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TRATADO ELEMENTAL
DE

DERECHO

POLTICO

CO:r",a:pARADO

V
TRf\TI\DO ELEMENTAL
DI!l

DERECHO POLTICO
COMPARADO

noRiA 6EftWL IR ESTlI IIE8II8 , SI DEI[IO [lISnTU[IOIAL


POR

TOMAS ELORRlETA y ARTAZA --<-aled'.lleo po, apos"'D de Dere.ha polillco espano! .amparado con .1 .. tr,nlero en la Facultad de Derecho de la UnIverSIdad de '.lamaD.&

'U.N.A.M.
MAJUO DE LA CUEVA.

ff*1.!@

MADRID
HIJOS DE REUS. EDITORES Calhzares. Qum 9 duplicado

1916

ES

PBOP:IEDAD

MA.DRID

HU08 DE

REos,

IMPRESORES

lload. ae Atooh., ltl, oentro

1NDICE

Pagmas

PROLOGO

v
PARTE PRIMERA
Teoria general del Bstado

CAP ITULO PRIMERO


EL ESTADO

I Concepto del Estado Estudios teoncos y praclCos del Estado Los

tipOS de las lDstltuclones Caracteres del Estado umversal El poder supenor de dommaclOn -11 Doctnna de Jelhnek sobre el poder ongmano de dommaclOn Doctrma del Estado como sociedad orgamzada para el derecho Las teonas pacifistas y el Estado -IlI El Estado moderno Sus pnnclpales cardcteres El terntOTlO La NaclOn La soberama Limites del poder del Estado El Estado como acllvldad social Plan de esta obra CAPITULO II
LA NAClON

I Diversas doctnnas sobre la NaclOn SI la NaclOn es una unidad etmca SI es una umdad fllologlca SI es una umdad rehglOsa SI es una umdad geograflca SI es una umdad economlca SI es una umdad pohtIca Concepto de la NaclOn El senlmlento nacIOnal y el sentImiento patno -1I Factores que han contnbuldo al desarrollo del senlmlento nacIOnal La raza La rehglOn La lengua y el arte La geografIa Los mtereses economlcos -IlI La tradl- , ClOn El consenhmlento de los hal>ltantes FormaclOn hlstonca de

PagInas

las nacIOnes El pnnclplO de las nacIOnalIdades El Estado nacIOnal Ideas de Burgess Influencia de las nacIOnes en la clvlhzaclan -IV Doctnnas disolventes de la NaclOn El hervelsmo El mternaclOnahsmo pacifista El egOlsmo La NaclOn y las demas formacIOnes socIales Porvemr de la NaclOn CAPITULO III
EL TERRITORIO DEL ESTADO

1I

I Naturaleza del teTTltoTlo Clases de terntonos Terntono pohtIco Terntono comercial El condomlmum El protectorado colomal Los terntonos arrendados El hinterland Las zonas neutras LImites de los terntonos Fronteras naturales y artIftclales -I1 Problemas mternaclOnales planteados por el terntono La libertad de los mares Mares terntonales, Mares litorales Los estrechos Los nos y lagos El dommlO aereo La telegrafla sm hilos Acuerdos del Instituto de Derecho mternaclOnal La extraterntonalIdad CAPITULO IV
LA SOBERANIA DEL ESTADO

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I Concepto de la soberama JUICIO de Dlcey sobre la soberama del Parlamento mgles La soberama del Estado frances Los Estados federales El Impertum y el domlnlUm Limites mternos y externos de la soberama -I1 Base del Poder publIco La obedienCia al Estado Doctrmas que explican este hecho Teona de Bryce La mdolencla La deferenCia La slmpatIa El miedo La razon Desenvol vlmlento actual de la obedienCia polItlca CAPITULO V
LOS FINES DEL ESTADO

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I Diversas doctrmas sobre este problema Limites de la actiVidad del Estado Relatividad de los fines del Estado Fmes que cumple actualmente el Estado Defensa de su eXistencia La reahzaclOn del derecho ActiVidad SOCial del Estado Fmes comunes al Estado y a las mstltuclOnes pn vadas La descentralIzaclOn de servICIOS -ll Fm supremo del Estado JustIficaclon de la eXistencia del Estado Doctnna de Anstoteles Ideas de Burgess El pro. blema de la legitimidad de las Autondades constituidas

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CAPITULO VI
eL INDIVIDUALISMO, EL SOCIALISMO Y EL INTERVENCIONISMO

1 Importancia pohtlca actual de los problemas economlcos Su mfluencla en la vida del Estado IntervenCIOnismo e unpenahsmo Doctnnas mdlvlduahstas PnnclplOs del mdlvlduahsmo InfluenCia del mdlvlduallsmo en la producclOn mdustnal Influencia del Indlvlduahsmo en la vida de los trabajadores ReacclOn contra el mdlvlduahsmo -1I Doctnnas soclahstas El marxismo El reVisIOnismo El fablanlsmo El slUdlcahsmo Ellabonsmo -IlI Doctrmas mtervenclOUlstas La actividad mtervenclOnlsta del Estado PrmclplOs en que se apoya El derecho al trabajo InstitUCIOnes establecidas en algunos Estados en relaclOn con la citada asplraclOn de los trabajadores Influencia de esas mstltuclOnes en las luchas sOCiales CAPITULO VII
EL IMPERIALISMO

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Caracteres pnnclpales dellmpenahsmo Causas del mOVimiento Impenahsta OpmlOn del Pnnclpe de Bulow Diferencias entre el Imperlahsmo moderno y los proyectos antiguos de dommaclOn universal Doctnnas contra nas al Impenahsmo CritIca de la doctrma del Derecho a h mdependencla de los pueblos barbaros Critica del pacifismo PorvenIr del Imperlahsmo CAPITULO VIII
LOS MEDIOS ECONOMICOS -EL EJERCITO

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1 Los medios del Estado MedIOs matenales ContribucIOnes pubhcas El prinCipIO de la uUlversahdad y el de la progreslvldad RelaclOn de estos pnnclplOs con las doctnnas mdl vlduahstas y sociales Bienes del Estado Eficacia de los serVICIOS pubhcos El cred!!o pubhco -Il Los medIOs personales Medios voluntanos y obh:atonos Cntlca de las doctrmas contranas al Ejercito El EJefClto como fuente de Idealismo El Ejercito y el caracter del hombre El EJerc!!o y la educaclOn 1slca y moral El EjerCito y la libertad El EjercIto y la democracia El mlhtansmo

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PARTE SEGUNDA
PrInCIpIOS generales del Derecho constItucIonal

CAPITULO IX
EL DERECHO CONSTITUCIONAL

I El Estado de Derecho Pnnclpales mamfestaclOnes de este pnncl plO El derecho publIco y el derecho privado ClasIfIcacIOnes del derecho publIco -11 Derecho conslltuclOnal en sentido material y en sentIdo formal Las fuentes del derecho constItucIOnal Las ConstItucIOnes Las leyes constItucIOnales Las ConstitucIOnes rIgldas Yr fleXIbles El derecho pretorio El derecho consuetudmano La Common law Las convencIOnes constItucIOnales Su natu raleza Jundlca Garantlas de las convencIOnes constItucIOnales m El metodo de la leglslaclon comparada Sus aplIcacIOnes al derecho constltuclOnal CAPITULO X
LA LIBERTAD INDIVIDUAL

75

1 Concepto de la lIbertad mdlvldual La lIbertad mdlvldual en el mundo antiguo En la Edad MedIa En la monarqula absoluta Las doctrinas del estado de naturaleza y del pacto socIal Las doctnnas SOCIales del derecho DIferencIas entre las doctnnas Indlvlduahstas y las socIales -JI Las declara ClOnes de derechos y las leyes pohtIcas Los derechos de la Igualdad CIVil Los derechos de la hbertad CIVil la hbertad matenal y la hbertad moral Los derechos de la hbertad pohtlca El derecho de resistencia a la opreslOn La resistencia a las leyes inJustas La resistencIa a los actos Ilegales de las Autoridades gubernahvas -I1I Las garanhas de los derechos mdlvlduales GarantIas contra el Poder legislativo Garantlas contra las Autoridades gubernativas PartIcularidades de la leglslaclOn Inglesa Las garantIas socIales La suspenslOn de las garantIas constitucIOnales -IV Los derechos socIales Su concepto IndlcaclOn de las obligacIOnes posItIvas que cumplen los Estados DesenvolVImIento futuro de los derechos socIales

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Paginas

CAPITULO XI
LA D1VISION DE PODERES

I Los organos del Estado Su c1aslncaclOn SIstema de la dlvlson de Poderes Doctnna de Locke TeorIa de MontesqUleu Ideas domInantes J en la Asamblea NacIOnal francesa PrInCIpIOS aceptados por las ConstItucIOnes modernas TransformaclOn operada en estos pnnclplOs al ser aphcados en la practIca -U, Las funcIOnes Jundlcas del Estado Su concepto y c1aslncaclOn DlstmclOn entre las funcIOnes en sentIdo matenal y las funcIOnes en sentIdo formal Los Poderes en el derecho moderno Caractenslcas del Poder leglslatlvo, del ejecutIvo y del JudIcIal Otros Poderes organIzados en algunos Estados ReferencIa de las doctrInas relal vas al Poder armOnICO y al Poder gubernamental Doctnna que nIega la IndependencIa del Poder JudIcIal CAPITULO XII
EL PARLAMENTO

105

I Naturaleza representatlva del Parlamento La representaclOn cIvIl y la representaclOn pohtlca Ongen y desenvolvImIento del SIStema representatlvo FuncIones del Parlamento -1I SIstema blcameral OpInIOnes de Bryce y Esmem SIstema unIcameral Ideas de Frankhn y Sleyes Cntlca de ambos sIstemas -IlI La Ca mara de DIputados El sufragIO uDlversal Estados que lo han aceptado Estados que no lo han admItIdo aun El sufragIO como funclOn y como derecho -IV La cuestlOn del sufragIO de la mUjer Factores que han contnbuldo al mOVImIento femmlsta El mdlvlduaI1smo La abohclOn de la esclavItud La mlsena economlca Exposlclon y cntIca de los argumentos empleados contra el femmlsmo Estado del problema en las legIslaCIOnes vIgentes ConslderaclOn especIal del estado de la cueshon en Espaa -V SufragIO dIrecto e mduecto -VI Dlstntos unInomInales y escrutlnIO de lIsta -VII El reglmen de mayonas y la representaclOn proporcIOnal Inconvementes del reglmen de mayonas Ventajas de la representaclOn proporcIOnal El voto restrIngIdo El voto acumulahvo El sIstema del cocIente electoral El sIstema de la concurrencIa de hstas SIstema de d'Hondt Su funcIOnamIento en Belglca -VIII La Camara Alta SIstema democratIco SIstema anstocratIco SIstema de la competencIa Slstell'a federal SIstema corporatIvo La representaclOn de los mtereses SOCIales Examen

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de las Ideas en que se apoya ObservacIOnes de Ostrogorskl y ESlllem SoluclOn democratlca del problema de la orgamzaclOn blcameral -IX RenovaclOn total y pareJal de las Ca'TIarasX PnvlleglOs de los miembros de las Camaras La InvIOlabilIdad y la mmumdad parlamentanas El sueldo de los representantes parlamentapos La Incapacidad para desempear otras funcIOnes XI El referendum y la Imclatlva popular EXposlclon del referendum Sus antecedentes hlstoncos en Francia LeglslaclOn VIgente en SUiza La Iniciativa popular Su desenvolvimiento en SUIza AphcaclOn del referendum y la Imclalva en los Estados Umdos El referendum consullvo La Imclatlva popular en el sistema de Des Mames CnlIca del referendum Efectos practicas de dicha InslItuclOn CAPITULO XIII
EL PODER EJECUTIVO

115

I Concepto del Poder eJeculI va Naturaleza de los actos que reahza Doctrma de O Mayer El Gobierno -Il Sistema Individual y sistema colegiado del Poder ejecutivo Los Mmlstros La InVIOlabilIdad del Jefe del Estado y la responsabilIdad mlmstenal III EvoluclOn hlstorlca de este prmclplO En el Derecho romano En el Derecho germano En el absolutIsmo La r~sponsablhdad penal de los Ministros en la hlstona Inglesa Sistema constttuclOnal Ideas del Sr Conde LUIS -IV DIversas clases de responsa blhdad mmlsterlal -V La responsabilIdad penal de los Mlmstros SIstemas relabvos al Tnbunal que debe Juzgar a los Mlntstros Sistema legIslativo SIstema JudICIal SIstema del Tnbunal especial - VI DetermInaclOn de la cnmmahdad de los actos mmlsterlales SIstema arbltrano Sistema legal ConslderaclOn especial de la leglslaclon espaola -VII La responsabilIdad cIvIl de los Mmlstros Doctrina legal Inglesa SIstema Implantado en FranCIa y Alemanta Leglslaclon espaola EstudIO comparado de dichas doctrmas -VIII La responsabilIdad poltttca de los Mlmstros Su desenvolvimiento actual Sus diversas mamfestaclOnes CAPITULO XIV
EL PODER JUDICIAL

151

1 Concepto del Poder JudIcial DiferenCia entre la funclOn Judicial y el Poder Judicial Desenvolvimiento hlstonco del Poder Judicial Independencia de la acclOn Judicial Caracteres de la acclOn Judl-

PagInas
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clal SubordlflaclOn del Poder JudICIal a la ley Superlondad del Poder Judicial sobre el ejecutivo Sistemas relativos a la competencia del Poder Judicial Sistema Ingles Sistema frances Sistema intermedIO El Poder JudIcial y la lIbertad mdlVldual -I! OrganIzaClOn del Poder Judicial Jueces de derecho y Jueces de hecho Diferencias entre el hecho y el derecho Sistemas para la deslgnaclOn de Jueces Sistemas electIvos Sistema de nombramiento por el Poder ejecutivo La inamOVIlIdad de los Jueces La responsabJldad Judicial -1Il OrganIzaclOn del Jurado Ventajas del Jurado InconvenIentes del Jurado en maten a cIvH La lemdad del Jurado La corrupclOn en el Jurado FunclOn de educaclOn social del Jurado Ideas del Sr Azcarate CAPITULO XV
EL P ARLAMENT ARISMO y EL SISTEMA IMPERIAL

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1 Caracteres pnnclpales del parlamentansmo Idea fundamental que encarna este sistema DesenvolVimiento hlstonco del parlamentansmo Estados en que se halla establecido -1I Caracteres pnnclpales del sistema Impenal Idea en que se funda este sistema Pueblos que han aceptado este reglmen -1Il La guerra europea y los sistemas Citados -IV El sistema parlamentario en Inglaterra DeslgnaclOn del Gabinete DetermlnaclOn de la pohbca general El pnmer Ministro RelacIOnes entre el Gabmete y la Corona, deberes mutuos de ambas institucIOnes MlSlon que cumple la Corona -V El sistema Imperial en Alemania Responsabilidad de los Mmlstros PolItlca personal del Poder Real RelacIOnes entre el Parlamento y el Poder Real El CanCiller y el Emperador Homogeneidad de la pohtlca del CanCiller y los MInistros El CanCiller y el Parlamento -VI Critica del Parlamentansmo La Ignorancia de las mayonas La educaclOn pohtlca Inglesa La UniverSidad mglesa Defectos de los partidos polItlcos Sus ventajas InfluenCia de la elocuencia en la poht1ca El parlamentansmo y la lIbertad -VII CntIca del sistema Impenal TendenCia al absolutismo El sistema Impenal y el Gobierno de los competentes La Universidad alemana y la mglesa Robustecimiento de la auto ndad La fuerza del EjrCito -VIII PnnClplOS opuestos que encar181 nan ambos s!slem.as Modernas comentes de la CienCia po)tlca

20

Pagmas

CAPITULO XVI
EL SISTEMA PRESIDENCIAL Y EL DlRECTORIAL REGlMEN POLITlCO DE ESPAA

I Caracteres del sistema presidencial Forma en que actua en los Estados Umdos FunCIOnamiento de las Camaras OrgamzaclOn del Poder ejecutIvo -Il CntIca de este sistema JUICIO de Bagehot Ideas de Bryce Comentanos de WIlson -IlI El sistema dlrectonal Sus caracteres prIncipales Su funCIOnamiento en SUiza IV CntIca de este sistema OpInlOn de Esmem -V Reglmen pohtIco de Espaa Sus pnnclpales caracteres AnalogIas entre el sistema espaol y el reglmen de Inglaterra en el Siglo XVIII CntIca de este sistema 207
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CAPITULO XVII
LA MONARQUIA y LA REPUBLlCA

I Concepto de la Monarqula y la Repubhca Examen de la doctnna c1aslca relahva a estos sistemas pohtIcos Teona de Jelhnek Il TrascendenCia social de ambos sistemas -IlI ClaslflcdclOn de las Monarqulas -IV ClaslfIcaclOn de las Repubhcas -V Valor relatIvo de ambos sistemas ObservaCIOnes de Bagehot soble las ventajas de la MonarqUla Ideas del Sr Sanchez de Toca IndicacIOnes de L Lowell sobre el mismo asunto -VI Ventajas de la Repubhca segun los republIcanos c1aslcos La RepublIca como or223 gamzaclOn social Palabras de M F BUlsso'1 CAPITULO XVIII
EL UNITARISMO Y EL FEDeRALISMO

I Planteamiento del problema -1I El umtansmo La centrahzaclOn La desconcentraclOn admlmstratI va La descentra]zaclOn local La descentralIzaclOn de serVICIOS -III El federalIsmo CondiCIOnes sociales necesanas para la formaclOn de un Estado federal Caracteres de los Estados federales ConslderaclOn espeCial del reglmen federal de los Estddos Umdos, SUIza y Alemama IV DiferenCias entre la confederaclOn de Estados y el Estado federal Doctnna de Laband -V ComparaclOn entre los Estados federales y los umtanos -VI Ventajas e Inconvementes de ambos sistemas DebilIdad de los Estados federales TendenCia umfIcadora de la leglslaclOn El movimiento regIOnalIsta en los Estados 235 umtanos El federahsmo economlco Cnsls actual del problema

Pgmas

CAPITULO XIX
LOS FUNCIONARIOS PUBLlCOS

1 Los organos secundarios del Estado -1I Doctrinas relativas al concepto del funclOnano -IlI Doctrmas referentes a la condlclOn )undlca del funCIOnario -IV El Estatuto de los funCIOnarios OplOlOn de Dugmt ObservaCIOnes de Busquet -V La huelga de 249 los funCIOnarios -VI Las ASOCIaCIOnes de los funCIOnariOs CAPITULO XX
ORGANIZACION MUNICIPAL

1 Problemas mUnicIpales -Il El GobIerno central y la esfera mUnicIpal -III La mUnlclpal1zaclOn de serVICIOS -IV ConstltuclOn de los organos locales -V ConslderaclOn especial de la evoluclOn del regunen mUnicIpal en los Estados Unidos -VI El esplntu mUnicIpal 261 CAPITULO XXI
LOS PARTIDOS POLlTICOS

1 Dlhcultades que encIerra el estudIO de los parlldos pohtlcos Naturaleza de los parbdos Ideas del Sr Azcarate JUICIOS de M G Tar de -Il DiferenCIas entre los partidos y los clanes, las castas y las clases socIales DiferenCias entre los parhdos y las religIOnes y las escuelas clentlhcas y arhstlcas Semejanzas de los partidos con las orgamzaclOnes militares El tono sOCIal de los partidos 1II ClaslhcaclOn de los partidos ClasifIcacIOnes de Bluntschh y de Lona ObservaCIOnes de Lord Macaulay -IV Las luchas de los parhdos Sus caracteres actuales TransformaclOn operada en la epoca moderna en las relaCIOnes entre los partidos AcclOn que los partidos ejercen en los pueblos -V Critica de los partidos Ideas de Ibsen Doctnna de Ostrogorskl JUICIOS de WJson, LowelJ y Sldney Low 283

PRLOGO

El objeto pnncIpal que nos proponemos al escnbtr esta obra, es mformar los alumnos de la Facultad de Derecho y, en general, a las personas que henen Cierta cunosldad por los estudtos polIlcos, aunque no los cultlven especIalmente, sobre los pnnclpIOs que sIrven de base a las mstttuctones conshtuctonales de los Estados modernos, la forma en que se practlcan y las doctnnas que tIenden a reformarlas No tratamos, pues, de defender en esta obra un SIstema polltIco y Juzgar con arreglo a sus pnnclplos la JusticIa o la mJustIcIa de las InstitucIOnes VIgentes Por el contrano, nos lImItamos explicar los prmclpIos que ngen actualmente la VIda poht1ca, para que pueda aSI el lector hallar datos que le permitan conocer la realidad, y conoclendala, contrastar con ella las "dIversas doctnnas pohtlcas, o trazar nuevos Ideales reahzables La obra est dividIda en dos partes Pero realmente, la pnmera parte es una mtrodUcclOn porque no tiene otra fmahdad que la de exponer algunas matenas, cuyo conOCimIento prevIo es necesano para el estudio del Derecho constItucIOnal de que trata la segunda parte En la pnmera parte exammamos la naturaleza del Estado, sus elementos constItutIvos, sus unes y sus medIOs Y hemos procurado en este examen refenrnos solamente las
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doctrmas que ejercen una mfluencl8 posItiva en la legislaCIn moderna o en la vida pol!hca Hemos prescmdldo del estudIo de todos aquellos problemas relatIvos al Estado que no tengan una relaelon directa con la vida pohlca presente, aunque enCIerren un gran mteres clentIfico, porque esta pnmera parte no es un tratado sobre la Doctrma general del Estado, smo, segun hemos dicho, una 1OtroducclOn al estudio del Derecho constitucIOnal moderno Para la preparaclOn de la segunda parte, en la que nos ocupamos de los problemas del Derecho constItucIonal, nos hemos servido, en pnmer termmo, de los textos de las legislacIOnes VIgentes y de los pnnclpales Tratados referentes a ellas y hemo~ procurado, ademas, completar estos datos con las notICIas que hemos podido adqumr por medIO de la lectura de reVIstas y penodlcos, y de conversaciones con personas conocedoras de la pohhea de los diversos paises Y es que aspIramos a que esta obra de una Idea, no de las leyes escntas, SInO de las reglas escntas o no escntas que Imperan actualmente y de la forma en que se practican, porque el derecho no es un conJunto de normas esentas, s100 de normas que se cumplen QUIen hmlte el estudiO del Derecho constitucIOnal a los textos legales, Vlvua en la IgnoranCIa mas profunda de esa matefla SI comparamos las diSpOSICIOnes legales relativas las facultades del Rey de Inglaterra y del Emperador de Alemama, veremos que son casI IdentJcas y, SIn embargo, no cabe dIferenCia mas profunda que la eXistente entre el sistema pohhco tngles y el aleman John Morley se lamentaba, con razon, de que la mayor parte de los publICistas se fila demaSIado en el aparato legal del Estado quehenen que exphcar o examtnar Se dettene en la autonomla de las mshtuclOnes y no penetra en el secreto de su funCIonamiento EstImamos que la materIa tratada en esta otJra enCIerra cierto mteres. no solo porque la guerra actual ha despertado una gran cunosldad por el estudiO de los Sistemas pobtIcos

VI[-

de los pueblos beligerantes, smo tamblen porque cada d13 es ms ostensIble la mfluencIa que eJE'rcen dentro de cada pueblo las comentes de Ideas que domman en la comUnidad que forman los paises CIVIhzados La vIda Jundlca de un pueblo depende, en gran parte, de la mfluenCla de su tradlcl0n Pero no depende menos de la mfluencIa de los dems pueblos de su epoca Y a medIda que la cIvIhzaclOn estrecha los lazos socIales entre los dIversos Estados, la mfluencIa mutua que ellos se ejercen entre SI aumenta en mtensIdad Y la leglslaclOn comparada pone de mamnesto cuales son las comentes lundlcas que domman en el mundo y que necesanamente han de IOflntr dentro de cada pueblo Ademas, no hay otro procedImIento mejor para conocer la naturaleza pecuhar de las mstltuciOnes de un pueblo que su comparaclOn con las de los otros pueblos Estos hechos )ustIncan la pubhcacIn de esta obra, por grandes que sean las ImperfeCCIOnes que contenga, porque puede serVIr para recordar una vez mas la necesIdad de cultIvar los estudIOS de legIslaclOn comparada, harto abandonados en nuestro pals Como esta obra no se dmge los especIalIstas, hemos procurado escnbIrla con la mayor clandad pOSIble, y ello nos ha obhgado a entrar muchas veces en explIcacIones mnecesanas para las personas de CIerta cultura ]UndICa

PARTE PRIMERA
Teorla general del Bstado

CAP ITULO PRIMERO


EL ESTADO

1 Concepto del Estado EstudIOs teoncos y practIcos del Estado Los tipos de las mstltuclOnes Caracteres del Estado umversal El poder supenor de dommaclOn -JI Doctnna de Jelhnek sobre el poder ongmano de dommaclOn Doctrina del Estado como sociedad orgamzada para el derecho Las teonas pacifistas y el Estado -IlI El Estado moderno Sus pnnclpales caracteres El terntono La NaclOn La soberama Limites del poder del Estado El Estado como actIVidad SOCial Plan de esta obra

PARTE PRIMERA
TEOBfA. OEKEBAI. DEI. ESTADO

CAPTULO PRIMERO
Bl., BSTaOe 1 Concepto del Estado EstudIoS tedllCOS y practicas del Estado Los t-

pos de las nsttucLOnes Caracteres del Estado Universal El poder supenar de dominacIn -Il Doctrma de Jellmek sobre el poder anglnano de dommaClon Doctl Ina del Estado como SOCIedad organizada para el derecho Las ieorlas pacIfIstas y el Estado -IlI El Estado moderno Sus przn.cpales caracteres El terT/torlO La NaclOn La so beran/a Limites del poder del Estado El Estado como actwufad SOCIal Plan de esta obra

1 El Estado, como toda mstJtuclOn humana, puede ser objeto de un estudiO teonco y un estudiO prachco El estudiO teonco nos muestra lo que esa msbtuclOn ha SIdo y es en la HistOria, el estudIO practIco lo que debe ser Parece eVidente que el estudIO teonco debe preceder al practico, cuando <;e trata de trazar Ideales realIzables y no meras utoplas fantast'cas La actiVidad humana tiene hmltes fiS1COS y morales que no puede traspasar, y por ello no se puede hltblar senamente de la reforma de una mstttuclOn, Stn un conOCImiento completo de la VIda de esa tnstItuclOn y de la aCCtOn que en ella puede ejercer el hombre A pesar del caractcr aXlOmahco de estas Ideas, la ltteratura pohtt~ esta llena de estudiOS practIcas del Estado que carecen de fundamento teonco No han faltado, CIertamente, en la HIstona, pensado~

ELORRIETA y ARTAZA

res que, siguiendo el cammo iniciado por Anstteles, han exammad() la vida real del Estado Pero 11 mayona de los escntores polticos ha prefendo lanzarse al campo de las especulaciones relativas al Ideal de! Estado SIn base teonca alguna, llegando aSl a conclusiOnes que qUtzas tengan algul1 mento pottco, mas que carecen en absoluto de todo valor clenhfico Para no mcurnr en el mIsmo error, procuraremos en esta parte dedicada a la teona general del Estado, estudiar su Vida real, y solo apoyandonos en ese estudIO nos aventuraremos a hacer algunas consIderaCIOnes prachcas sobre dicha tnstttuclOn La base del estudIO teonco de cualqUier orden de fenomenos es la determmaclon de sus rasgos caractenstlcos, o lo que es Igual, usando el teCniCismo moderno, la determmaclon del tipO de ese orden de fenomenos Cuando se trata de InstuClone<; dmamlcas como el Estado, es deCIr, de InstitucIOnes que han VIVido al traves de los SIglos en conttnua-transformaclOn, se pueden sealar dlstmtos tIpOS Podemos aSl determmar el ttpo del Estado unIversal, estudIando las notas caractenshcas comunes a todos los Estadoc; de todos los penados de la Hlstona Cabe tamblen exammar Jos rasgos hplCOS del Estado en una poca determmada, por ejemplo, en la epoca presente Y, por ultimo, podemos tamblen tnvesttgar loc; elementos propIOS de un Estado concreto, '\ gr, el Estado ec;paol ConSiderado el Estado en su aspecto Universal, se nos muestra como una asoclactOn orgamzada baJO un poder supenor de domtnaclon Con los termmos poder supenor de dommaclon queremos expresar la Idea de un poder que carece de hmltes Jundlcos en toda su actiVIdad, o, por 10 menos, en algunos de sus ac;pectos Cuando el poder supenor de dommacln carece de hmltes Jundlcos en toda su actiVIdad, c;e llama poder soberano Cuando carece de hmltes jundlcos en algunas esferas de su acttvldad, pero esta hrmtadoen otras, es un poder semtsoberano El poder del Estado moderno como veremos luego es soberano, el poJer de los Estados medlOevales era semlsoberano, porque en ciertas esferas careCla de hmltes Jundlcos, mIentras que en otras estaba ltmltado por otros poderes Algunas analoglas eXIstentes entre las relaCIOnes mantemdas por los Estados medloevales con la IglesIa y el Emperador, y las que sosbenen los pueblos que mtegran el 1m peno aleman con las Autondades lmpenales, han SIdo causa de que muchos escntores conSideren tam-

TEORfA GENERAL DEL ESTADO

bln como Estados a dichos remos alemanes ASl es muy frecuente aplicar la denomlnaclOn de Estados a los remos de PrusIa, Bavlera, Saloma, etc Pero salta a la vIsta la profunda dlerencla que c;epara a estos remos de los Estados medlOevales, con solo ahondar algo, en el concepto del poder supenor de domlOaClOn El poder supenor de dommaclon tiene como caractenstlca crecer de ltmltes undlcos, por lo menos en alguna de sus esferas, y esto Imphca el hecho de que no este somettdo totalmente a nmgun poder c;oberano, porque de estarlo no era posIble que carecIera de ltmltes JUndlcos en alguna de las esferas de su acttvldad, estana completamente lImItado En la Edad Media, los Estados no eran soberanos, pero tampoco estaban somettdos totalmente a mngun poder soberano La IgleSia y el Impeno eJeman algunas facultades sobre los Estados, mas solo en elertos aspectos muy ltmltados de su VIda, estando por ello muy leJOS de ejercer la soberama Antes, al contrano, los reInos medloevales no teman limitaCIOnes de mnguna c1ac;e en la mayor parte de las esferas de su actlvldad, porque nunca reconocieron competenCIa en ellas m a la IgleSIa ni al Emperador, y podlan ac;1 ser caltncados de Estados, toda vez que SI no eran poderes ~oberanos, tampoco estaban sometIdos totalmente a otro poder soberano Es muy dl<;tmto el caso de los pueblos que Integran actualmente el Impeno aleman o la Repubhca Norteamencana, porque sobre ellos hay un poder soberano, con facultades para anular sus actos y aun supnmlrlos legalmente Por medIO de una enmIenda constttucJOnal Sl. puede reformar, lo mIsmo en Alemania que en los Estados UnIdos, la orgamzaclOn de las agrupacIOnes pohtIc{s que constItuyen amba'i federaCiones, y desde el punto en que una entJdad polIt1ca esta supeditada totalmente a un poder supenor, carece de poder superior de domInaclOn y no es Estado Pensamos por ello, que se comete un error al consIderar como Estados a los remos que mtegran el Impeno aleman Eran Estados antes de aprobarse la federaclOn, mas dejaron de serlo cuando se sometleron a organos federales con poderes absolutos para reformar toda la orgaDlzaclOn del Impeno, y, por 10 tanto, la de sus e'ementos componentes II Jelhnek (1) dlce que la caractenstlca esenclal del Ec;tado es la eXIstenCIa de un poder ongmano de dommaclOn, siendo secundano el contemdo de ese poder Los Estados, mlembros del Impeno ale(1) Jelhnek El Estarlo moderno y su derecho, llb 111. cap XIV

ELORRIETA y ARrAlA

man, para dicho tratadista son Estados porque se pueden orgamzar I por sus constttuciOnes propias, basadas exclusivamente sobre su voluntad Por el contrano, cuando una agrupaclOn provista del poder de dommaclOn, como, por ejemplo, un mUnIClplO o una coloma tnglesa reCibe su orgamzacLOn de un Estado supenor, no es Estado No aceptamos la teOrIa de Je1ltnek, porque 10 caractenstlco en un poder para' qUIen estudia sil acclon, es su naturaleza y no su ongen El ongen de un poder puede tener gran ImportanCia para un hlstOnadar, para el JUrIsta o el polltlco lo mteresante es la naturaleza y la forma en que actua ese poder Y cualqUiera que sea la diferenCia que, haya e~tre el ongen del poder de los remos alemanes y el de la Australla el Canada, el hecho es que todos ellos se encuentan Igualmente hmltados por un Estado soberano Ademas, hay Estados como Albama creados por la voluntad de otros Estados, y aun prescmdlendo de la oscundad en que se halla envuelto el ongen de muchos Estados, hay un gran numero de mumclplOs que ttenen un poder ongHolano de dommaclOn, y a nadie se le ocurre denommarlos Estados Ademas, aceptando el ejemplo de Dugult, podemos deCIr que con el poder ocurre lo que con el derecho de propiedad, qu~ es de Igual naturaleza, lo mismo cuando se adqUiere por ocupacl0n que por transmlSlOn (1) Muchos escntores, y entre ellos la mayor parte de los Junstas, dicen que 10 tlplCO del Estado es ser una soc~edad orgamzada para realIzar el derecho TaI;l1poco admitimos esta doctrma, porque durante mucho tiempo la realtzaclOn del derecho no solo no era un fIn exclu~ SIVO del Estado, SIllO que estaba encomendada en su mayor parte a otras mstltuclOnes En prueba de ello, nos hmItaremos a recordar el valor que teman en la Edad Media el derecno canonlco y el derecho consuetudmano y citar las guerras pnvadas y la composlelon familiar como medIO de extmcIOn de la responsabIlIdad penal de Ciertos delltos, entre otras muchas mstltuclOnes medloevales Ademas, la hlstona antigua nos habla de Estados cuya unrca mlslon era la defensa de la colectividad contra las agreslOnes de otros pueblos En los ttempos presentes la reahzaclOn del derecho es CIertamente uno de los fines pnmordlales del Estado, pero tampoco es el umco nI el mas Impor: tante, segun veremos luego Algunos autores dIcen 1amblen que telOS de ser el poder una cuaI

IJ L DUgUlt TraIte de Drol Constltlltlimne I a parte, cap J, num 31

TEORIA GENERAL DEL ESTADO

lldad tl'plca del Est,ado, es mas b'en tina enfermedad que le separa del c~mplImlento de sus fmes, pbrque pone en peligro la lIbertad mdlVl- , dual y es ademas la causa de que eXistan guerras mternaclOnales Y aaden que el Estado no llegara a su perfecclOn hasta que pierda su aspecto de poder y se transforme en un organo de gestlon de los negoCIOS publlcos Aun prescmdtendo de que estamos estudtando ahora los caracteres q1,le ha ofrecIdo y ofrece el Estado y no los que ofrecera en un porvemr cuyas condlclOns Ignoramos, duernos que carecen de base los temores que el poder del Es+ado despierta a los CItados escntores, Burgess (1) que es qUlen mejor ha comprendldo el concepto y la trascendencia soctal de la sobera,ma del Estado, ha demostrado cumphdamente que el poder del Estado, leJOS de ser hostil a la libertad mdlvldual, es su fuente yapoyo "Pnvese al Estado en todo o en parte del poder de determmar la esfera de la hbertd mdlvIdual y el resultado sera que cada mdlvlduo hara tal determmaclOn, por SI mIsmo, que las determmaclOnes de dIversos tndlvlduos se hallaran en conflIcto entre SI y que solo seran hbres aquellos tndlvlduos que tengan poder para Imponerse y reduc'r a los d~mas a la sumlSlon Cierto que el Estado soberano puede confenr la lIbertad a unos y no a otros, o mas lIbertad a unos que a otros, pero no es menos cierto que nmgun Estado ha demostrado tan poca propenslOn a obrar asl, nI ha reconocido una ltbertad tan plena y general como el Estado popular moderno Este hecho denota claramente que cuanto mas completa y verdaderamente soberano es el Estado, mas real y segura es la libertad del mdlvlduo SI retrocedemos un penodo en la hlstona de la clvlhzaclOn pollttca veremos confirmada esta Idea sm sombra de duda NadIe negara que las monarqUlas absolutas de los Siglos XV, XVI Y XVII fueron orgamzacIOnes del Estad6 mucho mas soberanas que el reglmen feudal que derrocaron, y, sm embargo, dieron hbertad al pueblo aunque solo fuera por el hecho de someter los nobles a la ley del Estado SI contmuasemos retrocediendo desde la MonarqUla absoluta haCia aquellos SIstemas en que era menos perfecto cada vez el desarrollo de la soberama del Estado, venamos que fa hbertad delmdlvIduo era cada vez mas mClerta e lllsegura hasta que por fin _ empezana a descubnrse la barbane delmdlvlduahsmo " En lo que respecta al temor de que el poder del Estado suya para provocar guerras mternacIOnales, esttmamos que son estas prefenbles
\

(1) Burgess Clelma po!'nca y Derecho constztuClOnal tomo 1

ELORRIETA y ARTAZA

a las luchas mdlvlduales que dmdman a los hombres SI no C1(.lstlera el poder del Estado Con el antagomsmo remante hoy en el mundo entre los mtereses, las Ideas y los sentimientos de los hombres y el modo de ser del hombre actual, SI el Estado no se arrogara la miSlOn de defender a sus clUdadanos, surglnan entre los hombres todo genero de luchas peTsonales, con las baJas pastones que en ellas se desencadenan Y hay que reconocer que las guerras nacionales ttenen la maJestad. de que en ellas luchan los hombres, no en defensa de mtereses parhculares{ smo en nombre de un ideal colectivo, Siendo esto causa de que no se odien personalmente los combattentes y de que mcluso se reconozcan las VIrtudes del adversano a qUlen se mata No debemos olvldarnds tampoco de que la clvlhzaclOn necesla para progresar entre la barbane estar dIspuesta a desnudar la espada \ y hacer uso de ella cuando las Clrcunstanclas lo reqUleran Yeso nos todlca que aunque los pa'ses cJV1hzados lleguen a concertar tratados de arbitraJe, la guerra contInuara Siendo una POSibIlidad en tanto que la barbane se oponga VIolentamente a la cultura y contmuara Siendo / necesarIo el poder del Estado Lo mas a que puede aspuarse en la VIda lOternaclOnaJ-e"s a que este tan SUjeta a las normas del derecho como la VIda mtenor de un Estado Y es CIerto que el poder del Estado moderno ha dado fin a las luchas partIculares entre famlItas, pueblos y bandos de otros ttempos Mas no ha acabado 01 acabara nunca con toda guerra mtenor Cada mfraccton de la ley da lugar a una guerra. entre el Estado yel delmI cuente, y mIentras el hombre no se transforme totalmente, esa guerra SubsIsttra Los proyectos pacIfistas estan mspuados en ensuefios muy generosos, pero muy alejados de la VIda real Y aun cuando no debemos apartar de nuestro espmtu el ldeal de una humanIdad regida por el derecho, no debetl;los tampoco de olVIdarnos de que hoy el poder del Estado es la pnmera garantta de los derechos de los CIUdadanos en la Vida mtenor naCional y en la Vida mternaclonaJ La doctnna de que el Estado se caractenza especIalmente por ser un poder supenor de dommaclon, se apoya sobre las enseanzas de la Hlstona No dlscutlmo, ahora la legItimidad o la IlegitimIdad de ese poder, de ello nos ocuparemos mas adelante Tratamos wlo de exponer lo que nos muestran los hechos Y vemos en todas las agrupaclOne, humanas cahflcadas de Estado esta nota comun, que en todas ellas hay un poder supenor de dommaclOn

TEORlA GENERAL DEL ESTADO

La base de este poder vana en los diversos pueblos y en las dlStmtas epocas Unas veces ejercen ese poder personas revestidas de ~Ierta autondad religiOsa Otras las que poseen la mayor fuerza economlca o las que tienen CIerto prestlgto guerrero En muchas ocaSlO, ne~ las que ostentan ciertos pnvIleglOs hereddanos Y en algunos ca-o sos las que representan las asplraclOoes'populares Las funCiOnes de este poder vanan tambin en la HIstona, y aSl hay tiempos en los que apenas 51 se ocupa de otra cosa que de la defensa extenor e mtenor, y epocas en las que mtervIene en toda la Vida del mdlvlduo Pero SIempre aparece el Estado como un poder supenor de dommaclOn He ahl por que ha dIcho con razon Treu';chke , que "el poder es el prmclplO del Estado, como la fe es el pnnclp'o de la Iglesia y el amor el de la familia" (1) III LImItando el estudIO del Estado a los pueblos clvlltzados de la poca presente, podemos concretar aun mas su; caracteres y dectr que es una aSOCIaClOn naCIOnal sedentana orgamzada baJO un poder sobe" rano DeCimos en pnmer termmo que es una aSOClaClon naclOnal, porque aunque no hemos de negar que hay Estados que no son nacIOnales, es eVidente que la mayor parte de los Estados son nacionales, y que los que no lo son henden a serlo El Estado moderno es, ademas, una aSOClaClon sedentana, todos los Estados modernos se han fijado en determlllado terntono, mlen M tras que en la antlguedad hubo muchos Estados nomadas Y aunque el terntono ocupa en las doctrmas polltlcas modernas un lugar muy , dIstmto del que tema en las teonas medIoevales, constituye una de las baseJ del Estado Para darse cuenta de ello, basta con ftJarse en que hoy va Unida la VIda del Estado a su tndependencla terntonal Es cierto que la aCClon del Estado se eXlende tambIn en la adual1 M dad a personas que estan en terntoIlo extranjero Por ejemplo, el ESM tado puede ordenar a todos sus CiUdadanos, cua1qUlera que sea el terntono en que se encuentren, que se tncorporen a laLnlas del EjercIto Pero estas ordenes carecen de sanClOn para los cmdadanos que se encuentren en terntono extranjero, a no ser que cuenten con el exequatur de los Estados extranjeros respectivos, o que los Ciudadanos aludIdos regresen a su terntono naCIOnal DeCImos tambln, y esta es la nota mas ttplca del Estado moderno; que es una aSOClaClon orgamzada en poder soberano
(l) TrelSchke. Potlk

ELORRIETA y ARTAZA

Ya antenormente, refinendonos nlcldentalmente a la soberanIa~

"

expuslmos que es todo poder que fiel) tIene en su actIvldad hmles JU- , ndlcos de ninguna clase F1Jandonos en este concepto, deducimos que la soberama lmpltca como pnmera consecuencIa que el poder soberano no puede reconocer nmgun poder supenor a SI mIsmo en el orden Jundlco, lo que eqUIvale a deCir que es un poder mdependlente Ademas~ para que un poder sea soberano es necesano que sus ordenes obhguen }Undlcamente a todos los subdos 0, lo que es Igual, quenmguno de los subdltos se crea con derecho a ser dispensado del cqmphmlento de sus ordenes Exammando ahora cualqUier Estado moderno, observamos que S11. poder carece de lImites Jundlcos Esto no obsta para que este fatalmente sUjeto como todo poder humano a bmles flSlCOS, pSlcologlcos y morales , -La frase con que De Lolme descrlbla la autOrIdad del Parlamento mgles, cuando decla que puede hacer y deshacer todo menos camblar un hombre en mUJer y una mUjer en hombre, se puede hoy aplicar al rgano supremo de todos los Estados La soberama del Estado se mamfiesta, ademas, en el hecho de que aparece al mismo tiempo como un poder mdependlente y comoel mas alto de los poderes El pnmer caracter se muestra especialmente en su Vida extenor, en las relclOnes mternaclOnales AS! vemos que todos los Estados clvlh.za.dos se conslderan como personas Iguales El segundo caracter se presenta en su VIda mtenor, en las relaCIOnes que mantlene con las personas que 10 mtegran ASl vemos. que en cualqUIer Estado cIV1lIzado de la epoca actual, quedan sUjetos a sus leyes todos los mdlvlduos que lo constituyen desde el mas humllde subdlto hasta el mIsmo Jefe del Estado El Estado perdena su soberama SI consmtIera que ,otro poder 'ImpUSIera llmltes a su actIv1dad Pero no, SI l mIsmo pdr su propia convemencla se Impone CIertos lImites, y el Estado moderno por elloha POdIdo Imponer ciertos limites a su propIa actIVidad Sin dejar de ser soberano Esta autohmltaclOn del poder del Estado, que es la base del Estado actual de derecho, forma, como veremos mas adelante, unO de los fundamentos del derecho publIco moderno El Estado moderno no solo se Impone lImites en el eJerCICIO de su poder, smo que ademas se presenta muchas veces como una actIVIdad SOCIal desprOVIsta de todos los atributos de la autOrIdad Recordaremos, entre otros casos, aquellos en que Cop.struye y explota lmeas ferrovlanas, establece industnas, edIfica casas, adqUIere terrenos y arnenda servICIOS en la mlsma forma que un partIcular' cual,

9 , qUIera Estos actos no slgmflcan tampoco la prdlda de su soberama Un poder soberano puede renunCIar al eJercIcIo de s poder en alguna esfera de su actIVIdad, sm dejar de ser soberano, sIempre que se reserve el derecho de eJemtarlo cuando lo estime oportuno Y en el derecho moderno, el Estado puede transformar su actIvIdad SOCial, en actlvldad de autondad, siempre que ]0 crea convemente En prueba de ello se pueden cItar muchos ejemplos En epocas normales, el serVICIO de ferrocarnles se explota como una mdustna cualqUiera Pero al sobrevemr cualqUIer CIrcunstancIa grave, una lllSUrreCClOn o una guerra, el Estado convIerte el servIcIo ferroVIano en una activIdad d{; su au10ndad Ademas, la soberama del Estado es causa de que en la esfera internacIOnal se conSIderen todos los Estados como personas Iguales y de que sea paslble el hecho de que vanos Estados se encarguen d~ la admlntstraclOn de un mlsmo terntono, o de que un Estado se arrogue algunos derechos lImItados en otro terntono (1) Lo que es mdIspensable para que una agrupacl0n sea caltficada de Estado, en la acepclon moderna de esa palabra, es que, por lo menos, tenga algun terntono en el que sea soberana El concepto de la soberama, como hace notar Jell!rlek, es una categona hlstonca propIa de los tIempos modernos NI en la Edad Antigua, nI en la Edad MedIa se conOClO nI menos realIZO esta Idea Pero ha llegado a compenetrarse en tal forma con el Estado moderno que puede conSIderarse como su pnnclpal caractenshca \ Los tres elementos que mtegran el Estado moderno, a los que acabamos de referirnos, la NaclOn, el terntoro y la soberama, son la base de dIversos problemas pobtlcos que han ongmado numerosas ruscuslOnes entre los escntores que cultlvan estas matenas Y como la trascendencIa de esos problemas es tar grande que Sin estudIarlos no es pOSIble penetrar en el derecho publico moderno, vamos a exammarlos con algun detenImiento en los capItulas SIgUientes TermInada dIcha matena. estudlaremos la cuestlon de los unes y los mer dtos del Estado y despues entraremos en el derecho constltuclOnal
TEORA GENERAL DEL ESTADO
(l) Vase el cap III

CAPITULO II
LA NACION

1 Diversas doctnnas sobre la NaclOn SI la NaclOn es una unidad etnlca SI es una umdad fllologlca SI es una unidad religIOsa SI es una umdad geograflca SI es una umdad economlca SI es una umdad pohtlca Concepto de la NaclOn El sentimiento naCIOnal y el senhmlento patno -ll Factores que han contnbUldo al desarrollo del sentimiento naCIOnal La raza La rehglOn La lellgua y el arte La geografla Los mtereses economlcos -I11 La tradl- , clOn El consenlmlento de los habitantes FormaclOn hlstonca de las nacIOnes El pnilClplo de las naCIOnalidades El Estado nacIOnal Ideas de Burgess Influenc13 de las nacIOnes en la clvllIzaclOn -IV Doctrinas disolventes de la NaclOn El hervelsrno El mternaclOnahsmo paCifista El egolsmo La NaclOn y las de mas formaCIOnes SOCiales PorvenIr de la NaclOn 11

CAPTULO 11
I

La N1U~lN

I DIversas doctruuls sobre la Nacwn SI [a NaclOn es una umdad einzca SI es una umdad ftlologlca SI es una umdad relIgIosa SI es una Unl 'dad geograflca SI es una umdad economzca SI es una urudad poldl ' ca Concepto de la NacIn El senttmlento nacIOnal y el sentzmlento , pairlO -1/ Factores que han contnbuido al desarrollo del sentImIento naCIonal La raza La reltglOn La lengua y el arte La geografla Los mtereses economlcos -IU La tradlClon El consenhmlento de los hAbItantes Formaclon hIstrica de las nacIones El prmclplo de las naCIonalIdades El Estado nacIOnal Ideas de Burgess InfluencIa de las nacIones en la cLVtlzzacton -IV Doctnnas dIsolventes de la NaclOn El hervelsmo El mternacwnalsmo pacIfIsta El egolsmo La Nacwn y las demas formacIones sotlfales Porvemr de la Nacwn

1 La NaclOn es uno de los conceptos de que mas se habla actualmente en la ltteratura polltlca y de los que se habla mucho aun en las ~onversaclOnes pnvadas de personas ajenas a esta rama clentrnca A pesar de ello, leJOS de haberse llegado a un acuerdo sobre la naturaleza de las naCIOnes, hay graves dIscrepancias entre los tratadIstas que han esfudlalio esa cuestlon Y es que las naCIones son agrupaCIones humanas constltUldas con elementos tan dIversos, que es muy faClI fijarse en uno de esos elementos y olVIdarse de los demas, o conceder a cualqUIera de esos elemeatos una ImportanCia esenCial de que carece La trascendenCIa alcanzada por algunas cuestiones relaCIonadas con la NaclOn, espeCialmente con el motivo de la guerra europea, nos obhga a tratar de ftJar con la clarIdad pOSible dicho concepto La labor realmente encierra algunas difIcultades a pesar de que faClltta mucho la tarea el hecho de que casI todos los autores estan conformes en conSIderar como nacIOnes a cIertas agrupacIOnes soclal~, por eJemplo, a Frartcla, ltaha, Alemama, Espaa, etc Y no es pequea ventaJa la de tener ltmltado el objeto que se ha de exammar

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ELORRETA Y ARTAlA

Algunos escntores, fiJandose en el ongen etImologlco de la palabra naClon, que proviene de la voz latma nascor, dicen que las nacIOnes se caractenzan por ser aSOCiaCIOnes de caracter etmeo Salta a la vista que esa doctrma es erronea con solo analIZar cualqUiera de las nacIOnes FranCia, Inglaterra, Italia, Espafa, etc, se presentan a nuestra observaclOn como agrupacIOnes consltuldas con la mezcla mas grande de los mas heterogneos elementos etmcos FranCia es celtJJ ca, Ibenca, german'ca La poblac'on bntamca es una mezcla de sangre celtIca y germamca Alemama es germamca, celbca y eslava Y Espafa e Italia son paises que parecen verdaderos mosa'cos etnograficos \ En un error analogo Incurren los que consideran que el elemento , mas caractenslco de las nac'ones es el Idioma Inglaterra y los Estados Umdos hablan el mismo IdIOma, y, Sin embargo, constituyen nacIOnes dlfetentes Lo mismo ocurre con Espafa y la Amenca espafola, y con Portugal y el Bral>I1 Por el contrano, Belglca y SUiza, que son paises de un gran espmtu nacIonal, estan constitUidos por pueblos que hablan IdIOmas diferentes Ademas, no hay mnguna naclOn que ofrezca una completa umdad filologlca En FranCia, a pesar de la fuerza del frances, se hablan todaVla el vascuence, el catalan, el breton y numerosos patozs En Inglaterra viven tamblen el ulandes, el gales y el escoces Y algo pareCido pasa en las demas nacIOnes En los libros de hlstona religIOsa, la palabra naclOn se emplea muchas veces como smon'ma de agrupaclOn relIgiosa ASI hay autores que hablan de las nacIOnes catolicas, protestantes, Clsmatlcas y mahometanas Pero esos autores no se refieren a las entidades sociales, que en pohbca se denomman naCIOnes, SinO a los fieles de cada rehglon, atendiendo solamente a sus lazos rehg osos y prescmdlendo de los demas puntos de vista La relig.on, como ,reremos mas adelante, ha ejerCido una influenCia conSiderable en la formaclOn de las nacIOnes Mas basta con fijarse en la mayor parte de las nacIOnes modernas para ver que hay en ellas personas que difieren en sus creencias relIgiosas En el Siglo XVIII y en los comienzos del XIX, se conced!a una importancia capItal a la umdad geografica, y se conSideraba corno nacIOnes a los pueblos que habitaban reglones separadas por hmltes naturales Alberto Sorel (1) ha puesto <le mamfiesto lo que mfluyo esta Idea
(1) Alberto Sor.l, La Rl!'lIoluon franflllSe el 1 Europe

TEORIA GENERAL DEL ESTADO

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en las guerras de los reyes del siglo XVIII y en las de Napoleon Sm embargo, esta Idea no puede caractenzar a las nacIOnes Las agrupa-' clOnes naclOpales no cOinciden con los hmltes geograficos Espafia y Portugal, Suecia y Noruega, son ejemplos mefutables Y todo esto, aun prescmdlendo de que hay hmltes naturales, como los nos, que , mas bien unen que separan En la epoca en que estaba en auge el matenahsmo hlstonco era comente la Idea de que las nacIOnes son aSOCiaCIOnes fundadas sobre los lazos que crean los Intereses matenales comunes Hoy la expenencla ha demostrado con gran clan dad que las nacIOnes estan ammadas por un sentimiento supenor a los Intereses matenales, que eXIge muchas veces el sacnficlo de esos mtereses matenales Tampoco el Estado es un elemento necesano para la NaclOn Aparte de que el Estado ha ex'stIdo con antenondad a la NaclOn, hay nacIOnes que se exhenden entre dlstmtos Estados, y Estados que abrazan diversas nacIOnes El Impeno austro-hungaro es un Estado formado con vanas nacIOnes Poloma es una naclOn repartida entre vanos Estados Itaha era una naclOnantes de orgamzarse el Estado ltahano No han faltado escntores que han tratado de determmar la naturaleza de la NaclOn'por la comhlnaclOn de algunos de los factores que hemos exammado Pero han mcurndo en analogas confuSIOnes que los autores aludidos antes uy es que la NaclOn-como dice Jelhnek-no 1ene una realIdad extenor y objetIva Entra mas bien en la categona de esas grandes mamfestaclOnes sociales que no se pueden determmar con los medIOS de apreclaclOn extenor Es algo esencialmente subJelvo y como el resultado de un cierto estado de concIencia. (1) Alh donde haya una agrupaclOn de hombres que se sienten lIgados por los lazos de un sentImiento en tal grado que se dan cuenta de que forman una colectIvidad dlstmta a las demas colectlV1dades humanas, de que neceslan VIVir Juntos para la satIsfacclOn de las mas altas asplfaclOnes Intelectuales y morales, de que se borran ante la Idea de esa umon todos los motIvos etmcos, filologlcos, rehglOsos y pohtlcos que podlan dlvldlflos y de que desaparece la razon pnnclpal de su Vida SI esa umon se rompe, alh eXiste una nacon Las nacIOnes solo alcanzan un gran desenvolvimiento en los tiempos modernos Pero el sentimiento que los amma ha eXistido en ger(1) Je hnek, obro cl'oda tomo 1

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men desde los tiempos mas anttguos, es el sentimiento patrio tan anlguo como el hombre El Vae soll de los romanos, ,Ay del que esta solo', pnnclplO que Indica la Imposlblhdad del hombre de VIVlT aislado, es la base del sentlmlento patno ./ Durante mucho tlempo el sentlmlento patno solo se encarno en las agrupacIOnes hum"nas formadas por razones tmcas, religiosas o filologcas Despues, como hemos Visto, ha llegado a tal grado de desenvolvimiento que ha producido las naCIOnes, que VIenen a ser aSI una expreslOn mas alta y perfecta de la Patna Una prueba bien clara de que en el fondo es el mismo sentimiento, aunque en diverso grado de desenvolvimiento el que amma a las nacIOnes modernas y a las patnas antiguas, es el hecho de que en los momentos de peligro de las nacIOnes modernas se repIten con gran oportumdad las frases y dISCurSOS patnotIcos de los tlempos claslcos Actualmente, hemos VistO la frecuencIa con que las nacIOnes que toman parte en la presente guerra, citan para enardecer a sus soldados hechos y sentencias de 16s atemenses y espartanos Y hoy, como en los tIempos anttguos, la verdadera fuerza del senttmlento patno se mide por el sacnficlo que los hombres estan dispuestos a hacer en su holocausto Aun cuando las naCIOnes, segun declamos antes, 'son realidades o subJetivas, tlenen tamblen ciertas mamfestaclOnes extenores que las caractenzan, porque el sentImIento nacIOnal como todos sentimientos energcos, llega a Impnmlr un sello especial a la producclon arlStIca y clenttfica de los md1Vlduos que forman la NaclOn, a su vida Jundlca y aun a su caracter ASI se dice que hay un arte nacIOnal, una mdustoa nacional, un derecho nacional, un temperamento nacIOnal, etc II Veamos ahora el proceso que han segmdo en su formaclOn las nacIOnes No es posible segutr paso a paso este proceso, pero SI podemos exammar los factores que han contnbUldo a estrechar los lazos de umon de los hombres, y a facilItar asl el desenvolvimIento del sentlmlento nacIOnal La raza es uno de los factores a los que se atnbuye una gran InfluenCia en la preparaclOn de las nacIOnes No hemos de negar que sobre todo en los pnmeros tiempos de la humamdad, la raza era uno de los dlsttntlvos de las agrupaClones humanas Pero perdlo pronto su mfluencla porque la hlstona humana se diferenCia de la zoologa, en que hay Ideas y sentlmlentos que unen a los hombres con mas fuerza que sus analogas nSlcas

