta autonoma con relacin a la manera de aplicar algunas normas definidas sin haber tomado suficientemente en cuenta esta situacin; por ejemplo, en los mecanismos utilizados dentro del gobierno municipal. Si un Estado acepta ya que el nivel municipal es autnomo con capacidad de poder autolegislarse, la peculiaridad de estos municipios indgenas sera que podran utilizar esa capacidad tambin para legislarse segn sus propios usos y costumbres, sea con normas escritas o con las orales ancestrales y a la vez en permanente actualizacin. Ello puede ocurrir o con las mismas competencias que los dems municipios (formuladas a un nivel suficientemente abstracto) o con lo que en 2.4 hemos llamado una asimetra competencial. Pero en ambos casos se concretan de diversa forma, por ejemplo en la organizacin de su gobierno interno. Un ejemplo pertinente es el del Estado de Oaxaca, Mxico, en que el 60% de la poblacin pertenece a alguno de sus 16 grupos etnolingisticos. En 1995 el Congreso estatal legaliz que sus municipios pudieran renovarse segn sus usos y costumbres, que a su vez afectan toda la organizacin pblica social y religiosa de su vida cotidiana. El resultado fue que 418 municipios (74% del total), que reflejan bastante fielmente territorios indgenas de los diversos grupos tnicos regioales, adoptaron esos procedimientos44.

2.6.2. Territorios fundamentalmente pluriculturales

Con o sin ajustes en las fronteras territoriales, muchas unidades seguirn caracterizndose por la significativa presencia de dos o ms grupos culturalmente distintos en su seno. La probabilidad de que as ocurra aumenta, obviamente, en los niveles meso y superior por su mayor cobertura geogrfica y por la existencia en ellos de centros urbanos ms importantes que atraen a gente de todo origen y condicin. En ellos, trtese de grupos culturales mayoritarios o minoritarios, es necesario que toda la estructura tenga un enfoque y estilo ms claramente intercultural. Muchos politlogos plantean que las instituciones estatales deben ser culturalmente neutras, puesto que el Estado es para todos. Puede que en trminos puramente tericos tengan buenos argumentos para ello. Si esta plena neutralidad fuera realmente posible, sta podra ser una buena frmula para facilitar el desarrollo de un comn denominador para todos los grupos culturales de un pas e incluso entre pases. Pero, este enfoque terico, es realmente viable en estados que han nacido a la sombra del colonialismo y, por lo general, prescindiendo de los pueblos originarios que hay en su interior? Aunque, desde este punto de partida, hagan esfuerzos laudables para ir incorporando paulatinamente a estos pueblos inicialmente excluidos, es casi imposible que se limpien de su pecado original. Suelen limitarse a hacer slo concesiones parciales dentro de una matriz inicialmente concebida sin ellos. Por consiguiente, como se desarrollar en la seccin 3.1.4 del prximo captulo, aqu nos inclinamos ms bien por la necesidad de un enfoque intercultural, como una garanta de equidad mucho ms slida que la de una pretendida neutralidad. Esta interculturalidad se expresa en los contenidos y estilos de las instituciones pblicas del correspondiente nivel territorial. Pero para ello no basta delinearlas a priori desde un escritorio. Deben irse construyendo a partir del trabajo conjunto de representantes idneos de los diversos grupos tnicos y culturales que conforman la diversidad pluricultural del territorio. Por eso aqu nos detendremos en re44 Lpez (1998) y Velsquez (1999). En la medida que, con ello, estos municipios tienen esta cierta autonoma legislativa consuetudinaria formalmente reconocida, se acercaran a una solucin tri-territorial dentro del Estado Federal Mexicano.

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flexionar sobre cmo debe manejarse la diversidad tnica en el acceso a posiciones de responsabilidad y autoridad en las unidades territoriales multitnicas de cualquier nivel. En trminos simplemente tericos caben tres grandes opciones: 1. La hegemona de slo un grupo con marginamiento de los dems. 2. La asignacin a priori de cuotas ms o menos proporcionales a la poblacin de cada grupo. 3. Dejarlo al libre juego democrtico de un ciudadano, un voto. Adoptar una u otra opcin depende sobre todo de la correlacin de fuerzas en un momento dado y tiene connotaciones y consecuencias distintas. La primera opcin, evidentemente asimtrica, es semejante a la opcin monocultural que ya comentamos y criticamos en 2.2.4. A lo ms que en ella se puede llegar es a que el grupo hegemnico haga algunas concesiones a los otros grupos subalternos dndoles cierta participacin pero con mecanismos de decisin claramente controlados por los primeros. La tercera opcin parece ser, a primera vista, la ideal en un rgimen democrtico liberal. Pero si el punto de partida es una asimetra colonial, puede que se necesite pasar antes por una discriminacin positiva a favor de los grupos previamente desfavorecidos, dndoles apoyos y oportunidades especiales para su mayor calificacin o incluso, en casos muy especficos, asegurndoles cuotas (segunda opcin), como se hace tambin a veces para asegurar una mayor equidad de gnero sea en niveles de gobierno o para acceder a ciertos servicios pblicos, como la universidad. Pero, a diferencia del gnero, la determinacin de la condicin tnica puede ser bastante ms difusa o demasiado subjetiva. Un posible caso en que estas cuotas podran ser particularmente relevantes sera para asegurar la participacin de algunos pueblos minoritarios que por simple va electoral nunca podran llegar a tener representacin. Con todo hay que tomar en cuenta que las cuotas son ms fciles de manejar en los cargos polticos. En cambio, para aquellos cargos administrativos que exijan cierta calificacin difcil de improvisar, sta tiene que estar debidamente certificada. No es relevante, por ejemplo, si el que dictamina sobre un sobregiro financiero es guaran o lo que sea. Lo clave all es que el dato financiero est basado en fundamentos objetivos e imparciales para as poder sustanciar cualquier proceso de responsabilidad.

2.6.3. Incidencia del poder econmico

Ni la problemtica intercultural ni la de las autonomas pueden reducirse a una simple faceta del problema del acceso diferenciado al poder econmico. La cuestin indgena, por ejemplo, no es slo una faceta de la lucha contra la pobreza, aunque por la histrica estructura social y poltica la clase social y nivel de pobreza/riqueza sea ahora uno de sus componentes fundamentales y la superacin de esta desigualdad, una tarea prioritaria. Pero, ms all de esta incidencia, el hecho mismo de pertenecer a un pueblo y cultura originarios trtese de pueblos ricos o pobres implica ciertos derechos histricos adquiridos para el uso y desarrollo de ese modo de ser especfico en los diversos mbitos culturales. Con frecuencia ello implica adems tener jurisdiccin sobre el territorio que este pueblo ocupa y, siquiera dentro de l, tener ciertos mrgenes de autonoma para poder desarrollarse de acuerdo a ese modo de ser. Sin embargo, las condiciones sobre las que se construyen las relaciones y las estructuras interculturales pueden ser muy distintas segn se trate del grupo dominante o del dominado, tanto en trminos econmicos como polticos y culturales, como ya explicamos en 2.2.4. Los primeros dan por supuesto que ellos ya tienen la solucin de todo y que, por tanto, los dems deben simplemente acercarse a su

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modo de ser y proceder, para avanzar; o tal vez, deben seguir mantenindose claramente distintos y aislados para que se mantengan en su lugar. En cambio, el problema principal de los grupos culturales econmicamente dbiles con frecuencia suele ser que, para librarse de esta situacin, sienten poco aprecio por su propia identidad y piensan que tendrn mejores condiciones si se arriman a los grupos dominantes para asemejarse a su modo cultural de ser. As puede ocurrir incluso en medio de su lucha tnica. En la temtica de las autonomas tampoco cabe la reduccin a la esfera econmica pero sta puede tambin incidir mucho, aunque de una manera distinta a la que acabamos de describir. Independientemente del poder econmico de un grupo social geogrfico (indgena o no) puede ser muy legtimo que ste funcione como entidad territorial con cualidad gubernativa y autonoma, tanto por sus caractersticas culturales o regionales como por consideraciones de ingeniera poltica y administrativa. Dicho esto, hay que enfatizar tambin, desde la perspectiva de clases sociales, que el manejo y objetivos de un rgimen autonmico pueden ser muy distintos segn la posicin social y el poder econmico que tengan quienes reclaman, definen y administran esta situacin. Una primera situacin puede ser la autonoma reclamada y aplicada por grupos locales econmica y polticamente poderosos, tanto dentro de su jurisdiccin como en relacin a otras unidades territoriales del mismo nivel e incluso superior. En este caso, sin negar que haya adems demandas culturales e identitarias muy legtimas y sentidas de la poblacin implicada, es mayor el riesgo de que quieran un estatus autonmico para consolidar an ms su propia situacin local hegemnica frente al resto de su jurisdiccin y para ocupar una mejor situacin frente a otras unidades del mismo nivel e incluso frente al Estado. As ocurre con frecuencia en regiones ms desarrolladas con relacin a otras del mismo pas e incluso con relacin a los derechos de los inmigrantes que all llegan desde otras regiones o pases. Este riesgo es obviamente superable, y no faltan ejemplos de poderosas lites que han hecho tambin grandes esfuerzos para articular los intereses ms generales de todo su entorno territorial. El concepto gramsciano de clase hegemnica, como el grupo facilitador de la gobernabilidad gracias a su capacidad de incorporar a sus principios la mayora de elementos ideolgicos importantes de una sociedad dada, surge de este hecho. Muy distinta es la situacin de esos jirones patrios olvidados, que buscan cierta autonoma en el manejo de los recursos que les corresponden en vez de que se utilicen siempre para mejorar otros lugares ms cntricos; o la de la mayora de los territorios indgenas. En esos casos es ms probable que la demanda de autonoma sea como un grito desesperado para que les dejen ser lo que ellos quieren ser, sin la interferencia de otros grupos poderosos que les imponen lo que mejor conviene a sus intereses. No hay que descartar que, tras esa retrica, en algunas de esas situaciones marginales puedan igualmente ocultarse tambin intereses muy personales. Y, por otra parte, hay que evitar igualmente que estos deseos de autonoma de grupos marginales tengan como efecto boomerang el marginarlos an ms, para beneficio de los sectores dominantes de la poblacin. No se trata tampoco de crear ghettos o reservas indgenas aisladas ni de reproducir sin pretenderlo aquel estilo colonial de las dos repblicas, con una clara hegemona de una sobre la otra. Por todo eso, en cualquiera de los casos, es bueno tambin recordar que si los discursos de interculturalidad y de autonomas no van acompaados al mismo tiempo de esfuerzos eficaces por desmontar la desigualdad socio-econmica existente entre los diversos grupos, la interculturalidad quedar en algo slo retrico y las autonomas podran exacerbar ms bien el conflicto.

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3. Una propuesta para Bolivia

La temtica pluri e intercultural y la autonmica, siendo ambas importantes y complementarias, se ubican en diversos niveles, en cuanto a su centralidad en la tarea de construir una nueva Constitucin Poltica para Bolivia. La cualidad pluricultural (o plurinacional) e intercultural de nuestro pas toca de lleno a la definicin de nuestro ser como pas y Estado-Nacin: quines fuimos, quines somos y quines queremos seguir siendo. Es la respuesta al bloqueo ms persistente a nuestra realizacin como nacin, a saber, nuestra historia y persistente condicin (neo) colonial. En cambio, las diversas formas internas de autonoma departamental, indgena o lo que sea, siendo como son un aspecto fundamental de debate actual y de la ingeniera poltico administrativa del Estado, se refieren ms a cmo debe funcionar internamente es Estado; tienen relacin, en concreto, a la distribucin geogrfica del poder, dentro de su ordenamiento territorial, teniendo siempre en cuenta nuestra cualidad constitutiva pluri e intercultural. Por eso a continuacin nos fijaremos primero en la cualidad pluricultural, plurinacional e intercultural, que atae a la esencia del pas sin agotarla ni mucho menos y, a partir de ello, en el captulo 4 insertamos esta otra caracterstica autonmica de todo su funcionamiento, pero en el marco ms amplio de la distribucin geogrfica del poder. Obviamente ello se enmarca en el conjunto mayor de rasgos constitutivos y operativos del Estado, como el carcter de repblica democrtica y participativa, fundada en la unin y solidaridad de todos los bolivianos (CPE art. 1), los diversos poderes del Estado y todo su ordenamiento pblico comn, sea en su versin actual o en la que emerja de la anunciada Asamblea Constituyente. Pero todo esto va ms all de nuestro tema, que se limita a indagar cmo la identidad nica o mltiple de los ciudadanos y los mrgenes de autonoma con que organizan su vida pblica incide y debe tomarse en cuenta en este ordenamiento pblico. Como cautela frente a malinterpretaciones simplistas, nos limitaremos a reiterar lo que ya sealamos como proemio general del captulo 2, cuando enumeramos los siguientes siete principios rectores de la convivencia poltica: subsidiariedad bien comn concurrente participacin reciprocidad pluralismo solidaridad proporcionalidad, y concluimos: El arte de la convivencia con eficiencia pasa por la combinacin y proporcionalidad de todos estos principios. Concentrarnos aqu en esta temtica no quiere decir tampoco que deba estar permanentemente explicitada. No hay que caer en lo que, con relacin al gnero, hacen algunos cuando fuerzan el lenguaje cotidiano para explicitar siempre hombres y mujeres o sustituyen sistemticamente la terminacin

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masculina (que el castellano puede utilizar para generalizar ellos y ellas) por @, equivalente a o/a. Pero en interculturalidad, gnero y cualquier otro tema con carcter transversal, lo que s hay que mantener siempre abiertas son las antenas sobre su posible relevancia. Para hacer ms operativo este tratamiento, las principales propuestas operativas las presentaremos en VERSALITAS NUMERADAS.

3.1. UN ESTADO PLURICULTURAL, INTERCULTURAL Y PLURINACIONAL

Como punto de partida empezaremos con dos propuestas provocativas, que deben enmarcar el resto de nuestra reflexin: 1. EN LA MEDIDA QUE EL CARCTER MULTITNICO Y PLURICULTURAL MARQUE A NUESTRA SOCIEDAD Y NACINESTADO Y A QUIENES DEBEN SERVIRSE DE SUS DIVERSAS INSTITUCIONES, LA CUALIDAD INTERCULTURAL DEBE INCIDIR EN ELLAS Y EN TODO EL ESTADO. EN LA MEDIDA QUE ESTAS DIVERSAS IDENTIDADES TNICAS Y CULTURALES SON CONSIDERADAS ALGO FUNDAMENESTADO PUEDE Y TAL VEZ DEBE ACORDARLES EL RANGO DE NACIONES O NACIONALIDADES Y, POR TANTO, DEFINIRSE A S MISMO COMO UN ESTADO PLURINACIONAL, SIN MENOSCABO DE QUE ADEMS, A ESTE NIVEL DE PAS, PODAMOS SEGUIR HABLANDO DEL ESTADO-NACIN O DE LA NACIN BOLIVIANA.
TAL E IRRENUNCIABLE DE LOS PUEBLOS QUE LAS VIVEN, EL

2.

Tales cualidades no pueden reducirse a slo aquello que atae a los sectores indgenas marginales para que se acerquen ms a la sociedad dominante ni viceversa. Es parte de la sntesis de toda la Sociedad y el Estado Boliviano: multitnico y pluricultural y, por tanto, necesariamente intercultural y en lo posible tambin plurinacional, para que sus instituciones alcancen a todos sin discriminar a nadie y, a la vez, fomenten los lazos entre todos sin que pierdan sus identidades ms profundas. En marzo de 2004 el entonces flamante Presidente Carlos Mesa, al clausurar un foro internacional indgena, afirm ya lo siguiente:
Una nacin en la que el 62% de las ciudadanas y ciudadanos, de los bolivianos, se autoidentifican como indgenas, tiene que aceptar una realidad incontrastable. No es posible construir un pacto social sin la presencia central de esos indgenas que hacen mucho ms de la mitad del total de los ciudadanos del pas. (en MAIPO y Fondo Indgena 2004: 156).

Para llegar a tal Estado desde nuestra situacin colonial y neocolonial previa, el primer paso es explicitar la aceptacin del enfoque pluri e intercultural para construir el nuevo Estado a partir de nuestra diversidad enriquecedera. Podemos empezar con el artculo 1 de la actual CPE pero sin quedarnos ya slo en esa afirmacin discursiva y retrica. Dicho artculo ya reconoce la composicin multitnica y pluricultural de nuestro pas como origen y como meta pero queda pendiente la magna tarea de ir superando por fin el persistente lastre neocolonial de toda nuestra estructuracin jurdica y, de ah, de toda nuestra prctica cotidiana. Dejemos constancia que el inciso inicial en la medida que en estas dos primeras propuestas supone cierta condicin de partida, la cual se cumple de manera mucho ms obvia y universal en la primera propuesta que en la segunda, donde puede que sea ms bien el fruto de un proceso ms lento y

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diferenciado. Veamos todo esto primero por la va negativa, lo que ya no debe ser Bolivia (seccin 3.1.1), y despus por la positiva, lo que s debemos ser (secciones 3.1.2 a 5).

3.1.1. Ni un Estado monocultural ni mestizo ni colonial

Este enfoque intercultural y plurinacional se contrapone al enfoque monocultural hispano-criollo, que hasta ahora prevaleci en el pas. Supera tambin cualquier estilo discriminante colonial como el de las dos repblicas de espaoles e indios que prevaleci en la Colonia, o el de apartheid racista que marc a otros pases coloniales; y se contrapondra tambin a posibles enfoques semejantes pero de sentido contrario que, por revanchismo, pudiera proponer algn nuevo grupo tnico cultural emergente ms radical. Debemos lograr un Estado en que todos nos sintamos reconocidos en lo que somos, en nuestra diversidad, y nos encontremos en pie de igualdad. Entonces s podremos sentirnos orgullosos de ser parte de un pas y Estado que ha sido capaz de estructurarse con esta calidad de convivencia entre iguales aunque distintos. Llegar a ello implica cambios radicales en nuestra concepcin de lo que somos y lo que son los otros, en las proyecciones de lo que unos y otros debemos ser, en nuestras conductas y en todo nuestro ordenamiento legal y jurdico. Este tipo de relacin intercultural igualitaria es en cierta medida an ms radical que la de gnero (igualmente necesaria) porque la complementariedad entre pueblos y culturas es menos evidente que entre hombres y mujeres, cuya relacin est ya en la base de toda familia, la clula social mnima. Pero lograr la equidad en esas relaciones es una tarea igualmente ardua tanto en el mbito de gnero como en el tnico cultural. Ahora bien, este carcter pluri e intercultural no queda suficientemente expresado en un Estado que excluya, de forma explcita o implcita, a determinados sectores socio-culturales, sea ste un Estado blanco/mestizo, como los que hemos tenido hasta ahora, o un Estado slo indgena o, de forma an ms estricta, slo aymara o andino.

Un Estado mestizo monocultural?

Es evidente que hay un buen sector poblacional que se siente mestizo y slo mestizo, sea por razones biolgicas, culturales o ambas. El mestizaje puede ser incluso la condicin prevalente de muchos pases. Podra ser muy oportuno tener este dato cuantificado tambin para Bolivia con tal que no se hiciera de la manera que se hizo hasta 1950 y se pudiera precisar mejor qu se cuantifica realmente. Pero de momento no lo tenemos. Tal autoidentificacin es totalmente legtima. Pero no debe confundirse con el mestizaje como una propuesta poltica desde el Estado, dirigida a diluir identidades. Esto es lo que aqu analizaremos, de cara a nuestra propuesta. El Estado boliviano, aunque se haya teido de mestizo, como hizo a partir de 1952 (ver 1.1), simplemente negaba la existencia de identidades originarias. Esta orientacin quedaba patente en polticas y terminologas oficiales como el carcter castellanizante de todo su sistema escolar, la transformacin de las comunidades indgenas en sindicatos campesinos y la tendencia prevalente a titular las tierras como propiedades familiares, aunque hubiera tambin la figura de propiedad comunal campesina. En este contexto, mestizo vena a significar, por tanto, ante todo alguien que ya no se considerara indgena (poco se hablaba entonces de cada pueblo indgena en particular) y que, por tanto, ya se iba acercando cada vez ms a la cultura de los sectores dominantes hispano-criollos y en la que se plasmaban todas

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las instituciones del Estado. Slo a partir del cambio constitucional de 1994 se empez a reconocer de nuevo las identidades indgenas pero sin que ello implicara todava cambios reales significativos en la estructura misma de las instituciones del Estado. Como ya vimos en la seccin 2.2.2 del captulo anterior, la adopcin de cambios culturales es algo propio de toda cultura viva; y no hay tampoco ninguna razn de peso para impedir que determinados individuos o grupos sociales decidan finalmente cambiar su propia identidad cultural, como fruto de esos cambios, y que decidan identificarse como mestizos o lo que sea. Por tanto, si esta nueva identidad mestiza fuera algo adoptado libremente por toda la poblacin boliviana, no habra por qu seguir elaborando una propuesta alternativa. El punto es que no hay tal uniformizacin de todos como mestizos. El proyecto uniformizador inducido desde arriba tuvo cierto xito inicial, pero posteriormente fue siendo cuestionado por los propios interesados, al menos en cuanto aquel proyecto pareca implicar dejar de ser miembro de tal o cual pueblo originario. El censo 2001 muestra que sumando todas estas identidades originarias particulares siguen fuertes (62% en total) y es pensable que, tras los resultados de las elecciones de 2005, todava se fortalezcan ms. Hay contradicin entre considerarse miembro de un pueblo originario y sentirse a la vez mestizo? Depende de la definicin y connotaciones que se den a ambos trminos y, por tanto, en este punto, tenemos todava muchas ambigedades irresueltas. En una encuesta del PNUD para el IDH 2004 se pregunt tanto la autoidentificacin por pueblo originario como esta identificacin ms genrica como mestizos o indgenas y, efectivamente, el 76% de todos los encuestados se consideraron mestizos, incluyendo en ellos tambin a la mayora de los que adems se consideraban miembros de algn pueblo originario: el 89% de los quechuas, el 64% de los aymaras y el 83% de los que se consideraban miembros de otros pueblos originarios (PNUD 2004: 105)45. Para interpretar mejor todos estos datos sera necesario comprender mejor qu razones movieron a la poblacin a dar cada respuesta al ser censados el 2001 y encuestados el 2004. Pero, en todo caso, lo que es claro de su doble respuesta es que para la mayora de ellos no haba contradiccin entre sentirse miembros de un pueblo y, adems, considerarse mestizos, un trmino que no tiene los mismos sentidos peyorativos del genrico indgena. Nuestra interpretacin es entonces que esta poblacin boliviana gusta mantener sus identidades como pueblos pero sin mantenerse aislada en ellas sino abrindose al resto de la sociedad, algo que nos abre mejor a la interculturalidad. Puede incluso considerarse quechua o aymara y a la vez mestiza. Lo que ya no va es considerar que Bolivia es slo un pas monocultural mestizo.

Un Estado slo indgena?

Se podra considerar ahora oportuno el recambio de aquel Estado blanco/mestizo por alguna forma de Estado ndgena (o aymara, etc.) pero incluyente, supuesto que el 62% de la poblacin se considera de este origen y que, adems, el partido que mejor los representa gan ampliamente la eleccin de 2005. No, en un sentido monoplico y excluyente de los dems grupos, que reprodujera lo que ha sido aquel estado blanco/mestizo pero al revs. No es deseable, como tampoco lo fue aquel estado exclu45 Lamentablemente esta publicacin no indica cuntos se identificaron con cada pueblo en esta encuesta. Hay tambin algunas otras afirmaciones poco aclaradas, por ejemplo, que, segn el Censo 2001, el 73% utiliza el castellano como su idioma fundamental, dado que el Censo no hizo tal pregunta y los datos de lenguas tampoco generan este porcentaje.

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yente, que ahora se repudia. Tampoco parece viable, porque el Estado debe responder a nuestra realidad mltiple y porque de hecho, en mayor o menor grado, cada uno, llmese indgena, blanco o mestizo, ya lleva dentro cierta concepcin pluricultural, es decir, vive internamente cierta tensin sincrtica entre modos de proceder ms originarios y otros ms europeos en sus decisiones y relaciones cotidianas tanto econmicas como sociales, polticas e incluso religiosas. Ms an, a juzgar por los resultados recin mencionados de la encuesta IDH 2004, el tmino genrico indgena sigue an mucho menos aceptado que los especficos de cada pueblo originario (quechua, etc.). Los cambios de un polo a otro no siempre son buenos, aunque a veces son inevitables si la inflexibilidad testaruda de un bando impide todo cambio. De ah las grandes revoluciones de la historia y sus posteriores reformas, evoluciones y tensiones dialcticas hasta una nueva revolucin. Algunos podran considerar pertinente hablar de un gobierno e incluso de un Estado indgena en el sentido ms amplio de que incorpore explcitamente a indgenas y a lo indgena, incluso en trminos hegemnicos pero no excluyentes. Si en el pasado no se objetaba la hegemona del no indgena, con tal que se abriera a lo indgena hasta un pie de igualdad, no habra razn para rechazar una hegemona indgena igualmente abierta a lo no indgena. Lo mismo se podra decir de cualquier otro grupo hegemnico en trminos de regin o de clases populares mayoritarias. Distingamos sin embargo en este punto entre un Estado y sus gobiernos. Desde la perspectiva de un Estado realmente inclusivo, nos parece que puede haber razones slidas para criticar tanto la idea de un Estado no indgena como indgena aunque ambos se mantengan abiertos a los otros. La razn fundamental es la heterogeneidad cultural real del conjunto de nuestra poblacin. Mejor es hablar de un Estado pluricultural (y plurinacional) e intercultural, como de hecho hace, por ejemplo, la propuesta poltica de la CSUTCB para la Asamblea Constituyente.

Gobiernos con hegemona de los pueblos originarios?

En cuanto a los gobiernos, dentro del Estado intercultural, s es muy viable que en un momento dado o incluso en perodos ms largos haya un gobierno indgena, no indgena o una coalicin de ambos lados porque el grupo hegemnico que entonces lo est gobernando pertenezca a alguno o varios pueblos originarios. Ms an, por la ley del pndulo, parece que la mejor va para desmontar el anterior Estado neocolonial y monocultural hispano-criollo es pasando inicialmente por un gobierno hegemonizado por quienes haban quedado marginados en aquel esquema, es decir, por un gobierno con hegemona de los pueblos originarios. Es la misma lgica que se aplica con relacin a la composicin de los partidos polticos. Un Estado para ser democrtico debe ser pluripartidario, pero en un momento dado, ms o menos largo, puede ser gobernado por determinado partido. Ciertos movimientos pendulares pueden ayudarnos a ir encontrando el punto medio mejor balanceado. Por otra parte, un gobierno indgena (o no) slo ser funcional en beneficio de la misma inclusin si el Estado que conduce reformado o transformado para ser ms inclusivo sigue siendo slido. El ejemplo de la transformacin constitucional en la Repblica de Sudfrica, en medio de una convulsin social mucho ms violenta que la nuestra, es uno de los ms pertinentes para los cambios que estamos buscando tambin en Bolivia. En la poca del apartheid haba llegado a estructurarse como un Estado claramente pluricultural, que diferenciaba territorios blancos y negros pero con una interculturalidad muy negativa, por limitar de forma ostensiva los derechos de las mayoras negras frente a los de los blancos. Cuando, tras la llegada de Mandela al poder se aprob finalmente la Constitucin de 1993, en ella se

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enfatiza ante todo la unidad de todo el pas y los derechos de todos, para entrar recin en las particularidades (ver 3.3.2 infra).

3.1.2. Ampliar el concepto de ciudadana46

A la luz de lo dicho, el concepto prevalente de ciudadana, si bien es bueno en todos sus componentes, resulta insuficiente para incorporar tambin los derechos especficos de los pueblos indgenas en un Estado realmente pluri e intercultural y, posiblemente, tambin para expresar los derechos especficos de otros grupos colectivos. No debemos renunciar ni mucho menos a los derechos y deberes que otorga la ciudadana que actualmente tiene cada individuo como miembro del Estado. Pero con slo ello no quedan an adecuadamente expresados los derechos y deberes complementarios de determinados cuerpos sociales, en particular, los de los diversos pueblos indgenas, que estn ms en el centro de esta discusin. La ciudadana, vista como un conjunto de derechos y deberes individuales, arranca de la Revolucin Francesa, reconocida tambin como el principio de la democracia liberal vigente hasta hoy, caracterizada entre otros rasgos por su nfasis en el individuo. Hasta hoy todos consideramos fundamental, por ejemplo, el principio un ciudadano, un voto y cada voto tiene igual valor, incluido tambin en nuestra CPE (art. 219). De forma paralela, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de las NN. UU. (1948) estuvo muy centrada en contraponer la defensa de los derechos individuales, promovida por los pases del Primer Mundo occidental, de corte ms liberal, frente al enfoque ms colectivista y estatal de los pases orientales con regmenes socialistas en el llamado Segundo Mundo. Pese a esta limitacin aquella Declaracin ha resultado tambin de gran utilidad para los pueblos indgenas, para luchar por la igualdad de los pueblos indgenas con relacin a ese conjunto de derechos comunes a todos. Son, si se quiere, las partes positivas de lo que no deja de ser un elemento monocultural. Sin embargo cada vez es ms aceptada la existencia de una segunda generacin de derechos llamados colectivos (distinto de colectivistas) que no se aplican slo a individuos sino tambin de manera ms genrica a grupos sociales, incluyendo de manera muy particular a los pueblos indgenas47. Esta diferenciacin ya aparece de manera explcita en varias de las nuevas Constituciones Polticas, como la del Ecuador (art. 84) y en la Declaracin de Derechos de los Pueblos Indgenas que acaba de ser aprobada el 29 de junio 2006 en la primera sesin del nuevo Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas48. El punto central a ser subrayado es que no se trata de niveles contrapuestos sino complementarios, como complementario y equilibrado suele ser tambin el permanente contrapunto entre lo individual y lo colectivo en la organizacin interna de la mayora de pueblos indgenas. Pensemos, por ejemplo, en el acceso a la tierra. Durante dcadas la mayora de los juristas agrarios ha supuesto que este acceso deba ser slo individual y, cuando algunas comunidades les proponan un ttulo colectivo, exigan previamente la renuncia al ttulo individual. Pero muchos comunarios dan por supuesto que el acceso indi46 Toda esta temtica se desarrolla ms en Alb (en prensa). 47 Otros grupos sociales, como mujeres, nios, migrantes, minusvlidos o sectores ocupacionales y productivos, pueden tener tambin sus derechos colectivos. Pero aqu slo nos ocuparemos del caso indgena. Actualmente se habla incluso de derechos difusos, por referirse de forma colectiva a todo el gnero humano, siendo uno de los ms citados el derecho a un medio ambiente sano y sostenible. 48 Un primer borrador fue elaborado y presentado a principios de la Dcada de los Pueblos Indgenas en 1994 y tras doce aos de negociaciones el texto reformado ha sido aprobado con 30 votos a favor, 2 en contra (Rusia y Canad) y 17 abstenciones. Slo queda pendiente la aprobacin final en la Asamblea General de las Naciones Unidas en su sesin de octubre 2006, donde se espera lograrlo por mayora absoluta. Ver el texto aprobado en www.fondoindigena.org.

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vidual y comunal van en gran medida juntos y que el primero, siendo muy importante para cada uno, va ligado al cumplimiento de ciertas obligaciones comunales, incluido el cumplimiento de determinados cargos, aun en el caso de que hubieran conseguido un ttulo ejecutorial individual. Los pueblos indgenas entienden muy bien la necesidad de sentirse respaldados por el Estado en esta doble y complementaria vertiente. Cuando reclaman que no quieren ser ciudadanos de segunda clase, enfatizan que ellos tienen los mismos derechos ciudadanos que los dems y que no por ser indgenas deben quedar marginados ni discriminados. Pero cuando, dcadas despus de la Revolucin del 52, se quejaban por haber sido reducidos a una categora econmica campesina pero estaban perdiendo su condicin de pueblo (aymara, etc.) y ahora gritan con fuerza, djennos ser como somos! o queremos un Estado plurinacional!, expresan la necesidad de que a la vez se les reconozcan tambin sus derechos colectivos especficos como indgenas, miembros de tal o cual pueblo originario, con su propio modo de proceder, su lengua, religin, derecho, usos y costumbres. Quieren ser iguales pero con respeto a su modo de ser diferente. Los cinco primeros artculos de la mencionada Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas reflejan con notoria claridad esta doble vertiente y su complementariedad. Sin necesidad de que esta Declaracin largamente trabajada en el seno de las Naciones Unidas y aprobada ya por su Consejo de Derechos Humanos llegue finalmente a constituir un intrumento jurdico de validez universal, la Asamblea Constituyente ya los podra analizar como principios fundamentales del nuevo Estado Plurinacional en la seccin introductoria de nuestra nueva Carta Magna. Por eso los resaltamos siquiera como una referencia de consulta para el Nuevo Estado Boliviano, comparndolos con los incisos ms relevantes del art. 84 de la CPE del Ecuador, aprobada ocho aos antes y que fue una de las primeras en reconocer y especificar derechos colectivos a los pueblos indgenas: Declaracin de Naciones Unidas 2006 (numeracin provisional):
Art. 1. Los pueblos indgenas tienen derecho, colectiva e individualmente, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaracin Universal de Derechos Humanos y el derecho internacional relativo a los derechos humanos. Art. 2. Las personas y los pueblos indgenas son libres e iguales a todas las dems personas y pueblos y tienen el derecho a no ser objeto de ninguna discriminacin en el ejercicio de sus derechos fundada, en particular, en su origen o identidad indgenas. Art. 3. Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de este derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural. Art. 3bis. Los pueblos indgenas, al ejercer su derecho de libre determinacin, tienen derecho a la autonoma o el autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, as como los medios para financiar sus funciones autnomas. Art. 4. Los pueblos indgenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, jurdicas, econmicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez sus derechos a participar plenamente, si lo desean en la vida poltica, econmica, social y cultural del Estado.

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Constitucin Poltica del Ecuador 1998, art. 84:

El Estado reconocer y garantizar a los pueblos indgenas, de conformidad con esta Constitucin y la ley, el respeto al orden pblico y a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos: 1. Mantener, desarrollar y fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural, lingstico, social, poltico y econmico. (...) 6. Conservar y promover sus prcticas de manejo de la biodiversidad y de su entorno natural. 7. Conservar y desarrollar sus formas tradicionales de convivencia y organizacin social, de generacin y ejercicio de la autoridad.

Con relacin al artculo 4 pensamos que, en la Bolivia actual, los pueblos indgenas han expresado ya de muchas maneras su deseo de participar plenamente en la vida poltica, econmica, social y cultural del Estado, mediante su cada vez ms activa participacin poltica en l, hasta el punto de haber sido incluso ellos los que con mayor fuerza han protagonizado el movimiento por una Asamblea Constituyente. Pero, al mismo tiempo, el nfasis de esta Declaracin en la libre determinacin de estos pueblos es una poderosa llamada de atencin internacional a favor de la autonoma o el autogobierno que el Estado debe reconocer a estos pueblos en su estructuracin interna (art. 3bis, ex art. 31). Esta temtica saca tambin a la luz la del estatus de aquellos numerosos pueblos originarios que, por las vicisitudes de una historia poltica internacional hecha sin ellos y por encima de ellos, ahora ven sus territorios divididos por fronteras internacionales. En nuestro caso, as ocurre claramente con los pueblos aymara, quechua, guaran, chiquitano, ayoreo, weenhayek, tapiet, yaminawa, machineri/yine y posiblemente otros, que transitan permanentemente entre los suyos a uno y otro lado de la frontera. El reconocimiento estatal de su identidad, ciudadana colectiva y libre determinacin debera, por tanto, prever tambin de alguna manera su libre transitabilidad entre esas fronteras, tomando los debidos recaudos para la seguridad internacional49. Conviene precisar que, desde la perpectiva de la ciudadana comn universal y de cada Estado, lo principal en esta complementariedad es asegurar los derechos y principios fundamentales, sobre todo aquellos que estn reconocidos a nivel internacional como dice ya el art. 1 de este Proyecto de Declaracin y el art. 8 del Convenio 169 de la OIT distinguiendo claramente en ellos los aspectos de fondo y los de forma, el espritu y la letra, que fue con frecuencia escrita sin escuchar la voz de estos pueblos. Por ejemplo, aun estando todos de acuerdo en defender la vida, muy distintas pueden ser las actitudes prcticas ante la cercana de la muerte, que desespera a unos por considerarla el fin definitivo y es vista por otros como el principio de otra forma de vida. Los primeros llenarn de tubos al paciente para prolongarle la vida artificialmente. Los segundos puede que incluso le ayuden a bien morir... Esta permanente dialctica entre la tendencia de llegar a generalizaciones con validez universal y la pluralidad de concepciones y prcticas asociadas a determinados grupos culturales locales parece implicar que el Estado debe tambin tomar cartas en el asunto tomando en cuenta los tres polos su49 Resulta, por tanto, algo ambiguo incluir la ubicacin dentro del Estado Boliviano en la definicin de Pueblo Indgena utilizada en la reglamentacin de la Ley de Participacin Popular: Pueblo indgena. Es la colectividad humana que desciende de poblaciones asentadas con anterioridad a la conquista o colonizacin, y que se encuentran dentro de las actuales fronteras del Estado... (DS 23858, 9-9-1994, art.1-II). Obviamente cada Estado slo puede reglamentar sobre quienes estn dentro de su territorio pero no es esta circunstancia la que los define o no como pueblo indgena. Ms cuestionable es todava que la misma reglamentacin y formularios de la Participacin Popular obligue a que cada comunidad tenga que optar entre ser indgena o campesina, cuando la gran mayora de comunidades rurales cumplen a la vez ambas condiciones.

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geridos por Mara Teresa Zegada (en prensa) en su trilema Estado / ciudadana (individual) / comunidad (colectivo). Apliquemos ahora esta concepcin complementaria de derechos individuales y colectivos tambin a la ciudadana. Dado que cada vez ms el Derecho Internacional reconoce tambin esos derechos colectivos de cada pueblo indgena, el trmino ciudadana tampoco se debera seguir restringiendo a slo el polo de los derechos individuales que subrayan ms el principio de la universalidad. Coincidimos con Bello (2004: 14-17) cuando resalta que surge as un concepto de ciudadana ampliada, una ciudadana tnica distinta de las otras ciudadanas con nuevas formas de representacin plurales y diversas. En este sentido pensamos que podemos tambin hablar de una complementaria ciudadana grupal de cada pueblo originario que es parte constituyente del mismo Estado y sujeto de derechos colectivos que resaltan ms el principio del pluralismo. Resumiendo: 3. TODOS LOS BOLIVIANOS INDGENAS Y NO INDGENAS TENEMOS, POR EL HECHO DE SERLO, EL DERECHO Y LA
GARANTA CONSTITUCIONAL A SER RECONOCIDOS COMO CIUDADANOS IGUALES COMO INDIVIDUOS MIEMBROS DEL

ESTADO. DE MANERA CORRELATIVA, TODOS TENEMOS LA OBLIGACIN DE RECONOCER ESTOS MISMOS DERECHOS A LOS DEMS Y DE CUMPLIR NUESTRAS OBLIGACIONES COMO CIUDADANOS. 4. CADA PUEBLO INDGENA, POR SER TAL, TIENE EL DERECHO COLECTIVO Y GARANTA CONSTITUCIONAL DE SER RECONOCIDOS COMO PUEBLOS CONSTITUTIVOS DEL PAS Y DE PODERSE EXPRESAR Y DESARROLLAR COMO TALES PUEBLOS, NACIONALIDADES O NACIONES DIFERENCIADAS EN EL SENO DEL ESTADO MULTITNICO, PLURICULTURAL Y PLURINACIONAL. PARA EL CUMPLIMIENTO DE ESTA GARANTA, DEBEN TENER LOS DEBIDOS MRGENES DE AUTONOMA AS COMO LOS MEDIOS PARA FINANCIAR SUS FUNCIONES AUTNOMAS. COMO INDIVIDUOS Y PUEBLOS CIUDADANOS DE ESTE ESTADO MULTITNICO, PLURICULTURAL Y PLURINACIONAL,
TODOS TENEMOS EL DERECHO Y EL DEBER DE RELACIONARNOS ENTRE LOS DISTINTOS PARA CONFORMAR TAMBIN

5.

ESTADO Y SOCIEDAD INTERCULTURAL CON UN SENTIDO DE IGUALDAD Y ENTENDIMIENTO MUTUO ENTRE LOS ELLO IMPLICA NO SLO ACTITUDES DE RESPETO SINO TAMBIN BUSCAR EL ACERCAMIENTO Y COMPRENSIN MUTUA, POR EJEMPLO, CON EL USO, CONOCIMIENTO E INTERCAMBIO DE LOS DIVERSOS IDIOMAS Y FORMAS CULTURALES.
UN PUEBLOS, NACIONALIDADES O NACIONES QUE LO CONSTITUYEN.

3.1.3. El juego entre pluri e interculturalidad territorial

La composicin especfica de las relaciones interculturales variar segn la forma de presencia pluricultural en diversas regiones y niveles. Es lo que ocurre tambin, por ejemplo, en la composicin lingstica/cultural de los cantones en Suiza (ver 3.3.2). Y ah entran entonces diversas posibilidades de hegemonas y autonomas, segn el caso, a partir de los criterios avanzados ya en 2.6. Apliqumoslo a nuestra compleja realidad pluricultural:

Territorios con una alta homogeneidad cultural

Parece natural que all donde haya tal homogeneidad cultural sus diversas instituciones no slo sociales sino tambin estatales puedan desarrollarse de acuerdo a esta cultura. De lo contrario, el Estado ser siempre visto all como algo forneo. Lo ms razonable y viable es iniciar esta tranformacin al nivel local municipal, sin menoscabo de que pueda expandirse tambin a otros niveles superiores.

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6.

EN AQUELLAS UNIDADES TERRITORIALES MENORES, SOBRE TODO MUNICIPIOS, EN LAS QUE HAYA NOTABLE HOMOGENEIDAD CULTURAL, LAS DIVERSAS INSTITUCIONES, ESTATALES O NO, SE DESARROLLARN DE ACUERDO A ESA CULTURA LOCAL AMPLIAMENTE DOMINANTE, SI AS LO DECIDE SU POBLACIN. EN ELLAS SE ASEGURAR ADEMS LA NECESARIA INTERCULTURALIDAD Y EL ACCESO A LA LENGUA COMN CASTELLANA PARA ASEGURAR LA DEBIDA RELACIN Y ARTICULACIN CON EL CONJUNTO DEL ESTADO NACIONAL Y TAMBIN UNA BUENA RELACIN CON LOS DEMS GRUPOS MINORITARIOS ASENTADOS EN EL LUGAR.

7.

Poner como punto de partida al municipio supone ya un avance indispensable sobre la legislacin vigente hasta antes de la Asamblea Constituyente, que slo reconoce la especificidad tnica y cultural a niveles mnimos que no llegan an al nivel de jurisdiccin administrativa del Estado, como son las OTB y las TCO. Pero la evidencia estadstica de que debe avanzarse ms all es abrumadora. De una manera tentativa y simplificada, que podra refinarse ms en sus diversos parmetros50, hemos cuantificado la propuesta aplicndola slo a aquellos municipios en que el 75% o ms de su poblacin de 15 y ms aos (es decir tres de cada cuatro) se ha autoidentificado como perteneciente a un determinado grupo tnico indgena o no en el ltimo censo, de 2001. Fuera de las grandes ciudades, en la gran mayora de los municipios andinos ms del 75% de su poblacin afirma pertenecer a los pueblos quechua o aymara (ms uno Chipaya), incluyendo ms de 30 municipios en que la proporcin es superior al 95%. En el extremo contrario, en la mayora de los municipios de Pando y Tarija (y en el conjunto de ambos departamentos), ms los municipios del extremo norte de Beni y de Santa Cruz y los de los valles mesotrmicos de este mismo departamento, el 75% o ms se considera no indgena, incluyendo 13 en que la proporcin es superior al 95% (ver mapa 1.1). La adopcin de esta cultura tan mayoritaria en tales municipios no debiera ser algo automtico decidido unilateralmente desde arriba sino algo asumido y acordado conscientemente por la propia poblacin implicada. Podr requerir adems un proceso paulatino de experimentacin y aprendizaje. De lo contrario nunca acabar de funcionar y su imposicin podra resultar contraproducente. Sera simplista y errado derivar de manera automtica e inconsulta toda la condicin de pueblos, naciones e identidades a partir de slo unos datos censales inevitablemente sujetos a diversas interpretaciones. Hay que tomar en cuenta ante todo el sentir de los interesados, as como la complejidad de matices y contramatices que encierran estos procesos identitarios. En situaciones tan homogneas la necesaria interculturalidad de estos territorios tiene dos facetas distintas. La primera es para asegurar la debida articulacin entre estas instituciones locales ms inculturadas con el conjunto del Estado Nacional de que forman parte. Este solo hecho ya requiere que los miembros ms relevantes de la burocracia municipal y de otras instituciones con vnculos ms all del municipio sean capaces de comunicarse no slo en la lengua local sino tambin en castellano. La segunda faceta intercultural indispensable es que, dentro del enfoque cultural propio de esta poblacin ampliamente mayoritaria en el municipio, sus instituciones debern mantener suficiente apertura para aceptar a las minoras de otra cultura51 aunque stas, para su propia capacidad de conviven50 Por ejemplo, se podra subir o bajar este porcentaje del 75% y el indicador podra sofisticarse combinando este dato de autopertenencia con otros lingsticos incluidos en el mismo Censo, como ya hemos hecho con bastante detalle en Molina y Alb, coord. (2006). Pero aqu, para facilitar el anlisis, nos hemos limitado a este nico dato ms simple y asequible. Cabe aadir que, de haber seleccionado aquellos municipios en que el 75% habla una lengua originaria, siguen siendo casi los mismos,. La principal excepcin son algunos de Yungas y de la frontera con Argentina y Chile. Si seleccionamos aquellos en que entre el 50 y 74% hablan la lengua, desaparecen sobre todo los que cumplen la misma condicin en la variable de autopertenecia a algn pueblo minoritario oriental, pero reaparecen aqu aquellos de Yungas y la frontera, que no alcanzaban el 75%. 51 Ms adelante nos fijaremos en la situacin especfica de algunos municipios en que hay bolsones de comunidades pertenecientes a determinados pueblos indgenas minoritarios.