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La religlon es otro de los factores que han contnbUldo muy ebcazmente a la apanclOn d'e las nacIOnes modernas En la epoca de la ReonqUlsta, que es cuando se fragua la naclOn espaola, la rehglOn era uno de los lazos que' mas uman a los espaples Y aun en la actuahdad hay pueblos, cuya naclOnahdad se apoya especialmente en el sentmlento religtoso Tal es el caso de los croatas y los serblOs que, a pesar de hablar el mismo IdIOma, han llegado a conshtulf nacIOnes diferentes a Impulsos de sus diferenCias reltglOsas, pues los croatas son catohcos y los serblOs clsmatlcos griegos La comumdad de lengua ha Sido tamblen uno de los elementos que mas han InflUido en la formaclon de las' nacIOnes Ello se explica facIlmente, porque ellenguale establece lazos estrechos y sobre todo Inhmos entre los hbltantes de un patS Todos los conqUIstadores se han dado perfecta Idea de esto, y han tratado por ello de exhrpar las lenguas maternales de los pueblos anexIOnados Pero tamblen los pueblos vencidos se han hecho la misma cuenta y han defendIdo su Idioma propiO como el ulhmo baluarte de su Independencia esplrl1ual La InfluenCia del lenguaJe vana segun la Importancia de Jas obras l1teranas que en l se hayan escnto Y es que la ltteratura, como todas las artes, contnbuye al robusteCimiento del senlmlento patno, porque Ideahza las cualtdades de un pueblo, presentandolas en su mayor belleza a la contemplaclOn de los hombres Que el artlsta se 10 proponga o no, siempre se reflela en sus obras alguno de los matlces del caracter de su patna Ello es causa de que toda obra artlshca tenga siempre no solo un valor puramente arlstlco, SInO tambin un valor social, porque Slfve de espep de las cualIdades mas Intlmas de un pueblo ASI no hay mediO meJor para comprender en toda su plemtud la naturaleza moral de una coleclvldad que estudiar sus diversas obras arlslcas " "No nos olVidemos lamas-dice BrunetIere-de 10 que debemos a nuestros grandes poetas y a nuestros grandes escntores Que su glona sea a los oJos de los extranJeros haber llegado o haberse aproxImado a la perfecclOn de su arte Para nosotros, como pasa en los demas paises con ~us respechvos artIstas, su glona conSiste, ante todo, en haber dado al ahla nacIOnal una expreslon bel, una expreslOn duradera, una expreslOn mmortal Debemos venerarles porque todo 10 que pensabamos confusamente antes que ellos y al mismo tiempo que ellos, 10 encontramos en ellos con una forma mas clara, con una forma eterna Ellos son los teslgos de la contmuldad de la patna en el tiempo y bnllan en la oscundad del pasado como faros de luz bJa que

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orientan nuestra actlVldad en la dlfecclOn de toda nuestra hlstona,! ved por que, sefiores, SI dejamos alguna vez extinguIrse sus obras en la IndiferenCia, no solamente nos veremos pnvados de nuestros placeres mas nobles, SinO que habra dismInuido tamblen el bnllo de la Idea de la patna (1) Los lazos geograflcos constItuyen otro de los elementos que han tenido una parte considerable en la formaclOn de las naCIOnes, no solo porque la connguraclOn del terreno ha favorecido o hmltado la ' marcha de los pueblos, SInO especialmente por el afecto InstIntIVO que el hombre profesa al terntono en que vive y a todo lo que en el eXIste La hteratura nos ofrece numerosos testlmomos de este cantio que une al hombre con la tierra natal ConOCidos son aquellos versos de OVldlO que expresan este sentimiento
NeSCIO qua naiale solum dulcedme captos dUClt. et lmmemores non SlVlt esse SUI

MNo se que encanto hene el suelo natal para cautIVamos Impedirnos que lo olvIdemos nunca Vlfg!lIO pone en boca de unos desterrados este. sentido verso

Nos patrzam lugmus nos dulca lmqumos arva

"HUimos lejOS de nuestra patna, abandonamos nuestros amados campos En la Edad Media estos lazos geograflcos se hacen aun mas senSIbles El grIto de nuestra reconqUIsta, CIerra Espafia, mdlca bIen cIaJamente la InfluenCia que los lazos geograncos eJercIan en nuestros antepasados y la parte que corresponde al terntono en el desarrollo del senhmlento nacional La_cancIOn de Roldan que nos habla de la ' dulce FranCia refl~ja un hecho analogo En los tiempos modernos el terrItono ha Sido conSiderado como un elemento esencIal de la NaclOn Y no deCImos esto por los pretextos en que han apoyado sus conqUistas algunos reyes, smo porque es un comun sentIr de todos los pueblos Sully Prudhomme ha expresado esta Idea en unos versos que no pierden su belleza a pesar de las veces que han Sido repet1 dos
(1) BrnneMre, L Idee de patrie

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La patrie a Jete, le plus fzer dans son moule Elle est la terre en nous malgre nous mcarnee par l' mmemoTlal et severe hymenee d une race et d' un champ qUI se sont falts tous deux

Aun cuando estamos muy apartados del matenal!smo hlstonco, no poliemos menos de reconocer la fuerza de los lazos que establecen entre los hombres los mtereses economlcos Basta recordar, para darnos cuenta de ello, la mfluencla ejercIda en la formaclon del lmpeno aleman por el mOVImIento mdustnal desarrollado en aquel pals .a la sombla de la umon aduanera de los Estados confederados Los mtereses economlcos mfIuyen no solamente para la formaclOn de las nacIones, smo para su robustecImIento Las campaas de las clases 'breras han puesto en eVIdencIa la necesIdad de atender a las cuestIOnes economlcas, no solo por el bIenestar matenal del pueblo, smo por su elevaclOn moral El hombre que carece de mdependencla economlca, SI no se halla dotado de un excepcIOnal espmtu, tIene amortIguados todos sus senttmlentos, mcluso el de la dlgmdad propIa Ell la guerra de seceslon de los Estados Umdos, cuando los eJercltos del Norte trataron de abobr la esclaVItud ,en el Sur, se encontraron con que los esclavos a qUIenes quenan lttlertar peleaban en favor de sus amos La servIdumbre economlca en que esos esclavos hablan VIVIdo les habla hecho olVIdar hasta el sentimIento de la dlgmdad humana En nuestro mIsmo patS observamos que los pueblos castellanos se dlstmgUleron por su temple y su espmtu poltttco en las epocas en que las mstltuclOnes medloevales les garantizaban su mdependencla economlca Y, en cambio, en los tiempos actuales, en que las leyes desamortIzadoras y otras mstttuclOnes del derecho moderno les han arrebatado la poseslon de las tterras comunales, sometindoles a una verdadera serVIdumbre economlca, han perdIdo toda su vltaltdad pollttca y se ha debllttado su temple moral Mas no se debe conceder demasIada ImportancIa a los lazos econOmlCOS El prInCIpIO matenaltsta claslco, abl bene lbz patna a111 donde se goza, allt esta la patrIa, no solo es absurdo, es una de las mayores mmoraltdades La Hlstona responde, afortunadamente, a ese lema con este otro abl patna, lbz bene, allt donde esta la patna es alll donde la VIda merece la pena de ser VIVIda, porque solo allt pueden alcanzar satlsfacclon plena esas aspuaclOnes morales, que son la pnnclpal razon de la VIda para el hombre que no ltmlta su eXIstencIa .a ser un arbolo un ammal, para el que qUIere ser un hombre en el ,
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'mas alto senndo de la dignidad humana El hombre no Vive solo de pan, dicen los libros sagrados, hay Ideas y sentimientos ante los cuales debe sacnflcar y sacnflca el hombre todos sus mtereses matenales III Nos queda por hablar de la tradlclOn, que constituye una de las bases mas firmes del senlmlento nacIOnal La NaclOn, como todas las grandes mSltuclOnes humanas, es el producto de un largo pasado de esfuerzos y sacnflclOs La vida de un hombre pasa rapldamente Pero queda la huella de su trabajo que umda a la que dejan los demas hombres, forma el cammo por el que ha de avanzar la humanidad Por esto se ha dicho que la Patna, como la humanidad, reposa sobre las cemzas de los muertos Nada hay tan legitJmo, ni que una tanto como el cuIto de los antepasados Ellos nos han hecho 10 que somos Por grande que sea la personalidad de un hombre, necesanamente ha de apoyarse toda su obra sobre el legado artiSlco y clentlfico heredado de las generaclOnes antenores Y la conCienCia de este pasado comun, une mas que todos los lazos geograflcos, economlcos y lmgulstlcos No han faltado, sm embargo, qUienes han desconocido esa deuda que cada hombre tiene con sus antepasados, y han lanzado esta frase tan repetida despues "Dichosos los pueblos que no tienen hlstona" Como escnbe BrunetJere, Iqu mgratltud y que blasfemia enCierra esa frase I "Sm duda alguna senan dichosos los pueblos sm hlstona SI no tuvleramos otro destmo que hacer numero en la oscura multitud, SI nuestro Ideal se limlara a.vegetar como una planta en el lugar en que hublesemos naCido, Si pusieramos nuestra feliCidad en la mercla, SI hlcleramos de nuestro ego,smo una pnslOn confortable Mas al contrano, Si tener una hlstona es haber VIVido realmente, SI es haber expenmentado tantos dolores como alegrlas, SI es poder reVIVir en la imagmaclOn, o, mejor diCho, sentir como correr por las Venas la memona flUida de todo un glonoso pasado, loh, entonces, sellores, bien leJOS de enVidiar, compadezcamos a los pueblos que no tJenen hls, tona' y no nos asombremos de que la Idea de la patna, falta en ellos de su fundamento mas solido, carezca tamblen de extenslOn, fuerza y generosidad No hay patna sm una larga hlstona, que pueda ser el sosten, la justlfcaclon m el pnnclplO de Vida y de rejuvenecimiento perpetuo" Estos que desdellan la Hlstona parten del error de que la tradlclon es mcompattbk con el progreso Como dice M H Pomcar "La tradlclon es un lazo de umon necesano entre 10 que ha Sido y le.

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que sera La tradlclon es lo que nos sobrepasa en el nempo, lo que pone algo de durable en el momento en que VIVimos, es la memona \ de un pueblo, es el espejo en que puede reconocerse todo entero" (1) La tradlclOn sena un obstaculo para la vIda de los pueblos SI slgmfIcara la mmutablhdad de las mstItuclOnes pasadas, el mantemmiento de las Ideas antiguas Nos hallamos muy leJos de tal creencia al hablar de la tradlcIon Es natural que las mstltuclOnes de los pueblos vanen al compas de la marcha del tiempo Pero siempre quedan ciertos rasgos y Ciertos sentimIentos comunes que forman el patnmomo moral de un pueblo Y en la conservaclOn de ese patnmomo moral consiste la tradlclOn del pueblo A ello aludra Tame cuando hablaba del gusano que cambIa de concha, y en ello pensaba DlSraeh cuando decla que aunque las ctrcunstanclas modernas eXigen nuevas mstltucIones, para que estas marchen bien necesitan ser Impulsadas por la mIsma fuerza motrIZ que ammo a los pueblos en sus penados de glona He ahl por que se pueden combatIr las InstitUCIones, no ya del pasado, SInO aun del presente, SIn dejar de ser tradICIOnalIsta, sIempre que se reconozca la necesidad de que subSIstan las VIrtudes y cualtdades que hayan formado la personalIdad del pueblo en la Hlstona Y este es el senttdo en que se debe Interpretar aquel hImno espartano conSIderado como un compendIO del patrIotismo "Nosotros somos lo que vosotros fUIsteIS, nosotros seremos lo que vosotros SOIS. Las mIsmas nacIones amencanas, dandose cuenta exacta de este hecho, culttvan ahora con gran Interes su hIstOrIa propia y nnden culto a sus heroes naCIOnales Pero la Naclon es una entidad que vIve y que, por lo tanto, marcha haCIa el porvemr Y como todas las InstitucIOnes humanas, aun cuando su ongen sea oscuro, puede ser siempre modIficada por la voluntad del hombre Precisamente la lilferencla que hay entre una mstltuclOn bumana y un hecho flSICO es que la pnmera esta sUjeta a la aCClOn del hombre, mIentras que el segundo tIene que sOmeterse fatalmente a las leyes naturales No hay doctnna mas falsa fU mas permclosa que la que nos habla de las leyes fatales que rIgen la VIda de los pueblos Las nacIOnes seran en el porvemr 10 que sus IndIVIduos , qUieren que sean SI los habltantes de un palS desdefian el cumplImIento de sus deberes, la Na-

(1) H POIDcar L uJee de patne


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clOn dejienerara 51, por el contrano, se esfuerzan en el trabajo y cul- ~ tlvan altos Ideales, la NaclOn se elevar. a las IeglOnes de la glona , Por eso se ha dICho con razon que la NacIOn es al mIsmo tIempo nuestra madre y nuestra hIJa, porque ella mfluye en nosot1Os y nosotros mflUlmos en ella De donde se desprende la eXistencIa de otro elemento esencial para la vida de las naCIones, la voluntad de sus habitantes (1), es decir, el deseo actual de VIVIr Juntos y la aSpIraCIOn de conqUIstar un porvemr comun, l' untfa morale d' un penszero comune, que decla Mancml La NacIOn, por todo ello, como dice M H POlllcare, contIene una doble fuerza la fuerza del hecho y la ferza de la voluntad, y se apoya a la vez sobre las tIadlClones y sobre un consentImiento prolongado Las naCIOnes, como todas Jas grandes mshtuclOnes, han Ido germmando lentamente en la hlstona de la humantdad No es posible precisar la epoca en que aparecen, pero SI podemos deCir que alcanzan un gran desarrollo en la epoca del absolutismo, y se presentan con una gran fuerza en las guerras provocadas por la RevolucIOn francesa Algunos escntores dicen que no se puede hablar de las naCIOnes con antenondad a la RevolucIOn, porque en la epoca del absolutISmo el Rey encarnaba el Estado Es Clelto que el Rey persom1caba el Estado, mas es mdudable tamblen que el sentimiento naCIOnal brotaba ya entonces con gran pUjanza en todas partes, en la hteratura, en las artes, en la dlplomac13, en el valor milItar Lo que no discutImos es que hasta el Siglo XIX no se penso en cimentar el Estado sobre la NaclOn, es declf, en el pnnclplO de las naCIOnalidades, TI! menos en pasar la soberama del Rey a la NaclOn, es deClf, en el pnnclplo de la soberama naCIOnal Las naCIOnes, desde el momento en que cobran fuerza, tienden a convertirse en Estados Es natural que una colect1vldad, en cuanto tenga conclenc'a de su umdad, suee en fortJ1car esa umdad y desenvolverla 10 mas pOSible Este objeto no puede conseguuse 'illl una fuerte orgamzaclOn, y no cabe mnguna orgamzaclOn fuerte fuera del Estado A Impulsos de esta tendencla, la mayor parte de las nacIOnes se han convertido en Estados, dando aSI ongen a los llamados Estados naCIOnales, y al pnnclplo de las naCIOnalidades que defiende la neces dad de que se respete la mdependencla polttlca de las nacIOnes
(\) Renan Qu esl ce q une nattOn?

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La formaclOn de los Estados nacIOnales ha constituido uno de los hechos mas faustos para la humamdad por los grandes benefiCIOS que ellos la reportan "El Estado naclOnal-d~ce Burgess-es el producto mas moderno de la hlstona pohtlca, de la ciencia pohtlca y de la polltlca practica Se acerca a la soluc'on de todos los problemas de la orgamzaclOn poli/ tJca mas que mnguno de los sistemas desenvueltos hasta el presente Libra al mundo de la monotoma del Impeno umversa'i, y esa es una condlClon mdlspensable del progreso politlco Adelantamos pohtlcamente de Igual manera que mdlVldua1mente, a favor del contacto, 4el antagomsmo y de la mcompetencla El Impeno umversal amqU1la todo esto en su remado umversal de la paz que slgmfica en fin de cuentas, estancamiento y despotismo Los Estados nac'onales pueden resolver a la vez el problema de sus relaCIOnes recIprocas mediante el desarrollo del derecho mternaclOnal, y con esto conservan muchas de las ventajas del Impeno, sm su caracter exclUSIVO e mtolerante. (1) El Estado naCIOnal ademas favorece la consol1daclOn y desenvolvimiento de los elementos de clvlhzaclOn encarnados en la NaclOn, y contribuye asI a que cada llaClOn de su nota en ese gran concierto de I la humamdad que forma la clvlllzaclOn Por eso la NaclOn no es solo una neceSidad de hecho y el patnotlsmo no es solamente un deber Impuesto por las circunstanCiaS La NaclOn es una necesidad humana y el patnot'smo la forma mas acceSible, mas segura y mas verdadera de nuestros deberes para con la humamdad H Pomcare mserta en su discurso clado estas palabras de M, Jaures, muy adecuadas a 10 que vemmos dICIendo "Destrozar las nacIOnes sena dernbar focos de luz y no dejar subsistir mas que vagos resplandores dispersos de nebulosa Sena tatnbien supnmlr los centros de acclOn dlstmta y raplda, para no dejar subSistir mas que la mcoherente lentitud del esfuerzo umversal Y sobre todo, sena supnmlr toda hbertad, porque la humamdad, no condensando mas su acclOn en nacIOnes autonomas, pedirla la umdad a un vasto despotismo aSlalco ( La muerte de una naclOn Implica por todo ello una perdida dololOsa e meparable para la humamdad Es un centro de. clvll1zaclOn que desaparece Es un sentimiento vlal de un pueblo, que se apaga Es una fuerza esplfltual productora <ile arte, CienCia, mdustrla, Que se
(1) Burgess obra CItada tomo 1

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extingue Y aSI podemos decIr que la mdependencla pol1ttca de las naCIOnes constituye uno de los postulados necesanos para el progreso de la humamdad IV La Idea de la Nacin ha sido combatlda recientemente de una manera vIOlenta Un profesor frances, M Herve, se puso al frente del movimiento, diCiendo 'que hay que acabar con las nacIOnes para umr a los obreros de todos los pa ses, y sustituir las guerras IOternaclOnales por la lucha de clases La mejor contestaclon a esas palabras la ha dado el mismo M Herve, sentando plaza de voluntano en el EjerCito frances para defender la IOdependencla de su patria Era de esperar que se extmgulera el mOVimiento, en cuanto pehgrara la eXistenCia de la Patria, porque los mtereses morales que representan las nacIOnes estan muy por encima de los lazos economlcos que puedan umr a los hombres Ademas, no debemos olVidarnos de que tamblen los IOtereses economlcos tienen un aspecto naCIOnal, y que el sentimiento nacional es fuente de fuerzas economlcas En los comienzos del Siglo XIX hubo tamblen una comente mternaclOnaltsta en la que guraron hombres tan Ilustres como Lessmg, Schlller, Lamartme, Vlctor Hugo, etc, que adopto como diVisa la frase de Socrates "CIUdadano del murlc1o. Este mOVimiento de caracter meramente platomco y que leJOS de asptrar a la destrucclon de las nacIOnes trataba d~ hermanar a las nacIOnes en el Ideal de la humamdad, se extmgulo al choque de las guerras ltbradas en el Siglo XIX (1) El enemigo mas grande de las naCIOnes, como hace notar A Crolset, es el egolsmo de los md1Vlduos y grupos que mtegran la Naclon "En todo tlempo-escnbe el sabiO maestro-los mdlvlduos han , tendido a sustraerse de alguna parte de las cargas que Impone a cada
(1) Poco despus de la guen a franco prusiana. que acabo con tantas IlUSIOnes paCifistas Sully Prudhomme canto en estos versos los desengailos dellDternaclonaltsmo paCifista

Je m ec"a'" avec Schlller


Je SUlS un tI/oyen da monde en tous lleux ou la file abonde

le Clel m esl dollX ell homme che, De mes lend,esses deloarnes


le me SUlS enhn repentl

ces tendresses le les ,amene elroemenl sur mon pays su, les hommes que J al Irah ... po, amoar de 1 espece humame

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llno el mters publtco En las pocas de vida nacional mtensa, estas deblltdades mdlVlduales son 'relativamente raras En los penodos de decadencia pohtlca se multiplican Los atemenses del tiempo de PeTlcles eran prodlgos de su sangre y de su dmero por la grandeza de Atenas Cien afios mas tarde, en los lempos de Demostenes, FoclOn deCIa con amargura que SI el, general, era partIdano de la paz con Macedoma, era porque m los ncos quenan dar su dmero, m los Jovenes exponer su vIda, m los oradores deCIr la verdad al pueblo La vIda colectIva eXige la 'VIrtud, segun las palabras de MontesqUleu, es declf, la devoclOn a la cosa publIca, y la voluntad, de ciertos sacnflclos (1) La NaclOn no excluye la eXistenCia de otras formas sociales como 'la familia, la ciudad, la reglOn y las CorporacIOnes profeSionales Antes, al contrano, todas estas orgamzaclOnes sirven para unir mas a los hombres y vlgonzar aSI los lazos nacIOnales Se puede discutir en cada momento la forma en que deben organizarse esas agrupacIOnes sociales, y la partlclpaClon que les corresponde en el poder publico Mas esto no se opone al reconocimiento del hecho de que contnbuyen a ennquecer el sentimiento ,naCIOnal con nuevas mamfestaclOnes, y como dIce Dugult a reforzar la , solidan dad naCional dandola una estructura mas compleja (2) Algunos escntores, aun reconociendo la necesidad de la eXistencia de las naciones en la epoca presente, discuten SI desapareceran o no en un porvemr mas o menos lejano para dejar su puesto a grupos mas vastos, mas compresIvos Es muy aventurado hablar del porvemr, y sobre todo de un porvemr lejano No hay profeslon mas necia m mas peltgrosa que la de los que se entretienen en vatlcmar hechos SOCiales Por ello nos abstenemos de entrar en ese problema y nos limitaremos a reconocer que cualqUiera que sea el destmo que tendremos en el porvemr, la Naclon es hoy una mstltuclOn necesana para que el hombre alcance el desenvolVimiento de sus aptttudes fISlcas y morales, y el !.entlmlento na<Clonal un medIO necesano no solo para la Vida de las naCIOnes, smo para los mtereses de la humamdad Las consideraCiones hechas al tratar de la mlslon de las nacIOnes nos excusan de mSlstu sobre este punto, porque entonces expusimos

(1) A Crolset, L Idee de patTle !JI) L DUgUlt, obra cltad., tomo J num 21

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la funclOn espeCial que cada naClOn cumple en la vida de la humamdad Ademas, aSI como la Idea de la familia ayuda al hombre a s~ntlr la Idea de la NaclOn, la Idea de la Naclon nos eleva a la Idea de la humamdad La humamdad es algo lejano, vago, ante cuya mmensldad nos perdemos La Patna es algo que nos envuelve, que vemos, sentimos y tocamos Y la mejor manera de demostrar nuestro amor a la humamdad no sera la de dilUIr nuestras fuerzas meflcazmente en una vasta esfera en la que se pierde nuestra aCClOn, smo, por el contrano, la de concentrarlas y emplearlas uttlmente sobre el nncon de la tierra en que hemos de ViVir Por eso, pensando no solo en los mtereses del mdlvlduos y en los de la NaclOn, SIllO tamblen en Jos de la humamdad, debemos repetIr esta frase que fue la dIVisa del pueblo atemense "El oraculo mas cierto es el que ordena defender a la Patna.

CAPITULO III
EL TERRITORIO DEL ESTADO

1 Naturaleza del terntono Clases de terntonos TerrItono pohtlco Terntono comercIal El condomnum El protectorado colomal Los terntonos arrendados El hinterland Las zonas neutras LImItes de los terntorlos Fronteras naturales y artificIales -Il Problemas InternacIOnales planteados por el terntorlo La hbertad de los mares Mares terntonales , Mares lItorales Los estrechos Los nos y lagos El dommlO aereo La telegrafla sm hIlos Acuerdos del Instituto de Derecho InternacIOnal La extraterntorlalIdad

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CAPTULO III
EL TERRIT0RI0 OEL ESTa00

Naturaleza del terrztorlO Clases de terrztorzos TerntorlO polltlco TerntorlO comercIal El condomlmum~ El protectorado colo mal Los terntonos arrendados El hinterland Las zonus neutras LImites de los terntonos Fronteriis naturales y al tlflclales - 11 Problemas internacIonales planteados por el terntono La libertad de los mares Ma res terrztorla~es Mares litorales Los estrechos Los nos y lagos 1:.1 do mimo aereo La telegrafza Sin hzlos Acuerdos del Instituto de Del echo internacIOnal La extraterntonalldad

1 El territorio ~s la parte del globo terraqueo en la que un Estado despliega su actlVldad El terntono comprende no solo la lerra firme, smo tamblen los nos que la atraViesan, los lagos y mares mtenores, la zona mantlma litoral, y el aire que cubre esa tJerra y esas ag4ls En los tJempos antJguos habla Estados que careclan de terntono determmado Los pueblos nomadas, que entonces eran muchos, no podlan orgamzar otro genero de Estados A medida que la clvllizaclOn ha Ido avanzando todos los pueblos cultos se han hecho sedentanos, yel Estado, cuyo pnmer elemento son los hombres, necesanamente habla de hacerse tamblen sedentano Ademas, el poder con que Impera el Estado modernQ solo puede ejercerse en un terntono fiJo, claramente limitado, porque de lo contrario chocana constantemente con la soberama de los demas Estados, y la Vida mternaclOnal ,serIa una guerra permanente El terntono es por ello un elemento esem.lal del Estado moderno, y la perdida de todo el terntono slgmfica la muerte del Estado, porque ya no tendra donde ejercer su actlVldad

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El terntono de un Estado puede ser de dos clases terntono pohtlCO y terntono comerCial Terntono polltlco es aquel en que el Estado ejerce la soberama en toda su plemtud Terntono comerCial es aquel en que el Estado solo ejerce algunas facultades lImitadas El terntono pohtlco es una de las bases de la eXistenCia del Estado Es alh donde desenvuelve sus multlples actiVidades y la VIda naCIonal va umda a la mdependencla de ese terntono En el terntono comerCIal el Estado se preocupa, pnnclpalmente, de fines mercantlles, aunque cumpla tamblen mdlrectamente otros fmes mas elevados Y por eso los Estados venden y cambIan con frecuencia, y algunas veces abandonan sus terntonos comerCIales, sm que con ello padezca nada la dlgmdad nac10nal Muchas veces, sm embargo, el terntono comerCIal acaba por convertirse en terntono pOhtlCO, como lo demuestra la hlstona colomal El terntono pohttco, a su vez, puede ser de dos clases terntono nac10nal y terntono colomal El terntono nac10nal o la metropoh, usando trmmos del lenguaJe cornente, es la regton en que se halla establecido el GobIerno central, en que vIve el nucleo nac10nal mas Importante y en que se ha desarrollado la tradlc10n nac10nal El terntono colomal se constltuye por los patses apartados geograflcamente de la metropolI, y como su nombre lo mdlca, colomzados por ella En ambos terntonos ejerce el Estado la soberama, mas es natural que tengan una orgamzac1On polItlca dIferente Hay muchas clases de terntonos comerCIales, tantas como son las formas en que un Estado puede mtervemr en un terntono Entre otras, citaremos el condomznzum, el protectorado colomal, el arren damIento, el hznterland y las zonas neutras El condomznlum es el reglmen de aquellos terntonos somettdos a , dos Estados diferentes Podemos sealar, entre otros casos, el de las Nuevas Hbndas, que pertenecen por indIVISO a Inglaterra y FranCIa Este rgtmen se ha aplicado a algunos terntonos europeos por mOlvos de polIttca mternaclonal ASI, los ducados de Scheleswlg-Holstem ' estuvIeron qurante algun 1empo someldos a PrusIa y Austna La republica de Andorra esta tamblen somelda al GobIerno frances y al ObiSpo de la Seo de Urgel El protectorado colomal ttene lugar cuando un Estado adqUIere, por ocupac1On o por compra hecha a los Jefes mdtgenas, un terntono colomal, pero deja a las Autondades del patS que lo gobIernen directamente, reservandose el derecho de mspecClon, atnbuyendose clerta~ ventajas comerCIales y tomando las medidas necesanas para Impe-

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dlr que otros Estados ejerzan alh su influenCia (1) El Egipto, por ejemplo, esta' sometido al protectorado Ingls Un Estado puede obtener tamblen en arrendamiento un terntono , de otro Estado, o el (Ierecho a Implantar alil ciertos serVICIOS Generalmente, cuando un Estado adqUIere un terntono en arrendamiento, acaba por someterlo a su poder Alemama obtuvo de China en arrendamiento la coloma de KlaoTcheou, que acaban de conquistar los Japoneses Inglaterra y RUSia han arrendado al Gobierno chinO\ el derecho a constrUIr y explotar Ciertas Imeas ferrovlanas El termmo hmterland es slnommo de esfera de mfluencla e indica el terntorIo que geografIcamente esta situado aliado delas posesIOnes de un Estado, y que se reserva ste, bien para colomzarlo en el porvemr o para Impedu que otra potencia alcance algunas ventajas mlhtares En el Tratado franco-espaflol relatiVO a Marruecos, se reservan ambas potencias sus correspondientes tierras de influenCia Las zonas neutras son fajas de territOrIO que separan dos reglOnes colOniales, en las que ordmanamente pueden ejercitar su autOrIdad los paises frontenzos para perseguir piratas, contrabandistas y los delincuentes que alh puedan refugiarse LIMITES DEL TERRITORIO -No hay neceSidad de probar la Importancia que tiene para la Vida de un Estado que sus fronteras esten claramente determmadas, porque ellas indican hasta donde se exttende el poder de un Estado y donde comienza la autondad de otro La mayor parte de los eSCrItores que culttvan estos estudIOS, diStinguen las fronteras naturales y las artifiCiales Las pnmeras estan formadas por el mar, los nos, las montafias, los deSiertos y todos los obstaculos naturales que se oponen a la facIl comumcaclOn de los hombres Las fronteras artIfiCiales son las sefialadas en los tratados de demarcaclon y consisten en una lmea geomtrica mdlcada por mediO de mOJones, boyas, zanjas, etc En otros tiempos se concedla una gran ImportancIa a las fronteras naturales, porque se pensaba que daban una mejor configuraclOn al pals y hasta mflulan en la fIsonomla moral de los pueblos Durante los Siglos XVIII y XIX tuvo una gran aceptaclOn la doctrma que mspuada en esas Ideas defendla el deber de todo Estado de extender su dommlO hasta donde llegaran sus fronteras naturales En la actualtdad el progreso de las c'enclas de aphcaclOn ha Sido
(1) E L CdsteUam Les passesslo" aff/cames etle tlrOlt ro/ama/de / /talle

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causa de que muchas de esas fronteras naturales que antes eran com() barreras l~vantadas entre los pueblos, se hayan convertido en lazos estrechos de umon Esto ocurre con los nos, que son verdaderas artenas de comumcaCiOn internaciOnal, y esto pasa tamblen con el mar, del que se ha dIcho que SI en otros tIempos era una muralla que sepalaba a los pueblos, hoyes un puente que los une Las mismas montaas, despues de los grandes tuneles constrUIdos por la mgen:ena moderna, han cesado de ser obstaculos a las relaCiOnes socIales No se puede negal, Sin embargo, que las fronteras naturales enCIerran una gran Importancia estrateglca y por ello los Estados lenen especial Inters en continuar poseyendo ese genero de flOnteras para garantizar su independencIa II El terntono, declamos antes, se compone de tres elementos tIena, agua y aue Nunca se ha dIscutIdo el derecho de un Estado a dominar en su terntono terrestre En cambIO se han suscltado dIversas cuestIOnes sobre los derechos que debe ejercer en el mar, los nos, los lagos y el alfe Y dada la trascendencia de esas cuestiOnes expondremos a contmuaClan las soluciOnes que en ellas ha adoptado el derecho moderno Hoy se admite por todos los pueblos como un postulado de la clvllIzaclOn que el Oceano es completamente lIbre y no debe ejercer en l su dommaclOn mngun Estado Este pnnclplo de la lIbertad de los mares no hl! SIdo aceptadc> / hasta los tIempos modernos, y puede deC1fse que apenas SI tuvo defensores hasta que Hugo GrocIo lo sustento en su obra Mare lzberum, publIcada en 1609 En nuestra epoca todas las legslaclOnes y todos los unstas estan acordes en reconocer dIcha hbertad sm otras restncclones que las que necesIta Imponer cada Estado para garantizar la segundad de su lItoral Es muy dIstinta la sltuaclon de los mares mtenores o cerrados que se hallan pnvados de comuntcaClOn con el Oceano, como, por eemplo, el mar Carplo y el mar Muerto Estos mares pertenecen al Estado en cuyo terntono esten enclavados EI'pnnclplO de la lIbertad de los mares ha SIdo muy fecundo en consecuencIas UndlCas y practIcas El Oceano es hbre para la navegaclOn y las cOmUntCaClones de todos los pueblos No se puede prohlbu a nmgun pueblo que se dedIque en alta mar a la pesca o a cualqUIer otra empresa liCIta Los navlOS que se encuentran en alta mar quedan sometidos a la uns-

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dlcclon de sus respectIvos GobIernos, debIendo por ello ser conSIderados como partes de su patna El pnnclpIO de la lIbertad de los mares ha sIdo mfnngldo con inste frecuencIa en la presente guemi europea por diversas nacIOnes beligerantes, unas veces detemendo, otras capturando y en algunas ocasIOnes hasta echando a pique a barcos de Estados neutrales La lIbertad de los mares no se opone a que los Estados extiendan su autondad sobre la zona mantlma que rodea a sus costas Desde los tIempos mas anlguos se ha conSIderado esta zona como una pro10ngaclOn del htoral Y era natural qu,e aSI ocurnera, porque el Estado necesIta dommar en esa zona, no solo para la defensa de su mdependencIa, smo tamblen para tomar medIdas lelacIOnadas con la mspeccIOn samtana, el contrabando, el comercIO nacIOnal, etc Para determmar los derechos del Estado sobre la parte de mar <ue baa sus costas, hay que dlstmgulI los mares lItorales y los mares terntonales Se llaman mares terntonales, los golfos, radas, bahIas, puertos y en general todas las aguas rodeadas por las posesIOnes de un solo Estado Es eVIdente que estos mares deben pertenecer al Estado, cuyas tIerras bailan Y en ello estan de acuerdo todas las legIslacIOnes modernas Por ese motIvo, todos los sucesos que ocurran en esa zona quedan sUjetos a la )unsdlcclon del Estado nbereilo Mares htorales son las fajas del Oceano que rodean las costas de los Estados El derecho del Estado sobre una parte de esta zona ha sIdo sIempre admitido, en cambIO ha habIdo glan dIversidad de doctnnas sobre la extensIOn de esa zona Durante mucho tIempo Impero el pnnclplO de que el poder del Estado se extendla hasta donde lle,gaba la fuerza de las armas, con arreglo al conocIdo afonsmo de Bynkershoek, terree dOmlnlUm mdur ubl Imlur al morum VlS Este pnnClplo se ha desechado ya, por el perfeccIOnamIento contmuo de las armas de fuego Hoy, en vIItud de numerosos tratados celebrados entre las dIversas potencIas, se ha acordado que el domInIO del Estado alcance 3 mIllas mglesas del mar htoral El Estado espailol se ha reservado el derecho de perseguIr el contrabando y regular la p~ ca en una zona de 6 mIllas Pero acepta la extenslon de 3 mIllas, para todas las demas aphcaclOnes de su autondad Tamblen han SIdo objeto de cueslones los pnnclplOs que deben regular la poseSlOn de lOS estrechos En el derecho moderno se ha dIspuesto que SI un estrecho se encuentra baJO el alcance de los caones de un solo Estado, debe conSIderarse como dependiente de ese

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Estado y como parte de sus posesIOnes terntonales, y SI un estrecho separa dos Eltados y no nene mas de 6 mIllas de amphtud, se adopta como frontera una Imea trazada en medIO de las aguas En matena de nos y lagos hay que dlstmgulr los que baan a un solo Estado y los que bafian a vanos Estados En cuanto a los pnmeros, todos estan conformes en reconocer que pertenecen exclu~lva mente al Estado nberefio Y en 10 que se refiere a los segundos, hay que dlstmgUlr los nos y lagos, cuyas margenes pertenecen a dIversos Estados, de los nos que atravIesan sucesIvamente dIversos Estados Cuando dos Estados se hallan separados por un no navegable, se adopta como frontera una Imea trazada a lo largo del thalweg SI el no no es navegable, se fija como frontera una Imea que pase por el medIO del mIsmo En los lagos mternaclOnales las fronteras se han sefialado por dIversos tratados, fundandose en monvos cucunstanclales No hay por ello mngun pnnclplO general en esta matena El derecho moderno ha dIspuesto, ademas, que cada Estado 1ene el derecho de tomar las medIdas que estIme oportunas en la faja del no .() lago que le pertenezca De hecho se permie la navegaclon libre en todos esos nos y lagos, y se han celebrado algunos tratados mternaclonales relalvos a ciertos nos Importantes como el DanubIO, el Elba, el Escalda y el Rm, que garantIzan esa libre navegaclon por sUs aguas La cuestlOn del dommlO aereo ha procupado los Junsconsultos desde los tiempos mas antlguos, pero casI siempre con miras a las relaCiones )undlcas de los particulares A titulo de cunosldad hemos de recordar que Juan de Solorzano Pereua explIcaba en la Umversldad de Salamanca a fines del SIglo XVI, los pnnclplOs del dommlO aereo y mantlmo La cuestlOn realmente no ha temdo ImportancIa hasta la epoca presente en que tal desarrollo han alcanzado las aeronaves de motor Actualmente hay una gran dlspandad de cntenos sobre esta matena Algunos autores enseflan que el Estado tiene la soberama sobre todo el alfe que cubre su terntono Otros defienden la hbertad del alfe, y hay qUIenes, aphcando en cIerto modo los prmclplOs del derecho mantlmo, dlstmguen entre la zona htoral area que es la que se alza desde la tIerra hasta una cIerta altura, y la zona supenor aerea En la zona htoral manda el Estado, y en la zona supenor debe remar la hbertad mas absoluta I Con la cuestlOn del dommlo aereo se relaCIOnan dIrectamente los problemas planteados por la telegrafla SIn Mos Muchos Gobler-

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nos han monopoltzado este nuevo medIo de comUnICaClOn, y algunos han autorizado la constItuclOn de Compafhas de explotaclOn Todos han permItido su uso a los buques ReCIentemente se han celebrado dIversas conferencIas mternacIOnales para tratar de estos asuntos A contlnuaclOn Insertamos, por el Interes que encIerran, las dISposIcIones que aprobo el InstItuto de Derecho InternacIOnal el afio 1906 a propuesta de Paul Fauchllle Articulo 1 o El alfe es hbre Los Estados, lo mIsmo en tiempo de paz que de guerra, no tienen otros derechos sobre el aIre que los necesanos para su conservaclOn Art 2 o A falta de dIspOSIcIOnes especIales, las reglas apltcables a la correspondencIa telegrafIca se aphcaran tamblen a la correspondenCIa telegrafIca sm hIlos Art 3 o Cada Estado tiene la facultad, en el grado que requIera su segundad, de tomar las medIdas necesanas y a la altura que estIme oportuno para oponerse a que pasen por encIma de su terntono y sus aguas terntonales, ondas hertZIanas, ya sean el)utIdas por un aparato de un Estado o bIen por un aparato pnvado colocado en tIerra, a bordo de un barco o en globo Art 4 o En el caso de que algun GobIerno prohIba la correspondenCIa por telegrafo sm hIlos, debe comUnIcar inmedIatamente esa orden prohIbItIva a todos los demas GobIernos Para termmar esta matena nos ocuparemos de la extraterntonalIdad, que es el pnvllegto que los Estados por su convemencla mutua, han concedIdo a los buques de guerra y a los edIfIcIOs de las EmbaJadas, de conSIdera-las como partes del terntono de sus Estados respectIvos Tamblen gozan de este pnvllegto los Consulados europeos en cIertas reglones de Afnca y ASIa La hbertad del Oceano es causa, ademas, segun mdlcabamos antes, de que se reconozca este mIsmo pnvllegto a todos los barcos mercantes, mIentras se hallen en alta mar Y por este motIvo cada Estado es responsable de los actos que realIcen sus buques en pleno mar, y tIene obhgaclOn de velar para que la pesca y las demas empresas bCltas de sus subdltos se venbquen de una manera regular y sm perJUICIO para los demas Estados

CAPITULO IV
LA SOBERANIA DEL ESTADO

1 Concepto de la soberama JUICIO de Dlcey sobre la soberama del Parlamento Ingles La soberama d~l Estado frances Los Estados federales El ImperLum y el domtnlUm LImites Internos y externos de la soberama -Il Base del Poder publIco La obedIencIa al Estado Doctrmas que explIcan este hecho Teorla de Bryce La indolencIa La deferencIa La slmpalla El mIedo La razon DesenvolvImIento actual de la obedIencIa pol!t1ca

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CAPTULO IV
LR StlBERRNR DEL ESTRDtl

1 Concepto de la soberanla JUICIO de DlCey sobre la soberama del Par-

lamento mgles La soberanla del Estado frances Los Estados federa les El lmpenum~ y el dommlum LimItes externos e mternos de la soberanla -II Base del Poder publico La obedienCia al Estado Doctrmas que exp/can este hecho Teorla de Bryce La mdolencla La deferencia La slmpatla El miedo La razan Desenvolvimiento actual de la obediencIa polltlCa

1 "El valor de una teona-dlce Dugult-depende de la medIda en que sea una smtesls de hechos reales., yen tal Idea nos hemos mspuado al exponer las doctnnas que se estudIan en esta obra, y muy especIalmente esta teona tan controvertIda de la soberama del Estado Repetuemos una vez mas que segun las ensefianzas que se desprenden de los hechos, el Estado moderno es soberano o lo que es Igual, en todo Estado hay un poder que no lene hmtes Jundlcos de mnguna clase, o solo lene limItes undlcos Impuestos por SI mIsmo Ese poder se encarna en los wstmtos Estados en dIversas esferas En RUSIa se encaVla en la persona del Zar, en Inglaterra en el Rey en Parlamento, en los Estados Umdos en la ConvencIOnal NaCIOnal, en FranCIa en la Asamblea NaCIOnal, en Alemama en el Emperador y las dos Camaras lmpenales, en Italia en el Rey en Parlamento, en Espafia en las Cortes con el Rey, etc Y en todos los Estados cItados ese organo supremo tIene lo que pudleramos llamar el monopolio de la declaraclOn de la legahdad Este hecho lo reconoce la mayona de los Junsconsultos que estudIan el funCIOnamIento praclco de las mSltuclOnes pubhcas
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DlCey (1) eSCrIbe que es aceptado SIn dlscuslOn por todos los Junstas Ingleses, el sIguIente parrafo tomado de los co~entanos de Blackstone, que confirma lo que venmlOs dIcIendo "El poder y la unSdlCcIOn del Parlamento-dlce Su Eduardo Coke-son tan trascendentales y tan absolutos, que no pueden ser restnngldos por nmgun limite en todas las matenas concernientes a las personas y las cosas Dicha asamblea tiene una autondad sober?na y SIn control para la confecclon de las leyes, su confirmacIOn, su extenslOn, su restncclOn, su abrogaclOn, su renovaCIOn y su mterpretaclOn en todas las matenas CIvIles, mllttares, mantlmas y penales, es ella a qU'en la ConstItucIOn ha mvestIdo del poder despotlco absoluto que en todos los Estados debe residir en alguna parte El Parlamento puede hacer todo menos 10 que sea matenalmente ImposIble hacer Y por eso es de la mas alta ImportancIa para las libertades del remo que los mIembros mvestldos, de tan alta mlSIOn, sean los mas emmentes ' por su probidad, su ftrmeza y su saber n Este JUICIO relativo al Parlamento Ingles puede apltcarse al organo supremo de los demas Estados ReCientemente algunos escntores en FranCia han puesto en duda tal hecho, fundandose en algunas sentencias del Consejo de Estado que han reconocIdo la obhgacIOn del Estado de indemnizar a CIertas personas por los perulcIOs que les fueron ocasIonados por una lev (2) Pero las aludIdas sentencias en nada contradIcen la doctnna que sustentamos, porque no tratan de derogar la ley, SinO de completarla. La ley a que ellos se reneren no prohlbla que se indemnizara a los particulares perudlcados, y el Consejo de Estado completo la ley con pnnclplos'de eqUidad Para que la doctnna de la soberama del Estado hubiera Sido negada, se requena que los Tnbunales pudIeran haber anulado las leyes del Parlamento frances Y todos los unstas franceses reconocen unamtftemente gue los Tnbuna1es tienen obhgacIOn de cump]r y hacer cumpl1r todas las leyes dictadas por el Parlamento, de acuerdo con el art 3', cap V, tIt III de la Constttuclon de i791, que prohibe a los Tnbunales inmiSCUIrse en el eJercIcIo del Poder legIslativo o suspender la eJecuclOn de las leyes Tamblen se ha dIcho que la doctnna de la soberama del Estado no
,
(1) IntroducllOn lo Ihe study o/ Ihe conslllllonallafIJ cap I

Dugult obra Cltach!, tomo 1, cap 11 ~Roger Brulle La responsab,lIe de I Etat a ralSon des actes leglSlall/S - Ttrard, De la responsab.l,te dela pUlSSance publlqJe O)

V~ase

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tIene aphcaclOn a los Estados federales Pero esto es un error que procede de no fijarse en cual es el organo supremo de los Estados federales En los Estados Umdos, la ConvenclOn NaCIOnal, que es el organo supremo encargado de enmendar la ConstltuclOn, ttene un poder sm ltmltes Jundlcos Y en Alemama los acuerdos tomados por el Relgchstag y el Bundesrath y sancIOnados por el Emperador son obltgatonos para todo el Impeno DugUlt, y con el otros autores, han combattdo la doctnna de la soberama del Estado, porque creen que esa doctnna lleva Impl1ctta la Idea de que el Estado es una persona dlstmta de las personas que 10 mtegran y con una voluntad de calidad supenor a la de estos Y para DugUlt la personahdad del Estado y la voluntad nacIOnal son teonas meta:f:slcas que carecen de base real Hay, en efecto, numerosos escntores que fundan la doctnna de la soberama del Estado en las Ideas que DUgUit rechaza , Para nosotros la doctnna de la soberan a del Estado es mdependiente de las Ideas re1attvas a la personahdad y voluntad dEl Estado, y no s'gmfica otra cosa que la expreslOn del hecho de que en todos los Estados modernos hay un organo supremo, llamesele Estado, usando termmos de Burgess, o gobernante, empleando las mismas palabras de DugUlt, que ejercita un poder que carece de hmltes jundlcos, o concretando aun mas, puesto que DugUlt admite una especie e derecho natural, un poder que carece de hmltes en el derecho escnto De las Ideas eXpuestas se deduce que para nosotros no henen valor alguno las diSCUSIOnes entabladas sobre el contemdo de la soberaOla, entre los autores que sostienen que la soberama slgmfica solo el lmpenum o derecho de mandar a las personas, y los escntoresl'Q.ue dicen que representa tamblen el domznlum o derecho de disponer de la popledad El Estado, segun la Citada frase de Blackstone, puede hacer todo 10 que no sea matenalmente ImpOSible hacer, y por ello tiene en Dotencla todos los derechos humanos Como ya hemos mdloado antes, el hecho de que el Estado sea soberano no qUiere deCir que carece su poder de limites reales En pnmer termmo ttene todos los ltmltes flSICOS y morales que restnngen la actIVIdad humana Ademas el hecho de que los organos del Estado son hombres que se dmgen a otros hombres es causa de que la soberarua tenga lo que Dlcey llama ltmltes externos e mternQs (1)
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(1) Dlcey, obra CItada cap I

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El lImite externo del poder de un soberano, consiste en la posibilIdad o la certidumbre de que sus subdltos desobedezcan o resistan a ciertas leyes NInguno de los Cesares antIguos hubiera podido dernbar a su :ntOJo el culto y las InstItucIOnes fundamentales de Roma El mismo Febpe 1I con todo su poder no hubiese podido establecer el protestantIsmo en Espaa, SI hubIese dejado de ser catohco La Asamblea \ nacIOnal francesa de 1871 estaba constltUlda con una mayona de diputados monarqulcos y no se atrevlO a restaurar la MonarqUla El lImite Interno de la soberama depende de que las personas que la ejercen estan modeladas por el medIO ambiente en que Viven, es deCir, InflUidas por las opmlOnes y creencias de la poca y el pueblo a que pertenecen Felipe II no hubiera podido establecer el protestantismo en Espaa, pero el hecho solo de Imagmarnos a aquel Rey con tal proyecto equlvaldna a conceptuarlo como algo diametralmente opuesto a su figura hlstonca No es pOSlble tampoco que se le ocurra a un Rey acaudillar un mOVimiento republicano Instaurar una republtca, m es veroslmll que, por ejemplo, el Parlamento frances abohera el sufragio umversal La mfluencla combmada de las bmltaclOnes externas e mternas sobre la ~oberama legislatIva, ha Sido admITablemente expuesta por M Leshe Stephen en su obra SClencle 01 EthlCS (1) "Los Junsconsultos-dlce-tlenen la costumbre de expresarse como SI la legislatura fuera ommpotente, pqrque no tienen que IT mas alla de sus deCISiones La legislatura es ommpotente en el sentIdo de que ella puede hacer la ley que le plazca, en tanto que la ley deSigne una regla que ha Sido hecha por la legislatura Mas desde un punto de , I vista clentIfico, el poder de la legislatura esta estnctamente ltmltado Esta limItado, por as! deCIrlo, dentro y fuera, dentro, porque la legiSlatura es el producto de una cierta condlclOn , SOCial, mflUlda de todo lo que Influye en la SOCiedad, fuera, porque el poder de Imponer las leyes depende delmstmto de subordmaclOn que en SI mismo esta ltmltado SI una legislatura deCidiera que todos los mos de oJos azules quedaran condenados a muerte, sena una cosa Ilegal ocultar los mos de oJOs azules, pero es precIso suponer que los legsladores senan unos locos SI aprobaban semejante ley, y los subdltos unos IdIOtas SI se som euan a ella Los ltmltes externos e mternos que restngen la soberama del Es(1) Cltado por Dlcey en su ob a aludIda antes, cap J

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tado dIsIpan los temores de qUIenes pIensan que la soberama del Estado puede slgmfIcar la anulaclOn de la lIbertad IndIvIdual En los tiempos presentes, con las Ideas que domman en el mundo CIVilizado no cabe mayor garantla para la libertad del mdlvlduo que la soberama del Estado Ademas, como veremos mas adelante, el Estado moderno es un Estado de derecho La compleJIdad de los fInes que el Estado moderno cumple ha s'dl) causa de que el organo supremo en qUIen reSIde la soberama necesite del concurso de otros numerosos organos Y estos organos, leJos de ser soberanos, quedan sUjetos a estnctas lImJtaclOnes, en las que la lIbertad de los Individuos halla una nueva garantla Las relacIOnes entre el organo soberano y los demas organos publtcos, yentre todos los organos publtcos y los IndiViduos, constItuyen la pnnClpal matena del derecho constitUCIOnal del que nos ocuparemos mas adelante (1) JI SI grandes han Sido las dIscusIOnes sostemdas sobre el contemdo y los lImItes del poder del Estado, han Sido aun mayores las suscitadas al plantearse el problema de la base de ese poder, es deClf, los motIvos que Inducen a los subdltos a obedecer al Estado, y la cuestlOn de la legItimidad del poder, o lo que es Igual, las razone!> que Justifican la necesidad de la eXistenCia del Estado La hlstona de la clenc a polttIca nos ofrece una nca van edad de doctnnas relatIvas,. a los Citados puntos En el presente capItulo examInaremos la pnmera de ambas cuestIones, dejando la segunda para cuando estudIemos los fInes del Estado, porque no es pOSIble Justificar la conducta de una InstItuclOn Sin conocer los fInes que cumple o aspIra a cumpltr Las respuestas dadas por los filosofas a la cuestlOn de la base del poder publico han SIdo muy dIversas, pero en su esencIa pueden reducirse a dos Ideas, la que estima que es el miedo la base de toda obediencia, y la que dIce que es la razon , Ambas tendencIas tIenen un abolengo muy antIguo en la hlstona de la cIencIa pohtIca Platon nos habla del sofIsta Traslmaco que sostema que el Estado eXiste por el mIedo que su fuerza Infunde a los subdltos En cambIo Anstoteles sustento la doctnna de que la base del Estado radIca en el sentimIento de la soclablhdad Innato en el hombre La dlscuslon ha contInuado hasta los tIempos modernos, en que la ,
(1) Vease el cap IX

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doctnna del mIedo ha serv~do de base a toda la escuela Jundlca de Bentham, y la doctnna de la razon a todo el mOVImIento de Ideas derivado de Rousseau Cada una de ambas doctnnas explica un aspecto de la cuestlOn No se puede negar el fundamento de la doctrma del mIedo porque es eVIdente que la fuerza coactiva del Estado detIene los Impulsos cnmmales de muchos hombres, y es la umca garantla de su eXIstencIa en los penodos de msurrecclOnes y revolucIOnes Tampoco se puede desconocer el fundamento de la doctrina de la razon, porque la fuerza del Estado, en defimtlva, es la fuerza de los hombres que gobIernan, y SI la razon no convencIera a esos hombres de la necesIdad del Estado, acabana este por dIsolverse Ademas, expresaba una gran verdad Rousseau cuando decla que el mas fuerte nunca es bastante fuerte para ser sIempre el amo, SI no , transforma su fuerza en derecho y la obedIenCIa en deber Por eso hay que tener en cuenta las dos doctrmas cuando se exa- , mma esta cuestlOn Pero el problema tiene tamblen' otros aspectos, ,por llil menos tan mteresantes como loS que acabamos de sefialar J Bryce, en un estudIO muy mteresante que dedIca a esta matena, hace notar que la cuestlon de la obedIenCIa al Estado es una fase del ploblema general de la obedIenCIa, y que en el fondo los motivos que lOducen a los subdltos a obeder al Estado son los mIsmos que les Impulsan a someterse a otros poderes Y estudiando esos motlvo'S, dIce que los pnnclpales son los sIgUIentes la mdolencla, la deferenCIa, la slmpatJa, el miedo y la razon (1) La mdolencla es la propens'on del hombre a dejar que haga otro lo que el no podna hacer sm cIerta molest1 a Hay personas que disfrutan y aun se deleItan en el eefC1CIO ftSICO y el mental Y hay momentos en la VIda de los pueblos en que parece que todos los subdltos sIenten una sacudIda que les Impulsa a la actIVIdad Mas, ordmanamente, la mayona de la humamdad no encuentra nada mas agradable que hUIr de la necesIdad del eJerCICIO mental y fISICO, o 10 que es 10 mIsmo, aspuar solo a aquellos eJerCICIOS que resultan agradables y poco fatigosos Para mucha gente es una funclOn verdaderamente molesta la de pensar Le resulta mucho mlS cornada apropIarse cualqUIer opmlOn ajena s'n dlscuttrla que formarse un JUlClO mdependlente
(1) J Bryeo, StudL/!SIn HlStory and JurlSprudence tomo n, cap 1

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Todas estas personas, por la fuerza misma de la mdolencla, transforman rapldamente los actos en habltos y acaban por ser esclavos de ellos Y como es consiguiente, todos los mdolentes estan siempre ruspuestos a adqulflr el habito de la ohedlencla a cualquier poder y con mayor motivo al del Estado La hlstona pohtlca esta llena de hechos que prueban la influenCia de la indolencia en la vida del Estado El tnunfo de muchas revoluciones que han llevado al poder a pequelias, mmonas pohtlcas, no tiene otra exphcaclOn que la mdolencla de la mayona Por no citar ejemplos recientes, recordaremos que los Jacobinos, que Implantaron el reglmen del terror en FranCia, eran un , grupo relaitvamente pequelio de hombres decididos En nuestros pals, las llamadas masas neutras, y aun muchas que no son neutras, son otros tantos ejemplos de indolenCia El poder del caciqUismo y la corrupclOn de los Ayuntamientos tampoco tienen otra exphcaclOn que la indolenCia de la mayona del pueblo Y la indolenCia de los mdlgenas es la causa pnncIpal de la rapidez con que la raza blanca Impone su poder en muchos pueblOS mendlOnales La deferencia es la adheslOn que presta el hombre espontaneamente a la conducta de las personas en qUienes reconoce una cierta supenondad sobre el Puede nacer la deferencia del sentlmlento de reverencia que nos mfunden hr piedad y las Virtudes de las personas religIOsas, de los lazos del amor, de la esbmaclOn que profesamos a los hombres de caracter bondadoso, de la admlfaclOn a las glonas guerreras, del bn110 de la nqueza, del respeto a la clenqa y el arte y sobre todo del prestlgto que otorga el poder a qUIen lo ejerce La mfluencla de esas diversas fuentes de la deferenCia y de otras que no hemos Citado, vana en las dlstmtas regtones yen las diversas epocas Cuando mejor se observa ese hecho es en los penodos electorales ASI los electores se lJan no solamente en las Ideas pohtlcas de los candidatos, smo que, ademas, unos atIenden a su conducta rehglOsa, otros a sus nquezas aunque no las gasten, algunos a su cyltura o a sus serVICIOS patnotIcos, otros a la amabilidad d su caracter y muchos a la ITIfluencla que ejercen en el poder pubhco, no solo por la Idea de aprovecharse de ella, SITIO tamblen por la atracClOn que t'ene el poder publtco QUIenes conocen el mecamsmo electoral de Espafia saben que una gran parte de los llamados distritos cuneros se ofrece espolltaneamente al Gobierno por deferenCia a qUien ejerce el poder publIco

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Estos hechos nos prueban claramente que en todo E~tado habra slempre un buen numero de ctudadanos dispuestos a acatar a las Autondades por mOlvos de deferencIa Y cuando las personas que dtr1gen un Estado se hallan tambIn adornadas de las demas cualtdades que hacen brotar el senttmlento de la deferencia, esa adheslOn de los subdltos sera , aun mas fuerte La Hlstona nos cIta numerosos casos de Estados cuya eXIstenCIa se apoyaba pnnclpalmente en la deferencIa de los subdltos a las personas reales En la Edad Media, sobre todo, estos casos eran muy frecuentes La slmpatIa en el sentido en que Bryce emplea esta palabra, es el sentJmlento de la soclablltQad que Impulslf" al hombre a asocIarse con sus semejantes Cuando Anstoteles deCla que el hombre que vIve aIslado es un bruto o un dIOS, expresaba claramente la necesIdad que sIente el hombre de V1VII en socIedad Y la Idea de la socIedad se funda en el sentImIento de la obedIencIa En la socIedad se multJpltcan las aClvldades del hombre, aumenta la extenslon de sus derechos y ltbertades y alcanzan una gran proyecclOn sus actos, mas todos estos resultados se obtJenen con la condlclOn de que el hombre coopere a los trabajOS de los demas~ como estos cooperan al suyo La dlvlslon del trabaJO, que es una de las leyes que presIden el desenvolvImIento socIal, al mIsmo hempo que proclama la necesIdad de que el hombre sea ltbre en una esfera de la actIvIdad social, es el mayor homenaje al sentimIento de la obedIencIa, porque al reconocer al mdlvlduo un campo pecuhar para el desarrollo de sus aptttudes, le pIde que obedezca a las actIvIdades que desenvuelven los demas hombres en sus terrenos propIos y una de las fonnas mas elevadas de la socledad es el Estado Es natural por ello que este sentimIento de la SOClablhdad Impulse a muchos hombres a obedecer al poder del Estado Del miedo y de la razon ya hemos hablado antes El mIedo sera siempre un poderoso recurso para contener a los turbulentos y a los hombres rudos de naturaleza brutal La razon es el pnnclpal gUIa de los entendImientos poderosos, de los hombres que habItualmente raclOcman sus actos antes de reahzarlos Pero lo mIsmo los hombres que aceptan el Estado por los dIctados de la razon que los sometIdos por el miedo, constItuyen una gran mmona La mmensa mayona de los subdltos de un Estado obedecen al poder por los mot'vos antes sefialados Es mas, l mayor parte de las conquIstas colomales de los pueblos europeos nunca se ha consoItdado por el mIedo que mfunde la fuerza, nI por los mohvos de con-