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cia en este su contexto local, deberan ser tambin capaces de relacionarse regularmente en la lengua y dems cdigos culturales de la poblacin local mayoritaria. El carcter de territorio indgena slo a veces se agota con este nivel municipal. En toda la regin andina y en algunos otros pueblos originarios ms numerosos y homogneos de tierras bajas como son el chiquitano, el guaran y el guarayo es previsible que municipios contiguos que comparten una misma identidad tnica y tienen problemas semejantes o complementarios formen alianzas y planes conjuntos. En muchos lugares, a partir del fortalecimiento municipal iniciado con la Ley de Participacin Popular, ya se han formado diversas mancomunidades municipales, unas ms intensas y exitosas que otras. Con el fortalecimiento de las identidades tnicas y sus propuestas de desarrollo y fortalecimiento cultural, pueden surgir tambin mancomunidades tnicas que, a su vez, pueden ser el preludio de jurisdicciones o unidades territoriales ms amplias, hasta llegar quizs a agrupar al grueso de un determinado pueblo o nacin tnica, como por ejemplo el guaran. En el mbito andino, no ser tan fcil llegar a una instancia que agrupe a todos los municipios aymaras o a todos los quechuas. Aunque compartan una misma lengua muchos de ellos estn todava demasiado distanciados no slo en lo fsico, geogrfico y regional sino tambin por diferencias y conflictos en su convivencia social y cultural. Pero puede avanzarse ya en la conformacin de otras mancomunidades o agrupaciones intermedias, basadas tal vez en la pertenencia a una misma provincia, en una larga historia y organizativa compartida, en intercambios econmicos y sociales ms intensos o en torno a otros factores. Retomaremos este tema en las pginas siguientes.

Territorios mayormente interculturales

En otros muchos municipios, hay una mayor interaccin entre indgenas y no indgenas. Entran ah, ante todo, las principales ciudades o municipios urbanos andinos. En ellas los quechuas y aymaras siguen siendo la mayora absoluta, con un mximo del 74% que se consideran aymaras en la ciudad de El Alto. Pero slo slo en las ciudades de Potos y El Alto la mayora de su poblacin urbana sabe lengua originaria: en las dems prevalecen ya ligeramente los monolinges en castellano. En todas ellas persiste adems un fuerte intercambio de parte de esta poblacin urbana originaria (o residentes) con sus territorios rurales de origen; sobre todo en El Alto, hay incluso bastantes sedes secundarias de alcaldas rurales para atender asuntos en das laborables. De todos modos, la presencia en ellas de otra mucha gente de diversos orgenes; ms el intenso uso del castellano en muchos espacios pblicos, aun por parte de gente que sabe la lengua quechua o aymara, y la mayor exposicin de todos ellos a diversas influencias culturales propias y ajenas, produce en estas ciudades un ambiente plural y diversificado que exige un enfoque mucho ms sensible y abierto a las relaciones interculturales. Aunque se trata de muchos menos municipios, en ellos se concentra buena parte de la poblacin. En la mayora de las ciudades y municipios de las tierras bajas, salvo los ya sealados en la seccin precedente, ocurre algo semejante pero de signo contrario. En la mayora de ellos prevalece la gente que no se siente miembro de ningn pueblo indgena y son muchos menos los que hablan alguna lengua originaria. Pero hay tambin una creciente presencia tanto de indgenas orientales como de inmigrantes collas, sobre todo de origen quechua, concentrados a veces en determinados barrios ms comerciales. Por ejemplo, un 32% de las ciudades de Santa Cruz y Montero se consideran miembros de algn pueblo originario, incluidos un 20% de collas (sobre todo quechuas) en la de Santa Cruz y un 27% en Montero; y en Trinidad los indgenas llegan al 43%, de los que un 29% son mojeos y un 9% collas.

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En muchos de los municipios rurales del llamado Norte (chico) de Santa Cruz y algunos del sur del Beni este enfoque implica tambin una atencin especial a las relaciones interculturales entre los cambas locales, sean o no indgenas, y los colonizadores de origen colla (mayormente quechua). Como muestra el mapa 3.1 con sus grficos y cuadros adjuntos, de los 17 municipios que forman la regin llamada Norte de Santa Cruz (de Warnes hacia el norte), slo en uno (Portachuelo) los no indgenas superan el 90% y en otro (en torno al ingenio azucarero La Blgica) el 80%. En los otros 14 no superan el 70%, incluyendo tres Puesto Fernndez, San Pedro y Yapacan en que la mayora absoluta se considera quechua y San Julin, en que stos son la primera mayora con el 49% superando tambin a los que no se consideran indgenas.

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Tal interculturalidad intensificada debe asegurarse muy particularmente en los aproximadamente 70 municipios, cuyo grupo tnico mayoritario indgena o no no llega a superar los dos tercios de su poblacin total, lo que implica que al menos un tercio de su poblacin tiene otras identidades. Como muestra el mapa 3.2, cumplen esta condicin cinco de las capitales departamentales: Sucre, La Paz, Cochabamba, Oruro y Trinidad52; bastantes municipios de la frontera quechua/aymara/castellana; y buena parte de las tierras bajas, con o sin migracin colla (ver mapa 3.2), de ms de dos tercios, las otras. En bastantes de ellos hay incluso dos grupos con ms de un tercio de la poblacin total.

52 Potos tiene un 77% quechua y en las otras tres los no indgenas superan los dos tercios.

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Aun en esos municipios ms pluritnicos puede haber un alto nmero de comunidades rurales culturalmente muy homogneas que siguen funcionando internamente como un mini-estado (ver 2.5.1) de acuerdo a su modo cultural de ser. Pero en el conjunto del municipio hay un mayor relacionamiento intercultural sea porque las fronteras tnicas y lingsticas cruzan el municipio o por la confluencia de gente de diversas procedencias en sus principales centros urbanos, ferias y mercados. A nivel departamental, sta es tambin la condicin del departamento andino de Chuquisaca por el que cruzan las fronteras quechua/castellana/guaran, a veces incluso al interior de un municipio y la del departamento oriental de Santa Cruz, con sus reas de colonizacin colla y sus varios pueblos indgenas orientales. Es tambin, en suma, la condicin del Estado Boliviano en su conjunto, en el que un 62% se considera indgena (ms concretamente: 31% quechua, 25% aymara y un 6% perteneciente a otros 30 pueblos) y el otro 38% se considera no indgena. Para asegurar este enfoque intercultural, el ideal terico parecera ser que los diversos grupos tnicos estuvieran representados de manera proporcional a su peso demogrfico en las diversas instancias de poder para que los propios interesados puedan plantear sus necesidades diferenciadas; es el mismo mecanismo que se busca para asegurar la equidad de gnero. Pero esto no siempre podr hacerse de una manera matemtica, por una serie de dificultades prcticas, porque definir formalmente la etnicidad es mucho ms complejo y ambigo que determinar el gnero o simplemente por carencias como la ausencia de cargos suficientes para todos o la falta de personal tcnicamente calificado para determinados cargos que exigen tal calificacin. Es incluso posible que la gente de un determinado territorio entre de acuerdo en no querer tener la composicin pluricultural que le podra corresponder, por alguna causa razonable, como quererse preparar mejor antes de asumir ciertos cargos pblicos. En este punto hay que distinguir entre funciones pblicas que requieran especialidades no improvisables y los cargos primordialmente polticos. En las primeras debe primar la idoneidad y, para ello, donde corresponda se garantizarn a los grupos tnicos (u otros hasta ahora relegados) las debidas oportunidades para prepararse al acceso a dichos cargos. En cambio para cargos polticos los pueblos indgenas, a igual que cualquier otro grupo, pueden como tales presentar candidatos. Actualmente Evo Morales expresa muy bien la viabilidad de que un indgena sin estudios superiores llegue a la Presidencia de la forma ms legtima imaginable, incluso dentro del sistema electoral no indgena: un ciudadano, un voto. Lo mismo ocurri en Brasil con Lula. Incluso pases como Gran Bretaa y Alemania han tenido recientemente excelentes autoridades de primer nivel que no haban tenido estudios superiores. Con o sin plena proporcionalidad, debe avanzarse de manera creciente en: 8. EN TERRITORIOS Y JURISDICCIONES CON UNA POBLACIN CULTURALMENTE MS DIFERENCIADA, LA INTERCULTURALIDAD DE SUS INSTITUCIONES, ESTATALES O NO, DEBE ASEGURARSE MEDIANTE LAS SIGUIENTES CAUTELAS:

a.

LA

PRESENCIA DE PERSONAS QUE

ADEMS

DE SU DEBIDA CALIFICACIN PARA EL CARGO PROVENGAN

EFECTIVAMENTE DE ESAS DIVERSAS CULTURAS, EN AQUELLAS INSTANCIAS CLAVES DEL APARATO ESTATAL EN QUE SE TOMAN DECISIONES.

b.

LA

CAPACIDAD COMUNICATIVA Y DIALOGANTE DE TODAS LAS INSTANCIAS DEL APARATO ESTATAL CON LA

GENTE DE DIVERSAS LENGUAS Y CULTURAS QUE A ELLAS SUELEN RECURRIR, DE ACUERDO A LAS PARTICULARIDADES DE CADA MUNICIPIO O REGIN.

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c.

PARA ELLO, DE MANERA CRECIENTE, DEBE EXIGIRSE QUE, PARA PODER EJERCER SU CARGO, LOS SERVIDORES PBLICOS TENGAN LA DEBIDA APERTURA INTERCULTURAL Y CALIFICACIN LINGSTICA, DE ACUERDO A LAS CARACTERSTICAS DE LA REGIN DONDE CUMPLEN SU SERVICIO. PONER LOS MEDIOS PARA QUE AS OCURRA. POR EJEMPLO: INCLUIR ESTOS CRITERIOS EN EL PERFIL PARA PUNTUAR Y NOMBRAR AL PERSONAL. PROGRAMAR Y REALIZAR ACTIVIDADES DE CAPACITACIN EN ESTOS ASPECTOS PARA EL PERSONAL FUTURO O EN EJERCICIO. EVALUAR PERIDICAMENTE EL AVANCE.

d.

Actualmente muchos ven como lo ms natural del mundo que quienes saben castellano califican mejor para un cargo pblico, aunque no sepan adems la lengua indgena de la regin en que deben ejercerlo. Cmo van a ser buenos servidores pblicos si ni siquiera pueden comunicarse con aquellos a quienes pretenden servir? Mirndolo framente, resulta totalmente irracional y disfuncional. As lo han entendido los pases multilinges del Primer Mundo, que son en esto mucho ms rigurosos. En Bolivia y en el resto de este mundo cada vez ms plural e intercomunicado la tendencia es que haya cada vez menos monos (linges, culturales, disciplinarios...) y ms bi o pluri (linges, etc.).

Territorios con una pequea minora tnica bien diferenciada

Este es un caso especfico, dentro de los dos anteriores, en que, dentro de uno o varios municipios, hay minoras tnicas claramente diferenciadas pero cuyo tamao reducido hace inviable su aislamiento como una unidad territorial totalmente separada porque otras muchas competencias y servicios (como caminos, infraestructura o la atencin de la salud) deben planificarse para un mbito mayor. As ocurre con frecuencia con relacin a pueblos indgenas minoritarios y a otros grupos tnicos. He aqu algunos ejemplos:
213 353 51 41 60 nn sirion en Iviato, del municipio de Trinidad (Beni) chcobo y 7 Pacahuara en Arroyo Alto Ivon, del municipio de Riberalta (Beni) yaminawa y 26 machineri (o yine) en las comunidades del mismo nombre del municipio de Bolpebra (Pando), sin contar los que estn en el Brasil tapiet, varios de ellos casados con weenhayek, en Samayhuate, del municipio de Villamontes (Tarija), sin contar los que estn en Argentina uru uchhumataqo en Iruitu, del municipio Jess de Machaca (La Paz). afrobolivianos en varios municipios de Yungas.

9.

LOS GRUPOS MINORITARIOS ASENTADOS EN DETERMINADOS LUGARES DENTRO DE UNO O MS MUNICIPIOS DEBEN
GOZAR DENTRO DE ELLOS DE AQUELLOS MRGENES DE AUTONOMA INDISPENSABLES PARA PODER DESARROLLAR ADECUADAMENTE LAS CARACTERSTICAS CULTURALES ESPECFICAS.

Supongamos un municipio dentro del que est alguno de los grupos minoritarios de la lista anterior. Posiblemente bastar que, en trminos formales, esta autonoma se exprese en el estatus especial que les reconozca la propia legislacin municipal; pero es evidente que dentro de l el grupo minoritario aplicar entonces su manera de ser, incluido su propio derecho consuetudinario. La adecuada articulacin puede adems aconsejar reajustes en las actuales unidades territoriales estatales para evitar que entren en conflicto con las unidades culturales. No quiere decir que siempre deba haber plena coincidencia entre ambas (aunque tampoco se descarta ah donde se vea viable). Pero s

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conviene evitar, por ejemplo, cortar el espacio continuo de un determinado pueblo originario, fragmentndolo en minoras dentro de municipios distintos, cuando podra conformar en s mismo una unidad administrativa ms coherente. Esto no es funcionalidad sino imposicin de las jurisdicciones estatales en menoscabo de la indispensable unidad de un pueblo originario (Kymlicka 2003: 108-110). Un buen ejemplo son los 1.797 weenhayek, ms la minora tapiet de Samayhuate, ahora distribuidos minoritariamente entre los dos municipios de Villamontes y Yacuiba en Tarija, sobre todo a lo largo del ro Pilcomayo desde la ciudad de Villamontes hasta la frontera con Argentina, donde sigue el territorio de estos dos pueblos (ver mapa 3.3).

Por qu no darles a todos juntos el estatus de municipio indgena? Ms complejo es el caso de pueblos minoritarios cuyas comunidades o localidades ocupan territorios discontinuos a lo largo de varias jurisdicciones estatales. Lo ilustramos con el mapa 3.4, de las comunidades takana y cavineo a lo largo de los ros Beni y Madre de Dios o afluentes, en nueve municipios de los departamentos de La Paz, Beni y Pando. En cada uno de estos municipios los tacanas y cavineos son minora aunque, unidos a reyesanos, quechuas y aymaras, los originarios llegan a ser mayora en Reyes y en San Buenaventura.

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En la lista hemos hecho una mencin especial a la poblacin afroboliviana, a la que la pregunta censal ni siquiera lleg a tomar en cuenta53, por lo que no podemos establecer su poblacin total, estimada en varios miles concentrados sobre todo en determinadas comunidades salpicadas por los varios municipios de Yungas (y en la ciudad de La Paz). En rigor no se trata de un pueblo indgena ni originario pues provienen del frica, de donde sus antepasados fueron sacados y trados a este continente contra su voluntad. Pero ahora son ya una parte constitutiva del pas y aun cuando sean de habla castellana comparten con los otros pueblos originarios minoritarios el rasgo de tener una identidad y cultura distinta pero minoritaria en cualquiera de los municipios en que se han establecido. Obviamente, en todos estos casos hay que procurar estructurar la necesaria autonoma indgena unitaria de todos los de un mismo pueblo originario, aunque al ser minora en cada municipio y estar dispersos de manera discontinua a lo largo de los ros, sea difcil disearla como atributo de un territorio nico e incluso como parte de una organizacin propia. Al mismo tiempo, puede que compartan determinados recursos y servicios con los dems pobladores de las jurisdicciones estatales mayores, por ejemplo, para la construccin de caminos y otras obras pblicas, en el acceso a determinados recursos
53 Habra sido relativamente fcil modificar el formato de la pregunta y las opciones de respuesta sobre autopertenencia para poder explicitar y contabilizar tambin a este grupo tnico.

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naturales, o en la implementacin de normas sobre manejo ambiental. Cmo articularlas entonces con los municipios o incluso departamentos distintos en los que estas comunidades quedan salpicadas? Los casos podran multiplicarse, cada uno con sus peculiaridades. As, los uru-muratos, aunque estn asentados sobre todo en la parte lacustre de los municipios de Challapata y Poop, reclaman como su territorio todo el Lago Poop y su contorno, que se extiende por varios municipios y provincias; y forman cierta unidad tnica uru con los del lejano Iruitu en el municipio de Jess de Machaqa, La Paz, y los del ms cercano municipio indgena chipaya. La dispersin de varios pueblos supone cruzar permanentemente la frontera internacional entre Bolivia y un pas vecino. En Moxos y Pando se han creado territorios multitnicos y lo mismo estn traminando los ya mencionados takanas, cavineos y ese ejjas porque dos o ms pueblos originarios conviven incluso en una misma comunidad; muchos grupos tienen una parte significativa de su escasa poblacin establecida ya en centros urbanos.

3.1.4. El Estado Boliviano slo ser neutro siendo intercultural

En 2.6.2 ya propusimos que en un pas que quiere desprenderse de sus centenarias estructuras (neo) coloniales un enfoque intercultural es una garanta de equidad mucho ms slida que la de una pretendida neutralidad, que al prescindir de la realidad pluricultural, siempre acabara imponiendo la cultura dominante. En Bolivia este es el caso, sin lugar a dudas. En nuestra matriz colonial, la neutralidad aparentemente fra del Estado, de hecho ha implicado la exclusin del originario, porque se planteaba a partir de una concepcin y prctica estatal que siempre fue vista por los indgenas como algo ajeno e impuesto desde el poder. Por eso aos atrs Flix Patzi P. ya hablaba de etnofagia estatal. Por ejemplo, la lengua y conceptos con que todo se expresa, define, estructura y operativiza son los ajenos y se considera que ste es el nico lenguaje tcnicamente aceptable. Si los pueblos originarios entran dentro de esas instancias, tienen que aprender a operar en esos trminos ya establecidos casi de manera sagrada. Persiste de forma explcita o implcita la presuncin de que la cultura dominante es la nica civilizada, lista para estos quehaceres, mientras que las de esos pueblos hasta entonces marginados son inevitablemente ignorantes en ellos; seran apenas culturas primitivas. Imaginemos que en el nuevo Estado todo ello se expresara slo en quechua, aymara o guaran acuando todos los neologismos para ello necesarios. Muchos lo llamaran un Estado fundamentalista excluyente, quizs hablaran de etnofagia estatal indigenista. Pero recin entonces podran darse cuenta de que hasta entonces tal fue la situacin de los pueblos con lenguas excluidas. No hay duda de que, poco a poco, se han desarrollado muchos instrumentos de gestin y conceptos de alcance internacional e intercultural por ejemplo, en la jerga jurdica que se aplican tanto en pueblos de larga tradicin estatal como en otros que slo recientemente se han liberado del yugo colonial. Pero en este proceso estos ltimos van desplegando tambin sus propias caractersticas y, en muchos casos, el proceso de descolonizacin puede llevar a contenidos y modelos significativamente distintos del anterior. Ms an, uno de los factores que ms facilita el desarrollo de relaciones interculturales positivas es el hecho de que, en medio de nuestras diferencias, compartimos tambin muchos elementos de una cultura comn (ver 2.2.1), sobre todo en el rea de componentes culturales prcticos, pero tambin en reas ms simblicas incluidos los valores. En mbitos como la lucha contra la pobreza, la dotacin equitativa de servicios sociales bsicos, la defensa de los derechos humanos y civiles individuales y en la propia temtica y problemtica de Bolivia como pas, hemos generado ya amplias esferas de cultura

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comn entre pueblos y culturas diversas. Es imposible cuantificar cunto tenemos en comn y cunto nos diferencia culturalmente porque casi siempre en medio de lo comn persisten toques, estilos y referencias simblicas diferenciadoras y portadoras de identidades distintas. Pero es razonable pensar que, como ocurre tambin con el ADN del cdigo biolgico humano, ese comn denominador cultural es muy notable y las diferencias que nos distancian lo hacen sobre todo por su fuerte carga simblica, en torno a las diferencias de identidad. Es precisamente dentro de este comn denominador cultural que debemos afrontar tambin ese problema histrico que supone el hecho inicial de que nuestra realidad pluricultural se estructur dentro de una matriz colonial y neocolonial. Una tarea fundamental del nuevo Estado boliviano es romper esa matriz y, para ello, es tambin fundamental fomentar una tupida red de lazos interculturales de igual a igual. El intento anterior hecho por el Estado del 52 acab fracasando en este punto precisamente porque pretendi ser neutral por la va de desconocer esta realidad pluricultural y vender la imagen de que todos ramos parte de un nico pero ficticio Estado mestizo. Por eso ahora se plantea ms bien que, reconociendo, por un lado, lo mucho que compartimos; y, por otro, nuestra realidad plurinacional y nuestro lastre colonial, se deben fomentar relaciones horizontales de tipo intercultural. Ms an, es probable que, para llegar a la horizontalidad en estas relaciones, el pndulo deba inclinarse siquiera en una primera fase hacia el lado de lo indgena hasta ahora excluido, en lo que hemos llamado un Estado con hegemona indgena pero incluyente de los dems grupos culturales. No hay que confundir neutralidad con prescindencia de aspectos clave en las relaciones entre ciudadanos. En nuestro contexto, la interculturalidad da mejor garanta de neutralidad que la simple prescindencia. Y, a la vez, esta interculturalidad tiene un buen campo de cultivo en lo mucho de cultura comn que de todos modos compartimos.

3.1.5. De lo pluri e intercultural al Estado plurinacional

En Bolivia, ya en los aos 70, los kataristas hablaban del estado plurinacional. Este trmino tena y tiene su propio sentido poltico muy vlido y sigue siendo muy actual, como muestra la propuesta poltica de la CSUTCB (2006) para la Asamblea Constituyente que, como un eco de aquellos aos, se titula Nueva constitucin plurinacional, y un reciente ensayo del actual Vicepresidente lvaro Garca Linera (2006), que usa el sinnimo multinacional. En el captulo anterior ya definimos una nacin indgena, diferenciada del Estado-nacin (que tambin existe) como una etnia para s, es decir, con conciencia y orgullo de serlo y con un proyecto poltico para ser reconocida como tal por el Estado (ver 2.2.2). La pregunta aqu es hasta qu punto se puede afirmar que los pueblos originarios de Bolivia tienen tal conciencia para cumplir ya esta condicin o al menos desean llegar a tenerla. El propio Garca Linera, en el citado ensayo, slo se anima a decir que la tiene el pueblo aymara, que fue el que efectivamente introdujo el tema en los aos 70. Por eso propone tambin que, para llegar a esta meta del Estado Multinacional, puede ser oportuno intentarlo primero en la nacin aymara, trmino utilizado tambin con vigor desde hace aos por Felipe Quispe. Es en esta misma lnea que algunos hablan de la oportunidad de que, dentro del gobierno, haya momentneamente una cierta hegemona aymara. Coincidimos en que el pueblo aymara es, efectivamente, el que ms ha desarrollado esta conciencia, aunque habra que aadir matices. Como siempre ocurre en los procesos de creacin de un sentido nacional, ste suele empezar en un grupo dirigente relativamente reducido y tarda su tiempo en expandirse a toda la poblacin. Incluso la conciencia de ser parte de la nacin boliviana probablemente slo

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lleg a ser un fenmeno masivo a partir del Estado del 52, es decir, ms de un siglo despus de la creacin de la Repblica (ver Hito 6 en 1.1). No es pues de extraar que as ocurra tambin en los pueblos originarios, incluso en el aymara. Pero ciertamente esta conciencia ha aumentado notablemente en los ltimos cuarenta aos tanto en los dirigentes como incluso en importantes sectores de las bases, a travs de su organizacin y movilizaciones y de algunos medios de comunicacin sobre todo la radio. La regin de habla aymara cuya lealtad y conciencia aymara es ms dbil puede verse en partes de Oruro y del Norte de Potos, donde hay una mayor tendencia a pasarse a la lengua quechua e incluso al castellano (cerca de la frontera de Chile); en algunos lugares, hay incluso crnicos conflictos entre ayllus. Los hijos y nietos de inmigrantes a las ciudades y a colonizacin, tanto de origen quechua como aymara, tienden tambin a diluir su identidad, empezando por la prdida del idioma, que tan fuerte se mantiene en el campo. Sin embargo fenmenos como el masivo alzamiento de la ciudad de El Alto en 2003 que, teniendo otros objetivos y motivaciones, tuvo tambin indudables toques tnicos, muestran que no es un fenmeno irreversible. A pesar de que los quechuas son el pueblo originario ms numeroso de Bolivia, su conciencia como nacin quechua es en conjunto ms baja que la de los aymaras, entre otros motivos por su mayor dispersin geogrfica. Pocos son, por ejemplo, los vnculos entre los cochabambinos y los del sur y centro de Potos; y son casi nulos entre los quechuas del norte de La Paz y los del resto del pas. Es tambin en algunas reas rurales ms aisladas de habla quechua en Potos y Chuquisaca donde gente que ni siquiera sabe castellano ms fcilmente puede negar ser parte de este pueblo originario (Molina y Alb, coord. 2006: 45). Sin embargo tampoco se debe generalizar, pues en Chuquisaca y Potos hay regiones y organizaciones con niveles de conciencia semejantes a los de los aymaras, por no hablar de algunas reas en la frontera lingstica quechua/aymara en que lo ms determinante para esta conciencia es la pertenencia a un determinado lugar o ayllu ms que hablar una u otra lengua. A partir de toda esta informacin parece que, tanto en los aymaras como en los quechuas, es ms fcil ir consolidando esta conciencia a partir de grupos locales o regionales internamente ms coherentes y organizados para, de ah, ir avanzando hacia una conciencia de pertenencia territorial de todo el universo aymara o quechua tanto en Bolivia como incluso mucho ms all de nuestras fronteras. En el pueblo guaran, que en Bolivia tiene unos 150.000 miembros54, hay tambin un alto nivel de conciencia tnica, sobre todo desde que todos ellos se reorganizaron en la Asamblea del Pueblo Guaran, pusieron en marcha un exitoso programa educativo en su propia lengua y cultura y recordaron masiva y militantemente, en 1992, los 100 aos de su derrota en Kuruyuki. Su nivel de conciencia y militancia tnica es probablemente mayor que la de muchos de sus parientes en otros varios pases del contorno. En otros pueblos minoritarios hay una amplia gama de variacin. Aquellos que desde 1990 han participado en las diversas Marchas Indgenas de Tierras Bajas, tuvieron mayores oportunidades para reflexionar sobre su propia condicin y futuro; y quienes lo hicieron en la Cuarta Marcha (2002), lo hicieron explcitamente con referencia a su rol y propuestas en la Asamblea Constituyente por la que se estaban movilizando. Si vemos su conciencia tnica en trminos de lealtad a su lengua que no siempre refleja tambin una mayor o menor militancia tnica sta es muy alta en casos como los tsimane en Beni, los guarayos en Santa Cruz, los ayoreo y los weenhayek en el Chaco y los uru chiyayas en el altiplano de Oruro; pero es, en cambio, muy baja en otros muchos pueblos de tierras bajas que ya han perdido su lengua o
54 Estas cifras totales slo redondeadas, al igual que las que siguen de chiquitanos y lecos, incluyen a los menores de 14 aos, cuya pertenencia tnica slo puede inferirse de la del jefe de familia, pues el Censo 2001 aplic esta pregunta slo a los de 15 y ms aos.

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la estn perdiendo de manera acelerada en la poblacin joven y van adquiriendo una forma de vida cada vez ms semejante a la de la poblacin no indgena de su contorno. As, el pueblo chiquitano, el ms numeroso de los pueblos orientales, con casi 200.000 miembros (de los que un 68% son urbanos), tiene apenas 4.615 hablantes de su lengua bsiro, en su mayora concentrados en el municipio de San Antonio de Lomero o ya de edad. Es probable que, en este pueblo, muchos de los que ahora se autodenominan chiquitanos lo hagan ms por su regin de residencia u origen que por sus especificidades culturales. Algunos de estos pueblos o parte de ellos volvieron a considerarse indgenas recin cuando, con la ley de Participacin Popular (1994), vieron la posibilidad de consolidar la propiedad de su territorio o TCO. El caso ms notable es el del pueblo Leco, que en el censo indgena de 1994 slo registr 9 miembros pero el 2001 superaba ya los 4.000, en su mayora de habla castellana o quechua55. En toda esta gama de variacin, hay que dejar abierta a cada pueblo la posibilidad de tener y consolidar su propio territorio con el debido margen de autonoma para que pueda desarrollar ms libremente su propio modo de ser e identidad as como su propia capacidad de autogobernarse. Toda la discusin de la anterior seccin 3.1.3 sobre la posibilidad de tener sus propios municipios y territorios indgenas relativamente homogneos o al menos un margen suficiente de autonoma en sus propias comunidades, es muy pertinente tambin con relacin a la consolidacin de su propia conciencia de nacin tnica. Pero esta conciencia podr desarrollarse todava ms cuando los miembros de cada pueblo originario logren aglutinarse incluso a niveles supramunicipales, como all mismo hemos insinuado, aunque no siempre ser necesario ni viable que, para ello, lleguen a conformar un nico territorio compacto. Pero hay adems otro punto tan importante como los anteriores. El tema del Estado plurinacional no se agota ni se garantiza automticamente asegurando que cada nacin tnica subestatal originaria o no o partes de ella puedan desarrollar su modo de ser en sus propios territorios. stos pueden ser puntos de partida o de llegada obvios, dada nuestra geografa humana y cultural, y pueden ser estratgicamente fundamentales para que pueblos originarios hasta hace poco marginados y discriminados refuercen su propio modo de ser all donde hay las mejores condiciones para hacerlo. Pero hacerlo slo all y slo entre ellos podra acabar teniendo un efecto general discriminador como lo tuvieron las dos repblicas de espaoles e indios en la poca colonial. Igualmente necesario es consolidar estas identidades nacionales tnicas y su capacidad de encontrarse y vincularse entre s en los puntos de mayor encuentro intercultural dentro del Estado-Nacin. Como vimos ya en 3.1.3 seguir habiendo otras muchas instancias en que diversos pueblos, originarios o no, debern convivir y compartir juntos un mismo territorio, por estar en reas de frontera con intenso contacto entre diversos pueblos o en polos de desarrollo y nuevos asentamientos donde confluye gente de muchos orgenes. sta es y ser tambin la situacin en muchas ciudades donde vive actualmente tambin la mayora de la poblacin de casi todos los pueblos originarios sea con mayor predominancia y tal vez creciente hegemona de la gente originaria en las de la regin andina, o con predominancia y probable hegemona de los no indgenas en las de tierras bajas. La mayor facilidad para viajar y comunicarse en un pas y un planeta cada vez ms globalizado hace que esta situacin pluri e intercultural penetre cada vez ms dentro de nuestras fronteras, sea a travs del turismo, del mercado o de la cooperacin internacional y que tambin todos nosotros, originarios o no, estemos cada vez ms vinculados e incluso fsicamente presentes ms all de nuestras fronteras sin que ello desemboque siempre y necesariamente en la prdida de nuestras races.
55 Molina y Alb, coord. (2006: 96-98, 144-148). Para una discusin ms a fondo de esta relacin entre autopertenencia a un pueblo originario y el conocimiento de la lengua ver los captuos 7 y 8 del mismo libro.

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En todas estas situaciones ni la conciencia de pertenencia a una nacin tnica ni el desarrollo de esta identidad especfica puede ni debe quedar condicionadas por la permanencia en un territorio especfico. En el mejor de los casos ste pasa a ser un poderoso referente simblico o incluso un lugar de peregrinaje peridico u ocasional que sirve para cargar las pilas de esta identidad profunda y expresar la solidaridad mutua entre los que all siguen y los que ya viven en la dispora. Pero lo que entonces pasa a primer plano es el trabajar en la defensa de los derechos colectivos de cada pueblo y nacin para que stos puedan ser tambin reconocidos y desarrollados en estos nuevos lugares de residencia. De manera muy particular nuestras ciudades y metrpolis, en las que ya vive la mayora de quienes en Bolivia se sienten miembros del pueblo quechua, aymara, chiquitano y de tantos otros pueblos originarios, deben desarrollar mucho ms su capacidad de ser de manera visible y estructural ciudades pluri e interculturales a partir del reconocimiento, fortalecimiento y respeto mutuo de estas identidades diferenciadas. Slo as sern tambin ciudades plurinacionales. Ms an, dado el peso demogrfico creciente que tiene y tendr la poblacin urbana en nuestro pas y el mundo, nos animamos a aadir que donde realmente se est jugando el futuro no tan distante de la condicin Plurinacional del Estado Boliviano es cabalmente en nuestras principales reas metropolitanas. Sin duda la manera de desarrollar un modo de ser quechua o guaran en un ambiente urbano y metropolitano ser significativamente distinta de la manera que ste se vive en los territorios originarios que siguen siendo rurales. Pero debe buscarse a la vez cierta continuidad entre los dos ambientes urbano y rural. A la vez, ser en gran medida en estos mbitos urbanos donde mejor se podrn tejer los vnculos interculturales e inter-nacionales entre los diversos pueblos y naciones que constituyen nuestra Nacin-Estado Bolivia. El instrumento fundamental para que en estos lugares ms plurales podamos ir construyendo este nuevo paradigma son los derechos colectivos especficos a que nos hemos referido en la seccin 3.1.2 al principio de este captulo. En sntesis: 10. LOS DERECHOS COLECTIVOS ESPECFICOS DE CADA PUEBLO ORIGINARIO NO SE PIERDEN CUANDO SUS MIEMBROS
VIVEN FUERA DE SU TERRITORIO TRADICIONAL SINO SLO CUANDO UN MIEMBRO DECIDE LIBREMENTE RENUNCIAR A ELLOS.

POR TANTO, EN LAS CIUDADES Y OTRAS REGIONES PLURICULTURALES DONDE CONVERGE GENTE DE ESTOS

PUEBLOS DEBEN EXISTIR NORMAS Y MECANISMOS ESPECFICOS PARA ASEGURAR EL RESPETO DE SUS DERECHOS COLECTIVOS.

Las vas prcticas de implementacin que desarrollamos ms adelante (seccin 3.2.4) pueden y deben tener tambin aplicacin en estos nuevos ambientes a donde llega tanta poblacin originaria. Un ejemplo de particular incidencia es el manejo pluri- intercultural y, dentro de ello, tambin plurilinge del medio de comunicacin ms impactante en el mundo urbano, que es la televisin.

3.2. PISTAS PARA EL ENFOQUE PLURINACIONAL E INTERCULTURAL

Ms all de la obvia aplicacin de instrumentos comnmente aceptados de diseo estatal (por ejemplo, la divisin de poderes siquiera en los niveles superiores), el diseo plurinacional e intercultural, propiamente dicho, no se puede hacer slo desde un escritorio ni menos puede ser elaborado adecuadamente desde slo uno de los grupos culturales que entran en contacto. Es indispensable que participen todos ellos para que, despus de dialogar intensamente, encuentren puntos de consenso primero en los mecanismos para poder seguir avanzando o despus tambin en los contenidos mismos de esas instancias

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estatales interculturales. Las siguientes pistas deben leerse en esta perspectiva y, por tanto, slo como un borrador muy preliminar. Las dos primeras son slo unas advertencias previas o condiciones de partida que no deben olvidarse y en las secciones 3.2.3 y 4 entramos ya en una estrategia ms operativa.

3.2.1. Relacin con la lucha contra la pobreza

Dada nuestra realidad nacional y la actual correlacin de hecho (nunca de derecho) entre composicin tnica y de la poblacin y niveles de pobreza, la equidad intertnica pasa tambin necesariamente por la superacin de la pobreza, que es mucho mayor en los pueblos indgenas sobre todo rurales, incluidos sus inmigrantes recientes a las ciudades. Es uno de los derechos ciudadanos comunes a todos pero que ms fcilmente es relegado en el caso de los pueblos y naciones originarias, con lo que se bloquea tambin su desarrollo material y cultural, relegndolos a ciudadanos de segunda clase. De no atender tambin en forma prioritaria esta dimensin estructural, la pretendida equidad intercultural sera algo slo retrico, pues no se tomara en cuenta a uno de los factores fundamentales que conduce al conflicto y discriminacin entre pueblos, sobre todo en un contexto (neo) colonial como el que ha estado marcando la historia y sociedad boliviana. Ello no quiere decir, sin embargo, que todos los indgenas debern adoptar el modelo dominante de acumulacin capitalista a travs de su plena incorporacin en la economa del mercado. Puede haber, en este punto, una gama muy variada de opciones desde algunos sectores urbanos e incluso rurales plenamente insertos en dicho modelo hasta otras comunidades rurales que prefieran seguir ms centradas en su economa indgena tradicional, con menos nfasis en la permanente acumulacin capitalista. Tambin ellas tendrn que mejorar su sistema para garantizar la sostenibilidad y seguridad de su economa, incluyendo probablemente una insercin siquiera parcial en el mercado, en lo que podramos llamar una interculturalidad productiva. Esta relacin entre desarrollo, identidad cultural y relaciones interculturales; y ms concretamente entre la dimensin econmica productiva del desarrollo e interculturalidad es uno de los mbitos hasta ahora menos trabajados terica y operativamente, dentro y fuera del Bolivia y, por eso, le dedicaremos siquiera un primer esbozo en la seccin 5.3. Aqu no podemos entrar en mayores detalles en este mbito econmico. Pero s debemos reiterar una vez ms que el modelo de una equidad intercultural es slo viable en la medida que ninguna de las partes sigue viviendo en condicin de pobreza, es decir, sin poder satisfacer sus necesidades bsicas, medidas con suficiente sensibilidad intercultural; y ya vimos tambin que los pueblos originarios se concentran sobre todo en municipios pobres56.

3.2.2. Que lo transversal no se salga por la tangente

Hemos caracterizado la interculturalidad como un rasgo transversal de todo el Estado, aunque no siempre deba explicitarse, entendiendo que dentro de ella debe entrar tambin el fortalecimiento de la conciencia e identidades de los diversos grupos culturales que entran en contacto, muy particularmente de estas flamantes naciones originarias. Pero, para que as ocurra, debe el Estado tener adems instancias especficas para, desde ellas, poder potenciar esta dimensin?

56 Ver 1.2.1 y 2.4.4.

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Este es siempre un punto prctico sujeto a debates cuando se habla de algn eje transversal. Para comenzar siempre se tropieza con el riesgo de que transversalizar se convierta en una tcnica de meter donde sea y a como d lugar un tema, con lo que se generan ms bien efectos desproporcionados y desfavorables. Si se toman recaudos para difundir la temtica con la debida suavidad y oportunidad se habr salvado un primer obstculo. Ocurre en el tema de gnero y ha ocurrido tambin con el rasgo intercultural de la educacin boliviana, entre otros. Desde la perspectiva opuesta, el argumento para no dedicarle instancias especficas es que entonces se corre el otro riesgo de que el tema en cuestin nunca llegue a ser realmente transversal: las dems instancias tienden a considerarlo slo un aspecto sectorial propio de esa instancia especializada y lo derivan a ella despreocupndose del mismo. El contra-argumento a favor de las instancias especiales es que si no las hay, nadie impulsar el tema, al menos cuando supone un enfoque nuevo. De tema y eje transversal se convierte en tangencial y, como tal, pronto se sale por la tangente. En nuestra perspectiva, la respuesta correcta depende del momento, del enfoque y de la conciencia y maduracin lograda en el tema en cuestin. Cuando el tema es nuevo, como lo es todava el de la interculturalidad plurinacional para la mayora de las instancias estatales, es indispensable que exista una instancia especfica, tanto en el gobierno central como en los gobiernos autonmicos, siquiera de nivel meso pues ninguno de ellos deja de tener esta problemtica, aunque con caractersticas locales distintas. Pero ah entra entonces la cuestin del enfoque. No se trata tanto de que sta sea la instancia encargada de atender a los casos de relaciones y conflictos interculturales o ni siquiera de promover el desarrollo de los grupos culturalmente discriminados. Todo ello puede ser necesario. Pero el objetivo central de esta instancia debe ser otro, a saber, elaborar a fondo la temtica y trazar lnea, es decir, definir polticas para que el tema transversal en nuestro caso, la interculturalidad plurinacional est presente siempre que haga falta en las diversas instancias estatales y pblicas. Implicar la elaboracin de leyes o modificacin de las existentes y tambin una especie de seguimiento o veedura de lo que ocurre en esas instancias. Por otra parte, puede que en este perodo inicial hagan tambin falta ms instancias promotoras del tema ante todo en aquellos grupos socio-culturales ms discriminados precisamente para que adquieran conciencia y fuerza a fin de hacerse presentes por s mismos en el debate es decir, se empoderen, como se dice ahora y, de forma complementaria, tanto en stos como en los otros grupos hasta entonces hegemnicos para que limen sus prejuicios y se abran tambin a esta problemtica. Toda esta estrategia es la que, en realidad, ha ocurrido, por ejemplo, en la temtica de gnero. La Coordinadora de la Mujer result fundamental para que esta temtica de gnero entrara en la agenda pblica, de manera que ahora ya va apareciendo algo normal que se hable, por ejemplo, de cuotas y alternancias en las listas de candidatos. Ntese de paso ese rol del sexo femenino marginado en impulsar la problemtica ms amplia de gnero en la agenda pblica. Se habra avanzado lo mismo con puro varones? Al mismo tiempo han proliferado las instancias de promocin de la mujer, sobre todo en los ambientes populares en que, por razones econmicas, ellas tienden a quedar ms ocupadas en atender las ms inmediatas urgencias en el hogar y, por lo mismo, ms al margen de otra presencia pblica. All el debate entre si deba haber instancias educativas y organizativas propias de mujeres o ms bien asegurar la presencia femenina en una nica organizacin de hombres y mujeres ha sido intenso, aunque parece haberse llegado a mejores resultados cuando al menos al principio hubo instancias especficas. No se ha llegado an a la suficiente maduracin como para poder decir que este tipo de instancias ya no hagan falta, pero es evidente que sin ellas no se habra avanzado hasta lo ya logrado.