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vemencla que la razon haya msplfado a los vencllos Se ha consohdado por la mfluencla que en los pueblos ejercen la mdolencla, la deferencia y la slmpatta En los tiempos del lIberaltsmo c1aSICO, cuando el mdlvldualtsmo llego a su apogeo, se hallaba muy extendida la Idea de que el sentlmiento de la obedIencIa tria desaparecIendo y acabana por extmgUlrse el Estado Ha transcurndo un siglo desde aquella epoca., y estamos aSlstlendo actualmente al penodo en que el sentlmlento de la obedIenCia ha alcanzado mayor desarrollo, floreCIendo en actos de subltme herolsmo, en que el tIldlVlduo ha sacnficado todos sus mtereses en holocausto a la colectIvidad No puede darse un ejemplo mas alto de obedIencia o, 10 que es Igual, de sentimiento colectivo que el que nos ofrece la guerra presente, en la que se han realtzado actos del mas bnllante herolsmo por mdlvlduos de todos los ejercltos beltgerantes, convencidos de que no ha de guardarse m el mas ltgero recuerdo de sus hazafias, mas persuadidos tamblen de que su sacnftclp era necesano para la glona de su patna No es solo en la esfera de la guerra donde se ha mamfestado ese desarrollo del senlmlento de la obediencia Las mstttuclones modernas, cuya OJgamzaclon es tan compltcada, no podnan eXlsttr sm ese sentimiento Yes que la orgamzactOn Impltca la dlsclpltna, porque la dtrecctOn de toda empresa tiene que concentrarse en pocas manos Lo mismo la orgamzaClon capltahsta que el mOVimiento obrero se apoyan en la Idea de la obedienCia No cabe orgamzactOn mas ferrea que la de un trust, en la que un ConsejO de Admmlstrac1 0n, compuesto de un numero muy reduCido de personas, maneja capitales mmensos que representan los mtereses de millares de acctOmstas Por otra parte, los Smdlcatos obreros estan sUjetos a la dlsclplma mas estrecha, hasta el extremo de que los Jefes de una federactOn obrera pueden detener en Ciertas CircunstanCias toda la Vida mdustnal de una reglO n ~ lo mismo ocurre en las demas esferas de la Vida LeJOS, pues, de debilitarse el sentlmlento de la obedienCia se va robusteciendo cada vez nias, y no hay por ello mottvo para temer que el poder del Estado se extmga Antes, al contrano, la Vida SOCial del hombre va alcanzando mayor compleJidad, y el mdlvlduo ha de estar mas dispuesto a obedecer al Estado, que por ser el representante mas alto de los mtereses generales sera tamblen el pnmer organo de la armoma SOCial

CAPITULO V
LOS FINES DEL ESTADO

1 DIversas doctrInas sobre este problema LImites de la activIdad del Estado RelativIdad de los fInes del Estado FInes que cumple actualmente el Estado Defensa de su eXIstencIa La realtzaclOn del derecho ActivIdad SOCIal del Estado FInes comunes al Estado y a las InstitucIones prIvadas La descentrahzaclon de servICIOS -1I Fm supremo del Estado Justtflcaclon de la eXIstencIa del Estado Doctrina de Anstoteles Ideas de Burgess El pro. blema de la leglttmldad de las Autondades constituIdas

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CAPITULO V
Les PINES OEL EST1l0e

1 DIVersas doctrznas sobre este problema Limites de la actIVidad del Es tado Relatividad de ios ftnes del Estado' Fines que cumple actualmente el Estado Defensa de su eoclStencla La reallzaclon del derecho ActIVidad social del Estado Fines comunes al Estado y a las inStituciones prIVadas La descentralLZaclOn de servicIos -I1 Fin supremo del Pstado JustlftcaclOn de la eXIStenCia del Estado Doctrina de AlIsioteles Ideas de Burgess El problema de- la legitimidad de las AutOridades consttiuldas

1 El problema de los fines del Estado aparece planteado en la l.teratura pohtJca desde los pnmeros tiempos de su hlstona Ya Plato n y Anstoteles se ocuparon de ello con gran detemmlento, y despues ha contmuado Siendo estudiado por todos los pensadores que han cultivado las CienCias polltlcas Hay aSI una gran diverSidad de doctrmas relatIvas a esta matena, desde los indiVidualistas que sostIenen que el Estado debe llmltar su acclon a defender la segundad personal y la propiedad, es decIr, a orgamzar la Guardia CIVil, hasta los eudemomstas que defienden que el Estado debe dmgu mcluso la Vida pnvada del mdlVlduo La mayor parte de estas doctnnas adolecen del defecto comun a, la generalidad de los Tratados polltlcos antenores a nuestra epoca, que es apoyarse en especulaCIOnes utOplcaS, desprovistas de base real FIrmes en el proposIto de apoyar nuestras Ideas 'sobre un estudiO empmco de los hechos, estImamos que no se pueden determmar los fines del Estado sm estudiar previamente los limites en que se mueve que lo mtegra su actiVidad, y las condiCiones SOCiales de la poblaclOn , De otro modo nos expondnamos ~ mcurnr en los mismos errores de

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los tratadistas aludidos antes, aSignando al Estado fines que no puede cumplIr o fines que senan funestos para sus habitantes, o, por lo menos, sm mteres alguno La mas simple observaclOn nos muestra que el Estado no puede crear nada de lo que pertenece a la vida mlma del hombre (1) La rehglOn, las artes, la CienCia, la moralidad no podran nunca ser creadas dlfectamente por el Estado porque representan aClvldades mtenores del hombre El Estado solo puede establecer las condicIOnes extenores favorables para que esas aClvldades se desenvuelvan El Estado puede proteger el culto de una religlOn y prohlblf el culto de otras, puede favorecer la propaganda de cIertas Ideas y castigar a los que publicamente las , combatan, no podra consegulf nunca que un hombre mude de creencias o Ideas De haber sido pOSible lo contrano, no hubiese podido tnunfar el Cnslamsmo de la resistencia que le opoma el Estado antiguo, m hubieran podido vencer las Ideas democra1cas al absolutismo moderno El Estado puede premiar a los artistas y a los hombres de CienCia, mas no podra mspuarlos SI fuera POSIble lo contrano, senan unos gemos todos los artistas y sabios que gozan del favor ofiCial El Estado no puede tampoco dommar la Vida fIslca No puede lograr por los medIOS que estan a su alcance que una persona determinada goce de buena salud, y llegue a una edad avanzada, solo puede favorecer mdlrectamente el mantemmlento de la salud publica, tomando medidas generales de higiene El dommlo esencial del Estado tiene que limitarse a aquellos hechos del mundo extenor que puedan ser realizables por una acclOn comun de los hombres Y los fines del Estado solo podran conslstu en actos que favorezcan o contranen las acciones comunes de los hombres, es decir, su Vida solidana Estas Ideas tan claras han Sido desconocidas por muchos escntores y, lo que es mas tnste, por murnos gobernantes De lo expuesto dedUCimos la relatividad de los fines del Estado o, lo que es Igual, la transformaclon contmua que han de sufnr en armonla con las modificaCIOnes que en la Hls10na expenmenta la Vida social humana En los ttempos antiguos, los mtereses sobdanos de los hombres eran muy bmltados, porque la Vida social humana era rudlmentana I y la mlSlOn que cumplta el Est~do tema tambin que ser muy lim ,
(1) Vease Jelltoek, obra CItada, tomo 1 Los ftnes del Estado

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tada En los tiempos modernos, en cambIO'; la complejidad de la vida ;>oclal es causa de que se hayan multiplIcado las '3.clvldades del Estado No se puede responder, por ello, de un modo concreto a la cues tIOn relattva a cuales son los nes que el Estado debe cumplIr Lo umco que podemos hacer para determmar las lmeas generales en que se puede resolver ese problema, es enumerar las aClvldades que hoy desempefia el Estado y exammar los debates planteados sobre ellas Empezaremos por citar uno de los unes que han cumplIdo sIempre todos los Estados de todos los tIempos, que es defender la mdependenCia de la colectividad contra las agresiones de los enemigos extenores Es natural que este un sea el pnmordlal, porque a l va umda la vida del Estado En otros tIempos este nn tema toda la trascendencia que lleva consigo la Vida de un Estado En la epoca moderna tiene aun mas Importancia, porque el caracter nacIOnal de los Estados hace que la d'soluclOn de un Estado ImplIque la dlsoluclOn de {na naclOn con todas las consecuencias funestas que esto representa para la callsa de la clvlltzaclOn Los servicIos que supone este un son hoy los mas compltcados y costosos de todos los que 'ncumben al Estado moderno por el desarrollo tan portentoso alcanzado ultlmamente por las CienCIas de apltcaclon mllttar Se han celebrado diversas conferencias mternaclOnales para tratar_ de lImitar los armamentos y hacer menos costoso este n, pero todos esos proyectos han fracasado rUIdosamente Y es que nmgun Estado se puede atrever a renunciar a nmgun mediO de defensa en esta epoca, en que la umca galant,a de su mdependencla esta solo en sus propias fuerzas Otro de los unes que el Estado ha cumpltdo desde los tIempos mas antiguos es la OlgamzaclOn de las mstltuclOnes necesanas para Imponer en su Vida mtenor la segundad y el orden publlcos Y un tetcer fm que ha cumphdo tamblen con mas o menos extenslOn desde los antiguos tiempos es la realIzaclOn del derecho Hemos mdlcado antes que este un ha SIdo compart do durante ciertas epocas por otras mstltuclOnes En la EiPoca actual es uno de los unes pnmordlales del Estado, y slgmuca la declaraclOn del derecho, S\l' mterpretaclOn y su apltcaclOn Holtzendorff y Burgess dicen que uno de los nes pnmordlales del Estado es la orgamzaclOn del Gobierno y de la ltbertad mdlvldual Pero este un es un aspecto de los que acabamos de exponer, porque el derecho moderno, segun veremos mas adelante, se apoya sobre esas dos Ideas Hay muchos escntores que qUieren lImitar la acclOn del Estado al

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cumplImiento de esos tres fines Y: ha habido una epoca, la del ltberaltsmo claSICO, en que el Estado tendla a hmltar su actividad dentro de esos limites En la epoca presente domman doctnnas muy dlstmtas, y el Estado se ha encargado de otros muchos servicIos Entre ellos recordaremos todos los servicIos pU'bltcos relatiVOS a las colomas, la mdustna, la enseanza, la aSistencia, las comUniCaCIOnes, la agncultura, las artes, etc , y leJos de IntClarse alguna comente que aspire a ltmlta.r la aCClOn del Estado, domma la tendencia contrana, y es de esperar por ello que se multlphcaran en el porvenir los serviCIOS pubhcos Al refenrpos a estos nuevo serviCIOS que cumple el Estado hemos de hacer notar algunos hechos En pnmer termmo, la mayor parte de estos servlClos son de caracter teCnICO en los que el Estado no tiene que hacer uso de su P.oder de dommaclOn Esto ha dado lugar a la claSlTICaClOn que algLtnos escntores hacen (le los actos del Estado en actos de autondad y actos de gest on, segun que el Estado obra por mediO de ordenes o simplemente como un particular cualquiera La ImportanCia alcanzada por estos actos de gestlon es causa de que el Estado sea hoy, no solo un organo de autondad, smo al mism,o tiempo algo aSl como un gerente de un gran numero de mtereses muy Importante de la colectiVidad Estos servIcIos de gestin, aceptando termmos generahzados ya, tienen tamblen la partlculandad de que no siempre son monopolIzados por el Estado Hay un gran numero de seMclOs, y entre ellos podemos citar los de la enseanz, la as.stencla SOCial y las comUnIcacIOnes postales, que en muchos Estados se ejercitan al mismo tiempo por el Estado y los particulares y por ultimo, la multlplicaclOn de estos serviCIOS y su caracter tecmco han serVido dcr base al pnnClplO de la descentral!zaclOn de servicIos que cada dla va ganando mas tel')'eno en todas partes La descentralIzaclOn de serviCIOS llamada tamblen descentralIzaclon funclOnansta, es la doctnna que aspira a que los servicIos publIcos de gestlOn sean regidos por funclOnanos competentes, con una mdependencla garantida en el correspondiente estatuto, e mspecclOnados, pero no dmgldos por los gobernantes centrales Trata esta doctrma de lIbrar a esos servicIos de la mfluencla corruptora que eJercen algunos pOlttlCOS mfluyentes, ya nombrando funcIOnan os meptos, ya subordmando el funcIOnamiento del seMClO a sus mtereses particulares El ejemplo mas tlplCO de esta clase de descentrahzaclOn es la orgamzaclOn actual de las Umversldades francesas En Espaa

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tenemos tamblen algunas lDstJtuclOnes que gozan de esta descentrahzaCIOn las Juntas de Puertos, el InstItuto de Reformas Sociales, el InstItuto NacIOnal de Prevlslon y algunas otras No todos los serVICIOS que modernamente se han lflcorporado al Estado son de gestIon Precisamente hay dos problemas que lenen hoy Importancia capital en la polttIca, que se relacIOnan con ciertas aClvIdades- nuevas del Estado, de caracter mIxto, es decIr, en los que mtervlene con actos de autondad y actos de gestIon, Nos refenmos a los problemas planteados por el IntervenclOmsmo y el ll<Jpenahsmo, a los que dedIcamos los dos capItulos SigUientes, porque el Interes que hoy despiertan reqUiere que se les estudie son detemmlento II La generahdad de los autores modernos sefiala como fin ultJmo del Estado el desenvolvimiento de la clvllizaclOn Intelectual y moral usando termlnos de JelIlnek, o la perfecclOn de la humamdad empleando una frase de Burgess Al hablar los autores aludidos de ese fin ulbmo, no se refieren a ninguna actlVldad especial del Estado, SinO a su actiVidad to+al Tratan no de pedu un nuevo semclo publico, SinO de efialar el hecho de que el Estado ha Sido una condlClon necesana para la clvlhzacIOn de la humamdad y continuara Siendo uno de los pnmeros instrumentos de la cultura Nosotros compartimos tamblen esa Idea, que es la umca que legttima la eXistencia del Estado El Estado es un poder de domlnaclOn, yen este mundo nadie, llamese Emperador, Rey, Parlamento, o mayona popular, bene derecho a mandar a nadie, por su cahdad personal, SinO por la naturaleza de lo que manda 'Las Autondades que ejercen el poder del Estado mandan a los subdltOS, no porque sean de una casta o una sangre distinta a las de ellos, SinO porque el perfeCCIOnamiento de la humamdad eXige la e'<lstencla y la actuaCIJn de esas AutOridades I SI el Estado no fuera una condlcIOn necesana para la cIV1hzaclon humana, caena por su base la Idea dela autondad pubhca, porque no tendna fuerza moral alguna Podna continuar mandando el Estado, y habna Ciudadanos que obedeCieran sus ordenes, eJ;1 vutud de los motivos que, segun vImos mas arnba, Inducen a la obedIenCia Pero el Estado carecena de autoridad moral para Imponerse a los Ciudadanos que Intentaran separarse de su obedienCia Sena una orgamzaclOn brutal, una fuerza Sin base Ideal alguna

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Mas la HIstoria entera nos atesttgua que el l:.stado ha sIdo la

base no solo de la cultura humana, smo aun de la mIsma vIda socIal, conftrmando estas palabras de Anstoteles que tlenen un valor eterno "Del mIsmo modo que el hombre cuando llega en el,Estado a su perfecclOn es la mejor de las cnaturas, aSl tamblen cuando escapa a la ley y al derecho es la peor de todas las cnaturas Porque la mJusttcla armada es lo mas peligroso que puede eXiStir, el hombre ha SIdo creado con aptttudes para la vIrtud y el buen senttdo, pero puede facll:mente emplearlas en un senttdo opuesto Y he ahl, por , que SI no ttene vIrtud es la cnatura mas salvaje y mas detestable, la peor de todas desde el punto de VISta de su mmorahdad y grosena La Jushcla, es deClr, 10 opuesto a esta pehgrosa mJusttcla, esta e~trechamente ltgada al Estado" ' Las palabras cItadas de Anstoteles, que pueden apltcarse a la mlSlOn que ha cumphdo sIempre el Estado en la Hlstona, se completan con estas otras de Burgess, que responden a ataques dtngtdos re~len temente a la Idea del Estado , "Sobre la tJi'rra y entre hombres no ha habido nunca m h~bra 11bertad fuera de la orgamzaclon del Estado El mdlVlduahsmo barbaro produce la tlranla y la esclaVItud y no ttene nada de comun con la IndependencIa que crea el Estado y regula la ley La humamdad no empIeza Siendo hbre, adqUiere la hbertad medIante la clvlllzaclOn La ltbertad es una creaClOn del Estado, exactamente lo mIsmo que el GobIerno, y cuanto mas se eleva en Clvl11zaclon la poblaclOn del Estado, mas extendera el Estado el dommlo de los derechos mdlvlduales y mejor cumpltra con su concurso, as! los nnes espmtuales como matenales de la clvlllzaclon, hasta que al hn ley y ltbertad lleguen a armomzarse tanto en la teona como en la practtca " El hecho de que el Estado sea una mstttuclOn necesana para la VIda social del hombre, , no JUsttfrca todos los actos de los Estados, m obliga a los hombres a guardar reverencIa a todos los actos de las Autondades constttuldas La leglttmldad del Estado slgmftca la falta de base y la mmoraltdad de todas las doctnnas anarqUIstas que combaten la necesIdad del Estado Pero leJOS de representar la legitimIdad de las AutOf'dades que ejerzan el poder publtco, slgmftca que esas Autondades solo seran legtttmas cuando eJerclen sus facultades para el cumpltmlento de los altos fines del Estado Por lo mIsmo que el Estado tiene que cumpltr una mls'on tan elevada, las Autondades que se apartan de ella con-

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una responsabIlidad moral mas grave que los sImples partlcukres que faltan a sus deberes , Algunos escntores, Interpretando capnchosamente la frase de SZ"1 Pablo Non est potestas mSI a Deo, han llegado a decIr que el cnstumsmo declaraba la legitimIdad de todas las Autondades Pero la g<neraltqad de los teologos ha puesto especIal CUIdado en dlstmgUlr 1I problema del ongen del poder y el del poder constttUldo Todo poder, segun la doctrIna catollca, vIene de DIOS, mas no son fil han sulo nombrados por DIOs los gobernantes, con excepc10n de los reyes de Israel (1) Y buena prueba de ello es que no se han escnto ataques mas energlcos contra los reyes tlffilCOS que los lanzados en los libIOS .de 105 teologos catohcos El derecho espaol esta Impregnado de esta Idea de que la autondad solo se legItIma pQr su conducta, desde nuestros monumentoG jundlcos mas anttguos Al Forum Judlcum se atribuye la sIguIente frase que, sea no autentIca, tendra sIempre un gran valor porque representa las Ideas dommantes en aquella epoca Rex erzs SI lecta faclS, SI autem non faclS, non erzs Como dIce Colmelfo, este apotegma declara que, segun nues tros antepasados, no hay potestad legitIma SI no es Justa, y el rey mJLISto np es rey fil puede e'CIgu respeto a su autondad (2) Las PartIdas recogen la mIsma Idea cuando dIcen (3) "e conVInO .que un home fuese Emperador e que hoblese este podeno en la nena por muchas razones La segunda para facer fueros leyes po".que se Judguen derechamente las gentes de su seorlo. Los procuradores de las Cortes de Ocaa d 1469 mamfestaban III Rey que "propIO es a los reyes hacer \ JUICIO e JusticIa e por el eJerc <CIO de aquesta prometIO DIOS por boca de sus profetas a los reyes perpetUIdad de su poder pnmero. Los teologos de los SIglos XV y XVI aceptan el prInCIpIO de la obra De reglmm:e prmclpum, atnbulda a Santo Tomas, regnum no"l est propter regem, sed rex propter regnum Y llegan a establecer la 'Iilstmclon tan dIvulgada despues entre el Rey y el tIrano, llamando
(1) Mlgoe Patr%g'D GraeCD I X Jo. Chrys IX pag 615 - No hay poder que >,0 'flrovenga de DIOS Que dIces? que lodo Pnoclpe esta nombrado por Dios? No dIgo es" No hablo del Pnnclpe SinO de la cosa mIsma esto es del mIsmo poder El que haya Prmc. ,pes y que no gobIerne cada cual todas las cosas digo ser o);tra de la sablduna dIVIna Por lo

mismo DO dice el Apostol

No hay Pnnclpe que no VEnga de DIOs

SIDO que se refiere a Lt

<osa Misma No hay poder que no provenga de DiOS (2) Cplmeuo Derecho poUl,co @) Ley 1 " 111 II Part 2 a
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Rey al Pnnclpe que msplra , sus actos en los mtereses publlcos y tIrano al que explota los Intereses publicos en beneficIo de su provecho particular, y proclamando al mismo tiempo el deber de los subdltos de respetar y amar al Rey y desobedecer y en algunas ocasIOnes atacar al, tlfanO (1) Las Cortes de Cdlz consignaron en el art 2 el de la ConstltuclOlJI de 1812 que "la NaclOn no es patnmomo de mnguna famlha m persona., yen el art 15 que "el objeto del Gobierno es la fehcldad de la NaclOn, puesto que el fin de toda sociedad pohbca no es otro que el bienestar de los mdlvlduos que la componen. Y el derecho actual no solo se msplta en esa tendenCia, smo que, ademas, trata de hacer: efectiva la responsabilidad de las Autondades que faltan a sus deberes.
(1) Jo\lanms Mananae Hlspanl

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J - De rege et regls InstltutlOne

CAPITULO VI
EL INDIVIDUALISMO, EL SOCIALISMO Y EL INTERVENCIONISMO

1 Importancia pol!Uca actual de los problemas economlcos Su lllfluencla en la vida del Estado IntervenClOlllsmo e unpenallsmo Doctnnas llldlvlduallstas PnnclpiOs del mdlvldual!smo Influencia del mdlvlduallsmo en la producclon llldustnal Influencia del IndiVidualismo en la vida de los trabajadores ReacciOn contra el mdlvlduallsmo -11 Doctrinas SOCialistas El marxismo El revISiOnismo El fablanlsmo El smdlcallsmo Ellabonsmo -Ill Doctrmas intervencIOnistas La actiVidad mtervenClOlllsta del Estado PrinCipiOS en que se apoya El derecho al trabajO InstltuciOnes estableCidas en algunos Estados en relaclOn con la citada asplraCiOn de los trabajadores Influencia de esas institUCiOnes en las luchas SOCiales

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CAPTULO VI.
EL INDIVIDlJllLISlfte, EL SeelllLISlfte y EL INTERVENeleNISlfte

1 Importanel{:, polltlea actual de los problemas economlcos Su influenCIa en la vIda del Estado IntervencIonismo e ImperialIsmo Doctrinas IndivIdualIStas PrinCIpIOS del zndlVlduallsmo InfluenCIa del zndlVlduallSmo en la producczon industrial Influencza del IndzvlduallSmo en la vida de los trabajadores Reacclon contra el indIVIdualISmo -Ir Doct! Inas SOCIalIStas El marXISmo El reVISIonISmo El fablanlSmo El szndzca_ J 1lSmo El laborzsmo -1Il Doctrznas IntervenczonlStas La actIVIdad intervenCIOnISta del Estado PrincIpIOS en que se apoya El derecho al trabajO InstItucIOnes establecidas en algunos Estades en relaczon con la atada asplraczon de los trabajadores InfluenCIa de esas IntltuCZOnes en las luchas SOCIales

1 Una de las prmclpales caractensucas de la epoca presente es la ImportancIa polttJca en ella alcanzada por los problemas economlcos A la ftebre pohtlca que se apodero de los espmtus en el Siglo pasado, haclendoles pensar que la feltcldad de un pueblo dependla de su forma de gobierno, ha sucedido actualmente una verdadera fiebre economlca Los problemas relatIVOS a las ventajas e mconvementes de la Monarqula y la Repubbca, el sufragIO umversal,y la representaclOn de clases e mtereses, el sIstema umcameral y el blcameral, que tanto apasIonaron a nuestra generaclQn antenor, han dejado el puesto que ocupaban en las preocupacIOnes pubbcas a las cuestIOnes relacIOnadas <:on el desenvolVImiento de la mdustna y los medIOS necesanos para lograr el maxlmum de producclon, el bienestar de los trabaJadores y la reforma de la leglslaclOn referente a la dlstnbuclon de los beneftclos Nada expresa mejor la transformaclon operada en las Ideas

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de la sociedad moderna que la comparacIOn entre los nombres de los partidos de nuestra epoca y los del siglo pasado En el sIglo pasado los partidos se c aslficaban en monarqUlcos, absolutistas, constltuclO' nallstas, republicanos, federales, radicales, etc Hoy los partidos se dividen en conservadores, agranos, soclahstas, radlcales-soclah~s, smdlcahstas, melcant<les, liberales, etc Y ese cambio de nombres no significa una simple mutacIOn de etiquetas, representa una transformaCIOn profunda en los programas ' Estos hechos teman que mflUlr necesanamente en la Vida del Estado Yen efecto, en la epoca presente el Estado, respondiendo a esas nuevas onentacIOnes de las preocupacIOnes pubhcas, ha otgamzado numerosos serVICIOS, relaClOnados uyos con la Vida economIca mtenor del paIs y encammados otros a favorecer la expanslOn mternaclOnal de sus fuerzas economIcas La Importancia creCiente de estas nuevas actiVidades del Estado y los grandes debates sUSCitados sobre ellas en los momentos actuales, nos ha Impulsado a tratarlas en capltulos distintos del que dedicamos al estudlO general de los fines del Estado, para exammarlas aSI con mas detemmlento En este capItulo nos ocuparemos de las actIVidades del Estado relatIvas a su Vida e~onomlca mtenor, es declf, de 10 que se ha denominado polltIca mtervenClon ' sta y dedicaremos el capitulo sigUIente al estudiO dellmpenailsmo, o lo que es Igual, al de las medidas adoptadas por los Estados para faCIlItar y garantlf el desenvolVimiento mundial de sus fuerzas economlcas

Al analIZar la actlVldad del Estado relativa a su VIda economlca mtenor, nos encontramos con que los pnnclplos en que se msplra son una transacclon entre dIversas doctrinas y muy espeCialmente entre el mdlvlduallsmo yel SOCialIsmo Ello es causa de que sea ImpOSible dar una Idea clara de esa aCClOn SOCial del Estado, sl refenrse a las doctnnas que trata de armomzar Y por ese mOlvo empezaremos por el.poner preViamente, aunque sea muy a la hgera, las Ideas fundamentales de las Citadas doctnnas El mdlVldualIsmo es una comente de Ideas que domma a fines del Siglo XVIII y tiende a emancipar al mdlvlduo de las trabas que en\ tonces opoman a su hbre desenVOlVimIento la pohtIca absorbente del Estado y el poder de las Corporaciones prIvilegtadas Esta doctnna

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'nfluyo profundamente en los dIversas ramas de la actlvldad humana En el cap X nos ocupamos con alguna extenslOn de los efectos que prodUjO en la orgamzaclOn del Estado, ahora nos mteresa solamente el estudIo de los pnnc1plos que proclamo en la esfera de la pohtIca economlca Concretando nuestro examen dentro de dIchos llmltes, vemos que el mdlvldual'smo para lIbertar al hombre del provIdencIalIsmo deJ Estado que trataba de dirigIr toda su vida, desde el aspecto religioso hasta el eLOnomlCO, precomza la necesIdad de una pol1tll::a abstencIOnista, ellaLSsez falre, lalssez passer, usando la frase de los economIstas ClaSICOS, para destrUIr las trabas de los gremIOs defiende la libertad de trabaJO, la libertad de contrato y la hbertad de concurrenCIa, y para completar su campaa contra el antlguo reglmen, asplfa a emancIpar al mdlvlduo de la tutela SOCIal a que estaba sUJeto, sostemendo que la mlclalva pnvada es la base de todo progreso mdustnal, y la propiedad pnvada la base de una buena orgamzaclOn social El mOVImiento md1Vlduallsta economlco defendido en Inglaterra por Adam SmJth y los economIstas de la escuela de Manchester, se extendlO rapldamente por todo Europa, llegando a dommar en la VIda pohtlca de todos los Estados durante una gran parte del SIglo XIX Los pnmeros efectos producIdos por la practJca de este sIstema fueron verdaderamente portentosos Rotos los obstaculos que deteman la VIda economlca y la expanslOn de las energlas mdlVlduales, aumentan los mventos mdustnales, se desarrolla el maqUInismo y se funda la gran mdustna, el comefe'O en alas de su llbertad alcanza un floreCImIento sorprendente y la nqueza se multlplIca en todo Europa Mas al poco tlempo de su ImplantaclOn, las doctnnas mdlvlduallstas resultan terriblemente funestas para la condlClon de los trabaJadores La llbertad de contrato puso frente a frente, sm la mtervenclOn moderadora de mnguna autondad pohttca m religIOsa, a unos patronos cuyo poder carecla de limItes legales y a unos obreros que todavla no teman notIcIa de las armas de la orgamzaclOn smdlcal Y en esas CIrcunstancIas los patronos pudIeron dIctar a su apncho las clausulas del trabajO Y como el aumento de la nqueza acarreo una gran corrupclOn de costumbres, que mmo los fundamentos morales de la socIedad, llbres los elementos patronales de limItes legales y frenos morales, sometIeron a la clase obrera a una condlclOn mucho mlS dura que en las epoca!> antenores No ha habIdo en la Hlstona nlngun penodo en que las Jornadas de trabajO fueran mas pesadas, ni en que mas se explotara abUSIvamente el trabajO de los mos y las mUjeres que en

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los aflos de esplendor de los pnnclplOs IndIvIdualIstas Era natural que los obreros echaran entonces de menos la orgamzaclOn socIal antIgua, porque aunque opoma grandes obstaculos al desenvolvImIento mdustrIal, tambIn Impedla la explotaclOn de los trabajadores, regulando la dlstrIbuclOn de los benefIcIOs de la IndustrIa I Durante algun tIempo, las erases obreras, IlUSIOnadas con el IdealIsmo polItlco que dommaba entre los elementos Intelectuales, pensaron que desaparecerIa su mlsena con la conqUIsta de las lIbertades polIncas Y no se preocuparon de otra empresa que de conseguIr los derechos pollncos La mayor parte de los dIscursos de aquella epoca reflejan la Idea de que la lIbertad pohtIca transformana en tal grado la socIedad, que su remado sena el del bIenestar matenal y moral del pueblo Se Implanto al fIn la lIbertad pohnca en la I mayor parte de los Estados, despues de grandes convulsIOnes populares, y los obreros se encontraron con la mIsma mlsena de antes, y lo que aun es peor, con que esta mlsena les mcapacltaba para el eJerCICIO de los derechos polltIcos, porque no puede teher llbertad aquel cuya eXIstencIa flslca depende de otro VolVIeron entonces su mIrada a la esfera economlca, relegando a segundo plano las cuestIOnes de Derecho consltuclOnal para reclamar dIrectamente reformas economlcas Y esta nueva actItud de las clases obreras se encamo en las Ideas socIalIstas El socIalIsmo surge asl, como una protesta de las clases obreras contra las explotaCIOnes de que eran'vIctlmas a la sombra del IndIvIdualismo, y se apoya por ello en pnnclplOs opuestos a aquellos en que se fundan las teonas mdlvlduallstas JI Hay una gran varIedad de doctrInas socIalIstas, pero todas pueden ser mclUIdas en la palabta soclahsmo, porque todas lenen una base comun que es el pnnclplO de la soclahzaclOn de los medIOS materIales de producclOn, la tIerra y el capItal, para hacer efectIvo el derecho del hombre al producto Integro de su trabajO Entre las prIncIpales mamfestaclOnes del socIalIsmo citaremos el marxIsmo, el revlslOmsmo, el fabIamsmo, el smdlcallsmo y ellabonsmo El marxIsmo parte de la Idea de que el valor de un producto son las horas de trabaJO, mejor dICho, el tIempo de trabajO socIalmente necesano para su confecclOn, y acepta la teona del matenallsmo hlstonco que sostIene que todas las transformaCIOnes socIales han SIdo ocasIOnadas por movlles economlCOS, y que, en consecueIlC1a, al reformarse la orgamzaclOII economlca actual se refonnara tambIn el

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modo de ser de los hombres, la,ldea de que los capItales se van re.concentrando en ~ocas manos, lo que da lugar a que la humamdad se .dlVlda en dos clases, la capltaltsta y la trabajadora, que han de estar en constante lucha, y la necesIdad de una revoluclon SOCIal en la que,

umdos los obreros de todo el mundo, destruyan la orgamzaclOn soCIal vIgente y la reemplacen por un rgtmen colectlVlsta (1) El reVlSlomsmo admIte los pnnclplOs fundamentales del soclaltsmo citados antes, pero rechaza la mayor parte de las Ideas marxIstas Combate el matenaltsmo hlstOrtCO, reconocIendo que aunque los factores economlcos han mfluldo en alto grado en las transformacIOnes socIales, hay otros elementos, como la reltgton, el arte, el amor, el honor, la JustIcia, etc, que mfluyen tamblen muy eficazmente Ademas, SU6tenta la Idea de que puede moderarse la lucha de I clases, y reconoce el :hecho de que, leJOS de reconcentrarse los capItales en pocas manos, .se van extendIendo, sobre todo con la orgamzaclOn de las SOCiedades anommas y el regtmen de parttclpaclOn de beneficIos que pueden con-vertlr a los mIsmos obreros en acclOmstas Y apartandose de toda &:oncepclon catastrofica, sosttene que se puede llegar al sIstema colectIViSta Sin necesIdad de apelar a la revoluclOn SOCIal, por la practtca .de los medIOS legales (2) El fa)namsmo es una escuela muy dIfundIda en Inglaterra, cuyos :adeptos pertenecen a los mediOS Intelectuales, que trata de hacer ambiente a favor de la orgamzaclOn colecttvlsta, defiende todas las medlque tIendan en esa dtrecclOn, cualqUIera que sea el partido que , 1:ias , tlate de llevarlas a la practica, y presCinde de todas las cuestIOnes que no se refieran duectamente a la Vida economlca, como, por ejemplo, las relatlvas.a la forma de GobIerno, orgahlzaclon de la famllta, etc El fablamsmo ha escogido ese nombre porque acepta la tacttca del General romano FablO Cunctator, el Prudente, vencedor de Ambal, .que no ltbraba mnguna batalla hasta que la ocaslon le fuera muy proI 'plcla (3) El smdtcahsmo es la doctnna que trata de llegar a la soclaltzaClon <de los medIOS de producclOn, agrupando a los obreros en SindIcatos, <es decu, en asOCIaCiOnes profesIonales, porque no hay fuerza soctal mas energtca que la de las aSOCIaCIOnes profeSIOnales Defiende, ade-

(\) 'l\arx, El cap.tDl-P Ptlrez Dlllz El soeUJSmo Fundamento del sIStema marxuta
F
BemIS

Carlos Marx

(2) Bernste'n, Soe.al18me theoTlque et SOCIal dmocrahe prachque (3) Fabllln I18StuS, S. Webb. Bernard Saw, etc

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mas, como re;,men polluco Ideal el de una federac'on de smdu:atos (1) " Hay que dlstmgUlr el smdlcaltsmo leformlsta y el rev01uclOnano i El pnmero aspIra al logro de los Ideales smdlcal!stas por la acclOn de los SIndicatos dentro de las vlas legales El sIndicalismo revoluCionano, que en el lenguaJe comente se llama smdlcallsmo sm mngun otro adJetIvo, vuelve a las concepcIOnes catastroficas del pnmltIvo SocIaltsmo y den ende la necesidad de que los Smd'catos se apoderen del Estado, empleando Ja acclOn dIrecta y atemollzando a las clases gobernantes por todo genero de mediOS Violentos, el boycohge, el sabotage, las mamfestaclOnes tumultuosas, los motmes y la huelga general El smdlca1!smo es un enemigo ureconcllJable de los partldos soclahstas, porque supone que la acclOn parlamentana que estos precomzan corrompe a los directores del mOVimiento obrelO y , mata el entUSiasmo de las masas obreras EIlabonsmo (2), que es la doctnna del partido obrero dommante en Inglaterra, aspIra a completar los pnnclplos del revlslomsmo con los del smdlcalIsmo reformista Parte aSI de las mismas Ideas que el revISlOnISmO,'pero se separa de l en que den ende que los partIdos obreros deben ser no agrupaciones de personas de Ideas comunes, ...Ino federaCiones de SIndicatos Por ello el partido labonsta mgles es analogo a nuestra FederaclOn general de trabajadores A pnmera ViSta p:rrece que le debe restar fuerza al partido labonsta su exclusIVIsmo de clase Y, sm embargo, ocurre todo lo contrano, porque como sus lepresentantes y directores tienen que ser obreros, por ese mismo hecho, el partido se ocupa de las neceSidades reales de los trabajadores, y de ese modo sostiene y aumenta la adheslOn dersus adeptos En cambiO, uno de los motIvos de la cnsls que sufren los partldos socla1'3tas del ContInente es que, Impulsados por los elementos mtelectuales que de ellos forman parte, han gastado sus enegIas en campaflas p:mtlcas y anlrehgIosas que en nada remediaban la mlsefla economlCl de las clases obreras , A Impulsos de estas doctnnas se deCidieron los trabaJadof~ a cJmbatu contra el mdlVlduahsmo economlco, desarrollandose a consxuencla de ello todo ese mDVlmlento obrero que ha llegado a constlfwr UBa de las fuerzas SOCiales de mas Importancia de los tIempos ';1cruales
r:w# obrera

(1) F Challaye Syndt.ca/I$me revo/ut'onna". et S reforml$te - T pn Europa (2) Ram.ay Maedon.ld Soc/asm

Elorneta, La ag<ta-

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III Entablada la lucha entre el mdlvldua1!smo y el soclabsmo pronto surgteron diversas doctnnas que aspuaban a concIlIar a ambos sistemas Entre ellas podemos mencIOnar el SOCialIsmo de Estado, el SOCialIsmo de catedra, la escuela hlstonca economlca, el smdlcabsmo catobco, y, en general, todas las teonas mtervenclOmstas (1) Y como la esfera legtslatIva es un campo de transacclOn, porque las leyes, segun la frase de Tarde (2), son tratados de paz, formulas de eqUlbbno erttre fuerzas encontradas, al verse obbgado el Estado a mtervemr en la contienda acepto en la esfera de los hechos los pnnClplOS armomcos de e!\tas doctnnas que acabamos de citar ASI vemos que todos los Estados en la actualIdad respetan el pnnClplO mdlVldualIsta de la propIedad pnvada pero hacen concesIOnes a las doctnnas SOCialIstas estableCiendo ciertas formas de propiedad soCial, aceptan como pnnclplO general la mstltuclon mdlvldualIsta de la lIbertad de contratos p~ro se mspuan en las doctrmas soclafIstas para Imponer ciertas bmJtaclOnes a los contratos de trabaJO, como las relativas al trabajO de las mUjeres y los mfios, y a las horas y las condicIOnes de ciertas labores especiales, reconocen de acuerdo con los mdlvlduabstas la gran eficaCia de la mlclatlva mdlvldual en la Vida economlca, pero explotan directamente de acuerdo con las onentaclOnes soclahstas algunas wdustnas, dejan al mdlvlduo que labre l\u destino /' pero le ayudan en sus contratiempos y desgraCias por mediO de las InstitUCIOnes de aSistenCia SOCial La labor mtervenClOnIsta del Estado, leJOS de estaCIOnarse, va ensanchando su esfera con el trar~.;curso del tiempo en tal grado que no pasa un afio sm que se establezca alguna nueva mstltuclOn publIca de caracter economlco y esta accJOn SOCial del Estado ha ejerCido una mfluencla tan poderosa en el mejoramiento de la condlclon de los tIabaJadores, que ha contnbUIdo muy eficazmente a que estos moderen su actitud, y se alejen olda vez mas de las agl1clOnes revoluclOnanas de otros tiempos Aun quedan orgamzaclOnes obreras de caracter smdlcahsta Pero el nucleo pnnclpal d~ los obleros orgamzados march~ por las Vlas legales y se observa que se preocupan cada v~z menos tamblen de los Ideales que solo pueden realIzarse en un futuro muy lejano, para mteresarse mas por las reformas que pueden efectuarse en la actualIdad Es cIerto que los partidos obreros contmuan pOnIendo al frente de sus ,

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(1) A W .~ner Los fundamentos de la c enCla econo17llca, parte I (2) G Tarde, Les fransformailons du PO.lUOIf P lbll:

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programas los Id!ales ultImos del socialismo Pero las energlas del movimiento obrero se dIrIgen hoya Id. conquista del llamado derecho al trabaJo, es decIr, el derecho a ganar el salano necesano para sostener decorosamente una familia o a cobrar un seguro del Estado equIvalente a ese salano, cuando se hallen Incapacitados para trabajar y tal desenvolVImIento va alcanzando la acclOn mtervenclomsta del Estado que puede deCirse que en algunos paises, y muy espeClalmente en Inglaterra y Alemama, ~ ha realizado en su mayor parte esa aspIraclOn obrera a lograr el derecho al trabajo En prueba de ello, y con el fin de dar una Idea mas completa de los servIcIos publIcos que mtegran la acnv,ldad IntervenclOmsta del Estado que hemos e,studlado, exammaremos ahora las pnnclpales InStitucIOnes de mtervenclOn social establecidas en los pueblos aludIdos y para que ese examen sea mas facll, expondremos dichas InStItUCIO~ nes por el orden en que contnbuyen a que se hagan efectivas esas pretensIOnes obreras relativas al derecho al trabajo , Un obrero que no gana un salano familIar, es deClf, que no dlSiruta del llamado derecho al trabaJo, puede encontrarse en alguno de los sIgUIentes casos IncapacItado para trabajar por motivos de salud, mcapacltado para trabajar a causa de paro forzoso, trabajando con un salano mfenor al precIo de las comodidades Indispensables para la Vida famIliar En el pnmer caso, los obreros eg Inglaterra y Alemama cuentan con las pensIOnes para la vejez y los seguros contra la enfermedad, estableCidos por el Estado El) el segundo caso hay que tener en cuenta las dIversas formas que pu!!de presentar el paro forzoso Puede suceder que los obreros carezcan de trabajO en una CIUdad determInada, y en cambiO se nece/;ten trabajadores en otra Previendo ese hecho se han Implantado en Inglaterra y Alemama las ~01sa3 de trabajO, que son InstitucIOnes destmadas a poner en relaclOn a los patronos y los obreros de las dIVersas localidades Puede ocurnr tamblen que los obrers se encuentren SIn trabajO durante una epoca del afio porque pertenezcan a esas profeSIOnes que 'sufren cnsls penodlcas, como, por ejemplo, las mdustnas de la construcclon en cIertos paises En Inglaterra, para remedIar esas ;nSlS penodlcas, ha orgamzado el Estado seguros obllgatonos, y aSI la es.taclon del descanso forzoso no sorprende desprevemdos a los trabaJadores Puede acontecer tambIn que no haya trabajO por alguna CriSIS profunda que sufra la Industna Y en esos penados el Estado se

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convierte en una verdadera providencia de los humildes, promoViendo obras publtcas de todo gnero y ayudando a la mdustna en su desenvolVimiento En el tercer caso hay que nJarse en la diferencia que eXiste entre el salanQ real y el salano metailco Salario metahco es la can,tldad de dmero que percibe un pbrero, y salano real es la cantIdad de comodidades que puede adqumr con el dmero que cobra La diferencia entre ambos conceptos salta a la vista con nJarse en que un obrero que vive en un pueblo pequeo y gana un salano metahco Igual al de un obrero que Vive en una gran poblaclOn, gana un salano real mayo', porque la Vida cuesta menos ordmanamente en un lugar pequeo que en una gran ciudad Esto nos Indica que la Importancia del salano 1 de un obrero depende de dos factores el precIO de las SubSistenCias y la cantIdad metallca en que consiste el salano En relaclOn con el pnmer factor, Inglaterra, Alemama y la mayor parte de los Estados se han preocupado de abaratar los precIOs de los artlculos de pnmera necesidad, mejorar las vIviendas y facll1tar las comodidades de la Vida Y en 10 que se renere al segundo, Inglaterra ha entrado en la Vla de regular los salanos por medidas legIslatIvas y son ya vanas las mdustnas en las que se ha estableCido el salano mlmmo por mandamiento de la ley A las mstttuclOnes mdlcadas SIrven de complemento otras encammadas a mejorar las condiCIOnes del trabaJO, como l<ts leyes relativas la Jornada maXlma de trabaJO, al descanso semanal, al trabajO de las mUjeres y los mos, al contrato colectiVO, a la InspecclOn del trabaJO, a los aCCidentes del trabaJO, etc La fuerza tan grande alcanzada por el movimiento obrero en toda Europa, hace pensar que en un plazo mas o menos breve seran Implantadas en todos los paises InsttuclOnes analogas a las que acabamos de mdlcar, ya Juzgar por la InfluenCia que ellas han e)eTCldo en la Vida SOCial de los grandes Estados en que han Sido establecldas~ podemos esperar que aunque las luchas SOCiales puedan subsIStir Siempre, perderan en un plazo no muy lejano, gracias a la aClvldad mtervenclOmsta del Estado, toda la acntud y ViolenCia con que se han desarrollado en estos ullmos 1empos

CAPITULO VII
EL IMPERIALISMO

Caracteres pnnclpales del Impenahsmo Causas del movImIento Impenalista OpmlOn del Pnnclpe de Bulow DIferenCIas entre el Impenallsmo moderno y los proyectos antiguos de dommaclOn umversal Doctrinas contranas al Impenahsmo Cnlca de la doctrma del Derecho a 11 mdependencla de los pueblos barbaros Cntlca del pacIfismo Porvemr del Impenahsmo

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CAPTULO VII
I!L IMPBRIlILISM0

Caracteres princIpales del Imperzallsmo Causas del movlmzento Imperzallsta Opznzon del Prmclpe de Bulw DIferencIas entre el ImplrlallSmo moderno y los proyectos antiguos de domlnaclOn untversal Doctrinas contrarias al ImperzallSmo CritIca de la doctrma del De-' Techo a la mdependencla de [os pueblos barbaros CritIca del paclftsmo Porventr del ImperzallSmo

Ellmpenahsmo es una comente poltttca que ha comenzado a domlnllr en las grandes potencias en el ulhmo tercIO del siglo XIX, y .que ttende a servlfse de la fuerza del Estado para favorecen la expanslon de los Intereses matenales y morales de un pueblo al traves del mundo entero Los caracteres que dIstinguen pnnclpalmente al Impenaltsmo son los SIguIentes En pnmer termino, un deseo extraordmano de adquInr nuevos temtonos, lo que ha dado lugar a una nueva preponderancIa de la pohttca colomal en las preocupacIones naCIOnales En segundo lugar, la asplfaclOn a utthzar la acclOn del Estado para protege el desenvolVImIento mundIal del comercIo y las Industnas naCIOnales Y, por ulttmo, la tendenCia a robustecer el EjercIto y conSIderarlo como la InstttuclOn mas fundamental del Estado En algunos pueblos, especIalmente en Alemama e Inglaterra, el Impenallsmo revIste ademas otro caracter, que es el de pensar a Impulsos del orgullo nacIonal en la supenondad de su cultura y en el derecho a Imponerla al ml:mdo El hImno aleman Deutschland uber a11es In der welt y el himno mgles Rule Bntanma son expresIones de este sennmlento Para formarse una Idea clara de las causas que han mottvadQ el

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mOVimiento ImperIalIsta, basta con la'lectura de la parte que dedica el Pnntnpe de Bulow en su obra La Polltlca alemana al examen de los hechos que han transformado la vida publica del Impeno, porque en el fondo son analogos a los que han operado Igual cambIO en los dems paises "La evolUCIOn de las cosas-escnbe el antIguo CancIller-ha empu)ado desde hace algun tIempo la polItIca alemana fuera de los lImites estrechos de la vieja Europa y haCia el mundo mas vasto No ha Sido una vana agItacIOn ambICIOsa la que nos ha mCltado a Imitar a las grandes potencIas que segUlan las vlas de la polItlca mundial Las fuerzas de la Naclon, rejuvenecidas por el renacImIento pohhco, no han cesado de hacer y han hecho estallar las fronteras de la antIgua patrIa Y la polluca ha seguido a los nuevos ,ntereses y las nuevas necesIdades de la NaclOn A medIda que nuestra Vida naCIonal se transformaba en Vida mundIal, la pohhca del Impeno aleman se convema tambin en las mIsmas proporCIOnes en polItIca mundial "En 1871, el nuevo Impeno aleman reuma dentro de sus fronteras 41 058 792 habitantes Todos ellos poruan encontrar en nuestro paIS trabajO y sustento Pero en 1900 la poblaclOn se hatna elevado a la edra de 56 367 178 indiViduos, y hoy pasa de 65 millones "El creCimiento tan extraordmano de la poblaclOn planteo un grave problema para la VIda economlca, y, por 10 tanto, para la pohtlca alemana Se neceSitaba una solUCin para eVitar que este sobrecreclmlento de las energIas alemanas no SlfVlera para aprovechar a los demas paISes, porque solo en 1885 emigraron 171 000 alemanes "El desenvolVImIento de la mdustna contnbuyo en prImer grado a la soluclOn de ese problema Pero la enorme multlpbcaclOn y el engrandeCImIento de las explotaCIOnes mdustnales que hoy ocupan a millones de obreros y empleados no podnan sostenerse SI la mdustrIa no se apoderaha de los mercados del mundo SI la mdustna se hubiera lImItado a las matenas pnmas summlstradas por Europa y no hubiese tenIdo otro mercado para sus productos que nuestro VIeJo conhnente, no se hubiesen pOOido sostener las gIgantescas fabncas modernas, y los mIllones de alemaneS que hoy viven dlfectamente de la mdustna se quedanan SIn salano y sm pan "Segun las estarustIcas, en 1911, nuestra mdustna Importo una cantIdad de pnmeras matenas valada en 5 393 millones de ,marcos y exporto mercanclas manuiacturadas por valor de 5 460 millones de marcos"sm contar una exportaclOn de pnmeras matenas, y sobretodo de productos mmerales por valor de 2 205 millones

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.El comercIo mundial negocia estas masas enormes de mercanclas. Solo una parte muy pequea de ellas es transportada por las Vlas terrestres y fluviales del Contmente, la mayor parte atraviesa los mares en buques de armadores alemanes Los mdustnales, los comerciantes y los armadores han conquistado, para provecho de la anbgua vida economlca de Alemama, las formas nuevas de la economla pohtlca mundial, que han arrastrado a la pohtlca del Impeno mas alla de los I fines que el Pnnclpe de Blsmarck habla fijado a la diplomaCIa alemana. El Pnnclpe de Bulow, como es conSIgUIente, Justifica despus la neceSIdad Impenosa de apoyar esa pohbca mundial sobre un ejercito poderoso y una fuerte escuadra SI estudIamos el Impenahsmo de los demas Estados, veremos. segun declamos antes, que ha blOtado tamblen a Impulsos de los mIsmos hechos el crecImIento de la poblaclOn y el desenvolvlmlCnto del comercIo y la mdustna Los hechos expuestos nos mdlcan que no se debe confundir el Impenahsmo actual con los proyectos de dommaclOn umversal acanCIados por algunos Pnnclpes en tiempos pasados Napoleon I y'Carlos V aspIraron a extender su poder para alcanzar una glona personal y ~omo su amblclon no tema hmltes, no podlan colmarse sus asplfaClOnes hasta llegar al Impeno umversal Hoy los Estados siguen el cammo dellmpenahsmo empUjados por neceSIdades VItales de su poblaclon y ,no por el capncho de sus gobernantes Claro esta que la pohtlca lmpenahsta puede ser conducIda a grados excesIvos por gobernantes mas atentos a su glona personal que a los mtereses de su pals, y que puede haber gobernantes que sIgan el cammo lmpenahsta cuando el pueblo no esta preparado para tales empresas Pero sIempre resultara que ellmpenaltsmo de las grandes naClOnes es una polttlca Impuesta por la fuerza expansIVa de los Intereses y sentimIentos naCIOnales Por eso todos los grandes Estados tienen que ser necesanamente Impenatistas Hace ya algunos aos que Inglaterra, Alemama, FranCIa y RUSIa han adoptado esta polItlca, e msplrandose en ella han tratado de aumentar sus poseslone~ colomales y buscar mercados para su mdustna en todas l,s partes del mundo Los Estados Umdos han entrado tambIen en la mIsma Vla, e Italta guerreo contra Turqula empUjada por la mIsma tendenCia La polltlca Impenahsta ha SIdo combatida por los escntores que se oponen a las conquIstas colomales, alegando el derecho a la mdepen-

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denCla de los Ind!genas Esta doctnna carece, en nuestro senttr, de fundamento, porque sIendo una de las razones pnmordlales que JUst'ncan la ex'stencla de un Estado los servICIOS que presta a la clvlllza<:lOn, no pueden tener derecho a su independencIa los pueblos que, leJOS de contnbull a la obra de la clvlhzaclOn, la niegan permaneI clenda en un estado de barbane Como dIce Burgess "son los Estados cIVlhzados los que lenen un derecho y algunos deberes sobre ellos, el derecho de eXlglf que se ClvJ!lcen, y SI ellos no qUIeren clvlhzarse, e~ deber de Imponerles la clvlhzaclOn, y SI las tnbus barbaras se oponen con obstinada VIOlencIa a toda orgamzaclon, el deber de llbrar el terntono de su presencia para convertlflo en morada de hombres clvlhzados. A todo espmtu clvlhzado le repugnan las medIdas vIolentas y solo acude a ellas cuando no tIene otro remedIO , No hay por ello neceSIdad de deCIr que mIentras sea pOSIble, la coJomzaclOn debe llevarse a cabo por procedImIentos suaves y con los mayores respetos y corsl~eraclOnes para los Indlgenas Pero tampoco un Estado colomzador se debe dejar arrastrar por ninguna senslblella femenma "El hecho de que una poblaclOn no orgamzada polIttcamenteaade el CItado autor amencano-vague por un enal o acampe en l, no crea derechos publIcos nt pnvados, ante los cuales debe detenerse por ninguna obhgaclon legal nt moral una naclOn clvll!zada que prosIgue su alto mlnlsteno Medrada moral sena la que reservase un temtono capaz de sustentar a mdlones de hombres clvlhzados para coto de caza de unos cuantos mIles de salvajes o hICIese depender su ocupaclOn de un contrato de compraventa Tamblen ha SIdo censurada la polttIca Impenahsta por otros esCIltores, fundandose en las guerras InternacIonales que por su causa pueden estallar La ternble guerra europea que actualmente sufnmos parece que da la razon a los que tal oplnlOn sustentan Sin embargo, mIradas las cosas serenamente, el Impenahsmo mas bIen eVIta que provoca guerras Yes que los negocIos Industnales y mercantIles alcanzan un desenvolVImIento tan portentoso a Impulsos del 1mpertahsmo, que una guerra entre nacIOnes de pohttca Impenahsta puede ocasIOnar una JUlna umversal Y es de pensar que los gobernantes han de poner mas CUIdado que en otras epocas para lanzarse a una lucha que puede poner en pelIgro la eXIstencIa de tantos Intereses El largo penodo en que ultlmamente han vlVldo en paz las grandes potencIas europeas se ha debIdo espeCIalmente a la preslOn ejerCIda e 1

,1

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-pro de una polltlca paClhca por los grandes mtereses creados baJo la influencia de la fuerza expansiva mdustnal y comefC1al que mantiene el tmpenahsmo Y no sera aventurado esperar que a la termtnaclOn .de la guerra los mismos mtereses que ha obhgado a los Estados II segulf una pohttca mundial daran lugar a que se establezcan altanzas , que renovaran el antIguo eqUlhbno europeo que durante tanto tlem\ po ha eVitado las luchas entre las grandes potencias ;' Ellmpenahsmo ha sido tambin atacado por todos los antlmlhtanstas, porque a medida que aumentan los mtereses encomendados -al Estado, aumenta en proporcIOnes la funclOn que le corresponde .cumplir al Ejercito En el capltulo SIgUiente, al hablar del EJerclto, <contestaremos al anlmlhtansmo y ahora termmaremos este capltulo haCiendo notar que cualqUler:; que sea el resultado de la presente guerra, ellmpenallsmo contmuara siendo la pollttca dommante en los grandes Estados europeos, porque responde a las necesidades creadas por el desenvolvimiento mundial <le la mdustna y el comercIO que conslruyen la base de la Vida mate11al de los pueblos

CAPITULO VJlI
LOS MEDIOS ECONOMICOS -EL EJERCITO

1 Los medios del Estado Medios matenales ContribucIOnes pubhcas El prinCipIO de la umversahdad y el de la progreslvldad RelaclOn de estos pnnclplOs con las doctnnas IndiVIdualIstas y sociales Bienes del Estado EficaCia de los serVICIOS pubhcos El credlto pubhco -11 Los medIOs personales Medios voluntanos y oblt;atonos Cntlca de las doctrmas conrranas al EjercIto El EJerctto corno fuente de Idealtsrno El Ejercito y el caracter del hombre El Ejercito y la educaclOn ftslca y moral El Ejercito y la ltbertad El EJerctto y la democracia El rnlttansmo

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CAPITULO VIII
Les MBDIes BeE>N6Mlees.-BL BJBRelTe

1 Los medios del Estado MedIOs mateTlales ContTlbuclOnes publicas El pTlnClplO de la un/versalldad y el de la progreslVldad Relacwn de es/()s principiOS con las doctrinas mdlVuJuallstas y soclales Bzenes del Estado Eflcacza de los serviCIOS publiCas El credlto publico -II Los medIOS personales MediOS voluntariOS y obllgatoTlos Critica de las , \ doctrinas contrarias al EjercI~o El Ejercito como juente de IdealISmo El Ejercito y el caracter del hombre El Ejercito y la educacwn jlslCa y moral El Ejerczto y la libertad El Ejercito y la democracia El militarISmo

1 A la gran vanedad de fines, cuya realtzaclon se propone el estado, corresponde necesanamente una gran vatledad en los mediOS eficaces para su cumplimiento Sin embargo, pueden estos claSificarse, aceptando la doctnna del Sr Santamana de Paredes, en mediOS matenales y personales (1) Los pnmeros consisten en las contnbuclones que pagan los subdltOS, en el credlto y en los bienes que explota directamente el Estado Los segundos son los seMCIOS personales que prestan los CIUdadanos Los medIOS matenales , denominados tamblen medIOS economlcos han sufndo una gran transformaclon en los tiempos modernos en armOOla con los cambIOS operados en la estructura del Estado No entra dentro,de nuestros proposltos hacer un estudiO detallado de esta ma"tena, qtie es objeto de otras disCiplinas y espeCIalmente de las CienCias financieras Pero no podemos menos de indicar los pnncI, plOS generales que domman en ella por la gran influencia que ejercen en la Vida entera del Estado
(1) Vease Santamana de Paredes, Curso de Derecho polltlCO parte 1 8 pltulo I1l
seCC10n

1 a, ca..

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En la esfera de las contnbuclOnes publicas ng-en actualmente el pnnclplo de la umversaltdad y el de la progreslVIdad, 10 que eqUIvale a deClf que en el Estado moderno el Impuesto pesa sobre todos los habItantes, y ademas se hende a que cada uno de stos tnbute en relaclOn con su fortuna El art 3 o de nuestra Constltuclon dIce a este efecto contnbUlr en proporclOn , "Todo espaflol esta obhgado a de sus haberes para los gastos del Estado. Estos dos pnnclplOs son un reflejO de las dos tendencIas, la mdlvlduahsta y la socIal, que han Impulsado la VIda del Estado moderno El pnnclplO de la umversahdad es un producto del mOVImIento mdlvldualIsta del SIglo pasado En el mundo antJguo remaba una gran deSIgualdad en la dlstnbuclon de las cargas publIcas Hasta una epoca bIen recIente, la mayor parte de los tnbutos pesaba sobre el estado llano, porque la nobleza se conSIderaba exenta del pago de Impuestos Y fue el mdlvlduahsmo moderno qUIen en su afan de borrar las dderenpas SOCIales e Igualar la condlclOn J'undlca de los clUdadanos al mismo tJempo que proclamaba la Igualdad clVII y la Igualdad polItlca, proclamo tamblen la Igualdad a!)te el pago de las contnbuClOnes publIcas Y en garantla de ese pnnclplO se estableclO la competencIa exclUSIva del Parlamento en la aprobaclOn de los Impuestos El pnnclplo de la progreslVldad es efecto de las doctnnas de la solIdandad SOCIal naCidas como una reaCClOn contra el mdlvldualIsmo Para los mdlvldualIstas en toda empresa, y especIalmente en la esfera mdustnal, no hay factor tan deCISIVO como la acclon personal del m:' diVIduo Y por ello el Estado debe abstenerse de mtervemr en la VIda mdustnal y no debe gravarla con otros Impuestos que los estrIctamente necesanos para su eXIstencIa Para las escuelas SOCiales la aCClOn del mdlvlduo sena mfructuosa SI no contara con la acclon oscura pero activa de la SOCiedad La cultura que llega a alcanzar un hombre se debe en gran parte a su esfuerzo personal, pero se debe mas todavla a la colaboraclOn de la soCIedad, porque todo trabajO clentlfico se tJene que apoyar sobre los conOCImIentos adqumdos a costa de grandes esfuerzos por las generacIones pasadas Lo mIsmo ocurre en la esfera mdustnal Parece a pnmera VISta que el capital que logra reumr un mdustnal se debe umcamente a su esfuerzo personal Y sm embargo el esfuerzo personal del negocIante sena nulo SI no contara con la colaboraClon de dlstlntos factores SOCIales Aun prescmdlendo del grado en que contnbuyen a la prospendad de una mdustna, los empleados y

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obreros, hay que reconocer que para que una mdustna llegue a prosperar es necesano que los pnnclplOs tecmcos que la regulan hayan sIdo descubletos con anterioridad por otros hombres que qUlzas murieron en la nnsena y en la oscunddd, que el negocIo Industnal haya sido planteado antes por otros negociantes cuya expenencla haya servido para rectIficar muchos errores, que diversas Empresas exploten lmeas ferrovIananas y servicIos mantImos, que el Estado garanlce la paz extenor e Intenor, que la moda dmJa el gusto en cierta dlrecclOn, y que mtervengan ademas otros factores dlstmtos de la acclOn del mdividuo Donde, se ve con mas clandad la lOfluencla de la SOCiedad en los capItales pnvados es en la propiedad Inmueble Un terreno sItuado en una gran poblaclOn, aunque el propletano no realice en el nlOguna mejora, aumenta de valor con el transcurso del tiempo, por el solo efecto del creCimiento de la poblaclOn Apoyandose en estos hechos, las doctnnas SOCiales han defendido la progreslvldad del 1mpuesto como medIO de que revierta al Estado, que es el representante de la SOCiedad, todo lo que corresponde en cada capital pnvado a la acClon SOCial Y este pnnclplo de la progreslvldad ha servido aSI de comple'mento al de la umversalldad En lo que se refiere a los bienes explotados directamente por el Estado, ya hemos hecho notar en otros capItulos que va en aumento su extenslOn En otras epocas el Estado tema propiedades agncolas y forestales, y las explotaba directamente, mas no mtervema en las demas mamfestaclOnes de la mdustna, que entonces revestla un caracter gremial Al advemmlento de la mdustna moderna, a pesar de la influenCia tan grande ejercida por ella en toda la Vida SOCial, el Estado, baJO la lOfluencla de las doctrlOas abstenclODlstas entonces dommantes, no solo se abstuvo de lOfluu en lavld mdustnal,slOo que ademas tendlO a enaJenar todas las propiedades que no estuviesen afectas dlfectamente a algun serVICIO publico En los tiempos presentes han cambiado totalmente las cosas El Estado no solo mtervlene en la mdustna smo que ademas fabnca duectamente muchos de los productos que necesita para el cumplimiento de sus fines, y ha abarcado en la esfera de su actiVidad un gran numero de nuevos servIcIos SOCiales y es que aparte de las eXigencias Impuestas al Estado por la Vida SOCial moderna, el desenvolVimiento de la mdustna pnvada ha destruIdo muchos preJuIcIos antiguos En las pocas del malvldualismo pasaba como un aXIoma mdlscutlble que el mteres que pone en el trabajO un empleado de una Empresa pnvada es mcomparablemente

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mayor que el de un funclOnano pubhco y, en consecuencIa, los trabaJos del Estado tienen forzosamente que ser deficIentes La expenencla moderna ha puesto en eVIdencIa que el trabajo de los empleados publIcas o pnvados depende no de la naturaleza del sefV1clO, smo de las medIdas de mspecclOn y contablhdad que se pongan en praclca SI una Empresa no lene bIen estableCIdos los servIcIos de contablltdad e mspecClon, ITa a la ruma, lo mIsmo en el caso de que sea publIca que pnvada Se explIca claramente que el propletano de una pequefia mdustna tenga mas vIgtlanCla en su negoclO que un gobernante en un servicIo pubhco Pero ecual es la dIferenCIa que hay en cuanto al mteres que se pueda poner en el trabajO entre los funclOnanos que dmgen un servIcIo publico y los empleados de esos negocIOs mternaclOnales que muchas veces tIenen un numero de acclomstas mayor que el de los subdltos de algunos Estados? Comprendlendolo aSI todos los grandes estadIstas, han procurado someter los servIcIos publlcos a una orgamzaclOn analoga a la de las Empresas pnvadas La descentrallzaclOn de servICIOS, de que hemos hablado antenormente, el estatuto de los funclOnanos, de lo que nbs ocuparemos mas adelante, la admlnIstraclOn mumclpal por comlSlOn y otras mstttuclones son el producto de esta tendenCIa Y el xIto de estas expenenclas ha SIdo mmeJorable A ello se debe que cada dla sea mayor la mdustnalIzaclOn del Estado y que este mOVImIento haya alcanzado tambIn en la esfera de los Mumclplos la fuerza tan grande que atestigua el gran numero de servICIOS mumclpaltzados en la actualtdad , El credlto publtco que constttuye el tercero de los grupos de los mediOS economlcos es una mstttuclon propia del Estado moderno Los empresltos y las deudas publtcas han temdo ciertamente precedentes mas o menos analogos en otras epocas Pero no era pOSIble que se d~sarrollaran en un ambiente dlstmto al del Estado moderno Un emprestlto obhga a la generaclOn vemdera a pagar gastos venficados por la generaclOn presente Yeso solo puede hacerlo una InstttuclOn como el Estado moderno que se conSidera representante de los mtereses nacionales en' su umdad, es declf, de los lazos que ltgan a las generaclOnes pasadas con las vemderas Y por la mIsma razon que las generacIones veOlderas se han de aprovechar de los saCrIfiCIOS de las generacIOnes presentes, Justo es que en compensaclon soporten tamblen cargas nuestras II Los medIOS personales, es declT, los servIcIos que prestan al

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Estado los Ciudadanos pueden subdlVldlfse en servicIos voluntanos y obllgatonos Los pnmeros son los que prestan libremente los mlem, bros del Estado Sin Imposlclon de ste Dentro de esta categona se (:omprende la mayor parte de los servicIos relatIVos a la actlVldad so~Ial del Estado y una gran parte de los relativos a su actividad auton( I tarta ServicIOs obhgatonos son aquellos cuyo cumphmlento hace efectivo el Estado mediante la coacclOn, y figura entre ellos como el pnmero y mas Importante el servicIo mlhtar La naturaleza Jundlca de estos serVICIOS ha Sido objeto de una ,gran diversidad de cntenos entre los tratadistas, y a ello nos refenrelIlOS al tratar de la funclon pubhca Nadie ha puesto en duda la legitimidad de los medIOS personales de caracter voluntano En cambiO se han suscitado grandes debates ,sobre los servicIos personales obhgatonos y espeCialmente sobre el EjrCito Los enemigos del EJerclO generalmente no condenan directamente la eXIstencia de esta mstttuclOn porque eso equlvaJ.dna a negar la .eXIstencia del Estado Pero 10 atacan mdlrectamente negandole las virtudes que lo adornan y los servicIos que presta y exagerando los pehgros que lleva consigo toda mstttuclOn de autontlad La actual ,guerra europea ha redUCido al SilencIO, por el momento, a los detractores del EJerclo Pero como la cuestlon ha de volver a plantearse cuando se restaJJlezca la paz, vamos a exammarla con algun detemmlento El EJrclo ha estado organIZado con caracter voltmtano hasta me"hados del Siglo XIX en todo el mundo Fue Prusia la pnmera que estableclO el servicIo mlhtar obhgatono Y el ex!to obtemdo por sus armas en la guerra del 1870 Impulso a todas las demas potencias eu.opeas, con excepclon de Inglaterra, a Implantar el mismo sistema Desde entonces el EjerCito ha Sido obJeto de grandes elogIOs y acerbas
o

~ntlcas

Nosotros creemos que la ImplantaClOn del servicIo mlhtar obhgatono ha Sido fuente de grandes bienes en todas las nacIOnes El EJrcito orgamzado con arreglo a ese sistema es, en pnmer lugar, una escuela de altas Virtudes, porque re(,.uerda al pueblo la obhgaclOn de sacnflcar sus mtereses y su Vida en holocausto al Ideal de la Patria Y SI es siempre necesana una mstttuclOn que difunda esos sentimientos, lo es aun mas en estas epocas en que el espmtu mercannI y el esceptlslmo que reman en el ambiente Intelectual hacen olVidarse de ello facllmente

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El Ejercito contnbuye ademas a la formaclOn del caracter del hombre, tan necesano para su personalIdad como su mtelIgencla San Agustm decla que el amor es el cammo del conocimiento Y, en efecto, amando llegamos a conocer las cosas Pero, en cambIO, no es siempre el conocimiento cammo del amor Cuantos hombres conocen sus deberes y, SIn embargo, nq los cumplen Precisamente el problema de la decadencia de Espafa ha Sido producido mas por falta de caracter que de mtehgencla de nuestros gobernantes y nuestro pueblo Han Sido muchos 103 poblicos que conoclan la dlrecclon que convema dar al pals, y que por debilidad no se han atrevido a defendt>rla El EJfCltO es una escuela de dlsclplma Y SI las energIas mdlVlduales disciplInadas han Sido siempre un factor Importante para el progreso de todos los pueblos, con mayor motivo han de ser para el nuestro que siempre ha crudo en el extremo de un IndiVidualIsmo exagerado Los progresos modernos de la ciencia y la uidustna se apoyan sobre la Idea de la orgamzaclOn, y la orgamzaclOn eXIge como condlclOn necesana la dIsciplina Una gran mdustna es una coleebV1dad numerosa dmglda por uno o vanos dlfectores Una Investlgaclon clenttfica es el producto de los trabajOS armomcos de diversos especialIstas El EjerCito es, ademas, uh Centro de educaclOn nSlca Y aparte de lo que le mteresa a la Naclon la salud de sus habitantes, no debemos olVIdamos de la mfluencla tan grande que la educaclOn nSlca ejerce en la Vida moral del hombre La sangre fna, la seremdad, el valor, la / alegna son Virtudes que se adqUIeren mejor por el mfluJo de una educaclOn nSlca bien onentada que estudiando tratados de moral Los mgleses han I.tentado supltr la falta de educaclOn mIlitar con los deportes Y aun cuando han obtemdo buenos resultados no pueden estos compararse a los alcanzados en el ambiente milItar, porque en este se respIran sentImientos de lealtad, nobleza y caballerosidad Representa tamblen el EJerclo algo mexpltcable para los paqfistas la pnmera garantta de la lIbertad y una gran escuela de democraCIa La pnmera garanfIa porque el EjerCIto es el sosten de la mdependencIa patna, base de la lIbertad espmtual de un pueblo La pnmera garantta, porque solo son lIbres los pueblos capaces de luchar y mOrIr por la lIbertad, y el EjerCito educa al Joven a luchar y mom por altos Ideales Una gran escuela de democracia, porque en el EjerCito desaparecen todas las distinCIOnes SOCiales, desde el momento en que el peh-

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gro de la muerte se cierne de'lgual modo sobre el soldado pobre que sobre el nco La energ.a y la obedienCia son el honor del soldado, y aunque pIensen muchos que esas Virtudes crean habitas contranos a la libertad espmtual, se eqUivocan Goethe , decla que la obedienCia silenCIOsa a los supenores y la estncta dlsclplma en los inferiores revela una gran mdependencla de caracter, como 10 confirma el hecho de que los grandes generales han figurado siempre entre los espmt1;1s mas mdependientes El EJercito, dicen algunos, puede acarrear el peligro del mllitansmo, es deCIr, que los mlhtares constituyan una casta que se Imponga Violentamente en la gobernaclOn del Estado como la anttgua guardia pretonana en Roma, o la guardia de los Jenizaros en TurqUIa El serVICIO mlhtar obltgatono es la mayor garantJ.a de que no puede resuCItar tal tlrama, porque en Virtud de ese Sistema, leJOS de constituirse el EjerCito con personas de una clase, se forma con soldados de todas las clases y todas las reglOnes que mtegran el Estado El EJerCito, aun cuando no constttuya una casta, dicen otros, puede eJew!r una mf1uencla funesta en la Vida naCIOnal, tratando de mtervemr en las luchas pohtlcas Realmente sena un mal muy grave para un pals que los elementos militares llegaran a mmlSCUlrse en la politlca El EJercito, por lo mismo que representa a la Patna, debe ser como el Jefe del Estado, como la bandera y como el himno naCIOnal, algo que este por encima de todos los parttdos, y que se considere por todos los elementos naCIOnales como una InstltuclOn propia a qUien se ha encomendado el honor de la Patria, que es el honor de todos y cada uno de los Ciudadanos Por ello todas las medidas que se tomen para alejar de las luchas pohtlcas a los elementos mlhtares estaran inspIradas en los mas altos mtereses de la Patria y del mIsmo EjerCito Con el servicIo militar obligatOriO es tambin muy dlftctl que el EjerCito trate de Imponer una pohttca determmada y es que con ec;e sistema el EjerCito es siempre upa encarnaclOn y un Instrumento de la NaclOn entera Por eso se ha dicho que en los tiempos presentes las guerras son examenes ngurosos en los que los pueblos prueban no s610 sus energ.as ftSICas, SinO tambin sus energIas mtelectuales y morales

PagIDas

PARTE SEGUNDA
PrInCIpIOS generales del Derecho constitucIonal

CAPITULO IX
EL DERECHO CONSTITUCIONAL

I El Estado de Derecho Pnnclpales mamfestaclOnes de este pnncI plO El derecho publIco y el derecho pnvado ClaSIfIcaCIOnes del derecho publIco -II Derecho constItucIOnal en sentIdo matenal y en sentIdo formal Las fuentes del derecho constItucIOnal Las ConstIluclOnes Las leyes constIluclOnales Las ConstItucIOnes rIgldas 11 fleXIbles El derecho pretorIo El derecho consuetudInarIO La Common law Las convencIOnes constItucIOnales Su natu raleza Jundlca GarantIas de las convenCIOnes consltuclOnales III El meto do de la leglslaclOn comparada Sus aplIcacIOnes al derecho constltuclOnal

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PARTE SEGUNDA
PBINCIPIOS DEBEBALES DEL DEBECHO CONSTITUCIONAL

CAPITULO IX
EL DEREeR0 e0NSTITVeI0NilL

1 El Estrtdo de Derecho Prmclpales manifestaCIOnes de este pnnClplO El dtlrecho publIco y el derecho privado ClasIfIcacIOnes del derecho publICO -Il Derecho constitucIonal en sentido material y en sentido' formal Las fuentes del derecho constitucIOnal Las ConstitucIOnes Las leyes constitucionales Las ConstitucIOnes rlgldas y fleXibles El derecho pretorio El derecho consuetudmarlo La Common law Las convenLlones constitucIOnales Su naturaleza jUr/dlca Garantlas de las convenc.ones constitucionales -I1I El metodo de la leglSlaclOn comparada Sus aplicacIones al derecho constltuc lonal

1 En el capitulo relativo al concepto del Estado haclamos notar que el Estado puede Imponerse hmltes en el eJercIcIo de su actiVidad, Sin mengua de su soberama La soberama del Estado quedana anulada SI esos limites fueran estableCidos por una entidad supenor a el, pero leJOS de anularse se confirma cuando son Impuestos por SI mismo y como un poder se convierte en Poder Jundlco cuando pierde todo caracter arbltrano y actua dentro de hmltes determmados, el Estado se transforma tamblen en Estado Jundlco o Estado de derecho aceptando el tecmclsmo moderno, cuando renuncia a ejercitar su po-

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der de un modo arbltrano, e Impone a su actividad ciertos limites concrt;tos El Estado, en todas las epocas de su hlstona, ha vivido sUJeto, en mayor o menor grado, a los limites del derecho No es posible que pudieran eXistir ni las mismas Monarqulas despotIcas onentafes, SIn un cierto orden Jundlco, porque en el caso contrarIO hubiese remado la anarqUla mas completa Sm embargo, hasta epocas muy reCientes, estos lImItes eran muy deblles, y el Poder del Estado se mamfestaba con tnste frecuencia como una fuerza completamente arf)Jtrana Aun a fines del Siglo XVIII bastaba una carta sellada del Rey, en la mayor parte de los Estados europeos, para encerrar en un calabozo al CIUdadano mas tlustre En el Siglo XIX, a medida que la cultura polItIca se ba difundiendo por el pueblo, cobraba mayor fuerza la tendenCia a encauzar la actividad del Estado dentro de hmItes claros y concretos Y hoy podemos deCir que por las conqUistas modernas del derecho, el Poder del Estado ha perdido toda su arbltranedad, conVlrtlendose el Estado en un Estado, de derecho, en un rechsstaat, slrvlendonos de la expreslOn alemana El Poder del Estado contmoo virtualmente Siendo Ihmltado Pero en su eJercIcIo se somete a determInados hmltes, Impu"estos, como es conSiguiente, por SI mismo I En prueba de este caracter del Estado moderno nos hmltaremos a recordar que la orgamzaclOn del Estado esta sUjeta a CIertas normas, que el Estado puede dictar las leyes que estime oportunas, pero para dictarlas lene que ajustarse a ciertos procedimientos seflalados de antemano, y una vez dictadas debe respetarlas como un subdlto cualqUIera El Estado puede derogar o modlfcar las leyes, pero mientras esten vigentes no se puede cometer nmgun acto admmlstratlvo m JudiCial, smo dentro de los hmltes fijados por la ley Y aun mas, el Estado se despOja muchas veces de su autondad y se coloca en un plano de Igualdad con los IndiViduos, contratando.. con ellos, sometlendose en sus diferenCias a la JunstllcclOn de sus propios Tnbunales y pudiendo, mcluso, ser condenado por estos La responsabilidad CIVil y penal de los funclonanos pubhcos y el pnnclplo de que la umca autondad trresponsable de un Estado, el Jefe del Estado, no puede dictar ordenes sm el refrendo de un Mmlstro responsable, son las pnnclpales garantIas legales de la Vida Jundlca de un Estado Mas estas garantlas legales, para que sean eficaces, necesitan ser completadas pot la resoluclOn del pueblo a VIVIr dentro de un estao de derecho Y solo aSl se exphca que a pesar de las ana-

PRINCIPIOS OENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL

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logtas que existen entre las leyes pohbcas de los Estados modernos, hay Estados que se ajustan escrupulosamente a las normas del derecho y Estados qUe de hecho no son Estados de derecho, porque sus Autondades se burlan de las leyes y ,obran con una arbltranedad completa La eXIstencia de estas normas que regulan la orgamzaclOn y la actIVIdad del Estado ha dado lugar a la c1aslficaclOn del derecho en publico y pnvado Derecho pnvado es el que nge las relaCIOnes entre los mdlvlduos considerados en un plano de Igualdad Derecho publico es el que regula la orgamzaclOn y la actividad del Poder publico, siempre que este actue como tal Poder " ' No debe olVidarse esta ultima aclaraclOn, porque el Estado muchas veces se coloca en la misma sltuaclOn Jundlca que un particular cualqUiera, segun lo hemos mdlcado antenormente Para el derecho pnvado todos los mdlvlduos son Iguales No hay diferenCia de poder entre unos y otros En cambiO, para el derecho publico hay una relaclOn de subordmaclOn entre los mdlvlduos y el Estado Se podra negar, de acuerdo con muchos tratadistas, que el Estado tiene una naturaleza supenor al mdlvlduo Pero es eVidente .que cualqUiera que sea la calidad de la naturaleza del Estado, dispone este de un poder mas fuerte que el del mdlvlduo, lo cual es causa de que las relaCIOnes que mantiene el Estado con los mdlvlduos sean de una forma dlstmta a las que sostienen los mdlVlduos entre SI La c1aslficaclOn del derecho en publico y pnva~o es muy antigua en la hlstona de las CienCias Jundlcas Los ]unsconsultOS' romanos desarrollaron una teora sobre esta matena conceptuando como derecho pnvado al derecho msplrado en el mteres particular, y como derecho publico al relativo al mteres general Esta doctrma romana se ha segUido hasta epocas muy recientes por la generalidad de los autores La doctrma que nosotros hemos aceptado tiene muchos puntos de contacto con la del derecho romano Y es que en la practica la mayor parte de las relaCiones Jundlcas que unen a los mdlvlduos se proponen fines particulares, y la mayor parte de aquellas en que mtervlene .el Estado tienen por objeto mtereses generales Sin embargo, hay tambin grandes drferenclas entre ambas doctnnas La teona romana se fijaba en el fin que persigue el sUjeto JundICO, la doctnna que nosotros sustentamos se apoya en la forma de las relaCIOnes ]undlcas Y por ello pueden darse muchos casos de relaCIOnes que sean de derecho pubhco con arreglo a una doctnna y de

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derecho pnvado con arreglo a la otra, y viceversa , Muchas veces se relacIOnan los particulares entre SI para lograr algun ftn de caracter general y son tamblen muchos los actos del Estado que tienden a favorecer a algun indiViduo La teona romana solo puede apltcarse en la practtca, haCiendo un estudio pSlcologlcO del sUJeto Jundlco porque no hay otro mediO de InformaclOn de los verdaderos fines que un indiViduo persigue con un acto Jundlco La otra doctnna, en cambIO, puede apltcarse Sin necesidad de acudir a ciencias exrafias al derecho, toda vez que se funda en la forma de las relaCIOnes jundlcas El coricepto que hemos expuesto del derecho pubhco mdlca claramente que este abraza partes diversas que es convemente dlstmgulf para estudiarlo slstemattcamente En pnmer termmo, nos encontramos con el derecho mternaclonal o derecho de gentes, que comprende las normas que se aphcan a las relaciones entre unos y otros Estados, y el derecho publtco mterno, llamado comunmente derecho del Estado o staatsrecht, usando una expreslOn alemana, que abraza todas las reglas relativas a la orgamzaclOn y Vida mterna del Estado Al entrar en el estudiO del derecho del Estado, observamos mmedlatamente que esta dlsclpltna Jundlca abraza a su vez diversas ramas As! distingUImos las reglas relativas a la orgamzaclOn del Estado, a las facultades y obltgaclones de los organos del Estado y a las relaciones que ellos manttenen entre SI, de las normas referentes a la actlVldad del Estado, a las relabones que el Estado sostiene dentro de su esfera nacIOnal con los indiViduos y las demas enttdades SOCiales Las pnmeras constttuyen el derecho poltttco o constitucional, que de ambas maneras se denomina, y forma el objeto espeCial de esta obra Las segundas Integran el derecho admmlstratlvo, el derecho JUdiCial, el derecho penal y el derecho procesal II La frase derecho constttuclonal se emplea en dos acepcIOnes dlsb.ntas en sentido matenal yen senttdo formal Derecho constttuclOnal en senndo matenal es el conJunto de las reglas relattvas a la orgamzaclOn fundamental de un Estado Y tomando en esta acepclOn el derecho consb.ruclOnal, no hay nlngun Estado que no tenga su derecho constlruclonal correspondlmte Derecho constttuclOnal en sentido formal es slnommo de Constttuclon escnta y slgmftca el Codlgo poll\ lco en que la mayor parte de los Estados modernos exponen ,los pnnClPIOS fundamentales de su orgamzaClOn y espeCialmente los relattvos a la hbertad pohtlca del pueblo Esta acepClOn del derecho consb.tuclO-

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na! ha servtd de base a muchos publiqstas para drvldlr los Estados en constitucIOnales y absolutos En esta obra aceptamos el senttdo matena1 del derecho constitucional, porque tratamos de exponer los pnnclplos Jundlcos fundamentales de la orgamzaclOn del Estado moderno Y hay Estados, como Inglaterra, que carecen de ConstltuclOn escnta, hay prmclplos fundamentales que no estan conSignados en las ConstitUCiones, smo en las leyes ordmanas, y hay normas que para nada se refteren il la orgamzaclon del Estado y, smembargo, forman parte de algunas Con~tttu clones Las fuentf-' del derecho constitUCional entendido en su sentido matenal son las ConstttuclOnes, las leyes ordmanas, el derecho pretono y el derecho consuetudmano Hasta el movimiento (1) Ideologlco que prodUjO en el Siglo XVIII la revoluclOn amencana y la revoluclOn francesa, el derecho constitucional europeo era emmentemente consuetudmano Por excepClOn poselan algunos Estados ciertos fueros concedidos por los Mot;!arcas, o algunas capitulacIOnes celebradas entre los elementos SOCiales que mtegraban el pals Inglaterra, que hal permanecido alejada de ese movimiento revoluclonano del Siglo XVIII, ha conservado un derecho constitucIOnal de esa naturaleza La mayor parte de su derecho es consuetudmano, y solo una pequefla parte esta consignada en leyes esentas Por el contrano, uno de los pnnclplos predilectos de los publiCIStas del Siglo XVIII em que la Constttuclon de un pueblo debe estar I contemda en una ley escnta, fundamental y slstemattca Este pnncIplO se apoyaba sobre dos Ideas muy en boga en aquella epoca Una era la que conSideraba a la Constttuclon de un pueblo como una renovaClOn del contrato SOCial Y como' los tratadistas de aquella epoca eran todos partldanos de la doctnna del contrato SOCial, era loglco que defendiesen el pnnclplO de que las constttuclOnes fueran promulgadas por escnto y con la mayor solemmdad La otra Idea era aquella que SlrvlO de base al despotismo Ilustrado, al auf' Klarung, segun la cual basta que la mtellgencla humana vea escnta una verdad para que la acepte y trate de llevarla a la practica Y claro esta, los ftlosofos de aquella epoca, consecuentes con esa Idea, defendtan 1a necestdad de redactar clara y slstemattcamente los pnnclplOs fundamentales de un

(1) EsmelD, TraJie lementazre de Droll constttuilonnel, ti! 1I cap V

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pueblo para que los cIUdadanos los conozcan, y al conocerlos los acepten y obedezcan Las primeras ConshtuclOnes redactadas con arreglo al pnnclpIO citado fueron las proclamadas por algunas colonIas mglesas de Norte Amrica a ralZ de su emanclpaclOn Despues vlmeron las ConstituCIones de los Estados Umdos, los artlculos de la ConfederaclOn de 1781 y la Constltuclon federal de 1787 En 1789 se promulgo en FranCIa la clebre Dec1araclOn de los derechos del hombre, y eI el siglo XIX el movimiento se extendlo por toda Europa, aceptando todos los paises representativos, con excepclOn de Inglaterra y Hungna, la forma codificada para su derecho constitucional , Las Constituciones son, por 10 que acabamos de exponer, una fuente nueva del derecho constitucional y una fuente particular de algunos Estados Pero no todo el derecho constitucIOnal moderno esta escnto, ni todo el derecho escnto se reduce a las Constituciones en los patses constitucIOnales Aun sm contar el derecho consuetudlnano, que luego estudiaremos, hay fuentes del derecho consltuclOnal distintas de las Constituciones Entre ellas podernos citar las llamadas leyes orgamcas que suplen a la ConstltuclOn, creando algunos organos del Estado y bJando su estructura, y las dIspOSIcIOnes de caracter fundamental contemdas en otros Codlgos y leyes y espeCialmente en el derecho penal, del que forman parte todas las garanlas penales que aseguran el cumplimiento de los preceptos constitucIOnales En algunos paises las ConstitUCIOnes se dlstmguen de las leyes Qrdmartas constitucIOnales y de las demas leyes solo en las dlferen clas externas que hay entre un Codtgo y' una ley parhcular En cambiO, en otros pueblos las Constltuclones se diferenCian de las demas leyes por el procedimIento especIal en que son aprobadas y por su fuerza obhgatona supenor a la de las otras leyes Estas diferenCias que separan a unas y otras ConstitucIOnes han / serVido de base a su claslncaClon en ngdas y fleXibles (1) ConstttuclOnes ngldas son aquellas que solo pueden ~nmendarse por procedimientos especiales dlstmtos de los que se aplican para la reforma de las leyes ordlnanas y ConstitucIOnes fleXibles son las que pueden ser reformadas por los mISmos procedImientos que una ley ordmana cualqUiera La Constttuclon ngIda mas tlplca es la de los Estados Umdos, que
(1) Bryce, essClIS obra laJa, 111

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:segn su art 5 o solo puede ser enmendada por la Convenclon general, convocada a petlclOn de Il\s dos terceras partes de los miembros .de las dos Camaras del Congreso federal o de las dos terceras partes .de las legislaturas de los Estados particulares Y para que sean vahdos .sus acuerdos se reqUIere que sean ratificados por las tres cuartas partes de los Estados particulares o por las tres cuartas partes de las Con-venclOnes reumdas en los Estados, segun que haya Sido propuesto por .el Congreso, uno u otro modo de ratlficaclOn Por el contrano, la ConstttuclOn fleXIble mas caractenshca es la de Inglaterra, porque en dicho pals no hay diferenCia formal alguna enUe las leyes constltuclOnales y las ordmanas El Parlamento mgls, segun la frase de Tocqueville, es al mismo tiempo una Asamblea le.gslatlva y un cuerpo constituyente En Italia ocurre lo mismo El estatuto consltuclOnal ha Sido enmendado por el procedimiento ordmano de reforma legislativa ReCientemente, con motIVo de las diSCUSiones sostemdas en el Parlamento mgles sobre la reforma de la Camara de los Lores, se en.cendlO de nuevo entre los publiCistas la antigua polemlca sobre las ventajas e mconvementes de las dos clases de Constituciones que .acabamos de exponer Y como la cuestlOn sigue en pie vamos a hacer .algunas consideracIOnes sobre ella Los defensores de las ConstitucIOnes ngtdas dIcen que la tlgtdez ,garantiza la permanencia y estabilidad de la ConstltuclOn y en prueba de su opmlOn clan el caso de los Estados Umdos, cuya Consbrucln ha durado mas de cien aflos Los partIdanos de las ConstitucIOnes fleXIbles contestan que la fleXibilidad faCilita la adaptaclOn de las ConstitucIOnes a la evoluclOn undlca de la Vida del pueblo Y apoyan .su doctrma en la expenenc!a de la Consbtuclon mglesa, cuya fleXlblli41ad, ademas de no haber Sido obstaculo para que permaneciera mmL.iable durante Siglos enteros, ha eVitado en algunas ocasIOnes grandes trastornos politlcos Los defensores de las ConstltuclOnes ngtdas replican que la flexl- .bllldad puede ser causa de que se Implanten reformas constltuclOnales Impremeditadas y prematuras que necesanamente han de ser funestas Y citan como ejemplos las ultimas reformas mglesas Los partIdanos de las ConstlruclOnes fleXibles responden que la rgldez puede prodUCir el estancamiento de la legsfaclOn constltuctonal, Sol transformaclOn Violenta Y acuden al testlmomo de la Hlstona para demostrar que los norteamencanos se han lamentado muchas veces de la falta de expanslOn de sus leyes constitucIOnales, y para recordar
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que la ngIdez de las doce ConstitucIones de FrancIa no ha sIdo obstaculo para que todas ellas fueran de corta duraClOn y algunas'pereCIeran vIOlentamente, y que, por 10 menos, en un caso muy nptono, fu la ngIdez de la ConstItucIOn la causa o, por 10 menos, la excusa de una revoluclOn LUIs Napoleon trato de JustIficar el golpe de Estado que dIO en 1851, dIcIendo que mientras el pueblo frances deseaba la reeleCClOn del PresIdente de la RepublIca, la ngIdez de la ConstItucIon Imposibilitaba dicha reeleccIOn Muando serenamente el problema se observa que cabe una soluclon que armonice las ventajas de ambas clases de COn,stItucIOnes y este libre de sus mconvementes Y esta es la adoptada en la pracnca , por el pueblo mgles, al aceptar ~omo pnnclplo la flexlbll'dad constitucIOnal, pero estableciendo la costumbre de que para reformar la Constttuclon o dIctar cualqUIera otra ley trascendental se trate la cuestIOn pnmeramente en el Parlamento, para preparar la oplnton publica y se convoquen despues nuevas elecciones para que la cuestlon sea resuelta deftmtIvamente por el nuevo Parlamento De este modo la ley tIene la flexibilIdad necesana para adaptarse a los cambIOS operados en las Ideas Jundlcas del pueblo, y la establhdad mdlspensable para que no sea modIficada precipItadamente Otra de las fuentes del derecho constitucIOnal es el derecho pretono, es declf, los pnnclpIOs aceptados por los Tnbunales para resolver algunos asuntos sometIdos a su declslon, por no eXlstu mnguna ley m costumbre apltcables a dIchos casos En algunos paises, y especialmente en FranCIa, los Tnbunales r ejerciendo esta funclon supletona de la ley, han creado mstItuclones Jundlcas Importaattslmas La mayor parte de los prmclplos relativos a las obligacIOnes del Estado en matena de contratos han SIdo as formulados en FranCIa por el Consejo de Estado, mvocando razones de eqUIdad Ademas los Tnbunales cumplen la tmsIOn de mterpretar las leyes, y puede haber discrepancIa en la mterpretacIOn de las leyes en el transcurso del tIempo Por este hecho, al estudIar el derecho constitucIOnal, hay que exammar no sol010s nuevos prmCIplos formulados por los Tnbunales, smo tamblen el sentIdo en que mterpretan las leyes J El derecho consuetudmano conSIderado como fuente del derecho constItUCIOnal tIene dos mamfestacIOnes dlstmtas las reglas consuetudmanas aplicadas por los TrIbunales y las convencIones constrtuctonales Los tratadlstas/mgleses, cuando hablan del derecho consuetudl,
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nano constitUCIOnal, se refieren solamente a las convencIOnes constl" tuclOnales, porque en el derecho mgles se denomman leyes a todas las reglas aphcadas por los Tnbunales, cualquIera que sea el ongen de esas reglas, 10 mIsmo SI se trata de normas dictadas por el Parla" mento que de normas de caracter consuetudmano (1) Las reglas consuetudmanas, la Common law de los mgleses, tienen gran ImportanCia en los paises de larga tradlclOn constitucIOnal, y espeCialmente en Inglaterra Pero apenas SI eXisten en los pueblos que han entrado en el reglmen constitUCIOnal en la epoca moderna Las convencIOnes constitUCIOnales son practIcas y usos que regulan el ejerCICIO de los organos fundamentales de un pals, sm estar sanCIOnados por los Tnbunales Las convencIOnes constitUCIonales tienen tal ImportancIa que puede deCirse que forma parte de su esfera la generalIdad de los pnnclplos que sirven de base al derecho constitUCIOnal moderno Como eJemplos de convenciones constitUCIonales podemos citar entre otros muchos los siguientes pnnclplOs En los Estados parlamentan os, el Gabmete tiene la obhgaclOn de ' presentar la dlmlslon SI es derrotado en el Parlamento En los Estados parlamentanos el Gabmete debe constituirse con representantes del partIdo que cuente con mayona en el Parlamento o en la Camara que domme en el Parlamento El profesor Dlcey (2), en los capltulos de valor mcomparable que dedIca a esta matena, conSIdera a las convenclOnes constitUCIOnales como una especie de moral constuclonal A pesar de la autondad del emmente maestro, nosotros las mclUlmos entre las fuentes del derecho, porque partimos de un concepto del derecho dlstmto al que el sustenta El profesor Dlcey, msplrandose en las mismas Ideas que la mayona de los JUflsconsultos mgleses, limita la esfera del derecho a la de los Tnbunales El derecho para un unsta mgles es el conjunto de reglas sanCIonadas por los Tnbunales, las demas reglas SOCIales pertenecen a la esfera de la moral Para nosotros el derecho abraza todas las reglas SOCIales garantidas, ya por la sanclon de los Tnbunales o bIen por el concurso de otros factores SOCIales Y aceptamos este concepto del derecho porque queda Justlcado con la eXIstenCIa del derecho mternaclOnal y con la
(1) Laurenee Lowel The Oover/lment'/I };/lgland tomo 1, pag 6 (2) Dlcey, obra CItada, latrod y capltulos XIV y XV

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del derecho poht1co, ya que las normas mternaclOnales y la mayor parte de los pnnclplos constItucIOnales no estan sancIOnados por los Tnbunales, pero esta asegurado su cumplImiento por otras garanttas Por ejemplo, SI el GobIerno en Espafla deja de cumpltr el precepto constitucIOnal que le ordena presentar los presupuestos a las Cortes, no puede ser denuncIado ante los Tnbunales Y es mnecesano declf que no hay nmgun Tnbunal competente en matenas de derecho mternaclOnal publtco Sm embargo, estas normas del derecho mternaclOnai y del derecho poltlco se cumplen en epocas normales con mayor escrupulosidad que cualqUIer ley sancIOnada por los Tnbunales, porque estan garantIdas por un gran numero de mtereses mtlmamente umdos a la marcha general de la clylltzaclOn ya la Vida naCIOnal Admlldo este concepto del derecho hay que InclUIr a las convencIOnes constItUCIOnales, no en la moral consbtuclOnal, SInO en el derecho constItucIOnal, porque aunque no estan sancIOnadas por los Tnbunales, hay Intereses y fuerzas que garantizan su cumphmlehto ASI, por ejemplo, aun cuando nmguna ley oblIga al Rey de Inglaterra a reumr las Camaras anualmente, se ve preCIsado a ello porque no se puede Imponer mngun tnbuto que no haya Sido aprobado por el Parlamento, m se puede seflalar el estado de las fuerzas de mar y berra SIn el acuerdo de las Camaras De la mIsma manera el Rey se ve obltgado a nombrar el Gabmete de acuerdo con'la Camara de los Comunes, porque solo con la confianza de esta se puede gobernar al pals En caso contrano, la Camara de los Comunes le negana la aprobaclOn de los Presupuestos y la VIda poltbca sena ImpOSIble

III El derecho constItUCIOnal ofrece en cada Estado caracteres partIculares en armorua con sus rasgos bpICOS, pero presenta tamblen grandes analogas con el de los otros Estados Y es que las Ideas de los pueblos modernos no solo son producto de su hlstona propia, smo tamblen de la InfluenCIa que en cada uno de ellos ejercen los demas y a medIda que la cIVllIzaclOn progresa se estrechan de tal modo las relaCIOnes entre los dIversos palSes, que cada vez es mayor el numero de factores que ejercen una InfluenCIa comun sobre todos ellos Por eso en los tiempos actuales, aunque los pueblos conservan mstltucIones particulares, hay pnnclplos generales comunes al derecho de todos los pueblos y comentes Jundlcas que tIenden extenderse por todos ellos

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Estos hechos expresan claramente 111 gran funclOn que cumple el metodo comparado en el estudiO del derecho constttuclonal En primer lugar, el metcldo comparado del derecho nos muestra la naturaleza propia de las mstttuclOnes de un pals, sus notas caractensncas y excluslVas y sus rasgos comunes con las de los otros pueblos Montesquleu, que puede ser reputado como uno de los fundadores del metodo de la leglslaclOn comparada, lo empleaba con dicho objeto, y strvlendose de ese procedimiento llego a explicar la naturaleza particular de las mstltucfones de diversos paises En segundo termmo, el metodo comparado nos pone en conocImiento de los pnnclplOs Jundlcos comunes a dlstmtos pueblos, la forma en que han sido aphcados y los diversos efectos que han prodUCido en ellos (1) Y estas enseanzas son de una gran utilidad para cualqUier palS por las profundas relacIOnes que unen a todos los pueblos Claro esta que, como dice Bryce, al tratar de Implantar en un pals una expenencla extranjera hay que Imitar, no al medico que estudia una receta para cada enfennedad y la aplica a todos los casos de ella que se le presenten, smo a aquel otro qUE! mvesbga los prinCipiOS generales de la Patologla para adaptarlos a las clTCunstanclas especiales de cada caso Por ulbmo, el metodo comparado pone de relieve las grandes comentes Jundlcas que tienden a dommar en los pueblos, mostrandonos asilos nuevos factores que han de mflUlr en el desenvolvimiento futuro de nuestro derecho Y, como escribe Lamaude, SI un legislador observa que en los dlstmtos paises domman ciertas tendenCias, las segUlfa o las tendra muy en cuenta, porque esas tendenCias no son otra cosa que la resultante de grandes transformaCiones economlcas o soCiales Ademas, Salell1es (2) dice con mucho aCierto que, estudiando las legislaCIOnes de paises de fonnaclOn SOCial similar, temendo en cuenta las ctrcunstanclas SOCiales y economlcas de cada uno de ellos, se pueden determmar Ideales Jundlcos relativos que strvan de obJetivos de onentaclon para la reforma legslatlva IndUCidos por estas razones, hemos empleado tamblen nosotros el metodo comparado en nuestras mvestlgaclones relativas al derecho constitUCIOnal Y con ese procedimiento hemos preparado la segunda

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(1) Lamaude, Drolt publte et Drolt compare (2) Saledles, Conceptzon et obJet de la sClence du drolt compare

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parte de este ltbro, en la que tratamos de exponer los pnnclplos 'generales del derecho constttuclonal vlgente, los dlversos ststemas en que se han encarnado y las comentes )UndlCas que tlenden a dommar en la V1da pubhca Las conslderaciOnes hechas al tratar del metodo comparado nos dlspensan de hablar del valor que enClerra, no solo para el conoclmlento general del derecho, smo tamblen para la vlda )undlca de cualquler pals, el estudlo de estos pnnclplOs gerrerales del derecho

CAPITULO X
LA LIBERTAD INDIVIDUAL

1 Concepto de la lIbertad Individual La lIbertad Individual en el mundo antiguo En la Edad Media En la monarqUla absoluta Las doctnnas del estado de naturaleza y del pacto social Las doctnnas sociales del derecho Dferenclas entre las doctnnas IndiVidualistas y las sociales -11 Las declaraCIOnes de derechos y las leyes pohtlcas Los derechos de la Igualdad cIvil Los derechos de la libertad clVIl la libertad matenal y la libertad moral Los derechos de la libertad pohtlca El derecho de resistencia a la opreslOn La resistencia a las leyes Injustas La resistencia a los actos ilegales de las Autoridades gubernalivas -I1I Las garantias de los derechos Individuales Garantias contra el Poder legislativo Garantias contra las Autoridades gubernativas Particularidades de la leglslaclOn mglesa Las garantlas sociales La suspenslOn de las garantlas consbtuclOnales -IV Los derechos sociales Su concepto IndlcaclOn de las obligaCIOnes positivas que cumplen los Estados Desenvolvimiento futuro de los derechos sociales

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CAPITULO X
La LIBERTaD INDIVIDuaL

I Concepto de la lIbertad indIVidual La [bertad indIVIdual en el mundo antIguo En la Edad MedIa En la monarquta absoluta Las doctrinas del estado de naturaleza y del pacto soczal Las doctrznas SOCIales del derecho DIferencIas entre las doctrznas Indlvldua/lstas y las SOCIales II Las declaraCIones de derechos y las leyes pol!tlcas Los derechos de la Igualdad CIVIl Los derechos de la lIbertad CIVIl la libertad mtJteI lal y la /bertad moral Los derechos de la lIbertad pollttea El derecho de resIstencIa a la opreslOn La reSIStenCIa a las leyes Injustas La re slstencla a los actos Ilegales de las Autorzdades gubernatIVas -I1I Las garantzas de los derechos indIVIduales Oarantlas contra el Poder legISlatIVo Oarantlas contra las Autorzdades gubernativas Partlculandades de la leglSlaclOn Inglesa Las garantlas soctales La suspenslon de las garantlas constItucIOnales -IV Los derechos soczales Su concepto IndlcaclOn de las oblIgacIones pOSItIVas que cumplen los Estados LJesenvolvlmlento futuro de los derechos SOCIales

1 Con el nombre de lIbertad indIVIdual denommamos al conJunto de limItaCIOnes Impuestas por las ConstitucIones modernas al Poder publico para asegurar el ltbre desenvolvImIento de la actIVIdad del indIVIduo La hbertad indIVIdual como todos los pnnclplOs fundamentales de la vIda moderna ha sIdo el producto de un comente de Ideas cuyas fuentes se esconden en los tiempos mas antiguos La filosofla c1aslca, y especIalmente las escuelas de los sofistas, nos ofrecen elocuentes testimOnIOS de la larga tladlclOn de este pnnclplO Pero su reabzaclOn practica es una conqUIsta del derecho moderno En el mundo antiguo Impero una estatolatna tan abrumadora que ante ella se esfumaba y desaparecla la personahdad del IndlvldUo_

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y esta concepclOn del Estado no era exclusIVa de las monarqufas. onentales, dommaba con Igual fuerza en las repubhcas democratlcas. de GrecIa La/democracIa antigua concedlO al pueblo la plenitud de la libertad polItlca, pero no le otorgo la lIbertad CIVIl Los CIUdadanos e1eglan las autondades y desempeaban la funclon legslatlva, eran soberanos mIentras se celebraban las asambleas pubhcas Mas al dIsolverse estas, quedaban totalmente sometIdos al Poder publico que no admltia en su eJercIcIo hmltes de mnguna clase Pltagoras dIce que la mas alta dlgmdad del hombre es la de ser miembro del Estado, el cual constituye el fin mas alto de la VIda de los mdlvlduos Y Socrates predIca la sumlSlOn total a las Autondades. publIcas porque encarnan la Idea suprema de la JustiCIa Y tan absoluta debe ser esta sumlslOn, que el mIsmo Socrates, al ser condenado a muerte, desdeando los medIOS de hUIda que le ofreCIeron sus compaeros, beblO la cIcuta para no Violar la santidad de las leyes El pueblo romano consohdo este pnnclplO tomandolo como ba~ de todQ su derecho publico Prtnceps leglbas solutus est, dice una de las maxlmas del DIgesto que mejor reflejan el espmtu del derecho romano Y en el Digesto se lee tamblen Inttw ctvttas huyas constat leges omnem potestatem habutsse (1) En la Edad MedIa la Idea del Estado se dISIpa casI por completo_ El Estado es solo una sombra de lo que fue en epocas antenores, y el Poder publico pIerde la mayor parte de los atributos que le dlstm,guleron en el mundo claslco Las facultades del Rey se reducen en Castilla a la JustIcIa, la moneda, la fonsadera e suos yantares, y Sin embargo se conSIdera al Poder del Rey de Castilla como uno de los poderes mas fuertes y extensos de los tiempos medlOevales Esta debll!taclon del Estado sirve a algunas clases SOCIales para elevar su condlclOn conqUIstando grandes libertades Los fueros de la nobleza, el clero, los conceJos, los gremIOS, son ejemplos de esas libertades SOCIales Pero estas hbertades son patnmomo de las clases SOCIales, no del mdlvlduo La Edad MedIa no fu mdlvldual1sta, aunque tampoco fuera estabsta, fue una poca de espmtu corporattvo SJ ' el mdlV1duo tiene derechos, no es por su condlclon de hombre, stn<t por ser mIembro de alguna clase SOCIal Y por eso las Cortes y todas. las demas Asambleas publ1cas son en aquella epoca organos de repTesentaclOn corporativa
(1) LID III Y II

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En la Edad Moderna se restaura el concepto claslco del Poder absoluto del Estado Las grandes monarqulas que se elevan en el Contlfiente no admten Junto a ellas mngun poder nval y derogan los pnvIleglOs de que gozaron en la Edad Media las diversas clases sociales Segun Bossuet, el poder del Soberano no tIene mas llmltes que los que le Impone la reltglOn, m los Ciudadanos poseen otro recurso contra los actos del Rey que la oraclon para que la providencia le haga mudar de proceder (1) La MonarqUla absoluta, aL no reconocer otro poder que el suyo, Iguala a todas las clases sociales, contnbuyendo con ese hecho a su mutua fuslOn p'ero no consigue extmgUlr el sentImlen~ de la lIbertad Antes, al contrano, este sentJmlento sigue VIVO en el espmtu del pueblo, y cobra nuevas fuerzas con el fuslOnamlento de las diversas clas~ sociales Mas a consecuencia de esta fuslOn se debilIta la Idea de clase t se desarrolla la del tndlVlduo, y el sentImiento de la ltbertad toma una forma distInta a la que revlstto en la Edad Media, transformando su senttdo corporattvo en un senttdo mdlvlduahsta Y aSl surgIo el mOVimiento que habla de mstaurar la ltbertad mdlVldual Dos hlpotesls que tuvieron una gran aceptaclOn en aquella epoca contnbuyeron muy eficazmente a que ese mOVimiento alcanzara un desenvolvimiento extraordmano la del estado de naturaleza y la del pacto social Segun ellas, antes de la constttuclOn de la sociedad CIVil hubo un penodo en el que los , hombres VlVlan libremente, con mdependencla absoluh, sm hallarse somettdos a nmguna autondad humana, regulandose su Vida por el derecho natural, que es el conjunto de las normas que la conciencia revela al genero humano Por su convemencla mutua y mediante un contrato unamme, los hombres se comprometieron a abandonar ese estado natural y orgamzar el Estado, y para el establecimiento del Podel publtco renunciaron a una parte de sus derechos Pero solo renunciaron a aquellos derechos absolutamente mcompattbles con la eXistencia del Estado, reservandose, por el contrano, todos los demas derechos Y estos derechos, de los cuales no abdiCO el hombre, deben sel respetados por el Estado, porque su po-" der tiene que restrmglrse a los I,mltes que se le Impusieron en el contrato social Son por ello derechos subjettvos, es decir, tndependlen"tes del Estado, y ademas deben ser considerados como naturales, porque los eJerclO el hombre en el estado de naturaleza, ,como mVlo(1) Bossuet. roz.,."que "tle d68 propre8 ,,role, de Z'&, dure Same.,

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lables porque estan garantldos por el contn,o social y como ImprescnptIbles porque no cabe prescnpclOn conu'J las clausulas del contrato social Tal es a grandes rasgos el fondo de la teona de los derechos naturales expuesta entre otros muchos tratadistas por Locke, WOlf, Blackstone, Rousseau y Sleyes La acclOn de estas doctnnas, umda a la mfluencla ejercida por el ejemplo VIViente de la ConstituclOn Inglesa, cuyas institUCIOnes fueron divulgadas por Montesquleu y otros Ilustres Junsconsuitos, robusteclo el sentimiento indiVidualista, haCiendo aSI brotar toda la comente renovadora de fines del Siglo xvm que destruyo el absolutismo y proclamo los derechos mdlVlduales I La doctnna Indlvlduabsta continUO dominando durante una gran parte del Siglo XIX, Siendo esto causa de que se hallen inspiradas en ella caSI todas las ConstitucIOnes modernas En los tiempos presentes atraviesa una cnsls muy profunda Y e:; que, a parte de que las dos hlpotesls hlstoncas que la sirven de fundamento han Sido desmentidas por las ensefianzas de la hlstona y la SOCIO lOgIa, ganan cada dIa nuevo terreno las doctrinas undlcas sociales o solIdanas que niegan al hombre todo genero de derechos naturales y subJetIVOS contra el Estado, y por el contrano afuman que los hombres han neceSitado siempre y continuaran necesitando VIVir en es y la SOCiedad para el desenvolVimiento de sus aptItudes m;llVldua 1 satIsfacclon de sus neceSidades comunes, que la Vida SOCial eXige la eXistenCIaS de reglas que Impongan a todos los hombres el cumphmiento de deberes mutuos, y que, en consecuenCia, los hombres no tienen ongmanamente derechos smo deberes, los llamados derechos del hombre no son poderes contra el Estado, smo en todo caso poderes para pedu al Estado que oblIgue a los demas hombres al cumplImiento de sus deberes respectivos Todavla son muchas las mstltuclones pubhcas fundadas en los pnnclplos mdlvlduabstas Mas en la leglslaclOn dictada reCientemente, y sobre todo en el campo doctnnal, Impera el pnnclplo de que son los deberes SOCiales la fuente de los derechos del hombre y no Jos derechos la causa ongmana de los deberes, que los llamados derechos _ naturales son derechos obetlvos y no subJetiVOs En la esfera de la lIbertad lUdlvldual no difieren mucho los efectos , prodUCidos por li apbcaclOn practica de ambas doctnnas opuestas La teona del derecho SOCial reconoce la neceSidad de que el Estado garantIce al hombre para la satlsfacclOn de sus necesidades mdlvlduales y SOCiales, el eJercIcIO de los derechos mdlvlduales que proclamo la

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escuela mdlvlduahsta -Hay, sm embargo, ciertas dIferencias en el eJerCICIO de algunos derechos Por eJemplo, con arreglo a la teona mdlVldualista es mnegable el derecho del hombre a la Ignorancia y la OCIOsidad, porque como eJ derecho a la mstrucclOn y el derecho al trabaJo son derechos naturales, mdependlentes del Estado, el hombre es lIbre de ejercitarlos o no ejercitarlos En la doctnna del derecho SOCial, por el contrano, puede y debe I el Estado Imponer al. hombre la obhgaclOn de mstrulrse y trabajar, porque aSilo eXige la Vida SOCial Por la~ mismas razones, el derecho de la propIedad no ttene l1mttes segun la doctrma mdlvlduahsta, mIentras que, con arreglo a la teona sol1dansta, debe tenerlos porque la propiedad es una msttuclOn creada, no solo para el bien del IndiViduo, SInO para el de la SOCIedad a qUien el mdlvlduo esta subordInado Donde son realmente dlsttntos los efectos de las dos doctrmas que comentamos es en la matena relattva a los derechos socIales que mas adelante estudiaremos II Veamos ahora los termmos en que la l1bertad mdlvldual ha SIdo ordenada en el derecho moderno, es declf, los derechos que se le han reconOCido al mdlvlduo y la fonna en que puede eJercItarlos Dos clases de diSpOSICIOnes regulan en el derecho moderno el eJercIcIo de la lIbertad IndIVidual Las declaraCiones de derechos que itguran como el prologo, o la pnmera parte de la mayona de las ConstitUCIOnes y las leyes ordmanas d:w::tadas para la apl1caclon de esas declaraCIOnes Las declaraCIOnes de derechos se hmltan a enumerar los derechos reconOCidos al mdlvlduo y los pnnclplos generales en que se inSpIran Son por ello mas bien declaraCIOnes de pnnclplos que diSpOSIcIones legales En cambIO, las leyes ordmanas relattvas a los derechos IndiVIduales, las leyes polltlcas, como las llaman muchos autores, sefialan los lImles a que debe ajustarse el eJercIcIO de esos derechos y la forma en que pueden ser ejercItados Por este motIVO, para conocer el reglmen Junalco que regula la ltbertad mdlVldual hay que ftJarse mas que en la Constttuclon, en las leyes polIbcas ASI observamos que exammando las Constlh1clones VIgentes parece Identtco el regtmen de la lIbertad mdlVldual estable,cldo en toda Europa, porque es la mIsma la 11sta de los derechos indiViduales conSignada en todas las ConstitucIOnes Y, SIn embargo,