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Otro ejemplo pertinente, ms cercano a nuestra temtica, es el de la educacin intercultural bilinge, que es la instancia estatal en que ms se avanz en esta lnea, pasando incluso a ser modelo para otros pases. Al principio slo se hablaba de educacin bilinge como algo exclusivo para indgenas; despus se le aadi intercultural, quedando EIB. Con la Reforma Educativa de 1994, la dimensin ms amplia de interculturalidad pas a ser incluso bastante ms que un eje transversal. Deba ser el estilo o cimiento de todo el sistema educativo. Por lo mismo se evit incluso crear una instancia especfica, por el primer argumento sealado al principio de este acpite. Pero en la prctica se cay en lo que el contra-argumento ah mismo sealado ya prevea: la interculturalidad nunca se acab de comprender ni menos practicar. Con frecuencia se la confundi incluso con el simple hecho de utilizar la lengua indgena (y, en el mejor de los casos, elementos de la misma cultura originaria) en los primeros aos de primaria y slo en el rea rural. Lo que deba ser el cimiento intercultural de todo el sistema educativo, en los hechos se ha reducido casi a educacin bilinge de nios indgenas rurales en los primeros aos de escuela, ms el entrenamiento de sus futuros docentes y el apoyo a la produccin de algunos textos (ver tambin 5.2). Para fomentar el carcter intercultural y plurinacional de todo el Estado y la Sociedad, la experiencia en gnero puede resultar ms til que sta de la EIB. No partimos de cero. Han sido bastantes las instituciones que, desde aos atrs, contribuyeron al fortalecimiento de los pueblos indgenas y sus organizaciones. stas fueron ganando fuerza y, con esta presin, gobiernos sucesivos crearon primero una subdireccin, luego un viceministerio y finalmente, el ao 2000, un ministerio sectorial de asuntos indgenas y pueblos originarios. Con la llegada al gobierno de Evo Morales y el MAS en 2006, se decidi eliminar esta instancia considerando que todo el gobierno era ya de todos incluidos los indgenas57. Se han realizado tambin diversos actos simblicos y se han nombrado ministros y otras autoridades indgenas para resaltar la presencia de los pueblos antes marginados en el poder y se crearon nuevos viceministerios de Salud Tradicional e Intercultural y de Justicia Comunitaria... Pero no por ello la dimensin intercultural ni menos su carcter plurinacional han quedado ya incorporados a lo largo y ancho de todo el aparato estatal. Por eso concluimos con una propuesta muy especfica, que asegure la implementacin de esta tarea: 11. CREAR UNA INSTANCIA ESPECFICA QUE, SIN PERDER DE VISTA LO COMN Y UNIVERSAL, ASEGURE E IMPULSE EL CARCTER PLURINACIONAL E INTERCULTURAL DE TODO EL ESTADO BOLIVIANO. DEBER UBICARSE EN LOS MS ALTOS NIVELES DE LA ESTRUCTURA ESTATAL, POR EJEMPLO, DIRECTAMENTE DEPENDIENTE DEL MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA Y CON VNCULOS EN LOS PODERES LEGISLATIVO Y JUDICIAL.

Esta instancia, u otras a ella vinculadas como las ya creadas en los ministerios de justicia y de salud deben garantizar que se desarrolle de este tema sobre todo en aquellas reas que son ms sensibles. En las dos siguientes secciones esbozamos algunas reas que no deberan quedar olvidadas en una estrategia ms detallada.

3.2.3. El ordenamiento legal

Damos prioridad a este tema porque todo el Estado se estructura y regula mediante su sistema jurdico legal. Es fundamental que en un pas como Bolivia su sistema jurdico se desarrolle, de principio a fin,
57 Al justificarlo ante organizaciones indgenas, que se haban sorprendido de la medida, Evo arguy que, por ese mismo motivo, tampoco se considerara un posible ministerio de asuntos blancos, tema al que, no sin cierto toque satrico, el lder aymara Felipe Quispe ya se haba referido los aos anteriores.

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tomando muy en cuenta el enfoque pluri e intercultural de su derecho, entrelazando su fuente o vertiente positiva escrita y la consuetudinaria, cuyos rasgos ya resumimos en la seccin 2.5.2. Sabemos que despus las normas muchas veces se ignoran, pero tener una legislacin adecuada es siempre un buen instrumento para poder urgir despus su buen cumplimiento. Adems en el momento en que estamos preparando este escrito, el pas est en una coyuntura privilegiada para poder tener un ordenamiento legal apropiado, por estar en plena Asamblea Constituyente y porque entre los constituyentes hay un nmero significativo que ha vivido las deficiencias del sistema constitucional y legal previo y querr mejorarlo.

Tareas primordiales
Las grandes tareas para una mayor apertura del Estado boliviano en este campo de la interculturalidad jurdica son: 12. ASEGURAR QUE EN LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA CONSTITUCIN SE EXPLICITEN LOS DERECHOS COLECTIVOS ESPECFICOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS, AFRODESCENDIENTES Y OTRAS MINORAS SEMEJANTES AS COMO EL CARCTER PLURINACIONAL E INTERCULTURAL DEL ESTADO. RECONOCER EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA EL PLURALISMO JURDICO, EXPRESADO EN EL DERECHO CONSUETUEN ELLO: a. LO
MNIMO QUE DEBE ASEGURARSE DESDE UN PRINCIPIO ES CIERTO MARGEN DE AUTONOMA JURDICA

13.

DINARIO, COMO FUENTE COMPLEMENTARIA DE DERECHO.

PARA QUE LOS PUEBLOS ORIGINARIOS PUEDAN APLICAR ADECUADAMENTE SU DERECHO CONSUETUDINARIO EN SUS PROPIOS TERRITORIOS.

b.

EL LMITE, DESDE LA OTRA VERTIENTE, SON LOS GRANDES PRINCIPIOS DE LA CPE Y DE LOS DERECHOS HUMANOS SUSCRITOS EN CONVENIOS INTERNACIONALES DE BOLIVIA. PERO TODAVA NO SEGN LAS LEYES, MIENTRAS STAS NO HAYAN TOMADO EN CUENTA DONDE HAGA SENTIDO ESE CRITERIO INTERCULTURAL DEL PLURALISMO JURDICO.

14.

TOMAR EN CUENTA Y, DONDE SEA PRECISO, EXPLICITAR LOS ANTERIORES PRINCIPIOS EN LAS SUBSIGUIENTES LEYES CON UNA CONCORDANCIA LEGAL COHERENTE EN TODO EL SISTEMA LEGAL. AL NIVEL ORGNICO Y OPERATIVO, ESTE PLURALISMO SLO SER EFECTIVO SI SE ASEGURA Y REGLAMENTA LA PRESENCIA DE PERSONAS QUE PROVENGAN EFECTIVAMENTE DE LAS DIVERSAS TRADICIONES CULTURALES Y FUENTES ORALES DE DERECHO, AUNQUE NO SEAN JURISTAS DE PROFESIN, EN AQUELLAS INSTANCIAS CLAVE DEL APARATO ESTATAL EN QUE SE TOMAN DECISIONES; Y SI SE TOMAN MUY EN CUENTA ADEMS DE LAS CUESTIONES DE ESPECIALIZACIN Y ESCALA, LAS DEMS CAUTELAS SEALADAS YA EN LAS PROPUESTAS DEL PUNTO VIDORES PBLICOS.

15.

8 PARA TODOS LOS SER-

Las dos primeras tareas ya estn insertas en la CPE actual siquiera de forma embrionaria en sus art. 1 y 171. Pero ni una ni otra ocupan todava el lugar central que les corresponde en el nuevo Estado y se han quedado en gran medida en el nivel discursivo sin aterrizar todava a ser un elemento fundamental operativo en todo el sistema jurdico.

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Para asegurar que en la Constitucin se explicita adecuadamente tanto el carcter plurinacional e intercultural del Estado como el subsiguiente pluralismo jurdico, es indispensable que todo ello aparezca ya en los principios fundamentales del Estado58. El actual art. 1 ya tiene algo de ello, pero su pluralismo jurdico, slo se insina y sin mucha precisin recin en el art. 171, que corresponde slo a un rgimen especial agrario; y en ninguna parte se mencionan el carcter intercultural y plurinacional del Estado. El carcter plurinacional ser probablemente un tema bastante espinoso, por esa tendencia poltica y jurdica, cuestionada ya en el captulo 2, de querer identificar nacin o nacionalidad con estado. No tenemos duda de que tal visin reduccionista debe superarse ya. Pero, por lo que comentbamos ms arriba (3.1.5), en este tema no ser fcil precisar en trminos jurdicos los diversos alcances y consecuencias de ser un Estado que en su seno tiene naciones o nacionalidades tnicas, por ser ste un proceso que hasta ahora tiene niveles de conciencia, desarrollo y operatividad bastante distintos en cada pueblo. En este punto quizs slo cabr sealar de momento algunas pautas a ser precisadas ms adelante a medida que se vaya avanzando y ganando experiencia. Adems de los principios generales, la Constitucin deber trazar tambin lineamientos con relacin a cmo los derechos colectivos especficos de los pueblos originarios tales como su territorio, su derecho consuetudinario, el uso y acceso a las lenguas nativas o incluso la manera de poder reconocer jurdicamente a los miembros de cada pueblo deben ser tratados en la estructura y objetivos de las diversas instancias estatales y en el ordenamiento territorial de un Estado y sociedad pluri e intercultural y a la vez plurinacional. Hay que estar constantemente alerta para introducir la sensibilidad intercultural en la nueva Constitucin y en las leyes y decretos de todo tipo que se vayan presentando y debatiendo en el Parlamento y en las dems entidades territoriales. La instancia arriba sugerida para impulsar el Estado plurinacional e intercultural (PROPUESTA 11) tiene en este punto un rol fundamental ex officio, que puede ser reforzado con el apoyo de otros especialistas y de los actores sociales a travs de investigaciones y propuestas. Estar alerta no quiere decir que siempre deba explicitarse este enfoque pluri e inter, pero s implica que incluso ah donde no hay por qu explicitarlo se la ha tomado en cuenta.

Pluralismo jurdico
El pluralismo jurdico est implcito en lo anterior pero necesita una mayor explicacin. La ley escrita ni fue la primera expresin histrica de un orden jurdico ni es tampoco ahora la nica y suprema fuente de derecho. Ya lo haba y hay y no necesariamente subordinado y reducido a sus niveles locales mnimos por ese instrumento escrito donde no hubo o no hay escritura o sta no se utiliza para cristalizarlo. En 2.5.2 ya vimos los rasgos principales del llamado derecho consuetudinario. En nuestras comunidades y pueblos originarios sigue vivo y vigente, con unos rasgos especficos, distintos de un pueblo a otro59, que con frecuencia complementan y hasta mejoran la ausencia o carencias de una ley escrita y promulgada sin contar con ellos. Este es el principio rector del llamado pluralismo jurdico. El sistema jurdico sajn lo ha recogido mejor que el romano, en lo que llama common law y en el sistema de jurados, que por diseo no son especialistas en leyes. En las recientes reformas a nuestro propio sistema empezamos a abrirnos a esta temtica a travs de la introduccin de los juicios orales o la restauracin de los jueces de paz, que sin
58 As lo reiteran tambin, entre otros, constitucionalistas de la talla del exmagistrado Jos Antonio Rivera (2005: 222-225) y el catedrtico espaol Bartolom Clavero (2005: 140-142). Ver Alb, en prensa. 59 Ver, entre otras, la recopilacin hecha por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (1999) y los ensayos del Instituto de la Judicatura de Bolivia (2004).

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duda tienen que tomar tambin en cuenta muchos elementos de esta fuente consuetudinaria de derecho que, en nuestra situacin, muchas veces es adems indgena. La aceptacin del pluralismo jurdico por parte del Estado boliviano debe ser que ste forme parte de las garantas constitucionales al principio de la Constitucin. Si en ellas se expresa claramente que el Estado reconoce tambin el derecho consuetudinario de los pueblos originarios, se garantiza a la vez la mxima jerarqua de la norma suprema constitucional y en ella ya entra de lleno la interculturalidad jurdica, que a su vez facilitar la interculturalidad en todos los dems mbitos legales. Este reconocimiento supone aceptar la coordinacin necesaria entre las fuentes escritas y consuetudinarias del derecho. No se trata de subordinar sin ms las unas a las otras ni de yuxtaponer o poner en paralelo el derecho positivo actual y los varios derechos consuetudinarios en partes iguales, sino de un intento serio para romper el dilogo entre sordos, hasta ahora prevalente, e iniciar un dilogo genuino y constructivo entre estas dos grandes fuentes de derecho, con lgicas distintas pero que tienen un gran potencial para complementarse e incluso converger, mucho ms de lo que con frecuencia se prejuzga. Se ir trabajando as en lo que Luis Tapia (2006) llama la comunidad de derechos, a pie de igualdad, y con un dilogo cada vez ms intenso entre quienes manejan uno u otro. Ello implica tambin, por tanto, relativizar esa pretensin de muchos profesionales juristas de ser los nicos idneos para administrar justicia. En enero de 2006 el nombramiento de una dirigenta de las trabajadoras del hogar sin estudios de derecho como Ministra de Justicia dramatiz el hecho de que quienes mejor han sufrido y reflexionado sobre la injusticia que permea todo el sistema de justicia tienen tambin mucho que aportar en l. Es cabalmente la mencin explcita del pluralismo jurdico, al principio de la Constitucin y por comn acuerdo de los constituyentes de todo origen, la que mejor justificar esta coordinacin, al reclamar la relacin intercultural entre el derecho consuetudinario y el positivo en el nivel ms alto de la jerarqua jurdica y, por tanto, sin pasarla tampoco por alto. En caso de querellas por recusacin o impugnacin, el Tribunal Constitucional o, dentro de l, una instancia especializada en derechos indgenas como la hay ya, por ejemplo, en Colombia sera quien las resolvera en el marco de este criterio pluralista. Con el mantenimiento de esta jerarqua suprema se refuerzan tambin las mismas decisiones de las autoridades originarias, no vaya a ser que los jueces no indgenas perforen a la ligera decisiones de juzgados indgenas. Slo un esquema que reserva opciones de sancin a la arbitrariedad hace posible, paradjicamente, que dos tipos de derecho coexistan como iguales donde antes, sin duda, slo uno monopoliz el derecho y por qu no? mimetiz la opresin monocultural en la necesaria jerarqua jurdica. Ya no se podr hablar tampoco de un derecho menor frente a otro mayor. Ambos derechos dialogan, se fructifican y complementan, de acuerdo a tema y materia, por mucho que uno u otro resulte ms apto en determinados mbitos. Habr sin duda intercambios y ganancia mutua en ambas direcciones. Esta flexibilidad es ya algo inherente al estilo oral y comunal del derecho consuetudinario (ver 2.5.2). Pero el enriquecimiento podr funcionar tambin en el otro sentido. Por ejemplo, se podr elaborar una nueva relacin entre los derechos y deberes individuales y colectivos; se comprender mejor la complejidad real del rgimen agrario y del manejo del medio ambiente; quizs se agilizarn ms los procesos orales y el rol de la asamblea en ellos o se desarrollar una nueva concepcin de las sanciones, ms orientadas a la recuperacin social del delincuente que a protegernos de l con su aislamiento... No debe pretenderse, con todo, que de ah uno de los dos derechos acabe desapareciendo por haber sido ya plenamente integrado al otro. El dilogo jurdico intercultural no tendr que obligarse ne-

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cesariamente a poner un poquito de lo uno en lo otro acabando por desnaturalizarse cada lado. El derecho positivo tiene sus mecanismos y requisitos innegociables para ser tal, del mismo modo que el derecho consuetudinario tiene los suyos; y ambos se complementan. Por eso, a la luz de esta coordinacin y complementariedad, el inciso de cautela siempre que no sean contrarias a esta Constitucin y a las leyes aadido, por ejemplo, en el art. 171 de la actual Constitucin boliviana cuando por fin acept los normas propias de las comunidades indgenas en conformidad a sus costumbres y procedimientos no resulta muy logrado, por mucho que sea un cautela casi rutinaria, puesto que la inmensa mayora de las normas legales que necesitaban incorporar este aspecto se han elaborado sin tomar en cuenta la existencia y validez de este derecho indgena. Por lo mismo lo que hay que salvar ante todo es el espritu y no la letra de la ley. Y ello se consigue mejor recurriendo a principios fundamentales enfatizando en ellos los aspectos de fondo y no los detalles de forma. En esta lnea, la cautela incluida en el Convenio 169 de la OIT, ratificado ya por Bolivia, es ms genrica que la de la CPE boliviana y, por lo mismo, es tambin ms abierta: siempre que stas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurdico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Esperemos, de todos modos, que poco a poco toda la legislacin se ir haciendo ms coherente con este principio del pluralismo establecido por la nueva Constitucin. Supuesto este modelo de coordinacin, es tambin indispensable aplicar a fondo en todo el sistema judicial los mecanismos y cautelas sealados en las PROPUESTAS 8 y siguientes para todo el aparato de Estado con relacin al tipo de funcionarios que ocupen sus puntos clave de decisin. Por la importancia que ellas tienen en este mbito y, a la vez, la mayor resistencia que ah suele haber, lo hemos explicitado y adaptado tambin en la PROPUESTA 21. De lo contrario, se corre el riesgo de que el Poder Judicial siga cayendo en prcticas de injusticia y discriminacin.

mbitos de aplicacin
Obviamente, todo este enfoque descarta ya cierta tendencia que quisiera despejar la dimensin intercultural del derecho a slo la justicia comunitaria (penal) en determinados lugares, como parte de su autonoma indgena. sta se incluye, naturalmente, donde sea aplicable. Pero ni el derecho consuetudinario se reduce al mbito indgena ni su aplicacin se restringe a cierta temtica y niveles de menor gravedad ni slo en ese espacio mnimo territorial que son las comunidades. Obviamente hay circunstancias en que resulta ms operativo uno u otro derecho. Por ejemplo, en muchos temas de comercio internacional puede que el derecho consuetudinario no resulte muy relevante, pero tal vez en querellas por tierras o en el manejo sostenible de recursos naturales ocurra lo contrario. Pero no por ello se deber suponer que hay una absoluta subordinacin del uno al otro. En un pas como Bolivia, donde lo indgena no es cuestin de slo minoras aisladas, el entreveramiento entre el derecho positivo comn y el derecho consuetudinario particular de cada pueblo, con niveles variables de sincretismo o combinacin dialctica, puede aparecer donde uno menos lo espera. Por ejemplo: - Para facilitar la resolucin de conflictos en temas y niveles territoriales, tanto en el mbito rural como urbano, que involucren a gente de diversas culturas. Pensemos por ejemplo en: - Delitos penales y el tipo de sanciones que merecen - Concepciones distintas de la propiedad privada o comunal - Derechos sobre agua, pesca, caza u otros recursos.

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Para regular los diversos cdigos y mbitos legales (por ejemplo, el agrario, el familiar e incluso el medioambental, con sus implicaciones para los cdigos minero, de hidrocarburos, etc.). Para el nombramiento y control de autoridades en territorios culturalmente distintos o para representar a estos territorios en un nivel superior. Para regular la incidencia positiva o negativa sobre pueblos indgenas, en obras pblicas y de infraestructura, convenios internacionales, etc. Recordemos, por ejemplo, problemas recientes con petroleras o por patentes que, de la noche a la maana, conceden propiedad intelectual a terceros sobre plantas o producciones culturales de los pueblos indgenas. Finalmente, una nueva situacin a ser profundizada es cmo enfocar este tema con relacin a los numerosos emigrantes que estn y quizs viven ya definitivamente fuera de sus territorios originarios. Para empezar, es obvio que los derechos colectivos fundamentales de los miembros de cualquier origen tnico no se extinguen por el simple hecho de estar fuera de su territorio. Y el derecho a un debido proceso es uno de ellos. Por equidad y reciprocidad, lo que se considere derecho de los no indgenas dentro de territorios indgenas deber ser tambin derecho de los indgenas fuera de sus territorios.

3.2.4. Vas prcticas de implementacin

En un trabajo anterior60 ya se hizo un primer esbozo estratgico para implementar una propuesta intercultural para Bolivia tanto desde la sociedad civil como desde el Estado. En los pocos aos transcurridos desde entonces se han producido notables avances en algunos de los aspectos all sugeridos, sobre todo en lo que corresponde a la participacin de los pueblos originarios, que en los aos siguientes han llegado a tener posiciones importantes dentro del Estado. Por eso aqu ya no abundaremos en este punto pero s en los otros de aquella agenda, insistiendo ms en la estrategia desde y para el Estado que en lo que corresponde ms a la sociedad civil. Desde esta perspectiva subrayaremos tres vas prcticas en las que, dada nuestra realidad boliviana, parece prioritario incidir para construir un Estado y pas intercultural, a saber: la educacin, los medios masivos de comunicacin y el estilo de la administracin pblica con su coherencia interinstitucional.

El sistema educativo
Nadie duda de que el sistema de educacin formal tiene una incidencia fundamental en la sociedad del futuro. En las ltimas dcadas las instituciones financieras internacionales han subrayado incluso que un buen sistema educativo es una de las mejores inversiones econmicas de largo aliento, por lo que han estado impulsando reformas educativas en diversos pases del Tercer Mundo. Desde otro ngulo, si en la escuela se reproducen los sistemas excluyentes de una sociedad colonial, stos seguirn siendo la vivencia visceral de las nuevas generaciones. Se trata de una estrategia sobre todo a largo plazo, porque los efectos de los cambios ah introducidos slo se sienten despus de bastantes aos. Pero desde otra perspectiva, los cambios en el sistema educativo tienen tambin un efecto ms inmediato, por cuanto rpidamente pasan a ser parte del debate pblico incluso ms all del aula.

60 Alb (2002b). Ver en particular el captulo 6 y, para una panormica ms global que no enfatiza tanto lo estratgico, la seccin 3.2.

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Los gobiernos democrticos de los aos 90 han sido conscientes de todo lo anterior y, dentro de ellos, los legisladores y los responsables del sector educativo han tenido la lucidez de percibir la importancia que tena el eje intercultural, incluida su dimensin lingstica, no slo por consideraciones didcticas sino tambin como un factor poltico en la construccin de la nueva sociedad inclusiva. Hasta ahora y pese a los altibajos que ha sufrido la Reforma Educativa en la ltima dcada, el sistema educativo es el sector en que la Administracin Pblica ha hecho mayores innovaciones en el mbito intercultural y lingstico, con amplio reconocimiento internacional. En el ltimo captulo dedicaremos un acpite especial a este tema (5.2). Pero aqu no queremos dejar de resaltar que, al hablar de su importancia estratgica para construir el Estado plurinacional e intercultural, nos referimos al sistema educativo en todos sus niveles. Fue explicable que la Reforma empezara por la incorporacin de la lengua y cultura de los nios de los primeros aos de primaria en las reas rurales indgenas porque era all donde resultaba ms estridente el carcter colonialista de todo el sistema educativo. Pero es lamentable que, transcurrida una dcada larga, apenas se haya avanzado en otros mbitos y niveles y que incluso ah donde se inici haya habido retrocesos que reflejan la persistencia del paradigma colonialista: de manera consciente, inconsciente o quizs involuntaria, la EIB corre el riesgo de reducirse una vez ms a un instrumento civilizatorio inicial, tal vez ms refinado, slo para indios del campo. Ello muestra cun difcil resulta llegar a cambiar las estructuras y hbitos muy arraigados.

Los medios masivos de comunicacin

Es tambin conocido el poderoso efecto multiplicador de los medios de comunicacin, como formadores de opinin y generadores de actitudes en uno u otro sentido. Dado que gran parte de la creacin y consolidacin de un ambiente intercultural inclusivo tiene que ver con actitudes y conductas, muchas veces inconscientes, el enfoque de los medios, que van destilando actitudes y valores de manera suave pero persistente hasta el interior de cada hogar, juega un rol fundamental en esta tarea transformadora. Este asunto est ms en manos privadas que del Estado. Sera adems contraproducente que el Estado pretendiera monopolizar este mbito o, peor an, que cada gobierno de turno quisiera utilizar los medios estatales para sus intereses particulares. Pero es igualmente pernicioso que el enfoque de muchos medios quede totalmente a la merced de la oferta y la demanda, medida por el rating diario, porque el resultado final es que los medios ms influentes van respondiendo cada vez ms a los intereses de los ms poderosos, dentro o fuera del pas. Los medios necesitan sobrevivir y para ello requieren audiencia y auspicios. Pero al mismo tiempo tienen que seguir cumpliendo una ineludible funcin pblica en la construccin de este nuevo pas. Muchos tienen ya bastante conciencia de ello, sobre todo en radioemisoras y en medios alternativos de menor alcance. Pero en el conjunto el Estado no debe tampoco eludir su rol estimulante o regulador, segn el caso, para que los medios cumplan este rol pblico. El medio masivo en que ms se ha avanzado hasta ahora y desde mucho antes que se iniciara el enfoque intercultural bilinge en la educacin, es el de las radios, que es a la vez el ms asequible y expandido en las reas rurales del pas, sobre todo gracias a las redes educativas, entre las que sobresale la red ERBOL (Educacin Radiofnica de Bolivia) y, en las ltimas dcadas, tambin el trabajo hormiga de muchas radios comunitarias de alcance ms local. Es adems uno de los medios que ms facilita la retroalimentacin y comunicacin horizontal desde su audiencia. Gracias a todas estas emisoras ha aumentado notablemente el sentido de cuerpo entre quienes tienen acceso a ellas de forma activa o pasiva, el orgullo de todos ellos por la propia lengua y cultura originaria y la aceptacin de stas en otros sectores.

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Pero es indispensable conseguir un enfoque intercultural y plurilinge tambin en el medio cada vez ms difundido de la TV, por su mayor impacto para generar actitudes y sentimientos y por su mayor incidencia en el escenario urbano, donde ms abunda la actitud ambiental discriminadora de las culturas originarias. Para ello podran hacer mayor uso que hasta ahora de la estimulante produccin nacional en el campo del cine y sobre todo video. La difusin de los medios escritos peridicos es ms limitada y elitista. Por su mayor incidencia en quienes toman decisiones, lo ms importante en ellos no es tanto lograr un estilo intercultural y plurilinge sino que esta temtica entre en la agenda y sea debatida a travs de la cobertura noticiosa y en los artculos de opinin. Para todo ello resulta muy oportuna la reciente iniciativa de la institucin UNIR, para establecer un Observatorio de Monitoreo de los Medios, en particular de los grandes canales televisivos, para evaluar sistemticamente la manera en que all tratan las temticas ms sensibles, como la interculturalidad. Se podra complementar con una instancia surgida de las organizaciones indgenas61 con este mismo fin de monitoreo o veedura y un segundo objetivo de estimular programas e intervenciones de los propios pueblos originarios en los medios hacia el fortalecimiento de sus propias identidades, lenguas y culturas en un Estado y Sociedad plurinacional e intercultural. El rol indirecto del Estado en todo ello sera doble: legislar y estimular. Con relacin al primero, la legislacin de los medios no puede limitarse a una fra regulacin del acceso a licencias, como si se tratara slo de una empresa o mercanca ms. La propia UNESCO (2001) ha reiterado recientemente que el derecho a informar, informarse y comunicarse es un derecho universal; que el ter es patrimonio de la humanidad y no puede ser apropiado sin ms por quienes pagan ms. Sin llegar a determinar desde arriba y afuera qu y cmo debe ser la programacin libre de cada medio, el Estado debera fijar algunos criterios bsicos y normas mnimas a ser cumplidas por todos estos medios para que cumplan tambin su rol pblico, en nuestro caso, para fomentar actitudes positivas no discriminantes y el uso equitativo de las lenguas originarias tomando en cuenta la composicin sociocultural de la regin en que incide cada medio. La Ley de Imprenta, a la que siguen aferrndose los periodistas de cualquier medio, sigue asegurando hasta hoy su necesaria libertad de expresin e informacin; pero resulta, por otra parte, insuficiente frente a tantas otras dimensiones mediticas que rebalsan ya a la prensa escrita e incluso para asegurar un mnimo de tica comunicativa frente a lo que algunos han llamado incluso el terrorismo meditico. El segundo rol es estimular la produccin de programas que fomenten la visin de un pas plurinacional e intercultural. Ante todo, ste debe ser uno de los enfoques centrales (entre otros varios) en la programacin de los medios propios del Estado: fomentar el sentido de Nacin Boliviana, con una variedad tnica y cultural que implica tambin el reconocimiento de las diversas naciones originarias que la componen. Para eso precisamente tienen sentido la existencia de medios estatales, con una visin ms amplia y abierta que la que tendra un medio reducido a simple portavoz gubernamental. Pero adems, el Estado puede estimular mediante concursos y apoyos morales, fiscales y/o financieros la produccin de nuevos programas y medios que fortalezcan esta visin y la premiacin de lo mejor que ya se vaya produciendo en otros medios. Finalmente, el sistema integrado de las nuevas TIC (tecnologas de informacin y comunicacin) puede facilitar mucho la comunicacin horizontal que, por definicin, respeta ms la comunicacin desde las bases, como muestra el crecimiento exponencial de Internet y de la comunicacin por telfo61 Pensamos en algo semejante a lo que ya son los Consejos Educativos de los Pueblos Indgenas (CEPO), en el campo educativo (Alb y Anaya 2004: 110-115). Por cierto que algunos de stos ya han incursionado tanto en la radio como en la prensa escrita.

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no celular. Pueden ser, en este sentido, instrumentos muy idneos para fortalecer redes interculturales en el pas y entre pases. Pero su expansin va ligada a la existencia de infraestructura bsica para instalarla: electrificacin, lneas telefnicas, repetidoras, banda ancha... Y es en este punto donde puede ser indispensable la existencia de polticas idneas desde el Estado, para que estos servicios sean cada vez ms disponibles y accesibles a precios razonables incluso en los sectores rurales. El gobierno ya ha hablado, por ejemplo, de instalar Internet en las escuelas rurales, propuesta muy ambiciosa dada la falta de infraestructura en el agro. Llegue o no a hacerse realidad, en el desarrollo de estas polticas no hay que pensar exclusiva ni principalmente en la ltima tecnologa. Hasta ahora en nuestro medio los resultados ptimos se estn logrando mediante la articulacin de diversos medios: utilizando Internet para recibir y trasmitir informacin y programas all donde sea posible y, de ah, su difusin masiva y retroalimentacin a travs de otros medios como la radio y el telfono celular que permiten superar otras muchas limitaciones fsicas, de infraestructura, lengua, escritura, etc.

El estilo de la administracin pblica

Aqu no nos referimos tanto a las bases jurdicas que regulan sus objetivos y estructura, tema sin duda fundamental, porque corresponden ya al punto de partida de toda esta estrategia (3.2.3). Lo nuevo aqu tiene que ver ms bien con todo el estilo intercultural con que la administracin pblica deber atender al pblico y a sus asuntos. En realidad esta temtica abarca tambin a los dems espacios pblicos no estatales; lo dicho para la primera debera dar una pauta tambin para esos otros mbitos. Son muchas las maneras en que el estilo de las diversas instancias de la administracin pblica puede incidir en la construccin de un ambiente y paisaje nacional excluyente o plural, colonialista o intercultural, castellanizante o multilinge. Pensemos, por ejemplo, la apariencia fsica de las diversas oficinas y reparticiones de atencin al pblico; la manera que en stas es atendido cada usuario, quizs de manera muy diferenciada de acuerdo a su aspecto fsico; la imagen de pas con que los jvenes conscriptos, predominantemente de origen indgena y rural, retornan del servicio militar; o los conflictos y correteos que sufren muchos ciudadanos, sobre todo los de nombre indgena, porque funcionarios del Registro Civil, las oficinas de identificacin o del BONOSOL usaron ortografas improvisadas que despus son difciles de corregir legalmente; etc. Este caso de la Administracin Pblica resulta ms emblemtico pues es all donde se fijan las normas, por lo que la falta de sensibilidad intercultural puede tener efectos ms duraderos. Particular importancia reviste la calificacin lingstica y sensibilidad intercultural de los funcionarios y servidores pblicos. El nuevo gobierno ya ha sugerido que para poder ser funcionario pblico se debera saber hablar tanto castellano como una lengua indgena. No debera sonarnos muy radical pues as se exige ya en Canad y otros pases plurilinges del Primer Mundo. En un plazo lo ms cercano posible ello debera ser ya un requisito indispensable siquiera para aquellos funcionarios que tienen relacin directa con los usuarios de una determinada regin bilinge: saber hablar, adems del castellano, esa lengua regional. Y a la lengua debera aadirse adems la sensibilidad intercultural en el trato, al menos como un plus en la calificacin de los funcionarios (ver Propuestas 11 y 12). Desde la Reforma Educativa del 94 ya se ha pretendido lograr esto siquiera con los docentes de primaria en el campo y ni siquiera all resulta fcil, por la cantidad de intereses laborales e influencias laterales que poco tienen que ver con la eficacia del servicio prestado. Pero ste es el camino. Y el camino ms expedito no es tanto esperar que los monolinges en castellano aprendan una lengua originaria

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sino dar mayor puntaje para acceder a cargos a quienes, adems de su idoneidad profesional, ya la saben. Adems, el prestigio de las lenguas y culturas hasta ahora marginadas aumentar cuando su buen manejo sea visto como una ventaja real para conseguir puestos pblicos. Ms all de la educacin, se estn dando tambin otros pasos interesantes en la direccin correcta. Se han iniciado ya cursos y seminarios para sensibilizar a mdicos y enfermeras, abogados y jueces en la dimensin intercultural en sus respectivas profesiones. El nuevo gobierno han creado incluso los Viceministerios de Salud Alternativa e Intercultural y de Justicia Comunitaria. Las Fuerzas Armadas han realizado ya tres seminarios con equipos de trabajo conjuntos de militares de alta graduacin y hombres y mujeres de origen indgena para discutir juntos los caminos para un nuevo enfoque ms respetuoso de la variedad tnica y de gnero. El ambiente indito que ha mostrado el propio Palacio de Gobierno el da de la posesin del presidente indgena Evo Morales y en otros eventos ulteriores nos muestra tambin cmo el estilo de las reparticiones estatales puede ser mucho ms clido, cercano e inclusivo. Es ste un tema mucho menos substantivo que los anteriores pero lo incluimos en este perfil estratgico por su notable impacto simblico y psicolgico. Claro est, que si lo aqu mencionado no va acompaado de eficiencia en los servicios prestados y sensibilidad intercultural en los objetivos, polticas y programas concretos de todas estas instancias pblicas, de nada servira un excelente maquillaje intercultural. Fundamental en todo este estilo de la administracin pblica es que en ella haya plena coherencia intersectorial. Es cierto que no se puede lograr todo de golpe ni avanzar al mismo ritmo en todos los frentes. Por eso aqu estamos delineando una estrategia de intervencin. Pero desde un principio, siquiera al nivel legal, hay que evitar flagrantes contradicciones entre lo que se propone en uno u otro frente. Donde el contraste suele ser particularmente agudo es entre las iniciativas en el rea social y las del rea econmica y tcnica. Contradicciones siempre las habr y hay que aprender a vivir con ellas como parte de la lucha para lograr un objetivo. En algn momento puede ser incluso oportuno no urgir alguna reivindicacin que genere demasiadas resistencias, para no crear anticuerpos ni oposiciones frontales a toda la propuesta. Sin embargo, quienes lideran el proceso, sea desde el poder o desde el llano, deben tener claro lo que quieren en todo el conjunto para ir aprovechando los resquicios en uno u otro frente. Entonces las concesiones tcticas adquieren sentido por formar parte del avance sistemtico hacia una concepcin global coherente.

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4. Distribucin territorial del poder

Hasta aqu nuestro nfasis se ha puesto en el carcter plurinacional e intercultural que debe tener la nueva Bolivia. Pero en este afn una y otra vez la propuesta se ha encontrado con el rol que en ella tiene y debe jugar el factor geogrfico. En la seccin 3.1.3 hemos distinguido, por ejemplo, a la luz de cmo se distribuyen actualmente los pueblos originarios, entre territorios con una alta homogeneidad cultural, otros mayormente pluri e interculturales, la manera como en unos y otros debe respetarse a las minoras distintas y, en la seccin 3.1.5, cmo en toda esta gama se puede ir construyendo un Estado plurinacional. En todo ello ha saltado reiteradamente el tema de la autonoma. Aqu concentramos nuestro anlisis en toda esta temtica, que podemos caracterizar, en trminos ms precisos, como la distribucin territorial del poder. Este concepto, privilegiado por el constitucionalista y preconstituyente Jos Antonio Rivera (2006: 67-73), cubre mejor nuestra temtica que el ms restringido de autonoma, que es una forma muy importante pero slo especfica de distribucin territorial del poder. Empezaremos con una metfora, la de la contruccin de una puerta que funcione suavemente. Aplicaremos despus esta misma metfora a las soluciones territoriales adoptados por diversos pases que pueden darnos pistas comparativas y, a la luz de stas, lanzamos finalmente nuestra propuesta de cmo una Bolivia plurinacional e intercultural puede distribuir mejor los niveles de poder incluidos diversos mrgenes de autonoma en un nuevo ordenamiento territorial.

4.1. DE QUICIOS, BISAGRAS Y REMACHES

Para pasar del marco terico desarrollado en el captulo 2 a la construccin prctica de las unidades territoriales del Estado intercultural boliviano, puede ser til la alegora de un taller de carpintera en el que diversos artesanos, cada uno con su especialidad, estn fabricando una puerta. Unos son buenos para los adornos que embellecen la puerta, otros se especializan en el marco que sostendr la hoja de la puerta que se espera se mueva, otros saben ms de los materiales y su resistencia. Pero el punto clave que nadie puede obviar es que este conjunto de elementos de la puerta debe funcionar articuladamente incluyendo el marco fijo y la hoja que se abre y cierra. Ah est el meollo de la tarea encomendada; y, en ella, hay tres aspectos clave: el quicio o marco que sostiene todo el conjunto para que la puerta encaje bien; las bisagras, que juntan el quicio o marco con la hoja permitiendo que sta siga siendo mvil; y los remaches, que acaban de ajustar las bisagras a la hoja mvil para que el mecanismo no se descomponga. En todo este conjunto la hoja de la puerta expresa lo plurinacional e intercultural; o si se prefiere nos abre a toda una vivienda que cumple esta condicin definitoria, de la que ya hemos estando hablando hasta aqu, con todos sus elementos tanto estructurales como de detalle. La tarea de este taller es construir esta puerta y los artesanos empeados en esa tarea somos los diversos actores sociales y polticos que, unos desde el Estado mismo, otros desde abajo o desde el costado, estamos interesados en que esta puerta funcione de manera eficaz. Una vez dentro del taller mismo, para componer la propuesta, es imprescindible que los actores nos pongamos de acuerdo en la necesidad de herramientas de tipo formal que apoyarn la difcil tarea de

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articular las piezas del diseo. Y all nos encontramos con dos tipos de herramientas. Las primeras tienen que ver con los materiales y el acabado de la hoja de la puerta; si debe usarse tal madera u otra o tal vez metal o vidrio, para que sea pesada o liviana, transparente o no; y si el grabado de la hoja debe ser barroco o sobrio. Pero a fin de cuentas estas primeras herramientas no tienen que ver an con el funcionamiento mismo de la puerta. Es el segundo tipo de herramientas el que asegura este buen funcionamiento: para que la puerta gire, para que la hoja de la misma repose bien sobre el quicio y gire, se requiere la ayuda de unas bisagras ptimamente unidas por remaches. De lo contrario la aspiracin podr ser muy meritoria, muy bien elaborada y hasta ideal pero la puerta no se abrir; o se desquiciar. Este es el tipo de herramientas que aqu ms nos interesan. Volviendo a la fabricacin de esta nuestra puerta que nos abrir con eficacia al Estado plurinacional e intercultural mediante su funcionamiento territorial con determinados niveles de autonoma pertenecen al primer tipo de herramientas las diversas visiones e ideologas que, desde arriba o desde abajo, desde el poder o desde las bases, buscan que las puerta sea de un color o de otro, elaborada con un material socialista, capitalista o indianista, con diseos y ornamentaciones simblicas que seguramente se irn repitiendo en otras muchas partes de la casa comn para todos para darle una identidad especfica. Sobre mucho de ello hemos estado reflexionando ya en las pginas anteriores. El sistema educativo, los medios de comunicacin o el estilo de la administracin pblica, a que nos hemos referido ms arriba, son algunas de las herramientas de este primer tipo. Pero las herramientas que a fin de cuentas harn funcionar y girar la puerta son las otras. Con ellas se lograr armar slidamente el quicio, que en este caso es el marco o estructura constitucional que soportar todo el sistema; dentro de ella, aqu nos fijaremos ante todo en lo ms esencial y definitorio del ORDENAMIENTO TERRITORIAL que regula el acceso al poder y a la toma de decisiones; se seleccionarn y ajustarn tambin las bisagras, que son los mecanismos que permiten a esta estructura territorial funcionar, es decir, ponerse y mantenerse regularmente en movimiento y accin; y los remaches, que son los dems ajustes, medidas y cautelas que se aaden para que, al funcionar, nada se descomponga. La herramienta madre para todo ello se encuentra en las partes ms fundamentales de la Constitucin Poltica del Estado; y otras adicionales pueden ir apareciendo en otras partes de todo el sistema jurdico. Es decir, en el contexto de todo diseo estatal existe esta segunda familia de conceptos cuya funcin primordial no es inculcar una visin especfica de sociedad sino asegurar que la estructura territorial y con autonomas de la puerta plurinacional e intercultural funcione de manera suave y sin rechinar. Esta familia de conceptos ms instrumentales podra decirse que no viene de arriba ni de abajo sino del costado, como el quicio, las bisagras y los remaches que hacen funcionar la puerta. Permiten un empalme de lo que proviene desde las otras dos perspectivas. Del xito de los dispositivos de estos nuevos conceptos depende en buena medida la instauracin de un Estado plurinacional e intercultural que sea razonablemente posible y estable, sin salirse de quicio. Su papel es fungir como conectores de partes para armar una estructura. La tarea de este segundo tipo de conceptos-herramienta no es ya polemizar si la propuesta esbozada de Estado plurinacional e intercultural es o no conveniente; o si el enfoque es moderado o excesivo; o de si se trata de uno que compresiblemente busca ms saldar cuentas con el pasado o proyectar la convivencia hacia el futuro. Al contrario, sin meterse a cuestionar la decisin tomada por otros actores polticos y sociales, precautela que esa visin sea del todo prctica y viable. Por no tener en cuenta estos conceptos y tareas del costado y las herramientas para implementarlas, muchas veces bellas declaraciones interculturales o incluso plurinacionales en una Constitucin acaban siendo un saludo a la bandera pues no logran encontrar los mecanismos claros de su efectivizacin. Rechazar un quicio y las bi-

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sagras es obviamente una opcin legtima del diseador de lo intercultural. Pero sin ello, la hoja de la puerta acabar como una sofisticada tabla de madera sobre el piso y no como una pieza clave de la puerta, capaz de abrirse hacia el futuro.

4.2. APRENDIENDO DE LOS OTROS

En la experiencia comparada internacional contamos con suficientes datos sobre cmo estos dispositivos articuladores funcionan en la realidad. A continuacin sintetizamos las soluciones adoptadas por cinco pases, cuyas semejanzas y diferencias nos ayudarn a contextualizar la propuesta que en la seccin 4.3 haremos para Bolivia. Podramos haber aadido otros muchos casos, como los de otros pases latinoamericanos o el complejo caso de la India. Pero los ejemplos presentados ya nos brindan suficientes elementos para discutir despus el caso boliviano.

4.2.1. Blgica
Este pas de apenas 30.500 km2 tiene ms de 10 millones de habitantes62. Su historia refleja un conflicto crnico socio-cultural entre su poblacin flamenca y la valona, expresada tambin en buena medida por sus respectivas lenguas flamenca (emparentada con el holands y alemn) y francesa. Con estos antecedentes, desde los aos 70 se buscaron frmulas constitucionales orientadas a una mejor convivencia sin prdida de las identidades. Su versin actual es la Constitucin de 1993, uno de los arreglos interculturales y lingisticos ms complejos y radicales en la experiencia comparada. Se explica as por qu el caso belga es reiteradamente destacado por el Vicepresidente Garca Linera como un referente que la Bolivia pluricultural debe tomar en cuenta. Si uno contempla para seguir con nuestra figura la hoja de la puerta del interculturalismo belga, acaba asombrado de la complejidad de detalles, disposiciones, candados y seguros para que las identidades de comunidades lingusticas se acomoden en este Estado. Ante semejante paisaje de filigranas y ranuras; de relieves y tallados, qu es su quicio, bisagras y remates?

Quicio
No puede sino asombrar que el art. 1 de dicha Constitucin, en un tono congelado, simplemente afirme que Blgica es un Estado federal y punto. Pero vistas las cosas con ms tranquilidad esto en el fondo era previsible porque la hoja compleja de arreglos interculturales del camino belga requiere de un quicio como soporte so pena de que el esfuerzo sea vano y ese quicio en este caso se llama: federal.

Bisagras
La constitucin belga establece como bisagras a lo que llama componentes63 o lo que la doctrina constitucional belga de forma ms conveniente denomina colectividades polticas constituyentes del Estado64. Estas colectividades polticas constituyentes conforman el nivel territorial meso pero, como veremos, delatan una existencia sui generis.
62 Adems de los textos constitucionales y las dems referencias, este resumen se ha beneficiado de una conferencia del Embajador de Blgica en Bolivia (Van de Craen 2005) y de conversaciones con Tom Pellens, por no hablar de los varios aos que uno de los autores vivi en ese pas. 63 As el texto de ttulo I y del Art. 1 de la Constitucin Poltica belga. 64 Ver Delpre (2000: 15 y 321) para el colapsamiento de comunidad y regin dentro de componente o colectividad poltica y para comunidad.