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vana profundamente ese rgtmen en los dIversos Estados, porque dlfleren tamblen profundamente las dtsposlclones de las leyes especiales dIctadas en ellos para la obltgaclOn de los pnnclplos constitucIOnales , Atendiendo a los citados hechos, tendremos en cuenta no solo las ConstitUCIOnes, smo tamblen las leyes pOhtlcaS, en el examen. que en los parrafos siguIentes hacemos, del estado de esta cuestlOn en el derecho moderno Y con el fin de que este examen sea mas facIl, aceptaremos la claslficaclOn claslca de los derechos mdlvlduales, en derechos relat1vos a la Igualdad civil, derechos de la ltbertad CIVIl y derechos de la libertad pohtlca Los derechos relativos a la Igualdad CIVIl, consIgnados en las ConstitucIOnes vIgentes, son los que siguen la Igualdad ante la ley, que consISte en que las leyes estatuyan umforme e indistintamente para todos los CIUdadanos, Sin que haya nadie que tenga el pnvllegto de hallarse dispensado de su cumpllmlent9t la Igualdad ante la Justicia que slgmfica la anulaclOn de las JunsdlcclOnes pnvllegladas, la Igualdad ante las funCIOnes y los empleos publtcos, que es la supreslOn de los pnvIleglOs de clase para el desempefo de las funCIOnes y los empleos pubhcos, y la Igualdad ante las cargas publtcas, o 10 que es. , lo mismo, la obhgaclOn de todos los Ciudadanos de contnbUlr en proporclOn a sus mediOS a la prestaclon de los semclos personales y al pago de los Impuestos La trascendencia SOCial de estO!! derechos se reconoce con solo recordar que en el antiguo regtmen habla indiVIduos y clases SOCIales dIspensados del cumplimIento de las leyes, habla clases SOCiales que teman JUrIsdICCIones espeCIales y hasta el derecho de ejercer JunsdlcclOn sobre otras clases, pesaban los Impuestos pnnclpalmente sobre el estado lItno y en compensaclOn el estado llano no podla aspirar al desempeo de mnguna funclOn publica Importante Aunque todos los Estados modernos han Implantado la Igualdad CIVIl, subSisten todavla en algunos de ellos cIertas mstltuclOnes que ltmltan dIcho pnnclplO La Camara de los Lores, en Inglaterra, y el Senado, en Espaa, se apoyan sobre pnvIleglos de caracter heredltano otorgados a la nob1eza Algunos escntores han conSiderado come) otra lImltaclon de la Igualdad CIVIl el Impuesto progresIvo _bleclde) en algunos Estados como Inglaterra y- Alemama Nosotros creemos que ese Impuesto, leJOS de contradeClf, confirma el pnnclplo de l'a Igualdad, porque la Igualdad CIvIl no SignIfica la Identldad matemaDca, smo la proporclOnahdad, ya que los hombres son naturalmente desiguales

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Los derechos que constituyen la itbertad cIvil son aquellos que el derecho moderno reconoce a todos los hombres Sin dlstlnclon de nacIOnalidades para el desenvolvimiento de su actlVldad Mica, mtelectual y moral Segun se desprende de su concepto, estos derechos son de dos clases derechos relativos a los mtereses matenales del hombre y derechos referentes a sus mtereses mtelectuales y morales Los pnmeros comprenden el derecho de segundad personal, que consiste en el derecho del hombre a no ser detemdo arbltranamente, smo con arreglo a las disposIcIOnes legales, el derecho a la mVlOlabllldad del domlclho, verdadera prolongaclOn del derecho antenor, que Impide penetrar en el domlClho ajeno a no ser en los casos sefialados por la ley, el derecho de propiedad que prohibe la conscaclOn de bienes y la exproplaclOn como no sea por motivos de utIhdad pubhca y prevIO el pago de la mdemmzaclOn correspondiente, y el ,derecho a la libertad del trabaJo, el comercIO y la mdustna, que permite al hombre dedicarse al trabaJo, comercIo o mdustna que estime conve-, mentes Los derechos de segundad personal, mVlolabllldad del domicIlIo o propiedad mdlvldual y hbertad de comercIo han Sido aphcados en forma analoga en todos los Estados En cambiO vanan mucho de unos a otros las dispOSIciones relatIVas a la hbertad de trabajo e mdustrla ASI, aun cuando se nota en todo el mundo clvlhzado una tendencia a ulllfonnar la leglslaClOn del trabaJO, hay todavla muchas diferenCias entre las legislaCIOnes de los diversos Estados relativas a las huelgas y los contratos de,trabajO Tamblen dlere profundamente el reglmen mdustnal en los diversos Estados, porque hay Estados que monopolizan la explotaclon de ciertas mdustnas, otros que declaran Ihcltas a determmadas mdustrlas, muchos que regulan el eJerclclclO declertas mdustnas, y algunos que tienden a la mas completa hbertad mdustnal Los derechos relativos a la ltbertad Intelectual y moral conslgnaqos en el derecho moderno son los siguientes la ltbertad reltglosa, que permite a los clUdadados el culto de la rehglon que profesen dentro de las condiCiones sefialadas por la ley, la ltbertad de oplmon, que es el derecho de todo hombre a emitir las Ideas que estime oportunas, siempre que no tiendan duectamente a mCltar a la comlSlOn de un dehto, la ltbertad de ensefianza, que es un complemento de la ltbertad de opmlon Y' slgmca el derecho a educar e mstruu a los demas hombres, y muy espeCialmente a la Juventud, la libertad de Imprenta, que se relaCIOna directamente con las hbertades antenores, y es el de-

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recho a expresar el pensamiento 'por la Imprenta u otros mediOS mecamcos, la libertad de reumon, que permite la agrupaclOn temporal de personas para mamfestar o cambiar Ideas, la libertad de asoclaclOn, que es el derecho de los hombres a forma. agrupaclOes de caracter permanente para la consecuclOn de un fm comun, y el derecho de pettclOn, que es el derecho de los mdlvlduos a dmgu a las Autondades mstanclas, es declf, ruegos, quejas, reclamaCIOnes u observacIOnes Tamblen difieren mucho en los diversos Estados las dispOSIciones que regulan el eJeCICIO de algunos de estos derechos I En matena de libertad relIgIOsa, todos los Estados CIVIlIzados permiten el culto de todas las relIgiones, siempre que no se oponga a la moral cnstIana, en sus respectivos edlfclOs Vana, sm embargo. el reglmen relatIvo al eJerCICIO de este derecho en los lugares de tranSitO publIco En Espalia solo se permiten en la vla publIca las cere" momas de la reltglon catolIca, en el resto de Europa se consienten Jas de todas las reltglOnes, y en algunos Estados amencanos se prohiben en dicho lugar las de todas ellas En la Itbertad de ensefianza hay que dlstmgulf el sistema Implantado en Inglaterra y en los Estados Umdos, que autonza a las Umversldades pnvadas para otorgar grados, del establecido en el Conttnente europeo, en el que se reserva el Estado ese derecho, y hay que dJferenclar tamblen el sistema frances, que ha negado la ltbertad de ensefianza a las CongregacIOnes rehglOsas del estableCido en la mayona de los Estados que las autonzan en Igual forma que a todos los Ciudadanos Vana tambin el reglmen de aphcaclOn de la libertad de aSOClaClOn en algunos Estados En Inglaterra y Norte Amenca es 111mltadoel derecho del hombre a fundar ASOCiaCIOnes que se propongan fines hCltos Pueden fundarse Asociaciones sm necesidad de mscnblr" las en el Registro pubhco, aunque, como es logtco, solo en el caso de ser mscntas gozan de personalidad Jundlca En FranCia Imperan analogos pnnclplOs con una hmltaclOn relatIva a las Ordenes rehgtosas, que consiste en que no pueden establecerse sm autonzaclon de los Poderes pubhcos En Espafta,se eXige a las Asoc\aclOnes mscnbuse , en el Regtstro pubhco, porque en caso contrano se las considera como IhcItaS, y se excptuan de la ley general algunas Ordenes relIgIOsas que se ngen por un Concordato con la Santa Sede Los demas derechos mclUldos en el grupo que exammamos estan regulados en una forma IdntIca en todos los Estados Los derechos de la lIbertad pohtlca son aquellos que pertenecen

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e'{c!uslvamente a los ciudadanos de un Estado que reunan determinadas condiciones El derecho polttlcO fundamental es el sufragIO, cuyo estudio lo aplazamos al capitulo en que se trata de la orgamzaClOn del Poder legislatiVO Tambin pueden conSiderarse como pOlttICOS, por los efectos poh tlCOS que pueden producir los derechos de reumon, aSOClaClon, Oplmon, Imprenta y pettclon ReCientemente en SUIza y en algunos Estados de la Repubhca norteamencana, el derecho de pettclOn ha alcanzado una gran ImportanCia pohlca, al orgamzarse la InstttuclOn de la Imclattva popular Esta doble naturaleza de los efectos producidos por los derechos clados. ha Sido causa de que muchos autores los llamen dereclos mixtos Algunas ConstitucIOnes han proclamado tambin el llamado derecho de reSistencia a la opreslon, es decir, el derecho del indiViduo a reslsttr cOlJtra las leyes que conSidere Injustas La dec!araclon de Derechos de 178910 consigna en la enumeraclOn de los derechos naturales e Imprescnpttbles del hombre que se hace en el art 2', pero no expltca su concepto Por el contrano, la declaraclon tamblen francesa de 1793, deter, m,na concretamente el fundamento y la extenslOn de ese derecho el art 35, dice aSI "Cuando el Gobierno Viola los derechos del pueblo, la InSllrreCClon es para el pueblo y para cada porclon del pueblo el mas sagrado de los derechos yel mas indispensable de los deberes. Nmguna de las ConstttuclOnes vigentes reconoce ese derecho Sm embargo, constituye todavla un problema de gran mteres en la clenla del Derecho pubhco, desde el momento en que hay autores que 10 defienden y partidos pohtlcos que tienen caracter revoluclOnano Para resolver esta cuestlOn b,ay que distinguir la reSistencia pasiva y la resistencia acttva La resistencia pasiva es el acto por el que un indIViduo protesta contra las leyes que estima Injustas y declara que las obedece obhgado por su fuerza coactiva Parece mdlscutlble que todo indiViduo ttene el derecho de oponer, a las leyes que estima Injustas, una re51stencla pasiva La obedienCIa a la leyes una condlclon necesana para la eXistenCia del Estado, mas cada CIUdadano es l\bre de Juzgar esa ley con arreglo a su cnteno 10dlvldual y obedecerla gustosamente o quejarse de ella El verdadero nudo de la cuestton esta en la resistencia acttva que segun los teologos puede ser de dos clases resistencia defenSiva cuando 103 Ciudadanos resisten Violentamente a la ViolenCia de una

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ley y agresiva cuando los cIUdadanos se insurreccIOnan contra el Poder pubhco con el fin de derrocarlo (1) En nuestra opmlOn no puede Justificarse la resistencia activa en mnguna de sus formas, en el reglmen representativo rectamente aplicado I El rgimen representativo es la mayor garantla del remado de la Justicia Y no es que nosotros digamos que todas las leyes dictadas con el asentimiento naCIOnal sean Justas como en cierto modo sosteman Rousseau y la escuela hlstonca La injusticia continua Siendo una injusticia aunque sea sanclOnada por el pueblo entero Y desgraCiadamente la Justicia es un Ideal en el que no siempre se Inspuan las leyes, por muy democratlcos que sean los Parlamentos que las dicten. Pero el sistema representativo garantiza un orden Junruco en el que pueden usarse hbremente todos los mediOS de persuaslOn que son los umcos que la Justicia neceslta para sobreponerse al fin a la conclenc'a del pueblo, y, es el pueblo en dicho reglmen qUIen ehge las Asarrbleas legislativas En el rg.men representativo pueden, pues, dictarse leyes injustas Mas hay segundad de reformarlas sm acudir a mngun acto Violento que, como todas las VIOlenCias, siempre lleva consigo algun elemento de injusticia Ademas, en un rgimen representativo practicado con pureza, toda resistencia activa es contraproducente, porque como hace notar Bryce (2), el verdadero mento de este sistema pohtlco esta mas que en su sablduna en su fuerza, y es que una ley, cuando refleja las aspuaclOnes de la generahdad de los Ciudadanos, se Impone con tal Impeno que consohda la paz pubhca, ImpOSibilitando el xito de todo movimiento revoluclonano olVidarnos tampoco de que la admlslon del derecho No debemos a la reSistencia actIVa sena tanto como sembrar un germen de anarqUla BOIssy d'Anglas decla con razon que la ConstltuclOn de 1793, al proclamar el derecho a la msurrecli:lOn habla orgamzado la anar_ qUla Y no hay terreno mas apropiado para el tnunfo de la arbltranedad que un rgimen aarqUlco Cuando los lazos del derecho se deblhtan, la fuerza bruta puede desplegarse con toda hbertad y cometer todo genero de ViolenCias Y SI estos pehgros que lleva consigo la prodamaclon de pnnClplOS anarqUlcos son grandes en todos los Estados, resultan aun mayores en aquellos paises que por su orgamza(1) ~aDto Tom". Suma Trologl&a 11 2. parle -P J MarIana. De ,ege el ,eGIS IIISI<tuhone (2) Bryce The American Commo1l1l1eal/h C3p LXXVII

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clOn democratlca necesltan que el pueblo profese el mas profundo -respeto a la ley. Por eso las ConstitucIOnes que proclamaron el dereoCho a la InsurreCClOn como una garantla suprema de la Justicia, realmente prepararon el tnunfo de la tIrama Se expltca que en los sistemas pohttcos en que el pueblo 110 tema Intervenc\on en el Gobierno, m habla hbertad paa la propaganda de las Ideas,lse defendiera la resistencia aClva contra la opreslOn Y se explica tamblen que en los pueblos de ConstltuclOn representativa, cuyos Gobiernos falseen el reglmen, Impidiendo a los cIUdadanos el hbre e]erC1Clo de sus derechos Civiles y pohtH:OS, haya partidos revoluclOnanos, porque, segun el concepto de Santo Tomas, los pnmeros revolUClOnatlos son los gobernantes que faltan al cumplimiento de sus deberes (1) Pero cuando el Parlamento es elegido normalmente y se permIte a los CIUdadanos el' recto eJerCICIO de su libertad, el mayor ataque que puede dmguse al pnnclplo fundamental de la Justicia es defenderla con actos de ViolenCia Por estos hechos en los pueblos en que se practIca con pureza el reg-men representatIvo no hay partidos revolUCionarIos, y SI los hay carecen de fuerza on la matena que estudiamos, se relaCIOna tamblen la cuestlOn <le la resistenCia defenSIva a los actos Ilegales de las Autondades gub~rnatIvas En el terreno de 10s,pnnclplOs, es eVidente la legitImidad de esta reSistenCia, y en la esfera de los hechos ha Sido tamblen reco1loclda en la mayor parte de las legislaCIOnes En FranCia, aunque el COdlgO penal actual nada habla de ello, segun urto de sus mas Ilustres comentanstas, M Garraud, no se comete mngun delito con "la resistenCia opuesta aunque sea por mediOS Violentos y Vlas de hecho, a un acto Ilegal. (2) En Alemama domma la misma doctnna (3) Y en Inglaterra no slo se reconoce a los mdlvlduos el derecho de reslstu a los actos Ilegales de la Autondad, SIDO que ademas es maxlma de la Junsprudencla inglesa que la obedienCia a las ordenes de un supenor no excusa del dltnphmlel1to de la ley Y por ello, SI una Autondad ordena a sus agentes cometer un acto Ilegal, seran estos responsables de 10 que hagan A este propostto, cita Dlcey el caso de un OfiCial que ordena a sus soldados dlsparat contra una multItud, Sin causa Justificada SI disparan, Incurren en la misma responsabilidad penal que su Jefe. SI

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(1) Santo Tomas, Summa Th,ol"g.a. U 2. parte, cues! 42

(2) Vt... Duga.!, obr. c.tada tomo JI, pg 172

(3) Sentenc del Tribunal de Berlln en los sucesos d.1 barno Moab.t (1910) CItada por D Fernando de los Rlos, Rn l!spalS, Rum 27

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,no dIsparan, cometen un deltto de desobedIencIa a su supenor, que puede ser casttgado por ste en el acto, mcluso ma,tandoles (1) E.n la prcttca se resuelve este conflIcto, ordenando el Lord Can~ cl11er el Secretano del Intenor en uso de sus facultades de graCIa, que se suspenda todo procedImIento seguIdo contra los soldados y se tramIte solamente el seguIdo contra el Jefe que los mandaba Pero el pnnClplo de la responsablltdad queda en pIe, y el deber de reslsttr a las ordenes Ilegales es firme , En el Derecho espafiol no cabe el conflIcto Jundlco del Derecho Ingls, porque es una CIrcunstancIa eXImente de responsablbdad penal, la obedIenCIa debIda Por lo demas, Impera la mIsma doctnna que en los otros patses, y aunque el Codlgo penal no habla de este asunto, hay sentencIas del Tnbunal Supremo que han negado el delIto de desobedIenCIa en los actos de reststencla a ordenes Ilegales de las Autondades (2) III Los derechos que mtegran la lIbertad mdlVldual se hallan de, fendldos en el derecho moderno con dos clases de garantas, garanlas contra el Poder legIslatIvo y garantas contra las Autondades gubernatIvas Las pnmeras consIsten en que los derechos indIvIduales se hallan consIgnados en todos los Estados, en sus respectIvas ConsltuclOnes o en leyes consIderadas como constItucIOnales que no pueden ser modificadas por el Parlamento smo en la mIsma forma que cualqUier otra parte de la ConstttuclOn y al exammar las Consltuclones ngldas y fleXIbles VImos que en todos los Estados, mcluso en los de Consltuclones fleXIbles, se sIguen en la practIca procedImIentos espeCIales para la reforma de la ConstltuclOn En la pnmera epoca del constttuclOnaltsmo se reputaba a las Declaraclones de derechos, baJO la mfluencla de la doctrma del pacto social, como textos perpetuos e meformables porque se consideraba que los derechos mdlvlduales eran antenores y supenores al Estado El Derecho moderno no admite mnguna ley lffeformable, pero en cambiO ha puesto la lIbertad mdlVldual baJO la salvaguardia de la ConstltuclOn En el Derecho frances la )unsprudencla del Consejo de Estado ha estaqtecldo una nueva garantla de los derechos mdlvlduales contra l Poder legIslatIvo y ~ la acclOn que puede eJefC\tar todo Ciudadano
(1) nll,ey, obra crtada, pg 300 (~J Sentencia del Tribunal Supremo de 1 o de O<;tllbre de 1818

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ante dicho TrIbunal para reclamar al Estado la correspondiente mdemmzaclOn de perJuIcIos cuando una ley lesIOna sus mtereses hCltamente adqumdos, sm disponer nada acerca de SI se debe o no Indemmzarle Esta acclOn no hende a anular la ley, antes al contrano, trata de completarla, de suplIr su sIlencIO con un prmclplo de equidad, pomendo a cargo del patnmomo colectIvo un perJuIcIo que ha Sido ocasIOnado a un patnmomo particular n benefIcIO de la colect!V1dad (1) Monsleur Telssler, M Roger Brulle y M Tlrard citan diversos decretos del citado TrIbunal que confirman estos hechos (2) Las garantlas de la I1bertad md!V1dual contra las AutOrIdades gubernativas son las mtltuclOnes relativas a la responsabilIdad de los funclOnanos y la mdependencla de los TrIbunales Todas las ConstItucIOnes vigentes reconocen el pnnclplO de la responsablhdad de los funclOnanos por los actos que ejecuten Pero I entre todas ellas se dIstmgue la mglesa por ser la que proporcIOna mas mediOS para hacer efectiva esa responsablhdad En todos los Estados, con excepclon de Inglaterra, disfrutan las AutOrIdades de ciertas facultades dzscrectonales, que como su nombre lo Indica, pueden ejercitar lIbremente En Inglaterra no eXisten dichas facultades discrecIOnales, porque aunque es cierto que las Autondades admInistrativas tienen algunas facultades cuyo eJerCICIO no se halla regulado expresamente por la ley, Impera, en cambiO, el pnnclplO Jundlco de que solo pueden ejercitarlas en el lempo,y en el grado que la neceszdad del caso lo requzera quedando la Interpretaclon de esta ntaXlma a cargo de los TrIbunales ordtna;lOs Para aclarar estos conceptos, pondremos un ejemplo Supongamos que estalla un motm en cualquier poblaclon Inglesa y las AutOrIdades se ven obhgadas, para restaurar el orden pubhco, disparar sobre los revoltosos y causan algunas vlclmas En ese caso las vlctlmas o sus familias tienen acclen para querellarse ante los Tnbunales, contra las Autondades que hiCieron uso de las armas Las AutOrIdades, entonces, deben demostrar que la neceszdad del taso les oblIgo a tomar aquellas medidas energtcas Y el Jurado, en Vista de las pruebas aportadas al JUICIO deCide SI la necesidad del caso JustIfIco o no las medidas de la Autondad, y, en consecuenCia, SI debe esta quedar sUjeta o no a responsablhdad cnmmal
(l) DugUlt. obtl CItada tomo l. cap II nUllleros 38 y 39 (2) Monslour TelSSlor De la responsab,btd de la nus&I11rCIl pUbl'que ~Rogor 8,""110, obra CItada - Tlrard, obra cItada 1" J

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Por el contrano, en los demas Estados europeos las Autoridades gozan de hecho de mmumdad por los actos que realicen en Iguales CIrcunstanCiaS La leglslacIOn Inglesa ofrece tambIen la parttculandad de hacer responsables clvllmente a todos los funclOnanos de los actos que eJecutan en la VIa de gestlOn En el ContInente, cuando un MIllIstro, u~ Gobernador o un Prefecto dIctan una orden que esta en pugna con las dISposIcIOnes de una ley, el partIcular perJudIcado, en la mayona de los casos, tIene recursos no contra el MInistro o el Prefecto, SIllO contra la AdmmIstraclOn En Inglaterra, en los casos Citados, el IlldIVlduo perjudIcado dmge la acclOn contra el funCIOnarIo autor de la orden 'legal, temendo derecho a eXIgIrle que le pague de su peculIo partIcular la correspondIente mdemmzaclOn de perJUICIOS (1) Todas las ConstItucIOnes VIgentes han procurado tamblen garantIzar la independenCIa de los TrIbunales para hacer efectiva la responsablhdad de los funCIOnarIos Pero la leglslaclOn mglesa no se ha contentado con eso, yen su atan de afIanzar la responsabilIdad gubernatIva ha Implantado el pnncIplO de la umdad de fueros en su mayor extenslOn, supnmlendo todo genero de Tnbunales espeCIales y sometIendo aSilos delItos de las Autondades al fallo del Jurado y los perJuICIOS que ellas ocaSIOnen a los parlculares al JUICIO de los Tnbunales ordmanos La orgamzacIOn del EJefCIto ha Impuesto una IImItaclOn a estos pnnclplOs con las leyes de JustIcIa mIlItar, pero estas solo se aplIcan a los mlbtares y cuando cometan debtos mIlitares Perturbado el orden pubhco en cualqUIer poblacIOn mglesa, y reclamado el auxIlIO del EjerCito por la Autondad ordmana, puede el Poder mdltar dIsparar contra los revoltoso y, SI es preCISO, matarlos, pero no puede Juzgarlos Todas estas garantIas, como hace notar Esmem (2), tIenen muy poca efIcaCIa cuando la llbertad mdlvldual no penetra en las costumbres y en el esplfltu naCIOnal Pero esto no qUiere deClf que carezcan de valor, porque SI las garantIas legales no bastan para asegurar los derechos, sirven por 10 menos para que un pueblo dIspuesto a defenderlos tenga medIOS de eVitar los ataques que contra ellos se dlflJan, y en todo caso de reparar las injusticias sufndas eXIgiendo las responsabilIdades conSiguientes
(1) Dlcey obra CItada, oap XII (2) EsmelD, obra CItada, ti! 11, cap

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Hay momentos en la hlstona de los pueblos en que los peligros a que se encuentran sometidos Imponen la necesidad de vlgonzar los resortes de la Autondad, suspendiendo las garanttas de la ltbertad ndlvldual "La practica segUIda por los pueblos mas hbres de la tierra-ha dicho MontesqUleu-me hace creer que hay casos en que es precIso poner por un momento un velo sobre la hbertad, a la manera como los antiguos cubnan en ciertas circunstancias las estatuas de sus dioses" El Derecho moderno reconoce la necesidad de suspender las garanttas constluclOnales cuando lleguen los casos aludidos Y para eVitar que esas medidas de suspenslOn de garantlas se lleven efecto SIn motivos fundados, ha procurado que enl ellos Intervengan el Gobierno y el Parlamento En Inglaterra la suspenslOn de las garantlas solo puede efectuarse mediante la promulgaclOn de una ley a propuesta del Gabinete En FranCia, estando abierto el Parlamento, solo ste puede suspender las garanttas SI el Parlamento se halla terrado, puede el Gobierno declarar el estado de SlttO, con la suspenslOn de garantlas que ello Imphca, pero las Camaras se reunen a los dos dlas Sin necesidad de convocatona y dehberan sobre dicha medida En Espafa corresponde tambin al Parlamento la facultad de suspender las garantlas Pero SI el Parlamento esta cerrado y se_presenta un caso grave y de notona urgencia, puede suspenderlas el Gobierno con la obhgaclOn de so,meter su acuerdo a la aprobaclOn de las Camaras con la brevedad poSible IV El examen de los derechos indiViduales, es declf, el de las lImlaclOnes u obligaCiones negativas que el Estado ha Impuesto a su poder para que los indiViduos puedan desenvolver hbremente su acttvldad, necesita como complemento el estudiO de los derechps SOCiales, o 10 que es Igual, el de las obhgaclOnes posllvas, cuyo cumpltmlento se ha Impuesto el Estado para benefICIO tamblen de los indiViduos Ambas clases de derechos tJenen la misma naturaleza} undlca, son ]mltaclones que el Estado se Impone a SI mismo Y las dos clases de, derechos afectan de Igual modo al indiViduo y a la sociedad, porque tan necesanos son para la Vida indiVidual y la SOCial unos que otros Se diferenCian solamente en la forma de las hmltaclOnes que el Estado se Impone en uno y otro caso Por ello debieran denominarse ' obhgaclOnes negalvas y obhgaclOnes posllvas del Estado Pero como se ha conservado la denomInaclOn de derechos IndiViduales a las obh-

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gaclones negativas en recuerdo de la doctnna mdlVIdualtsta que los proclamo, llamamos a las obltgaclOnes positivas derechos SOCiales como homenaje a las doctnnas sociales, a las que se debe su Implantaclon Nmguna de las ConstItucIOnes vIgentes consigna las obltgaclones positIvas del Estado Y es que todas ellas estan Insplfadas en mayor o menor grado en las teonas mdlviduallstas que parten de la Idea de que el Estado cumple su prmclpal mlSlOn con garantizar la libertad mdlvldual Pero en la epoca actual, a Impulsos de las doctnnas mtervenclOmstas que ahora Imperan, se han dIctado numerosas leyes que han llenado las lagunas de las ConstitucIones proclamando, el pnnclplo de que el Estado necesIta para la consecuclOn de sus fmes, prestar serVICIOS dlrect03 a los mdlvlduos, y estableCIendo las InstItucIOnes adecuadas para su cumplimIento En los capltulos V, VI Y VII estudIamos con cIerta amplltl1d las doctrmas relativas a esta matena Y ello nos dIspensa de extendernos nuevamente sobre ella Mas como entonces solo hablamos en trmInos generales de estas obligaCIones positIvas, vamos ahora a completar aquellas notas enumerando los pnnclpales serVICIOS que hoy presta la mayona de los Estados Estos serviCIOS son 1 o La protecclOn de los CIudadanos en el extranjero Una tnste expenencla ha demostrado a nuestro pals que la eficacIa de esta protecclon depende de la fuerza y el prestigIO de cada Estado 2 o La mstrucclon pubhca y la protecclOn general de las cIencIas y las artes 3 o La samdad publtca 4 o La beneficenCIa y la aSIstencIa SOCIal 5 o Las vlas de comumcaclOn y los servICIOS postales 6 o El fomento de la mdustna y el comerCIO, y 7 o La protecclon de los trabajadores (1), que abraza todasias mstltuclOnes relativas al derecho al trabaJO, estudIadas en el capItulo VII Segun haclamos notar en los capltulos CItados, leJOS de debIlitarse, cada dla cobra mayor fuerza la tendenCIa que pIde un aumento de las obltgaclOnes POSItiVas del Estado Y como algunas de estas obltgaclOnes representan verdaderas negacIOnes de algunos dere(1) Vase el cap VII. 1I

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chos mdlvlduales, numerosos publicistas han expresado sus temores sobre la suerte que en el porventr espera a la libertad indiVidual SI la tendencia IntervenClOntsta llegara a los extremos que muchos soCIalistas qUIeren, esos temores tendnan un fundamento seno Pero se observa que al mIsmo tiempo que se robustece la comente mter\ venclOntsta, se consolida tamblen la Idea de la necesidad de la hber- I tad mdlvldual Y por eso, es de pensar que la expenencla sumlntstrara solucIOnes que armontcen la hbertad mdlvldual, base de todo el mOVimiento mtelectual contemporaneo con el mtervenclOntsmo del Estado, condlclOn necesana para el bienestar matenal de la generalidad de los CIUdadanos y especialmente para el de las clases ()breras

CAPITULO XI
LA DIVISION DE PODERES

I Los organos del Estado Su c1aslficaclOn SIstema de la dlvlson de Poderes Doctnna de Locke Teona de MontesquIeu Ideas domInantes, en la Asamblea NacIOnal francesa PnnclplOs aceptados por las ConslltuclOnes modernas TransformaclOn operada en estos pnnclplos al ser aphcados en la pracllca -I!- Las funcIOnes JundIcas del Estado Su concepto y c1asIfIcaclOn DIstInClOn entre las funcIOnes en sentIdo matenal y las funCIOnes en senlldo formal Los Poderes en el derecho moderno Caractensllcas del Poder legIslatIvo, del eJecutlvo y del JudICIal Otros Poderes orgaOlzados en algunos Estados ReferencIa de las doctrInas relall vas al Poder armoOlCO y al Poder gubernamental DoctrIna que mega la IndependencIa del Poder JudICIal

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CAPITULO XI
La OIVISlN DE P0DERES

1 Los organos del ~stado Su claslftcacwn SIStema de la dIVlswn d~ Pode/es Doctrma de Locke Teorla de Montesquleu Ideas dommantes en la Asamblea NacIOnal francesa p/ mClplos aceptados por las ConstitucIOnes modernas Transformacwn operada en estos prlnClpW~ a[ ser aplICados en la practica -JI Las funcIOnes JUrldlcas del Estado Su concepto y daslftcaclon Dlstmclon entre las funciones en sentidO" material y las flincwnes en sentIdo formal Los Poderes en el derecho moderno Caracterlstlcas del Poder legISlatIVO del ejecutIVo y del jU dlclal Otros Poderes orgamzados en algunos Estados ReferenCIa de las doctrmas relattvas al Poder armomco y al Poder gubernamental. Doctrma que mega la mdependencta del Poder JudICial

1 El Estado, como toda agrupaclOn humana, solo puede actuar por medIO de mdlvlduos o grupos oe mdlvlduos a los que denomInamos organos, empleando por analoga termmos de las ciencias naturales Los organos del Estado son de dos clases organos que ejercen la alta duecclon de las funCIOnes y ttenen una acclon mdependlente, y organos cuya actividad se ajusta a lbs ltmltes sefialados por los organos aludidos antenormente Los pnmeros se deSignan con diversos nombres, se les llama Indlstmtamente, Poderes, organos cent.rales y organos'duectos Algunos autores denomman Gobierno al conjunto de esos <'lrganos centrales de un Estado, otros tratadistas, en cambIO, reservan el termmO>' Gobierno para designar a uno de los Poderes, al eJecuttvo Burgess llama por antonomasia Estado, al organo encargado de reformar I,l!.. ConstJtuclon de un palS, y Gobierno a los organos centrales que po,\ nen en practica la ConstJtuclon'

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La doctnna de Burgess esta msplrada en la orgamzaclOn de la Republtca norteamencana, porque en ella hay una separaclOn completa entre el organo constituyente y los demas organos centrales La ConvenclOn general es un organo encargado umcamente de enmendar la ConstltuclOn y todos los demas organos centrales, el Congreso, el PreSidente y el Tnbunal federal se hallan supeditados a la ConvenclOn general Por el contrano en Europa, el Estado y el Gobierno, usando esos termmos en el senldo de Burgess, se confunden Por ejemplo, en Inglaterra, el Parlamento es el organo soberano que puede reformar la ConsntuclOn y es al mismo tiempo el organo que .dIcta leyes ordmanas, pomendo aSI en pracNa la ConstltuclOn Burgess estima necesano que se llegue en todos los Estados a separar en ganos dlfercmtes, como ocurre en Norteamnca, la funclOn constl1uyente y las funclOnes del Gobierno Pero la tendenCia dommante en el derecho moderno, es la contrana, como lo hiCimos observar al bablar de las CopstltuclOnes fIex1bles y ngldas, pues en defimtlva 10 que defiende Burgess, es que las ConstItucIOnes sean ngIdas en el mas alto grado, y ya hemos vIsto los mconvementes de las ConsltuClOnes ngIdas (1) Los segundos se denomman organos secundanos, organos mdlT~CtoS o agentes gubernamentales La estructura de los organos del Estado ha vanado y puede vanar .de un modo mdefimdo I En lo que se refiere a los organos centrales, ~ue son los umcos cuyo estudiO corresponde al derecho constitucIOnal, se dlstmguen tres sistemas Puede un solo hombre ser el umco organo central del Estado y ejercer todo el poder como ocurre en la MonarqUla absoluta Puede tamblen ser ejerCido todo el poder del Estado por un solo organo colegiado como pasaba en las RepublIcas c1aslcas y en todos los pueblos orgamzados bajO el regImen de democracia directa Y pueden hallarse distribUidas las funCIOnes del Estado entre diversos org.anos mdlvlduales o colegiados Este ullmo sistema conOCido con el nombre de sistema de la dlvlslon de poderes es el que domma en el Estado moderno, y, por 10 tanto, el umco que nos mteresa exammar en esta obra dedicada al estudiO del derecho c,onstltuclOnal moderno El sistema de la dlvlslon de poderes ha Sido aplIcado en fol'mas muy dlstmtas en los diversos Estados Y aSI observamos que rema una gran vanedad de cntenos en las leyes relativas a la ConsltuclOn

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(1) Vase cap IX

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de lqs poderes, es deCIr, de los organos centrales, a sus funCiones res-pecttvas ya las relaciones que deben mantener unos con otros y como esta dlspandad de los cntenos legales refleja la diversidad de las doctrinas clenlncas referentes a esta matena, para tener nocIones exactas del derecho actual, es necesano estudiar preViamente las Ideas de los pnnclpales autores Locke es el . primer publiCista que formula una teona sobre esta materia Con anterioridad a el hubo muchos escntores que exammaron los diversos atnbutos del Poder El mismo Anstoteles se ocupo de es asunto en su Politlca Pero hasta Locke, todos los autores partlan de la Idea de que en todo Estado bien orgamzado esos atnbutos deben ser ejerCidos por el mismo organo Locke, en cambiO, den ende terminantemente la neceSidad de diVidir el Poder en diversos organos. En sus Ensayos, tan comentados, dice lo siguiente "El Poder legslatlvo es aquel que tiene el derecho de determinar la forma en que se debe emplear la fuerza de la Repubhca para pteservar a la comumdad y sus miembros Como las leyes cuya aCClOn debe ser continua pueden ser elaboradas en poco tiempo, no es necesano que el Poder legslattvo este en constante actlVldad De otro lado, dada la fraglltdad humana, podia ser muy grande la tentaclon de poner la mano sobre el Poder, SI las mismas personas que tienen el poder de hacer las leyes, tuvieran tamblen entre sus manos el poder de ejecutarlas Y aSI, el Poder legslatlvo y el Poder ejecutivo llegan con frecuencia a estar separados. Las Ideas de Locke fueron recogIdas y completadas por MontesqUleu, qUien formulo una nueva teorla Cuatro Ideas constituyen la esencia , de la teona de MontesqUleu relativa a la dIVISIOl'l de Poderes La pnmera es que la hbertad carece de garantta cuando el Poder se concentra en una sola mano "La ltbertad poltttca-dlce el Ilustre JUrisconsulto-no se encuentra mas que en los Gobiernos moderados Pero ni aun en los Gobiernos moderados esta siempre Solo esta cuando no se abusa del poder, porque una experiencia eterna nos ensefta que todo hombre que tiene poder hende al abuso, el va hasta donde encuentra limites IQUln lo dma l La misma Virtud tiene necesidad ,de hmltes Para que no se pueda abusar del poder es necesario que por la dlSposlclOn de las cosas, el poder detenga al poder. (1) Otra de las Ideas fundamentales de la teorla de Montesquleu es
(1) Montesqu.eu, Esprtt de 101$, hb XI, cap

IV

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que II!S funcIOnes del Estado son tres la legIslatIva, la ejecutIva y la Judicial ,"Hay en cada Estado tres clases de poderes la potencIa legIslatIva, la potencIa ejecutIva de las cosas que dependen del derecho de gentes y la potencIa eJecutlV11 de las que dependen del derecho civil Por la pnmera, el Pnnclpe o los MagIstrados hacen las leyes por un tIempo o para SIempre, y corngen o derogan las que estan vIgentes Por la segunda, hacen la paz o la guerra, enVIan o recIben EmbaJadores, establecen la segundad, preVienen las InvasIOnes Por la tercera, castIgan los cnmenes o Juzgart las dIferenCIas entre los partIculares Denommaremos a esta ultIma la potencIa de Juzgar, ya la otra slmplemente la potencia eJeculva del Estado. (1) La tercera Idea tIende a armonizar las dos antenores, defendIendo la necesIdad de q,ue la dlvlslOn de poderes sostenida en la pnmera se ajuste a la dIversIdad de funCIOnes enunciada en la segunda "Cuando la potencIa legslatlva se reune a la potencia ejecutIva en la mIsma persona o en el mismo Cuerpo de magIstratura, no hay hbertad, porque se puede temer que el mismo Monarca o el mIsmo Senado hagan leyes tIfanlcas para ejecutarlas tIranlcamente No hay tampoco lIbertad SI la potencIa de Juzgar no esta separada de la potencia legIslatIva y la eJeculva SI estuvIera Unida a la potencIa legIslatIva el poder sobre la VIda y la lIbertad de los CIUdadanos, sena arbItrano, porque el Juez sena legIslador SI estUVIera Unida a la potenCIa eJeculva, el Juez tendna la fuerza de un opresor Todo estada. perdIdo SI el mIsmo hombre o el mIsmo Cuerpo de notables, de nobles o del pueblo ejefCIeran los tres poderes, el de hacer las leyes, el de ejecutar las resolUCIOnes publIcas y el de Juzgar los cnmenes o las dIferencIas entre los partIculares. (2) y la cuarta Idea consIste en que estos poderes, leJOS de ser mdependIentes unos de otros, deben mflUlrse mutuamente para marchar de acuerdo "He aqUl la constltuclon fundamental del gobIerno de que hablamos Hallandose compuesto el Cuerpo legIslatlvo de dos paI1es, una de ellas reducIfa a la otra por S1,1 facultad mutua de Impedlf Ambas partes estan sUjetas por la potencIa eJecutlva, que, a su vez, esta atada por la legtslatIva Estas tres potencIas parece que formaran un reposo o una macclOn Pero como se ven obllgadas a marchar por el
(1) MontesqUleu, obra cI'ada, lIb, XI, cap VI (2) Idem Id

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movlmlento necesano de las cosas, se veran forzadas a marchar de concierto. (1) La teona de MontesqUleu se propago rapldamente por toda Europa, mfluyo vIsiblemente en las pnmhvas ConstitucIOnes de los Estados Umdos y jue abrazada con gran entusiasmo por los revoluclOnanos franceses. Mas como hace notar Dugult, la Asamblea nacional, en su afan de armomzar la doctnna de la dlvlSlon de poderes con el pnnclplO de la soberarua nacIOnal una e mdlVlSlble, modifico la teo!la de MontesqUleu ASI, en la Dec1araclOn de Derechos de 1789 se aceptan las tres pnmeras Ideas de MontesqUleu al proclamar la necesidad de que el poder del Estado se divida en tres Poderes el legislativo, el eecuttvo y el JudiCial, y que cada 'Uno de estos Poderes cumpla su iunClon correspondiente Pero se mtroduce un concepto nuevo de los poderes, y como consecuencia de ello se rechaza la cualta Idea de la teona de MontesqUleu para defender la mdependencla, la separaclOn absoluta de los poderes "Los poderes-dice DugUlt~son (en el citado Cuerpo legal) los elementos mismos de la soberama mdlvlSlble y, en consecuenCia, cada organo Inveshdo por representaclOn de un elemento de la soberarua es soberano en su dominIO, el Parlamento debe tener todo el Poder legislativo, y solo el leg.slatlvo, el Rey todo el eJecutivo, y solo el eJecutivo, el orden JudiCial todo el JudiCial, y solo el JudiCial, y, en fin, cada organo debe quedar aislado o mdependlente, encerrado en el dominIO en que l representa la voluntad naCIOnal, Sin poder ejercer nmguna acclOn sobre los demas organos. (2) La influenCia eJercIda por la RevoluclOn francesa en todo el moVimiento constitucIOnal fue causa de que la mayona de las ConstitucIOnes de Europa proclamara el pnnclplo de la dlvlslOn de poderes en el mismo sentido que la Asamblea NaCIOnal Al ser apl1cado en la practica este pnnclplo se ha transformado :... profundamente LeJOS de hmltarse cada Poder al cumpl1mlento de su funclOn correspondiente, ocurre en todos los Estados que cada poder desempefia funCIOnes dlshntas, que el Poder leglslahvo real1za no solo actos legislativos, smo tamblen JudiCiales y admlfl1stratlvos y que algo analogo pasa con los demas poderes Ademas, no solo no se mueven con absoluta mdependencla los
(1) Montesquleu obra CItada, capItulo oltado (2) Dugult obra eU_da, pCl\lleta parte, eap 111

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poderes, smo que, por el contrano, se mfluyen reclprocamente en todos los Estados, aun en aqueUos, como la Repubhca norteamerIcana, que mas empello han puesto en asegurar esa separaclOn de los poderes (1), y en todos los Estados hay un poder que se sobrepone a los demas Estos hechos han Sido reconocidos por la generahdad de los tratarustas modernos SIn embargo, algllnos, pariendo de un concepto equivocado sobre la naturaleza de las funCIOnes )undlcas, se expresan como SI cada poder cumpliera exclUSivamente su funclOn correspondiente Y como la matena encierra una gran Importancia en el derecho pOIllco, vamos a exponer el concepto de las funCIOnes antes de entrar en el estudIO de la orgamzaclOn de lo.l' poderes y las relaCIOnes que ellos mantienen entre SI II En el tecmclsmo clenlflco se denomlLlan funCIOnes a los dio versas ramas de una aClvldad, y aSI se habla mdlstmtamente de la actlVldad del Estado o de las funCIOnes del Estado Tratandose de una InsltuclOn tan comple)a como el Estado, necesanamente ha de extenderse su actiVidad por diversas esferas Y, en aecto, la actlVldad del Estado lene un aspecto economlco, un aspec to mtelectual, un aspecto )undlco, etc Ahora nos Interesa exclUSivamente la actiVIdad )undlca, o 10 que es Igual, los'actos que el Estado realtza en el mundo del derecho, y por ello en este capItulo, al hablar de las funCIOnes del Estado, nos re~ fenmos concretamente a sus funCIOnes undlcas, es decir, a las diversas ramas de su aClvldad Jundlca La esfera del derecho es la esfera de la voluntad Cuando se habla del derecho se sobreentiende que se trata de actos relativos a la vo-luntad humana Y por esta causa, al tratar de las funCIOnes )undlcas del Estado, hay que fijarse umcamente en la forma como actuan las resolUCIOnes del Estado sobre las voluntades de los subdItos Muchos escntores, olvldandose de la naturaleza espeCial del derecho, al hablar de las funCIOnes undlcas del Estado, atienden a los fines que el Estado se propone con sus actos y no a la forma jundlca de esos actos, y clasifican las funCIOnes )undlcas del Estado, en funCiones economlcas, mtelectuales, de aSistenCia SOCial, rehgtosas, etc Esas claSIficaCIOnes parten de un concepto confuso del derecho En la esfera undlca, es mdlferente que al reahzar el Estado un acto, se

(1) W Wllson, CongresIonal government a study in amerItan pOlltlCS

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proponga un fm economlco, un fm de fuerza, un n Intelectual 6 cualqUIer nn Lo UnICO mteresante es la forma en que esos actos Influyen sobrelas voluntades de los subdltos, y puede darse el caso de que actos encammados a la reahzaclOn de nnes dIversos mfluyan ~n la mIsma forma, y tengan por ello la mIsma naturaleza jundlca Concretando as nuestro estudIO a la forma como la voluntad del Estado actua sobre las voluntades de los subdttos, observamos que el Estado unas veces promulga reglas generales y abstractas que obltgan 1\ todos los subdttos, es deCir, formula el derecho objettvo, otras veces crea SItuaCIOnes de derecho subjettvo, o lo que es Igual, obltga r determmados mdlvlduos al cumphmlento de una prestaclOn o se obliga a SI mlsm~, y en algunas ocasIOnes dIcta sentencias, o lo que es lo mismo, estatuye sobre la vlOlaclOn del derecho objetiVO o comprueba la eXistencia de una SItuaCin de derecho subjettvo Estas tres, formas en que actua el Estado en la esfera JUrldlca, son: la base de la c1aslncaclOn que en los modernos tratados de derecho publtco se hace de las funCIOnes del Estado en funclOn legIslattva, funclon adminIstratIVa y funclOn JUrisdICCIOnal De acuerdo con las Ideas expuestas, son actos leglstattvos no solO' las reglas de caracter general y abstracto aprobadas por el Parlamento, smo tambIn los emanados de los demas organos publtcos Los Reglamentos dictados por los MInIstros y las Ordenanzas mUnICipales acordadas por los AyuntamIentos son actos legtslatlvos, porque formulan normas de derecho objetiVO Y el Tnbunal que por no haber dISpOSICIones legales pertmentes al caso, aphca los pnnclplos generales del derecho y sienta junsprudencla, reahza un acto legtslattvo Por la misma razon son actos admlnlstrattvos no solo las sItuacIOnes de derecho subjettvo creadas por el Poder ejecuttvo, SinO tambien las creadas por los demas organos Una ley en que se conceden ciertos honores una pensIn a alguna persona determmada no es un acto legtslattvo, sIno un acto admlnlstrattvo Y una ley en que se condena a un Mlntstro o un decretO' de un Gobernador en que se Impone una multa, son actos JUrisdICCIonales, a pesar de no haber SIdo teahzados por los Tnbunales JUdICiales I Algunos autores, njandose en la distinta fuerza Jundlca de los Poderes del Estado, han claslncado a los actos, segn el Poder que los haya reahzado Y aSI denomman actos 1egts1attvos a todos los actos realtzados por el Poder legtslatIvo, cualqUiera que sea la natu.-

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-raleza jundlca de ellos, actos admmlstralvos a los ejecutados por el Poder eJecutIvo, Y actos JUrIsdiccIonales a los comeMos por los Tnbunales de JustIcIa No se puede negar que esta c1aslcaclon tiene una cIerta Impor-tancla practica, porque varIan los recursos que se pueden entablar ~ontra los actos del Estado, segun el Poder que los haya reahzado y para evitar confusIOnes, hoy todos los tratadIstas, al exammar las funclOnes jundlcas del Estado, dlsbnguen su sentIdo matenal de su senldo formal, segun se tenga en cuenta la naturaleza jundlca mter-na de los actos o el Poder que los haya ejecutado Con arreglo a esta dlsbnclOn, son actos leglslatwos en sentIdo formal, todas las leyes .dIctadas por el Parlamento, y actos legIslatIvos en sentido materIal, -todas las reglas de derecho obJetiVO, cualqUiera que sea el organo que las formule, actos admlUlstralvos en senldo formal, todos los actos reahzados por el Poder eJecutIVO, Y actos adminIstrativos en sentIdo -matenal, todos los actos que crean situacIOnes de derecho subJetivo, y actos Junsdlcclonales en sentIdo formal, todos los ejecutados 'por los TrIbunales de JustICIa, y actos JunsdlcclOnales en sentido matenal, todos los actos que comprueban la eXIstencia de una norma de derecho objetIVO o de una sltuaclOn de derecho subjetIVO Pero la generalIdad de los tratadIstas reconoce que solo puede hablarse con propiedad de las funcIOnes del Estado cuando se mterpretan en su sentido matenal (1) De todo 10 expuesto se desprende que lejos de hallarse encomen.dada cada funclOn a un organo dlstmto, cada organo desempefia funcIOnes dIferentes Aun cuando cada poder u organo duecto desempefia funcIones dlstmtas, en la mayona de los Estados se han conservado tres Poderes con los mIsmos nombres con que los designo MontesqUleu el Poder legIslabvc;>, el Poder ejecuttvo yel Poder JudiCial Cada uno de estos tres Poderes ejerce, segun acabamos de ver, -funcIOnes dlsttntas Sm embargo, cada uno de ellos ejerce prmclpal-mente las funciones que corresponden a sus respecttvos nombres ASI, aun cuando el Poder legIslalvo cumple funcIOnes admmlstratlvas y JudiCiales se halla encargado especialmente de la funclOn leglslabva, y lo mismo podemos decir del Poder ejecutNo respecto de la funclOn
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(1) (.aband (.eDroztpublzcdefEmpzrealflm.and I ad francesa lemoIl cap VI-Du gwt, obra qrtada, 10"'0 1, parte 1 a ~~p 11

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admmlstratIva y del Poder udlclal en relaclOn con la funclOn uns<1IcclOnal Pero lo que caractenza especialmente a los Poderes es su mdependencla de acclOn y la fuerza undlca especial de sus actos El Poder legislatIvo actua con libertad absoluta y sus actos son obligatonos para los demas Poderes y todos los subdltos El Poder udlclal esta sometido a la ley, pero sus sentencias son obllgatonas para el Poder eeculvo y los subdlos El Poder ejecutIvo esta sometido a la ley y a las sentencIas de los Trtbunales, pero dentro de estos limItes, y cuando no hay nada legislado, ttene acclOn duecta mdependiente Ademas, segun mdlca M Haunou, la orgamzaclon especial de los Poderes es causa de que cada uno de ellos tenga una especial slgmftcaclOn El Poder legislatiVO, por su constltuclOn representatIva de todo el pueblo, encarna el sentImiento democralco, el Poder eJecutivo representa la Idea de 111 Autondad, y el Poder Judicial el esplrltu legal (1) Como veremos mas adelante, la diversidad de pnnclplos en que se lUsplran las ConstitucIOnes modernas ha sIdo causa de que los Poderes ofrezcan tambin ciertos caracteres particulares en cada una de ellas As!, en los Estados parlamentanos, el Poder ejecutivo esta someldo al leglslabvo, qUIen de hecho lo nombra y lo destituye Por el contrano, en los Estados representativos y preSidenciales son mdependIentes ambos Poderes En las MonarqUlas el Jefe del Poder eJecutivo es heredltano y en las Repubhcas electiVO En algunos Estados hay otros poderes dlstmtos de los seialados En los Estados Umdos, la ConvenclOn general, organo encargado exclUSivamente de reformar la ConstltuclOn, es un poder completamen-te dlstmto de los demas poderes En SUiza, la mstttuclOn del referendum y la de la Imclabva popular representan un nuevo organo publtco y en FranCia, la Asamblea NaCIOnal em.argada de elegir Presidente de la Republlca y enmendar la ConstJtuclon es un organo dlstmto del Parlamento, aunque se constituya con Diputados y Senadores Ademas, los Estados federales se caractenzan, como veremos lue go, por tener dos clases de Gobiernos un Gobierno central y diversos GobIernos locales Algunos autores conSideran que el Jefe del Estado ejerce un poder dlstmto al eJecutivo, y unos, siguiendo a BenJamm Constant, le deno(1) M Hautlou, Precl$ de Drozt adnunl$trat./, cap 1
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mman el poder neutro, y otros, aceptando la doctnll1 del Sr Santamana de Paredes, le llaman el poder armomco Nosotros no vemos nmgun hecho que demuestre la eX1stencla de ese poder, porque en las ConsltuclOnes vigentes todos los actos del Jefe del Estado, para que sean validos, necesitan estar refrendados: por un Mmlstro Es mas, las funcIOnes que se tonslderan como caractenstlcas del Jefe del Estado, el nombramiento de nuevo Gobierno y la dlsoluclOn de las Camaras no pueden efectuarse SI las ordenes: del Jefe del Estado no van refrendadas por un Mmlstro responsable El Jefe del Estado por ello es el Jefe del Poder eJecutivo, y no otra cosa La doc1nna del poder armomco es una consecuencia de la hlpoteSIS de los tres poderes mdependlentes, Igualmente replesentantes de la soberama, que, como veremos, no se aplica en nmgun Estado, porque todos los poderes se relacIOnan mutuamente Otros autores, como O Mayer (1), dlstmguen e1 Poder gubernamental y el Poder ejecutivo o admmlstratlvo, hallandose constituido el pnmero por el Jefe del Estado y sus Mmlstros, que tienen la mlSlO1t de Impnmu un Impulso central a toda la actiVidad del Estado, y el segundo por los agentes subordmados al Gabmete Nosotros estimamos que no hay esa dlstmclOn entre ambos Poderes, smo que los dos constituyen un solo organo, por la misma razon que los elementos que constituyen el organo llamado en esa doctrma Poder ejecutivo o adm'mstratlvo se hallan subordmados al Jefe del Estado y sus Mmlstr03 Hay tamblen tratadistas que megan la eXistencia del Poder Judicial, y dicen que forma parte del Poder ejecutivo En algunas epocas, en efecto, el Poder JudiCial era una verdadera dependenCia del Poder ejecutivo Pero en la mayor parte de los Estads se ha garant, zado en tal forma la mdependencla de los Tnbunales, que no se puede dudar de que constituyen un poder dlstmto Ademas el Poder ejecutivo esta sometido a las sentencias de los Tnbunales y hay E~ tados, como los Estados Umdos, en los que los Jueces son electivos y no tienen dependenCia alguna del Poder ejecutivo (2) En los capltulos mmedlatos completaremos estas Ideas, estudiando los pnnclplOs en que se funda la orgamzaclOn de estos Poderes y las relaCIOnes que ellos mantienen entre SI en los diversos Estados, y comparando los diversos sistemas relatiVOS a estas matenas '
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(1) (2)

o Mayer Le Dro.t adm'nlslra/ allemand, traducclon francesa, tomo 1, cap Vase el cap XIV

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CAPITULO XII
EL PARLAMENTO

1 Naturaleza representativa del Parlamento La representaclOn civIl y la representaclOn pollbca Origen y desenvolvimiento del SIStema representalvo FuncIOnes del Parlamento -II Sistema blcameral OpmlOnes de Bryce y Esmem Sistema umcameral Ideas de Frankhn y Sleyes Cnlca de ambos sistemas -IlI La Camara de Diputados El sufragio umversal Estados que lo han aceptado Estados que no lo han admlhdo aun El sufragio corno funclOn y como derecho -IV La cuestlon del sufraglO de la mUjer Factores que han contnbuldo al mOVimiento femlmsta El mdlvldualIsmo La abollclOn de la esclavitud La miserIa economlca ExpoSIC IOn y cnlca de los argumentos empleados contra el femmlsmo Estado del problema en las legislacIOnes vigentes ConslderaclOn especial del estado de la cuestlOn en Espaa -V SufragIO directo e mdIrecto -VI Dlstntos umnomlnales y escrulnIO de hsta -VII El reglmen de mayonas y la representaclOn proporcIOnal Inconvementes del reglmen de mayonas Ventajas de la representaclOn proporcIOnal El voto restnngldo El voto acumulativo El sistema del cociente electoral El sistema de la concurrencia de listas Sistema de d'Hondt Su funclOnamlento en Belglca -VIII La Camara Alta Sistema democratlco Sistema anstocratlco Sistema de la competencia Slstell'a federal SIstema corporativo La representaclOn de los Intereses sociales Examen de las Ideas en que se apoya ObservacIOnes de Ostrogorskl y ESlJ1em SoluclOn democratlca del problema de la orgamzaclOn blcameral -IX RenovaclOn total y parcial de las Ca'TIarasX PnvlleglOs de los miembros de las Camaras La invIOlabilidad y la mmumdad parlamentanas El sueldo de los representantes pariamentapos La incapacidad para desempear otras funclOnes XI El referendum y la InICiativa popular ExposlclOn del referendum Sus antecedentes hlstoncos en FranCia LeglslaclOn VIgente en SUiza La iniCiativa popular Su desenvolVImiento en SUiza AphcaclOn del refercndum y la InICiativa en los Estados Umdos El referendum consultivo La InIclalIva popular en el sistema de Des MOlnes CnlIca del referendum Efectos praclIcos de dicha InstltuclOn

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CAPTULO XII
El. PllRl.llMENTf>

1 Naturaleza representatIVa del Parlamento La representaclOn cIVIl y la

t:epresentaclOn polltlca Ongen y desenvolvzmlento del SIstema repre sentatwo FuncIones del Parlamento -II SlSteTT{a blcameral OpznwneS de Bryce y Esmezn SIstema unlcameral Ideas de Franklzn y Sleyes ('ritlca de ambos szstemas - III La Camara de DIputados El sufragIO universal Estados que lo han aceptado Estados que no lo han admItIdo aun El sufragIO como funclOny como derecho -IV La cuestwn del sufragIo de la mUjer Factores que han contrIbuIdo al movImIento femlnzsta El zndlvlduallsmo La abollclOn de la esclaVItud La mIse, la econmIca Exposlclon y critIca de los argumentos empleados contra el femznlsmo Estado del problema en las legIslaCIones vIgentes ConslderaclOn especial del estado de la cuestlOn en Espafla -V Sufragio dIrecto e Indirecto -VI Dlstntos unlnomlnales y escrutzmo de lIsta -VII El reglmen de mayonas y la representaclOn proporcIonal Inconvementes del regImen de mayorlas Ventajas de la representaclOn proporcIonal El voto restrzngldo El voto acumulatzvo El sistema del cocIente electoral El sistema de la concurrencia de lzstas SIstema de d' Hondt Su funCIOnamiento en Belglca -VIII La Camara Alta SIStema democratlco SIstema aflStocratlco SIstema de la competencia Szstema federal Sistema corporatzvo La representacwn de los zntereses SOCiales Examen de las Ideas en que se apoya ObservaCiones de Ostrogorskl y Esmezn SoluclOn democratlca del problema de la orgamzacwn blcameral-IX RenovaclOn total y parCial de las CamarasX PrzvlleglOs de los mlembros de las Camaras La znvlolabllldad y la mmumdad parlamentarlas El sueldo de los representantes parlamentarzos La Incapaadad para desempeflar otras funcIones -XI El referendum y la /mclatlva poplllar ExposLClOn del referendum Sus antecedentes hlstorzcos en Francla LegISlaCin vigente en SUIza La mlclatzva popular Su desenvolvlmlento en Suzza Apllcacwn del referendum y la lmc/atIVa en los Estados Umdos El referendum. COnsUltIVO La Imclatwa popular en el sIstema de Des Moznes Crltr.ca del reJerendum Efectos practlCos de dIcha znstltuclOn