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Remaches
Efectivamente, las colectividades polticas que conforman el meso se traducen en remaches cuya novedad deriva en que se presentan como una bina: cada uno de ellos conformando sin perjuicio del otro, el mismo nivel territorial meso (Alen y Ergec 1998: 18) cuando normalmente los pases admiten que su nivel territorial se conforme por un slo tipo de remache. Asi por ejemplo el nivel meso boliviano slo admite departamentos; el canadiense solo provincias; el suizo slo cantones, y as sucesivamente. Pero en Blgica los remaches de la bisagra colectividades polticas en tanto componentes del nivel meso belga pueden ser de dos formas: la comunidad por un lado, y la region por el otro (art. 1). La comunidad tiene competencia en la temtica ms dirigida a las personas: cultura, lingstica, lo social, lo educativo; la regin, en cambio, la tiene en el mbito ms estructural del desarrollo econmico, inversiones, etc.65. El art. 3 de la Constitucin especifica la cantidad de piezas dentro de cada remache para cada caso: tres comunidades (flamenca, valona y alemana) y tres regiones: Flandes, Valonia (que incluye el diminuto territorio de habla alemana), y el rea metropolitana de Bruselas. En el diseo inicial, cada una de estas seis unidades federadas tena su propio parlamento que legisla en su rea de competenencia. Sin embargo, posteriormente se han reducido a cinco porque la comunidad y regin flamenca decidi unificar su doble parlamento en un solo. Existe adems el Parlamento Federal que tiene sus propias tareas, como defensa y seguridad social (que incluye la redistribucin solidaria entre regiones), y que, como en otros estados federales, tiene que lograr el acuerdo entre las cinco colectividades polticas federadas. El cuadro 4.1 sintetiza esta compleja estructura federal:

4.2.2. Suiza
Se parece a Blgica por su pequeo tamao (41.000 kms2) y densa poblacin (ms de 7 millones a pesar de su terreno tan montaoso), que habla adems cuatro idiomas con muchas variantes de un valle a otro y tiene una parte catlica y otra con protestantes de varias tradiciones, ms un 20% de residentes extranjeros de toda lengua y religin. Pero su historia y organizacin poltica han logrado combinar de manera acumulativa, y no sin conflictos internos, la persistencia de mltiples identidades locales claramente diferenciadas y un afn comn por la independencia del conjunto frente a sus
65 Este doble agrupamiento de competencias se parece a lo que intent operativizar el primer gobierno de Snchez de Lozada (1993-1997) al establecer dos grandes superministerios, uno de desarrollo humano (para tareas parecidas a las de las comunidades belgas) y otro de desarrollo econmico (para tareas parecidas a las de las regiones belgas).

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poderosos vecinos. Todos se sienten orgullosos de ser parte de un mismo pas que basa su slida identidad comn en esa capacidad de poder aglutinar tantas identidades diferenciadas sin perderlas. El solemne Prembulo de su actual Constitucin de 1999 lo expresa claramente:
El pueblo y los cantones suizos... Resueltos a renovar su alianza Para reforzar la libertad, la democracia, la independencia y la paz en un espritu de solidaridad y de apertura al mundo, Determinados a vivir juntos sus diversidades en el respeto al otro en la equidad... Sabiendo que... la fuerza de la comunidad se mide en el bienestar del ms dbil de sus miembros, Acuerdan la siguiente Constitucin.

Se habla de Confederacin Helvtica ya desde fines del siglo XIII66, la poca del legendario Guillermo Tell, cuando se aliaron los tres primeros cantones, a los que poco a poco se fueron juntando otros hasta llegar a los 23 actuales (tres de ellos con subcantones), cuya poblacin oscila entre 15.000 y ms de un milln. Varios cantones tienen adems enclaves histricos en el territorio de otros y slo nueve superan los 1.000 km2. Los cantones contienen adems 2.889 comunas (= municipios), de las que la mitad no llegan ni a mil habitantes y la mayor Zurich alcanza 365.000. Cada cantn tiene una o ms lenguas oficiales y legisla su uso: 17 tienen slo el alemn, 4 el francs, 3 ambas, 1 el italiano y 1 tiene tres: alemn, romanche e italiano. Es interesante de todos modos que el suizo-alemn tiene una gran variedad de dialectos, cuyas fronteras lingsticas coinciden casi siempre con la del respectivo cantn; sin embargo al nivel escolar y oficial todos usan el Alto Alemn, que es el internacional estandard. Una particularidad que muestra cierto parecido con los numerosos ayllus y federaciones andinas, de no haber mediado la Colonia y la Repblica es que su punto de partida histrico y actual son esas comunas agrupadas desde antiguo en cantones, ambas unidades con sus mrgenes de autonoma. Tras un intento de escisin de siete cantones catlicos, resistida militarmente por los dems, recin en 1848 todos ellos decidieron adoptar una Constitucin Federal una especie de Tawantinsuyu suizo pero sin un Inka soberano trasfiriendo ciertas competencias a este nivel superior. De ah han surgido diversas reformas y ajustes hasta la actual Constitucin de 1999 que para el tema que nos ocupa tiene los siguientes rasgos:

Quicio
Se confirma la naturaleza federal, declarando como actores constitutivos al pueblo suizo y los cantones (art. 1), que en ciertos contextos tambin se llaman estados (art. 150). Llama la atencin que aqu no se entra todava a la multiculturalidad ni a diferencia de Blgica a las comunidades lingsticas; ni, para este caso, a las religiosas, que siglos atrs jugaron un rol muy importante. Tampoco se menciona an a la comuna/municipio que, como se ve, no segmenta al Estado suizo como s lo hacen el pueblo y el nivel meso cantonal. Son el pueblo suizo junto a los cantones los que conforman la comunidad o Estado suizo. En conformidad con la tpica bisegmentacin del modo federal, la norma66 Todos esta informacin contextual proviene de www.swissworld.org, hhtp//es.wikipedia.org y, para los textos constitucionales, de www.admin.ch.

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tivizacin sobre el ejercicio de los derechos ciudadanos federales queda en este nivel mientras que son los cantones, con su respectivo parlamento y constitucin, quienes regulan los derechos tanto a nivel cantn como de comuna (art. 39). As, la autonoma comunal (= municipal) es configurada por el derecho de nivel meso en cada cantn (art. 50).

Bisagra
La Constitucin suiza es muy parca por no decir desentendida en relacin al dispositivo de la bisagra. sta se reduce al trmino autonoma que se extiende tanto a cantones (Art. 47) como a comunas (Art. 50). En el caso suizo la bisagra autonoma est afectada por la declaracin de los cantones como entes portadores de soberana (Art. 3) que, lejos tener un significado estricto, refleja justamente la bisegmentacin (quicio) en la medida que la misma no se extiende a las comunas/municipios. La novedad que se introdujo en la ultima reforma de 1999 es que, aparte de cambiar el trmino previo municipio por el ms tradicional de comuna (al menos en la versin francesa), da ahora mucha ms fuerza a este nivel local. El cambio no obedece tanto al molde municipio como tal sino a la idea de niveles territoriales como elementos constitutivos del Estado federal suizo abarcando el nacional, el meso (cantonal) y el local, sin por ello alterar el encapsulamiento municipal dentro del ente federado (Rhinow, 2000: 90).

Remaches
En cuanto a los remaches hay tres de tipo territorial: confederacin, cantones y comunas (Ttulo III de la Constitucin), que aparecen en forma simultnea en los acpites dedicados al rgimen financiero, ingresos y presupuesto (art. 100) y a la armonizacin de impuestos directos (art. 129). Hay adems otros remaches por efecto de jerarqua, siendo el principal que, al tiempo que se reconoce la soberana de los cantones, se aclara que sta slo es vlida en la medida en que no se halle limitada por la misma Constitucin (Art. 3). Ntese que la Constitucin Federal habla poco del nivel local o comuna por ser ya incumbencia del cantn. Pero cabe subrayar los amplios mrgenes de autonoma administrativa que se tienen a este nivel local. A modo de ejemplo, en la Constitucin del Cantn Valais, se reitera que gozan de autonoma en el marco de la Constitucin y las leyes... para cumplir las tareas locales que pueden cumplir solas o en asociacin con otras comunas (art. 69) y respetando el bien comn y el inters de otras colectividades pblicas (art. 70). Los comunarios eligen a su consejo y autoridades y tienen el derecho a referndum facultativo para la adopcin o modificacin de decisiones del concejo (art. 70), que siempre tienen el nivel de reglamento. Por todas estas caractersticas, y muy particularmente esta posibilidad permanente de recurrir a actos plebiscitarios de carcter comunal, cantonal o federal, se suele decir Suiza mantiene una democracia semi-directa, que no funciona tanto por el juego entre gobierno y oposicin sino por una persistente tendencia hacia el consenso. Es impresionante en los textos constitucionales y legales la cantidad de notas sobre aadidos y enmiendas aceptadas en votacin popular de tal o cual fecha. Se calcula que cada ciudadano tiene la posibilidad (pero no la obligacin) de concurrir en tales actos cuatro o cinco veces al ao. Coherente con este estilo, Suiza es tambin uno de los pocos pases en que la mxima autoridad ejecutiva consiste en un Consejo Federal de siete miembros, elegidos por la Asamblea Federal formada por las dos cmaras del Parlamento, que toman sus decisiones de manera colegiada.

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Finalmente, contra lo que un belga podra imaginar, las regiones lingusticas no tienen en Suiza un efecto legal o administrativo pues son los cantones y en cierta medida los municipios/comunas los actores territoriales por excelencia. No hay, por ejemplo, un gran cantn germanohablante. Pero el hecho de que las fronteras de los numerosos dialectos locales del alemn por lo general coincidan con las fronteras de sus cantones, refleja la mayor interaccin y comunicacin histrica y actual dentro de cada uno de ellos.

4.2.3. Espaa
Las races races histricas de este pas son los reinos que se fueron ampliando, consolidando y aliando en ocho siglos de Reconquista frente a los moros que se haban instalado en el pas, y que desde fines del siglo XV se juntaron en el Reino de las Espaas. Este mantuvo las instituciones diversificadas de los reinos anteriores hasta que en 1715 se instaur la dinasta borbnica, ms centralista. Una figura parcialmente autonmica fue recuperada en algunas regiones con la II Repblica espaola (1931-1936), por ejemplo, la Generalitat de Catalua. Pero durante la larga dictadura de Franco (1939-1975), se volvi de nuevo a un rgimen fuertemente centralista y uniformador, hasta que, al restaurarse el sistema democrtico, acab de fraguarse ese invento constitucional espaol de 1978 conocido como estado autonmico (Aja 2003)67.

Quicio
El marco fundamental actual es, desde 1978, el llamado estado autonmico, frecuentemente invocado como inspirador para los idelogos de la autonoma crucea. Sin llegar a ser un estado federal, ya no es tampoco un estado simple sino compuesto. Sustituye al quicio previo que era mayormente de un Estado unitario simple, desde la monarqua borbnica hasta la dictadura de Franco, con una breve interrupcin en la II Repblica. La evolucin histrica arriba sealada muestra que: (a) los quicios pueden reinventarse; (b) pero al mismo tiempo deben ser consistentes en s; y (c) esa restriccin de consistencia hace que la humanidad no disponga de cientos de quicios sino que su experiencia genera slo unos cuantos.

Bisagras
La nueva bisagra que esta constitucin introduce se denomina entidades autnomas (art. 137). La Constitucin en principio generaliza una autonoma para la bisagra entidades... que slo en el mismo desarrollo constitucional (y de forma definitiva, con la Ley de Bases del Rgimen Local) sufre un matiz fundamental pues acaba precisando el distinto peso de autonoma de los remaches municipio y provincia frente a los de Comunidad Autnoma.

67 Aparte de este y tantos otros textos constitucionales, este caso Espaol es ms conocido en nuestro medio por las muchas referencias que se le hacen en los documentos de los promotores de la autonoma de Santa Cruz y por los mayores intercambios entre Bolivia y Espaa. Uno de los autores de este volumen, aunque lleg a Bolivia en 1952 y est muy ufano de ser ciudadano boliviano, naci y vivi de joven en Espaa, precisamente en Catalunya, que es una de sus principales autonomas histricas; desde aqu y en sus viajes ha podido seguir la evolucin all de esta temtica.

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Remaches
Son los municipios, provincias y comunidades autnomas. Los dos primeros remaches son normados de forma detallada bajo el concepto de administracin local68 mientras que el remache comunidad autnoma est, como no poda ser de otra manera para un modo de Estado compuesto bisegmentado, muchsmo ms detallado entre los art. 143 y 158. Es llamativo en el caso espaol que, detrs de la bisagra entidad autnoma y para el caso del remache comunidad autnoma (el nivel meso espaol), se expliciten los sujetos histrico-sociales capaces de acceder a esta bisagra y a este remache particular. Se trata de las nacionalidades y regiones (art. 2). Con esta ingeniera poltica, despus cada comunidad autonmica elabora su propio estatuto autonmico, que puede variar bastante de un lugar a otro y que debe ser aprobado tanto a nivel del Estado Federal (Cortes Generales) como por la propia comunidad. As, el proceso recin concluido de modificacin del Estatuto Cataln, ha supuesto largo tiempo de idas y venidas con las Cortes Generales y, una vez aprobado a este nivel, tuvo que ser todava aprobado localmente mediante un referndum de la comunidad autnoma.

4.2.4. Colombia
Este es un pas del modo estatal unitario simple, cuya importante poblacin indgena a principios de la Colonia fue desapareciendo o asimilndose, por lo que actualmente los indgenas, de 83 grupos tnicos distintos, no llegan al milln de indgenas y representan slo el 2,2% de su poblacin total. Pero sus territorios actualmente reconocidos ocupan aproximadamente una cuarta parte del pas. Se debe en parte a que, despus de siglos de marginacin, la Asamblea Constituyente de 1991 en que participaron varios indgenas gracias a la cuota que se les dio pas a ser una de las experiencias ms interesantes de vinculacin entre descentralizacin y lo indgena. Nos puede, por tanto, iluminar tambin para imaginar otros escenarios inspiradores para Bolivia.

Quicio
Es un modo de estado simple que la Constitucin colombiana lo bautiza como unitario descentralizado (art. 1). Responde as a la forma ms avanzada de desconcentracin de poder territorial imaginable dentro de lo que se suele llamar Estado unitario o simple. Si bien no se confiere facultad legislativa a los departamentos colombianos, estos tienen autoridades electas y amplias facultades autoadministrativas.

Bisagras
El Art. 286 de la CP colombiana norma que: son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. El lector enseguida advertir que, junto a los trminos clsicos de departamento, municipio o distrito, aparece uno que no se lo ha querido subsumir debajo de stos, a saber: territorios indgenas. Ello puede provenir de la intencin de otorgales una adecuada proteccin constitucional tanto por su peculiaridad como por la geometra variable del diseo en general.
68 Captulo II del Ttulo VIII.

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Recin en un segundo momento salta a la vista que esta decisin viene simultneamente acoplada al concepto de entidad territorial como comn denominador. En esta bisagra lo territorial indgena ms que esfumarse diramos que se recrea o ms bien se inserta, con su especificidad, en un trmino comn ms genrico para paradjicamente hacerse viable. Pero la CP de Colombia da otro paso ms inesperado desde esta ptica: procede a definir lo que vale en general no slo para un territorio indgena, mediante la categora de entidad territorial. En efecto, el art. 287 enumera los derechos y el distintivo de autonoma, que subyace a cualquier entidad territorial. Estas cuestiones podran desde cierta perspectiva clasificarse como imposiciones o camisas de fuerza irrespetuosas de la especificidad o incluso como abuso terminolgico, resabio del monoculturalismo. Desde otra perspectiva son llanamente bisagras ni de mala ni de buena fe. Son artefactos que garantizan que visiones transformadoras del Estado pasen de la poesa a una operativa estatal precedecible y manejable.

Remaches
Junto a la bisagra, la experiencia colombiana ha propuesto los remaches siguientes: municipios, departamentos, distritos, territorio indgena. Distrito se refiere all a algunos municipios que, adems de otros rasgos municipales, necesitan un status especial, como la capital Bogot o el distrito turstico de Cartagena. Se aaden regiones y provincias a las que la misma constitucin colombiana (art. 286) abre adicionalmente la posibilidad de que puedan acceder a la bisagra entidad territorial. La diferencia es que esta opcin se materializa slo por ley mientras que la otra se establece en la Constitucin, protegiendo as a la territorialidad indgena de quedar a merced del legislador ordinario en cuanto a ser o no entidad territorial. Pero Colombia nos muestra un elemento adicional pues a los remaches vistos se aaden aquellos que surgen como efecto slo de jerarqua. Para conocer un remache por efecto de jerarqua necesitamos un caso que no se operativice por molde territorial (municipio, distrito) sin por ello dejar de realizar una forma de territorializacin peculiar. Eso es lo que hace justamente Colombia, al reconocer la figura de territorio indgena sin subsumirla a los remaches departamento, municipio o distrito, pero requiriendo que cumpla determinados requisitos legales para que llegue a tener el estatus de entidad territorial. Esta situacin contrasta, por ejemplo, con la del distrito, que automticamente tiene tambin los derechos y obligaciones que rigen para el municipio (Art. 322); es decir, un distrito sufre adems el remache llamado municipio. Pero sugerentemente la Constitucin colombiana no instruye ese tipo de remache para la entidad territorial indgena. Para ella, opta por otro tipo de remache: el de la jerarqua del ordenamiento jurdico general sobre el territorio indgena sin mellar necesariamente la interculturalidad del Estado. Es decir, no todos los territorios indgenas alcanzan sin ms el rango de entidades territoriales, con los derechos y atribuciones de stas, sino slo aquellos que cumplen adems un determinado marco legal para ello (art. 329). Por otra parte, en las cuestiones de lmites, adems de la participacin de los representantes de las comunidades indgenas, participan el Gobierno nacional y se requiere del parecer de una Comisin de Ordenamiento Territorial. Una disposicin llamativa es que un territorio indgena en cuanto entidad territorial no est libre de ser parte de otra entidad territorial mayor en trminos concntricos pudiendo tratarse del departamento o del municipio como moldes

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envolventes de la entidad territorial indgena, aclarndose que las relaciones entre ellas se definiran por ley y no por norma indgena. El remache por efecto de jerarqua genera, entre varias consecuencias prcticas, la integracin de lo indgena al Estado como una de sus piezas; ya no como algo aparte. Al mismo tiempo posibilita una coherencia de todo el sistema normativo del Estado. Ambas consecuencias se advierten cuando la misma Constitucin desarrolla lo que, para el caso de las entidades territoriales indgenas, se entender bajo gobernarse por autoridades propias, uno de los derechos enumerados para toda entidad territorial, indgena o no. El Art. 330 determina que se gobernarn por consejos conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades. Como no poda ser de otra manera, dado el quicio que adopta la CP colombiana (modo de Estado simple), en la lista de potestades subsiguientes se destaca una facultad normativa slo reglamentaria como corresponde a un Estado que slo reconoce normas de tipo legislativo para el nivel nacional. Pero al propio tiempo, entre las tareas conferidas estn las que provienen de mandatos del Estado, o ms exactamente, del nivel nacional gubernativo. Se declara, por ejemplo, que las autoridades indgenas debern velar por la aplicacin de normas legales sobre... suelo, colaborar con el... orden pblico de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del gobierno nacional (cursivas nuestras). Esto es muy importante pues no colocan a la autoridad indgena simplemente al lado del Estado. Este respeto que acabamos de ver frente a los territorios indgenas, al no subsumirlos al municipio o al departamento, ya no vale, por ejemplo, para esa otra entidad territorial que la Constitucin colombiana llama distrito pues, para efectos de transferencias fiscales, se la homologa con el municipio y el departamento (art. 356). Por otro lado a los resguardos indgenas -una figura adicional de la estructura constitucional colombiana de carcter intercultural- se los declara beneficiarios de transferencias siempre y cuando no se hayan convertido en entidades territoriales. En otras palabras el resguardo indgena colombiano deber asimilarse a la bisagra entidad territorial (indgena) si quisiera cambiar de modalidad de transferencia fiscal.

4.2.5. Sudfrica
El complejo proceso de descolonizacin de este pas tiene un inters particular para Bolivia que ahora, transcurridos ya casi dos siglos desde su Independencia, est intentando un proceso semejante pero en un contexrto mucho ms tranquilo y democrtico. La visita del candidato electo Evo Morales hasta ese distante pas, antes de tomar posesin de la Presidencia, muestra que existe conciencia de esta relevancia. Superado finalmente el sistema de apartheid, que haba incluido un sistema muy particular de territorios o provincias muy marcadas por sus diferencias tnicas (blancos/negros y stos diferenciados en 9 grupos tnico-lingsticos), los nuevos gobernantes fueron diseando un nuevo esquema que recin en 1993 cuaj en la actual Constitucin. Ya en 1986 el Ministro Stoffel van der Merwe dijo:
Uniones, federaciones, confederaciones y hasta consociaciones son otros tantos sistemas polticos desarrollados en el mundo occidental para circunstancias occidentales. Las circunstancias de Sudfrica son tan diferentes... que ninguno de esos sistemas podra trasladarse con xito a estas partes del mundo sin notables adaptaciones. Por eso estamos en el proceso de disear y desarrollar nuestro sistema particular en Sudfrica, un sistema que sin duda incorpora algunos de los rasgos de alguno o todos esos sistemas, pero no responder a la descripcin de ninguno de ellos en particular.

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Desarrollaremos nuestro propio sistema de acuerdo a los requerimientos de nuestras propias circunstancias. Dejemos despus que los tericos sueen un nombre para ello (Mathebula 2004: 93).

Se explica as por qu la nueva Constitucin sudafricana tiene el cuidado de evitar darse las etiquetas tpicas de otros pases. Intentemos, de todos modos, precisar tambin all cul es el rol de sus principales componentes.

Quicio
Sudafrica puede ser un caso tpico de quicio en invencin pero pudiera igualmente asentarse en uno de los casos estables de modo de Estado. La Constitucin sudafricana para comenzar no bautiza a la criatura y si no fuera por la novedossima definicin tri-territorial de su art. 40, no cabe duda que se alineara sin mayor trmite en los modos de Estado federales, como interpretan los mismos expertos sudafricanos69. Lo que s se sabe, es que pertenece al modo de Estado compuesto. Una revisin sosegada de los rasgos estructurales del formato de modo de Estado compuesto sudafricano actual refuerzan convincentemente esta definicin.

Bisagras
El art. 40 de la Constitucin sudafricana consagra como bisagra el concepto de esferas de gobierno. Ahora bien, a diferencia de los pases observados hasta el momento, la experiencia sudafricana precisa la seal tri-territorial al aadir a nivel de la bisagra una formulacin muy policentrista, es decir, tratando de superar el clsico esquema de los modos de estados compuestos que se bisegmentan entre Estado y nivel meso. Efectivamente, en el art. 40-I se habla de la sujecin por igual de sus tres esferas (la nacional, la provincial o meso y la local), a unos principios y parmetros de regulacin de la conducta de sus actividades. O sea, ningn nivel vale ms o menos que el otro.

Remaches
El caso sudafricano tambin combina remaches de dos tipos: o por efecto de adscripcin a un molde territorial (molde entendido como un estandar normalmente vlido e impuesto por la Constitucin) o por efecto de jerarqua estatal. Es as que cualquier aspiracin de un poder tradicional (como la jerga sudafricana denomina a lo que llamaramos aqu pueblo originario) a ser territorio, se la sella mediante el remache municipio; ese es el remache que hemos denominado efecto de adscripcin. Eso se desprende del art. 212 de la Constitucin sudafricana, segn el cual la legislacin nacional podr proveer una instancia jurdica de lderes tradicionales como una institucin del nivel local en asuntos que afecten a comunidades locales. Lo tradicional, se dira en cierto lenguaje, queda ajustado al cors municipal, que funge como el remache territorial para el nivel local sudafricano en general. Pero en otro lenguaje se podra con el mismo derecho sostener que lo que sucede es que lo tradicional se efectiviza mediante el remache municipal sin que ello melle la dignidad de nadie necesariamente. Obviamente
69 Por ejemplo, Devenish (1998: 105, 107) y Currie (2001: 119). Otros hablan de un marco federal o cuasi-federal ( Mathebula 2004: 149, 159). S precisan que, en oposicin al federalismo competitivo, el sudafricano sera uno de tipo cooperativo. Como en el caso del Brasil donde, saliendo de la regla de lo federal, se intenta equipotenciar al municipio, aunque finalmente son los entes federados (presentes en el Senado, algo tpicamente federal) los que acaban determinando. Tambin en Sudafrica podemos adherirnos a expertos locales que ven a su pas como modo de Estado finalmente federal.

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que estas soluciones dependen mucho de los smbolos, historia y condiciones, como vimos con Colombia que se abstena de remachar lo indgena mediante lo municipal. Sobre esa base constitucional del quicio y la bisagra observada no se podra en Sudafrica so pretexto de interculturalidad aadirse una cuarta esfera que por las razones que fueran y como fruto de los acuerdos polticos del Constituyente sudafricano la misma Constitucin no prev como opcin. En realidad, los mismos dirigentes originarios en el debate Constituyente sudafricano reclamaron mayor acoplamiento de sus formas consuetudinarias de poder al remache municipio70. En cuanto a los remaches por efecto de jerarqua podemos decir lo siguiente. La Constitucin sudafricana en su Art. 211 establece con claridad que la institucin, estatus y rol del liderazgo tradicional segn norma consuetudinaria se reconocen pero sujetos a la Constitucin. Algo similar se prev para las Cortes judiciales que aplicarn la ley consuetudinaria pero si esta es aplicable y sujeta a la Constitucin. Estas jerarquas lejos de vaciar enriquecen el proceso intercultural pues paradjicamente lo acaban protegiendo. Curiosamente, como en el caso federal, la legislacin meso del esquema sudafricano tiene mucho que decir sobre los mrgenes de efectividad del derecho tradicional consuetudinario sea por aspectos organizacionales (Art. 212) o competenciales (Anexo 4 de catlogo de competencias concurrentes entre legislacin meso y nacional). Por ello es que como reflejo de la naturaleza bisegmentada del modo de Estado compuesto sudafricano, la Constitucin meso es la encargada de normar sobre los monarcas tradicionales (Art. 143) donde fuera aplicable acotando el margen de conformacin poltica de lo tradicional mediante normas meso y nacionales. Vemos cmo entonces el quicio, las bisagras y los remaches acaban conformando un entramado de interfaces. Llegado el momento de poner a rodar los engranajes de la territorialidad se va descubriendo la utilidad prctica de estos dispositivos. Es en el sistema de transferencias fiscales donde esto se hace ms patente.

70 Ver detalles en Devenish (1998: 298-9).

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4.2.6. En conclusin
El cuadro 4.2 sintetiza y compara los rasgos estructurales de esta muestra de cinco pases, aadiendo al final lo que hasta este momento, antes de los cambios constitucionales que se avecinan, ha estado ocurriendo en Bolivia.

Los quicios o modos de estado acusan tanto rasgos estructurales como accidentes naturales ya que ser o no federal se impregna siempre de historia, cultura y poltica. No depende tampoco de las tradiciones jurdicas especficas. Por ejemplo, entre los estados federales encontramos algunos de la tradicin consuetudinaria anglosajona (Canad o Australia) o germnica (Alemania y Austria). Un modo de Estado simple y unitario compartir rasgos estructurales con Colombia y otros muchos pases que desde su fundacin han optado por este sistema cuya indudable ventaja es su simplicidad. Por ejemplo, en nuestro contorno, Per, Chile, Paraguay y, obviamente, tambin Bolivia. Nuevas circunstancias pueden llevar a estos pases a aadir nuevos rasgos a su sistema y, a partir de un determinado momento, el patrn de organizacin territorial comienza a diferenciarlos aun manteniendo el mismo quicio.

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Lo propio ocurre con lo federal. Si se hace un seguimiento reposado de su aparicin y desarrollo en los ltimos 800 aos se constatan tendencias generales y elementos invariantes tan notorios que se han impuesto durante lapsos inmensos que van del siglo XIII (la diminuta Confederacin Helvtica, que ha ido creciendo de 3 a 23 pequeos cantones), pasan por el siglo XVIII (el inmenso territorio de los EE.UU.), el siglo XIX (Alemania) y el XX (Blgica). Tras su independencia, ha sido tambin adoptado por algunas de las nuevas repblicas latinoamericanas, como Mxico, Brasil (ambas ex monarquas) y Argentina. Obviamente, dentro de esta substancia comn, hay tambin significativas diferencias en las concretizaciones accidentales, segn las circunstancias. Es muy distinto, por ejemplo, el (con) federalismo suizo, cuyas entidades federadas pueden ser cantones muy diminutos y en donde hay permanentes referndums incluso a nivel comunal/municipal, y el de Estados Unidos, la India o Brasil, con entidades federales mucho mayores que toda la Confederacin Helvtica u otros varios pases latinoamericanos y que, por tanto, prefieren o necesitan internamente otros mecanismos participativos. Pero, adems, empieza a haber otros quicios o modos de Estado intermedios que no acaban de encajar plenamente con las formas clsicas anteriores, como el estado autonmico espaol o la unin Sudafricana, cuya Constitucin evita aplicarse una de esas etiquetas. Lo que hemos llamado bisagras o remaches, equivalentes a normas legales o incluso constitucionales ms especficas, permiten adems un margen de maniobra mucho mayor aun sin cambiar el quicio o marco, que es el modo de Estado. A la luz de este muestreo y de tantas otras experiencias en las que aqu ya no podemos entrar, nos preguntamos cul podra ser la frmula ms idnea para Bolivia, con su carcter pluri e intercultural, su larga historia de forcejeos entre conflictos regionales, locales y sociales y la bsqueda de una unidad fortalecida y a la vez inclusiva. Optar Bolivia por mantener su marco o quicio de siempre? Adoptar ms bien alguno de los anteriores? O, como deca aquel ministro sudafricano, buscar tal vez su propio sistema de acuerdo a los requerimientos de nuestras propias circunstancias, con sus semejanzas y divergencias frente a otros modelos, para que despus los tericos sueen un nombre para ello?

4.3. APLICACIN A BOLIVIA

La propuesta para nuestro pas se fragua en el marco de otras alternativas, como las precedentes, que a su modo van aportando ideas a un tema comn. Tiene todava mucho de punteo abierto sin una forma final definitiva, pues deja varios caminos abiertos a diversas opciones. Ese es el camino por el que se puede ir avanzando en esta bsqueda de cmo articular lo indgena y el enfoque intercultural con la autonoma. Para aquilatar mejor el escenario propositivo alternativo, primero sintetizaremos la situacin inmediatamente anterior a la Constituyente, y de ah iremos entrando en nuestras propuestas ascendiendo de lo ms local y fcil a lo ms general, es decir, de las bisagras al quicio.

4.3.1. Bolivia, en la actualidad

Comparemos y contrastemos las experiencias arriba resumidas con lo que actualmente ocurre en Bolivia (ver final del cuadro 4.2), para de all pasar en las siguientes secciones a desarrollar en mayor detalle nuestra propuesta de cara al futuro. Resaltemos como punto de partida que la frmula adoptada por Bolivia desde su Independencia fuera de los intentos fallidos de federarse con Per y de la Guerra Federal en el siglo XIX es tambin bastante comn. Es parecida, por ejemplo, a la de Fran-

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cia, que desde la poca napolenica ha sido un pas simple con nada menos que 101 departamentos (5 en ultramar)71, Colombia y los dems estados latinoamericanos del Pacfico desde Guatemala hasta Chile.

Quicio
En la situacin actual, el quicio se expresa en el art. 1 donde se reafirma, que Bolivia se constituye en Repblica unitaria. Como ya hemos discutido en el captulo 2, aqu el trmino unitario expresa el modo de Estado simple donde slo el nivel nacional goza de facultad legislativa. Los cambios que surgieron con la reforma constitucional parcial de 1994, como el reconocimiento del carcter multitnico y pluricultural (art. 1) y de las TCO (art. 171), se empalmaron con este quicio que mantenemos desde 1826. Ha sido el debate autonmico promovido desde hace ms de una dcada por el movimiento cvico de Santa Cruz, reavivado desde 2000 y reflejado a nivel nacional en el referndum del 2006, el que despus de tanto tiempo pone en duda la validez del quicio actual. Pero simultneamente, con la impronta de lo pluri e intercultural, la discusin territorial no podr hacerse sin disear un armado estatal compatible con este reclamo identitario.

Bisagras
Las bisagras del caso boliviano estn estipuladas en el art. 108 de la CPE, al introducir el trmino divisiones polticas donde entran departamentos, provincias, secciones provinciales y cantones. A diferencia de Colombia con la cual comparte en gran medida el quicio no desarrolla nada al respecto de la dimensin indgena desde la perspectiva territorial, pues el art. 171, donde se introduce la nueva figura de las tierras comunitarias de origen [TCO] para los pueblos indgenas, est slo dentro del rgimen especial agrario, y no est suficientemente concordado con el citado art. 108. Su formulacin, por tanto, no est suficientemente clara (ver 4.3.3).

Remaches
Desde la perspectiva intercultural y territorial, en nuestro pas los remaches se han reducido, a nivel de la Constitucin, al efecto de jerarqua como se desprende de las disposiciones del art. 171 que, slo con relacin a las TCO, dice: las autoridades naturales...podrn ejercer funciones...en conformidad a sus costumbres y procedimientos... siempre que no sean contrarias a la constitucin y las leyes. Pero a nivel de las leyes o dispociones reglamentarias, la ya comentada decisin de admitir, en el mejor de los casos, slo subalcaldas para las demandas de territorializacin indgena permite inferir una tendencia de subsumir lo indgena al molde territorial nfimo de distrito municipal.

4.3.2. Ajustando nuestros territorios

Como punto de partida debemos recordar la diferencia conceptual, mencionada ya en 2.4.1, entre espacio y territorio y, en coherencia con ella, precisar con claridad cundo nuestra propuesta se refiere (a)
71 Antes tena tambin grandes regiones all llamadas provincias, como Bretaa, Provenza y Occitania.

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al ordenamiento territorial, propiamente dicho, con cualidad jurdica y, segn el nivel, tambin gubernativa; y (b) slo a un ordenamiento espacial ms operativo pero sin las anteriores cualidades.

Espacios y territorios
Recordemos que el ordenamiento territorial se asienta ante todo sobre variables polticas, es decir, son jurisdicciones legales con sus competencias especficas. Conviene tambin que estas jurisdicciones se tracen adems tomando en cuenta la capacidad para llevar adelante el desarrollo coherente del territorio que cada una de ellas abarca. Por eso se habla con frecuencia, por ejemplo, de municipios viables y otros que, al no serlo, deberan ser delimitados de otra forma, reunificados o tal vez subdivididos. Para todo ello no es necesario que tengan una homogeneidad geofsica o geoeconmica. Muchas veces es mejor una complementariedad entre sus zonas. Pero lo que s es indispensable, en un rgimen genuinamente democrtico, es la capacidad de quienes habitan el territorio para convivir y deliberar juntos en el presente y para labrar juntos un futuro, sean homo o heterogneos en las anteriores dimensiones. En cambio, el ordenamiento espacial es un concepto geogrfico mucho ms amplio, que puede basarse en otros mil factores, incluido el territorial arriba mencionado. Por eso en cualquier atlas sea internacional, nacional, regional o lo que sea, hay mapas polticos (que resaltan el ordenamiento territorial) y mapas fsicos, geolgicos, econmicos, demogrficos, migratorios, de redes de comunicacin y tantos otros. Dejando bien clara la diferencia, es igualmente claro que ambas dimensiones estn entrelazadas. El mapa departamental ptimo, para seguir con nuestro atlas, es el que incorpora a la vez las delimitaciones polticas y los principales rasgos fsicos, caminos u otros rasgos ms relevantes y permite ver sus respectivas complementariedades o, tal vez, contradicciones. La coincidencia entre espacio sociopoltico (territorialidad) y espacio geofsico (ordenamiento del espacio) no es imposible como tampoco son aislados los intentos de buscar esta convergencia. Pero no hay que forzarla a priori, sino que debe ser el resultado de una creciente sinergia de intereses que aseguren la viabilidad de la propuesta. La reciente experiencia fallida del Per, con la ley de incentivos regionales que supona una presin por fusionar departamentos hacia regiones coherentes para el desarrollo, ha dejado importantes lecciones sobre forzamientos territoriales desde perspectivas espaciales72. Por esas mismas razones consideramos que algunas propuestas recientes de mayor envergadura geogrfica escuchadas en Bolivia de momento son ms viables al nivel de espacios para una planificacin coordinada que al de nuevos territorios jurisdiccionales de nivel meso o macro-meso. Por ejemplo, el Comit Cvico de Chuquisaca y la Federacin de Empresarios de Cochabamba, hacindonos recuerdo a la fallida regionalizacin peruana, han propuesto diversas frmulas de fusin de los actuales departamentos en macroregiones de desarrollo. En algn texto el actual Vicepresidente lvaro Garca Linera tambin parece sugerir algn tipo de aglutinacin territorial de todos los pueblos de habla aymara (y, a la larga, quechua) en una nica unidad jurisdiccional para los hablantes de la misma lengua, sea como una frmula alternativa a los actuales departamentos o como un doble carril, uno departamental y el otro tnico-lingstico. Propone, por ejemplo, siquiera para el caso aymara que como explicamos en 3.1.5 es el que ms ha desarrollado ya su conciencia de nacin tnica:

72 Ver especialmente el sentido espacialista de la Ley 28274 de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones promulgada en el Per en junio de 2004.

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Reconocimiento constitucional del autogobierno regional por comunidad lingstica [aymara], a fin de garantizar por encima de la coyuntura este reconocimiento de la igualdad de culturas en el Estado. (Garca Linera 2006: 16, nfasis nuestro).

No negamos que, con el tiempo, pueda llegarse tambin a territorializaciones jurdicas como stas y puede incluso ser pertinente que la Constituyente las deje suficientemente abiertas como una posibilidad futura. Pero aqu ya no entramos a discutirlas porque, en todo caso, parece ms lgico y operativo ir construyendo slida y democrticamente de abajo hacia arriba de comunidades a municipio a una unidad intermedia superior y quizs ms arriba; pero no al revs73. Pero hay tambin otros casos de reordenamientos territoriales exitosos, por rectificar trazos previos que haban sido inicialmente definidos con regla y comps slo en la mesa del laboratorio, quizs por tratarse de amplios espacios de frontera abierta todava poco conocidos y transitados; o porque se trazaron en funcin de intereses polticos centralistas que desconocan realidades histricas y socioculturales previas. El reordenamiento territorial espaol es un buen ejemplo, por cuanto al entrar en su nuevo proceso autonmico tuvo que trazar de nuevo muchas fronteras internas del anterior mapa poltico de las pocas centralistas para recuperar o crear otras ms funcionales por su identidad sociodemogrfica ms profunda y coherente sea histrica o nueva, como por ejemplo La Rioja o incluso la autonoma de Madrid. Lo mismo podramos decir del reordenamiento territorial colombiano, con sus entidades territoriales indgenas (histricas pero antes ignoradas) y los distritos, ms ligados a unidades urbanas especiales. Apliquemos los anteriores principios a nuestra realidad nacional, empezando por lo ya existente, por ser ms fcil de analizar. Nuestra primera propuesta es mantener los niveles actuales (submunicipal, municipal, provincial, departamental) pero con ajustes, mediante procesos que pueden diferir en cada caso, los cuales puedan llevar a nuevas funciones y, por supuesto, delimitaciones. En sntesis: se da mayor fuerza al departamento (o nivel meso) y al municipio (nivel local); en el nivel submunicipal el cantn se transforma en distrito municipal, subordinado al municipio; y se revisa y cuestiona la funcin, cantidad y trazo de las provincias.

Departamento y municipio, los dos niveles territoriales ms funcionales

Los actuales departamentos cumplen una indudable funcin jurisdiccional, muy fuerte y casi nica en el pasado, algo disminuida con la Ley de Participacin Popular pero percibida pronto de nuevo como tambin fundamental. Tienen ya su historia y, sobre todo algunos de ellos, han generado un significativo sentido de identidad. Aunque mantenemos la figura de departamento y municipio, subrayamos que podrn tener atributos y competencias distintas de las actuales y que ni unos ni otros deben ser algo intocable y menos en el contexto de una Constituyente. Ello resulta ms obvio en los municipios, que ya han ido sufriendo bastantes transformaciones y ajustes a partir de su mayor puesta en escena desde 1994, incluidos significativos mrgenes de autonoma electoral, administrativa y hasta normativa, siquiera al nivel de las
73 El propio Garca Linera, en el mismo documento citado, parece insinuar esta va progresiva en su ejemplo de autonoma aymara a un nivel mucho ms local: El derecho de los pueblos indgenas, y no solamente de las comunidades, a la libre determinacin y, por tanto, a la autonoma poltica como parte del Estado boliviano... supone la posibilidad de que varias comunidades indgenas, ayllus o identidades tnicas mayores, por ejemplo Laymes y Qakachacas [sic], se confederen para dar lugar a una regin autonmica con autogobierno indgena regional de composicin monotnica o pluritnica.

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ordenanzas municipales. Pero tampoco deben descartarse cambios en los departamentos, pues tambin es claro que en ellos hay sectores que, por una u otra razn, ahora quedan demasiado marginados o que de hecho tienen mayores afinidades con otros semejantes de algn departamento vecino o simplemente se vinculan ms con ste. Lo que ms corresponde a la Constituyente es establecer los criterios y condiciones bajo las que deben hacerse los posibles cambios. De hecho la Ley 2150 de las Unidades Poltico-Administrativas (UPA) del ao 2000 ya estableci criterios para cambios en cualquier nivel y corresponde ahora a la Constituyente revisarlos para destacar y normar los ms fundamentales. Pero no parece que sea esta instancia mxima la que deba adems precisar y fijar ya de una vez el nmero y lmites de estas jurisdicciones, sobre todo al no tratarse de entes federados.

De cantones a distritos municipales

En el caso de los actuales cantones, que dependen ahora de las subprefecturas provinciales, resulta ya bastante obvio transformarlos en distritos municipales, es decir, en instancias slo administrativas subordinadas al municipio. Legalizar tal cambio no supone ms que dar formaildad constitucional a lo que de hecho ya est ocurriendo a partir de la puesta en marcha de la Ley de Participacin Popular. Con el fortalecimiento del municipio, un corregidor, como autoridad ejecutiva directamente dependiente del subprefecto y, por medio de l, del prefecto y del Presidente, en la lnea del Poder Ejecutivo, ya pierde sentido. Ms ficticia resulta todava la figura de los agentes cantonales, elegidos junto con los alcaldes y concejales en la elecciones municipales. De hecho en dicho acto eleccionario muchos ni siquiera saben quines son los candidatos a ese nivel y los que resultan automticamente electos con frecuencia ni siquiera se preocupan por recoger sus credenciales. Otra cosa, muy posible y plausible, es que, consolidados los nuevos distritos municipales aqu propuestos, stos definan tambin a sus propias autoridades, en vez de que sean nombradas por las autoridades municipales, como ahora ocurre, o incluso que los concejales del municipio deban provenir de los diversos distritos, como ya se ha sugerido en diversas oportunidades para asegurar una mejor representatividad de todo el territorio municipal dentro de su gobierno interno al que, posiblemente, la nueva Constitucin dar mayores atribuciones y mrgenes de autonoma. Resumiendo: 16. LOS TERRITORIOS ACTUALMENTE MS FUNCIONALES SON LOS DEPARTAMENTOS (NIVEL MESO) Y LOS MUNICIPIOS (NIVEL LOCAL) Y ES OPORTUNO MANTENERLOS, EN LA MEDIDA QUE NO MUESTREN NOTORIAS DISFUNCIONALIDADES. PERO NI SIQUIERA ESAS UNIDADES SON INTOCABLES. LA CONSTITUYENTE DEBE DEJAR ABIERTA LA PUERTA PARA QUE SE PUEDA MODIFICAR LOS LMITES Y NMERO DE
DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS, FIJANDO LOS CRITERIOS INDISPENSABLES PARA ELLO, SIENDO EL DEL PRONUNCIAMIENTO EXPRESO DE LOS CIUDADANOS DEMANDANTES Y AFECTADOS UNO DE ELLOS.

17.

SIN EMBARGO, LA DELIMITACIN MISMA Y EL NMERO DE UNIDADES TERRITORIALES NO ES NECESARIAMENTE UNA TAREA CONSTITUCIONAL. 18. LOS CANTONES DEBERN SER SUSTITUIDOS POR DISTRITOS MUNICIPALES DIRECTAMENTE DEPENDIENTES DEL MUNICIPIO.

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Nuevas provincias va mancomunidades o regiones

Las actuales 112 provincias constituyen hasta ahora la primera subdivisin administrativa del departamento, que a su vez puede subdividirse en varias secciones municipales. Pero desde la Ley de Participacin Popular de 1994 estas ltimas han adquirido mucha ms importancia como municipios con sus recursos propios, la eleccin directa de sus autoridades y sus propias competencias con ciertos mrgenes de autonoma o desconcentracin administrativa. Por todo ello su condicin de seccin de provincia en la prctica ya significa muy poco. Por todo ello el sentido de este nivel provincial como unidad territorial ha entrado en crisis. En efecto, hay provincias que coinciden con un nico municipio y por tanto no tienen sentido como un nivel intermedio. De las dems, algunas mantienen una tradicin y estabilidad relativamente larga, aunque no es raro que acaben tambin subdividindose, a veces por conflictos, intereses o influencias muy locales. Pero otras demasiadas necesitan una radical transformacin en funcin de la dinmica conjunta de sus municipios o de otras unidades territoriales locales que pudieran formarse. Por otra parte, en trminos de planificacin o coordinacin conjunta de esfuerzos y recursos, el salto del nivel departamental al municipal resulta a veces demasiado brusco y podra suavizarse mediante una instancia intermedia. Para ello, una til bisagra surgida de hecho despus de la Ley de Participacin Popular es la figura de mancomunidades municipales. De momento se trata slo de un mecanismo espacial para captar e invertir mejor los recursos en determinadas tareas y proyectos que cada municipio no podra solucionar por s solo. En estas condiciones podra repensarse la figura de provincia, con ste u otro nombre que parezca ms apropiado, como un molde territorial para la desconcentracin de la administracin departamental, aunque para ello podra resultar oportuno disminuir su nmero y trazar de nuevo sus lmites de una manera ms coherente a dichos fines. Pero a la larga, si estas mancomunidades slo espaciales o provincias slo administrativas ven que su funcionamiento es estable y til para otras muchas actividades, pueden ser la base que canalice la posibilidad de una fusin municipal o una nueva pieza del nivel meso (llmese departamento, regin o lo que sea). Refinando ms este asunto, fijmonos en mayor detalle en la propuesta que ltimamente est tomando ms cuerpo, hecha por el Viceministerio de Descentralizacin74 (ver Mapa 4.1), a partir de los datos ya existentes de las mancomunidades y otras propuestas, como la de CONAMAQ y el Bloque Indgena, a la que nos referiremos en la prxima seccin. Para facilitar su operatividad inmediata, en ella no se pretende, al menos de momento, crear un nuevo nivel territorial jurisdiccional intermedio y tampoco se ha considerado todava la posibilidad de ajustar los lmites de los municipios actuales, aunque s se cruzan lmites provinciales e incluso algunos departamentales. Su objetivo inmediato es slo establecer unas unidades, a las que llama regiones, para planificar mejor el desarrollo conjunto de los municipios implicados. Viene a ser, por tanto, una mayor formalizacin de las ya citadas mancomunidades de municipios, que slo son un acuerdo espacial sin jurisdiccin territorial.

74 En Portal de la Descentralizacin (Viceministerio de Descentralizacin) n 1, 18-VI-06, reproducido en La Razn 18-VI-06 y resumido en Pulso n 353, 23-VI-06. Incluye tambin mapas de municipios, cuencas y mancomunidades. Poco despus la propuesta fue presentada y debatida en un encuentro nacional de alcaldes realizado en Sucre. El ex magistrado Juan Antonio Rivera (2005: 185-193) ya haba enfatizado la necesidad de disear regiones con un adecuado equilibrio entre su mayor coherencia interna tnica, una adecuada homegeneidad geofsica y una capacidad econmica paritaria entre ellas. Pero la propuesta del Viceministerio es el primer esfuerzo con un mapeo detallado consultado ya en varios seminarios departamentales. Pueden verse los mapas de otras varias propuestas en el suplemento Ventana Ciudadana, Municipalizacin y Descentralizacin de La Razn 18-IV-06.

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Es por tanto muy posible que esta iniciativa pueda tambin desembocar en mayores municipios o nuevos departamentos, como ya hemos mencionado ms arriba. Ms an, pensamos que en un futuro prximo tambin se podra (y en algunos casos seguramente debera) cambiar los actuales lmites y el nmero de algunos municipios e incluso departamentos, a partir de criterios trazados por la nueva Constituyente. Pero el potencial real de estas posibles transformaciones se podr calibrar mejor cuando, en la siguiente seccin, las volvamos a considerar tomando en cuenta la condicin tnica que puedan tener esos territorios intermedios75. De momento, de acuerdo a lo discutido hasta aqu, nuestras primeras conclusiones y propuestas en este tema son: 19. LAS ACTUALES PROVINCIAS NECESITAN SER AJUSTADAS PARA QUE PUEDAN SEGUIR REPRESENTANDO OPCIONES DE DESCONCENTRACIN DEPARTAMENTAL COMO UNA INSTANCIA ADMINISTRATIVA INTERMEDIA ENTRE EL NIVEL MUNICIPAL Y DEPARTAMENTAL. LAS MANCOMUNIDADES MUNICIPALES PUEDEN CONSTITUIR UNIDADES SLO ESPACIALES MS FUNCIONALES Y COMO TALES CONSTITUYEN OTRA OPCIN ENTRE DEPARTAMENTO Y MUNICIPIOS. PERO, DE ACUERDO A SU FUNCIONAMIENTO EXITOSO, ALGUNAS O MUCHAS DE ESTAS MANCOMUNIDES PODRAN DESEMBOCAR EN NUEVAS PROVINCIAS, MUNICIPIOS FUSIONADOS O DEPARTAMENTOS MS COHERENTES Y FUNCIONALES.

20.

21.

4.3.3. La particularidad de los territorios indgenas

La temtica territorial indgena, subyacente en toda la discusin anterior, necesita un tratamiento ms especfico, que aqu abordaremos a la luz de lo que ya se ha avanzado en nuestra legislacin. Para empezar, la unidad socio-cultural de un determinado pueblo indgena o de determinadas unidades inferiores que lo componen se combina muchas veces con la manera particular con que se relaciona a su vez con su contorno fsico, de acuerdo a su propia cultura en la esfera de relaciones con el medioambiente. Ello representa una forma espacial muy especfica de apropiacin de ste en el modo de ser y vivir de estos pueblos y exige un tratamiento peculiar por sus implicaciones sobre su forma de produccin, reproduccin y organizacin social y espacial e incluso sobre su cosmovisin y universo religioso. En este sentido cultural ms amplio debemos interpretar el art. 13 del Convenio 169 de la OIT (Ley 1257 de Bolivia, 1991), como prembulo a su Parte II, titulada Tierras:
1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos debern respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios, o con ambos, segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna manera, y en particular los aspectos colectivos de esta relacin. 2. La utilizacin del trmino tierras en los art. 15 y 16 deber incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera.

75 La propuesta del Viceministerio sugiere tambin regiones metropolitanas en las capitales departamentales, abarcando a veces en ellas tambin a otros municipios del contorno. Esta propuesta podra desembocar, al menos en los casos ms notables como La Paz/El Alto, Cochabamba y Santa Cruz en lo que en otros pases son algunos distritos capitales, como Bruselas, Bogot, Mxico DF o Washington DF. Es razonable que algunas metrpolis y capitales tengan un tratamiento especial pero aqu no entraremos en este nivel de detalle.

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La figura de las TCO introducida en la reforma de 1994 y tipificada despus como una forma de propiedad agraria, en la Ley INRA de 1996, es la expresin jurdica boliviana ms cercana a este concepto de territorio indgena hasta antes de la Asamblea Constituyente. En su art. 3-III se hace adems una referencia explcita al mismo Convenio, que fue el primer instrumento jurdico boliviano que introdujo el concepto de territorio indgena:
Se garantizan los derechos de los pueblos y comunidades indgenas y originarias sobre sus tierras comunitarias de origen [TCO], tomando en cuenta sus impicaciones econmicas, sociales y culturales, y el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, de conformidad con lo previsto en el art. 171 de la Constitucin Poltica del Estado. La denominacin de tierras comunitarias de origen comprende el concepto de territorio indgena, de conformidad a la definicin establecida en la parte II del Convenio de la Organizacin Internacional del Trabajo... Los ttulos de tierras comunitarias de origen otorgan a favor de los pueblos y comunidades indgenas y originarias la propiedad colectiva sobre sus tierras, reconocindoles el derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables existentes en ellas.

Esta formulacin, en el contexto de una ley slo agraria, no incluye otros atributos ms amplios del art. 171 de la CPE de 1994, al que aqu se alude. En ste, por ejemplo, se reconoce el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales sin esa limitacin a slo los renovables, que la Ley INRA aade, quizs por tratarse de una ley agraria (o ser una velada restriccin correctiva de la CPE?). Reconoce adems la personalidad jurdica de estas comunidades, que se incorpor tambin en la Ley de Participacin Popular del mismo ao bajo la figura ms genrica de organizaciones territoriales de base [OTB]. Pero lo ms fundamental para nuestro tema es que esta ltima ley establece la base para el rol territorial jurisdiccional que pueden tener esas mismas OTB (y, de ah, tambin las TCO):
II. El Estado reconoce la personalidad jurdica de las comunidades indgenas y de las asociaciones y sindicatos campesinos. III. Las autoridades naturales de las comunidades indgenas y campesinas podrn ejercer funciones de administracin y aplicacin de normas propias como solucin alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitucin y las leyes. La Ley compatibilizar estas funciones con las atribuciones de los Poderes del Estado.

Ntese el uso del trmino reconoce, que implica la existencia de un derecho previo, y la asociacin que se hace entre comunidades indgenas y campesinas y entre comunidades, asociaciones y sindicatos, lo que indica haber comprendido que en Bolivia tambin las comunidades hoy llamadas campesinas tienen unas races culturales originarias, que implican tener normas propias segn sus costumbres y procedimientos. Todos estos son tiles antecedentes jurdicos sobre los que se puede seguir avanzando en una nueva Constitucin Poltica. Hay que aadir, sin embargo, que las disposiciones legales sobre la TCO arrastran todava muchas imprecisiones sobre la relacin entre su condicin de propiedad agraria, su acceso a los recursos naturales y su capacidad jurdica segn usos y costumbres; es decir, hay una tensin entre elementos del ordenamiento espacial y la territorialidad. Por tanto, una conversin automtica de TCOs en municipios u otras entidades territoriales puede ser frgil.

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De todos modos, esta condicin de TCO, junto con las agrupaciones de las OTB que la componen, puede ser un buen punto de partida para hacer un trabajo de reconocimiento y discusin ms detenido al respecto para definir la viabilidad o no de esta conversin. En unos casos, puede que los avances y experiencia de las tierras comunitarias de origen lleven slo a reforzarlas como mecanismos de planificacin del desarrollo espacial dentro de un territorio previo distinto. En otros, las TCO que contienen las condiciones para que, en efecto, lleguen a convertirse, cada una o varias agrupadas, en nuevos entes territoriales. Lo que queda claro es que la nueva Constitucin no puede dejar de lado este tema que ha generado una serie de presiones de diseo y racionalidad. Otro asunto pendiente a ser considerado son los niveles territoriales a los que pueden o deben adscribirse los territorios indgenas. Este aspecto est obviamente mal tratado en la legislacin actual, que slo considera el carcter especfico de indgena en las siguientes tres instancias: OTB (comunidad, ayllu, tenta...), incluso con un reglamento inapropiado porque obliga a optar por una OTB indgena o campesina, cuando la mayora de las comunidades reales son a la vez indgenas y campesinas. Distrito municipal, como divisin administrativa dentro de un municipio, slo si al alcalde le parece oportuno. Agrupa a un conjunto de OTB, sea porque forman un cantn o por una mayor afinidad geogrfica, econmica o socio-cultural. En funcin de esta ltima, de hecho se han ido formando varios distritos indgenas. TCO, como propiedad agraria colectiva, titulada por el INRA despus de haber seguido todos sus trmites. Ninguna de ellas tiene el rango de jurisdiccin territorial ni menos cualidad realmente gubernativa, tal como se defini en 2.4.3; y ninguna de ellas coincide tampoco con el territorio de algn municipio, las dos primeras, por su propio diseo submunicipal y la tercera por haberse elaborado desde el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), al margen del ordenamiento territorial poltico administrativo. La figura de los distritos municipales indgenas no est explcitamente contemplada en la Ley de Participacin Popular aunque s en cierta reglamentacin, donde se dan suficientes pistas para ello al decir que los distritos municipales pueden basarse en unidades socio-culturales y sugerir que, al nombrar en ellas a un sub-alcalde, el gobierno municipal tome en cuenta a las autoridades originarias. Se abre incluso la puerta a la posible creacin de mancomunidades distritales que crucen los lmites de varios municipios76. Pero todo ello tiene la gran limitacin estructural de quedar totalmente supeditado a la buena voluntad de cada alcalde con su concejo municipal. Ms audaz ha sido el diseo de las TCO. De hecho bastantes de las ms de 60 ya tituladas o en proceso cruzan las fronteras de dos o ms municipios e incluso de provincias y hasta departamentos. Por ejemplo, el territorio multitnico TIPNIS (Isiboro Scure), ya titulado, pasa por dos municipios y provincias del Beni (San Ignacio de Mojos Loreto/Marbn) y otros dos municipios y provincias de Cochabamba (Villa Tunari/Chapare y Morochata/Ayopaya) en un rea en que ni siquiera el lmite inter-departamental est bien definido (ver mapa 4.2; o, en la regin andina, la demanda en proceso para la TCO Uru-Murato, en el contorno del Lago Poop, pasa por la orilla de ocho municipios de siete provincias de Oruro.

76 DS 23858 del 9-IX-1994, arts. 26-28.76 DS 23858 del 9-IX-1994, arts. 26-28.

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Por tratarse de titulaciones dependientes del INRA, su relacin con las correspondientes jurisdicciones municipales, que s forman parte del ordenamiento territorial poltico administrativo, no es fluida y puede resultar incluso conflictiva por la falta de relacin entre los lmites trazados en cada instancia. Cmo pueden, con todas esas interferencias jurisdiccionales, gobernarse las TCO y resolver sus conflictos segn su costumbre y procedimientos? Sin embargo, sus perfiles en muchos casos innecesariamente distintos de aquellos municipios actuales en que estn insertos pueden dar una buena pista para ver cmo deberan delinearse unos futuros distritos, municipios o incluso unidades superiores que tomen ms en cuenta la condicin tnica de su poblacin. Este ser nuestro prximo tema. Pero de momento dejemos constancia de esta particularidad: 22. LAS TCO ACTUALES Y EN TRMITE, JUNTO CON LAS OTB QUE LAS CONFORMAN, PESE A SUS AMBIGEDADES EN
CUANTO A SU CARCTER ESPACIAL/ TERRITORIAL, SON UN BUEN PUNTO DE PARTIDA PARA ESTUDIAR MS A FONDO LAS CONDICIONES BAJO LAS CUALES LA NUEVA TORIOS INDGENAS.

CONSTITUCIN DEBE TRATAR EL TEMA INSOSLAYABLE DE LOS TERRI-

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Municipios, distritos y departamentos indgenas

El primer paso, sencillo e indispensable, para recuperar el hilo en este enredo, es pasar a reconocer formalmente el carcter indgena de las entidades territoriales o administrativas ya existentes. La figura ms obvia y urgente es la de municipio indgena en aquellos que tienen una alta homogeneidad tnica, tal como ya argimos en la seccin 3.l.3, siempre que los interesados as lo deseen (ver PROPUESTA 6). Dejamos abierto a partir de qu porcentaje se considera alta tal homogeneidad: 75%, como en el mapa 1.1?, ms?, menos? En la medida que la nueva Constitucin reconozca ciertos mrgenes de autonoma municipal incluso con cualidad gubernativa (es decir, con capacidad de legislar lo que corresponda a este nivel) municipal, sta se extiende obviamente tambin a estos territorios municipales indgenas con la adicin importante de que, para ello, pueden o deben tomar tambin en cuenta su propio modo de ser cultural, incluida la capacidad de incorporar su propio derecho consuetudinario, mano a mano con el derecho positivo. En base a los datos estadsticos, tal condicin podra aplicarse tambin a grandes ciudades, como El Alto, donde el 74,2% se considera aymara y otro 7,1% quechua. En el nivel nfimo, convendr tambin formalizar y reforzar el carcter especfico de aquellas unidades indgenas submunicipales espacialmente bien identificadas, dentro de lo que en 3.1.3 hemos caracterizado y ejemplificado como territorios con una pequea minora bien diferenciada, la cual por su pequeo tamao no podra funcionar como un municipio separado. Lo ms simple es que, dentro del municipio en que se encuentre este grupo minoritario, se le reconozca siquiera el rango administrativo de distrito indgena, caracterstica que de todos modos les aadir algunos rasgos especficos distintos de los de otros distritos regulares. En efecto, por su condicin indgena, en ellos habr que asegurar que sus propias autoridades originarias, nombradas segn sus usos y costumbres (como ya reconoce la prctica actual de la Ley de Participacin Popular), tengan un estatus ms formal dentro del municipio y pueda desarrollar mejor all su propio modo de ser, tomar sus decisiones internas y aplicar su propio derecho consuetudinario con el apoyo explcito del gobierno municipal. Todo ello supone un indispensable margen de autonoma. En el extremo contrario, tampoco hay que excluir la posibilidad de que algn departamento (actual, modificado o nuevo) adquiera este atributo departamento indgena, de acuerdo a la proporcin de poblacin que, dentro de l, se sienta miembro de un determinado pueblo originario y lo ratifique mediante expresin democrtica pues la sola autoidentificacin es una condicin necesaria pero no suficiente. En Potos, por ejemplo, un 77,1% se considera quechua y otro 7,3% aymara. Lo que en estos casos obviamente hay que cuidar ms es que, por la mayor escala demogrfica muchas herramientas gubernativas vlidas a nivel local resultan insuficientes y el intercambio de transentes y migrantes que all circulan, exige cuidar mucho la apertura intercultural que sus autoridades departamentales tienen con los otros distintos, como deben tambin tenerla los municipios menos indgenas como Tarija y Pando con las minoras indgenas existentes dentro de ellos. Sigue siendo vlido lo que dijimos ms arriba (3.1.4) de que el Estado boliviano slo ser tnicamente neutral siendo intercultural. Pero en trminos jurdicos y conceptuales no hay ninguna razn de peso para que adems, cuando al nivel departamental existe tan alta homogeneidad cultural, no debamos hablar adems de un departamento quechua o si se da el caso con ciertos ajustes de lmites aymara, quechua/aymara, o lo que sea.

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Resumiendo: 23. LOS MUNICIPIOS, PROVINCIAS Y DEPARTAMENTOS CON ALTA HOMOGENEIDAD INDGENA PUEDEN ADQUIRIR LA CONDICIN DE INDGENAS PARA PODER DESARROLLAR MEJOR LOS RASGOS ESPECFICOS DEL CORRESPONDIENTE PUEBLO ORIGINARIO CON LOS DEBIDOS MRGENES DE AUTONOMA, SIEMPRE QUE LA POBLACIN IMPLICADA AS LO DESEE Y SE MANTENGA SU APERTURA INTERCULTURAL A LAS MINORAS DISTINTAS. PARA ESTE MISMO FIN, LAS MINORAS TNICAS CON DISTRIBUCIN TERRITORIAL BIEN DELIMITADA DENTRO DE UN MUNICIPIO DEBEN SER CONSIDERADOS DISTRITOS INDGENAS.

24.

Entidades territoriales indgenas

Lo que hace ms compleja la situacin es que esta cualidad territorial indgena no encaje en slo una de esas tres categoras previstas ya por el Estado: departamento, municipio o la instancia distrital meramente administrativa o quizs pueda encajar mejor en alguna intermedia distinta de las tres mencionadas, lo que podra implicar ajustes especiales de competencias. Parte de este problema puede arreglarse ajustando las actuales fronteras, creando nuevos municipios ms funcionales sea por divisin o por fusin, reconstituyendo pero de una manera ms funcional las provincias o creando incluso algn nuevo departamento. En todo ello es oportuno retomar la propuesta del Viceministerio de Descentralizacin arriba discutida (mapa 4.1) y compararla con un planteamiento previo de CONAMAQ, apoyado despus por la CSUTCB y las otras ocho organizaciones de base del llamado Bloque Indgena, y que ha sido sin duda tomado tambin en cuenta por el Viceministerio para su reciente propuesta de regiones. El planteamiento de CONAMAQ se hizo inicialmente con miras a la creacin de 16 circunscripciones uninominales especiales e indgenas para elegir a candidatos para la Asamblea Constituyente en la regin andina77. No prosper para dichas elecciones porque poda implicar retrasos inoportunos en el calendario electoral hasta que la Corte Nacional reestructurara buena parte de las circunscripciones previas y porque los proponentes solicitaban adems una eleccin por usos y costumbres lo que, mientras no se modificara la Constitucin vigente, resultaba contrario al actual art. 219 de la CPE que requiere el voto universal, directo e igual, secreto y libre. Pero ahora aquellas mismas circunscripciones indgenas se las puede seguir pensando y, de hecho, se las sigue planteando ms bien como una propuesta de reestructuracin territorial tnicamente ms homognea para la Constituyente. Los propios componentes de CONAMAQ definen cada una de esas 16 circunscripciones andinas como nacin78. Los mapas 4.3 y 4.4 comparan ambas propuestas. Entendemos que ni una ni otra son definitivas y que necesitarn ajustes operativos de acuerdo al tipo de relaciones actuales entre los grupos reales que aqu se agrupan o separan. Pero en su formulacin actual ya nos dan pistas de anlisis para nuestro tema.

77 La propuesta complementaria de CIDOB es menos relevante en esta discusin cuando agrupa a pueblos minoritarios, ubicados en reas discontinuas, que corresponden a lo que ms arriba hemos considerado distritos indgenas. Pero incluye tambin partes de los territorios de Moxos, Guarayos, Chiquitos, del Pueblo Guaran y otros territorios multi-tnicos en que caben arreglos comparables a los que aqu planteamos para la regin andina. 78 Sus principales nombres son: Pakajaqi, Jatun Killakas Asanajaqi, Sura, Qhara Qhara, cada una de ellas subdividida en Aransaya y Urinsaya; Jacha Karanqa, Charka, Chichas, Lipez, Kallawaya ms una circunscripcin discontinua formada por los urus de Chipaya, del lago Poop y de Iruitu y otras en likinas (valladas) de varias naciones altiplnicas.

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En la propuesta de CONAMAQ, todas las (mini)naciones tnicas tienen nombres aymaras y quechuas de larga trayectoria etnohistrica y varios de ellos vigentes hasta hoy, con variantes menores, como nombres de actuales provincias, aunque aqu en unos casos una nacin abarca varias provincias (como Jacha Karanqa para ocho provincias de Oruro) y otras seleccionan pequeos territorios discontinuos de varias provincias (como la nacin uru o la de los Urinsaya de Jatun Killaka Asanajaqi). La propuesta es un poco desigual. En unos casos combina mejor los datos histricos con su expresin actual (por ejemplo, para el territorio continuo de Jacha Karanqa o para las comunidades discontnuas de los urus) y en otros simplemente acomoda con bastante libertad nombres etnohistricos para aplicarlos a grupos de provincias actuales (por ejemplo, al llamar Kallawaya a tres provincias y media del norte paceo, o Soras Urinsaya y Chuwis a cinco provincias del occidente de Cochabamba). Estas 16 naciones tienen cierto parecido con los 23 cantones suizos, los cuales, compartiendo o no una misma lengua, tienen su propia identidad histrica. En nuestro caso andino, aqullas no han podido acumular hasta hoy la experiencia previa de desarrollar sus propias unidades polticas, debido a la nueva condicin y dependencia poltica que se les impuso desde la Colonia. Los cantones suizos, por su parte, no han sufrido la dura y larga experiencia de haber sido reducidos y marginados dentro de un Estado colonial y neocolonial. Las actuales evoluciones de los niveles intermedios (centrales, etc.) de las organizaciones campesino indgenas pueden dar buenas pistas sobre los factores que entran en juego para ver qu casos son ms viables y cules resultan ms utpicos o incluso conflictivos. Si se compara esta propuesta de (mini)naciones tnicas con las correspondientes regiones sugeridas por el Viceministerio se observan interesantes coincidencias bsicas, aunque estas ltimas parten ms de las jurisdicciones ya existentes y apela menos a nombres etnohistricos. De hecho, en el rea cubierta por las 16 naciones de CONAMAQ hay tambin 16 regiones del Viceministerio. Un claro punto de divergencia es que en estas ltimas, por diseo, no se considera todava cambiar lmites de municipios ni menos an la posibilidad de tener unidades discontinuas. Otra diferencia es que la propuesta de CONAMAQ y del Bloque Indgena parte sobre todo de reas de ayllus y comunidades originarias aunque sin excluir algunas reas de ex hacienda histrica o potencialmente asociadas a anteriores ayllus o comunidades. Pero otras reas, como los Yungas aymaras de La Paz y los valles quechuas del centro y este de Cochabamba que histrica o actualmente estuvieron y estn igualmente relacionados con las anteriores, quedan fuera de la propuesta, como si estas regiones ya no pudieran formar parte de ese tipo de proyecto nacional. Tampoco se toma en cuenta la situacin particular surgida de nuevas reas metropolitanas como la de La Paz/El Alto o Cochabamba. Ambos vacos se toman en cuenta en la propuesta regional del Viceministerio. De todos modos, tampoco hay que descartar la posibilidad de que algunos municipios no quieran o no necesiten agruparse en regiones ms amplias. As ha ocurrido hasta ahora con las mancomunidades municipales que no llegan a cubrir todo el mapa nacional, es decir, son un arreglo asimtrico perfectamente vlido. Ms an, slo algunas de esas mancomunidades realmente han arraigado. Otras muchas siguen siendo ms una sugerencia llegada desde arriba que una necesidad sentida de los municipios involucrados. El viceministerio deber tomar en cuenta estas limitaciones para hacer ms viable su propuesta ya que sus regiones se desprenden de las mancomunidades municipales. Para nuestro tema de la construccin del Estado plurinacional, la pregunta inmediata es si el agrupar a varios municipios (reajustados o no) en esas regiones todava espaciales podr contribuir a consolidar territorios tnicos mayores e internamente coherentes, incluso como territorios jurdicamente constituidos ms funcionales que muchas de las actuales provincias. Podrn siquiera algunas de estas regiones llegar a funcionar al modo de mini naciones con sus propios mrgenes de auto-

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noma tnica, como una especie de cantones suizos pero a la boliviana? Y se podr, de ah, avanzar hacia territorios incluso mayores que puedan agrupar, por ejemplo, a todo un pueblo originario, como el guaran o hacia un departamento (reajustado o no, con relacin a los actuales) que refleje mejor esas identidades?79 Tales posibilidades quedan sin duda abiertas. Se replantea as la posibilidad de un nivel realmente jurisdiccional y territorial intermedio como las antiguas provincias pero reconsiderando drsticamente su composicin. Este nombre facilita la comparacin con el pasado, pero otros podrn preferir ms bien otros nombres para subrayar precisamente su nueva composicin; por ejemplo, regiones o, subrayando ms su carcter tnico, incluso naciones tnicas. Pero, en nuestra opinin, en el punto de partida actual, esta conciencia tnica y el sentido de formar una unidad regional no siempre es suficientemente slida, aunque no les faltan dirigentes interesantes, como se ha podido comprobar desde la instalacin del nuevo gobierno en enero 2006. Por tanto, estos posibles avances hacia territorios tnicos mayores y, de ah, hacia el Estado plurinacional deber verse todava en muchos casos como una meta dentro de un proceso. Lo importante es que nuestra idea de plurinacionalidad es posible aunque las naciones originarias no se expresaran en un slo molde territorial que las contengan. En trminos del manejo propio y relativamente autnomo de territorios propios superiores a municipios, habr que ponderar de manera realista la viabilidad de cada caso. Por tanto, proponemos: 25. UNA ESTRATEGIA RAZONABLE HACIA LA CONFORMACIN DE TERRITORIOS TNICOS MAYORES PODRA SER: a.
EMPEZAR CON MANCOMUNIDADES ESPACIALES DE MUNICIPIOS MS AFINES, A LAS QUE PUEDE DARSE TAMBIN EL NOMBRE DE REGIONES.

b.

SI RESULTAN EFICIENTES Y ESTABLES, IRLES DANDO MAYORES COMPETENCIAS COMO UNIDADES TERRITORIALES ORIGINARIAS QUE NO DEBEN EQUIPARARSE NECESARIAMENTE A LAS YA EXISTENTES (DEPARTAMENTO, PROVINCIA O MUNICIPIO, COMO EN LA PROPUESTA

23). PUEDEN LLAMARSE REGIN, NACIN TNICA O LO QUE EN CADA CASO RESULTE MS APROPIADO. c.
A MEDIDA QUE SE VAYA GANANDO EXPERIENCIA EN ESTAS AGRUPACIONES SUPRAMUNICIPALES, NO HABR QUE DESCARTAR TAMPOCO AJUSTES HACIA NUEVAS DELIMITACIONES, FUSIONES O AGRUPAMIENTOS.

Reconsiderando toda esta gama de variedad y niveles dentro de los territorios indgenas, caben dos alternativas quizs complementarias: La primera (segn la anterior PROPUESTA 23), es reconocer el atributo indigena a las instancias estatales ya existentes. La segunda (PROPUESTA 26), agruparlos a todos o varios de ellos en una categora especfica llamada entidad territorial indgena cuyo rasgo definitorio fundamental sea cabalmente el hecho de ser indgena, es decir, aymara, quechua, guaran, etc. o incluso multitnica, y tener adems la cualidad de ser una jurisdiccin territorial.

79 En algn caso esta frmula podra contribuir a dar una solucin pragmtica salomnica a otros problemas. Por ejemplo, si se transformara la actual TCO del TIPNIS (ver mapa 4.2) en una entidad territorial indgena sin que ello implique reajustes departamentales, tal vez se habra solucionado el centenario conflicto de lmites entre los departamentos de Beni y Cochabamba. Lo que habra que definir entonces es cmo y mediante qu instancias, dentro de esta nueva entidad territorial, se desarrollaran competencias propias del nivel departamental.

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El hecho de que adems estas entidades territoriales indgenas despus se equiparen o no a un departamento, provincia, municipio, a un simple distrito administrativo o a ninguno de ellos80, sera algo posterior, que podra tener ciertas consecuencias operativas en trminos de competencias pero que no condicionara esa especificidad propia de ser indgena. De momento, aqu nos limitamos a adelantar estas dos posibilidades, que sern desarrolladas ms a fondo en la prxima seccin 4.4.2. En resumen: 26. UNA ENTIDAD TERRITORIAL INDGENA ES AQUELLA JURISDICCIN TERRITORIAL DE CUALQUIER TAMAO, CARACTERIZADA POR EL CARCTER INDGENA DE SU POBLACIN Y LA FORMA EN QUE SE ORGANIZA INTERNAMENTE DE ACUERDO A LOS RASGOS DISTINTIVOS DE ESTA POBLACIN, CON LOS MRGENES DE AUTONOMA NECESARIOS PARA ELLO.

PUEDE ADEMS HOMOLOGARSE A OTROS NIVELES TERRITORIALES DEL ESTADO, SEGN SU TAMAO, Y TENER TAMBIN, POR TANTO, LAS COMPETENCIAS Y RESPONSABILIDADES PROPIAS DEL CORRESPONDIENTE NIVEL.

4.4. EL MARCO TERRITORIAL DEL NUEVO ESTADO BOLIVIANO

Lo que hasta aqu hemos analizado todava tiene que ver con bisagras y remaches. Pero tarde o temprano tenemos que llegar tambin al quicio o marco general de la puerta, es decir, al modo de Estado: sea simple (como hasta ahora) o compuesto, por la capacidad de legislar de manera autnoma, siquiera en determinados temas, en algn otro nivel, adems del nivel mximo del Estado-Nacin.

4.4.1. El margen de maniobra para una opcin

A la luz de los debates preconstitucionales en la prensa y en diversos eventos e incluso los trminos dentro de los que se ha realizado el referndum nacional sobre autonomas de julio 2006, nos movemos dentro de los siguientes mrgenes dentro de los que es previsible lograr consenso con relacin al modo del Estado boliviano: Nivel mnimo: un Estado simple ptimamente desconcentrado, con ms o menos niveles de autonoma slo electoral y administrativa. Es decir, ms o menos, como es ahora Colombia o Francia. Nivel mximo: un Estado compuesto pero no federal, con autonoma incluso legislativa a uno o varios niveles. Es decir, ms o menos como es ahora en Espaa o Italia. En ambos casos aquellos moldes territoriales subestatales que tuvieran cierta autonoma podran llamarse entidades territoriales por tener ya cierto poder de elaborar normas y por tanto tener una cualidad ms o menos gubernativa (ver 2.4.3). Pero este trmino tendra un alcance distinto en cada caso. En el primero, el nivel inferior tendra slo una autonoma poltica y administrativa, por lo que slo podra emitir reglamentos; sera por tanto entidad territorial slo en sentido amplio (como lo usa, efectivamente, Colombia; ver 4.2.4). En cambio, en el segundo, podra adems emitir leyes siquiera dentro de ciertos mrgenes y, con ello, s, sera entidad territorial en su sentido ms estricto. No nos hacemos fuertes a favor de una u otra de estas posibilidades, ambas buenas y viables. Aparte de la distinta relacin costo-beneficio en cada caso tomando en cuenta los principios rectores sealados en 3.1, a la hora de la realidad, lo que habr que ponderar con cuidado es con cul de estos dos modos
80 No sera ste el nico caso en que as pueda ocurrir. Otro caso seran las posibles regiones metropolitanas o distritos urbanos mensionados ya en la nota 75.

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de Estado y bajo qu modalidades concretas se podr combinar mejor tener un Estado fuerte, capaz de impulsar un sentido de unidad y solidaridad nacional, y a la vez suficientemente desconcentrado con autonoma slo administrativa o incluso descentratizado con autonoma legislativa. Esta deliberacin tal vez muestre que la oportunidad de optar por un modo de Estado simple o complejo depende tambin en gran medida de cmo se precisen y manejen las bisagras y remaches en una o otra opcin. En un sentido slo tentativo, en la siguiente y ltima seccin de este captulo ensayamos cmo podra ser esta combinacin de quicio, bisagras y remaches en la hiptesis ms audaz de que, efectivamente, se optara por un nuevo modo de Estado compuesto, enfatizando dentro de ello la condicin particular que deberan tener los pueblos y territorios indgenas. En el captulo 5 y final detallaremos diversas materias que deberan distribuir de manera distinta esas competencias por niveles. Reiteremos de todos modos que no acabamos de decidirnos de manera definitiva por uno u otro modo de Estado. El principal factor que ha llevado a algunos departamentos ms que a otros a buscar mayor autonoma ha sido el mayor desarrollo de sus fuerzas productivas, lo que les hace sentir que su dependencia del nivel nacional es excesivo. Y viceversa, lo que desean otros departamentos menos desarrollados es poder tener mayor parte en el acceso y uso de recursos acumulados al nivel central. El mismo fenmeno se reproduce con frecuencia entre las zonas ms cntricas o perifricas de un departamento e incluso de un municipio. Con relacin a los pueblos originarios, un buen argumento a favor de reconocerles cierta capacidad legislativa es que su derecho consuetudinario sigue siendo la expresin de una autonoma indgena previa que siempre funcion de facto y que a su modo sigue funcionando. Su reconocimiento legal ms formal contribuira a reconocer eficazmente sus derechos especficos. Hay tambin otros municipios que ya funcionan y funcionaban bien desde mucho antes, por ejemplo en ciudades grandes. Reconocerles formalmente la autonoma legal que de facto ya ejercen por ejemplo al dictar ordenanzas municipales, que con frecuencia son ms que un simple reglamento a leyes ya existentes facilitar la aplicacin del principio de subsidiariedad. Pero hay tambin un slido argumento en contra de una generalizacin tal vez prematura de esta calidad legislativa a todos los municipios, a los que la legislacin vigente ya concede cierta autonoma. En realidad no hay en Bolivia tanta experiencia ni vocacin municipal como se pregona, dado que la mayora de municipios, sobre todo los rurales, recin funcionan y han acumulado experiencia a partir de Ley la de Participacin Popular de 1994. En tal situacin, una prematura autonoma legislativa podra fomentar ms bien la fragmentacin de intereses locales, tan fuerte en los ltimos aos, a menos que vaya muy bien amarrada con un fortalecimiento de una centralidad estatal aglutinadora del conjunto nacional. En todo ello hay que ponderar todava mucho ms si, en la actual situacin boliviana, tan propensa a la polarizacin entre oriente y occidente y a la fragmentacin cuando no hay un gobierno slido, realmente conviene dotar de autonoma legislativa a los niveles subestatales como en Espaa o dotarlos slo de un alto grado de desconcentracin o autonoma administrativa, como en Colombia. Sigue siendo clave y fundamental seguir preguntndonos: Qu contribuir mejor a fortalecer la institucionalidad, una mejor provisin de servicios y una genuina democracia participativa que vaya consolidando un slido Estado y Nacin Boliviana, en lnea con los grandes principios mutuamente complementarios con que iniciamos nuestra propuesta a principios del captulo 3? A lo mejor habr que pensar ms bien en una solucin procesual por la que la Constitucin deje abierta la puerta para alcanzar autonoma en estos varios niveles pero que al mismo tiempo establezca

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ciertas condiciones que deben ser previamente cumplidas para que efectivamente se las reconozca jurdicamente.

4.4.2. Un hipottico marco general autonmico

El doble grfico 4.1 sintetiza lo que podra ser la capacidad legislativa (sealada por una L) de los diversos niveles territoriales dentro de un Estado boliviano plurinacional, intercultural y adems con autonomas, con nfasis en la capacidad de aplicar los usos y costumbres, como parte del pluralismo jurdico, lo que de alguna manera lleva implcita cierta capacidad legislativa aunque no sea escrita. Remitimos al captulo 2 (en particular a 2.4.3), para las definiciones pertinentes de los conceptos aqu utilizados. Ante todo debemos explicar por qu hemos puesto en paralelo dos modalidades, una primera basada slo en una adaptacin de los niveles territoriales ahora existentes (grfico 4.1-a) y otra ms compleja (grfico 4.1-b), que implica incorporar adems las entidades territoriales indgenas sugeridas ms arriba, al final de 4.3.3.

Entidades territoriales departamental y municipal

Fijmonos primero en el primer grfico (4.1-a). En l slo se distinguen tres niveles con calidad gubernativa incluso hasta el punto de poder legislar, aunque slo dentro de ciertos lmites a ser sealados por la Constitucin. Estos son el nivel nacional81, el departamental y el municipal, cada uno con competencias a ser definidas para el correspondiente nivel y que aqu obviamente todava no podemos detallar. Al tener capacidad de legislar tienen tambin autonoma en el sentido estricto y son, por tanto, entidades territoriales (ver 2.4.3). Al ser autnomo con capacidad legislativa, ni el departamento queda encapsulado dentro del nivel nacional ni el municipio dentro del nivel departamental, como ocurrira en cambio si slo tuvieran autonoma administrativa. En efecto, en el modo de Estado simple los niveles inferiores estn siempre encapsulados dentro del nivel nacional. En autonomas de dos niveles (o bisegmentadas), como Espaa, Sudfrica y Suiza, los municipios estn encapsulados pero slo dentro de la comunidad autonmica o del cantn, respectivamente. De manera muy general, ms all de los grandes lineamientos de la Constitucin, sera funcin del nivel nacional elaborar y promulgar leyes en aquellos mbitos de su exclusiva competencia (la segunda L de este nivel en el grfico), por ejemplo, en recursos naturales estratgicos, ver infra 5.3.2). Le corresponde tambin elaborar leyes bsicas (la primera LB en el grfico) en aquellos mbitos en que hay una asignacin concurrente de competencias, por ejemplo, en educacin (ver 5.2). Las normas en esos ltimos mbitos deben ser adems objeto de leyes ms especficas de desarrollo de los criterios generales de la ley bsica (la primera LE a nivel departamental, en el grfico), de acuerdo a la situacin especfica de cada departamento (o como finalmente se llame el nivel meso). Los departamentos autnomos tienen adems la facultad de elaborar algunas leyes exclusivas de su propio mbito (segunda L de este nivel, en el grfico). Podra ser, por ejemplo, para instituciones pblicas delimitadas al mbito departamental o para definir y oficializar los diversos smbolos identificatorios del departamento o quizs incluso para su propio estatuto departamental... Con todo, para este ltimo caben varias opciones a ser definidas desde la
81 Para simplificar el tratamiento, aqu y en los prximos grficos y comentarios de este captulo y el siguiente, cuando hablamos de nacional, sin mayores aditamientos, usamos ese trmino slo en el sentido de Estado-Nacin. Pero cuando este trmino aparece en el contexto de las naciones indgenas subestatales, es decir, como parte del Estado Plurinacional, usaremos los trminos nacin y nacional entre comillas.

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Constitucin Poltica del Estado. Por ejemplo, si nos inspiramos en el modelo autonmico espaol, el estatuto es propuesto por el gobierno autonmico pero tiene que ser aprobado por el Parlamento Nacional y ratificado despus por un referndum departamental. En cambio, la constitucin italiana, a igual que la sudafricana, slo requieren el control del Tribunal Constitucional, con lo que sus autonomas se acercan algo ms a unidades federadas. Proponemos un tercer nivel con capacidad legislativa, aunque bastante ms limitada por reducirse a su mbito local mucho limitado y slo para aquello que an no venga normado o especificado por las leyes de nivel superior. Este es el nivel municipal. En rigor ya ahora tienen la capacidad de dictar sus propias ordenanzas municipales, las cuales sin tener el nombre de leyes muchas veces van ms all de la simple reglamentacin de una ley superior, por lo que de hecho muestran ya cierta cualidad gubernativa. Con esto, seran tres los niveles con autonoma legislativa y, por tanto, con cualidad gubernativa; es decir tres seran los niveles que pueden llamarse entidades territoriales. En este sentido tambin en Bolivia podramos hablar de un Estado tri-territorial (Barrios 2002). El grfico seala adems que en los tres niveles habra capacidad de reglamentar [R], operar [O] y supervisar [S], esto ltimo principalmente sobre cmo lo legislado a niveles superiores se cumple en niveles inferiores. En esta matriz an muy general no podemos entrar en mayores detalles. Quedan los otros dos niveles, a saber: El provincial, si llega a reconstituirse a un nivel ms funcional, mediante adecuaciones de sus lmites actuales cuando se justificara (ver 4.3.2); y el distrital, que sustituye a los anteriores cantones. Ni uno no otro tienen cualidad gubernativa y son, por tanto, slo instancias territoriales con cierta posible desconcentracin administrativa. En este esquema la provincia depende del departamento y el distrito, del municipio.

Cualidad indgena de algunos territorios

Pero el grfico 4.1-a no acaba ah. Particular inters tienen aquellos recuadros en la parte central/ inferior del mismo, resaltados con un borde celeste especial que seala el efecto territorial de la pluriculturalidad. Es decir, hay ciertas unidades territoriales que tienen cierto rasgo tnico-cultural propio debido a la alta concentracin de poblacin con determinada identidad cultural. Son aquellos territorios que, en el captulo anterior (3.1.3), habamos caracterizado por su alta homogeneidad cultural. Por esa circunstancia pueden adquirir tambin, si as lo desean, la calidad jurdica especfica de indgenas, lo que les da la competencia de desarrollarse de acuerdo a su propio modo cultural de ser, por ejemplo en su lengua, sistema educativo, y muy particularmente en la aplicacin y desarrollo de derecho indgena consuetudinario propio de cada pueblo originario, dentro de los mrgenes y posibilidades que ya analizamos en el captulo anterior (3.2.3). Este efecto territorial para las unidades culturalmente muy homogneas puede ocurrir a cualquier nivel subestatal con efectos jurdicos algo diferenciados. El nivel ms evidente es el de los numerosos municipios quechuas, aymaras, quechua-aymaras y algunos otros de tierras bajas, que por ser municipios tienen ya capacitad legislativa, aplicable tambin la aplicacin de sus usos y costumbres. Lo mismo ocurrira si lo deseara algn departamento actual (como Potos, con su 77% quechua ms otro 7% aymara) o futuro con este mismo nivel de homogeneidad cultural.

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En cambio en el nivel de provincia indgena y del distrito indgena, que slo son instancias territoriales sin competencia legislativa, esta cualidad indgena slo se expresara como una capacidad de hacer su propia reglamentacin. Para ello las leyes del correspondiente departamento o municipio en que estn insertos debera incluir una clusula legal reconocindoles tal calidad y, por tanto, la capacidad de aplicar sus usos y costumbres en su reglamentacin.