I Al Poder legIslatiVO se le denomma comunmente Parlamento, palabra que vIene del baJO latm pclamentum y sirve en Inglaterra desde lempos an{guos para deSignar a las dos Camaras que con la Corona ejercen el poder soberano
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, La orgaUlzaclOn del Parlamento vana consIderablemente en los

dlstmtos Estados, en algunos se compone solo de una Camara, en muchos de dos, en unos se ehgen ambas Camaras por sufragIO UUlversal y en otros se hallan constItuIdas con elementos dIversos nombrados por procedImIentos dIferentes Pero en todos los Estados, el elemento dommante en el Parlamento es el formado por mIembros elegIdos duectamente por la generaltdad de los clUdaaanos Y como de hecho en la mayona de los pueblQs, los CIudadanos representan la opmlon de las mUjeres y los menores de edad que constttuyen sus respectIvas famlhas, o lo que es Igual, representan a la naclOn entera, se consIdera al Parlamento como un organo de representaclOn nacIOnal J \ Algunos autores dIcen que el Parlamento en el derecho moderno es un organo electtvo, pero no un organo representatIvo Y fundan esa oplUlon en el hecho de que aun cuando los DIputados son elegIdos por los CIUdadanos, estos carecen de poder ll!gal para Imponerles una opmlon determmada, y, por 10 tanto, los Diputados, una vez elegdos, pueden desempefiar su cargo con absoluta mdependencla de sus electores Es CIerto, en efecto, que no hay entre los representantes en Cortes y sus electores un vmculo legal como el que eXIste entre los representantes y los representados del derecho pnvad6 Segun las leyes CIviles y mercanttles, la representaclon es el poder qu,e una persona confiere a otra para que eJercite, en su nombre, facultades que a ella competen, reservandose sIempre el derecho de revocar o hmltar ese poder Por el contrano, en la esfera pOlttlca no hay una ConstttuclOn que admIta el mandato Imperattvo, algunas lo prohIben expresamente, y no hay una ConstttuclOn que reconozca a los electores el derecho a destttulT a sus DIputados A pesar de esto, el Parlamento es un organo representatIvo, porque 1m, hechos nos atesttguan que aun cuando no haya entre los DIputados Y los electores un- vmculo legal analogo al eXIstente ehtre un gerente y una SOCIedad mercanttl (por eJemplo), hay un lazo estrecho de uUlon fundado en dIversos motIvos SOCIales, en el honor poltttco del DIpUtado, en el deseo de la reelecclOn, en la sohdandad de Ideas e mtereses subSIstente entre el DIputado y su dlstnto, y en otros hechos que en la mayora de los casos tIenen tanta fuerza real como los preceptos legales o los contratos Rotanales Buena prueba de 10 que deCImos es que en la practica, cuando un DIputado se pone en pugna con sus electores, renuncIa al acta Ade-

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mas, el Parlamento procura siempre inspIrarse en los dictados de la oplnlOn publica, y la facultad de disolver las Camaras, concedida en la mayona de las ConstltuclOnes al Jefe del Estado, tiene por objeto poner en armoma el Parlamento con las aspiraCIOnes nacIOnales La representaclOn polltlca no es nmguna mstltuclOn nueva e el Derecho La conocieron ya las republ1cas claslcas de Grecia y el Derecho romano Yen la Edad MedIa, las Cortes teman caracter representatJvo Deben conSIderarse, en cambiO, como hechos propIOs de los tJempos modernos la representaclOn tan Importante que tiene en el Parlamento el elemento mdlvldual y la fuerza poliuca cada vez mas incontrastable con que el Parlamento domma en todos los Estados Ademas, no debemos olVIdarnos tampoco de que aun cuando los Parlamentos eXlstleron en la Edad MedIa, se extingUIeron despues a la sombra del absolutJsmo en toda Europa, con excepclon de Ingfaterra, y que solo en los tiempos modernos han renaCido y se han consolidado El caracter representatlvo del Parlamento respondlO, en pnmer termmo, al deseo de la anstocracla y el pueblo de poner limites, por mediO de un organo de su elecclOn, a las arbltranedades pOSibles del Poder real A Impulsos de este sentimiento se estableCieron los Parlamentos medIOevales, cuya pnnclpal mlSlOn era consenhr los tnbutos, y se mantuvo y desenvolvlO el Parlamento mgles, cuya orgamzaclOn ha ejerCIdo tanta influenCIa en el derecho moderno Pero lo que mas contnbuyo a que la RevoluclOn francesa estableCIera el Poder legIslatIVO con caracter representatJvo y a que despues se estableCIera en toda Europa, fue)a teona de Rousseau sobre la soberama Segun ella, sIendo el ongen del Estado el pacto SOCIal, la soberama que se compone de los sacnclOs indIVIduales solo puede resIdir en la colectIVIdad entera, en el cuerpo SOCIal Y como la soberama tJene por organo a la voluntad general de los CIudadanos cuya expreslOn es la ley, el Poder soberano y el Poder legIslaflvo se confunden, son una mlsl'na cosa (1) La doctnna del pacto SOCial, segun hemos mdlcado antes, ha SIdo ya desterrada del campo de la CIenCIa, y el Poder real ha quedado 11mltado en todos los Estados con el pnnclplo de que sus ordenes no son obhgatonas cuando no van refrendadas por un MinIstro responsable Sin embargo, el caracter representativo del Parlamento y su fuer
(1) Contrato soe.al. ltb 111. cap J
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za polItlca se han consolidado defimtlvamente porque se armomzan con la Idea, cada dla mas arraigada, de que el Gobierno ha sido inStituido no para beneficIO de los gobernantes, SinO para el bien de todo el pueblo y con la aspuaclOn legitima, cada dla mas firme del pueblo, de Intervemr duectamente en el Gobierno establecido para su bienestar Y en armoma con esa asplraclOn el Parlal1lento, leJOS de 11mltarse a desempefiar la funclOn legislativa, interviene en toda la Vida del Estado, aprobando los Presupuestos, fijando las fuerzas de mar y tierra, regulando la adlvldad de los demas organos del Estado, mspecclOnandolos, y en algunos Estados, como veremos mas adelante, mcluso nombrando y destituyendo a los MInistros La naturaleza representatlva del Parlamento ha Sido causa de que a los Estados modernos se les llame Estados representatIVos, para diferenciarlos del rgImen absoluto en que el Rey eJefCla directamente el Poder y del regImen de democracia dlres;ta en que gobernaba directamente el pueblo Sin medlaclOn de representantes II SISTEMAS BICAMERAL y UNICAMERAL -En la epoca actual, el Parlamento en todos los Estados de Europa y Amerlca, con excepclOn de Grecia, Servla y el ducado de Luxemburgo, se compone de dos Camaras, de constltuclon diferente, y que actuan con mdependencla mutua Esta casI unammldad con que ha Sido aceptada la orgamzaclon dual del Parlamehto revela las neceSidades reales que satisface En pnmer trmmo, la dlVlslOn del Parlamento en dos Camaras debilita su poder y evita aSI el despOlsmo parlamentano que, segun ha demostrado la exprrlenCla, no es menos funesto que el de los Reyes o los dictadores El ejemplo de la ConvenclOn francesa nos muestra los extremos a que puede llegar la tlrama de una Asamblea dehberante "La necesidad de dos Camaras-dlce Bryce-se ha convertido en un aXIOma de la ciencia politlca, que se funda en la Idea de que la tendenCia mnata en toda Asamblea a ser precipitada, ttramca y corrompida debe quedar reprimida por la eXistenCia de otra Camara Igual en autOrIdad Los amen canos restrIngen el Poder legislatiVO dlvldlendolo, del mismo modo que los romanos restringieron su Poder eJecutivo reemplazando un Rey por dos Consules. (1) La duahdad de Camaras tlene ademas la ventaja de remediar los errores y preCipitacIOnes a que se expone con tanta faCilidad toda Asamblea deltberante "Cuando eXisten dos Camaras- escnbe Es(1) J Bryce. The Amertcan Com""'Rwealter ti! 1, pig 461
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meln-hay muchas probablhdades de que los extravlOs de una Camaya no ganen a la otra, y de que los olvidos de una de ellas sean sub.sanados por la otra Esto encierra un gran valor, sobre todo SI se lene en cuenta el uso, cada vez mayor, que se hace de la iniCiatIva parlamentana, las proposIcIOnes de ley presentadas por los miembros llldlVlduales del Parlamento se redactan frecuentemente a la lIgera y -en forma poco clentIfIca, y su dlscuslOn por dos Asambleas distintas -es una precauclOn tan necesana que muchas veces resulta insuficiente Con mayor razon podemos declf esto de las enmiendas que se introducen en la dlscuslOn de un proyecto. (1) A pesar de estas razones en que se apoya, la dualIdad de Camaras lene numerosos adversanos y durante algun tIempo tuvo mas acep"' taclOn el sistema contrano de la umdad cameral En FranCia las ConstItucIOnes de 1791 y 1848 orgamzaron el Parlamento con una sola Camara El mismo pnnclplo fue Implantado en la ConstItuclon de CadlZ y en Norteamenca, baJO la influenCia de Frank1m fue establecido en algunos Estados locales Actualmente, segun hemos mdlcado antes, subSiste todavla el sistema umcameral en Grecia, Servla y el ducado de Luxemburgo El pnnclpal argumento empleado contra la dualIdad de Camaras, .es que Imposlblilta la aprobaclOn raplda de las leyes Con dicho sistema, en efecto, se necesitan ordmanamente algunas legislaturas para <ue un proyecto sea aprobado en ambas Camaras "Un Cuerpo leg-slalvo-decla Franklm-es como una carreta tIrada delante por un caballo, y detras por otro en sentIdo opuesto. (2) No tenemos nmgun mteres en discutIr los hechos en que se apoya el argumento antenor, porque estImamos que leJOS de ser un mal, es un bien que los proyectos de ley se discutan detemdamente, ya que 10 Importante para un pals no es tener muchas leyes, smo buenas leyes "Cuando la leglslaclOn se reforma con demasIada frecuencla-escnbe Esmem-, aunque las modificacIOnes mtroducldas en ella parezcan Justificadas en la esfera de la razon, acarrean en la praclca mas mconvementes que ventajas Los mtereses que dlflgen una SOCiedad tIenen necesidad de una cierta segundad que solo puede ser garantIda por una relatIva estabilIdad de la leg-slaclOn Las solUCIOnes de tiansacclOn que resultan frecuentemente de los conflictos entre dos
(1) EsmelD. obra CItada tlt 1 cap III (2) Story Commenta"es. pg. 527

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Camaras, son caSI siempre las mejores en la practica Es la sablduna media, la medlocndad, qUIen gobIerna al mundo. (1) TambIn ha mfluldo poderosamente para que la duahdad de Camaras tenga adversanos, el argumento usado por Sleyes en la Asamblea NaCIOnal "La leyes la voluntad del pueblo, un pueblo no puede tener al mismo ttempo dos voluntades dIferentes sobre un mismo punto, luego el Cuerpo legslattvo que representa al pueblo debe ser esencIalmente uno. "Aun admlttendo que la ley sea la voluntad del pueblo-escnbe el Sr Santamana de Paredes-, se mcurre en error cuando se presenta esta voluntad como mdlVlsa, lo cual se adVIerte faclimente por el hecho de eXIstir mayonas y mmonas en una sola Asamblea que representen tendencias dIversas en el pals La opmlOn p6bhca es una resultante de opIniones mdlVlduales, yal ser representada en la Camara, refleja sus elementos dIversos en la dlscuslOn y su caracter general en la deltberaclOn Por esto pudo deCIr Laboulaye, y no hallamos motivo para que se le censure, que la ley sIempre sera una, cualquIera que sea el modo de mterpretar la voluntad del pueblo (dIgamos mejor la oplDlon publtca), que eXIsta una, que eXIstan dos Camaras, sIempre resultara que la voluntad general se forma medIante el sacnfIclO parcIal de las voluntades partl:ulares, que la voluntad de la NaclOn es la ley y no la deltberaclOn que a ella precede, y que toda la cuestlOn consIste en avenguar SI con dos Camaras habra mas garantlas que con una sola para la buena formaclon de aqulla Sleyes, para ser loglco, debIera haber exclUIdo de la Asamblea unlca a todos los que no pensasen como la ~eneralIdad, de no hacerlo, no podla dedUCir una consecuencia contrana a la duahdad de representacJOn parlamentana, pues que en ultimo trmmo, SIendo una la ley, no deja de s~r uno el Cuerpo legislativo, lo mismo habiendo dos Camaras que eXistiendo una sola diVIdIda en mayona y mmonas. (2) El sIstema de la dualIdad de Camaras contnbuye, ademas, a que la representaclOn nacIOnal sea mas perfecta desde el momento en que, SIendo ambas Camaras de composlclOn dlstmta, pueden reflejar la dl-versldad de elementos que mtegran una naclOn Los tratadistas de Derecho polttlco discuten amplIamente la cuestlon de los prmclplos en que debe apoyarse la constltuCJOD de cada una de las Camaras
(1) Esmem obra Cllada, capitulo cllado (2) V Sanlamarl. de Paredes obra Citad. parte 3 ., seccin 2' cap I

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Constantes en nuestro proposIto de apoyar todos nuestros razonamIentos sobre el estudIO de las InstttuClOnes vIgentes, examInaremos prevIamente la soluclOn que a esos problemas se ha dado en el derecho moderno y las comentes que hoy domman en Jos dlsttntos Estados, y expondremos despues nuestra doctnna sobre el asunto III LA CAMARA DE DPUfADOS -En todos los Estados, SIn excepclOn algu1l1l, en que Impera el sIstema blcameral, la Camara deSIgnada con el nombre de Camara bala o con el de Congreso de DI ... putados, es totalmente electIva El derecho que regula las eleccIones de los mIembros de la CamaTa cItada ofrece cIertas parttculandades en algunos Estados Pero podemos dem que en la Inmensa mayona de ellos se ha establecido el sufragIo universal, conslderandose como electores a todos los cIUdadanos, sm dlstmclOn de/clases SOCiales ni medIOs economlcos, y que en los demas Estados se observa que hay un mOVimIento IrresIstIble que hende a supnmu todas las restncclones opuestas a dIcho pnnClplO -El prtmer documento legal en que se proclamo por pnmera vez el sufragIo universal, fue la ConstltuclOn francesa de 1793, que no lleg() a aphcarse Y la pnmera vez que se prachco el CItado sIstema fu tambIn en FranCia, en las eleCCIones de 1848 convocadas por el GobIerno provIsIOnal, estableCIdo por la revoluclOn de aquel afio Actualmente, el sufragIo universal se haya garantIdo en FranCIa por el decreto organlcq aun vIgente de 1852 y por el art 1 o de la ley ConstituCIonal de 25 de Febrero de 1875, que dIce aSI L~ Camara de DIputados es nombrada por sufragIO universal, en las condICIOnes determmadas por la ley Electoral. En el Impeno aleman, I segun la ConstttuclOn vigente del 16 de Abnl de 1871, el Relchstag del Imperto se elige por sufragIo UnIversal duecto y con escruttmo secreto En SUIza, la Constttuclon de 1874establece el mIsmo prtn<;IPlo para todas las eleCCIOnes federales En GreCIa, el sufragIo universal proclamado por la ConstttuclOn de 1864, fue estableCIdo por la ley de 1877 En Espaa, ,el sufragIo universal se Implanto por pnmera vez en la ConstttuclOn de 1869 Pero supnmIdo por la RestauraclOn, ha SIdo restableCIdo por la ley de 1890 y conftrmado por la ley Electoral de 8 de Agosto tle 1907 En BlgIca se practIca el sufragIO umversal desde el afio 1893. aunque atenuado con el prtnclplo del voto plural, que atnbuye a. cIertos electores dIversos votos Todos los CIudadanos mayores de vemttcmco aos tIenen derecho al sufragIo Pero se concede un voro

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suplementano a los electores que tengan treInta y CInCO aos, sean casados o vIUdos con descendencIa legltlma y paguen cIerta contnbuclOn, y a los que tengan veIntIcInco aos y sean propletanos de tnmuebles que valgan cuando menos 2 000 francos o de valores publIcos que produzcan, por lo menos, 100 francos de renta, y se otorgan dos votos suplementanos a los electores mayores de veIntICInCO .aos que tengan un tItulo de ensefianza supenor Nmgun cIUdadano puede reunIr mas de tres votos En Bulgana eXIste el sufragIo unIversal desde el ao 1897, en SuecIa desde 1906, en NOlUega desde el mIsmo ao, en Austna desde 1907 yen MQntenegro desde 1910 En ItalIa desde 1911 ttenen derecho al voto todos los que saben leer y escnblr En Portugal, la ConstItuclOn vIgente de 1911 confirma el pnncI- ' plO del sufragIO unIversal En los Estados Umdos de Norte Amenca, cada,Estado local tIene su leglslaclOn electoral partIcular Mas, la mmensa mayona de ellos ba aceptado el sufragIO umversal El mIsmo pnnclplo Impera en la RepublIca ArgentIna y en la mayona de las RepublIcas hlspano-ame!1canas Entre los Estados que aun no han aceptado el sufragIO umversal cItaremos en pnmer termIno a Inglaterra Segun la legslaclOn VIgente, hay DIputados elegIdos por los dlstntos y por las UnIversIdades En los distritos tIenen derecho al voto todos los CIUdadanos mgleses mayores de vemtlUn afios, con un ao de residencia legal en un pueblo y que ademas reunan alguna de las condIcIOnes sIguIentes Qcupar como propletanos o arrendatanos una proptedad, cuya renta anual no baje de 10 lIbras esterlmas, ocupar como propletanos o mqUllInos una casa entera o una parte IndependIente de una casa, cualquIera que sea su valor, ocupar algun cuarto que, arrendandose SIn amueblar, rentana 10 lIbras por lo menos al ao, o habltar por tazon de un cargo o empleo en alguna parte mdependtente de un edIfiCIO publtco o mercantIl (1) En las Umversldades votan los Profesores y todos los graduados inscntos en ellas La leglslaclOn Inglesa ofrece tamblen la parttculandad de que admIte el voto multIple, o sea, el derecho de un CIUdadano a figurar en las hstas electorales de dlstmtos dlstntos, por poseer en ellos propIedades o casas Y como las eleCCIones se celebran en dlas dIferentes en
(1) A Laurence Lowell, obra citada cap IX

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mucho,s dlstntos, hay electores que pueden emItir el sufragIO en dlstmtos distritos Lo que no puede un elector es votar mas de una vez en un mismo dlstnto Actualmente se halla pendiente de votaclOn en el Parlamento un proyecto en que se proclama el sufragIO unIversal en su mayor amplltud, y se supnme el voto multIple En Chile se necesita, para ser elector, saber leer y escnblr, no dedIcarse a nmgun trabajO domestIco y poseer una cierta propiedad o ganar un cierto salano En Holanda, la ley de 1897 ha extendido el derecho de sufragIO, pero eXige el pago de un pequefo Impuesto En Hungna ha presentado el Gobierno un proyecto de sufragIO umversal, que esta pendiente de votaclOn En TurqUla son electores todos los contnbuyentes, y en Rusia los miembros de la Duma se nombran por diversas c'ases 3e electores rurales y urbanos, propletanos y obreros, graJildes y pequefos contribuyentes

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Aun cuando hemos dicho que el sufragIo umversal es el sistema establecido en la generalIdad de los Estados cIvIlIzados, debemos aclarar ese concepto haCIendo notar que el sufragiO unIversal no se opone a que se eXIJan ciertas condIcIOnes a los ciudadanos para ser electores El sufragIO umversal se opone a que se establezcan dlstmclones entre los CIUdadanos, por razones de naCImiento o de fortuna Pero no a que se les eXIJa una edad determmada, un tIempo de reSidenCia en un mismo pueblo y otras condiCiones que pueden reUnIr todos los CIUdadanos ASI vemos que en todas las leyes electorales se eXige una capacidad especial para ser elector, que consiste en tener cierta edad y ser vecmo de algun pueblo Estas condIcIones eXIgIdas para ser elector, mdlcan claramente que en el derecho vIgente en la epoca actual se conSIdera al sufragIO como una funclOn y como un derecha Como una funclOn, en cuanto slgmftca una rama de la actlvldad publica, la de votar, para expresar la opmlon nacIonal Como un derecho, en cuanto se reconoce a todo CIUdadano la facultad de eXlgrr que se le permita eJ ercer la funclOn electoral, cuando reuna la capacIdad debida SI el sufragIO, segun dIcen algunos autores, no fuese una funclOn, smo un derecho analogo, por ejemplo, al de propiedad, 10 dlsfrutarlan todos los hombres, cualqUiera que fuese su edad, y podna ejercitarse por delegaclOn o representaClOn

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Pero desde el momento en que se exige una capacidad determinada, es prueba de que se le considera como una funClOn Y es mas, en algunos Estados, como Itaha y Espafa, se ha declarado obhgato~ na la emlslon del voto, aplicando el pnnclplO general de derecho pubho de que todo funclOnano tiene la obhgaclOn de desempefar la funclOn de que se halla mvestldo Y puede deCirse tamblen que la funclOn electoral es obligatona en los demas Estados, aunque no haya una sanclOn para los que no la ejerzan IV LA CUESTlON DEL SUFRAGIO DE LA MUJER -El pnnclplo del sufragIO umversal sufre en la generhdad de los Estados otra limltaclOn ademas de las que acabamos de sefalar, yes que solo pueden ser electores los varon$, quedando exclUidas de esa funclOn las mUjeres Son muy pocos los Estados que han concedido el sufragIO a la mUjer Sm embargo de ello, la cuestlOn del sufragiO fememno ha llegado a despertar tal mteres en la epoca actual, que no podemos menos de dedicar alguna atenclOn a la matena El problema de los derechos politlcos de la mUjer ha Sido planteado en el terreno clentlnco desde 1empos muy anlguos, y puede decirse aun mas, en la dlscuslOn planteada entre los defensores y los adversanos del sufragiO fememno se emplean razonamientos, que en el fondo son los mismos que sirvieron a Platon para sustentar la Igualdad de derechos entre el hombre y la mUjer en la CIUdad Ideal, y los mismos que expuso Anstoteles para oponerse a que la personahdad de la mUjer se extenonzara fuera del hogar Lo que ocurre, como hace observar LUIS Frank, es que hasta una epoca reciente solo hubo algunas tentalvas a!S1adas en defensa del femmlsmo pohlco, y que en realidad el movimiento femlmsta activo no se desenvuelve hasta el siglo XIX! (1) Tres factores han contnbUldo pnnclpalmente a la formaclon y fuerza creciente de esa cornente feminista El pnmero lo consltuyeron las doctnnas mdlvldualistas, tan difundidas en el siglo XVIII, que forman la base de lo que pudleramos llamar el penodo precursor del femmlsmo En Virtud de esas doctnnas, sI1a naclOn soberana es la reumon de todos los mruvlduos, para tener una expreslOn de la soberama nacIOnal es necesano consultar a todos los mdlvlduos que mtegran la naClOn, SI se excluye a algunos de ellos, la operaclOn sera falsa Y es natural que muchos escntores, aplIcando 10glcamente estos pnnclplOs, dijeran que hay que reCOnO(1) LUIS Frank, Essa. sur la cond.on pol.qae de la lemme

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cer el sufrago femenino, a no ser que se megue a la mUjer su condlclOn humana En estos pnnclplos se inspIraron las damas norteamencanas que dmgeron al Congreso de Filadelfia en 1787 una petrclOn reclamando el derecho electoral, que les fue denegada, en ellos se apoya la escntora Inglesa Mary Wollstonecraft cuando en 1792 reclamo la Igualdad pohnca de ambos sexos, yen ellos se fundaron Ohmpe de Gouges al pedu en 1789 a la Reina Mana Antometa la declaraclOn de los derechos de la mUJer, porque la ley debe ser la eKpreslOn de la voluntad general, y Condorcet, al declarar la Igualdad de derechos de todos los CIUdadanos, Sin dlstlnclOn de sexos, en el proyecto de ConstltuclOn para la,Repubhca francesa, que redacto por encargo de la ConvenclOn El segundo factor que Influyo eficazmente en el mOVImIento femInista fue la abolIclOn de la esclavItud en Norteamenca, porque habIendo tomado las mUjeres una parte tan pnnclpal en la campaia abolICIOnIsta se desperto en ellas la aSplTaClOn de que se les reconOCIeran los derechos que se hablan -otorgado a los negros que ellas hablan redImIdo de la servIdumbre Esta asplraclOn ~omo cuerpo en una activa propaganda feminIsta dmgda por Lucrecla Mott e Isabel Cady Stanton, que, segun sus palabras, tendla a completar la obra de la abohclOn de la esclaVItud, en la que ellas hablan colaborado con tanto entUSIasmo, abohendo la serVIdumbre de la mUjer El tercer factor, que es el que mas ha contnbUldo a la fuerza alcanzada por el feminIsmo en la epoca presente, es la neceSIdad que hoy nene la mUjer de la aSIstencIa del Estado, P!?rque como ya no encuentra las faclhdades de otros tIempos para constItuIr su hogar, nI el amparo y la protecclOn de la famlha que antes no sohan faltade, se ha VIStO obhgada a reclamar un puesto en la Industna y trabajar compl-' tIendo con el hombre "Las estadlstlcas de la aSIstencIa pubhca-escnbe Lesueur (1)nos muestran que por un varon que sufre hambre hay tres mUjeres que mueren de mlsena Y es necesano no olVIdarse de que esos hombres son casI sIempre vlclmas del alcoholIsmo o de la Imprevlslon, hechos de los que en parte son responsables, mIentras que esas pobres mUjeres son vlctlmas de la presente OlgamzaclOn SOCial, que las deja Sin el debido amparo y muchas veces las condena a una muerte lenta por no comer 10 necesano "
(1) Lesaear, L euolut.on !emzrnne

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El Ideal de la mUJer, dicen los enemigos del femInismo, debe ser constituir un hogar Los femlmstas contestan con razon, que aparte de que la mUjer puede cumpltr una misin social muy alta aunque no contraiga matnmonto, cada dla es mayor el numero de mUjeres que no se casan porque no pueden casarse, y no es que no pueden casarse por amor, smo que no pueden casarse de nmgun modo, porque es mayor el numero de mUjeres que el de hombres y son cada dla mas los hombres que no qUleren casarse Y Siendo los lnos famlhares cada vez mas deblles en las grandes poblacIOnes, la mUjer de clase modesta que no qUIere vIvir Indignamente o monr de mlsena, necesita ganar su sustento como un hombre Y la expenencla demuestra que los obstaculos que la mUjer encuentra en el campo profeSional, la escasa retrlbuclOn de sus labores y las fatales condicIOnes en que se realtza, generalmente, el trabajo fememno (1), se deben en gran parte a la falta de atenclOn prestada por los Parlamentos a la vida de la mUjer Y es de pensar que aS! como las leyes protectoras de los obreros han COInCidido con el sufragio umversal y la orgamzaclOn polthca de los trabajadores, aS! tamblen el sufragIo femenInO y la orgamzaclOn social de las mUjeres senan causa de una leglslaclOn que protegIera a la mUjer El afio 1911 se declararon en huelga en Nueva York algunos miles de mUjeres que trabajaban en diversos talleres de costura Y una comlSlOn de huelguistas sohclto del Alcalde mlster Me Clellan que Intervlmera en el conflicto El Alcalde les contesto que no tema ttempo para dedicarse a ese asunto porque estaba muy ocupado con los trabajos de su reelecclon Entonces una de las mUJeres comisIOnadas le repltco que seguramente se hubiera convertido en su defensor SI las mUjeres tuviesen votos Y el Alcalde les confeso que SI, porque con los miles de votos que en tal caso le hubieran ellas proporcIOnado, tendna asegurada la elecclOn Cuando se penetra en la mlsena de muchas familIas, y sobre todo cuando se leen las descnpclOnes que los Inspectores del trabajO publtcan en todos los paises, de la forma en que se lleva a cabo el trabaJO fememno a domICIlIo, la mlsena con que se le retnbuye, las angusttas mortales de tantas obreras, y la IndiferenCia de los polthcos ante tales problemas, se ve claramente que el mOVImiento femInista no es como cree mucha gente un enh;.emmlento de mal gusto de muJeres oCiosas y lIgeras, SInO, por el contrano, una empresa redentora

(1) Sldney .nd Beatnz W'bb, Problems on nwdern uullUtry

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a la que hay que asocIarse no solo por razones de Justtcla, SInO tambIn por motIvos de humanidad El presttglO de la causa femInIsta se ha empafiado algo reclentemente,por cIertos extravlOS comettdos por algunas femlmstas mglesas, de peor consejo que mtenclOn Pero nada ttene que ver la bondad de una causa con la conducta de algunos de sus defensores El sufragIO fememno ha SIdo combatIdo por muchos pohttcos, dIcIendo que solo deben votar qUIenes pueden llevar las armas Los femlmstas han contestado que hay gran dIferenCIa entre la funClOII parlamentana y la mlhtar, que en muchos pueblos el servicIO mll1tar es voluntano, y que SI las mUjeres no son soldados, son las madres: de los soldados Algunas feministas candldas han aadido, ademas, que uno de los motIvos por que piden el voto de la mUjer es porque creen que cuando las mUjeres domInen en los Parlamentos termInaran las guerras El sufragIO, han dicho tamblen algunos autores, es una funCJOIl pubhca y no un derecho, y las funCIOnes publicas solo deben ser eje cldas por qUienes tengan capacIdad para ello Para esgnmlr este argumento contra el sufragIO femenmo, sena necesano demostrar la mc::pacldad polItlca de la mUjer No han faltado ciertamente autores quehan sostenido la mfenondad mental de la mUjer La mUJer, dice Meredlth, es el ammal que mas tardara en domesticar el hombre ConoCida es tamblen la dehmclOn que Schopenhauer daba de la mUjer dIciendo que es un ammal de pelo largo y entendImiento corto BIen es verdad que algunas mUjeres no se han quedado tampoco cortas en sus JUICIOS sobre los hombres G Elhot decla que el hombre es una calamIdad necesana Todas estas frases pueden pasar como mamfestaclOnes de un mgemo de mejor o peor gusto Pero nadIe ha probado con argumentos senos que la constltuclOn Slca y mental de la mUjer la Impos.}blltta para el buen eJercIcIO de las funCIOnes publtcas Lo que no hemos de negar nosotros es que en muchos pueblos, por las condiCIOnes especIales en que se desarrolla su VIda, la mUjer no tIene aun la educaclOn pohtlca necesana para praclcar el sufragIO Pero en la mayor parte de las nacIOnes europeas, la mUjer esta mlmamente hgada a la Vida publtca, trabaja en el taller, en la fabnca, en los almacenes, lee la prensa, paga los Impuestos, dlflge instItucIOnes de enseanza y aSistencIa socIal, y revela aSI una capacidad polttIca Igual a a del hombre Y se observa que este mOVImIento emancIpador de la mUJer, leJOS de debllttarse, se extIende rapldamente por todos los P21ses, aun por aquellos como el nuestro que pareclan mas apegados a

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las costumbres tradlC)onales Estimamos por ello que las causas de la lncapacldad pohtlca de la mUjer son pasajeras, y que la comente que "tiende a establecer el sufragIO femenino acabara por Imponerse en todos los pueblos clvlhzados En la epoca presente son ya vanos los Estados que han admltldo ~l sufragIO femeninO En Noruega, la ley de 14 de JUniO de 1907 concede el sufragto a todas las mUjeres mayores de velntJcl!).co aos, Sin dlstlnclOn de estados, que paguen el Impuesto correspondIente a una renta de 400 .coronas (533 pesetas), SI vIven en las CIUdades, y 300 COlOnas (400 pe:setas) SI habltan en el campo En los Estados Unidos hay dIeCIsIs Estados que han proclamado ~l sufragIO de la mUjer Hablando en terminas generales puede declfse que la causa del sufragIO femeninO ha tnunfado en todos los Estados del Noroeste, que se conSIderan como los mas puramente amencanos, ~ncuentra algunos obstaculos en los Estados del Este, que son los .centros de la gran InmlgraclOn europea, y es combatido resueltamente ~n los Estados del Sur, porque las mUjeres dI; la raza negra que alh tIene tanta ImportanCIa se hallan en un lamentable estado de Incultura En Austraha, en todos sus Estados, con excepclOn de Vlctona, se ha reconocIdo a las mUjeres no solo el derecho electoral activo, SinO tamblen el pasIvo El mismo derecho se les ha otorgado en la Isla de Man Y en Nueva Zelanda gozan del derecho de sufragIo, pero no pueden ser elegIbles para el Parlamento En Inglaterra tletlen las mUjeres el sufragIO activo y pasIvo para las eleCCIOnes de las parroqUIas, los burgos y los consejos de Condado RepetIdas veces se han presentado en la Camara de los Comunes dIversas propOSICIOnes que tendlan a concederles el sufragIO para , las eleCCIOnes de DIputados Pero ninguna de ellas ha SIdo aprobada a pesar de que, sobre todo ultJmamente, habla un gran numero de DIputados que defend,an con entusiasmo la causa femInista En los demas Estados es de pensar que tambin acabara por establecerse el sufragIO femenino, porque en todos ellos el movImIento feminIsta tiene una fuerza creciente En los Estados inflUIdos por los VreUIClOS contranos a la mUjer del Derecho romano, el movimiento feminIsta tardara aun algun tiempo en desenvolverse, porque son muchos los obstaculos SOCIales con que ha de luchar Por el contrano, ~n los pueblos inflUidos por el Derecho germano que tanto ha elevado la condlclon de la mUJer, la causa del suftagto fememno quedara pronio trlunfa11te 'l no ha de mflulf poco en ello el resultado tan bene-

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ilclOso alcanzado con el sufragio femenmo en los Estados que 10 han lmplantado El Parlamento de Wyommg envIO el 1894 a todos los Parlamentos del mundo una exposlclOn en pro de los derechos pOhtlCOS de la muJer que empezaba con estas palabras "Atendiendo a que el sufrago femenmo, sm haber acudido a mnguna leglsJaclOn vIOlenta y opresiva, y sm causar nmgun dafio, ha contnbUldo a desterrar del Estado la cnmmahdad, el paupensmo y el VICIO " En Australia todos reconocen la gran mtervenclOn que han temdo las mUjeres en la leglslaclOn protectora de los trabajadores y de los mfios, yen las medidas tomadas para combatir los Juegos de azar, y en Noruega han Sido las mUjeres las que han logrado las leyes dictadas contra el alcoholismo En Espaa la ,muJer puede ejercer el cargo mas elevado del Estado Puede ser Rema Y dicho sea en honor de la capacidad politlca de la mUJer, en nuestra hlstona patna bnlJan los nombres de algunas Remas con un glonoso esplendor Mas baJO la preslOn del Derecho TOmano, la mUjer no solo carece de los demas derechos polltlcos, smo que, ademas, se encuentra en la esfera del derecho pnvado en una sltuaclOn de mdlgna mfenondad La mUjer en Espafia no puede ser testigo en el otorgamiento de un mstrumento publico, y lo pueden ser los mos de catorce afios La mUjer solo puede ser tutora legtIma, no puede ser testamentana l}l dativa, a pesar de su ternura por los mfios El padre que contrae segundas nupcias conserva la patria potestad sobre los hiJOS del pnmer matrJmomo, la mUjer la pierde Un mando VICIOSO, SI al celebrarse el matnmomo no se celebro un contrato de separaclOn de bIenes, y todos los matnmomos obreros se celebran sm contrato, puede cobrar el salano que gane la mUJer con su trabajO y gastarlo en sus VICIOS En cambIO, una mUjer no puede Impedir que su mando se Juegue los bIenes de su dote estimada o las Tentas de los demas bienes y menos mal que ultlmamente se consiente a las mUjeres casadas, burlando la ley, admlmstrar libretas de las cajas de ahorros Y no hablemos nada de las explotaCIOnes de que son vlctlmas las mUIeres obreras, y especIalmente las que consumen su eXistencia en las labores del trabajO a domicilio ReCIentemente se nota en nuestra Patna una gran preocupaclOn por los problemas femenmos Una prueba de ello tenemos en la paltlclpaclOn que se ha concedido a la mUjer en algunas mstltuclones de aSistencia SOCial, y entre otras en el ConseJo de protecclOn a la mfan9

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cla, en las Juntas locales y provInciales de ensefianza, en el Patronato contra la trata de blancas, en los Dlspensanos antituberculosos, etc. y todos rconocen que la mUjer espafiola, por los tesoros de piedad. ternura yabnegaclOn que encierra en su espmtu, cumple en la esfera de la aSistencia social una mlSlOn en la que no puede ser Igualada ni reemplazada por el hombre V SUFRAGIO DIRECTO E INDIRECTO -El sufragIo pol!tco puede e)efC1tarse de dos modos Pueden los electores deSignar directamente a los miembros de las Camaras legislativas, en cuyo caso el sufragio se llama directo, y pueden los electores deSignar un numero restnngIdo de nuevos electores, que son los encargados de nombrar los re presentantes, yen ese caso el sufragio se llama Indlfecto o en dIVersos grados Todos los Estados europeos practican hoy el sufragIO dlfecto para la elecclOn de la Camara de Diputados En cambiO, como veremos luego, son muchos los Estados en que se halla establecido el sufragio mdtrecto para la elecclOn de la Camara Alta En las pnmeras epocas del regImen constitucIOnal se estableclO el sIStema del sufragio mdlfecto aun para la elecclOn de los Diputados en la generalidad de los Estados Despues se desterro para esas elecCIOnes, por conSiderar que es mas democratJco el sistema en el que los electores elijan dlfectamente a sus representantes VI DISTRITOS UNINOMINALES y ESCRUTINIO POR LISTA -Siendo los miembros de las Camaras representantes de todo el Cuerpo electoral, todos los electores deblan organIZarse, a ser pOSible, en un solo colegIo electoral Pero eso resulta Imposible en la practica cuando se trata, como ocurre en la epoca presente, de Estados que reunen un gran numero de habitantes Las tareas del escrutInIO ofrecenan dlfcultades matenales msuperables, y ademas, la mayor parte de los CIUdadanos no conocenan un numero bastante de candidatos para que pudieran ocupar todos los puestos de la Camara El numero de personas conOCidas en cada reglOn es muy pequefio, y la mayor parte de los candidatos no podnan reumr el numero necesano de votos para ser elegIdos Hay, pues, neceSidad de diVidir el pals en seccIOnes o clrcunscnpclOnes electorales para que cada una de ellas elIja un numero limitado de representantes Esta neceSidad ha planteado el problema de SI cada una de esas seccIOnes debe elegir uno o vanos representantes, es decir, Silos dlstntos deben ser pequefios o grandes y 51 se debe aceptar el escrutinIO unmommal o el escrutinIO de lIsta El sIstema practlcado en la generalidad de los Estados es el pnme-

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ro, mas hoy se observa en todos los paIses una gran oplmon que tIende a reemplazar los pequefios dlstntos por grandes clfcunscnpnes para establecer aSl el escrutlmo de hsta Monsleur Esmem dIce que "el escruhmo umnommal ttene la ventaJa de ser facIlmene manejable por todos, hace posIble y hasta segura una elecclOn personal por parte de los electores Esta al alcance de todos, los candIdatos que se presentan en un dlstnto no pueden ser extrafios Son generalmente conocIdos de todos, su populandad es una condlclOn de su eXlto Todo elector al dar su voto ehge un hombre de connanza Sm duda el escrutmlO umnommal restrmge el honzonte electoral La preocupaclOn de los mtereses estnctamente locales podra frecuentemente ser la dommante Mas esto no puede desagradar a los que qUIeren dar por base a las Asambleas legtslatlvas la representaclOn de los mtereses De otro lado, conserva mejor su expreslOn electoral la oplmon de las vulas con las elecciOnes unmommales que no con el escrutmlO de 11sta que la ahoga en el sufragIO de los pueblos rurales En nn, se puede anrmar que con la dtfuslOn de la Prensa dIana, sIempre que se plantee una cueshon Importante ante el pals, se Impondra lo mIsmo a los dlstntos unmommales que a las grandes clfcunscnpClOnes Quedan la preslOn y la corrupclon que SIendo mas faclles son mas de temer Pero la comprobaclOn de poderes otOlga a las Asambleas medIOS encaces de represlOn y la leglslaclon puede actuar en cazmente contra estos fraudes como 10 muestra el ejemplo de Inglaterra. (1) La pnmera ventaja del escrutmlO por pequefios dlstntos que sefiala Esmem, que es la de que el elector puede tener connanza en el candIdato, nos parece mas bIen un grave mconvemente El DIputado no es un mandatano del elector, smo un representante del pals, y la naclOn no gana nada con que el DIputado y sus electores sean amIgos personales, basta con que el elector conozca, sm duda alguna, el partIdo en que se halla anbado el candIdato o en todo caso sus Ideas pobbcas Las relaCIOnes de mbmldad que el escrutmlo umnommal establece entre los electores y su DIputado conVIerten a este en un comlSlOmsta u ordmano de los asuntos pnvados de los habltant;!s del dlstnto, y por ello se ve obhgado a pasar el tIempo en las antecamaras mlmstenales, y acaba por desentenderse de los asuntos generales de la NaclOn para solo preocuparse de los mtereses de los electores que le dan el acta El caso de aquel DIputado SUIZO que se nego a
(1) Obra CItada tlt 11 cap JI,
SecCIOR

2 s, num 2

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votar un credlto para eXlrpar la fIloxera, porque en su distrito no habla vlflas, es un ejemplo algo caRCaturesco, pero muy expresIvo del espmtu publIco que crean los pequefios dlstntos Como ha dICho M Waldeck Rousseau, los peql1efios dlstntos tIenen el mconvemente de dar mas bien la medida de la populandad de las personas que la medida exacta de la opmlOn de las CIrcunscnpclOnes Ademas la expenencla ha demostrado que la acclOn de las Camaras no es bastante efIcaz para acabar con la corrupclOn electoral Y en los paises centralIzados como Espafia y Francia, la preslOn del 00blemo se efectua con mas facIlIdad en los dlstntos pequefios que en las grandes C1fcunscnpclOnes Y a esto hay que afladu que se presta mucho mas un pequefio distrIto que una gran clrcunscnpclOn a la compra de votos y fI las diversas formas de corrupclOn pohlca Por otra patte, el escrutmlO de lista lene el mento de multiplIcar y exaltar en cierta forma el derecho de cada elector, permllendole contnbUlr a la elecclOn, no de uno, smo de vanos Diputados, y el de dar a las eleCCIOnes una slgmfcaclOn polIca mas grande En los pequefios dlstntos, los candidatos alenden pnnclpalmente a los intereses locales, y en las grandes cIrcunscnpclOnes necesitan ensanchar los lImites de sus programas, y puede declIse que los problemas que afectan a una gran C1IcunscnpclOn son los problemas generales de la NaclOn, los que deben plantear y resolver las Asambleas legislatIVas Ademas, el escrutmlo de lista es una condlclon mdlspensable para el estableCimiento del regmen de representaclOn proporcIOnal que, como veremos mas adelante, nos parece muy Justo

VII

EL REGlMEN DE MAYORIAS y LA REPRESENTACION PROPOR-

CIONAL -Las eleccIOnes se venfIcan hoy en la mayona de los Estados por el reglmen llamado de mayonas, que consiste en elegir representante de un dlstnto al mdlvlduo que haya obtemdo mayor numero de votos Pero los Inconvementes de este sistema son tan eVidentes, que la generalidad de los tratadistas lo combaten y es de pensar que pronto sera desterrado en la generalIdad de los Estados Con el regImen de mayonas puede darse el caso de que mInOo nas muy numerosas queden SIn representaclOn alguna, y aplIcando logcamente este Sistema, en la hlpoteslS de que toda la NaclOn constItuyera un solo colegiO electoral, un partido que reumese la mitad mas uno de votos monopollzana la representaclon publica "Los Estados generales (o lo que es Igual, el Parlamento)-d.ecla Mlrabeau-son para la NaclOn lo que un mapa para una extenslon mica, sea en pequefto, sea en grande, la copia debe tener siempre

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las mismas proporcIOnes que el ongmal" (1) Yeso solo puede lograrse con un sistema que benda a que en las Asambleas legislativas tengan representaclOn todas las doctnnas en que se divide la opmlOn publIca Los defensores del reglmen de mayonas dicen que generalmente los partidos lenen mfluencla dlstmta en la~ diversas reglones de cada pals, y que por ello las mmonas de Importancia domman siempre en algunos dlstntos, y tienen as! representacin Es 'Cierto, en efecto, que en Inglaterra yen algun otro pa!s hay reglOnes que sImpatIzan siempre con las Ideas liberales y otras con las conservadoras Pero en la mayor parte de los paIses no ocurre eso, y puede darse en ellos el caso-de que una parte de la NaclOn, por el hecho de contar algunos votos mas que la otra, llegue hasta a prescIndir de la OpInlOn de ella Charles BenOlst ha hecho notar tamblen, que el menor mal del regImen de mayonas sena que monopobzara la representaclOn pubbca el partIdo que tuviera la mayona absoluta de votos El mal puede ser mas grande, porque puede suceder que la mayona de los representant<!s haya Sido elegida por una mayona relatIva, y represente aSl una mayona aparente, y no la mayona real de los electores Y casI siempre ocurre ese hecho por el gran numero de electores que se abslenen de emItIr el voto (2) "SI la NaclOn expresara dIrectamente su voluntad-escnbe DugUI-, sena la NaclOn compuesta de sus diferentes parldos, es precIso, pues, que el Parlamento se componga de los mismos elementos que la NaclOn y que los partidos que eXisten en la NaclOn se encuentren en el Parlamento Y hay que afiadlr que solo un sIstema de representaclOn proporcIOnal puede atenuar la InJusticia flagrante que Impera baJO el regmen de mayonas, que puede hacer pOSible que la mItad mas uno de los CIudadanos vIva solo la Vida pobtlca, quedando el resto como SI no eXistiera, como SI estuviera condenado a muerte CIVil La mitad mas uno es lIbre y SI se qUIere soberana, la otra mItad es SIerva, atada a la urna como en otros tiempos a la gleba. (3) Los partldanos del mayorztzsmo dicen, en cambIO, que la representaclOn proporcIOnal al aumentar la representaclOn de las mmonas Impos1bIlItana la formaclOn de mayo nas parlamentanas compactas, LUya eXistenCia es necesana para.el buen funCIOnamIento del Gobierno La expenencla de Belglca ha demostrado que, por el contrano, la representaclOn proporcIOnal, al aumentar la slgmftcaclOn pohtJca de
(1) CItado por Esmem Obra tItada, pag 318, nola (2) Ch Boom.! RapporU off Chambre de Dep , 1905, pag 472 (3) DuguI!. obra cllada tomo 1 cap III num 66

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las eleccIOnes, ha vlgonzado la disCiplina de los partidos y ha producido mayonas mas umdas y fuertes que con el sistema electoral antiguo Ademas, aun cuando la representaclOn proporcIOnal debilitara las mayonas, siempre sera mas Importante para un paIS que su Parlamento sea un fiel reflejo de la opmlon publica, que no que tenga una mayorJa compacta Se explica que los adversanos de los pnnclplos democrabcos tengan poca confianza en los dictados de la oplmon publica, pero no que parbclpen tamblen de esa desconfianza autores tan democrabcos como Esmem, porque, en defimbva, desconfiar de la representaclOn proporcIOnal es desconfiar de la opmlOn publica, que es la resultante de todas las opinIOnes Mayor valor bene la obJeclOn que se ha dmgldo contra la representaclOn proporcional al deCir que ese sistema entromza el Impeno de los parbdos polibcos y anula la influenCia poilbca de los hombres mdependlentesque no qUieren someterse a la dlsclpllna de los parbdos LeJOS de tener preJuIcIOs contra los parbdos polittcos, esbmamos que son Instrumentos necesanos del Gobierno parlamentano, y que , por ello todo cuanto contnbuya a su robusteCimiento y desarrollo 10fluua beneficlOsamente en la vida del Estado De ello hablaremos extensamente en otro capitulo Yen lo que se refiere a los hombres que actuan fuera de los partidos, es de pensar que encontranan mayores obstaculos aun, en el regmen de mayonas que en la representaclOn proporcIOnal para obtener una representaclOn parlamentana, porque SI su labor fiscalIzadora o sus Ideas mteresan a una parte de la opmlOn publIca, se formara a su alrededor alguna agrupaclOn que, como todas las mmonas, tendra mas mediOS de extenonzarse con la representaclOn proporcIOnal Para remediar en 10 pOSible los Inconvementes del reglmen de mayonas, se han Ideado diversos Sistemas, que pueden claSificarse en dos grupos sistemas de partlclpaclon de mmonas y sistemas de representaclOn proporcIOnal Los pnmeros se lImitan a garanttzar una cierta representaclOn a las mmonas, los segundos aspiran a asegurar en cada clfcunscnpclon a todos los partidos que tengan un numero Importante de adeptos una representaclOn eqUivalente a su valor numenco Ambas clases de sistemas admIten como base el escrutinIO por hsta Entre los pnmeros nos ocuparemos del sistema del voto restnngdo y del sistema del voto acumulabvo
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El sistema del voto restnngldo consiste en limitar el derecho del elector, no consmtlndole que vote mas que a un numero de candidatos menor que el de Diputados que hayan de ser elegidos por su clrcunscnpclOn SI, por ejemplo, en una clrcunscnpclOn se eligen tres Diputados, el elector solo vota a dos, SI se ehgen cuatro, vota a tres, etc ,Este sistema se halla establecido en Espaa para las eleCCiones de Diputados a Cortes en las grandes ClfcunscnpClOnes, y como sistema general para las eleCCiones mUnicipales y provmcIales El art 21 de la ley Electoral vigente (8 Agosto de 1907) dispone que "en los dlstntos en que deba eleg:trse un Diputado o un Concejal, cada elector no podra dar vahdamente su voto mas que a una persona, cuando se elijan mas de uno hasta cuatro, tendra derecho a votar uno menos del numero de los que hayan de eleglfse, a dos menos SI se eligieron mas de cuatro, a tres SI se eligieron mas de ocho ya cuatro SI se eligieron mas de diez. Este sistema se ha Implantado tamblen en la Repubhca Argentma y en Portugal El Sr Santa mana de Paredes expone las Siguientes observaCiones Incontestables sobre este sistema (1) "La clan dad y sencillez de este sistema le hacen esenCialmente practico, por mas que Bnght, su Implacable adversano, lo calIficase de Simple absurdo en matena de leglslaclOn Pero aunque tienda a corregir los VICIOS del regmen de las mayonas, no consigue que las mmonas esten representadas justa y proporcIOnalmente, lo cual constituye su gran defecto .Desde luego se adVierte que es completamente arbttrana la relaclOn numenca que establece entre los representantes de la mayona y los de la mmona, no pudiendo deCirse que una Asamblea asl elegl(la sea espejo fiel de la opmlon eSe acepta o no el pnnclplO de que las mmonas deben estar representadas en el Parlamento? Pues SI se acepta econ que derecho se reduce a priOri su representaclon legal a la tercera o cuarta parte de la que tenga un partido dommante? Es mas ,con que derecho se cercena tamblen la voluntad del elector, no permlbendole que vote el numero total de los Diputados que han de representar su dlstnto? Admltase este sistema y se tendra de un lado una hmltaclOn de todo punto arbltrana al derecho de las mmonas, y de otro una ImposlclOn no menos discrecIOnal al derecho de las mayanas, Impidiendo que estn representadas en la proposlclOn que les corresponda en los colegiOS donde tnunfen por completo
(1) Obra Citada, parte 3 ., seCCIOD 1 a, cap 11

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.Esto Sin contar qte dentro de las mlnonas solo aparecera representada la que alcance un voto ms, aunque sean de hechos Iguales. no wnslgUlendose tampoco la proporcIOnalidad de su representaclOn El sIstema del voto acumulat!vo concede al elector tantos votos como representantes hayan de ,eleglfse en el dlstnto, con la facultad de dlstnbuu esos votos en la forma que estime mas oportuna, ya otorgando un voto a un candIdato, o ya dos, tres o todos los votos. que tenga Supongamos que en un dlstnto se eligen cuatro DIputados Cada elector tendra cuatro votos y podra dar cuatro votos a un solo candIdato, o dos a uno y dos a otro, o a cada uno a cuatro candIdatos, o podra dlstnbUlr en otra forma sus votos Este sIstema se halla estableCIdo en ChIle, en la Coloma del Cabo y en los Estados Norteamencanos de Pens!lvama e llllnOlS Tamblen estuvo establecIdo en Inglaterra para las eleCCIOnes de los Consejos escolares recIentemente supnmldos La proporclOnahdad de este sIstema-dice el Sr Santa mana de Paredes-es mas aparente que real y mas bIen de calculo que de JuslCla En tanto vale el voto de un c1Udadano, en cuanto expresa su oplmon respecto al representante que ehge, por las Ideas que slgmflca, aSI es que por mas que el elector de tres, cuatro o CinCO votos a su candIdato, todos estos votos no tendran mas valor moral que el de uno solo, porque solo expresan una oplnlOn indIVIdual Se dua que lo que se procura ante todo es la representaclOll, del partIdo, esto servlfa umcamente para indicar que ha de buscarse la pToporclOnahdad de otro modo diferente, no multlpltcando la oplmon del mdlvlduo, SlnOo refleando fielmente el numero de opinIOnes indIVIduales con que cuenta cada agrupacIQn pohtlca Por otra parte, como hace notar Mr GIgon, no sena pOSible dar en la practlca a cada parttdo el numero de representantes proporcIOnado al numero de sus aflltados, defendiendo el eXlo en la lucha electoral de la mayor o menor exac- , tltud con que los duectores de la eleCClOn calculen previamente el numero de votos de que dIsponen, para aconsear a los electores el numero de veces que,han de escnblf el nombre de cada candIdato en la papeleta, con lo cual el tnunfo sena de los mas hablles, desestlmandose casI por completo la inICIatIva del elector. (1)

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(1) Obra CItada, capItulo Clt Ido

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Entre los sistemas que tIenden a una representacIOn proporcIOnal expondremos, en pnmer termIno, el del cOCiente electoral, por ser el primero de ellos que se llevo a la practica Andrae, Mmlstro de DInamarca, conslgulO que se pusiera en VIgor el afta 1855, y poco despues lo expuso teoncamente el publiCista mgls Tomas Hare, este sistema fue tamblen defendido por Stuart MIli Dos elementos forman dicho Sistema, el cociente electoral y la lista de preferenCia Se divide el numero de electores por el numer() de puestos que se han de elegIr, y el cociente es la cifra necesana para ser elegido el cociente electoral Supongamos aSI una clrcunscnpclOn que elIge cmco Diputados y tIene 50 000 votantes El cociente electoral sera 10 000, y, en consecyencla, seran elegIdos DIputados toaos los candidatos que reunan 10 000 votos Pero como muchos candidatos pueden tener mas votos que los del cociente electoral, con el fin de que no se pierdan los que exceden de esa clita y puedan servIr para otro candidato, se concede a cada elector el derecho de votar a tantos candidatos como Diputados se hayan de elegir. Se cuentan, en primer termmo, los nombres que ocupen el pnmer lugar, al que se llama lista de preferenCia Y en cuanto un candldat() llega a reumr la cIfra del cociente e\f'ctoral que en el ejemplo propuesto sena 10 000, es proclamado Diputado y todas las 'demas can, didaturas en que fIgure su nombre en pnmer lugar, se apbcan al candldato cuyo nombre figure en segundo lugar, y aSI sucesivamente Este slstema parece sencillo y de facIl manejo Pero tIene dos grandes defectos que han Sido la causa de su escaso eXlto En pnmer termmo, cada elector lene facultad de colocar en la papeleta los nombres de los candidatos en el orden que qUiera, y esto puede dar lugar a que los votos sobnmtes de un candidato aprovechen a uno Sl el escrulmo empieza con unas papeletas, y a otro SI corruenza con otras papeletas Supongamos que 20 000 candidaturas llevan en pnmer lugar el nombre de A, y que de esas 20 000, la mitad lleve el nombre de B en segundo lugar, y la otra mitad el nombre de C, tambien en segundo lugar Segun que el escrutmlO empiece por las papeletas que llevan el nombre de B en segundo lugar, o por las que llevan el de C, aSI los votos sobrantes a A, aprovecharan a C o a B El segundo mconvemente del sistema es que como el escrutml() hay que realIzarlo en un solo ColegiO, las operaciones escrutadoras resultan verdaderamente complicadas e IntermInables El sIStema s,. gue en vigor en Dmamarca para la elecclOn de 52,mlembros del Lands-