Las dos modalidades para los territorios indgenas

Hasta aqu nos hemos fijado slo en el grfico 4.1-a, y dentro de l hemos visto que se abran ya muchas posibilidades para los pueblos indgenas. Pero, con relacin a ellos, ya adelantamos ms arriba (4.3.3) que cabra tambin otra modalidad, quizs ms complementaria que sustitutiva. Comparemos las dos: (a) LA PRIMERA MODALIDAD es la recin mencionada, que aparece en los recuadros resaltados con un borde celeste en el grfico 4.1-a. Es un arreglo semejante al de las constituciones de Suiza (con relacin a su pluralismo lingstico) y de Sudfrica (con relacin a sus varios grupos internos tnico-lingsticos). Resalta simplemente algunos de los niveles territoriales existentes ya en el actual ordenamiento territorial precedentes que, por esa circunstancia, adquiriran adems esa calidad de indgenas. En el caso del municipio indgena, que por ser municipio ya tiene autonoma y cualidad gubernativa, sta se expresa como su capacidad de legislar segn sus usos y costumbres [Luyc] sin que esta capacidad deba plasmarse necesariamente en documentos legales escritos, que podran incluso distorsionar el rasgo y la flexibidad oral del derecho consuetudinario (ver 2.5.2). Ntese que, por las razones que ms adelante explicaremos, el grfico 4.1-b, que incluye, entre otros rasgos ms generales, tambin esta primera modalidad de territorios indgenas, se reproduce de nuevo tal cual en la parte izquierda del grfico 4.1-b. (b) LA SEGUNDA MODALIDAD se incluye en la parte derecha del grfico 4.1-b, con un recuadro denominado entidad territorial indgena, que cruza todos los niveles subestatales. Esta segunda opcin, semejante a la existente en la Constitucin colombiana, a las circunscripciones territoriales indgenas del Ecuador (art. 224) y presente tambin en las llamadas first nations de Canad y Estados Unidos82, establece un tipo especial de entidad territorial (independientemente de su tamao, que puede ir desde el nivel mnimo distrital hasta el mximo departamental), caracterizado precisamente por ser indgena. Al tener tal rango, cualquiera de estas entidades territoriales tiene tambin la capacidad de legislar, siquiera en el marco oral, consensual y ms flexible del derecho consuetudinario, segn sus usos y constumbres [Luyc], independientemente de su tamao. No debemos descartar que, adems, en entidades territoriales indgenas que lleguen a agrupar a todo un pueblo originario o partes significativas del mismo, se pueda tambin escribir y promulgar internamente lo que podra llamarse el estatuto o ley orgnica de dicho pueblo. Comparando estas dos modalidades y opciones, no son vas paralelas y mutuamente excluyentes sino dos perspectivas estratgicas, ambas vlidas y posibles, pudindose saltar de la una a la otra segn las oportunidades coyunturales en ese ir caminando hacia el Estado plurinacional e intercultural. No es indispensable decidirse por slo una de ellas, pues reflejan bien el doble camino histrico hacia la autonoma, subrayado a lo largo de todo este trabajo:

82 Ntese la semejanza entre este concepto de primeras naciones y el de pueblos y naciones originarias utilizado en varios pases de Amrica Latina. Por ese rasgo, esas first nations de Norteamrica siguen relacionndose con su respectivo Estado a travs de tratados de presidente a presidente, siquiera en teora. Pero, en trminos prcticos, habrn vislumbrado la posibilidad ya materializada en Bolivia de que uno de sus miembros llegue adems a ser Presidente de los Estados Unidos o de alguno de sus estados federados?

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a) La primera modalidad resalta ante todo los esfuerzos que pueden y deben hacerse desde el Estado ya constituido y con sus niveles clsicos, para llegar a ser lo ms inclusivo posible frente a los pueblos indgenas antes marginados y hoy emergentes. Por eso es la modalidad preferida por los constitucionalistas, que tienden a ser ms moderados. b) La segunda modalidad resalta mejor el sueo de estos mismos pueblos emergentes que adems se sienten originarios y buscan, por tanto, ir reconstituyndose incluso como naciones originarias dentro de un Estado que inicialmente fue constituido sin contar con ellos. La primera va es seguramente ms fcil y operativa y la segunda, ms proftica83. Pero son quizs las dos juntas (a+b), aceptadas ambas como modalidades vlidas y complementarias, las que mejor permiten el juego y proceso dialctico hacia la construccin del Estado Plurinacional. Esto es cabalmente lo que se esquematiza en el grfico 4.1-b, que incluye los niveles clsicos de la primera modalidad en su parte izquierda (en la que se reproduce todo el grfico 4.1-a) y tambin la segunda modalidad en la entidad territorial indgena, ms flexible, en su parte derecha. En el resto de los grficos propositivos de este captulo y el siguiente utilizaremos el mismo modelo de grfico doble, con una primera versin (a) con slo los niveles territoriales clsicos del actual Estado; y otra (b) incluyendo adems la posibilidad de las entidades territoriales indgenas ms flexibles. La principal diferencia de un grfico a otro ser que la competencia para poder legislar y, por tanto, tener o no autonoma en el sentido ms estricto puede variar de acuerdo a tema y materia, extendindose a ms o menos tipos de unidad territorial. El carcter intercultural que adems cualquiera de estos moldes territoriales debe mantener, sea o no indgena y en cualquiera de los niveles y modalidades, se expresa en el grfico cuando, en los diversos niveles con capacidad legislativa, se aade un cono-bocina para explicitar que en sus leyes se debe contemplar siempre cierta asimetra diferencial a favor de los posibles grupos minoritarios all existentes.

Advertencias complementarias
PRIMERA ADVERTENCIA. Por qu hemos eliminado otro posible enfoque maximalista? Se podra haber auscultado otro esquema ms descentralizado an, que generalizara la exclusividad de los departamentos para legislar si no en todas por lo menos en gran parte de las materias. Pero en tal caso se habra reducido al mnimo la figura de leyes nacionales para materias que parecen merecer sobre la legislacin departamental, una norma nacional como colchn entre lo que la Constitucin defina y la legislacin departamental especifique. Creemos que, dada la evolucin analizada, todo se articula mejor con el esquema que permita legislar en ambos niveles, cuando parezca oportuno de acuerdo a la materia. Sin embargo, debemos incorporar el efecto que sobre lo dicho podra tener un eventual Estatuto autonmico, ley orgnica, norma territorial fundamental o cualquier nombre que quiera darse al conjunto de normas propias de un departamento, municipio o territorio indgena autnomo. Mientras la Constitucin ya influira va el efecto difuso de los derechos colectivos, estos Estatutos (o como se llamen) tomarn en cuenta y precisarn las especificidades del departamento, municipio o del territorio indgena. SEGUNDA ADVERTENCIA. Este marco general hipottico para Bolivia no desconoce la vigencia de leyes de nivel nacional en todos los niveles y las de nivel departamental tambin en el nivel municipal. Pero al
83 Aunque en el caso de la entidad territorial indgena TIPNIS (mapa 4.1), tiene la potencialidad de resolver de una vez el conflicto limtrofe entre Cochabamba y Beni.

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mismo tiempo, uno y otro tienen su propio margen de autonoma incluso legislativa que no debe ser aprobada ni supervisada en detalle por el nivel superior, salvo slo para constatar que no entra en conflicto con las leyes de estos niveles superiores a las que s estn sujetas. Lo expresamos en el grfico 4.2. Las lneas verticales son lo que se llama el efecto jerrquico de una ley de nivel superior que sigue incidiendo en los mbitos pertinentes de nivel inferior. Pero no por ello estos ltimos dejan de tener otros mbitos (en otro color) en que desarrollan su propia autonoma.

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TERCERA ADVERTENCIA. Los grfico 4.1 y 4.2 presentan las posibilidades mximas, dentro de nuestra propuesta para Bolivia, que incluira autonoma en los tres niveles; es decir, un Estado boliviano tri-territorial. Pero no pretendemos decir que ello deba ocurrir de manera automtica y obligatoria siempre y en todas las materias. La razn es que tal concesin no es nunca una carta en blanco sino algo que se aplica slo a las competencias determinadas por la Constitucin. Por ejemplo, como se explicar en el captulo 5, en el caso de recursos naturales estratgicos no debera haber autonoma a nivel subnacional; o, en el mbito educativo, convendr y bastar autonoma al nivel departamental y para los territorios indgenas, sean o no municipios. No por ser autnoma, una entidad territorial ya puede o debe exigir realizar tareas estatales slo si se lo dejan hacer con autonoma. Tener autonoma para determinadas funciones no exime de que, en otras, deba realizar tambin tareas delegadas. CUARTA ADVERTENCIA. Legislar a nivel departamental o inferior slo tiene sentido si este instrumento es proporcional a los fines perseguidos. No debemos matar moscas a caonazos, que podran destruir otros bienes muy necesarios. Si, por ejemplo, se constatara que en este contexto determinadas falencias provienen estrictamente de una mala administracin, probablemente la co-legislacin sea un expediente excesivo. La importancia de este desarrollo legal subestatal slo se vuelve inteligible cuando la innovacin y adaptacin departamental e incluso local tiene un efecto beneficioso de cara a las diversas identidades y hacia una visin de largo plazo con alcance integral dentro del territorio del respectivo departamento, municipio o territorio indgena. Justamente porque se trata de un tema delicado es que el rango de ley contiene ms seguridades frente a un simple reglamento, que no puede propasarla. Dada la realidad boliviana hasta ahora vigente, hay que revisar y repensar lo que en la prctica se entiende por ley y por reglamento, pues con frecuencia las leyes incluyen detalles reglamentarios; y viceversa, los reglamentos se atribuyen capacidades que van mucho ms all de las leyes que pretenden reglamentar. La tcnica de elaborar leyes bsicas de nivel nacional que luego deben ser desarrolladas por leyes subnacionales, es algo nuevo en Bolivia y requerir probablemente un tiempo de aprendizaje. La posibilidad de trasferir la responsabilidad de elaborar leyes ms especficas a niveles subnacionales supone que la ley bsica sea fomulada con un suficiente detalle para asegurar la indispensable coherencia en la forma de proceder de todo el pas. Ello puede implicar que elementos que actualmente estn en reglamentos de nivel nacional pasen a formar parte de esta ley bsica.

4.4.3. Quicio, bisagras y remaches territoriales del nuevo Estado boliviano

A modo de recapitulacin, retomemos la alegora de la puerta para comparar lo que sera la distribucin territorial del poder en este nuevo Estado boliviano plurinacional e intercultural, comparndolo con el actual, sintetizado en 4.3.1, y con otros modelos de Estado esbozados en 4.2. Dentro del margen de opciones sealados ms arriba nos fijaremos sobre todo en la que supone una mayor transformacin de la actual estructura nacional y que hemos ilustrado tambin en los grficos precedentes.

Quicio
En esta opcin es el modo de Estado compuesto (pero no federal), en el que se ha roto el monopolio de legislacin que antes estaba radicado en el nivel nacional. Sin poner en juego la unidad del pas, por supuesto, tiene tres niveles autonmicos nacional, meso y local sin que ninguno de ellos quede encapsulado dentro del otro.

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Dentro del carcter de Estado plurinacional, propio de la hoja de puerta que se inserta y apoya en este quicio, las entidades territoriales indgenas no constituyen un cuarto nivel sino que se encajan en este mismo quicio con un remache especial que se explicar ms abajo. Ntese que, si se optara ms bien por la alternativa ms cautelosa, de una autonoma menor, altamente desconcentrada como en Colombia pero sin que el Estado-Nacin llegue a compartir su capacidad legislativa con algn otro nivel o niveles subestatales, el quicio seguira siendo el de un modo de Estado simple pero las bisagras y remaches seran semejantes a las que siguen, por previsiones de la Constitucin y leyes promulgadas al nivel mximo nacional, ms reglamentos que s podran ser de niveles subestatales.

Bisagras
La fundamental es la categora entidad territorial, entendida como la expresin mxima de territorializacin estatal, en la medida en que contiene todos los rasgos sustantivos de la cualidad gubernativa: legislacin, eleccin directa de autoridades polticas, rganos apolticos territorializados, fiscalidad propia y suficiente; mbitos de asuntos propios reconocidos y susceptibles slo al control de legalidad. Naturalmente la intensidad de todo ello depende del nivel y de la materia, como veremos al analizar los remaches. De manera complementaria est la bisagra de instancias territoriales administrativas pero sin autonoma legal, con niveles ms o menos fuertes de desconcentracin en sus mrgenes estables de gestin, fiscalidad y quizs incluso en la eleccin de sus autoridades. Si se optara por la alternativa ms cautelosa de autonomas altamenta desconcentradas pero sin cualidad legislativa, se mantendran estas dos mismas bisagras, pero la de entidad territorial lo sera slo en un sentido ms amplio

Remaches
Las entidades territoriales del nivel meso son los departamentos; las del nivel local, los municipios; y existe adems la opcin de entidades territoriales indgenas que, por su carcter especial dentro del Estado plurinacional, pueden homologarse a un nivel u otro o a ninguno. La instancia territorial submunicipal es el distrito municipal; y la subdepartamental que abarca varios municipios puede que siga denominndose provincia o quizs se prefiera llamarla regin, por sus nuevos roles y su reduccin a muchas menos. Todos los anteriores son remaches por efecto de molde territorial. Pero existen adems los remaches por efecto de jerarqua, por el que en cada nivel hay que tomar tambin en cuenta las normas legales de nivel superior que les correspondan (ver grfico 4.2). Este remache por efecto de jerarqua cobra especial importancia en la opcin de las mencionadas entidades territoriales indgenas que no deben subsumirse necesariamente a los remaches clsicos por molde departamental o municipal. *** Qu nombre podra darse a este nuevo modelo de Estado boliviano? Lo importante no es tanto ponerle una etiqueta sino comprenderlo y considerarlo til para encarar mejor nuestra realidad. Como se habr podido ver, nuestra formulacin no copia de manera acrtica ninguno de los modelos presentados en 4.2 pero toma elementos de varios de ellos y aade sus propios toques. El nuevo n-

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fasis dado a la interculturalidad de todo el Estado, con ciertas hegemonas de los indgenas, tiene cierto parecido con el vuelco que dio el Estado sudafricano tras eliminar el apartheid y pasar el poder a la poblacin originaria de aquella regin, sin expulsar a los colonizadores que aceptaran compartir esa nueva situacin sino reconocindolos dentro de un enfoque inclusivo. Si llega a tener capacidad incluso legislativa, la autonoma departamental tendra cierto parecido con la espaola o italiana tanto por tener ya este rango sin llegar a ser estados federados, como por el ritmo y caractersticas diferenciadas que puede tener desigual cada unidad autnoma. Pero en la situacin boliviana parece indispensable que, para aceptarse una autonoma departamental, sta tendr que aceptar tambin la autonoma municipal e indgena como circuitos constitucionales no encapsulables. Es sta una situacin poco vista en otras latitudes, al menos en un contexto de descolonizacin interna, que es muy distinto de las dos repblicas o del indirect rule de algunas situaciones coloniales. Pero no deja de tener ciertos antecedentes, como los siguientes. El mayor nfasis en una autonoma municipal (administrativa o incluso legal, en lo que es de su incumbencia), es coherente con lo que est ya insinundose tambin en Sudfrica e incluso en algunos estados federales como Brasil, acercndonos al Estado tri-territorial. La posibilidad de incluir adems esa nueva figura que hemos llamado entidades territoriales indgenas posiblemente pero no necesariamente homologadas a municipio o departamento y vistas ms bien como un paso ms audaz hacia la territorializacin de [mini]naciones originarias se inspira en las que dise ya la Constitucin colombiana, pero abriendo aqu en nuestra propuesta el candado para que pueda tener incluso un nivel de autonoma con capacidad legislativa. Visto de esta forma, las autonomas pueden ser tanto departamentales y municipales como explcitamente indgenas, en un nuevo tipo de entidades territoriales ms o menos extensas que por sus diferencias histricas y nmero guardan cierta semejanza con los cantones suizos pero en sus competencias se acercan ms a las autonomas espaolas que a los cantones/estados federados helvticos. El tratamiento de la lengua es importante, al estilo suizo, pero sin ser el principal elemento definitorio, a diferencia de lo que ocurre en algunas autonomas espaolas y sobre todo en Blgica. Pero, al listar estas semejanzas y diferencias, debe quedar claro que stas no brotan de un nuevo afn eclctico por copiar algo de ac y de all, como tantas veces ha ocurrido en los cambios constitucionales de Bolivia y tan bien caricaturiza Ricardo Calla, sino que es ante todo el resultado de un esfuerzo por interpretar nuestra realidad. La comparacin con otras situaciones ha surgido en un segundo momento. En sntesis, podramos aplicar de nuevo, ahora a la nueva Bolivia, lo que dijo sobre Sudfrica el Ministro Stoffel van der Merwe acerca del proceso all seguido (en 4.2.5):
Las circunstancias de [Bolivia] son tan diferentes... que ninguno de esos sistemas podra trasladarse con xito a estas partes del mundo sin notables adaptaciones... Desarrollaremos nuestro propio sistema de acuerdo a los requerimientos de nuestras propias circunstancias. Dejemos despus que los tericos sueen un nombre para ello.

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5. Algunas reas especficas

En esta ltima parte hemos seleccionado tres mbitos para concretar algunos de los criterios sealados en las pginas anteriores. Tmense como ejemplos, no como casos prioritarios ni nicos.

5.1. IDIOMAS
Explicitamos este aspecto cultural parte importante de la cosmovisin, pero no el nico ni siempre el principal porque las normas legales para regular el uso de idiomas suelen ser un importante elemento bloqueador o promotor de mejores relaciones interculturales en el seno del Estado y de sus entidades autonmicas. Los ejemplos de muchos pases plurilinges84 muestran cun sensibles pueden resultar las polticas lingsticas para la cohesin o polarizacin de su poblacin.

5.1.1. El rol simblico de la lengua

La importancia de los idiomas deriva tanto de su gran poder simblico para identificar a cualquier individuo como miembro de uno u otro grupo tnico y cultural como de la necesidad constante de utilizarlo para la comunicacin cotidiana. El lenguaje y la capacidad de poner nombres a todo es quizs el elemento cultural simblico ms potente y universal para diferenciar a lo humano del resto; y cuando ello ocurre a travs de idiomas distintos, este potencial sirve tambin para identificar rpidamente a los miembros del propio grupo, aunque sea slo por un pequeo dejo en el modo de hablar otro idioma, o viceversa para diferenciar a los distintos, aunque hablen el idioma del grupo. Dice, en esta misma lnea, la Comisin Mundial de Cultura y Desarrollo de la UNESCO (1997: 39):
El lenguaje de un pueblo es quizs su atributo cultural ms significativo... Por su naturaleza las lenguas resumen toda la problemtica de la pluralidad cada lengua hablada en el mundo representa un modo nico de concebir la experiencia humana y el mundo mismo. La poltica lingstica, sin embargo,...an es utilizada como instrumento de dominacin, fragmentacin y asimilacin. No es pues sorprendente que entre los primeros derechos reclamados por las minoras se encuentre la reivindicacin de su lengua... desde el reconocimiento oficial y legal..., su enseanza y uso en la escuela y otras instituciones, hasta su utilizacin en los medios de comunicacin de masas.

Otra habra sido la historia sociocultural de Bolivia y de otros pases neocoloniales si se hubiera tomado en cuenta todo lo anterior. El principal matiz que debe aadirse es que, por diversas razones histricas, el peso del idioma no es el mismo de una cultura a otra. Lo anterior es vlido en aquellos pueblos que han mantenido muy fuerte su idioma, como ocurre entre nosotros tanto con el castellano de los pueblos de origen hispano como
84 Pensemos en pases tan diversos como Blgica, Espaa, Canad, la Unin Sovitica con sus ulteriores desmembraciones, la India, Filipinas, Hait, Paraguay o la mayora de los nuevos estados africanos.

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ALGUNAS REAS ESPECFICAS

tambin con bastantes lenguas originarias, aun despus de cinco siglos con polticas coloniales; por ejemplo, el quechua, el aymara, el guaran o el chimn. En los dos primeros casos el idioma es actualmente tan importante que desde la Colonia se ha convertido incluso en el factor ms relevante para determinar, de manera directa o indirecta, la pertenencia al actual grupo tnico quechua o aymara85. Pero hay otros pueblos o sectores significativos de algunos pueblos que ya no hablan ni entienden su lengua sin que por ello su gente haya perdido su identidad como miembros de tal o cual pueblo, marcada entonces por otros rasgos simblicos como la pertenencia a un territorio, algn rasgo de la indumentaria, su organizacin o creencias, ciertos hbitos nicos o incluso el mantenimiento de determinados trminos de la lengua perdida. As ocurre entre nosotros con bastantes pueblos minoritarios de tierras bajas. Por la persistente condicin neocolonial u otros factores tambin ahora muchos hijos de migrantes nacidos ya en la ciudad han perdido la lengua de sus padres, aunque este fenmeno podra todava revertirse en un Estado realmente intercultural, como ocurre en otras ciudades multilinges como Monreal, Mumbai [Bombay] o Singapore. Por otra parte, hablar slo el idioma de un grupo es uno de los mayores bloqueos para la comunicacin entre distintos. En el mundo contemporneo es cada vez ms difcil poder abrirse camino si slo se habla un idioma, aunque ste sea uno de los ms difundidos. Se dice que el monolinge tiene de partida una gran limitacin incluso para percibir que hay otras maneras de percibir la realidad y que quien habla dos o tres idiomas es como dos y tres personas en una, porque multiplica su capacidad de comunicacin.

5.1.2. Lineamientos para una normativa

Por la combinacin de estas dos funciones, en un pas plurilinge como Bolivia se justifica el principio de respetar y proteger, por una parte, el derecho de cada pueblo a utilizar y desarrollar su propia lengua en privado y de manera pblica; y, por otra, la conveniencia de que todos sean capaces de comunicarse al menos en dos lenguas: el castellano, que facilita la comunicacin entre todos, y la lengua originaria de la regin en que viven. Aparte, es probable que, adems del castellano que ya es una lengua de amplia difusin internacional muchos ciudadanos vean oportuno ampliar su capacidad de comunicacin internacional con el conocimiento de otra lengua como el ingls. Limitndonos a las necesidades internas para la cohesin nacional, hay dos vas posibles: forzar la castellanizacin de todos o fomentar ms bien el bilingismo de todos en castellano y la lengua originaria de la regin86. La primera va es la que se ha intentado ya desde principios de la Repblica si no antes, e implica fomentar el bilingismo en slo una direccin: de la lengua nativa originaria al castellano, desembocando a la larga en la prdida de la primera hacia el monolingismo en castellano. La segunda empez a proponerse con la Ley de Reforma Educativa de 1994 pero en la prctica no se lleg a implementar; implica el biligismo de doble va: de la lengua nativa originaria al castellano y tambin del monolingismo castellano a la lengua nativa, con mantenimiento y desarrollo de ambas lenguas.
85 En la poca precolonial las identidades tnicas se basaban ms en la pertenencia a ayllus y a sus federaciones o confederaciones. Pero hablar quechua o aymara no era tan relevante pues dependa ms de si vivan en valles o puna, siendo incluso de un mismo ayllu. 86 Las nicas regiones del pas en que este bilingismo podra cuestionarse son aquellas en que prcticamente no hay ninguna lengua originaria significativa, como Tarija o Pando, aunque tambin all hay una creciente inmigracin andina quechua o aymara y municipios con minoras que hablan otra lengua local originaria. Ello podra justificar que aun all todos tuvieran por lo menos conocimientos bsicos de estos idiomas.

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La primera va sigue siendo claramente colonialista. La segunda, en cambio, toma por fin en serio la calidad pluricultural y multilinge de nuestro pas no slo como un punto de partida sino tambin como un ideal enriquecedor para todos. Evidentemente, dentro de la construccin de un Estado realmente intercultural debe optarse por la segunda va, aunque resulte ms lenta y difcil, porque el mantenimiento y desarrollo de la propia lengua es uno de los principales derechos especficos de los pueblos e individuos que la hablan, tanto dentro como fuera de sus territorios o comunidades lingisticas, y el bilingismo generalizado es uno de los principales facilitadores para posibilitar y fortalecer relaciones interculturales equitativas. Una consecuencia inmediata es que todos los idiomas nacionales deben tener carcter oficial: el castellano en todo el territorio boliviano, y las diversas lenguas originarias, por lo menos dentro de sus correspondientes territorios indgenas, tomando en cuenta adems a los hablantes que ya se han establecido en otras partes. Este tema nos lleva al doble concepto de comunidad lingstica y de grupo lingstico, desarrollados en la Declaracin Universal de Derechos Lingsticos, fruto de una Conferencia Mundial realizada en Barcelona (junio de 1996):
Comunidad lingstica: toda sociedad humana que, asentada histricamente en un espacio territorial determinado, reconocido o no, se autoidentifica como pueblo y ha desarrollado una lengua comn, como medio de comunicacin natural y de cohesin cultural entre sus miembros. Grupo lingstico: toda colectividad humana que comparte una misma lengua y que est asentada en el espacio territorial de otra comunidad lingstica, pero sin una historicidad equivalente, como sucede en... inmigrados, refugiados, deportados o los miembros de las disporas.

Unos y otros tienen el derecho al uso de su lengua en privado y en pblico pero, a la vez, deben reconocer el derecho particular que tiene cada comunidad lingstica dentro de su territorio, por lo que, si ah se establece gente de otros grupos lingsticos, debe buscarse
una socializacin adicional de estas personas de modo que puedan conservar sus caractersticas culturales de origen pero compartan con la sociedad que los acoge las referencias, los valores y los comportamientos suficientes para permitir un funcionamiento social global sin ms dificultades que las de los miembros de la comunidad receptora. [En cambio] la asimilacin... no debe ser en ningn caso forzada o inducida, sino el resultado de una opcin plenamente libre. (Art. 4). Los derechos de todas las comunidades lingsticas son iguales e independientes de la consideracin jurdica o poltica de lenguas oficiales, regionales o minoritarias... Esta Declaracin excluye que una lengua pueda ser considerada propia de un territorio nicamente por el hecho de ser oficial de Estado o por tener tradicin de ser utilizada [all]... como lengua administrativa o de ciertas actividades culturales. (Art. 5 y 6).

Estos criterios se aplican tambin a diversas situaciones dentro de la Bolivia plurilinge. Son particularmente importantes en el caso del quechua y del aymara, pues su cobertura geogrfica es mucho mayor y en ella hay que tomar tambin en cuenta las ciudades y zonas de colonizacin, receptoras masivas de inmigrantes. Podra su carcter de lengua oficial, conjuntamente con el castellano, extenderse tambin ms all de sus territorios andinos tradicionales, en funcin de los datos censales?

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Los criterios hasta aqu mencionados deberan ser parte de la legislacin lingstica para todo el pas. Pero un siguiente paso es aplicar estos mismos criterios a los diversos niveles territoriales, autonmicos o no. Damos por supuesto que en todos ellos se aplican las polticas lingsticas nacionales arriba esbozadas, como el derecho de todos a utilizar su lengua dentro y fuera de su territorio y fomentar de manera creciente el bilingismo de doble va, en cada territorio. Pero aparte de ello, pueden ser precisas all otras polticas lingsticas locales ms especficas para las que probablemente bastaran. Los niveles en que resulta ms perentorio plantearse la figura de comunidad lingstica son el municipal y, de una manera ms genrica, las entidades territoriales indgenas que, como ya explicamos, pueden tener tamaos muy diversos. Dado que stas ltimas todava no existen, aqu slo ilustraremos este tema para el caso de municipios. El mapa 5.1 muestra aquellos municipios que mejor califican para ello por cuanto, segn el Censo 2001, la mayora de su poblacin tiene una determinada lengua indgena o castellano como lengua materna, por ser aquella en que empez a hablar desde su primera niez.

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no87,

Si ampliramos el dato a todos los que la saben, aunque de nios aprendieron a hablar en castellaseran todava ms. Y casi siempre es an mayor el porcentaje de los que se autoidentifican como miembros de un determinado pueblo originario. El criterio de lengua en que aprendi a hablar en la niez, utilizado en el mapa, es por tanto el ms rgido y limitante y sin embargo se cubre en un gran nmero de municipios sobre todo en la regin andina. Es tambin de la agrupacin de estos municipios de donde pueden surgir muchas de las propuestas entidades territoriales indgenas y, a la larga, la comunidad lingstica ms amplia, aunque no sea precisamente para que sea ello lo que defina su carcter de entidad territorial. Pocos son los municipios en que la mayora de padres de familia no haya optado por una u otra lengua para ensear a hablar a sus hijos. Con todo, los colores del grfico de la derecha insinan tambin que no faltan municipios que pertenecen a dos comunidades lingsticas. Uno de ellos es precisamente la capital Sucre, el primero que aparece en recuadro con datos numricos, y que tiene su centro urbano ms una vasta rea rural. All una gran mayora aprendi a hablar de nio en quechua pero hay tambin una significativa minora que lo hizo en castellano. Slo hay tres en que la mayora ha aprendido en una lengua minoritaria: Chipaya, en Oruro, donde lo hicieron en uru; Uribich, el municipio ms guarayo de Santa Cruz; y Gutirrez, en el Chaco, que es el nico municipio guaran que cumple esta condicin. Algunos municipios en blanco entre el rea aymara y quechua no cumplen la condicin de que una de esas lenguas sea la materna de al menos un 50% de la poblacin. Por tanto, all deba pensarse tambin en la coexistencia de dos comunidades lingsticas88. En estos municipios el uso de la lengua originaria de la comunidad lingstica local debera ser el habitual en todas aquellas instancias pblicas estatales o no que impliquen comunicacin regular con quienes la hablan, a veces con graves consecuencias si no se la tomara en cuenta. Siempre ser til aadir el castellano, que es oficial en todo el pas, pero ya no como la forma principal y habitual (porque implicara una imposicin desde afuera) sino sobre todo como una destreza complementaria para cuando haya interlocutores, documentos u otras instancias superiores que lo requieran. De todos modos cada municipio ver cmo y cundo utilizar una u otra lengua, de acuerdo a su realidad local. A modo slo indicativo, mencionamos algunos de los mbitos pblicos en los que esta poltica de la lengua propia ms apertura complementaria al castellano puede ser pertinente, aunque con distinta intensidad y posiblemente distintas especificidades para cada tema y lugar: Oficinas pblicas Administracin de la justicia Servicios de salud Actos pblicos Medios locales de comunicacin Sistema educativo local (ver 5.2 infra). Documentos oficiales Letreros y sealizaciones pblicas El buen manejo de la lengua originaria de la comunidad lingstica local debe ser un requisito indispensable para todo funcionario pblico local que cumpla alguno de los anteriores servicios; y su bilin87 En el Censo 2001 este dato tiene cierto sesgo pues no se consider la posibilidad muy real de que de nios hubieran aprendido a hablar en ambas lenguas; pero el hecho de que, en este caso, alguien indique una u otra de las dos lenguas ya muestra cierta actitud de lealtad o rechazo a la lengua originaria. 88 Por ejemplo, por Caripuyo (Potos) y Tapacar (Cochabamba) pasa la frontera aymara/quechua y por Azurduy (Chuquisaca), la frontera quechua/castellano.

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gismo en castellano ser seguramente necesario para muchos de estos servicios, como la administracin de la justicia y la educacin. En otros municipios, sobre todo del Oriente y Tarija, puede ocurrir la situacin contraria; es decir, conforman ms bien una comunidad lingstica castellana y, por tanto, lo anterior se refiere a esta lengua. Lo ms probable es que ello no implicar mayores cambios respecto a lo que all ya se ha hecho en el pasado. Pero en algunos de ellos habr que poner un cuidado especial para ver si existe una minora claramente definida que pertenece a otra comunidad lingstica, a la que deba darse un tratamiento especial dentro del municipio. Es tambin posible que haya municipios con una mayora absoluta perteneciente a determinado pueblo originario pero en los que la lengua originaria ya no siempre es el medio de comunicacin natural y de cohesin cultural entre sus miembros. Este es el caso de muchas ciudades y capitales en la regin andina. En ellas habr que asegurar, por supuesto, la debida atencin al grupo numeroso que sigue usando la lengua originaria en todos los servicios municipales, por lo que la calificacin bilinge de sus funcionarios sigue siendo clave. Pero es posible e incluso deseable por su posicin estratgica que sobre todo en la nueva coyuntura poltica haya adems inters por la recuperacin real de esa lengua histrica local. El municipio podr entonces decidir diversas normas y medidas lingsticas, por ejemplo, con relacin al enfoque lingstico de su personal e instalaciones, a su sistema escolar, a los medios de comunicacin locales o a la sealizacin pblica. Otra es la situacin de municipios cuya mayora dice pertenecer a un pueblo originario pero ya son muy pocos quienes mantienen la lengua. Tal es el caso de los municipios chiquitanos y de algunos otros pueblos nativos orientales All no se pueden imponer los requisitos anteriores pero es posible que, por comn acuerdo, se decida determinar algunas medidas lingsticas (o bilinges) de fomento siquiera simblico de la lengua perdida o ya muy deteriorada, como factor de identidad tnica. Pasemos al nivel territorial departamental. En realidad las principales comunidades lingsticas, a igual que las tnicas, no se circunscriben a las jurisdicciones territoriales de un determinado municipio. Las comunidades lingsticas quechua, aymara y guaran rebalsan no slo las fronteras municipales sino tambin las de algunos departamentos, por no hablar de pases. Por tanto tambin las entidades territoriales departamentales tienen que precisar sus propias polticas lingsticas. En los departamentos andinos, adems del castellano, habr una o quizs dos comunidades lingsticas ms la presencia marginal de otras; en los dems, prevalece la comunidad lingstica castellana aunque debern garantizarse tambin los derechos de las otras comunidades lingsticas locales minoritarias y los de los grupos andinos inmigrados. Probablemente esta gama de variedad puede ser tomada suficientemente en cuenta con una ley de carcter nacional para todo el pas, adems de reglamentaciones ms especficas en otros niveles inferiores. En rigor la falta de correspondencia entre territorios departamentales y comunidades lingsticas podra hacernos pensar si sera oportuno prever incluso algn tipo de autonoma territorial basada en esas grandes comunidades lingsticas, como se ha hecho por ejemplo en Blgica, sobre todo si se toma tambin en cuenta que en ellas la lengua juega actualmente un papel fundamental para determinar la pertenencia al pueblo aymara o quechua. Algunas tareas ms estrictamente lingsticas, como por ejemplo la de fijar la norma alfabtica, ortogrfica y gramatical, deben hacerse obviamente a este nivel mximo, tomando en cuenta adems la siempre amplia gama de variedades dialectales. Pero de momento no nos parece que el criterio lingstico deba jugar entre nosotros un rol poltico tan fundamental como en Blgica porque, como ya vimos en 3.1.5, no hay an suficiente cohesin

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entre todos los que hablan una misma lengua. Esto es mucho ms notable en el caso quechua pero se observa tambin entre los aymaras, sobre todo por la existencia de significativos espacios de Oruro y Potos en que se est produciendo un proceso de cambio de la lengua aymara a la quechua. Ms promisorio parece empezar como ya sugerimos en el captulo anterior en trminos ms generales por la aglutinacin de espacios y posiblemente territorios tnico-lingsticos supramunicipales y, de acuerdo a su nivel de cohesin, avanzar hacia espacios y territorios mayores. Por otra parte, no debemos olvidar que el concepto administrativo de entidad territorial incluye otras varias consideraciones de tipo geopoltico que no siempre aconsejan una plena correspondencia con los espacios cubiertos por una determinada comunidad lingstica o incluso tnica. As ocurre sin duda en el caso de la comunidad lingstica quechua, desparramada por tantos departamentos incluso sin continuidad territorial, y es probable que ocurra tambin en el de la aymara. Por otra parte, en una y otra la diferencia de idioma parece menos trascendental que el hecho de compartir en lo bsico una misma cultura andina. El caso de las comunidades y grupos lingsticos minoritarios es particularmente significativo en el departamento de Santa Cruz, donde, tanto en la capital como sobre todo en el campo, los inmigrantes quechua hablantes son bastantes ms que los que hablan lenguas originarias locales. Sera entonces una poltica lingstica equivocada fomentar slo estas ltimas lenguas por ser locales y no respetar las de los numerosos inmigrantes andinos. El Instituto Normal Superior de Portachuelo, que est en el centro de la regin con ms colonizadores collas (ver mapa 3.1), nos proporciona un ejemplo de lo que en esta regin no debera hacerse. Tom inicialmente la decisin correcta de incluir el estudio y prctica de la lengua quechua, conocida ya por muchos alumnos provenientes de estas colonias y ciertamente necesaria para el futuro trabajo docente en ellas. Sin embargo aos despus se modific por la decisin excluyente y totalmente disfuncional de cambiar esta lengua por el guaran, hablado tambin por algunos colonizadores pero en proporciones mucho menores89. Retomando los criterios de la Declaracin Universal de Derechos Lingsticos arriba citada, no hay en Santa Cruz ningn peligro de que la prctica complementaria del quechua por parte de los inmigantes ponga en peligro la viabilidad de la comunidad lingstica castellana local. Pero, por otra parte, est ltima debe recordar que la asimilacin... no debe ser en ningn caso forzada o inducida, sino el resultado de una opcin plenamente libre. (Art. 4).

5.2. SISTEMA EDUCATIVO

En 3.2.4 ya hemos argumentado sobre la importancia estratgica del sistema educativo en la construccin de una nueva sociedad intercultural sin el lastre neocolonial que seguimos arrastrando. No es necesario repetir aqu los lineamientos que ya se detallaron en otras publicaciones (Alb 2002c; Alb y Anaya 2004), a partir del nuevo escenario creado por la Reforma Educativa de 1994 y centradas sobre todo en el rea de la educacin primaria fiscal, la nica en que se implement la Reforma. Parte de las crticas que ltimamente se han hecho a esta Reforma no se deben tanto a sus planteamientos innovadores en el tema intercultural que aqu nos ocupa, sino a sus deficiencias para darles cumplimiento90 y a otros aspectos de tipo ms administrativo.

89 Slo en el municipio de La Blgica los guaran alcanzan el 10%, los ms de ellos jornaleros temporales o golondrinas (ya permanentes pero sin trabajo fijo) en este ingenio y en la zafra de azcar. 90 Muchos cuestionan tambin, con buenas razones, que es difcil plantear una genuina interculturalidad si no se cuestiona a su vez la asimetra de las relaciones sociales, eonmicas y culturales entre los de la cultura dominante y los de las culturas oprimidas. Por eso plantean ahora como eje fundamental de la educacin su carcter descolonizador.

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Aqu nos fijaremos sobre todo en el potencial transformador de un sistema educativo bien enfocado en otras reas y niveles y en las implicaciones que todo ello pueda tener tambin de cara a un enfoque estatal con autonomas. Empecemos subrayando algunos rasgos del nuevo escenario surgido en 2006.

5.2.1. El nuevo escenario

Las Bases del Anteproyecto de Ley de Educacin entregado por el Ministerio de Educacin en junio 2006 y aprobadas con cambios menores el siguiente mes en el controvertido Congreso Educativo de Sucre (10-14 de julio) incluyen aspectos como los siguientes, relevantes para nuestro tema91:
- Es universal, nica y diversa, porque atiende con calidad, pertinencia cultural y lingstica en todas las regiones del pas. nica en calidad, diversa a la aplicacin y correspondencia a cada contexto. - Es descolonizadora, liberadora, anti-imperialista revolucionaria y transformadora de las estructuras econmica, social, cultural, poltica e ideolgica, orientada a la autodeterminacin, la reafirmacin de las naciones indgena-originarias, afro-boliviana y de la nacionalidad boliviana. - Es comunitaria, democrtica participativa de consensos para la toma de decisiones en la gestin de polticas educativas pblicas dentro del marco de la unidad en la diversidad. - Es intracultural e intercultural plurilinge, porque articula un sistema educativo estatal desde el potenciamiento y desarrollo de la sabidura, lengua propia de las naciones indgenas originarias, donde se interrelacionan, convivan en igualdad de oportunidades, valoracin y respeto recproco entre las culturas del pas y del mundo. - Es productiva y territorial, orientada al trabajo y desarrollo sostenible que garantiza procesos de produccin, conservacin, manejo y defensa de los recursos naturales, fortaleciendo la gestin y control territorial de las naciones indgenas originarias. - Es cientfica, tcnica y tecnolgica, porque desarrolla los conocimientos y sabidura desde la cosmovisin de las culturas milenarias en complementariedad con los avances de la ciencia y la tecnologa para contribuir al desarrollo integral de la humanidad. - Es laica y pluralista, porque respeta la espiritualidad de cada cultura, la libertad de creencias, promueve los valores propios y rechaza todo tipo de imposiciones dogmticas.

De momento el anteproyecto del Ministerio, que se autocalifica como una educacin descolonizadora, se mueve todava mucho al nivel de grandes propuestas y principios declarativos, sin llegar a desarrollar los instrumentos operativos para que as ocurra. Queda por delante la inmensa tarea de cmo hacerlo y todos sabemos muy bien que ya no es lo mismo con guitarra. No sera raro, por ejemplo, que a la hora de la acccin los promotores de la propuesta de un proceso participativa de consensos tengan que tomar decisiones operativas sin llegar a tal consenso. Los autores resaltan ms su propia vivencia aymara y andina que la de otras culturas nacionales, por ejemplo en las tierras bajas, e imaginan mejor las expresiones de estas culturas en las comunidades rurales que las transformaciones e intercambios interculturales que ocurren en las ciudades y otras regio91 Extractos del borrador del 13-06-06. Los nfasis son del texto original. El Congreso Nacional Educativo de Sucre, del 10-14 de julio 2006, los ratific con slo modificaciones de detalle.

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nes receptoras de migrantes de mltiples orgenes, con todos los nuevos desafos que ello genera. Aunque en estos principios aqu reproducidos ya aparece la relacin intercultural, incluso en mbitos nuevos como el productivo y el tecnolgico, estas vivencias subyacentes de los autores les llevan sobre todo a enfatizar la intraculturalidad, es decir el fortalecimiento de la propia cultura hasta ahora subordinada cuando no minimizada e incluso extirpada por los persistentes procesos colonizadores. Limitndonos a nuestra temtica, podramos caracterizar de forma didctica esta nueva propuesta del Ministerio sobre educacin descolonizadora como una Educacin Intra e Intercultural, Plurilinge, Participativa y Productiva [es decir, la sigla mnemotcnica EIIPPP]. Este enfoque recoge, expande y complementa dos elementos clave promovidos ya desde la anterior Reforma Educativa, a saber, la Educacin Intercultural Bilinge [EIB], que ahora se ampla a EIIP; y la Participacin Popular en todo el proceso educativo. Aade adems la dimensin productiva, mencionada pero apenas implementada por la anterior Reforma, quizs por haberse concentrado demasiado en slo los primeros ciclos de primaria. Su insistencia de partida en lo intra-cultural y en lo participativo comunitario, aparte de su crucial importancia didctica y psicolgica (hay que empezar siempre por fortalecer lo propio) pueden ser un til instrumento para la formacin del nuevo Estado Plurinacional. El siguiente nfasis complementario en lo plurilinge se traduce ms adelante en la triple meta de que todos los bolivianos sepamos (a) una lengua originaria local, ms (b) el castellano para entendernos entre todos en el pas y Amrica Latina y (c) el ingls, para abrirnos al mundo; toda la poblacin boliviana tendra as tres herramientas comunicativas e interculturales que, bien utilizadas, son muy pertinentes para lo que a veces se ha llamado la glocalizacin, es decir, una globalizacin alternativa que surja desde abajo y desde lo local, como contrapunto a la actual globalizacin que se nos quiere imponer desde los centros de la economa neoliberal. Finalmente, su acento en lo productivo responde a una preocupacin que la Reforma Educativa apenas desarroll, aunque lo mencionaba. Se lo plantea tambin desde una perspectiva intra e intercultural y con un desarrollo cientfico y tecnolgico que impulse a la vez los conocimientos y sabidura desde la cosmovisin de las culturas milenarias y los complemente con los avances de la ciencia y la tecnologa para contribuir al desarrollo integral de la humanidad. Si se la llega a desarrollar operativamente y con una base educativa slida, podr contribuir a fortalecer uno de los puntos ms vulnerables y urgentes de la nueva estructura del pas, a saber nuestra solidez econmica, sin que caigamos en la ilusoria borrachera de gastar y consumir sin ms los fciles ingresos por el gas sino invertirlos en la consolidacin de una nueva economa propia y de base ancha (PNUD 2005). En eso podemos aprender ms de Noruega que de Venezuela, ambas ricas en petrleo. Hay que ver este nfasis en un contexto ms amplio. Una educacin que d a los egresados destrezas tcnicas inmediatamente aplicables en el trabajo productivo siempre ser bienvenida. Pero no ser suficiente si al mismo tiempo no ayuda a consolidar y madurar la propia personalidad y sus valores sociales de honestidad, solidaridad y convivencia con los distintos y si no desarrolla una conciencia crtica capaz de reaccionar creativamente ante nuevas situaciones y desafos. Con el desarrollo adecuado de estos tres pilares, sugeridos en las bases del nuevo Anteproyecto de Ley, esta educacin descolonizadora y fortalecedora de lo propio estar a la vez abierta tambin a los otros distintos, dentro y fuera del pas, y al mundo. Las reflexiones que siguen tal vez puedan contribuir a enfatizar algunos aspectos que, para todo ello, consideramos indispensables, y a sealar algunas pistas operativas tiles en la temtica que nos ocupa.

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5.2.2. Nuevas reas y niveles

Con relacin a las reas y niveles en que conviene expandir el enfoque EIIPPP, hay que empezar subrayando que ello no implica dejar de fortalecer la EIB iniciada ya en el nivel bsico rural, dados los lamentables retrocesos que incluso all han ocurrido sobre todo desde el cambio de gobierno de 2002. Fortalecer la EIB y ampliarla a EIIPPP en este nivel bsico y en el campo sigue siendo esencial para romper el enfoque colonialista de la educacin all donde resulta ms patente y estridente. Un aspecto clave que tambin all hay que desarrollar es cabalmente dar contenidos reales a una visin y actitud tica intercultural, que combine el orgullo y desarrollo de lo propio (la vertiente intra) y el respeto y apertura a lo ajeno y distinto (la vertiente inter). Hasta ahora se enfatiz sobre todo la lengua, de forma casi exclusiva y a la vez con sus propias insuficiencias: casi slo la lengua materna en los primeros aos y casi slo el castellano en los subsiguientes, de modo que el objetivo de lograr un bilingismo perfecto en lengua originaria y en el castellano como lengua comn y de apertura a otras muchas realidades culturales, qued slo en el papel. Aadamos que estos objetivos implican tambin el mantenimiento de este mismo enfoque en la secundaria rural, donde incluso la limitada EIB sigue totalmente ignorada. De cara al futuro cercano, consideramos tambin estratgicamente clave afrontar estos desafos en las grandes ciudades, tanto en primaria como en secundaria, tanto en los centros fiscales como en los privados y los que funcionan por convenio. Es en esas principales aglomeraciones urbanas, receptoras de gente de todas partes, donde en ltima instancia se juega la viabilidad de construir un pas equitativo en lo cultural y lingstico. Naturalmente, para tener xito en estos ambientes ms complejos, resulta indispensable tomar muy en cuenta la debida adaptacin metodolgica a las caractersticas socioculturales y sociolingsticas de estos nuevos sectores urbanos. En ellos, el objetivo metodolgico inmediato debe ser generar un ambiente de simpata hacia aquellos pueblos y expresiones culturales hasta ahora despreciados por los sectores dominantes. El cambio ser ms real y eficaz incorporando esa va de seduccin que si se reduce a una imposicin autoritaria. El reforzamiento o enseanza de una lengua originaria tiene tambin rasgos distintos en las ciudades, pues all ya no suele ser la lengua principal de los alumnos y debe ensearse con metodologa de segunda lengua y con tcnicas didcticas que la hagan igualmente atrayente, por ejemplo, apoyndose con canto y baile, concursos y festivales. Un cuidado especial hay que poner en tantos inmigrantes de primera o segunda generacin que, presionados por el contexto social, buscan ya su ascenso social en la ciudad olvidando tal vez su pasado. Con un debido enfoque dentro de las escuelas y colegios urbanos sus mayores destrezas en la lengua y cultura originaria pueden convertirse en situacin ventajosa frente a los dems en vez de ser motivo de retraso y estigma vergonzante como ocurre ahora. En todo lo anterior, tanto en el campo como en la ciudad, el componente transformador ms fundamental es la formacin docente, sobre todo de las nuevas promociones egresadas de los institutos normales superiores y de las carreras pertinentes en la universidad. Nunca ser excesivo lo que se invierta en esta tarea y buena parte de las deficiencias en la implementacin de la EIB y otros aspectos de la Reforma Educativa de 1994 se deben a descuidos en la formacin docente tanto inicial como permanente. Estos descuidos se hicieron ms patentes por el ritmo acelerado con que se intent transformar todo el sistema, a partir de los docentes ya en ejercicio, formados todava en una mentalidad civilizadora y que desconfiaban de la Reforma tambin por la manera en que sta enfocaba su seguridad laboral.

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Esencial en esta formacin docente ser la combinacin del contenido ms acadmico con en el fortalecimiento de nuevas actitudes, conductas y valores para la construccin de la sociedad bien enraizada en nuestra realidad y, a la vez, abierta a todos. Una de las deficiencias de la Reforma fue precisamente insistir ms en las destrezas cognitivas y prcticas que en todos estos valores. Para ello, tanto en la formacin docente como en la prctica ulterior en el aula hay que poner una atencin especial en el llamado currculo oculto, que delata qu es lo que est ms en lo profundo de las personas y las estructuras. Mientras este currculo oculto siga destilando una lnea contrapuesta a la aqu sealada, quiere decir que an no hemos tocado fondo en la transformacin del sistema educativo. Lograr un enfoque intra e intercultural en la educacin superior va mucho ms all de slo la formacin docente. Sigue pendiente que las universidades se unan por fin a la nueva corriente si lo que se pretende es que toda esta sociedad pluricultural y el Estado que la estructura sean adems interculturales e incluso plurinacionales. Son muchas las carreras cuyo currculo debiera modificarse para que incorporen la dimensin intercultural propia de cada disciplina. Es ms probable (pero no siempre evidente) que esta dimensin se haya incorporado ya de alguna manera en las ciencias de la educacin, en la lingstica y en las ciencias sociales y polticas. Pero su inclusin es igualmente importante en cualquier carrera que prepare a futuros servidores pblicos en otras muchas disciplinas. Lo mnimo que todos estos futuros profesionales y servidores pblicos deben tener es la capacidad de comprender y relacionarse de manera positiva con la gente culturalmente distinta con la que despus debern codearse e interambiar de manera regular. En un pas plurilinge como el nuestro ser tambin muy oportuno que haya ofertas eficientes para la enseanza de lenguas indgenas, como las hay ya para el aprendizaje de algunas lenguas extranjeras. Pero la mayora de las carreras deben adems tener en cuenta la existencia de diferencias y especificidades culturales en sus propias materias. Cada disciplina desarrolla sus propios parmetros y tcnicas que deben ser muy tomados en cuenta. Pero estos mismos se han desarrollado con frecuencia en y para contextos socio-econmicos y culturales distintos de los nuestros y si stos ltimos no se toman tambin suficientemente en cuenta, la aplicacin rgida de lo estudiado puede chocar con una realidad distinta y resultar contraproducente. El currculo necesita por tanto una profunda y detallada revisin enfocada especficamente a asegurar el enfoque intercultural de cada disciplina. Cmo un juez o abogado podr ejercer adecuadamente el derecho si no se percata de que en el ambiente en que se mueve existe tambin el derecho consuetudinario? Cmo un mdico o enfermera podr atender debidamente a pacientes cuyas concepciones sobre la salud y sus prcticas curativas parten de otros supuestos culturales? Por qu fracasan tantas propuestas de planificacin y desarrollo elaboradas de manera sofisticada pero slo desde un escritorio, sin conocer los condicionamientos, prioridades y oportunidades concretas de la poblacin a la que se pretenda ayudar? Se conoce o siquiera se tiene conciencia de que cada pueblo originario tiene su propia sabidura popular acumulada en temas como el control de su salud, el conocimiento y manejo de su medio ambiente, la solucin de conflictos y tantos otros? Y cmo esos mdicos, jueces y abogados, tcnicos en desarrollo podrn llegar a comprender estas diferencias y comunicarse con aquellos a quienes pretenden servir si ni siquiera entienden su lengua y menos todava la hablan? Ser siempre oportuno abrirse adems a los conocimientos, las nuevas tecnologas y dems innovaciones que se van produciendo y acumulando en el resto del mundo. Pero no para copiarlo todo sino para cotejarlo de manera crtica y constructiva con nuestra realidad, su propio potencial y limitaciones. Tambin en esta apertura al mundo debemos ser interculturales con los pies bien puestos en nuestra

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identidad y realidad y a la vez con los ojos, odos y brazos bien abiertos al mundo, para decidir despus con nuestra cabeza y tambin con nuestro corazn, de manera crtica, autnoma y selectiva, lo que ms nos conviene para la nueva sociedad plurinacional e intercultural que todos soamos. Todo lo anterior tiene que ver tambin con la excelencia acadmica. Esta debe lograrse tanto mantenindonos actualizados en los avances de cada disciplina ms all de nuestras fronteras como siendo sensibles para apropiarnos de la realidad social y fsica de nuestro entorno local inmediato. Sin esta calidad educativa en ambas vertientes, por mucho que se tengan ideas y metas muy claras sea hacia la descolonizacin antiimperialista o hacia la globalizacin capitalista, hacia lo indgena y la solidaridad comunal o para irse al extranjero en busca de un xito individual, la educacin universitaria no llegar a formar recursos humanos idneos para transformar el pas.

5.2.3. Currculo comn y diferenciado

Ms all de toda la problemtica administrativa y organizativa, un aspecto central del sistema educativo es la elaboracin de la compleja malla curricular, a travs de sus diversos ciclos y niveles, modalidades y de las diversas disciplinas. Aun cuando se apliquen metodologas cada vez ms participativas y se d amplia cabida a la iniciativa y creatividad, es indispensable que haya una normativa para asegurar la calidad de la oferta educativa y garantizar que sta d respuestas apropiadas a las necesidades y objetivos ms generales del pas y de sus diversas regiones. En la terminologa educativa actual, dentro del currculo se distingue un tronco comn para todo el pas y ramas complementarias diversificadas de acuerdo a las particularidades locales. Visto no desde el Estado sino de abajo hacia arriba, estas ltimas ms que ramas tal vez deberan llamarse las races que sacan su savia diversificada de la realidad y cultura propia de cada lugar y despus confluyen en un tronco comn, formando una especie de enredadera en espiral sin diluirse plenamente en el tronco nico. As los frutos finales del proceso educativo seguirn teniendo elementos comunes y otros diversificados, ms adaptados a cada situacin y cultura local. Estas slidas races en lo propio son la mejor base para, de ah, abrirse a otras culturas y realidades nacionales e internacionales. No es ste el lugar para bajar a mayores detalles sobre qu debe contemplar el tronco comn y qu las ramas o races diferenciadas dentro del currculo. Pero hemos resaltado estas distinciones porque resultan muy pertinentes para un enfoque educativo acorde con nuestra realidad pluricultural. Sugieren adems la oportunidad de tener ciertos mrgenes de iniciativa y autonoma local en la elaboracin del currculo sin esperar, como en el pasado, que para todo lleguen directrices centralizadas a nivel nacional o departamental para seguirlas pasivamente. Desarrollamos ms este punto en el siguiente acpite.

5.2.4. Asignacin territorial de competencias en educacin

Con el instrumental desarrollado en los captulos precedentes podemos representar primero lo que ocurre hasta ahora (junio 2006) en la asignacin de competencias entre los diversos niveles territoriales en materia educativa y, despus, haremos una propuesta concreta que, en nuestra opinin, responde mucho mejor a las necesidades de una educacin realmente intercultural que busque construir una Sociedad y un Estado plurinacional. Para orientarnos, el grfico 5.1 esquematiza lo que ha estado ocurriendo hasta antes de la Asamblea Constituyente en Bolivia en cuanto a la asignacin de competencias en el campo educativo y el grfico 5.2 presenta nuestra propuesta alternativa, con las dos modalidades (a, b) discutidas ya en el captulo

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anterior (4.4.2 y grfico 4.1a,b). Para simplificar la presentacin hemos supuesto que el nivel meso sigue siendo el departamento y slo hemos incluido el nivel municipal a nivel local, presicindiendo de otras posibles entidades territoriales indgenas o provinciales.

Situacin actual

En la situacin actual (grfico 5.1), siendo Bolivia un estado simple, todo el poder formal legislativo en el tema educativo y cualquier otro queda concentrado en el nivel macro nacional, primero por las referencias a educacin en la CPE (art. 7-e, 8-c y 177-190) y despus, con mucho ms detalle, por la Ley de Reforma Educativa de 1995. Ms an, tambin los diversos y detallados reglamentos operativos de esta Ley han sido elaborados a este nivel nacional mediante decretos supremos firmados por el Gabinete en pleno, porque hasta ahora no se acepta todava que las prefecturas u otras instancias departamentales puedan promulgar decretos. Recin al nivel operativo las competencias de planificar y supervisar se distribuyen entre este nivel nacional y el departamental, mediante un mecanismo de descentralizacin slo administrativa, es decir, desconcentracin por simple delegacin desde el nivel superior. A partir de la Ley 1654 de Descentralizacin Administrativa (1995) y otras disposiciones ulteriores, en particular el DS 25232 de 1998, el principal ejecutor departamental es el SEDUCA (Servicio Departamental de Educacin), que es un rgano operativo y desconcentrado de la Prefectura del Departamento con independencia de gestin administrativa(art. 2). Tiene, entre otras, la atribucin derivada de formular, en forma participativa, el Plan Departamental de Educacin con base en los planes distritales [= municipales] y de supervisar y evaluar la gestin (artculo 5). A su vez, al nivel municipal existe el Distrito Educativo como rgano desconcentrado del mismo SEDUCA para fines administrativos y de ejecucin a este nivel. Entre sus facultades est la de contratar y designar a los docentes y personal dentro de su jurisdiccin (art. 22).

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Es de notar que, pese a este centralismo legislativo y reglamentario, uno de los problemas de la Reforma Educativa ha sido que con frecuencia algunas prefecturas y sus SEDUCA, e incluso algunos directores distritales (que en este sector quiere decir directores a nivel de un municipio), han utilizado su poder y recursos administrativos desconcentrados no tanto para implementar celosamente las renovadoras innovaciones de la Reforma sino ms bien para favorecer a sus aliados polticos o para otros fines particulares. Es un dato a contrapunto que tambin hay que tomar en cuenta cuando se plantea la trasferencia de competencias a niveles locales, en poca de cambios.

Propuesta alternativa
En contraposicin, el doble grfico 5.2 sintetiza una nueva propuesta, que consideramos razonable dada la realidad y necesidades actuales de una educacin intercultural. En este doble grfico y los siguientes, se mantiene el mismo modelo del grfico genrico 4.1, en el captulo anterior (4.4.2), para poder distinguir dos opciones: una (a) con slo los niveles territoriales clsicos del actual Estado; y otra, ms compleja (b) que incluya adems la posibilidad de las entidades territoriales indgenas ms flexibles. Para facilitar el anlisis, trataremos por separado el caso ms genrico de los departamentos y el ms especfico de los territorios indgenas.

Legislacin educativa departamental

En este caso de la educacin, sugerimos una competencia en la materia educativa de forma concurrente de modo que el nivel nacional retiene para s la facultad de elaborar y dictar la ley bsica [LB en ambos grficos] y el nivel departamental la desarrolla con leyes educativas ms especficas [LE], salvo si se trata de municipios indgenas o de entidades territoriales indgenas, porque entonces esta tarea les corresponde a ellas, por las muchas especificidades educativas ligadas a su propia cultura (ver infra). En la Constitucin y la ley bsica, reservada la primera al Estado y la segunda a su nivel nacional, se norman elementos irrenunciables para la visin estatal de largo plazo, como el de la interculturalidad, los referentes al sentido de Nacin-Estado boliviano y tal vez algunos criterios didcticos bsicos. Puede sealar tambin las metas y competencias comunes por ciclo y nivel. Este tipo de competencia legislativa concurrente es ya una apuesta fuerte por descentralizar la educacin en Bolivia en comparacin con lo que ha sucedido hasta ahora. El primer gran beneficiario en este esquema es la variabilidad en el currculo educativo por departamento y pueblo indgena en lo que se llaman ramas diversificadas y hemos rebautizado races diversificadas, quedando a la legislacin nacional, el llamado currculo troncal. Por ejemplo, si la Constitucin ha definido en el ttulo de derechos colectivos que el sistema educativo debe fomentar la igualdad y desarrollo de las culturas originarias y que se deber impartir educacin plurilinge bidireccional en castellano y alguna lengua originaria ms una tercera lengua internacional, est claro que ni el nivel nacional ni ningn departamento, cuando eso corresponda, podra disear un currculo educativo monolinge por muy autnomo que sea el departamento. La definicin intercultural fundamental del nuevo Estado impone ya aqu un deber que tanto el legislador nacional como el del nivel meso deben acatar. Pero se aade una tcnica adicional al desligar al legislador nacional y meso (el departamento en este caso) de la ejecucin. Con ello las funciones de reglamentar y operar pasan a niveles ms locales entre el departamento y los municipios. Es probable que el nivel meso quede con los reglamentos y la opera-

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cin pase en buena medida a los municipios quedando al nivel nacional slo excepcionalmente un poder reglamentario. Con tal descentralizacin no habr que estar esperando que, para las ramas/races diversificadas del currculo, las normas lleguen desde el nivel nacional, pues sta sera incumbencia del nivel legislativo departamental y de las entidades territoriales de cada pueblo originario. Lo que s podra ser un requisito normativo desde el nivel nacional es que esta norma departamental debe incorporar los aportes que van surgiendo de abajo hacia arriba, dentro del enfoque ya adquirido de la participacin popular creativa en educacin, para asegurar que los contenidos de las ramas/races diversificadas surjan tambin desde los niveles ms locales sean municipios, con su propia variedad cultural, o los diversos territorios indgenas dentro del departamento. Los reglamentos determinaran despus cmo se asegura y maneja este flujo de informacin. As la Reglamentacin y la Operacin pasan al nivel subnacional y las funciones competenciales administrativas se reparten entre las oficinas ejecutivas departamental y municipal, de acuerdo a las materias y las categoras de municipios que la Ley o la misma Constitucin pudiera establecer considerando capacidades en los receptores/actores territoriales. La nica reglamentacin y operacin que se mantendra en el nivel superior es la necesaria para el funcionamiento interno de las instancias existentes a este mismo nivel. Una segunda virtud de esta propuesta es que la ley especfica tendra que ser concertada en el sistema poltico-legal del departamento. En otros trminos, no podra ser una resolucin administrativa del futuro ejecutivo departamental la que aborde un currculo educativo que incorpore la identidad y expectativas de largo plazo del pueblo departamental. Si se trata de legislar, la ley inevitablemente debe surgir de decisiones de algn tipo de asamblea, con participacin de los niveles ms locales, como expresin especial y poltica del pueblo departamental.

Educacin en los pueblos indgenas

Los pueblos indgenas tienen un tratamiento especial por el peso muy particular que su cultura debe tener en cualquier educacin que se precie de intracultural, intercultural, participativa y, por tanto, descolonizadora. Para ellos habr que resaltar, mediante un reconocimiento explcito en la norma superior, su capacidad de elaborar y definir ellos mismos aquellos aspectos de las races/ramas diversificadas del currculo que correspondan a su propia cosmovisin y necesidades. Las unidades que para ello podran tener una capacidad legislativa ms obvia, dentro de la estructura estatal, son aquellos municipios con rango de indgenas. Esto es lo que cabe en la modalidad a, mostrada en el grfico 5.2. Lo mismo ocurrira con los departamentos indgenas si llegaran a formarse. Pero cuando varios municipios comparten una misma cultura, parece natural que la legislacin educativa sobre esta especificidad cultural se haga a este nivel comn a todos ellos. No tendra sentido, por ejemplo, que en un municipio se usara un alfabeto y en otro se cambiara; ni que la enseanza de la cosmovisin, religin y valores bsicos propios de un pueblo originario tuvieran que definirse y sus materiales didcticos elaborarse en cada municipio (salvo para variantes ms locales). Es cabalmente en situaciones de este tipo donde adquiere mayor sentido la fusin de varios municipios indgenas en uno mayor o incluso la conformacin de entidades territoriales indgenas (la figura ms amplia a la derecha del grfico 5.2b), susceptibles de tener cualquier tamao, de acuerdo a la distribucin demogrfica y organizativa, variantes y caractersticas de cada pueblo o incluso nacin indgena.

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En rigor, as podra ocurrir tambin en los distritos indgenas dentro de municipios de otra cultura. Pero de momento, como punto de partida, proponemos que en este caso y en el de las posibles provincias o regiones indgenas, que mientras no haya razones probadas para avanzar ms all, slo son unidades territoriales administrativas, ello se haga slo como reglamentacin de las normas pluri e interculturales establecidas ya por la correspondiente ley especfica en el rango legislativo departamental o municipal, segn el caso. En la medida que estos distritos o provincias indgenas llegaran a cumplir los requisitos para transformarse tambin en entidades territoriales indgenas, adquirirn tambin esta capacidad de elaborar y promulgar sus propias leyes educativas especficas complementarias.

5.3. DESARROLLO, DIVERSIDAD CULTURAL Y AUTONOMAS

Consideraciones como las que acabamos de ver para el campo educativo podran aplicarse tambin al del desarrollo. Sin embargo ste es uno de los mbitos en que menos se ha avanzado con miras a un enfoque intercultural. En realidad, ste es un campo sumamente complejo que exigira especialidades y conocimientos que no tenemos y demasiadas pginas para poderlo desarrollar aqu de manera adecuada. Nos limitaremos, por tanto, a sealar slo, a modo de ejemplo, dos temas. Con relacin a su posible perspectiva intercultural, replantearemos el concepto dominante de desarrollo; y, en lo referente a la relacin entre desarrollo y autonomas, mostraremos algunos ejemplos de cmo la legislacin sobre recursos naturales puede corresponder a niveles territoriales distintas de acuerdo al tipo de recurso de que se trate.

5.3.1. La dimensin cultural del desarrollo

Una razn probable por la que tan poco se haya avanzado en un enfoque intercultural para el desarrollo es que ste se ha quedado demasiado identificado a slo el crecimiento y acumulacin econmica. Pero este mismo reduccionismo muestra que el concepto de desarrollo que ha llegado hasta nosotros est muy marcado por supuestos culturales externos que slo ponen nfasis en su vertiente material. Sin negar la importancia de la dimensin econmica, no se la debe aislar de las dems ni menos del sentido de bienestar de toda la poblacin. Este enfoque coincide con la nueva insistencia despus de la avalancha neoliberal en la necesidad de una mayor incidencia del Estado para la redistribucin de los bienes generados, hacia el otro mundo posible, ya tan pregonado en los Foros Sociales Mundiales. A ello hay que aadir adems las nuevas tendencias mundiales sobre la relacin sostenible con todo el medio ambiente. Una plataforma interinstitucional de reflexin colectiva sobre Desarrollo sostenible en los Andes92 concluy que ste slo era posible considerando seis componentes ntimamente relacionados entre s, a saber: ambiental, econmico, tecnolgico, social, organizativo y cultural. Pero, visto desde la concepcin ms amplia de cultura (ver 2.2.1), podramos agrupar estos seis componentes en las tres grandes esferas en las que los miembros de un mismo grupo cultural comparten saberes y vivencias y, de ah, van consolidando su propia identidad, a saber: La esfera de relaciones con la naturaleza (los tres primeros componentes) La esfera de relaciones sociales entre personas y grupos (los dos siguientes) La esfera simblica que da sentido al conjunto (el ltimo componente).

92 Plataforma de contrapartes de NOVIB en Bolivia (1999: 138-140).

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Es decir, una concepcin sostenible del desarrollo implica un enfoque sistmico, integral u holstico del universo cultural de los actores involucrados. Coincide esta visin con el concepto inicial etimolgico de desarrollo, como algo que desde adentro se va expandiendo hacia su plenitud. Este proceso implica tambin crecimiento, por cuanto parte de situaciones de pobreza en que ni siquiera se llegan a cubrir las necesidades bsicas de todos y tambin porque hay un crecimiento demogrfico y una acumulacin permanente de nuevos conocimientos y vivencias, tanto propias como adquiridas de otros. Pero en esta concepcin cultural y sistmica del desarrollo ya no se trata de crecer por crecer y seguir acumulando porque s, unos a costa de los otros. Lo central es mantener este equilibrio entre todos y con la naturaleza, y desde ah ir incorporando las nuevas perspectivas que vayan apareciendo, junto con los dems y de manera sostenible. El objetivo ya no es tener ms y ms caiga quien caiga (incluso el medio ambiente deteriorado) sino ser cada vez ms y mejor, de manera conjunta. Habr sin duda deferencias, porque no todos somos iguales ni le ponemos un mismo esfuerzo pero ser ms fcil evitar disparidades extremas. Tal perspectiva supone una revolucin copernicana con relacin al rol de lo cultural en el desarrollo. As lo plantea el documento de UNESCO (1997) Nuestra diversidad creativa:
En

la concepcin que hace hincapi en el crecimiento econmico, la cultura no desempea un papel fundamental. Es puramente intrumental: puede favorecer un crecimiento rpido o ser un obstculo para l... Sin duda esta concepcin instrumental de la cultura reviste gran inters e importancia desde el momento en que el crecimiento econmico es generalmente muy valorado... Pero incluso a los partidarios del crecimiento econmico se les plantea la cuestin de... si el crecimiento mismo slo es un instrumento con menos pretensiones que los aspectos culturales de la existencia humana para desempear un papel fundamental.

Si reflexionamos, la mayora de nosotros valoramos los bienes y los servicios porque nos ofrecen una mayor libertad para vivir segn nuestros valores... La cultura no es pues un instrumento del progreso material: es el fin y el objetivo del desarrollo, entendido en el sentido de realizacin de la existencia humana en todas sus formas y en toda su plenitud. Es probable que en este proceso los actores de un grupo cultural no acten de manera aislada sino en relacin con otros, asociados a otras culturas, y juntos irn avanzando hacia un proceso compartido, no slo en el intercambio de saberes propios y ajenos sino en todo el conjunto. Es decir, los procesos de desarrollo son tambin interculturales. Simplificando mucho, en este intercambio para el desarrollo cada grupo cultural puede tener visiones y metas distintas de lo que es su desarrollo y quizs incluso concepciones alternativas como lo que en aymara se llama suma qamaa (vivir bien, todos juntos93) o en guaran ande reko (nuestro modo de ser). Este es el sentido fundamental de lo en Bolivia se ha llamado desarrollo con identidad. Ah se incluye tambin la sabidura prctica de cada pueblo, que suele combinar conocimientos acumulados y expresiones simblicas.

93 El intelectual aymara Simn Yampara (1999) fue el primero en llamar la atencin sobre este concepto, ahora muy difundido e incorporado incluso en los planes de gobierno del MAS. De ah se deriva tambin qamiri el que vive bien, junto con todos, sentido ms profundo que el hoy tan corriente rico.

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Pero, junto a ello, es probable que se d tambin un enriquecedor dilogo intercultural. Nadie y ningn grupo, tomado de manera aislada, tiene la plena solucin hacia su futuro y ningn grupo puede tampoco imponer su propia solucin a los dems. Esta bsqueda es siempre una tarea conjunta en que cada uno va poniendo (no imponiendo) su parte y cuyo resultado es siempre algo que recoge estos varios aportes y, al combinarlos, va surgiendo algo mejor que la simple suma o yuxtaposicin de todos ellos. Por eso, en la Declaracin de UNESCO (2001) sobre la diversidad cultural, se llega a afirmar que la diversidad cultural es tan fundamental para el desarrollo de la humanidad como lo es la biodiversidad para el desarrollo de la vida. Aplicar estos principios ms generales a nuestro tema tiene una clara consecuencia. Debe haber una fuerte articulacin entre los desarrollos locales, con sus propias visiones y especificidades, y el desarrollo a niveles ms amplios hasta llegar al nivel nacional e incluso internacional; o, si se prefiere, entre las diversas y mltiples visiones culturales del desarrollo, con sus propios intercambios enriquecedores. As se va construyendo tambin una visin comn ms amplia de desarrollo, igualmente enriquecida por esas experiencias locales y diversificadas. Lo malo es que demasiadas veces lo que se plantea ya prematuramente como visin comn y ms amplia viene simplemente impuesto desde afuera de manera discriminante y avasalladora y acaba provocando, consciente o inconscientemente, lo que la misma UNESCO llama un etnocidio cultural, porque la poblacin culturalmente distinta as apabullada
pierde su identidad al perder su tierra y la base de sus recursos... ve restringido el uso de su lengua, sus instituciones sociales y polticas, as como sus tradiciones, sus expresiones artsticas, sus prcticas religiosas y sus valores culturales (UNESCO 1997: 46).

El ideal sera que fuera el grupo mismo que busca su desarrollo o su bien vivir el que pudiera abrirse selectivamente a aquellas nuevas sabiduras y tecnologas de cualquier otra parte y cultura que le parezcan ms tiles y adecuadas para sus objetivos. Aunque nunca hay reglas fijas, parecera ms probable que en el mbito de lo tcnico los intercambios en el campo del desarrollo sean sobre todo de tipo pragmtico. Es decir, se adopta lo que d mejores resultados, sea propio o ajeno, sin que ello llegue a afectar mucho a la identidad grupal, la cual suele expresarse en componentes ms simblicos de la propia cultura. En este mbito prctico, si las circunstancias lo permiten, los procesos de adopcin sin prdida de identidad son mucho ms fciles y rpidos. Es, por ejemplo, notable la rapidez con que ahora, donde ya hay electricidad y una adecuada comunicacin telefnica, se difunden las diversas generaciones de computadoras, los telfonos celulares y el Internet. Todo ello ya no se ve como una agresin cultural sino pasa a ser visto como un instrumento eficaz de la cultura comn a muchos pueblos que incluso puede contribuir a fortalecer la identidad y cohesin del grupo. En el pasado ya ocurri lo mismo con tantos otros inventos de mltiples orgenes culturales, como la escritura, los diversos medios de transporte o la misma electricidad. En cambio en los objetivos y finalidades de este desarrollo, pesar probablemente ms la cosmovisin y los valores del grupo que busca su propio estilo de desarrollo o bien vivir. Puede que en ello sean ms bien los pueblos originarios, en Bolivia y en otras partes, los que a la larga nos lleven a revisar muchas de las perspectivas prevalentes en el Primer Mundo. Pensemos, por ejemplo, en su concepcin ms global y respetuosa de la relacin con el medio ambiente, al que incluso llegan a sacralizar como Madre y abuelos; o en el valor central dado a la reciprocidad, como intercambio creciente de dones para ir construyendo una creciente solidaridad entre las personas y grupos humanos y tambin con los

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no humanos, incluida la naturaleza y el mundo de lo sagrado; o por otros valores y enfoques que, sin ser del todo ajenos al mundo que a s mismo se llama desarrollado, muchas veces quedan all opacados por su mayor afn acumulador94. Pero reiteramos que no hay reglas fijas. Junto a tecnologas aparentemente slo prcticas pueden descolgarse ideologas disgregadoras de la solidaridad del grupo, en que cada uno busca su propio ascenso al margen o a costa de los otros. O, en el polo opuesto, tambin se debe evitar que propuestas como las mencionadas degeneren en igualaciones hacia abajo que a nadie dejen satisfecho. Muchas veces los problemas para encaminarse hacia un desarrollo exitoso en trminos integrales radican no (o no slo) en conspiradores forneos sino en nosotros mismos y en una idiosincracia grupal incapaz de incentivar un crecimiento orgnico y sostenible. Un grupo social o cultural proclive a rechazar a priori cualquier forma de mejora social sin diferenciar bien sus posibles oportunidades y riesgos puede acabar coartando interesantes iniciativas de algunos, si stos presienten que los frutos tarde o temprano sern jalados al suelo en aras de esa igualacin hacia abajo.

5.3.2. Asignacin territorial de competencias para el desarrollo

La variedad de enfoques e intereses en el llamado desarrollo llevan tambin a ponderar quines deben poder decidir los objetivos y enfoques ms deseables, a qu niveles y con qu tipo de participacin de los diversos grupos implicados.

La evolucin de prioridades territoriales

Hasta ahora Bolivia, al haber adoptado un modo de Estado simple, slo ha legislado a este nivel mximo de Estado-Nacin y, desde este nivel, tampoco ha cuestionado a fondo el enfoque hasta ahora prevalente del desarrollo sobre todo econmico. Pero, dentro de estas limitaciones, hubo una interesante evolucin en la asignacin de competencias operativas: El llamado Estado del 52 se inici con un esquema centralista en que la responsabilidad del desarrollo quedaba principalmente en manos del nivel nacional mediante la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF). En una segunda etapa, iniciada con la Dictadura de Banzer (1971-78), se dio mucho ms impulso a las nueve Corporaciones Departamentales relativamente autrquicas: CORDEPAZ, CORDECRUZ, etc. A partir de la Ley de Participacin Popular de 1994, stas se desmantelaron para transferir la mayor parte de sus recursos a los municipios que esta ley fortaleci y, con ello, en la prctica se privilegiaron los planes municipales de desarrollo, muchas veces ms orientados a obras que a un verdadero plan de desarrollo. En cada una de las propuestas se pudo constatar que concentrar demasiado el esfuerzo en un solo nivel tena sin duda ventajas para el nivel privilegiado en cada caso pero haba fuertes dificultades para la articulacin de todo el conjunto. Un primer intento para superar la atomizacin de iniciativas locales en los planes municipales fue la progresiva conformacin de mancomunidades municipales. Lo mismo pretende ahora el Viceministerio de Descentralizacin con su propuesta de 45 regiones espaciales

94 En Medina (2001 y ed., 2002) hay sugerentes pistas sobre cmo podra ser un desarrollo que tome ms en cuenta enfoques lgicos y valores que se han desarrolado mejor entre los pueblos originarios.

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como un puente entre municipios y departamento precisamente para concertar y ejecutar planes de desarrollo en este nivel intermedio. Pero, en la actual presin para lograr autonomas ms radicales, que aumenten la capacidad regional o local de tomar decisiones, puede ser til tantear qu consecuencias podra tener la adopcin de autonomas hasta el nivel de un modo de Estado complejo que abra el candado legislativo tambin a niveles territoriales inferiores en este mbito del desarrollo. Uno de los puntos que, quizs sin animarse a expresarlo claramente en pblico, est sin duda ms en juego en este debate es la tentacin de algunas unidades territoriales autnomas para retener y decidir internamente cmo utilizar sus propios recursos naturales. No sin razn los departamentos que ms militantemente han luchado por ser autnomos son los que tienen ms recursos naturales y, para ratificarlo, lo mismo ocurre en niveles territoriales inferiores, como los municipios chaqueos donde estn las mayores reservas de gas que desean agruparse en un nuevo departamento. Tampoco los territorios indgenas estn libres de esta tendencia. Qu podemos decir sobre estas pretensiones desde la perpectiva de la distribucin geogrfica del poder dentro del Estado? Sin querer entrar a muchas honduras en un tema tan complejo que obviamente nos supera, en el siguiente acpite ilustraremos cmo distintos tipos de recursos pueden requerir respuestas distintas.

Capacidades legislativas sobre recursos naturales

Dejemos claro desde un principio que las sugerencias que siguen son necesariamente preliminares y slo tentativas. Estn, por tanto, plenamente abiertas a ulteriores debates y sujetas a ser modificadas y precisadas. Nuestra principal finalidad es cabalmente mostrar hasta qu punto distintos tipos de recursos pueden o no requerir modalidades y niveles legislativos semejantes y por qu. Los tres dobles grficos 5.3 a 5.5 reproducen la misma matriz territorial de los grficos precedentes pero en formato algo simplificada para resaltar slo los aspectos ms relevantes en trminos legislativos, y en ella sugieren asignaciones para tres tipos de recursos naturales: los estratgicos no renovables, el agua y la tierra.

Recursos naturales estratgicos no renovables

Entre ellos estn el gas y otros hidrocarburos, el litio, el estao y otros minerales que tienen este carcter de estratgicos por razones como las siguientes: su alto valor que los hace indispensables para resolver muchas necesidades a nivel de Estado y de pas global, mucho ms all de los emplazamientos territoriales en que se ubican los yacimientos; su carcter de no renovables; el tipo de relaciones y convenios internacionales de alto nivel necesarios para su explotacin, transformacin y comercializacin; y las medidas extraordinarias que su explotacin suele requerir para que no dae el medio ambiente. Dada toda esta constelacin de factores, aqu no hay dnde perderse. La legislacin en un tema tan trascendental debe mantenerse en manos del nivel nacional del Estado. Es decir, en este caso se trata de una competencia legislativa exclusiva de este nivel macro (grfico 5.3). Esta concentracin normativa no es sinnimo de que los beneficios de la explotacin de tales recursos deban quedar tambin necesariamente en manos del nivel nacional. Pero ser la legislacin definida a este nivel mximo la que, con la participacin de los legisladores y dems autoridades de todo el pas, normar y ejecutar la distribucin de regalas y otros beneficios o compensaciones.

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En este tema de los recursos estratgicos no renovables, lo anterior se aplica tambin a los territorios indgenas independientemente de su modalidad a, b por las mismas razones expuestas. Pero estas leyes debern ser redactadas respetando la existencia de normas internacionales como el Convenio 169 de la OIT, ratificado ya por Bolivia y por tanto con un rango equiparable al constitucional cuyo art. 15 dice:

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1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras debern protegerse especialmente... Comprenden el derecho de estos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y c<onservacin de dichos recursos. 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales y de os recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de estos pueblos seran perjudicados y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras [= territorios]. Los pueblos interesados debern participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas actividades.

Las mismas operaciones probablemente se realicen, al menos en caso de los hidrocarburos, por medio de agencias locales o brazos operativos dependientes de una unidad nacional ejecutora. En algunos otros rubros, como la minera, determinadas actividades de infraestructura y explotacin tal vez resulten mucho ms operativas a esos niveles ms locales; aunque con frecuencia puede que sean realizadas tambin por agencias dependientes de la casa matriz o por otras simplemente subcontratadas.

Agua
El caso de los preciosos y cada vez ms codiciados recursos hdricos es semejante al anterior, en cuanto a que la competencia legislativa del nivel nacional debe ser tambin exclusiva (Grfico 5.4). Tal concentracin legislativa a este nivel mximo en este caso se debe a que el agua es ante todo un recurso vital escaso y a la vez esencial para la vida humana, animal y vegetal y a que, al mismo tiempo, sea superficial o no, con frecuencia se extiende y discurre de un territorio a otro. Todo uso comercial e industrial, aun cuando pueda generar mayores beneficios, debe quedar supeditado al cumplimiento satisfactorio de esta primera necesidad colectiva95. Por lo mismo, el mal uso y deterioro contaminante del agua puede tener funestas consecuencias para la vida y sobrevivencia de todos. As se explican tambin las muchas cautelas del derecho internacional cuando una corriente o fuente de agua es compartida por varios pases. Dicho esto, en este caso puede convenir que haya muchas ms competencias incluso reglamentarias transferidas a los otros niveles territoriales ms locales, por su mayor facilidad y por los efectos que ello pueda tener para la poblacin involucrada a estos niveles locales. Un caso tpico son las cuencas, lagunas y otras fuentes hdricas menores que nacen y mueren dentro de un determinado territorio o incluso de una pequea comunidad. La Ley General, adems de establecer los criterios comunes a todos, debe tomar en cuenta estas situaciones reconociendo para ellas que la reglamentacin especfica para estos casos puede ser elaborada mejor al mismo nivel local en el que nacen y concluyen estas fuentes menores de agua, a menos que por su gran volumen acufero puedan o deban ser compartidas tambin con otros territorios. En este punto pueden ser tambin muchos ms los aspectos previstos ya por el derecho comunitario indgena con relacin al manejo del agua y la Ley General deber tambin reconocerlos, dejando su
95 Son muy oportunos en este tema los principios desarrollados por la Conferencia Episcopal Boliviana en su carta pastoral El agua, fuente de vida para todos, 2003.

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explicitacin y reglamentacin diferenciada en cada pueblo o lugar a la correspondiente instancia indgena, tomando en cuenta sus propios usos y costumbres.

Tierra
Ntese que aqu nos referimos ante todo a la tierra como recurso natural y factor de produccin, no como territorio-jurisdiccin, tema que ya hemos trasladado al mbito del ordenamiento territorial del pas. No descartamos ni mucho menos que a la propiedad de la tierra se le pueda aadir tambin la de otros recursos no estratgicos del suelo, subsuelo y sobrevuelo. Una de las quejas de los campesinos e indgenas con relacin a la Reforma Agraria de 1953 era precisamente que sus ttulos de propiedad eran slo sobre el suelo arable, como si se tratara de una fina hoja de papel sin lo de abajo (recursos del subsuelo, al menos los no estratgicos) ni lo de arriba (la capa forestal). La Ley INRA de 1996 dio respuesta favorable a esta inquietud, siquiera de manera parcial, en la nueva figura legal de propiedad llamada TCO, a la que as define:
Art. 41.5: Las Tierras Comunitarias de Origen son los espacios geogrficos que constituyen el hbitat de los pueblos y comunidades indgenas y originarias, a los cuales han tenido tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus propias formas de organizacin econmica, social y cultural, de modo que aseguran su sobrevivencia y desarrollo. Art. 3-III....Los ttulos de tierras comunitarias de origen otorgan en favor de los pueblos y comunidades indgenas y originarias la propiedad colectiva sobre sus tierras, reconocindoles el derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables existentes en ellas.

Ya vimos en su lugar (4.3.1 y 3) que ni la actual CPE ni la Ley INRA son muy claras en diferenciar la dimensin territorial, en su sentido jurdico, y la de forma de propiedad agraria de la TCO. Pero ello no es bice para reconocer la legitimidad y oportunidad de una forma de propiedad agraria que alcance tambin a otros recursos naturales adems de la tierra o suelo. Pero, por sus diversas implicaciones medioambientales, sociales o polticas no siempre se puede echar todo sin matizar en un mismo costal jurdico. El segundo texto recin citado de la Ley INRA distingue, por ejemplo, entre la propiedad colectiva sobre sus tierras y el derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales all existentes, con la precisin de que slo se refiere a los renovables. Los matices concretos de este artculo 3-III pueden aceptarse o no, pero es claro que distintos tipos de recursos pueden requerir tratamientos distintos sea dentro de una nica ley comn a todos o incluso como competencias legales concurrentes para diversos niveles territoriales. Pero, hechas estas precisiones, en nuestro ejemplo nos limitaremos a sugerir las posibles asignaciones territoriales de capacidad legislativa sobre la tierra, tomada en su sentido ms restringido, como un ejemplo paradigmtico que podra expandirse, con los debidos matices, tambin a otros casos como los bosques y otros. Este tema, a diferencia de los anteriores, no tiene los mismos rasgos de estratgico que tenan, por ejemplo, otros recursos no renovables como los hidrocarburos, ni los de otros renovables como el agua. En este sentido, por consideraciones simplemente tericas, podra tener sentido un arreglo semejante al que ya hemos mencionado para el caso de la educacin, con una competencia legislativa concurrente, dentro de ciertos lmites bien definidos, de modo que al nivel nacional se mantenga la capacidad de elaborar y cambiar la ley bsica de tierras y que a nivel o niveles inferiores se elaboren las leyes especficas.