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thmg y el afio 1894 fue Implantado en la Repubhca de Costa RIca para la elecclOn de DIputados Ademas, este sIstema parece que da una representaclOn que expresa mas bIen las slmpauas personales de los electores que la fuerza de los partIdos El sIstema que hoy tIene mas aceptaclOn entre losl defensores de la representaclOn proporcIOnal, es el sistema de la concurrencia de listas, que debla llamarse con mas propIedad de la concurrencia de partIdos Con arreglo a este sistema el elector solo puede votar a la lista de un partIdo y por ello no puede figurar el nombre de un candIdato en mas de una lista Pero dentro de una lista puede votar a uno, a vanos o a todos los candIdatos de la lista Termmada la votaclon, se determma el COCIente electoral, y se conceden a cada hsta tantos puestos como el numerd de veces en que contenga el COCiente electoral Y dentro de cada lIsta se elIgen Diputados a los que hayan obtemdo mayor numero de votos En este sistema el elector expresa al mIsmo tiempo sus Ideas pohtlcas al votar la lista de un partido y sus preferencIas personales al quedar en hbertad de votar a los candIdatos de , la hsta que estIme oportuno , El citado sistema ha SIdo perfeccIOnado con nuevos procedImIentos y espec'almente con el de la CIfra repartldora propuesto por Mr D'Hondt, que es el que con algunas lIgeras modificacIones funcIona en BlgIca desde la ley de 29 de DICIembre de 1899, y el que algunos partidos qUlelen Implantar en FranCIa Segun el art 262 de la ley belga Citada, el sistema funCIOna del modo sIgUIente "La oficma pnnclpal (la Junta provmclal.del Censo, que dmamos en Espafia) diVide sucesIvamente por 1,2, 3, 4, 5, etcetera la CIfra electoral de cada una de las hstas y coloca los cocIentes en el orden de su ImportancIa hasta que concurra un numero de coCIentes Igual al de los miembros que se han de elegu El ultImo cociente SIrve de dIVIsor electoral La repartlclOn entre las hstas se reahza atnbuyendo a cada una de ellas tantas actas como veces este comprendIdo este numero dIVIsor en su CIfra electoral. Para comprender con mas c1andad este sIstema expondremos la forma en que lo exphca Klotl (1) "Supongamos una ClfcuncnpclOn que ehge 5 dIputados Los radIcales proponen una hsta, los hberales otra y los democratas soclahstas otra Sobran asl tres listas, J, 11 Y I1I, que obtIenen los SIguIentes votos, hsta J 1 500 votos, hsta 11 800, lIsta III 600 A qUIen concederemos el pnmer puesto? A la hsta 1, por(1) Klott, D .. ProporlzOnalflJahl In der SChflJelZ, pag 375

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que eVldenjemente obttene por 10 menos un puesto cA qUIen otorgaremos el segundo puesto- SI se 10 damos a la lista 1, tendra 1m acta por cada 750 votos (la mitad de 1 500) Mas la 11sta 11 ha obtemdo 800 votos, por conSigUIente, le concederemos el segundo puesto No podemos otorgar el tercer puesto a la 11sta m, porque esto hana un representante para 600 votos, y la lIsta 1 no ha obtemdo mas que un acta en la reparttclon, temendo el doble de,750 votos El tercer puesto correspondera por ello a la 11sta 1 SI concediramos el cuarto lugar a la 11sta 1, los radicales tendnan un representante por cada 500 votos (1 500 = 500 x 3), SI se 10 dleramos a la 11sta n, tendna esta un acta por cada 400 votos (800 = 400 x 2) Pero la Itsta m ha reumdo 600 votos y no ha obtemdo aun nmgun representante, luego se la debe conceder este puesto (el cuarto) El qumto lugar se debe dar a la 11sta 1, p<;>rque de este modo ttene un representante por cada 500 votos, mientras que SI se 10 concedemos a la I1sta n o a la m, tendremos un acta por cada 400 votos en el pnmer caso y por cada 300 en el segundo He ahl la reparttclOn venficada El resultado final se establece aSI lista 1, 1 500 votos y 3 actas, 11sta n, 800 votos y un acta, Itsta m, 600 votos y un acta La repartlclOn es todo 10 proporCional que puede ser dada la tndlvlslblltdad de las actas Desde el punto de Vista matemattco, el metodo de D'Hondt es matacable Y ahora, epor que formula mecamca puede expre~arse este modo de repartlclOnEn el ejemplo propuesto hemos escnto alIado de cada lista el numero de votos que ha obtemdo Aliado del numero mas glande, pongamos la cdra 1, despues dividamos este numero 1 500 por 2, y escnbamos al lado del mas grande de lqs tres numeros, 750, 800 Y 600, la cifra 2, dividamos entonces 800 por 2 y comparemos los tres nuevos numeros, 750, 400, 600, Y pongamos aliado del 750, la cifra 3 DIvidamos despues 1 500 por 3, yveremos quede los tres numeros nuevos, 500, 400, Y 600, el ultimo es el mas grande, y aSI contmuanamos hasta el numero de representantes que se hayan de elegir" En lo que se refiere a la forma en que han de dlsfnbulrse las actas conced'das a una ltsta entre los candidatos de ella, la ley belga dispone que cuando el numero de candidatos de una ltsta es Igual al de actas que se le hayan atribUIdo, todos los candidatos seran elegIdos Cuando el numero de candidatos es supenor al de actas, seran elegidos los candIdatos que hayan obtemdo mayor numero de votos En caso de pandad de votos, prevalece el orden de presentaclOn (1)
(1) Art 265

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Hay que tener, ademas, en cuenta que cada elector puede votar uno, a vanos o a todos los candidatos de la lIsta y en el orden que qUIera Lo que no puede es votar a candidatos de dos hstas diferentes Y cuando el elector solo vota a uno o a vanos candidatos, 'pero no a todos los de la lIsta, su voto se cuenta para la lIsta, pero dentro de la hsta solo para el candidato o los candidatos sealados El sistema mdlcado de D'Hondt se halla tambin establecido en la generalIdad de los cantones de SUIza y en algunos Estados norteamencanos VIII EL SENADO O LA CAMARA ALTA-La orgamzaclOn de la Camara Alta vana de IIna manera profunda de unos a otros Estados Hay algunos Estados, como FranCia, SUiza, los Estados Umdos y la RepublIca Argentma, en los que la Camara Alta tiene una orgamzaclan democratlca, aunque se diferenCia de la Camara Baja en que sus. miembros se ehgen por sufragIO mdlfecto ASI, en FranCia los Senadores son elegidos por compro misan os de los Ayuntamientos, por los. Consejeros departamentales y por los Diputados a Cortes, en SUlza y los Estados Umdos por las legislaturas locales, y en la Argentma por las provmclas y la capital Tamblen en Portugal es democratlco el Senado, con la parhculandad de que, segun los articulas 8 o y 9 o de la Constttucln, los Senadores se ehgen por sufragiO directo, a razon de tres Senadores por cada dlstnto del contmente e Islas vecmas, y uno , por cada provmcla de Ultramar Ademas, en todos los paises citados se diferenCian ambas Camaras en que el Senado se renueva parCialmente, mientras que la Camara de Diputados se renueva totalmente, en que se eXige mas edad para ser Senador que para ser Diputado y en que es de mayor duraclOn el cargo de Senador que el de Diputado Parece que en dichos paises se ha buscado con esta diverSIdad de orgamzaclOn que cada una de las Camaras pelsomflque, por su espmtu, una de esas dos. tendennas necesanas para la Vida de todo pueblo, la tendenCia activa que agla y mueve las Ideas y la tendenCia moderadora que refrena los. movimientos preCipitados Como veremos despues, en SUiza yen los. Estados Un dos el Senado es, ademas, una garanha de la orgamzaclOn federal En Inglaterra, por el contrano, la Camara de los Lores es esenCialmente anstocratlca La mayor partes de los Lores son heredItanos, y los demas unos son elegidos por los nobles de ESCOCia e Irlanda y los. otros son los que ocupan las altas erarqUlas ec1eslastlcas Esta orgamzaClOn anstocratlca se ha mantemdo en pie a pesar del mOVimiento democrahco moderno, porque la anstocracla mglesa ha sabido soste-

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ner su prestigIO polttlco dando ejemplo de desmtrs pubbco, estudiando las cuestIOnes politlcas, abnendo sus rangos a las personas de alta slgmflcaclOn mtelectual y, sobre todo, procurando ponerse en contacto con 1<1 opmlOn pubbca En otros Estados, como !taba y el dommlO del Canada, los miembros del Senado son elegidos por el Gobierno En Itaha son, ademas, vltabclOS Este sistema responde a la Idea de que deben tener partlcIpaclOn en la funclOn legislativa todos aquellos hombres que por su competencia tcmca, los serviCIOS que han prestado al Estado, su labor clentlflca o por otros mntos Ilustres pueden ser muy utlles a la patna, y que por su edad, por su modesta poslclOn economlca o pOi haber vIvido apartados de los partidos polItlcos no este n en condicIones de lanzarse a luchas electorales En los Estados federales como Alemama, SUIza y los Estados Umdos, la Camara Alta cumple prmclpalmente la funclOn de defender las libertades de los pueblos federados, y por eso representa a las dlstmtas colectividades autonomas o umdas en la federaclOn En Alemama, el Bundesrath se constituye con Delegados de los Gobiernos de cada uno de los Estados que mtegran el ImperIo En SUIza se compone de Delegados de los Cantones y en los Estados Umdos de representantes de los Estados Tamblen en Chile y en la Argentma el Senado se elige por las provmclas y por ultimo, hay Estados, como Espaa y Austria, que ademas <le aceptar alguno de los pnnclplOs expuestos, conceden tamblen representaclOn en la Camara Alta a dIVersas CorporacIOnes mtelectuales y SOCiales ASl en Espaa henen representaclon las Umversldades, las Academias, las provmclas, las dlgmdades ecleslastlcas y las SOCIedades economlcas de amigos del pals, yen Austna, las Camaras de ComeJ.<:10 y de Industna Los pnnclplOs en que se debe msplrar la orgamzaclOn politJca de un pals solo pueden dedUCIrse de su estado SOCial Por ello no debe plantearse el problema de la constltuclOn que conviene a la Camara Alta de un pueblo determmado sm tener en cuenta la fuerza pohtlca <le los dlvefsos elementos que lo mforman Pero como es un hecho .que el espIrltu 19uahtano y democratlco, y ahora prescmdlmos de que ese hecho sea bueno o malo, se va apoderando de todos los Estados con una fuerza meslstJble, y en un plazo mas o menos largo destrUlra <> deblbtara las mstltuclQnes fundadas sobre pnvIleglOs de clase, cabe discutir cual es la orgamzaclOn de una Camara Alta que mas se armonIza con esos pnnclplOs democrahcos dommantes

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Muchos autores, fundandose en la concepclOn orgamca del Estado que establece un paralelismo completo entre la sociedad y un organismo humano, han Ideado la teona de que la Camara de Diputados debe representar a los llldlVlduos, al elemento lllorgamco, y el Senado a los llltereses sociales, al elemento organlco Esta doctnna cuenta en Espafia con muv Ilustres representantes (1) En nuestra opllllOn, la concepclOn orgamca del Estado carece de fundamento, y confunde la analogla con la Identidad ,Una agrupaclOn humana tiene llldudablemente muchas analoglas con un organismo Pero de ahl a equiparar ambos conceptos hay un abismo En un grupo de personas no hay mas personas que las que componen el grupo Puede el Estado considerar a ese grupo como una persona JUndlca, del mismo modo que Cahgula con Idero a su caballo como un Consul, o que en los banquetes' antiguos se teman por presentes a los muertos y se les serVla un plato Pero aunque no puede ser mejor la dlSposlclOn en que nos encontramos a asentir a tantos Ilustres maestros, no podemos convencernos de que en un grupo de diez personas hay once personas Esto de traducir la CienCia Jundlca en ciencia natural como se ponen los versos en mUSlca, usando la frase de Ostrogorskl, esta bien para produclf efectos Ilteranos, para usar metaforas que adornan un discurso Pero puede acarrear resultados muy funestos cuando se trate de sacar de esas semejanzas, consecuencias polltlcas, reformas de las lllstttuclOnes I La representaclOn de clases ha Sido tambin defendida por algunos autores como DugUlt, que han combatido energlcamente la concepclOn orgamca del Estado Y es que segun DugUlt en el Parlamento deben estar representados todos los elementos, opllllOnes e llltereses que mueven a un pals No nos oponemos a que tengan cierta lllfluenCla en las dehberaclones leglslatlvas los representantes de los llltereses sociales de un pals Pero SI a que haya una Camara constltUlda exclusIVamente con representante de los llltereses sociales y que tenga Igual poder que la Camara elegida por sufragIO "SI se orgamza la representaclOn polltca-dlce Ostrogorskl (2)sobre la base de las agrupacIOnes sociales, solo se lograra orgamzar los egolsmos en el Estado Los llltereses SOCiales se hallan demasIado
(1) Gmer de los RIOS La persona sOCIal -Santamana de Paredes, obra Gatada -Posada Tratado de Derecho polfttco (2) M Ostrogorskl La democrafle el I organlSPtzon des partzs pol.tzques, tomo n, cap 11

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representados en las Asambleas pol!tJcas, Ya este propOSltO recordaremos la frase de aquel norteamencano que decla que en las Camaras se hallan representados todos los mtereses, menos el mteres general Por todas partes no se hace mas que obedecer a preocupacIOnes de Smdlcatos, AgrupaCIOnes y localidades Por ello todos los esfuerzos deben dmguse a lograr que los electores, y en consecuencia los elegidos, se desprendan de lo particular y se coloquen sobre el terreno nacIOnal general Sera una gran falta y una enorme desgraCia que despus de tantos Siglos de lucha por la emanClpaclOn se revista a los antagomsmos de mtereses y a los egOlsmos de clase de una forma legal que les comumque la personalidad politlca Sm duda, una SoCiedad vive de mtereses, como el hombre Vlve de pan, pero en una SOCiedad en que la Vida no se reduce a la lucha agna de apetitos, los mtereses deben quedar subordmados a las Ideas, que despOjadas del elemento personal, es deCir, de lo estrecho y mezqumo, son las umcas fuerzas capaces de establecer la armoma y la JustJcla entre las tendencls divergentes" Son tamblen muy mteresantes estas palabras que Esmem dedica al mismo asunto "La misma razon de ser del Gobierno representativo y libre es la suposlclOn de que el voto de los CIUdadanos y sus representantes expresara el mteres general y Jo hara pasar a la leglslaclOn Pero hace falta para esto que unos y otros hagan abstracclOn, en lo que ello sea poSible, de sus mtereses particulares, deJandose gUiar por la razon y la Justicia Para asegurar este resultado, algunos pensadores del SIglo XVIII, Rousseau y Sleyes mismo en 1789, quenan prohibir todas las ASOCiaCIOnes y CorporacIOnes que crean entre sus miembros un mters comun y poderoso, y, sm embargo, particular en relaclOn con la NaclOn entera Era eso un error grave, era sacnftcar uno de los derechos mdlvlduales mas precIOSOS, pero sena un error no "menos grave en senbdo contrano, orgamzar el sufragIO poltbco en tal forma que los CIUdadanos senan InvJtados, casI forzados por esta orgamzaclOn misma a no consultar mas que sus Intereses particulares y a olVidar el mteres general Sena favorecer la lucha de los mtereses y las fuerzas que Sin neceSidad d; estImulos extraos sufren ya muy dlflCllmente el yugo de la razon" (1) A pesar de que acabamos de demostrar que la teona que tiende a orgamzar una Camara de Igual pode! que la elegida por sufragIO um(1) Obra CItada, pag 230
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versal, con representantes de los Intereses sociales, carece de fundamento Clenltflco porque no pueden eqUIpararse las llamadas personas sociales a las personas mdlvlduales, y sena funesta para la vida nacIonal, esto no se opone a que reconozcamos la convemencla de que los grandes mtereses economlcos y las agrupacIOnes profesIOnales puedan expresar y hacer Olf al Gobierno sus votos, por organos que los representen y sean ltbremente elegidos Ciertamente hay un gran fondo de justlcla en la queja formulada por mucha gente de que el Parlamento acaparado de hecho en su mayor parte por Abogados y pohtlcos Sin competenCia se desentlende con demasiada frecuencia de los grandes mtereses economlcos del palS Mas todo esto solo puede conduclf, como dice Esmem, "a orgamzar Asambleas elegidas segun el pnnclplO de la representaclOn de clases, pero Simplemente consultivas, Asambleas que servman para Ilustrar a los Poderes publtcos, pero sm partlclpar en el ejerClClO de la soberama. Ademas, las ventajas del sistema blcameral subSisten lo mismo cuando las dos Camaras tienen el mIsmo poder, que cuando una de las Camaras queda subordmada a la otra En vlftud de la ulttma reforma parlamentana, la Camara de los Lores ha quedado completamente subordmada a la Ca mara de los Comunes, sm que el Parlamento mgls haya perdido nmguna de las ventajas que proporcIOna la duahdad de Camaras y esto nos indica que acaso la soluclOn mas acertada del problema de la orgamzaclOn de las Camaras en un pals democratIco sera una Camara elegida por sufragiO umversal, soberana, y otra Camara en la que haya representantes de los Intereses soCiales, miembros deSignados por el Gobierno atendiendo a sus condicIOnes relevantes, y miembros elegidos por sufragIO mdlfecto, que este subordinada a la pnmera, con ImclatIva parlamentana y con facultades para obhgar a la Ca mara popular a del1berar nuevamente sobre sus acuerdos, pero Sm facultades para anularlos De este modo el Parlamento tendna todas las ventajas del sistema blcameral, los intereses sociales tendnan un organo de expreslOn y de mfl uenCIa en la VIda pubhca y la Camara populareJercena el supremo poder leglslattvo IX RENOVACION TOTAL y PARCIAL DE LAS CAMARAS -En todos \ los Estados actualmente la Camara Baja se renueva en su totahdad En cambIO el Senado se renueva pafClalmente en la mayor parte de los Estados, y ademas debemos aadIr que en muchos Estados hay en la Camara Alta miembros vItaltclOs El Sistema de la renovaClOn total parece que es el que mas se armOllIza con la naturaleza representattva del Parlamento

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"Cierto es-dice el Sr Santamana de Paredes-que la renovaclOn total produce agitacIOnes en todo el pals, pero prescmdlendo de que el haber agliaclOn no siempre es malo por ser seal de vida, aceptese el sistema de renovaClOn parcial, y entonces, como dice Chateaubnand, la fiebre electoral sera contmua TIene razon Stuart MIll, SI la renovaClOn de las Camaras se exphca por el cambio de opmlOn, debe procurarse que el nuevo Parlamento sea plenamente expreslOn de esta Como se ve, el problema parece resuelto en el terreno 'clenuco en favor de la renovaclOn total, con objeto de que siempre los Parlamentos representen el estado actual de la opmlOn pubhca (1) X PRIVILEGIOS DE LOS MIEMBROS DE LAS CAMARAS -La trascendenCia de las funCIOnes que desempea el Parlamento ha sido causa de que en todas las legisla ClOnes se concedan a los miembros del Parlamento ciertos pnvlIeglOs necesanos para garantizar su mdependencla El pnmero de estos pnvlleglOs es el de la mVlOlabllidad por los votos que emitan en las Camaras En este punto esta n acordes todas las legislaCIOnes vigentes Otro de los pnvlIeglOs es el que se ha llamado de la mmumdad parlamentana, que consiste en el derecho de todo representante, a procesado sm autonzaclOn de la Camara a que pertenezca En no ser esta matena, la leglslaclOn espaola es la que mas protege a los DIputados y Senadores porque, segun nuestra leglslaclOn vIgente, un Diputado o un Senador no pueden ser procesados, esten abiertas o .cerradas las Cortes, Sin la autonzaclOn de la Camara respeclva, salvo el caso de que sean sorprendidos en flagrante delito Y ademas solo pueden ser procesados por el Tnbunal Supremo En la mayona de las legislaCIOnes extranjeras, la previa autonzaclOn parlamentana para procesar a un Diputado o Senador, solo se reqUIere cuando el Parlamento esta abierto SI esta cerrado, los miembros del Parlamento quedan sometidos a los Tnbunales como cualqUIer otro CIUdadano En algunos paIses, los DIputados y Senadores tIenen ademas el derecho a cobrar un sueldo o una mdemmzaclOn por el desempeflo de su cargo En FranCia, los Diputados y Senadores cobran 15 000 francos anuales En Inglaterra, los Diputados cobran 400 Ilbras es1erlmas anuales (10000 pesetas) En Alemama, los mIembros del Relchstag reCiben una mdemmzaclon de 3 000 marcos anuales En Italia y en Espaa, los Diputados y Senadores tienen derecho a viaJar gratUItamente por ferrocarnl Y en la mayor parte de las Repubh---~

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Obra citada parte 3 a, secClOn 2:1., cap Il

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cas amencanas cobran un sueldo los miembros de las dos Camaras. El pnnclplO de las dietas parlamentanas ha sido muy vivamente atacado Sm embargo, estlmamos que en un reglmen democratlco no puede ser discutido con fundamento SI se reconoce a todo cIUdadano nco o pobre el derecho a formar parte del Parlamento es necesano ponerle en condicIOnes de que' pueda dedicar su vida a las funcIOnes parlamentanas, y esto aparte de que todo trabajO publico o pnvado debe ser retnbUldo Ademas, el derecho de los electores a escoger su representante queda limitado SI no se admiten las dietas parlamentanas, porque no podran ser representados por qUlen carezca de una buena poslclOn economlca, y el pals puede verse pnvao del concurso de hombres distingUidos a qUienes la faIta de grandes medIOs de fortuna les Impide abandonar sus negocIOs o su profeslOn para Ir a sentarse en el Ptlamento Muchos dicen que el sueldo de los Diputados servma para aVivar el deseo de entrar en el Parlamento de los politlcos de oficIO Creemos que, por el contrano, la falta de sueldo sirve a muchos politlcos Inmorales para excusar los negocIOs corrompidos en que se mezclan Cuando las funCIOnes parlamentanas no son retnbUldas, los Parlamentos solo pueden componerse de personas acomodadas, de personas que ejercen sus profeSIOnes o tienen sus negocIOs en la capital en que se celebran las sesIOnes de las Camaras o de gente inmoral Y solo retnbuyendo los cargos parlamentanos podra lograrse que el Parlamento se constituya con verdaderos representantes de los electores, con personas morales de todas las categonas SOCiales Con el mismo fin que los pnvileglOs citados, es deClf, para garantizar su mdependenCla, en todas las legislaCIOnes se limitan los dere~ chos de los miembros de las Camaras, mcapacltandoles para el eJercICIO de otras funCIOnes publicas y para ser premiados con honores y comiSIOnes retnbUldas Esta limltaclOn de los derechos de los representantes parlamentan os es altamente necesana, porque aSI pueden sustraerse de la acclOn del Gobierno que es qUien concede los cargos. empleos y honores XI EL "REFERENDUM" y LA INICIATIVA POPULAR -En la epoca actual han alcanzado un gran desenvolvimiento en SUlza y en los Estados Umdos, y han ganado muchos adeptos en el campo de la cienCIa, dos mstituclOnes que tienden a completar la acclOn parlamentana el referendum y la ImCJatlVa popular El/eferendum es el sistema que tiende a que una ley no pueda ser puesta en vigor SI despues de haber Sido aprobada por las Camaras no es aprobada nuevamente por el Cuerpo electoral La palabra rele-

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rendum ha sIdo tomada de la frase ad referendum, que se usa en los Tratados mternaclOnales y que mdlca que necesItan estos, para ser valIdos, la ratIflcaclOn de los respectIvos Estados El refeJendum, como vemos, es una aplIcaclOn del reglmen de democraCla dIrecta a los tiempos presentes La ConvenclOn francesa estableclO por pnmera vez este sIstema con el nombre de voto popular al declarar el 21 de Sephembre de 1792, que "no puede haber ConslttuclOn hasta que ella sea aprobada por el pueblo n Y dIcho SIStema fue apltcado a la ConstItuclon de 1753, a la del 5 Fructtdor, ao IlI, y a la del 22 Fnmano, ao III La tradlclOn as! establecIda se conservo para el estableclm'ento del Consulado vltahclO y del Impeno Napoleon III hIzo leaparecer este pnnclplO con un nuevo nombre, el de pleblsclo, y con una nueva forma, porque pldlo al pueblo poder pala conservar la autorJdad suprema y dIctar una ConstltuclOn con arreglo a los pnnclplOs consignados en la proclamaclOn Pero donde realmente se ha desenvuelto y ha arraigado ellefeI endum es en SUIza El referendum ttene como complemento el prmclplO de la IntClattva popular que reconoce el derecho de un cIerto numero de clUdadanos a pedIr que una ley se someta al refelendum, o que el Parlamento dIscuta un proyecto de ley determmado En SUIza, en vtrtud de la enmIenda constttuclOnal de 1874, seran somettdas al 1 efel endum todas las leyes federales cuando 10 soliCIten 50 000 clUdadanos o cmco Cantones por lo menos Ademas, la Asamblea federal hene tamblen la facultad de someter al referendum las leyes que esttme oportunas Y segun la enmIenda constttuclOnal de 189)., la mlclattva popular puede ejercitarse tamblen por 50000 CIUdadanos para reclamar la adopclOn de un nuevo articulo conshtuclOnal y la derogaclOn o la modlficaclOn de los artlculos vigentes (1) Las leyes sometIdas al refeTendum se votan por los electores en bloque, aprobando o rechazando toda la ley Y la IntClatlva popular puede ejercitarse presentando una proposlclon concebida en termmos generales, o un proyecto con todo el arttculado ReCIentemente la mlclattva popular se ha extendIdo tamblen, en la practica, a matenas que no son constitucIOnales El referendum y la mlclatlva popular se hallan tamblen estableCIdas en las leglslaclOnes parlculares de la mayor parte de los Estados locales de la Republtca norteamencana, para las matenas conshtuclO(1) CurtI, Le refelendum tradUCClOn francesa de J Rou]at

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nales Ultlmamente ha alcanzado una gran Importancia el llamado referendum consultlvo, por el cual una Jeglslatur~, antes de legislar, somete al sufragio popular los pnnclplOs fundamentales de un proyecto en ella presentado Tamblen la IniciatIva popular ha obtemdo nuevas aplicacIOnes en el reglmen mumclpal de algunos Estados de la Umon Con arreglo al sistema llamado de Des Momes, por haber sido Implantado por pnmera vez en esa cIUdad, y que hoy se halla establecido en muchos MumclplOs, el 25 por 100 de los electores, cuando no este conforme con la gestIon del Alcalde o de cualqUIer Consejero mumclpal, puede pedirles que se sometan a nueva elecclOn, SI ha pasado un cierto plazo desde la elecclOn en que fueron nombrados (1), y SI no ganan esa elecclOn lenen que presentar la dlmlslOn de sus cargos La campaa que emprendlO en las eleCCIOnes de 1910 el partido conservador mgles en defensa del referendum como medIO de resolver los confhctos que podlan surgu entre las dos Camaras del Parlamento, ha motivado una abundante hteratura relativa a este asunto en toda Europa Y es digno de hacerse notar el hecho de que el referendum lene en su favor a los conservadores y a los elementos de la extrema IzqUIerda, y es combatido por los hberales mgleseb y los republicanos gubernamentales de FranCia Todas las slmpa!ias que nos despierta el reglmen de democracia dlfecta cuando se trata de pequeos pueblos, se trocan en desconfianzas cuando se trata de las nacIOnalidades modernas Y es que el refe! endum tiene mconvementes muy graves, como ha puesto en claro M Esmem (2) "Este sistema-dice el Insigne maestro-es VICIOSO en el fondo porque la mayona de los clUdaddnos, muy capacitada para elegir representantes de opmlOnes conOCidas y onentar aSI la leglslaclOn y el Gobierno, es Incapaz de apreciar las leyes o los proyectos de ley que le sean somebdos Le faltan para esto, como decla Sleyes, dos cosas necesanas la mstrucclOn para comprender estos proyectos y el tiempo para estudiarlos Supongamos que un Codlgo de comerCIO o una ley sobre la Manna se someten al voto de labnegos y montafieses Sucedera faltamente una de estas dos cosas, o votara la mayona a ciegas un proyecto que no comprende, o 10 rechazara por motivo de cualqUier dlSposlclOn qUlzas secundana, contra la cual se haya formado uno de esos preJUICIOS populares tan rapldos en nacel como dflclles en destrulf
(1) L S Rowe, El Gobierno de la CIudad y sus problemas traduCClOn espaola de Lu clla Posada (2) Esmem obra CItada tlt II cap Il secClOn 3 s, num 4

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"El sistema es no menos VICIOSO en la forma Aparta, desde luego, toda dlscuslOn sena ante el Cuerpo que debe dar a la ley su sanclOn definitiva Esta dlscuslOn era posible todav!a en las pequeas Repubhcas anttguas, cuando la Asamblea del pueblo entero podla presentarse sobre una misma plaza pubhca al rededor de la tnbuna, a la que sublan uno tras otro los cIUdadanos mas Ilustres y los pnmeros oradores de la NaclOn Es Imposible entre los millares de Asambleas pnmanas, entre las que se repartwa necesanamente una gran NaclOn, para proceder a un voto popular Se nos dlra qUlzas, que las Sociedades modernas poseen en la Prensa dIana un medIO de mformaclOn y un mstrumento de dlscuslOn mas poderoso mll veces que las arengas de los oradores ant1guos La voz de la Prensa es radicalmente msuflClente para mstrUlr al pueblo sobre las leyes en dlscuslOn, porque no establece de hecho mngun debate contradlctono, SI cada hombre del pueblo lee hoy un penodlco, ordmanamente no lee mas que el suyo De otro lado, la expenencla demuestra desgraciadamente cuan apaSIOnados, y sobre todo superfiCiales, son los debates que se manhenen en los penodlcos destmados espeCialmente a las clases populares Y esto no es todo, el sistema es mas defectuoso todavIa en otro de sus aspectos Lo que se somete al voto del pueblo es una ley toda entera, un bloque mdlvIslble, porque praclcam ente se caena en comphcaclOnes mesolubles, SI se qUIsiera hacer votar separadamente cada uno de los arlculos Y el voto en estas condICIOnes no es ya hbre, desde el momento en que el elector se ve frecuentemente en esta alternativa, o rechazar una ley que eSlma buena en su prmclplO, porque conlene alguna dlSposlclOn que Juzga madmlslble, o admllr esta dlSposlclOn por no rechazar la ley entera "Elleferendum tiene todavla otro mconvemente mcontestable y es que menosprecia el Gobierno representativo sm supnmlrlo c. Que autondad pueden tener las Camaras, SI las leyes dIscutJdas y votadas por ellas pueden a cada mstante ser rechazadas por capncho o IgnoranCia, por la mayona mIsma que ha elegido sus miembros sobre un programa determmado? QUIenes son los hombres que en tal medIO querran aceptar el mandato de Diputado?" Hay que reconocer tamblen que la expenencla SUlza no habla muy en favor del referendum ASI han Sido rechazadas por referendum, entre otras leyes Importantes, una que sealaba retiros a los funcionan os que hubieron serVido durante la mayor parte de su Vida al Estado, otra que Impoma la vacuna obhgatona y otra que reorgamzaba el EJerclo sobre base naCional

CAPITULO XIII
EL PODER EJECUTIVO

I Concepto del Poder ejecutivo Naturaleza de los actos que reahza Doctrina de O Mayer El GobIerno -I1 SIstema indIvIdual y sIstema colegIado del Poder ejecutivo Los MinIstros La InVIOlablhdad del Jefe del Estado y la responsablhdad mlnlstenal III EvoluclOn hlstorlca de este pnnclplO En el Derecho romano En el Derecho germano En el absolutismo La r~sponsabllldad penal de los Mllllstros en la hlstona mglesa SIstema constitucIOnal Ideas del Sr Conde LUIs -IV DIversas clases de responsa bllldad mmlstenal -V La responsablhdad penal de los MinIstros SIstemas relativos al Tnbunal que debe Juzgar a los Mmlstros SIstema legIslativo SIstema JudIcIal SIstema del Tnbunal especIal -VI DeterrnmaclOn de la cnmmahdad de los actos mmlstenales SIstema arbltrano SIstema legal ConslderaclOn especIal de la leglslaclOn espaola -VII La responsabIlidad cIvIl de los Mlntstros Doctnna legal mglesa SIstema Implantado en Francia y Alemania Leglslaclon espaola Estudio comparado de dIchas doctnnas -VIII La responsabilidad polttlca de los MInistros Su desenvolvimiento actual Sus diversas manifestacIOnes

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CAPTULO XIII
EL peDER EJEeUTIve

1 Concepto del Poder ejecutIVo Naturaleza de los actos que realiza Doctnna de O Mayer El Gobierno -ll Sistema zndIVldualy sistema colegiado del Poder ejecutIVo Los MInistros La znvlOlabllldad del Jefe del Estado y la responsabllldad mlnlsterzal -IlI EvoluclOn hlstorzca de este pnnclplO En el Derecho romano En el Derecho germano En el absolusmo La responsabilidad penal de los MInistros en la hlstona znglesa Sistema constztuclOnal Ideas del Sr Conde LUIs - IV DIversas clases de responsabllldad mlnlsterzal - V La responsabilidad penal de los MInistros Sistemas relatIVos al Trzbunal que debe uzgar .a los MInistros Sistema legislatiVO Sistema j udlczal Sistema del Tribunal especzal -VI DetermznaclOn de la cnmInalldad de los actos mznlsterlales Sistema arbltrano Sistema legal ConslderaclOn especzal de la leglslaclOn espaola -VII La responsabllldad CIVil de los Mmlsiros DoctrIna legal mglesa Sistema Implantado en Francla y Alemama LeglslaclOn espaola Estudio comparado de dichas doctnnas VIII La responsabllldad pollflca de los Ministros Su desenvolvlmzento actual Sus dIVersas manzfestaclOnes

1 En el capItulo XI haclamos notar que no hay correspondencIa en la reahdad entre los poderes y las funCIOnes que llevan sus nombres, y que, en consecuenCIa, es un error deflmr al Poder ejecutIvo como el organo encargado de desempear la funclOn admlmstratIva, porque tamblen los demas Poderes desempean funCIOnes admmlstratIvas y, ademas, el Poder ejecutIvo realiza actos legIslatIvos y Junsdlcclonales Por ello, para formarnos una Idea de la acclOn del Poder eJecutivo, empezaremos por enumerar los prmclpales actos que realIza Es un enteno segUIdo en todas las ConstItucIOnes vIgentes que al Poder eJeculvo corresponde, en pnmer termmo, representar a la totalidad del Estado, y en armoma con esa Idea el Jefe del Poder eJecutivo es el Jefe del Estado El Poder ejecutivo es el encargado tambIen de dar un Impulso central, una alta 'duecclOn a todos los asuntos

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nacIOnales Y aSI el Poder ejecutIvo ejerce el derecho de 11lIC1atlva en las Camaras, inspeccIOna los Tnbunales de JustJC1a, dmge las ramas de la AdmllllstraclOn y se aSOCIa a todos los actos rehglOsos, economlcos, clentJficos y artJstlcoS, aunque sean orgalllzados por entidades pnvadas, SI pueden alcanzar alguna trascendencIa nacIonal El Poder eJeculvo vela por el orden pubhco en el mtenor y por la segundad del Estado en lo extenor El Poder ejecutivo promulga y pubhca las leyes, y en algunos paIses, ademas, las sancIOna (1) El Poder ejecutivo cUIda de la eJecuclOn de las leyes y dIcta los Reglamentos oportunos El Poder ejecutIvo confIere los empleos y honores y tiene el derecho de gracIa, y el Poder ejecutivo admmlstra JustJcla en matena admmlstratJva En algunos paises real!za otros actos mas En Espaa, en Italia y en Inglaterra el Poder eJecUlvo mtervlene en la constJtuciOn del Senado, y en la mayor parte de las MonarqUlas el Poder ejecutIvo tiene la facultad de disolver el Parlamento Ademas, es necesano tener presente que los Poderes, segun dice O Mayer (2), son fuerzas Jundlcas y no Simples competencIas, lo que nos mdlca que aunque se aSigne en la ConstJtuclOn una funclOn determmada al Poder ejecutJvo, no queda este obhgado a desempear siempre esa funclOn y a no poder desempear llInguna otra Cada Poder actua con CIerta lIbertad, y segun la dlrecclOn que tome en su aCClOn, aSI seran los actos que reahce Y esto nos explica el hecho de que a pesar de la analogla que eXIste entre los preceptos constJtuclOnales que en los diversos Estados regulan el Poder eJecutiVO, vaflen tanto los actos que este realiza de unos a otros Estados Todos estos actos que acabamos de enumerar son de contellldo diverso, ya que unos se refieren al mantelllmlento del orden, otros a la sanclOn de las leyes, otros a la enseanza, al comercIO, a la protecclOn de la mdustna, etc, etc, y tJenen ademas una natUlaleza mterna JundI ca diferente porque estos actos no son todos admllllstralvos, algunos son leglslalvos como los relativos a la InICIalva parlamentana y la sanclOn de las leyes, y otros JunsdlcclOnales como las sentencias que dictan los funclOnanos admmstralvos Pero todos ellos 1enen una nota comun que los reduce a la ullldad, y es su fuerza vutual El
(1) Es muy frecuente confundir la sanClOn que es el acto con el que el Jefe del Estado presta su aSentimIento a una ley aprobada por las Camaras y la promutgaclon. que eS el acto con el que declara que en la aprobaclon de la ley se han observado todos los reqUISItos necesanos para su vahdez

(2) O Mayer obra c!lada, capItulo cItado

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Poder ejecutivo tiene una fuerza jundlca supenor y obhgatona para todos los subdJtos, mas esa fuerza esta subordmada a los lltmtes qu~ le seala el Poder legislativo De modo que considerado en uno de sus aspectos, el Poder ejecutivo es un Poder su penar , pero considerado en otro es un Poder subordmado Y estos caracteres del Poder eJecutivo se reflejan en sus actos, que ofrecen aSI una naturaleza jundlca externa distinta de la que tJenen los actos reahzados por los otros Poderes El Poder ejecutivo, ademas, no solo debe obedecer a la ley, SinO tamblen a las sentenCias del Poder JudiCial, y tiene que respetar los derechos del mdlvlduo, protegidos por las leyes, por las sentencias de los Tnbunales y por declaraCIOnes antenores del mismo Poder ejeCtltlvo Por esta \JmltaclOn del Poder ejecutivo, el Estado moderno es un Estado de derecho, y tiene una eXistencia real el Derecho pubhco. "Para que sea pOSible el Derecho pubhco-escnbe O Mayer-es necesano que el Poder pub\Jco pueda quedar hgado en las formas del Derecho, sm perder su naturaleza de Poder soberano La separaclOn de Poderes es el medIO de lograr este doble fin, el Poder leglslatJvo guarda la soberama absoluta, el Poder ejecutivo esta alIl para representar el aspecto en que se puede hgar al Estado ASI, en cuanto se establece el Poder legislativo con sus caracteres propIOS, se establece tamblen como una consecuencia loglca el pnnclplO de que el Poder ejecutivo puede ser !Jgado jundlcamente Y del mismo modo que las Constltuc'ones no tienen neceSidad de ser exp!Jcilas para atnbUlr a la ley sus fuerzas espeCiales, porque lo da por supuesto la Idea general de la sepalaclOn de Poderes, as! tampoco tJenen neceSIdad de mdlcar las diferentes maneras en que un Poder jundlco puede ser susceptIble de quedar lIgado jundlcamente, el modelo del Poder JudiCial los determma de una manera sufiCiente e Inmutable Cuando una ConstJtucon se hmlta a deClf que "el Poder legislativo es ejerCido por el Pnnc!pe con el consentJmlento de la representaclOn nacIOnal", expresa ya todo el Sistema, tal como acabamos de exponerlo" (1) Aunque el Poder ejecutivo es esenCialmente un Poder hmltado por la ley, puede suceder que por el s!enclo de la ley se encuentre con una esfera en la que puede actuar con hbertad Pero aun entonces podra ser hmitado por la ley en cuanto aSI lo acuerde el Poder legislativo Y aunque el Poder ejecutivo es supenor a los subdltOS, es pOSIble tamblen que la acclOn del Estado salga completamente de la
(1)

Mayer obra CItada tomo l. secclOn 2 a cap VI

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esfera de la potencia pubhca y caiga baJO el reglmen del Derecho c'VII, esta actIvIdad completa el SIstema del Derecho publIco, pero sm formar parte del mismo Muchos autores se sirven de la palabra Gobierno para deSignar al Poder eJeculvo Y en el lenguaJe comente es caSI general el uso de la palabra GobIerno en la acepcIOn de Poder ejecutIvo Esta confusIOn de ambos termmos se exphca facJlmente En pnmer termmo, aunque .el Poder legislativo ejerce la soberama, el Poder ejecutIvo es el que se manIfIesta de un modo permanente, el que h'lce sentIr su aCClon de un modo directo y el que dlflge todos los asuntos naCIOnales Ademas ha contnbUldo tamblen mucho a ese hecho la mfluenCla ejerCida en las Ideas y en el lenguaje constItucIOnal por Rousseau, en cuya teona eran termmos smOnImos el Gobierno y el Poder eJeculvo JI Actualmente en todos los Estados, con excepclOn de SUIza, el Poder ejecutIvo se encarna en una sola persona, que es el Jefe del Estado En SUIza, como en el anlguo DirectorIO de FranCIa, el Poder ejecutIVo tiene una orgamzacIOn colegiada El Consejo federal, compuesto de siete mIembros elegidos por tres aos, es el que ejerce eLPoder ejecutIvo Hay un Presldenfe de la ConfederaclOn elegido por un ao entre los mIembros del ConseJo, pero sus poderes son tan restnngldos que en realtdad llO es otra cosa que el PreSIdente del Consejo En algunos paises republ1canos, y espeCialmente en FranCIa, no han faltado escntores que han defendIdo la orga:mzaclOn colegIada del Poder eJeculvo Pero sus palabras no han temdo eco en la Oplmon La Inmensa mayona de los poJtIcos ha reconOCIdo que en los paIses de cIerta extenslOn y de Vida SOCIal agItada, el Poder ejecutIvo necesIta una fuerza, una independenCia y una rapIdez en la aCCIOn que solo puede prestarle su umdad En las MonarqUlas modernas, <como es eVidente, el tItular del Poder ejecutivo tIene necesanamente que ser una sola persona En los tiempos antIguos hubo monarqUlas Duales (Esparta) y consulados duales y tnunvlratos (Roma) Pero aunque el Poder ejecutIvo se encarne en un mdlvlduo, en el Jefe del Estado, este no ejerce el Poder por SI solo, smo que se aconseja de cIertos funclOnanos elevados, puestos a sus mmedlatas (rdenes, qUIenes adema s son los encargados de dictar en su nombre todas las resolUCIOnes que estime oportunas Estos funcIOnanos que generalmente tienen tamblen a su cargo la DlreccIOn general de alguna -rama de la AdmmlstracIOn publica, se denomman Mmlstros, y no hay Estado, exceptuando a SUlza, en que no haya Ministros En SUiza

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cada miembro del Consejo federal:eJerce, en nombre propiO, la duecciOn suprema de un serVICIO, porque, como mdlcabamos antes, son todos los vocales del Consejo los titulares del Poder eJecuhvo En todas las MonarqUlas, el Jefe del Estado es mVlOlable Por el contrano, en las Republtcas se considera al Presidente responsable de los delttos de alta tralCiOn La mViOlablhdad del Jefe del Estado parece un contrasenttdo dentro del Derecho moderno que, segun acabamos de ver, parte del prmclpiO de que el Poder ejecutivo debe quedar sometido a la ley y esto hubiera sido causa de que la MonarqUla fuera un reglmen mcompatible con las doctnnas Jundlcas dommantes, SI no se hubiera encontrado soluclOn al problema de someter a la ley a un Poder lffesponsable, con el pnnclplO considerado como piedra angular de Id MonarqUla constttuciOnal, qlle proclama que nmgun mandato del Rey tendra fuerza obltgatona SI no va refrendado por un Mmlstro responsable III Para formarse una Idea de la genesls de este pnnclpiO, hay que parttr de la OposlclOn eXistente entre la concepciOn romana y la concepclOn germana relativas a la poslclOn del Jefe del Estado (1) Segun las Ideas del Derecho romano, el Pnnclpe es mViOlable, y no solo es mVlOlable, S1110 que es augusto La mterpretaclOn que se diO a la cGnoclda maXlma prmceps leglbus solutllS est y al pnnclplO de Derecho canon'co, summa sedes a nenune !Udzcatur, dicen mas que todo cuanto sobre ello pudleramos escnblr Por el contrano, en los pueblos germanos en virtud de la concepclOn dual!sta que teman del Estado, se consideraba al Rey responsable de sus actos El Welchblldrecht de SaJoma (art 9) enumera tles casos en que el Emperador podla ser responsable cnmmalmente, Siendo el Pfalzgrafen del Rhm el encargado de ejecutar la sentencia, que SI era la de pena capital la efectuana con un hacha de oro Y conoCidas son las garantJas que tomaron los Barones mgleses, los nobles hungaros y los brazos aragoneses para Impedu los pOSibles abusos de sus respectivos Monarcas "Las destItUCIOnes de los Reyes en la J;:dad Medla-escnbe Jelhnek (2)-no pueden llamarse revolUCIOnes, atendiendo a las Ideas JU(1) En el estudlo de este pnnclplo nos hemos gU1ado especIalmente por el notable tra balO Ensayo sobre la responsabllldad mmlsterzal e'l la Monarqula de nuestro quendo compaero D Juhan Conde LUIS muerto en la fior de la edad cuando era una verdadera esperanza para los estudIOS polttlcos
(?)

Jelhnek obra CItada pag 672

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ndIcas de aquella epoca, eran una consecuenCIa de la concepclOn dualIsta del Estado entonces dommante, segun la cual, el remo era una parte del contrato .La Idea de la responsabhdad del Monarca, tal y como se nos presenta en los COdlgOS alemanes, solo puede desarrollarse en un Estado dualIsta donde no eXIste una representacIOn clara de las re la, ClOnes de ambas partes del Estado ASI, pues, responde a las relacIOnes entre Rey y remo el derecho que aSIstla a los Barones mgleses en garanla de lo estIpulado en la Magna Carta para embargar al Rey, el de los nobles hungaros para levantarse en armas, y el de los brazos aragoneses para desligarse del juramento de fIdelIdad al Rey> SI fuese laslmado su derecho" Al adVenImIento del absolutIsmo en la Edad Moderna, aparentemente tnunfa el Derecho romano Los JUrIsconsultos proclaman que el poder del Rey no lene hmltes de nmguna cIase y hacen reVIVIr la antIgua maXlma quod pllnclpl placad legls habet vIgO/em Los canomstas completan la obra de los JUrIsconsultos declarando que el Rey no es solo la fuente del Derecho, SInO tamblen una persona sagrada de cuya cualidad queda mvestIdo por la ceremoma de la consagracIOn que algunos conSIderaron como un octavo sacramento Y un Rey LUIS XIV, esteleotIpa todo ese mOVlm'ento en su celebre frase L'Etat e'es! mOl De este modo tnunfa completamente de nuevo el prInCIpIO de la InVIOlabIlIdad del Rey y tal es el mfluJo del Derecho romano en todas paltes, que en la mIsma Inglaterra, que con tanto teson defendIO las prerro15atIvas del Parlamento ImpOSIbIlItando el estableCImIento del absolutIsmo, se arraIga el pnnclpIO de la IrresponsabIlIdad regla conten'do en el conoCido afOrIsmo the kmgean do no wlong(el Rey no puede hacer mal). Pero la Idea germamca de la responsabIlidad del Monarca se habla arraIgado en tal forma en el espmtu popular, que no era fanl que el pueblo se olVIdara de ella ASI a las concepCIOnes absoluttstas construidas por los JUrIsconsultos y canomstas InspIrados en el Derecho romano, responden los teologos estableCIendo una dlstmcIOn entre el Rey y el tuano y jushfcando las sublevaCIOnes populares contra la brama Mas como los Monarcas reumeron fuerza sobrada para repnmlr todas las lllsurreCCIOnes que contra su poder pudlemn alzarse, el pueblo, ante la Imposlbldad de luchar con el Rey, trato de hacer responsables a los MllllstroS de los desaCIertos que el Rey cometIera Inglaterra es el pals que en esta cuestIOn dIO la pauta al resto de Europa Se enumeran 22 procesos dmgldos contra los Mmlstros por

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el Parlamento De ellos citaremos dos por el especIal mteres que encIerran el lmpeachment (proceso de un Mlmstro) lllcoado contra Eduardo Herbert (1642), Procurador general de Carlos r, en el que se proclamo el pnnclplO de que la obedIenCIa a las ordenes del Rey no eXIme de responsabIlidad al MIlllStro, y ellmpeachment segUIdo contra el Conde de Danby (1678), que en nombre de Carlos II habla pedIdo en secreto al Rey de FrancIa 6 mt110nes de pesetas por la conservaclOn de la paz, en el que se confIrmo el precepto de que, Imclado un unpeaclzment, no debe este mterrumplrse m porque se dIsuelva el Parlamento, m porque perdone el Rey al acusado En el resto de Europa, habIendo sIdo anulado el poder de las Asambleas populares por la MonarqUla absoluta, carecla el pueblo del procedimiento parlamentano usado en Inglaterra para acusar a los MllllStros Pero 10 reemplazo por mOVImientos sedIcIOsos que obhga, ban a los Reyes a desterrar a los MllllStroS odiados Por estos hechos, al mIsmo ttempo que se consohdaba la Idea de la mVlOlablltdad del Rey, se robustecla la Idea de la responsablltdad de los Mmlstros, armOlllzandose de ese modo en la concIencIa pubhca los pnnClplOs -opuestos del Derecho romano y del Derecho germalllco La mVlolablltdad regla y la responsablhdad mmlstenal son, pues, dos Ideas que se desar ollaron en el curso de la Edad Moderna Pero faltaba un gUlOn que umera esas dos Ideas, y ese gUlon 10 proporcIono el reglmen constItucIOnal moderno, proclamando el pnnclplO de <ue nmgun mandato del Jefe del Estado sera obltgatono SI no va refrendado por un Mmlstro Por ello son tres los pnnclplOs de que consta la doctrma legal, boy vigente en todos los Estados monarqUlcos, relativa a la responsablhdad del Poder eJecuttvo La mVlOlablhdad del Jefe del Estado La falta de fuerza obhgatolla de sus mandatos cuando no estan refrendados por algun Mlmstro La responsablhdad de los Mlmstros por los actos del Jefe del Estado que hayan refrendado Tamblen los Estados repubhcanos, e'{ceptuando a los Estados amencanos que estan orgamzados baJO el sIstema presidencIal, han aceptado la doctnna expuesta, reconociendo el hecho de que el Jefe del Estado es en las Repubhcas practtcamente trresponsable, porque son tantos los req UlSttOS necesanos para condenarle que es ImpOSIble eXigIrle nmguna responsablhdad El Sr Conde LUIS comenta el pnnclplO de la responsablhdad mlmstenal en las lmeas que msertamos a lOntmuaclOn, por su gran mteres (1)
(1) Obra Citada secclOn 2
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"No es problema m lo ha sido nunca declarar al Jefe del Estado uresponsable, la dificultad consiste en que lo sea de hecho, es deCIr, que nunca pierda tal cualidad y que el mismo pnnclplO que se Ideo para evItar males y trastornos que por sabidos se callan, no sea fuente de otros mayores Con el constltuclOnahsmo han desaparecIdo tales temores c.Como? "El Monarca debe mantenerse en el eJerCICIO de la funclOn que le es propia, dentro de los hmltes que la ConstltuclOn le deSigna, y tal conformidad a las leyes y a la ConstltuclOn es el dique de su poder, pero como es caractenstlca Illseparable del Rey (ya se diga porque persomflca la sobelama, ya porque es gobernante, ya porque es el mas alto Poder del Estado, etc) la mesponsablhdad, se Impone la manera de evl1ar que amparado en ella traspase los lImltes que se le Impusieron, y nos encontramos de nuevo ante la paradOja que encerraba el absolutismo un 11 responsable que Illcurno en I esponsabllldad, paradOja que para salvarla dIO lugar a la dlstlllclOn entre Monarca y tIrano, Siendo hClto emplear contra este, ya que no habla otro medIO de hacer efectiva su responsablhdad, las razones de un pual, el SIl es feret, neque alttel l espubllca tue/l posstt (llcebtt) eodem defenslOn/S lU/e ad ve/o potlOn auctolltate et plOpla Pllnczpem publzcum hostem declmatum ferro penme/e" (1) Y aun hay algun prlVlleglado talento que aguza todo su claro Illgemo para rebatlr el constltuclOnahsmo Impelante (2) como sIstema constrmdo sobre absurdos y ficcIOnes y siente la nostalgIa del antiguo reglmen' BIen hallados sean todos los absurdos, todas las fiCCIOnes, SI con ellos el salto de Monarqma a brama no es pOSIble, y el pueblo no necesita acudlf a su "derecho de defensa" para vengar los agravIOs que se le hlClelen "c.Como ha resuelto el Derecho pohtlco moderno el problema? Creando la IllstltuclOn mllllstenal, el muro dIamantlllo, que dIJO Gladstone, entre el pueblo y el Soberano "No basta el compromiso moral que el Soberano, al Jurar la ConstttuclOn, contrala de guardarla, SIllO que se le Impuso una hmttaclOn efectIVa, mngun mandato suyo tendra vahdez mIentras no sea refrendado por el Mllllstro, de suerte que este se hace responsable no solo porque con su firma mostro su conformIdad y le hiZO suyo, silla porque con el refrendo le dIO Vida, le dIO fuerza de obhgar "AsI como los actos puramente etIcos no caen dentro de la esfera ,
en El Correo };spatio[

(1) Manana obra CItada cap VI (2) J Vazquez Mella entlca del constauclOnahsmo imperante

.rbculos pubhcados

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Jundlca y por eso de ellos solo una responsablhdad moral se denva, Igualmente los mandatos o actos del Rey sm la fuma mmlstenal son, constJtuclOnalmente hablando, sImplemente morales, pues les falta un reqUIsIto esencIal para entrar en la VIda del Derecho, es aSI que el refrendo es la condlclOn mdlspensable y el MIlllstro es el UlllCO que puede refrendar, luego es autor del acto jundlco y, por tanto, jundlcamente responsable No otra cosa slgillfica el Poder en su fuente y el Poder en su acclOn "Como no exIste lesponsablhdad Slll hbertad, el Mmlstro debe ser lJbre en refrendal o no lefrendar Su facultad de dlml(r es la garantla de su hbertad "He sldu Mmlstro-dec!3 Thlers-, he teilldo el honor " de hablar a los Reyes, he tellldo el honor, guardandoles todo el res" peto, de reslstJrles Pues bIen, lo que me ha hecho fuerte ante ellos " ha SIdo la responsaolhdad mmlstenal, se es fuerte cU1ndo se dICe al "Rey Seor, VOS SOIS lllvlOlable, a mI y no a Vos, alcanzaran las " consecuencIas de los malos actos, yo MIlllstro, que me Juego la VIda, " tengo el derecho de opmar y reslstlfos" c.De que hubIera servido esta reSistencia, ese derecho de opmar, SI no se hubIera amparado al MInIstro en su derecho, facultandole para retIrarse- ASI, pues, (ene la oblIgaclOn de negar su fIrma a aquellos actos por los cuales mcurna en responsdblhdad y la facultad de dImItIr como medIO de no lllcurnr en ella Tal derecho debe ser admitIdo Slll restnccJOnes, tanto eqUlvaldna el negarlo como declarar al MmlstJo responsable de los actos ajenos a su voluntad "A mas de la responsablhdad especIal que alcanza al Mllllstro como representante y consejero del Rey, le corresponde la que contrae como Jefe supenor del Poder eJecutJvo, responsabIlidad que, aunque dIferente de la antenor, no por eso deja de ser especial, tanto como lo es la excepcIOnal poslclOn que el MIlllstro ocupa entre los funclOnanos del Estado " IV CLASIFICACION DE LA RESPONSABILIDAD NUNISTERIAL -En el penodo antenor al reglmen constitucIOnal, al hablar de la responsabilIdad mmlstenal, se slglllflcaba Ulllca y exL!uslvamente la responsabilidad penal Pero el desenvolvmlento del reglmen constitucIOnal ha ongmado otras dos malllfestacJOnes de la responsabilidad mlll1stenal la responsabilidad CIVil y la polltJca La responsab,hdad clVll es la obhgaclOn del Mmlstro de mdemillzar a los partJculares o al Estado por los perJuIcIos que les ocasIOne con aquellos actos realIzados en el desempefo de sus funCIOnes que sm constitUIr dehto mfnnJan alguna ley Claramente se ve que esta
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responsabllldad no ha podIdo eXlglfse al MinIstro SinO desde el momento en que se ha aceptado el prinCIpIO de que el Poder ejecutIvo debe quedar sometIdo a la ley La separaclOn de Poderes Implantada en el reglmen constItucIOnal es, pues, la base de esta responsablhdad En la MonarqUla absoluta no habla separaclOn entre el Poder legIslatIvo y e\ eJecutIvo, las funCIOnes encomendadas hoya ambos organos eran entonces desempeadas por una mIsma persona, por el Rey, y no cabla, por 10 tanto, hablar de la supenondad del Poder leglslatJvo sobre el eJecutIvo, porque ambos Poderes se confundlan, m eXIgIr responsablhdad CIVIl a los MinIstros por los actos que reahzaran, porque tenIendo de hecho Igual valor Jundlco todos sus actos no se podla deCIr que unos eran supenores a otros La responsabIlIdad po]tIca es la obllgaclOn del MIlllstro de presentar la dlmlslOn de su cargo cuando as se 10 eXIJa el Parlamento No creemos que tengamos necesIdad de demostrar que tamblen esta responsabIlIdad solo ha podIdo establecerse en el reglmen constItuCIOnal EstudIaremos, por el mIsmo orden en que han SIdo CItadas, las tres dases de responsabll1dad en que puede mcurr~r un Mmlstro Pero antes de pasar adelante, haremos prevIamente la ~laraclOn, de que nos refenmos solo a los actos que el Mmlstro realIza en el desempeo de .su cargo, porque name ha puesto nunca en duda que los MIlllstros por los actos que rea[cen como SImples partIculares, deben Illcurnr en las mIsmas lesponsab!lldades que los demas CIUdadanos Es cIerto que la forma en que se procede contra un Mmlstro por los delItos comunes que cometa es dIstinta, en algunos Estados, de la que se sIgue contIa los particulares ASI, en Espaa, compete al TrIbunal Supremo Juzgar a los MinIstros por los del1tos comunes que cometan Pero las leyes y las penal1dades aplIcables a esos delItos son las mIsmas que SI se tratara de un SImple CIudadano ' V LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS MINISTROS -Esta matena abarca dos cuestIOnes dlstmtas la relatJva al Tnbunal que debe JUZgar a los MinIstros y la referente al cnteno JundlCO con el que debe aprecIarse la cnmlnalIdad de los actos del Mmlstro Tres son los sIstemas en que se han msplfado las legIslaCIOnes VIgentes en los dIstIntos Estados, para la resoluclOn del pnmer problema el sIstema leglslatJvo, el JudICIal y el de TrIbunal espeCIal El sIstema legIslatJvo es el que encomIenda a la Camara de DIputados la acusaclOn contra los MinIstros y constltuye a la Camara Alta en el Tnbunal que ha de Juzgarlos Este sIstema tIene sus pnme-