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ALGUNAS REAS ESPECFICAS

Sin embargo, a la hora de los hechos, este tema resulta tan delicado como los anteriores, por otras razones histricas y polticas, sobre todo por la situacin muy poco equitativa en que al final deriv la distribucin de tierras bajo la Ley de Reforma Agraria de 1953 desde que el gobierno central cay en otras manos, y a partir de 1965, millones de hectreas fueron simplemente dotadas a los amigos del rgimen, con frecuencia slo como tierras de engorde para despus especular con ellas. Por eso en el grfico 5.5 lanzamos una propuesta ms realista, dadas estas constricciones histricas y polticas. El control legal de la propiedad sobre la tierra y de los recursos tcnicos y financieros necesarios para desarrollar su potencial, puede ser un arma poltica muy importante para unos o para otros, como se ha visto en tantos pases y perodos histricos incluida Bolivia desde los cambios de 1953 hasta las pugnas actuales por ella en aquellas regiones donde ms se desvirtu la finalidad inicial de aquella primera Reforma. Al hablar ms arriba (5.2.3) de la Reforma Educativa de 1994, ya sealamos el dato a contrapunto de que, siendo aquella una ley innovadora de carcter nacional, fue con frecuencia distorsionada por ejecutores desconcentrados de nivel departamental y municipales, que utilizaron ms bien su poder y recursos administrativos desconcentrados para favorecer a sus aliados polticos o para otros fines particulares, el margen de lo que era ms funcional para la Reforma. Si as ocurra en un sector cuyos intereses materiales en juego eran muchos menos que en el del manejo del recurso tierra, qu podra pasar en una situacin de cambio en que ste es uno de los principales factores de conflicto? Con una plena descentralizacin y autonoma incluso legal, no se daran ms bien alas para perpetuar y hasta agudizar la situacin de inequidad ahora existente en la distribucin de este recurso? Si as fuere, ciertamente aadir nuevos niveles legislativos en este punto no sera una decisin oportuna. En un contexto histrico, social y poltico cuyo desafo inmediato, en este tema, es la transformacin y democratizacin ms a fondo de la estructura hoy inequitativa de tenencia de tierra96, parece que sigue siendo mejor no descentralizar la competencia legislativa sino limitarse a dotarla de una eficiente desconcentracin administrativa, con una suficiente supervisin y seguimiento para que en ella sigan cumplindose los lineamientos y objetivos sealados en la ley general nica. Recordemos, de todos modos, que esta inequidad actual se consolid aplicando (mal) una legislacin y reglamentacin que estaba totalmente centralizada en el nivel mximo de Estado-Nacin, hasta el punto que incluso los miles de nuevos ttulos de propiedad deban ser firmados por el Presidente de la Repblica en persona. La nueva legislacin promulgada por la Ley INRA ha sido elaborada tambin, a igual que sus reglamentos, a este nivel nico central. Aunque tiene interesantes aperturas, como el ya mencionado instrumento de las TCO, posee tambin muchas ambigedades, que han permitido que cada gobierno, a veces por presin de elites regionales, utilice o modifique en ella lo que le resulte ms conveniente, cambiando reglamentos de acuerdo a los propios intereses y a la correlacin de fuerzas. Un buen ejemplo de ello son las reducciones de impuestos sobre grandes propiedades. Por tanto, una ley nica para todo el Estado-Nacin, tampoco es una buena garanta si despus no se acata o se distorsiona en sus reglamentos y en su prctica regional. Por tanto, el problema puede ser ms de voluntad poltica que de nivel legislativo y puede darse tanto a niveles locales como en el nacional. En otro nivel territorial, lo que parece indispensable es que a los territorios indgenas sean distritales, municipales, provinciales o entidades territoriales indgenas s se les reconozca capacidad normativa reglamentaria amplia para aplicar con suficiente autonoma su derecho consuetudinario, que
96 No entramos aqu a definir los rasgos que debiera tener esta transformacin y democratizacin en trminos de cmo combinar, por ejemplo, la garanta sobre la propiedad de empresas que cumplen bien su funcin social y econmica y la liberacin y dotacin de tierra ms recursos tcnicos y financieros a tantos pequeos productores que lo siguen necesitando. Aqu nos limitamos a sugerir los niveles de autonoma y descentralizacin legal ms funcionales en una situacin de cambio sobre un recurso localmente muy codiciado y disputado.

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ALGUNAS REAS ESPECFICAS

suele estar ya bastante desarrollado y especificado en esta temtica de la tierra, del bosque, el agua y otros recursos naturales, renovables o no, existentes en lo que el Convenio 169 de la OIT (y el art. 41.5 de la Ley INRA) llama su habitat y territorio, visto todo ello de una manera bastante integrada. Ahora, por ejemplo, resulta bastante chocante que si, en funcin de su derecho consuetudinario, una comunidad reunida en asamblea revierte para s el terreno de algn comunitario por sus graves delitos o por haber dejado de cumplir sus obligaciones comunales durante largo tiempo, el interesado pueda apelar sin ms al INRA, que probablemente le dar la razn pasando por encima de toda la deliberacin colectiva comunal. Lo obvio sera ms bien que este tipo de asuntos de tenencia y manejo puedan ser resueltos internamente segn los usos y costumbres locales, siempre dentro de los grandes principios de la Constitucin y los convenios internacionales sobre derechos humanos. La coordinacin entre este su derecho comunal indgena y el positivo en esta temtica se expresar ms bien a travs de la complementariedad en temas de recursos naturales y medio ambiente en mbitos que rebalsan ms all del propio territorio indgena, por ejemplo, en el manejo del agua y cuencas o en el caso que, dentro del territorio indgena, haya adems recursos estratgicos no renovables, cuya legislacin debe seguir siendo competencia exclusiva del nivel nacional. En la opcin (b), que prioriza la cualidad indgena independientemente del tamao, lo ms lgico y razonable es que tanto el nuevo tipo de entidades territoriales indgenas como las entidades municipales con cualidad indgena llegan a expresar su forma de manejar la tierra y el conjunto de sus recursos con rango de legislacin especial segn su amplio abanico de usos y costumbres, limitndose el nivel nacional a aportar con una ley bsica con las normas y criterios ms generales.

5.4. PLANIFICACIN ARTICULADA ENTRE LOS NIVELES

A la luz de los ejemplos hasta aqu desarrollados, volvamos al tema planteado al principio de la seccin 5.3, en que vimos tres niveles distintos a los que en el ltimo medio siglo se ha dado prioridad desigual en el tema del desarrollo: el nivel nacional, los departamentos y los municipios. Retomemos aqu el tema a la luz de la distribucin geogrfica del poder. Los ejemplos de las pginas anteriores nos han mostrado distintos niveles en que el Estado Plurinacional e Intercultural puede distribuir la descentralizacin o autonoma territorial, de acuerdo a la materia. En este ltima parte ataremos algunos cabos, aplicables a cualquiera de las dos hiptesis del captulo anterior (4.4.1), a saber, la de que el futuro del pas est ms en una desconcentracin avanzada al estilo colombiano o la de que se dirija ms bien hacia una descentralizacin con autonoma incluso legal, parecida al estilo espaol aunque con rasgos distintivos cruciales frente a ella. El caso de la educacin arriba desarrollado (5.2) nos ha mostrado que en l hay razones ms slidas para descentralizar incluso con autonoma para legislar, tanto a nivel departamental como al de los territorios indgenas, sean stos a la vez municipios u otras entidades territoriales. Ampliando el horizonte, tal vez podramos decir lo mismo con relacin a otros servicios bsicos para todos, como salud, vivienda, polticas de empleo, microempresas y previsin social, agua potable, y otras obras de infraestructura para el servicio de toda la poblacin. La atencin en ellos a toda la poblacin, aun estando ya claramente establecida al nivel nacional, muchas veces se puede normar y desarrollar mejor desde los diversos niveles subnacionales, locales e indgenas, que son ms cercanos a la gente a la que se pretende servir. Ello puede ocurrir sea por esa va ms autonmica o por lo menos por la va alternativa de una desconcentracin administrativa avanzada pero que retenga la capacidad de legislar en slo el nivel macro.

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Lo que en ambos casos ciertamente hay que garantizar, en funcin del principio de solidaridad, es que, ms all de las inevitables diferencias menores debidas a otros factores como la mayor o menor iniciativa local, ello no desencadene de manera sistemtica y estructural una mayor y creciente diferenciacin y desigual calidad del servicio entre departamentos, municipios o territorios indgenas, unos mucho ms ricos y desarrollados y otros mucho ms pobres y marginados, por la simple razn de que los primeros disponen de ms medios para desarrollar todos estos servicios pblicos bsicos y los otros carecen de ellos, como ocurre ya en algunos de los pases que han descentralizado demasiado sus servicios bsicos sin tomar esas cautelas. No sera este el modelo y resultado que un pas como Bolivia, que ya tiene tanta polarizacin socio-econmica, necesita. Este criterio de solidaridad y la definicin de los medios para lograrla tienen que estar bien precisados en la ley estatal, sea esta slo una ley bsica, en el caso de autonoma con capacidad de legislar, o en la ley nica para todos, si slo se llega a un desconcentracin con autonoma administrativa. En contraste, en el acpite precedente (5.3.2) hemos visto que la cuestin tiene que resolverse de manera ms restrictiva en el caso de los recursos naturales, aunque all hay tambin ciertos matices entre los no renovables estratgicos o el agua, cuya legislacin a todas luces parece que debe ser incumbencia exclusiva del nivel nacional, y otros, como la tierra, en que, siendo tericamente posible una mayor descentralizacin, no es todava polticamente oportuna en Bolivia por la transformacin estructural que en este punto se ve urgente. Debe tambin extenderse esta exclusividad legislativa del nivel nacional tambin a otros recursos naturales? No necesariamente, pues otros recursos naturales no estratgicos, renovables o no, con repercusiones slo locales podran ser tambin de incumbencia local. Por ejemplo, la explotacin de canteras para materiales de construccin o el desarrollo de centros tursticos. Pero siempre habr que ver cules son las consecuencias de una u otra decisin. Ser, por ejemplo, muy distinto el desarrollo turstico en torno a un lago o un balneario de aguas termales o en torno a un sitio arqueolgico declarado patrimonio nacional o quizs de la humanidad97. Otro asunto muy distinto es el de la posible distribucin diferenciada de regalas u otros ingresos derivados de la explotacin de determinados recursos naturales en trminos globales, que segn el caso puede ser normado a nivel nacional, tomando en cuenta factores de solidaridad, ubicacin geogrfica del recurso y condiciones econmicas del lugar, compensacin por posible deterioro de las condiciones locales, etc. Todo este conjunto desemboca, de una manera u otra, en el concepto ms amplio y mucho ms complejo de la planificacin integrada del desarrollo tomando en ella en cuenta la perspectiva humanista y cultural esbozada al principio de toda esta seccin (5.3.1). La gran pregunta es cmo esta planificacin puede o debe ser diferenciada, en funcin de los diversos niveles territoriales ms o menos autonmicos o descentralizados, y asegurar al mismo tiempo la necesaria articulacin entre estos niveles. La propuesta del Viceministerio de Descentralizacin, comentada ya en el captulo 4, acerca de la creacin de unas 45 regiones que agrupan cada una de ellas a varios municipios suficientemente cercanos y afines ante todo para fines de planificacin conjunta, puede ser parte de la respuesta. Aun sin ser, por el momento, una nueva unidad poltico-administrativa, pueden ser un buen puente entre la planificacin de los municipios y su departamento, ambos posiblemente autnomos siquiera a nivel administrativo. Pero hay que asegurar adems la debida coordinacin de unos y otros con la planificacin al nivel nacional.
97 Por esas consideraciones, en Mxico, por ejemplo, hay actualmente una fuerte oposicin de los especialistas contra la propuesta de transferir la responsabilidad de mantenimiento y promocin de cualquier monumento arqueolgico a los municipios en que se encuentren.

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ALGUNAS REAS ESPECFICAS

Un reciente artculo del cataln Joan Prats, estudioso asiduo de nuestra realidad y a la vez conocedor de primera mano de la experiencia espaola, puede darnos algunas pistas complementarias pertinentes:
La clave para la superacin del clivaje econmico y productivo histrico se halla en construir la capacidad institucional necesaria para ir avanzando hacia una economa ms diversificada y ms integrada. Y estas capacidades son, por supuesto, estatales pero tambin territoriales y descentralizadas tanto a nivel municipal como departamental... La urbanizacin cada vez mayor de Bolivia, la articulacin creciente de la produccin en torno a ciudades y la configuracin geogrfica de la estructura productiva como redes de ciudades y terrritorios en torno a capitalidades [sic] regionales, estn forzando no slo en Bolivia sino en el mundo entero a configurar un nivel intermedio entre el municipio y el Estado que toma formas diferentes en conformidad con las realidades histricas, polticas y econmicas de cada pas. En Bolivia, tras haberse logrado la autonoma municipal con la participacin popular, los avatares de su historia han llevado a plantear hoy con fuerza a en algunos de sus territorios la autonoma departamental. Y aunque el planteamiento es muy diverso en los diferentes territorios y confrontado polticamente, no podr negarse que existen razones econmicas muy slidas para fundamentar la razonabilidad de la autonoma departamental, capaz, a la vez, de tener apoyo de la poblacin del territorio y de cumplir con las funciones de desarrollo productivo que le corresponde.

Ms adelante pone un nfasis particular en la importancia que han tomado las identidades indgenas hasta el punto de que la izquierda tradicional, en el nuevo entorno intelectual internacional, se muestra propensa a reconocer y hasta subordinarse por primera vez en la historia al liderazgo indgena. Subraya que el proyecto emergente de este liderazgo no es slo indigenista sino un proyecto de nuevo Estado Republicano capaz de reconocer e integrar en pie de igualdad a los pueblos originarios e indgenas, para lo que el autor imagina diversas modalidades no muy distintas de las varias que aqu hemos esbozado de acuerdo a la diversidad de escala y territorialidad de las identidades y culturas indgenas. De ah, combinando diversidad cultural y autonomas (sin llegar a especificar cundo se refiere a autonomas administrativas o adems legislativas) y reconociendo que las autonomas no son en s mismas una panacea, sugiere una serie de condiciones para que sirvan realmente para promover el desarrollo en todos los rdenes. De ellas hemos agrupado las que encontramos ms relevantes, en los siguientes puntos: Una vez establecido el conjunto normativo conformado por la Constitucin Poltica del Estado ms los eventuales Estatutos de Autonoma o normas bsicas de cada Departamento, Territorio o Comunidad, conformar un Tribunal Constitucional que sin poner en riesgo su carcter tcnico e independiente sea una instancia cuya composicin refleje la diversidad territorial y tnica del pas y que asegure el respeto mutuo entre niveles, del Estado hacia sus unidades autonmicas y de stas hacia los intereses nacionales generales. La forma institucional que finalmente adopten las autonomas no debe ser uniforme en un pas de tanta diversidad territorial y cultural como Bolivia. Los Estados uniformizadores matan la creatividad y dinamismo de lo diverso. El Estado debe establecer el marco garantizador de la unidad y, dentro de l, permitir que florezca la diversidad institucional de sus autonomas territoriales e indgenas. Asimismo las autonomas, especialmente las departamentales, deben reconocer la diversidad que inevitablemente se da tambin en su interior y que deber expresarse institucionalmente en el re-

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conocimiento de las autonomas municipales e indgenas. Todo ello es parte de la democratizacin profunda indispensable en cualquier autonoma para que no queden capturadas por coaliciones o roscas que funcionen clientelar, prebendal y patrimonialmente, lo que las hara incapaces de generar desarrollo para las amplias mayoras98. Concertar esfuerzos entre los diversos niveles para una planificacin estratgica como instrumento de gestin pblica, que permitan combinar el capital, el trabajo, los recursos naturales, la infraestructura y las subvenciones para aumentar la produccin, as como el desarrollo social, la cohesin social y la distribucin del ingreso a nivel estatal. El simple planteamiento de autonomas pone a la vista en la agenda poltica nacional las desigualdades territoriales que el centralismo trata de ocultar pero, a su vez, no pueden sobrevivir dentro del Estado sin poner en prctica mecanismos de solidaridad interterritorial, dentro del sistema fiscal. Para todo ello es tambin indispensable eliminar un enfoque clientista de intercambiar favores por votos.

98 En otra parte del texto, Prats advierte que muchos federalismos... no nacieron para procurar desarrollo o buena vida para la gente sino slo o principalmente para estabilizar institucionalmente conflictos entre elites territoriales, las cuales, en sus respetivos territorios, perpetuaron culturas patrimoniales, prebendales, caudillistas, oligrquicas o corruptas.

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6. Eplogo Tras las elecciones de constituyentes y el referndum del 4 de julio

No podemos cerrar toda esta reflexin sin una referencia a las implicaciones que para nuestra propuesta tiene el nuevo escenario surgido del referndum nacional sobre autonomas y la eleccin de los nuevos constituyentes, realizados en todo el pas el 4 de julio de 2006, cuando el presente volumen ya estaba casi concluido. Como sabemos, en el referndum gan el no con un 58% a nivel nacional y porcentajes aun mayores en los cinco departamentos andino occidentales, aunque el s se impuso en Tarija y los tres departamentos de tierras bajas, es decir, en la llamada Media Luna. Al nivel de constituyentes, el MAS se impuso tambin por una mayora absoluta del 51% sobre PODEMOS, la principal fuerza poltica de oposicin, que sac un 15%99. El primer partido logr mayora absoluta en los mismos departamentos andinos en que gan el no y gan adems por mayora slo relativa en los de Santa Cruz y Tarija, mientras PODEMOS ganaba slo en Beni y Pando. El MAS ha logrado 137 constituyentes sobre el total de 255 y PODEMOS 60. Pese a su indiscutible victoria, tampoco el vencedor MAS alcanza los dos tercios definidos por la Ley de Convocatoria a la Constituyente para aprobar la propuesta final, sean cuales fueren los mecanismos intermedios que, en el momento de escribir estas lneas, siguen siendo objeto de fuertes discusiones. Ms an, por el diseo inclusivo de minoras acordado en dicha Ley, ningn partido poda alcanzar los dos tercios aunque hubiera ganado en todos los departamentos y en todas las circunscripciones [tri]nominales. Por tanto, cualquiera de los dos partidos principales han de llegar a acuerdos con partidos menores para poder lograr los dos tercios necesarios para aprobar una posicin o al tercio indispensable para oponerse. Todo ello obliga a negociar entre partes, tomando muy en cuenta tanto el sentido mayoritario del doble acto eleccionario como esta oportunidad de concertaciones para superar polarizaciones. Una vez conocidos los resultados, consideramos que stos no modifican ni ponen restricciones de fondo a nuestros razonamientos. Ms bien les dan una mayor actualidad, supuestas las tareas inmediatas de los flamantes constituyentes. A modo de conclusin resaltaremos algunas implicaciones y tareas ms centrales ligadas a los temas centrales de este trabajo.

6.1. ALTA PRIORIDAD, YA, DEL ENFOQUE INTERCULTURALIDAD

Lo que, mrese por donde se mire, ms resalta en nuestro anlisis es lo totalmente ineludible que resulta un enfoque intercultural en toda la estructura estatal y de nuestra sociedad. Y si algo han mostrado las campaas pre- y post-electorales, as como los primeros escarceos dentro de la flamante Asamblea Constituyente, es que estamos lejos de tener ya esta perspectiva. Por supuesto, la apertura pluralista y la capacidad de dialogar y concertar entre distintos no se refiere slo a nuestra realidad pluricultural sino a todas las dimensiones del pluralismo, esencial en toda democracia. Tiene implicaciones tambin en los forcejeos y negociaciones por intereses econmicos, en
99 La gama de asociaciones ciudadanas y organizaciones indgenas participantes ha sido mayor que en las elecciones necionales de diciembre 2005, debido que les era ms fcil recolectar firmas a slo nivel departamental. Esta mayor diversificacin ha hecho bajar algo los porcentajes de los principales partidos y asociaciones de cobertura nacional.

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EPLOGO

el pluralismo poltico y lo probablemente ms difcil en la superacin de polarizaciones por buscar cada uno el poder propio y excluyente. Hay que pasar de los empates catastrficos e infecundos de resultado 0 a formas de concertacin ms constructiva de perspectivas distintas hasta lograr frmulas de convivencia en que todos salimos ganando. Pero aqu slo nos corresponde resaltar la necesidad perentoria de asegurar este pluralismo intercultural tanto en los procedimientos y enfoques ms inmediatos dentro de la propia Asamblea Constituyente como en el diseo y ulterior implementacin de esta dimensin transversal en las estructuras e instituciones del nuevo Estado. Esta pluralismo intercultural (plurilingismo incluido) puede que sea menos sustantivo que el pluralismo poltico o menos polarizador que los conflictos por intereses econmicos. Pero las fuertes cargas emotivas que a veces surgen de las diversas identidades y percepciones culturales pueden facilitar o dificultar notablemente el dilogo tambin en otros temas. Recordemos, por ejemplo, los varios enfoques con que la prensa nacional e internacional ha amplificado e interpretado los momentos cohesivos de encuentro intercultural en la inauguracin de la Constituyente, el manejo de smbolos de autoridad y convivencia, como el chicote, los brindis y los usos de la coca; o los momentos de tensin y confrontacin por el uso de idiomas dentro de ella. Dentro de este enfoque, ha llegado ya el momento para que este tema se vuelque en definiciones constitucionales, es decir, que empecemos a construir tambin el Estado intercultural, de modo que esta dimensin aparezca en sus leyes y se plasme en sus instituciones. Y es urgente hacerlo para que no quede todo en simple retrica, como en el pasado. Si el Estado y sus instituciones siguen siendo monoculturales, como hasta ahora, seguimos prcticamente a fojas cero. Cmo cabe concebir que las estructuras estatales sean monoculturales y a la vez inclusivas y equitativas en un pas tan multitnico y pluricultural, como es Bolivia! Aceptar elementos compartidos del comn acervo universal, s; y cuantos ms, mejor, siempre que sean genuinamente parte de este acervo universal y no imposiciones ms o menos sutiles desde arriba. Pero el reconocimiento de la diversidad y el relacionamiento entre los culturalmente diversos a travs de la interculturalidad positiva es ahora cabalmente uno de los valores universales clave en un mundo cada vez ms relacionado, que va construyendo tambin una globalizacin desde abajo y desde lo local diverso. No parece tampoco viable un vuelco tal de la tortilla que nos lleve a un Estado slo indgena, ni siquiera en la hiptesis, muy plausible, de que, por la ley del pndulo, el grupo hegemnico dentro de l sean los pueblos indgenas o algunos de ellos. Dado que, en los hechos, somos a todas luces un pas multitnico, pluricultural y plurilinge, su Estado, para ser realmente inclusivo para todos, tiene que ser capaz de desarrollar instituciones y estructuras interculturales. Este es el nombre concreto que, en un pas como el nuestro, debe tomar la neutralidad propia del Estado.

6.2. ESTADO PLURINACIONAL, UN PROCESO MS LARGO Y COMPLEJO

Sin dejar de ser un objetivo importante de cara al diseo del futuro pas, su construccin es un proceso que supone ms tiempo, con tareas y ritmos distintos segn el pueblo originario de que se trate, hasta lograr su conciencia de nacin originaria (etnia para s). Los resultados podrn ser distintos segn el tamao, forma de ocupacin territorial, sentido de identidad, cohesin y evolucin

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social interna de cada pueblo o de determinados sectores dentro de l, por ejemplo los rurales y los urbanos. Este trmino plurinacional implica a su vez liberar el concepto de nacin de su encapsulamiento, hoy demasiado comn, con el de estado. No se cuestiona que Bolivia siga siendo adems una nacin-estado pero se propone que tambin los pueblos originarios existentes en su interior tienen el derecho a considerarse naciones sin que ello implique automticamente una pretensin a dejar de ser tambin parte de la nacin boliviana ni menos de transformarse en otros tantos estados. Sentirse y ser reconocidos como miembros de una nacin (estatal u originaria) no exige renunciar necesariamente a cualquier otra. Se puede perfectamente ser parte de la nacin guaran (o la que sea) y a la vez de la nacin-estado boliviana. La construccin de este Estado Plurinacional tiene dos vas complementarias de aproximacin: La primera va es la territorial, es decir, el desarrollo de la propia identidad de cada pueblo en aquellas entidades territoriales sean las ya existentes, con sus diversos niveles, u otras nuevas que puedan conformarse donde hay una alta mayora de determinado pueblo. Puede incluir la transformacin de TCO en municipios, la fusin de municipios y/o la creacin de nuevas entidades territoriales indgenas. Los territorios propios suelen ser el lugar privilegiado para el desarrollo de la propia cultura. Obviamente, dentro del colorido cultural que tengan cada una de estas entidades territoriales, como reflejo de la cultura de su poblacin relativamente homognea, todas ellas deben tener adems la suficiente apertura intercultural a las minoras de otros orgenes y a los dems pueblos con que se relacionan. La segunda va es asegurar la interculturalidad estructural de las instituciones pblicas, cuya condicin de partida es siempre el reconocimiento y tratamiento igual de sus diversos grupos culturales con sus valores, lenguas y modos de vida. Se lograr ms fcilmente si los diversos pueblos implicados estn presentes en las instancias clave en que se toman decisiones institucionales. Ser tambin fundamental para ello reconocer los derechos colectivos de cada pueblo incluso fuera de sus territorios tradicionales, en cualquier parte e instancia del pas en la que se encuentren. Implica adems el reconocimiento constitucional del pluralismo jurdico, por ser el rostro jurdico de esta interculturalidad indispensable en la estructuracin del nuevo Estado. La va territorial es ms viable en municipios y otras entidades territoriales indgenas con alta homogeneidad cultural. Ocupan buena parte del rea rural sobre todo en el rea andina pero en tierras bajas prevalecen unidades menores con pueblos minoritarios; all hay ms bien bastantes municipios con alta concentracin no indgena. La va de la interculturalidad estructural es la ms viable en el nivel meso y nacional y tambin en los mayores municipios urbanos, donde actualmente se concentra ya la mayor parte de la poblacin boliviana e incluso de los principales pueblos originarios. La complementariedad de ambas vas facilita el empoderamiento de cada pueblo y con ello su real participacin en la construccin del Estado plurinacional e intercultural, comn a todos, evitando al mismo tiempo posibles desviaciones no pretendidas hacia versiones modernas de las dos repblicas del rgimen colonial, con ciudadanos de primera y de segunda, ghettos u otras formas de apartheid.

6.3. AUTONOMAS, EN PLURAL

La va territorial arriba mencionada implica alguna forma de autonoma indgena, para que cada pueblo pueda desarrollar tambin su propio modo de ser. Puede estar o no inserta y asociada a algn otro nivel estatal.

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EPLOGO

Pero adems hay que considerar la validez y oportunidad de otras formas de autonoma, independientes de la calidad tnica de la poblacin. Los candidatos ms plausibles a ella son el nivel departamental, priorizado en las demandas de los departamentos orientales y Tarija; y el municipal, el nico para el que la ley reconoce ya cierta autonoma. En nuestra reflexin sobre estos asuntos no hemos llegado a pronunciarnos plenamente a favor de una determinada frmula, pues sta depender del tipo de autonomas de que se hable (administrativa, poltica, etc. o tambin legal, que es la expresin ms genuinamente autnoma), de los temas y de las competencias concretas que se definan para cada nivel, aspectos que rebalsan los mrgenes temticos y el tiempo para nuestro trabajo. Pero, a la luz de nuestra historia y de nuestra realidad y sueos actuales, s hemos precisado algo los mrgenes de maniobra dentro de los que parece razonable moverse: El nivel mnimo es el de un modo de Estado simple pero altamente desconcentrado (y por tanto, con autonomas siquiera administrativas o polticas). Se descarta, por tanto un Estado simple con fuerte centralismo. Se acerca al actual modelo colombiano. El nivel mximo es el de un modo de Estado compuesto, por tener tambin autonoma legislativa de acuerdo a ciertas competencias constitucionalmente definidas. Se descarta, sin embargo, que este Estado compuesto sea adems federal, propuesta que desapareci del debate nacional desde principios del Siglo XX. Se acerca al actual modelo espaol de Estado autonmico. La definicin final, hacia una u otra vertiente y con las asimetras y especificaciones propias de nuestra realidad, deber tomar tambin en cuenta aspectos tanto operativos como la relacin costo beneficio, econmico y poltico, incluyendo en estos ltimos uno fundamental: la consistencia de un Estado slido. Todo lo anterior lo tuvimos ya definido y elaborado con anterioridad a la realizacin del Referendum sobre autonomas departamentales de julio 2006 y no parece que los resultados de ste exijan una revisin en este punto. Sin embargo s puede ser necesario detenernos un momento para precisar los alcances reales de aquel veredicto popular. Recordemos que lo que se puso a consideracin de la ciudadana en este referendum de carcter nacional, fueron slo las autonomas departamentales, y slo dentro de los lmites temticos relativamente restringidos de la complicada pregunta adjunta en la boleta100, que fue redactada de forma concertada entre partes, despus de largos debates. Al haber ganado el no a este nivel nacional para el que se haba convocado el referndum, se ha generado una polmica jurdica hasta ahora no zanjada sobre si los constituyentes quedan o no tcnica y jurdicamente vinculados a aprobar autonomas en los departamentos en que gan el si, dentro de los trminos sealados en el texto de la pregunta. Muchos, amparados en el carcter nacional del referendum reiterado en el art. 1 de la ley de convocatoria, piensan que no; otros, a la luz del art. 2 y del texto de la pregunta, arguyen que s. En cualquier caso, es polticamente obvio que el tema no podr ser soslayado en la Constituyente, por respeto al ms de un milln de ciudadanos (42%) que vot por un s, por lo visto no tan oligrquico como se proclamaba en los discursos de campaa a favor del no. La clara polarizacin del pas en dos posturas obligar moralmente a tomar ambas muy en cuenta, puesto que la meta de una Constituyente es llegar a construir grandes acuerdos sobre cmo debe ser la nueva Bolivia incluyente.
100Est Ud. de acuerdo en el marco de la unidad nacional en dar a la Asamblea Constituyente el mandato vinculante para establecer un rgimen de autonomas departamentales, aplicable inmediatamente despus de la promulgacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado, en los departamentos donde este referndum tenga mayora, de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado competencias ejecutivas, atribuciones normativas, administrativas y los recursos econmicos financieros que les asigne la nueva Constitucin Poltica del Estado y las leyes?

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Ms an, en los dos departamentos que ms batallaron para introducir esta consulta, gan en efecto el s pero, a la vez, salieron elegidos como principal fuerza poltica departamental para la Constituyente (a igual que en la mayor parte del pas), los candidatos del partido MAS, que ven con recelo el estilo de autonoma propiciado por los grupos ms poderosos de ambos departamentos. Aquel lema de autonoma s pero no as tiene tambin que ser muy tomado en cuenta. Por otra parte, en la complicada pregunta de la consulta, lo nico que se planteaba como vinculante era: a) que sus autoridades [departamentales, pero sin especificar cuntas] sean elegidas directamente por los ciudadanos; b) que reciban competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos econmico-financieros, pero sin especificar cules; y c) que dichas competencias sean las que les asigne la nueva Constitucin Poltica del Estado y las Leyes. Es decir, en la terminologa que hemos utilizado en todo este trabajo y que hemos explicado en detalle en el captulo 2, lo que la pregunta del referndum planteaba como vinculante era slo una autonoma departamental electoral, que de hecho ya se puso en marcha en la eleccin de prefectos el 18 de diciembre 2005, y una autonoma administrativa, que es el mnimo al que ya nos referamos ms arriba. Incluso si se siguiera arguyendo que en los cuatro departamentos orientales en que gan el s ste resultado debe ser respetado a pesar de que a nivel nacional gan el no, lo nico vinculante sera lo anterior, que ya est ampliamente aceptado y en parte implementado. Quedarse en ello o ir ms all, por ejemplo, incluso hasta proponer autonoma legislativa y hacerlo a nivel departamental, municipal y/o indgena, en los departamentos en que gan el s o tambin donde gan el no, y precisar los contenidos de cada opcin, son asuntos que ahora han quedado plenamente en manos de los constituyentes sin ningn tipo de vinculaciones jurdicas ni a favor ni en contra, digan lo que digan los medios y los polticos.

6.4. EL FORTALECIMIENTO Y UNIDAD SOLIDARIA DEL ESTADO BOLIVIANO

Este es, probablemente el tema central del debate inconcluso sobre el grado en que hay que aceptar autonomas, sobre todo las departamentales por ser este el nivel donde se ponen en juego mayores dosis de poder geogrfico y por la mayor fuerza poltica y econmica que en l adquieren los dos bandos contendientes. Pero el tema puede afectar tambin a otras autonomas ms locales, municipales e indgenas, que podran percibirse como una atomizacin y feudalizacin del Estado boliviano. Con las crisis de los aos 2000 se haba deteriorado notablemente la imagen de un Estado realmente slido. Estbamos en las antpodas del Estado del 52. Algunos se preguntaban incluso si Bolivia tena todava Estado. Es pues muy comprensible que un aspecto importante de las campaas preelectorales fuera volver a ganar confianza en el Estado y fortalecer su capacidad de gobernarse y que, dentro de las tareas del nuevo Estado emergente, se considere la necesidad de que ste sea a la vez fuerte y que esta fuerza la vuelque en la manera solidaria con que afronta las necesidades de toda la poblacin y de todas las regiones. Desde el cambio de gobierno establecido a principios de 2006, se han tomado diversas medidas en esta direccin, hasta el punto de que algunos opositores insinan incluso que el objetivo final del gobierno sera de carcter absolutista, como el de sus aliados cubanos y venezolanos.

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EPLOGO

En otras circunstancias, el resultado ms fcil desde el poder habra sido olvidarse tal vez de todo planteamiento autonmico y reforzar ms bien el poder central, con los niveles de desconcentracin que parezcan necesarios a otros niveles. Pero no es ste el clima de los debates actuales ni al nivel departamental con una fuerte polarizacin ente el occidente andino y las tierras bajas ms Tarija ni es tampoco el que se respira por parte de los pueblos originarios, salvo quizs algunos sectores que ya se consideran gobierno y que, como tales, podrn tomar las decisiones que les parezcan oportunas. En cualquier caso lo que parece urgente y necesario es que temas como el de los diversos nieveles de autonoma y el muy relacionado de construir el Estado Plurinacional deben plantearse de forma tal que se asegure la solidez del Estado-Nacin. El elogio de la diferencia constructiva, que en cierta forma, se ha hecho en todo nuestro planteamiento, tiene que ir de la mano del reconocimiento simultneo de lo mucho comn que compartimos y que nos une, incluido nuestro respeto solidario a nuestros modos distintos de ser.

6.5. PRECISAR LA ASIGNACIN DE COMPETENCIAS

La llave para resolver la aparente apora entre Estado fuerte y fuertes autonomas est, en gran medida, relacionado con la asignacin lo ms concreta posible de qu competencias se acuerdan para cada nivel y bajo qu condiciones. En un modo de Estado compuesto y autonmico este es un tema eminentemente constitucional. Si slo se tratara de un modo de Estado simple podra ser que la centralidad o desconcentracin de ciertas competencias se definieran tambin a nivel constitucional y otras se dejaran a las leyes que, en este esquema, se aprobaran necesariamente a nivel nacional. Aun sin tomar una decisin sobre el mejor modo de Estado para la nueva Bolivia, en el cuerpo final de nuestro texto hemos ensayado la forma en que, dentro de una hipottica autonoma legislativa mltiple (departamental, municipal y la especfica de los pueblos indgenas), se podran tratar determinados temas. Hemos visto all, por ejemplo, que en el mbito educativo podra ser viable cierta autonoma para legislar a los tres niveles mencionados, con competencias bien precisas para cada nivel; y pensamos que lo mismo podra ocurrir en otras esferas de servicios. Hemos descartado, en cambio, que deba existir esta misma capacidad de legislar a varios niveles en otros aspectos ms sensibles al bien comn, como la normativa sobre recursos naturales no renovables estratgicos (gas, ciertos minerales...) o sobre el agua e incluso la tierra, siquiera por la gran conflictividad poltica con que este tema ha sido encarado en los ltimas dcadas. El muy limitado muestreo de temas y situaciones que hemos incluido en nuestro texto ha pretendido ante todo ilustrar el principio obvio de que una autonoma nunca puerde ser una carta en blanco para la unidad autnoma en cualquier mbito y que los mrgenes de maniobra pueden ser muy distintos de acuerdo al tema. Pero la Asamblea Constituyente es ya el escenario en que deben tomarse decisiones y hacer las concreciones ms bsicas, sobre todo en el caso de que se decida finalmente adoptar, como quicio del nuevo Estado boliviano, un modo de Estado compuesto con autonomas incluso legislativas. Hemos de ser ya capaces de disear y rellenar un detallado cuadro matriz en que se defina bien, segn temas y niveles territoriales, qu competencias se establecen a qu niveles territoriales y bajo qu condiciones. Es esta una tarea totalmente indispensable que puede tomar mucho tiempo y generar grandes debates cuando no pulsetas polticas y presiones de los actores sociales y los medios de comunicacin hasta lograr concertaciones. Como ocurre en tantas otras partes, la solucin final nunca es la que cada grupo vea como ideal antes de la puesta en comn de todas las perspectivas y de las ulteriores negociaciones

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entre los diversos actores implicados. Todos aprendemos en el proceso. Y al final dejamos rayada la cancha para una convivencia respetuosa y constructiva entre distintos que vamos descubriendo tambin cunto tenemos en comn. *** Ojal nuestra reflexin a lo largo de estas pginas sea un intrumento til de reflexin para todos los pueblos y ciudadanos que constituimos Bolivia y, muy en particular, para aquellos a los que entre todos hemos elegido para la ardua tarea de refundar nuestra Patria como un Estado Boliviano Plurinacional e Intercultural con Autonomas. La Paz, 14 de setiembre 2006, a los 197 aos del grito libertario de Pedro Domingo Murillo.

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Anexo Lista de Propuestas

PARA UNA BOLIVIA PLURINACIONAL E INTERCULTURAL

1. En la medida que el carcter multitnico y pluricultural marque a nuestra sociedad y nacinestado y a quienes deben servirse de sus diversas instituciones, la cualidad intercultural debe incidir en ellas y en todo el estado. En la medida que estas diversas identidades tnicas y culturales son consideradas algo fundamental e irrenunciable de los pueblos que las viven, el estado puede y tal vez debe acordarles el rango de naciones o nacionalidades y, por tanto, definirse a s mismo como un estado plurinacional, sin menoscabo de que adems, a este nivel de pas, podamos seguir hablando del estado-nacin o de la nacin boliviana. Todos los bolivianos indgenas y no indgenas tenemos, por el hecho de serlo, el derecho y la garanta constitucional a ser reconocidos como ciudadanos iguales como individuos miembros del estado. De manera correlativa, todos tenemos la obligacin de reconocer estos mismos derechos a los dems y de cumplir nuestras obligaciones como ciudadanos. Cada pueblo indgena, por ser tal, tiene el derecho colectivo y garanta constitucional de ser reconocidos como pueblos constitutivos del pas y de poderse expresar y desarrollar como tales pueblos, nacionalidades o naciones diferenciadas en el seno del estado multitnico, pluricultural y plurinacional. Para el cumplimiento de esta garanta, deben tener los debidos mrgenes de autonoma as como los medios para financiar sus funciones autnomas. Como individuos y pueblos ciudadanos de este estado multitnico, pluricultural y plurinacional, todos tenemos el derecho y el deber de relacionarnos entre los distintos para conformar tambin un estado y sociedad intercultural con un sentido de igualdad y entendimiento mutuo entre los pueblos, nacionalidades o naciones que lo constituyen. Ello implica no slo actitudes de respeto sino tambin buscar el acercamiento y comprensin mutua, por ejemplo, con el uso, conocimiento e intercambio de los diversos idiomas y formas culturales. En aquellas unidades territoriales menores, sobre todo municipios, en las que haya notable homogeneidad cultural, las diversas instituciones, estatales o no, se desarrollarn de acuerdo a esa cultura local ampliamente dominante, si as lo decide su poblacin. En ellas se asegurar adems la necesaria interculturalidad y el acceso a la lengua comn castellana para asegurar la debida relacin y articulacin con el conjunto del estado nacional y tambin una buena relacin con los dems grupos minoritarios asentados en el lugar.

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En territorios y jurisdicciones con una poblacin culturalmente ms diferenciada, la interculturalidad de sus instituciones, estatales o no, debe asegurarse mediante las siguientes cautelas: a. La presencia de personas que adems de su debida calificacin para el cargo provengan efectivamente de esas diversas culturas, en aquellas instancias claves del aparato estatal en que se toman decisiones. b. La capacidad comunicativa y dialogante de todas las instancias del aparato estatal con la gente de diversas lenguas y culturas que a ellas suelen recurrir, de acuerdo a las particularidades de cada municipio o regin. c. Para ello, de manera creciente, debe exigirse que, para poder ejercer su cargo, los servidores pblicos tengan la debida apertura intercultural y calificacin lingstica, de acuerdo a las caractersticas de la regin donde cumplen su servicio. d. Poner los medios para que as ocurra. Por ejemplo: incluir estos criterios en el perfil para puntuar y nombrar al personal. Programar y realizar actividades de capacitacin en estos aspectos para el personal futuro o en ejercicio. Evaluar peridicamente el avance. Los grupos minoritarios asentados en determinados lugares dentro de uno o ms municipios deben gozar dentro de ellos de aquellos mrgenes de autonoma indispensables para poder desarrollar adecuadamente las caractersticas culturales especficas. Los derechos colectivos especficos de cada pueblo originario no se pierden cuando sus miembros viven fuera de su territorio tradicional sino slo cuando un miembro decide libremente renunciar a ellos. Por tanto, en las ciudades y otras regiones pluriculturales donde converge gente de estos pueblos deben existir normas y mecanismos especficos para asegurar el respeto de sus derechos colectivos. Crear una instancia especfica que, sin perder de vista lo comn y universal, asegure e impulse el carcter plurinacional e intercultural de todo el estado boliviano. Deber ubicarse en los ms altos niveles de la estructura estatal, por ejemplo, directamente dependiente del ministerio de la presidencia y con vnculos en los poderes legislativo y judicial. Asegurar que en los principios fundamentales de la constitucin se expliciten los derechos colectivos especficos de los pueblos indgenas, afrodescendientes y otras minoras semejantes as como el carcter plurinacional e intercultural del estado. Reconocer en la teora y en la prctica el pluralismo jurdico, expresado en el derecho consuetudinario, como fuente complementaria de derecho. En ello: a. Lo mnimo que debe asegurarse desde un principio es cierto margen de autonoma jurdica para que los pueblos originarios puedan aplicar adecuadamente su derecho consuetudinario en sus propios territorios. b. El lmite, desde la otra vertiente, son los grandes principios de la cpe y de los derechos humanos suscritos en convenios internacionales de bolivia. Pero todava no segn las leyes, mientras stas no hayan tomado en cuenta donde haga sentido ese criterio intercultural del pluralismo jurdico.

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Tomar en cuenta y, donde sea preciso, explicitar los anteriores principios en las subsiguientes leyes con una concordancia legal coherente en todo el sistema legal. Al nivel orgnico y operativo, este pluralismo slo ser efectivo si se asegura y reglamenta la presencia de personas que provengan efectivamente de las diversas tradiciones culturales y fuentes orales de derecho, aunque no sean juristas de profesin, en aquellas instancias clave del aparato estatal en que se toman decisiones; y si se toman muy en cuenta, adems de las cuestiones de especializacin y escala, las dems cautelas sealadas ya en las propuestas del punto 8 para todos los servidores pblicos.

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PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

16. Los territorios actualmente ms funcionales son los departamentos (nivel meso) y los municipios (nivel local) y es oportuno mantenerlos, en la medida que no muestren notorias disfuncionalidades. Pero ni siquiera esas unidades son intocables. 17. La Constituyente debe dejar abierta la puerta para que se pueda modificar los lmites y nmero de departamentos y municipios, fijando los criterios indispensables para ello, siendo el del pronunciamiento expreso de los ciudadanos demandantes y afectados uno de ellos. Sin embargo, la delimitacin misma y el nmero de unidades territoriales no es necesariamente una tarea constitucional. Los cantones debern ser sustituidos por distritos municipales directamente dependientes del municipio. Las actuales provincias necesitan ser ajustadas para que puedan seguir representando opciones de desconcentracin departamental como una instancia administrativa intermedia entre el nivel municipal y departamental. Las mancomunidades municipales pueden constituir unidades slo espaciales ms funcionales y como tales constituyen otra opcin entre departamento y municipios. Pero, de acuerdo a su funcionamiento exitoso, algunas o muchas de estas mancomunides podran desembocar en nuevas provincias, municipios fusionados o departamentos ms coherentes y funcionales. Las tierras comunitarias de origen actuales y en trmite, junto con las organizaciones territoriales de base que las conforman, pese a sus ambigedades en cuanto a su carcter espacial/ territorial, son un buen punto de partida para estudiar ms a fondo las condiciones bajo las cuales la nueva constitucin debe tratar el tema insoslayable de los territorios indgenas. Los municipios, provincias y departamentos con alta homogeneidad indgena pueden adquirir la condicin de indgenas para poder desarrollar mejor los rasgos especficos del correspon-

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diente pueblo originario con los debidos mrgenes de autonoma, siempre que la poblacin implicada as lo desee y se mantenga su apertura intercultural a las minoras distintas. 24. Para este mismo fin, las minoras tnicas con distribucin territorial bien delimitada dentro de un municipio deben ser considerados distritos indgenas. Una estrategia razonable hacia la conformacin de territorios tnicos mayores podra ser: a. Empezar con mancomunidades espaciales de municipios ms afines, a las que puede darse tambin el nombre de regiones. b. Si resultan eficientes y estables, irles dando mayores competencias como unidades territoriales originarias que no deben equipararse necesariamente a las ya existentes (departamento, provincia o municipio, como en la propuesta 23). Pueden llamarse regin, nacin tnica o lo que en cada caso resulte ms apropiado. c. A medida que se vaya ganando experiencia en estas agrupaciones supramunicipales, no habr que descartar tampoco ajustes hacia nuevas delimitaciones, fusiones o agrupamientos. Una entidad territorial indgena es aquella jurisdiccin territorial de cualquier tamao, caracterizada por el carcter indgena de su poblacin y la forma en que se organiza internamente de acuerdo a los rasgos distintivos de esta poblacin, con los mrgenes de autonoma necesarios para ello. Puede adems homologarse a otros niveles territoriales del estado, segn su tamao, y tener tambin, por tanto, las competencias y responsabilidades propias del correspondiente nivel.

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