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TOS precedentes en Inglaterra Y actual mente se halla establecido en dICho palS, FrancIa, Itaha, Espaa, Estados Ullldos, Repubhca Argentma y Chile ROSSI, en su obra ya claslca de Derecho, conshtuclOna1 defiende este .."Istema dIciendo que "como los delItos de los Mmlstros son de una naturaleza especIalmente polttIca, solo pueden ser juzgados por un -cuerpo polItlco La acusaClOn mIlllstena1 es un acto a la vez pohtlco y JudICial No se puede aprecIar la conducta de un Mmlstro en talo cual caso SI no se mIde la tendenCia polttIca de su admmlstracIOn Un Ministro no refrenda un acto eVidentemente cnmmal, es precIso extraer el entena mllllstenal de un gran conjunto Un Cuerpo polItIco acusa, un Cuerpo pohtlco debe juzgar, el uno Impetuoso, el otro mas trdnqUl10, cada uno tiene su papel" (1) El sistema JudiCial es el que concede al Tnbunal Supremo o a otros Tnbunales JudiCiales la competencia para juzgar a los Ministros En Belglcd, Dmamarca, Holanda, Rumallla, Portugal y en algunos Estados locales alemanes, como Prusia y Sachsen-Melmgen, es el Tnbunal Supren1 0 qUIen Juzga a los Mmlstros En Be1glca y Dmamarca pertenece exclUSIvamente a la Camara de Diputados la facultad de acusar a los Mmlstros, y en Rumallla a ambas Camaras En GreCia, segun el art 80 de la ConsbtuclOn, "la Camara de los Dlputaaos tendra el derecho de acusar a los Mmlstros y hacerles comparecer ante un Tnbunal presIdido por el Presidente del Tnbunal Supremo y compuesto de doce mdlvlduos elegidos por suerte en una lista de todos los Magistrados del refendo Tnbunal Supremo y de los MagIstrados y Presidentes de los Tnbunales de segunda mstancla. Los defensores de este sistema se apoyan en la mdependencla pohtlca de los MagIstrados, que no son hombres de partIdo como los Senadores Pero nosotros estImamos que los Magistrados, por lo mismo que no son polItlcos, no tienen la competencia 1lI el cnteno necesanos para Juzgar hechos pol!tIcos, y que ademas se exponen los Tnbunales a perder su autondad moral al mezclarse en hechos pohtIcos y exponerse a los ataques VIOlentos de los partldos El sistema del Tnbunal especIal es el que atnbuye el conOCImiento de los delitos mlmstenales a Tnbunales compuestos de personas mdependIentes, o a Tnbunales mixtos forenados con elementos pohtIcos y JudICIales

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ROSSI

Cours de Drod cO/lSltlullonnel tomo IV pag 397


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Esta Implantado este sistema en Austna Segun el art 16 de la ley de ResponsabIlIdad mmlstenal de 1867, "la acusaClOn contra los MInistros se segUlra ante el TrIbunal de Estado, que es el llamado a entender en ella Para formar este Alto Tnbunal, desIgnara cada una de las dos Camaras en los remos y paises que representen, doce ClUdada nos Independientes, versados en el conOCimiento de las leyes, pero que no pertenezcan a nmguna de las dos Camaras. TambIen InclUImos en este sistema a Sachsen y Wurtemberg, porque en dIChos paIses los Mmlstros son Juzgados por un Tnbunal compuesto de seis Jueces, elegidos por el Rey entre los funclOnanos JudIcIales, y otros seis designados por el Parlamento, sm otra hmJtaclOn que la que nmguno de ellos pertenezca a su seno, y un PresIdente nombrado por el Monarca En Baden, los MInistros son Juzgados por un Tnbunal constltUldo con la Camara Alta, el PreSidente del Tnbunal Supremo y ocho Jueces elegidos por suerte entre los Tnbunales colegiados El sistema del Tnbunal espeCial responde a la aspuaclOn de que las personas encargadas de Juzgar a los MInistros reunan los conocImientos Jundlcos y pollbcos necesanos para apreciar los hechos, y tengan la mdependencla y el desapaSIOnamiento necesanos para fallar con JustICIa Esa aspuaclOn no puede ser mas elevada, pero no es pOSIble que las personas alejadas de la polltIca tengan la competencIa necesana para Juzgar debIdamente una gestlOn pollbca, porque la polItlca, como cualqUIer otra actIVidad humana, solo puede ser apreCiada con competencia por qUien se dedica a ella VI LA CRIMINALIDAD DE LOS ACTOS MINISTERIALES -Dos son los pnnclpales sIstemas estableCidos actualmente para determmaJ el cnteno Jundlco con que debe aprecIarse la cnmmal1dad de los actos comettdos por los Mmlstros el llamado sIstema arbltrano, y el slstemalegal El sIstema arbttrano es el que sustenta que el Tnbunal que ha de Juzgar al Mmlstro no debe sUjetarse a ley nmguna para conSiderar como del1ctuoso un acto de un Mmlstro, m para Imponerle la pena que estime oportuna Inglaterra es el pals, por excelenCIa, del sistema arbttrano El zmpeachment puede mcoarse contra cualqUIer Mmlstro siempre que cometa hlgh crtmes and mlsdemeanors (altos cnmenes y mala conducta), dejando al Parlamento la mterpretaclOn hbre de esos termmos Ademas, el Parlamento puede aprobar un bzll 01 attamder, un proyecto de ley en el que se declaren delIctuosos hechos que, al ser co-

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metldos, no eran consIderados como delItos por la ley, y en el que se Imponga al MInIstro o persona que los haya ejecutado una pena Este sIstema ha sIdo tamblen Implantado en los Estados Unidos, en Belglca y en FranCIa Como caso notable de aplIcaclOn del sIstema arbltrano se mencIOna el proceso segUIdo en FranCIa contra los MInistros de Carlos X a ralz de la RevoluclOn del 25 de JulIo, en el que fue condenado Poltgnac a cadena perpetua por el cnmen de alta tralclOn que no estaba deflTIldo en TIlnguna ley BenJamm Constant es uno de los que mas se han dlstmgUldo entre los defensores del sIstema arbltrano "Hay mIl maneras de emprender mJusta o mutIlmente una guerra, de dmglr con demasIada precIpltaclOn, lentItud o negltgenCla la guerra emprendIda, de ser demaSIado mflexlble o debIl en las negOCIacIones, de trastornar el credlto ya por operacIOnes atreVIdas, ya por economlas mal concebIdas, ya por mfldelIdades dIsfrazadas con dIferentes nombres SI cada una de estas maneras de perjudIcar al Estado debIese estar especIfIcada e mdI cada en una ley, el Codlgo de responsablltdad mmlstenal sena un tratado de hlstona y de polItIca y aun as! sus dISpOSICiones no se refennan mas que al pasado Los MITIlStroS encontranan sIempre medIOS de eludIrlas en 10 futuro. (1) ROSSI, msplfandose en Iguales Ideas, aade "El cnmen mmlstenal, SI exceptuals algunos hechos que casI son mconceblbles, es un hecho complejo Es un cnmen constructivo, como dIcen los mgleses, es deCIr, un cnmen que resulta de un conjunto de cosas, de actos, de tendenCIas, de dlfecclOnes, he aqUl por que el procesamIento de un MInistro sera sIempre un acto esenCialmente polIttco, porque eXIge una apreclaclOn poltttca de su vIda mmlstenal. (2) Tales son los pnnclpales argumentos que se emplean en pro del sIstema arbltrano El sIstema legal es el que fundandose en el pnnclplO claslco, nul'um cnmen, nulla poena sme lege, sostIene que los Mmlstros solo deben ser persegUidos por la comlSlOn de actos que prevIamente hayan SIdo penados en las leyes Este sIstema se practIca en todos los Estados, exceptuando a los que han aceptado el sistema arbItrarIo que hemos cItado antes La mayor parte de los Estados que han aceptado el sIstema legal, determman en el Codlgo penal los delttos que pueden cometer los MI(1) B Constant, Coars de polltlqae conslltallonneile, pag 405,
(2) ROSSI, obra CItada pag 386

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nIstros PelO algunos Estados, en atenclOn a la naturaleza partIcular de la responsab]ldad mllllstenal, la han regulado con leyes espeCiales Entre dichos Estados mencIOnaremos a Holanda (ley 1815), SUlza (ley 1850)"Austna (ley 1867), Grecia (ley 1876) y Rumama (ley 1879) Hay tamblen Estados que han sealado en la ConstItuclOn los casos de responsablltdad mmlstenal Cltaremos entre ellos a Portugal, SerVla, Chile, Venezuela y Ecuador En Espaa f1Ja el Codlgo penal una sene de debtos que solo pueden ser comeldos por los MInIstros Y esto ha sIdo causa de que algunos escntores opmen que solo puede persegUIrse a los Mllllstros por la comlSlOn de esos hechos penados en el Codlgo A pesar de ello, estlmamos nosotros que el poder del Parlamento no tJene lImites legales en esta matena nI en nmguna otra, porque, como demostraremos en su lugar oportuno, el Parlamento en Espaa es soberano Solo se cIta un caso en que se haya eXIgIdo responsabilIdad a un Mllllstro en Espaa Y fue el proceso vulgarmente conOCIdo con el nombre de "proceso de los 130000 cargos de pIedra., mcoado el 1859 contra el ex Mmlstro de Fomento D Agustm Esteba-n Collantes, qUIen fue absuelto por el Senado En algunas otras ocasIOnes se han presentado diversas propOSICIOnes de acusaclOn que quedaron pendJentes de dlctamenes o de nombramiento de ComlslOn Entre estas propOSICIOnes merece espeCIal ,menClOn una en que se pedla la exoneraclOn de cargos y honores de D SaIustIano Olozaga, por haber obl.gado VIOlentamente a la Rema a f1rmar el decreto de dlsoluclOn de Cortes Este hecho tIene una Importancia espeCIal, porque entonces se trato de condenar a un MInIStro por el procedImIento ordmano de un proyecto de ley, aceptando la tea na en que se fundan los blll 01 attemder de Inglaterra, de que el poder del Parlamento no lene bmles legales y puede resolver, por el procedImIento de las propOSICIOnes de ley, todo genero de cuestIOnes, cuando lo eslme oportuno VII LA RESPONSABILIDAD CIVIL -Inglaterra es el pals en que se ha estableCIdo mas claramente la responsabIlIdad CIVI! de los Mllllstros y en que se hace mas efectIva praclcamente Segun la leglslaclOn mgIesa vIgente, en el caso de que un Mmlstro u otro funcIOnan o cualqUIera perudlquen a un partJculal con un acto Ilegal, ya se trate de una falta personal o de una falta de servICIO, SI este acto no constJtuye un delIto, el partIcular perjudIcado puede demandar la correspondIente mdemnIzaclOn al funcJOnano que le haya ocaSIOnado los perUlclOs Esta demanda se tramita en los Tn-

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bunales ordmanos como SI se tratara de un pleito pnvado, y el funclOnan o lene que demostrar que su acto fue legal, de lo contrano es condenado a mdemnlzar los perJUIcIOs con su pecuh\l partIcular (1) En los demas paises europeos se acepta tamblen el pnnclplo de la responsabilidad CIVil de los Mmlstros, pero no se aplica nunca porque tIenen los cIUdadanos otro medIO mas facIl y seguro para lograr su derecho, que es el recurso contenclOso-admllllstratlvo Es doctnna legal en FranCia y en Alemania que en todo acto !legal de un Mmlstro o de otro funcIOnan o que no constItuya un delito hay que dlstmgUlr SI el funclOnano autor del acto mcumo en una falta personal o en una falta de serVICIO Se entIende por falta personal el error que comete el funclOnano por una Ignorancia, una negligencia o una mala fe mexcusable Y se enlende por falta de serVICIO el elfor en que puede mcurnr de buena fe un funclOnano probo En el pnmer caso, el cIUdadano pefJudlcado puede eXIglf responsabilidad CIVil al MInistro por medIO de una demanda que se tramIta ante los Tnbunales ordinariOS En el segundo caso es responsable de los perjUIcIOs causados el Estado, y el partIcular debe reclamar la llldemll1ZaClOn al Estado por medIO de un recurso que se tramita ante los Tnbunales administrativos Los Tnbunales admllllstratlvos no lenen competenc'a para declarar SI un acto del Mmlstro es una falta pelsonal o una falta de serVICIO, y por ello, presentada una demanda, deben limitarse a fallar SI el acto discutIdo fue leg''l o Ilegal, absolViendo al Estado en el Primer caso y condenandole en el segundo Ademas, los Tnbunales}dmlnlstratIvos, a dlferenCla de los ordlllanos que deben ajustarse a la ley, pueden msplfar sus fallos en motivos de eqUidad, llegando incluso a reconocer a un partlcular el derecho a una mdemll1zaclOn por los perJUICIOS que le haya ocaSIOnado un acto legal Y como, ademas, ocurre en la praclca que es mas facII para un CIUdadano consegUir que le hagan JustiCia cuando htlga contra el Estado que cuando litiga contra un Mllllstro, ocurre que de hecho los particulares perjudicados por un acto mlnlstenal entablan siempre un recurso admmlstralvo contra el Estado, y no entablan nunca un recurso personal contra el funclOnano j Es tamblen precIso tener en cuenta que, segun la leglslaclOn francesa, en el caso de que un parlcular entable un recurso personal con(1) A Laurenee Lowell, obra clada cap LXII - Dlcey, obra c.tada ap(nd.ce 9W R Anson, The law and custom 01 the ConslttutlOn, tomo 11, parte 2 a cap X, num 6

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tra un funclOnano, el Tnbunal de conflictos, que responde al pnnclplO de la separaclOn de las Autondades admmlstratlvas y JudIcIales, determmara previamente SI es procedente o no dicho recurso, es declf, SI el acto dIscutJdo pudo ser una falta personal o fue SImplemente una falta de serVICIO, lo que slgmflca, como es consIgUIente, una nueva complicaclOn para el particular perjudicado y un nuevo motIvo para no entablar el recurso personal (1) En Espaa, la ley de 5 de Abnl de 1904 proclama la responsablhdad CIVIl de los Mmlstros por los daos y perJulclOs que ocasIOnen cuando en el eJercIcIO de su cargo mfnnJan con actos u omISIOnes algun precepto cuya observancIa les haya SIdo reclamada por escnto El conoc}mlento de la demanda mtegra queda reservado a una ComISIOn de Senadores nombrada por el Senado Pero como nge tambIen en Esp4a la doctnna de que el Estado es responsable de las faltas de serVICI de sus funCIOnan os, sucede 10 mIsmo que en FranCIa Los partJculares perjudIcados por un acto llegal de un MlmstJO entablan un recurso contenclOso-admmlstratIvo, sm que se haya dado todavla un solo c.;so, nt es facIl que se de nInguno, en que se haya entablado un recurso de responsabIlidad CIVIl contra un Mmlstro Monsleur Haullou (2), en un estudIO muy mteresante sobre las dlfelenclas que separan a la doctnna Inglesa ya la francesa aceptada por el resto de Europa, hace notar que SI se estableCIera en FranCIa el sistema mgles, los recursos personales contra los funclOnanos tomanan el aspecto de represalIas polltlcas, y los funclOnauos eJercenan toda la pleslOn pOSible para que no se les condenara Y eJ..ammando las ventajas del sistema frances, aade que sobre el telfeno neutral del acto admInistratIvo desaparecen el amor propIO y las susceptibIlIdades Los funclOnanos, tranqUIlos porque se combate contra sus actos y no contra sus personas, dejan que se desenvuelvan facllmente los recursos contra la AdmlntstraclOn Ademas, las sentenCias de los I Tnbunales admmIstratlvos han contnbUldo a que se forme un verdadeJO derecho de eqUIdad De otro lado Dlcey (3), defendiendo el sistema mgles, dice que los recursos personales contra los funclOnanos constituyen la mayor garantla de que estos procuraran ajustar sus actos a la ley, quedando aSl asegurados los derechos de los mdlvlduos, y aade que la mdepen(1)

DUgUlt obra cItada tomo 1, cap IV num 91 -H Berthelemy, Tralte elementazre

de Dro,1 adm,mslra/j IIb III (2) Maunce HaurlOu t obra CItada 8 a edICton cap

(3) Dleey, obra c(ada apendlces numeros 9 y

lO

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denCla, cultura, prestigIO y tradlclOn de Justicia que adornan a los Tnbunales ordmanos Ingleses son causa de que sus actos vayan rodeados de una autondad moral que es muy dificil lograra alcanzar un nuevo Tnbunal administratIVo Por nuestra parte, pensamos que, como concluye M Haunou en su trabajO citado, las diferenCias eXistentes entre ambas doctnnas se a.Justan a las dlferenclas de caracter y temperamento que dlstmguen a. los pueblos respectivos en que se hallan Implantadas La responsabilidad cIvil de los Mlmstros tiene ademas otro aspecto y es aquella en que pueden mcurnr los MIlllstros por los perJUICIOS que ocasIOnen al Estado En este punto, la doctnna legal dominante, en la generalidad de los Estados, es que debe segulfse el mismo procedimiento que para eXigirle la responsabilIdad penal Sm embargo, en Espaa, por excepclOn, la responsabilidad CIV[ de los MIlllstros se eXige del mismo modo cuando se trata de perJUIcIOs ocasIOnados a particulares o al Estado, con arreglo a ,la ley de 5 de Abnl de 1904, Citada antes VIII LA RESPONSABILIDAD POLlTICA -De la responsabilidad pohtlca nos ocupamos con alguna extenslOn en el capitulo XV Sm embargo, haremos notar ahora, que se ha desarrollado en tal forma en los tiempos presentes, que ha recho caer en desuso a la responsabll1dad penal "El desenvolvimiento progresIvo de la responsabilidad parlamentana-escnbe Pernn-, arma desde ahora ducttl y facll en manos de la representaclOn naCIOnal, ha temdo, por consecuencia natural, dar a la responsa blhdad penal de los Mmlstros un caracter de gravedad excepcIOnal, conVlftlendola en un mstrumento de peligroso y raro maneJO Nuestra hlstona pohhca, desde el stglo pasado solo ha registrado un numero muy redUCido de condenas de Mmlstros Los votos de censUla han reemplazado a las sentencias de muerte, la desgraCia temporal ante el Parlamento al taJo y al hachan (1) La responsablJdad parlamentana de los Mlmstros es propia exclusivamente de los Estados parlamentanstas En los demas Estados los Mmlstros no dlmen mientras cuenten con la confianza del Jefe del Estado, que es aSI qUien les eXige la responsabilidad pohhca Sm embargo, m aun en esos Estados se podna mantener un Mmlsteno con la hoshhdad obstmada de vanos Parlamentos consecutivos La dlml(1) H Perno De la responsablille penale du che! de I E/ill el des Mmlslres en France pag 46

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SlOn del Canc1l1er aleman von Capnvl es una prueba de este aserto. Al hablar de la responsabIlidad pohtlca hay que tener tamblen en cuenta que cabe la responsabIlidad IndiVIdual de un MInistro y la colectiva de todo el Gabmete, segun se trate de actos que afectan solamente a un Mmlstro, o de actos que forman parte de la polltlca general del Gabmete En el capitulo XV nos ocuparemos de la responsabIlidad pohhca que puede eXIgIr a un MIlllstro el PreSIdente del ConseJO, y de la que puede eXigir a todo el Gabmete el Jefe del Estado

En las pagmas que en este capltulo hemos dedIcado a la responsablhdad mllllstenal,' hemos hablado salame n te de los MIlllstroS y no hemos estudiado la forma en que se eXige la responsabIlidad en los Estados republIcanos al Jefe del Estado, que, segun queda dicho ya, es responsable Pero, como se deduce Imphcltamente de 10 expue~to, la responsablhdadd el PreSIdente de la Repubhca en todos los Estados actuales se eXige por el mIsmo procedImIento que se mcoa contra s\Js Mmlstros Y esto nos dIspensa de dedIcar mayor extenslOn a esta matena

CAPITULO XIV
EL PODER JUDICIAL

1 Concepto del Poder JudICIal Dferencla entre la tunclOn Judicial y el Poder Judicial Desenvolvimiento hlstonco del Poder Judicial Independencia de la aCClOn JudICIal Caracteres de la aCClOn Judicial SubordlhaclOn del Poder Judicial a la ley Superioridad del Poder JudiCial sobre el ejecutivo Sistemas relatI vos a la competencia del Poder JudiCial Sistema mgles Sistema trances Sistema mtermedlO El Poder JudiCIal y la libertad mdlvldual -II OrgamzaclOn del Poder JudICIal Jueces de derecho y Jueces de hecho DIferenCias entre el hecho y el derecho Sistemas para la deslgnaclon de Jueces SIstemas electIvos SIstema de nombramIento por el Poder ejecutivo La mamovlhdad de los Jueces La responsabllzdad JudiCIal -II1 OrgamzaclOn del Jurado Ventajas del Jurado Inconvementes del Jurado en matena clvH La lenIdad del Jurado La corrupclon en el Jurado FunclOn de educaclOn social del Jurado Ideas del Sr Azcarate 169

CAPITULO XIV
EL veDER JUDH.'nllL
1 Concepto del Poder judlctal Dlferencta entre la funclOn JudIcIal y el

Poder JI dlclal DesenvolvimIento hlstonco del Poder JudIcial IndependencIa de la aCClOn Judicial Caracteres de la aCCLOn JudICIal Subordmaclon del Poder jUdlClal a la ley SuperIOrIdad del Pode! judlctal sobre el ejecutlVo SIstemas relatIVos a la competencta del Poder JudIcIal Sistema Ingles Sistema frances SIstema ntermedlO El Poder judicial y la ltbertad ndIVldual -11 OrgamzaclOn del Poder jUdicial Jueces de derecho y Jueces de hecho DiferenCIas entre el hecho y el derecho SIstemas para la deslgnaclOn de Jueces Sistemas elecflvos SIstema de nombramiento por el Poder ejecutLvo La namovl[dad de los Jueces La responsahlltdadjudlcIaI-I1I OrgamzaclOn del Jurado Ventajas del Jurado Inconvementes del Jurado en matella cvz! La lemdad del Jurado La corrupc!On en el Jurado FunclOn de educaclOn SOCIal del Jurado Ideas del Sr Azcarate

1 La mayor parte de los tratadIstas, confundIendo el concepto del Poder con el de la funclOn, dIcen que el Poder JudICIal es el organo encargado de la funClOn JudIcial o JunsdlcclOnal PelO segun hemos demostrado antenormente, la funclOn JunsdlcclOnal, leJOS de ser exclusIva del Poder JudiCial, es tamblen desempeada por los otros Poderes Cuando el Parlamento juzga a un Ministro, y cuando los Tnbunales admInIstratIvos fallan un recurso contencIOso-adminIstrativo realizan actos de naturaleza JudICIal Ademas, el Poder JudICial, no solo reahza actos JUrisdIccIOnales, smo tamblen admmlstralvos y leglslahvos Cuando el Mmlsteno FIscal se encarga de la protecclOn de un huerfano, cuando un Juez nombra un tutor o cuando un Tnbunal Informa en un expedIente de mdulto, cumplen una funclOn adminIstratIva Y sIempre que el Tnbunal Supremo funda una sentencIa en los pnnClPIOS generales de Derecho por no haber dIspOSIcIOnes legales aphcabies al caso que se dIscute, desempea una funclOn legIslativa

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Es Cierto que la mayor parte de los actos que el Poder Judicial realIza son de naturaleza jUnSdlCcIOnal y ello explIca el nombre con que dIcho Poder se denomma Pero desde el momento en que rea!tza actos de otra naturaleza Jundlca y en que Jos demas organos realIzan tamblen actos junsdlcclonales, no se pueden fIjar las notas que le caractenzan atendIendo a la naturaleza Jundlca de sus actos, y hay que buscarlas en algun otro de sus aspectos Y es que segun mdlcabamos antenormente las funcIOnes jUndlCas del Estado son las dIversas clases de actos que el Estado realIza y los Poderes son los organos que realIzan dIchos actos y pueden co'mcldu con esas funCIOnes o no coIllcldlr con ellas Y pueden ser en mayor o menor numero segun los pnnclpIOs en que se apoye la orgamzacwn pojtIca del Estado Las funcIOnes jundlcas del Estado sIempre han sIdo tres y no pueden ser mas que tres El numero de Jos Poderes u olganos ha vanado en los dlstmtos penodos de la h1si.ona y puede vanar mdenmdamente Por lo expuesto se ve, claramente, que lo caractellshco de un organo no sera la naturaleza Jundlca de los actos que reabce, smo la mdepepdencla de su aCCIOn SI una entIdad pubbca se halla totalmente somettda a otra, no es un Poder, es un OIgano Il1dlrecto o secvndan o Por eso durante mucho tiempo, cuando el Rey eJerCla todos los actos supremos del Estado, no habla mas que un Poder, el Poder Real Y el Poder JudiCIal e~ hoy un Poder porque tiene una acclOn llldependIente con su fuerza Jundlca espeCIal M Moreau dIce (1) que, "SI lo calactenslco del Poder JUdl clal es su mdependencla, la ley posItIva podra aumentar o reduClJ el numero de Poderes, estableCIendo o anulando esa Il1dependencl1 Indudablemente SI el Poder JudICIal careCIera de Il1dependenCla) fuera una SImple rueda de otro Poder, como sucedla en algunas Mo narqUlas absolutas, deJana de ser Poder Lo que ocurre es que Mo reau usa un tecmclsmo dlstmto al nuestro, y llama Poderes a 10 qw nosotros denommamos funCIOnes, y organos a 10 que llamamos Po deres u organos supremos El Poder JudICIal comIenza a destacarse con Il1dependencla en 1 epoca del absolutt~mo En algunos Estados de Europa, la venabda de la Corona, que para aumentar sus recUlSOS economlcos enajen los cargos JudICIales, convut'endolos en puestos patnmomales, fu causa de que los Tnbunales de JustIcIa admmlstraran la JustICIa sobt
(1) M Moreau Trazte de Dro1 consflluonnel cap III

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ranamente con mdependencla del Rey Los Parlamentos de Francia son un caso muy expresIvo de esta clase de Tnbunales mdependIentes El derecho por cuyo cumplimIento velan los Tnbunales en las CItadas epocas se compone de costumbres y ordenanzas dictadas por el Rey Pero estas ultimas no , son reconocIdas por el Parlamento mas que con la condlclOn de que le hayan SIdo previamente y debIdamente dmgldas y que hayan SIdo regIstradas en su colecclOn leglslab va Ademas, no debemos olvIdarnos de que en Inglaterra alcanzaron los Tnbunales de JustIcIa una gran mdependenCla con el Act of Settlement El tnunfo del reglmen constJtuclOnl consol1da la mdependencl'l de la acclOn JudICIal en todo Europa, apoyandola sobre nuevas galanlas La mdependencla de la acclOn del Poder JudiCial en el Derecho moderno es IndIscutible desde el momento en que los Tnbunales tienen libertad para dIctar las sentencIas que estimen Justas, y estas sentenciaS son firmes No hay en la leglslaclOn vIgente de nmgun Estado, en la epoca actual, mngun Poder que pueda obl1gar legalmente a un Tnbunal de JustIcIa a fallar en un sentlt!o determmado m pueda anular sus sentenCias y esto solo basta para conSIderar a los Tnbunales de JustIcia como elementos constitutIvos de un Poder u organo supremo La acclOn del Poder JudICIal se caractenza por hallarse confinada dentro de los hmles de la ley, y pOI ser al mIsmo tIempo obhgatona para el Poder ejecutivo y para todos los subdJtos El Poder JudiCIal ocupa aSI una poslclOn IntermedIa entre el Poder leglslabvo y el ejecutIvo Las leyes dIctadas por el Parlamento son obhgatonas para los Tnbunales de JustiCia, que no pueden anularlas m dIspensar de su cumphmlento En cambIO, las sentencIas de los Tnbunales son obllgatonas para el Poder ejecutivo Hay un Estado en el que aparentemente el Poder JudiCIal, no solo no esta suborchnado al leglslatJvo, smo que en cIertos casos es supenor a el En los Estados Umdos el Congreso carece de atnbuclOnes para enmendar la ConstltuclOn, y SI dIcta una ley que atente contra ella, el Tnbunal federal puede anular esa ley a mstancla de parte A pesar de lo expuesto, el Poder JudICial esta tamblen en los Estados Umdos sometldo al legIslativo Lo que ocurre es que hay vanos organos legislativos y que el organo legislativo supremo no es el Par-

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lamento como en Europa, SIllO otro organo, la ConvenclOn general, cuyos acuerdos son obhgatonos para el Poder Judicial La supenondad que ejerce el Poder Judicial sobre el ejecutIvo es muy distinta de aquella con que actua el Poder leglslatlvo En el Derecho moderno el Parlamento puede dictar todo genero de leyes que obhguen al ejecutivo, siendo, por 10 tanto, la supenondad con que actua Il!mlada En cambIO, el Poder JudlClal solo puede dictar sentencias obhgatonas para el Poder ejecutivo, dentro de la competencia especial que le haya sido sefalada por la ley, y por ello la supenondad de la acclOn Judicial es muy I!mlada En todas aquellas maten as que se hayan sustraldo a la junsdlcclOn del Poder JudiCial, el Poder eeculvo actua con absoluta mdependencla del mismo y por eso los funclOnanos Judiciales, cuando no se trata de los asuntos atnbmdos expresamente a su competenCia, no pueden mmlscmrse en el dommlO admmlstratlvo, III menos contranar la acclOn admmlstratlva Esto ha sido la causa de la diferenCia estableCida en muchos Estados entre la Junsdlcclon ordmana y la JunsdlcclOn contenclOsoadmllllstratlva La extenslOn de la competencia Judicial vana plOfundamente en 105 diversos Estados, y en consecuenCIa son tamblen muy dlstmtas las relacIOnes que mantienen el Poder ejecutivo y el Judicial A tres sistemas pnnclpales pueden reduC1fse los pnnclplOs en que se han mspuado los diversos Estados para la resoluclOn de estas cuestIOnes El sistema mgles, el sistema frances y el sistema mtermedlO El sistema mgles, al que denommamos de ese modo por ser el que esta Implantado en Inglaterra, somete en tal grado el Poder eJecutlVo al Poder Judicial, que, como ya mdlcamos en el caplulo antenor, los Tnbunales ordmanos son los encargados de eXigir la responsabllldad penal y cIvil a los funclOnanos admmlstratIvos, tienen facultad para mtervelllr en las operacIOnes admllllsttatlVas y obltgar a los funclOnanos al cumpl!mlento de actos cuya real!zaclOn hubieran deSCUIdado, j entJenden en la decIslOn de todas las cuestJones htJglOsas mOlvadas por la actlVldad del Poder eJeculvo (1) El sistema mgles se halla tamblen estableCido en los Estados Ullldos Por el contrano, el sistema frances tJende a que el Poder ejecutivo sea lo mas mdependlente pOSible del Poder JudiCial M Haunou lo descnbe en los parrafos sigUIentes
(1) Dlcey, obra cltada, apendlces 9 y 10 -Anson, obra c!lada, capltulo cltado

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"Los rasgos dlstmt1vos del reglmen administrativo frances pueden reduclfse a las propOSICIOnes sigUIentes "1 a La actividad admmlstratlva que se halla provista del pnvI-' 1eglO de la acclOn dlfecta esta completamente al abngo de las mgerenclas de la Autondad JudiCial, esta no puede mtervemr en las operaCiones admmlstlalivas, y en el caso de que mtente mflUlr en ellas con motivo de las accIOnes en que se eXIJa la responsabilidad personal de los funclOnanos, puede la activIdad administratIva lIbrarse de esa mtervenclOn JudiCial apelando al Tnbunal de conflictos, a poco que guarde un cierto caracter admmlstratlvo el acto discutIdo "2 a La reso1uclOn de los htlglOs sUSCitados por la actIVidad administratIva, por 10 menos cuando las prerrogatIvas de la acclOn directa han Sido empleadas, queda sustralda de la competencia de la AutOrIdad JudiCIal y confiada a una JunsdlcclOn admlmstratlva "3 1 La AutorIdad'judlclal por su forma de orgamzaclOn y por la faIta de amplitud de sus Poderes de mterpretaclOn de la ley, se IndIna ante la AdmmlstIac 1 0n, la AdmInlstraclOn es mas fuerte que la juslicla, y ,,4 a Hay dos clases de leyes unas, cuya aplicaclOn se confIa a los Jueces de Derecho comun, otras, cuya aphcacIOn se confIa a la AdmlnlstraclOn y al Juez administratIvo (1)" El sistema mtermedlO es aquel en el que pueden mclulfse a todos los demas Estados, porque todos se hallan mflUldos en mayor o memenor grado por el sistema mgles y el frances E Lafernere diVide en dos grupos a los Estados que siguen el sistema IntermedIO "Co1qcamos en un pnmer grupo a los Estados que mas se acelcan al sistema frances, y en los que domInan los mismos elementos separacIOn de Poderes, Tnbunales admInistratiVos y TrIbunales para la resoluclOn de los conflictos entre la junSdlCcIOn ordInarIa y la AdmInlstraclOn Estos Estados son Espaa, Portugal, Itaha, el Impeno aleman y la mayor parte de sus Estados componentes, (PruSia, BaViera, Wurtemberg, Baden), el Impeno austro-hungaro y algunos cantones de SUiza "En un segundo grupo colocamos a los Estados en que no hay Tnbunales admmlstrabvos, pero en los que la funclOn admlmstrabva , permanece distInta y separada de la JudiCial En esos Estados, los Tnbuna1es JudiCiales estatuyen sobre todas las reclamaCIOnes que
(1)

M Haunou, Precls de Drolt admtnlstratzl, 8 a edlclon, hb l. num 3

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tengan el caracter de accIOnes contencIOsas, pero no pueden InmiscUIrse en las atnbuclOnes de la AdmInlstracJOn aClva, il1 pronunciar la anulaclOn de sus actos, en todo caso, la Independencia de la funclOn admmlstratIva respecto de los Tnbunales, puede ser relVmdlcada por medIO del conflIcto A este grupo de Estados pertenecen Belglca, SueCIa, Noruega, Dmamarca, Grecia, la mayona de los cantones de SUIza y algunos Estados secundanos del Impeno aleman (1). A pesar de estas diferencias que eXisten, segun acabamos de ver, entre los prinCipIOS que regulan la competencia del Poder Judicial en los diversos paises, en todos ellos pertenecen a los Tnbunales de JustiCIa, la Junsdlcclon cIVIl y penal Este hecho ha sido considerado como una de las garantJas de la lIbertad IndIvidual Yes que SI el Poder eJecutiVO, con los prejUIcIOs y apasIOnamientos en que puede caer faCllmente a Impulsos de las luchas polItlcas en las que necesanamente ha de mtervemr, ejerciera la junsdlcclOn cIvil o penal, la libertad individual carecena de garanlas Por el contrano, el Poder Judicial, por el alejamiento en que debe VIVlf de las luchas polItlcas, puede convertuse en un vlgllante sereno de la ley Inspuandose en estas Ideas, las ConstJtuclOnes modernas han autonzado al Poder eJeculva para tomar medidas prevenlvas o provIsIOnales relacIOnadas con la libertad IndIVIdual, pero han dejado al Poder Judicial la resoluclOn deflmtlva de esas cuestiones ASl el Poder ejecutivo puede detener a un indiViduo, pero solo el Poder Judicial puede procesarle y condenarle, el Poder ejecutivo puede suspender el funCIOnamiento de una AsoclaclOn, pero solo eJ Poder Judicial puede disolverla, el Poder ejecutivo puede cercar un domiCilio, pero solo el Poder Judicial puede penetrar en el, el Poder ejeculvo puede Imponer limitaCIOnes a la ltbertad indivIdual, pero SI no son confirmadas y sanCIOnadas por el Poder jUdiCial, quedan SIn efecto II Al estudiar la orgamzaclOn JudiCial nos encontramos en todo", los Estados con dos clases de Jueces de derecho y de hecho Los pnmeros que forman lo que ordInanamente se llama la Magistratura o el Cuerpo Judicial, son funcIOnan os revestidos de conOCimientos jundlcos espeCiales, que lenen por pnncipal mlslOn mterpretar las leyes y aplicarlas a los casos litigIOSOS Los segundos que constituyen la mstItuclOn del Jurado, son funCIOnarios que se [mltan a apreciar la eXistenCia de los hechos En Inglaterra y en los Estados Umdos el Jurado mtervlene en maten a cnmmal y en cIvil En los
(i) E Lalemere TraIte de la jurlSdlcon admmlstrallve tomo l. pg 26

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demas Estados solo ejerce sus funclOnes en los JUICIOS cnmmales La unammldad con que todos los Estados han admlttdo esta dualIdad de mstItucIOnes JudicIales,' IndICa la necesidad de su eXistencIa Hay, sm embargo, autores que no solo combaten el Jurado, smo que dIcen adema s que es absurda esa dualtdad de Jueces, porque en la practica no pueden separarse el hecho y el derecho, ya que la apreClaClOn del pnmero ha de hacerse precIsamente con el cnteno del segundo Como dIce el Sr Santamana de Paredes "una cosa es distIngUIr y otra separar, no puede separarse el hecho del derecho, pero SI dlstmguuse en las funclOnes del Poder JudICIal El hecho antes de ser cahflcado como Jundlco o no Jundlco es hecho, y como tal y solo para el efecto de saber SI ha eXIstIdo o no, puede ser apreclado sm neceSIdad de poseer conocimientos especIales en Junsprudencla Cuando el Jurado al pronuncIar el veredIcto resuelve por entero la cuestton del hecho, no solo declarando su eXIstenCia, SInO su cahflcaclOn legal, claro es que deja reducIda a bIen poco la funCIOn del Juez absorbIendo en la cuestlOn de la reahdad del hecho la de su apreCIaClOn Jundlca Pero cuando el Juez ante qUien se plantea la cuestlOn lttIglOsa o cnmmal, determIna prevIamente los pnnclplOs Jundlcos que son apltcabIes a la mIsma, fija las CIrcunstancias legales que han de tener los hechos, define en forma hlpotetlca estos hechos hasta en sus menores detalles, para el efecto de la ley que se ha de aphcdr, y en VIsta de todo pregunta al Jurado en forma llana y senCilla, despojada de todo tecUlClsmo legal, SI esta convencido de la reahdad del hecho o de tal o cual CircunstancIa del hecho, atendiendo al orden natural y ordmano de las cosas, entonces quedan perfectamente dlstmgUldas las cuestIones de hecho y las de derecho y resuelta S1l1 1llVaSlOnes reclprocas, la competencia respeclva del Jurado y del Juez" (1) Tres sistemas se praclcan en la legls1aclOn actual para la deslgnaCIOn de los Jueces de derecho el de e1eccIOn por la generahdad de los CIUdadanos, el de elecclOn por el Parlamento y el de nombramiento por el Poder eJecutlvo El prImer SIstema, que fue estableCIdo en Francia por la Asamblea NaclOnal, se halla. hoy Implantado en la mayo na de los Estados locales de la Repubhca norteamencana para la deslgnaclOn de sus Jueces partlculares Este sIstema tiene la ventaja de que asegura al Poder JudICIal una ,
(1)

Vase Santamana de Paredes, obra cItada, secCIn 3 ., num 2 o cap 1II

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gran mdependencla respecto de los otros Poderes, pero, en cambiO, tIene mconvementes aun mas grandes En pnmer termlllo, SI los Magistrados electivos son Illdepend1entes del Poder ejecutivo y del Parlamento, dependen, lo cual es peor, de los partIdos pohtIcos que manejan las elecclO'les Ademas, la funclOn JudlClal reqUle1e una cultura Jundlca especial y una aptItud profesIOnal, el Magistrado, para desempefiar dignamente su mmon, necesIta conocer el derecho teonca y practIcamente Y el Cuerpo electoral, que puede apreCiar las onentaclOnes politIcas de un Dlpu(ado, y aun su capacidad moral, no esta en condiCIOnes de Juzgar la cultura Jundlca y las aptItudes profeSionales de un candidato a los puestos JUdiciales Bryce, en sus Illteresantes estudios sobre los Estados Umdos, atnbuye al sistema electIVO la falta del prestIgIO del Poder JudiCial local, y dlc~ que aunque es raro que los Jueces se vendan por dmero, es muy frecuente que cedan a la preslOn polihca de sus electores, y e, muy grande el numero de Jueces que tIenen una gran competenwl para ganar eleCCIOnes y una gran Illcompetencla clentlfica para el desempefio de las funCIOnes JudiCiales Y afiade que SI los Jueces electIvos no son mas funestos, se debe al alto ejemplo que dan los Jueces federales, los cuales no son electIvos, y a las lImItaCIOnes que sufren sus facultades con la IlltervenClOn del Jurado (1) El segundo sistema fue puesto en vigor por la ConvenclOn Francesa, y hoy se halla estableCido en SUIza para el nombramiento del Tnbunal federal, y en algunos cantones SUIZOS y en algunos Estados de la Repubhca Norteamencana para la deslgnaclOn de sus Jueces partIculares Este sistema tIene los mIsmos mconvementes, aunque algo atenuados del anterior En el domman tamblen la preslOn pohtIca y la falta de garantIas de competenCia clentlfica y de altura moral El sistema mas generahzado en el mundo es el tercero, el que t.nwmlenda el nombramiento de los Jueces al Poder eJecutIvo, pero hmItando sus facultades, al requenr que el nombramiento se funde en la capaCidad clentIfica y en la conducta moral que acredIten los candidatos en un concurso o en una OposlclOn A pnmera Vista, parece que con este sistema puede ejercer una mfluencla funesta el Poder ejecutivo en la orgamzaclOn JudICIal Pero esa mfluencla queda anulada, o por lo menos restnnglda, en grado ex(1) Bryce, The Amorzcan COm'l1.~ lwealth, tomo 1 parte Il cap XIX


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traordmano, por el procedImIento preVIO del concurso o de la OPOSI<CIOn Ademas, la mdependencIa del Poder JudICIal se halla consohdada en los Estados que sIguen ese sIstema con el pnncIplO de la Inamovhd-d y el de la mesponsabhdad ante el Poder ejecutivo Alh donde los funclOnanos JudICIales no sean mamovIbles, carece de mdependencla el Poder JUdICIal, y se conVIerte faclimente' en un Instrumento de los polItIcos Pero en los tIempos actuales, aunque esa Inamovlhdad no sea completa, porque puede mtervemr el Poder eJecutIvo en las JubilaCIOnes y en los ascensos, tiene garantlas sobradas un Juez probo para admmlstrar JustIcIa sm temor a nadIe Los autores del Federahsta se daban ya cuenta exacta de la ImportancIa de la mamovIlIdad JudICial, cuando declan comentando la Con stItuclOn Norteamencana "por 10 mIsmo que el Poder JudiCial por su debilIdad llatural esta constantemente expuesto a ser dommado, aterrado o mflUldo por los Poderes con los que esta coordinado, por 10 mismo que nada puede contnbUlr tanto a darle fuerza e mdependencla como la permanencla en el cargo, esta cualIdad puede ser conSIderada como un elemento mdlspensable en su constItuclOn y en una gran medIda como la CIUdadela de la JustIcIa publIca y de la segundad pubhca (1) La lffesponsablhdad del Poder JudICIal ante el Poder ejecutivo es un complemento de la mam~vlhdad, porque de 10 contrario podla el Poder ejecutIvo coaccIOnar a los funclOnanos JudiCiales, amenazandoles con eXIgIrles responsabIlIdades Por eso este pnnclplO ha Sido aceptado por todos los Estados en los tiempos modernos En Inglaterra solo las Camaras pueden eXIgIr responsabIlIdad a los Tnbunales de JustICIa, y SigUIendo los mismos tramites con que se eXIge la responsabIhdad penal a un MIniStro En los demas Estados son los mismos Tnbunales de JustICIa los que eXIgen la responsabIlIdad a los funCIonarIos JudICIales III Los Jueces de hecho, deCIr, los mIembros del Jurado se distInguen de los Jueces de derecho no solo en la funclOn que desempean, smo en la forma de su desIgnaclOn y en la duraclOn de sus cargos En la forma de su deslgnaclOn, porque los Jurados se eligen por sorteo entre la generalidad de los CIUdadanos, y en la duraCIOn de sus cargos, porque solo son deSIgnados para un asunto o un numero determmado de asuntos

es

(1)

The Jede allst on the new C01stzlutzon, cap

LXXVIII
12

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La mstItuclOn del Jurado ha sido objeto de grandes debates en el campo de la pohtIca Pero al fm se ha Impuesto en los lempos actuales en todos los pueblos Y es que, como dice Esmem, "los jurados tienen la excelencia de que son los Jueces mas mdependlentes que se puede Imagmar Jueces de un dla o de una hora, que llevan una carga, sm mtngas por la adqmslclon de mngun honor, no tienen nada que temer m nada que esperar, m del Poder ejeculvo m del pueblo Simples ciudadanos que desde mafiana, desde hoy, van a volver a entrar en su rango, lenen que sentIr vivamente la fuerza del derecho mdlvldual, y este sentImiento, mfluyendo en ellos con mas fuerza aun que el Juramento del que reciben su nombre, los converlra en mtrpretes heles de la uslcJa. Se ha dicho, en cambio, contra el Jurado que hay pruebas que no pueden apreciarse bien sm cierta competencia undlca Y, en efecto, en matena cIvil hay muchas pruebas de ese genero, como, por eJemplo, la mterpretaclOn de las clausulas de un contrato o un testamento Pero por ese mismo motivo, la mstItuclOn del Jurado funCIOna en matena cIvil solo en Inglaterra Y hay que tener en cuenta que aun en ese pals umcamente mtervlene el Jurado cuando lo pIden las partes htlgantes En los demas Estados la funclOn del Jurado se lImita a los JUICIOS cnmmales, y en stos es siempre facIlla apreclaclOn de los hechos, y mas SI se tiene en cuenta la Importancia que el Derecho moderno concede a las pruebas morales e mdlfectas, es deCir, la tendenCia moderna a dejar que el Juez falle atendiendo, mas que a los detalles de las pruebas, a los hechos dIrectos o mdlfectos que hayan \ llevado a la mtImldad de su conCienCia una conVlCClOn hrme Se puede temer tamblen que el Jurado, compadecido de un reo, falsee el veredicto para favorecerle En los procesos por delItos pohtlcos es muy frecuente el caso de que el Jurado declare la inculpabilidad de reos cuyos delitos fueron probados con exceso Pero aun entonces este mconvemente queda compensado con el hecho de que en la-mayor parte de estos casos el Jurado VIOlenta el veredicto para armomzar la ley con la concenCla Jundlca naCIOnal, que reclama una penalidad mas leve para el debto en cuestlOn Tambin es cierto que el Jurado en algunas ocasIOnes da veredictos falsos, y no poi la Idea elevada de humamzar la ley, smo por la VII InfluenCIa de la amenaza, el dmero, el halago u otro cualqUIer medIO de corrupclOn Y esto ocurre en las reglOnes pobladas por gente depravada mmoral, porque necesanamente el Jurado ha de reflejar el mediO SOCial en que viven sus miembros Pero aun entonces hay

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que defender el Jurado, porque su funcIOnamiento educa a los CiUdadanos, despertando en ellos el sentido de la responsabilidad El Sr D Gumersmdo de Azcarate desenvuelve y demuestra esta Idea en los parrafos que a contmuaclOn msertamos "Encontramos en el Jurado las sigUientes ventajas pnmera, que contnbuye a crear caracteres energlcos despertando el sentimiento de responsabilidad de los cIUdadanos, segunda, que al asociar a estos a la obra de la Justicia, facilIta su e1evaclOn moral e mtelectua1, tercera, que por el mismo motivo se popularIza el derecho, en cuya suerte se mteresan todos los miembros de la SOCiedad, cuarta, que ademas de ser para todos una escuela donde se adqUIere la expenencla de estos asuntos, reviste a cada Ciudadano de una especie de magistratura, como dice Tocquevllle, haCIendo conocer a todos que tienen deberes que cumphr con la SOCiedad y que entran a formar parte de su gobiernan "Nada qUlza tanto como la AdmmlstraclOn de JustIcia pide energla e mtegndad de caracter, porque con el supremo mteres de aquella luchan casI siempre el egOlsmo mdlvldual y a veces sentimientos nobles en su ongen, pero que es precIso subordmar a la necesidad de mantener VIVO e11mpeno del derecho, ongmandose de aquI en el mtenor del espmtu del hombre contIendas que pomendo a prueba a cada momento su propIa responsabilidad, concluyen por desarrollar en el este sentimiento tan nece,sano en los CIUdadanos de un pueblo lIbre, como es propIO el contrano de los someldos al despOlsmo .De Igual modo esta mtervenClOn en la AdmmlstraclOn de JusticIa oblIga a todos a estudiar y conocer la VIda y la SOCiedad de que forman parte, cuyos actos son los que caen baJO su JunsdlcclOn, y, sobre todo, crea habItas de legalIdad y JustICIa que no pueden menos de redundar en benefiCIO comun, puesto que todo el que como Jurado ha contnbuldo al castJgo de un dehto, SI llega a senlr la tentaclOn de cometerlo, parece como que se mterpone en su cammo el recuerdo de aquel proceso en que el fue Juez, con todos sus acldentes, hasta aquellos extenores que tanto ImpreSIOnan a los CIUdadanos mas senCillos y mas cultos nLa tercera ventaja no es menos mamfiesta EVidentemente el derecho lende a hacerse mas y mas popular, perdiendo hasta el ullmo veshglO de aquel caracter mlstenoso que en lempos pasados le prestaban la rehglOn en cuyo seno se engendrara o el pnvIleglO que llego a converttrlo en una CienCia de casta, y hasta la tecnologIa que lo haCia solo acceSible a los mlclados Sm desconocer la neceSidad de

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que esta esfera particular de conOCimientos sirva como todas y cada una de las demas de base a la eXistenCIa de una profeslOn, de la que procederan siempre los Jueces de derecho, Importa divulgar este, cosas que no son mcompatlbles, como no lo son en el orden de la ciencia los que por vocaClOn se consagran a su mvestlgaclOn y adelanto, y los que se dedican a difundirla y populanzarla Pues bien, el JuraI do puede contnbUlr eficazmente a este fm, haCiendo que todos los ciudadanos se mteresen en la obra de la JustICIa al asociarse a ella con la mtehgencla y con el senlmlento "Por ultimo, al modo que el filosofo gnego demostraba el mOVImIento andando, el Jurado hace ver a todos que el CIUdadano forma paJte de uno de los Poderes del Estado, del JudICIal, como el sufraglO le muestra que partiCIpa del legslahvo, y como el derecho a ser mIembro de una junta economlca le prueba que mtervlene en el eJecutivo Este resultado nos Importa consignarlo en pnmer termmo, puesto que en suma consiste en poner de mamfiesto y mostrar rea[zado en la practica el prmclplO del self-government con relaClOl1 al Poder JudiCial. (1)
(1) G de Azcara!. El Sel! government, cap VII

CAPTULO XV
EL VllRLllMENTllRISM0 ,y EL SISTEMlllMVERI1lL

Caracteres principales del parlamentarismo Idea fundamental que encarna este sistema DesenvolVimiento hlstorlco del parlamentarismo Estados en que se halla establecido -11 Caracteres prinCipales del sistema Imperial Idea en quc se funda este sistema Pueblos que han aceptado este reglmen -IIl La guerra europea y los sistemas CItados -IV El sistema parlamentano en Inglaterra DeslgnaclOn del Gabinete Determlnaclon de la polittca general El primer Mlmstro RelacIOnes entre el Gabinete y la Corona deberes mutuos de ambas institucIOnes MlslOn que cumple la Corona -V El sistema Imperial en Alemama Responsabilidad de los Ministros Politlca personal del Poder real RelacIOnes entre el Parlamento y el Poder real El Canciller y el Emperador Homogeneidad de la polit!ca del CanCiller y los Mlmstros El CanCIller y el Parlamento -VI Critica del parlamentarismo La IgnorancLa de las mayorlas La educaclO1t polltlca Inglesa La Umversldad Inglesa Defectos de los parttdos po[tlcos Sus ventaJas Influencza de la elocuencia en la polltlCa El parlamentarismo y la libertad -VII Critica del sistema Imperial TendenCia al absolutismo El sistema Imperial y el Gobierno de los competentes La Umversldad alemana y la Inglesa Robustecimiento de la autondad La fuerza del EjerCito -VIII PrinCipIOS opuestos que encarnan ambos sistemas Modernas cornentes de la Ciencia poli/tca

1 EL PARLAMENTARISMO -Al examInar en los capttulos antenores los caracteres que distInguen a los Poderes en el derecho moderno, haclamos notar la diverSidad de sistemas pohtJcos a que han dado lugar las distIntas formas en que se relacIOnan los Poderes en los diferentes Estados, y los diferentes prinCipIOS que regulan la orgamzaclOn de esos Poderes en algunas ConstJtuclOnes En este capltulo empezamos el estudiO de esos sistemas ocupandonos, en pnmer termIno, de los referentes a las relacIOnes entre los Poderes, porque son los que mas mfluencla ejercen en las onenta-

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ClOnes polttlcas de los pueblos Cuatro son los pnnclpales sIstemas polItlcos de este genero, el sIstema parlamentansta, el sIstema Impenal, el sIstema presIdencIal y el sIstema dIrectonal El sIstema parlamentansta, conocIdo comunmente con el nombre de Parlamentansmo, se caractenza por las sIguIentes notas l ' El Gabmete o Consejo de Mmlstros se constltuye con personas de la mIsma fllIaclOn poilhGa, que, por lo tanto, se hacen responsables soildanamente de las cuestIOnes pohhcas fundamentales llamadas ordmanamente cuestIOnes de Gabmete 2 a El Gabmete se compone de hombres que tlenen la confianza del parhdo que domma en el Parlamento o en la Camara que ejerza la supremacla en el Parlamento 3' El Gabmete se halla completamente subordInado al Parlamento en tal grado que debe dlmItIl en cuanto se vea por el resultado de cualquIer votacIOn que ha perdIdo su confIanza , 4 a El GabInete vIve en estrecha relaclOn con el Parlamento, no solo porque a elle debe su eXIstencIa y de el depende su suerte, smo espeClalmente porque tJene la mlSlOn de dmglr la VIda parlamentana, ejercIendo la InICIatIva parlamentana y emItIendo su opmton sobre todas las proposIcIOnes que se presenten 5 a El Jefe del Estado es el tltular del Poder ejecutIvo y qUIen nomInalmente nombra y separa a los MInIstros Pero en la reaildad su mlSlOn se reduce, segun la frase de Anson, a ser consejero de los MInIstros en vez de ser sus consejeros los Mmlstros como ocurre en otros sIstemas La funcIOn del Jefe del Estado queda aSI muy restnnglda, pero a pesar de ello conserva una gran t~ascendencla En todos los casos los actos de los MInIstros necesItan la fIrma del Jefe del Estado, y aunque no es de pensar que este la rehuse categoncamente porque entonces podla dlmllr el Mlntsteno, no dejara de hacer observaCIOnes que han de pesar en el antmo de los MIlllStroS, por su gran prestglo y expenencla Eduardo VII ha ejercIdo en la polttca mglesa de ese modo una mfluencla personal casI tan grande como la que pudo ejercer cualqUIera de sus antecesores, cuando el Rey nombraba a su agrado los Mlntstros Como vemos, la mlSIOn que cumple el Jefe del Estado en este SIstema, aun hallandose muy hmItada, es mucho mas trascendental que el papel decoratIvo que le aSIgnaba Bagehot en su doctnna de los poderes Imponentes y efiCientes, y mucho mas Importante que la que le sealaba la teona de el "Rey rema y no gobIerna. que Leopoldo Il de Belglca ndlcuilzaba dICIendo que segun ella su funclOn se reducla a marcharse de paseo cuando los MI-

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mstros contaban con la may;ona de las Camaras, y a mandarlos de paseo cuando quedaban en mmona En otros sIstemas es el Jefe del Estado qUlen determma la pohtlca del pals, con la condlclOn de obtener el refrendo de un Mmlstro, en el parlamentansmo son, en efecto, los Mlmstros qUIenes deCIden esa poftlca, pero con la condlClon de consegUlr la sanClOn del Jefe del Estado 6 a Gomo la fuerza del Parlamento se funda en la representaclOn nacIOnal que ostenta, el Jefe del Estado, y en su nombre el Gabmete, tienen la facultad de disolver la parte electIVa de las Camaras cuando estlmen necesano consultar a la opmlOn publica En FranCia, sm embargo, el PreSidente de la Republica solo puede disolver la Camara de DIputados con el consentlmlento prevIO del Senado, y en Portugal carece en absoluto el PreSidente de esa facultad 7 a El Estado se halla diVidido en partldos polilcos, de los que uno con sus propias fuerzas, o aliado con otros, domma en el pals en el grado necesano para obtener una mayona parlamentana Todos los caracteres del parlamentansmo que acabamos de exponer reflejan una Idea fundamelltal, que es la confianza en los aCiertos de la opmlOn publica, o, 10 que es Igual, en las excelenCias del selfgovernment Mlster AsqUlth ha expresado repeldas veces esta Idea en la Camara de los Comunes al contestar a los que expresaban temores sobre los resultados que podlan acarrear algunas reformas, con su conoCIda frase "Trust m the people. (Confiad en el pueblo) El sistema parlamentansta naclO en Inglaterra, Siendo producto de una larga evoluclOn hlstonca Desde lempos antiguos los Reyes en Inglaterra' se servlan del consejO de una Asamblea denommada Consejo pnvado Pero como las Asambleas numerosas no son las mas propias para gobernar, se mtroduJo la costumbre de que el Rey consultara los asuntos mas arduos con un pequeo grupo de consejeros, los que mas confianza le mspuasen, a los que se deSigno en el transcurso del tiempo con el nombre de Come de Estado o Gabmete En un pnnclplO este Gabmete era el Mmlsteno del poder personal del Rey El Parlamento solo podla combalr a los Mmlstros eXIgIendo les responsabIlidad cnmmal por medIO de un tmpeachment, y una acusaClon cnmmal contra un Mmlstro no se sostlene facllmente y tnunfa mas dl1cllmente aun

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En tales cIrcunstanCiaS era natural que los Mmlstros dependIeran del Rey y no del Parlamento Ademas, como la generalIdad del pueblo no se mteresaba por las cuestIOnes pohtIcas, y la corrupclOn de los electores y de los DIputados llegaba al ultImo grado, el Gabmete dommaba facIlmente al Parlamento, y SI el Parlamento era hoslllo dIsolvla y ganaba la mayona en las eleCCIOnes El sIstema parlamentarIsta surglO cuando el pueblo se mtereso por la VIda pohlca y las eleCCIOnes se moralIzaron dando aSI lugar a que el Parlamento cobrara la mdependencla y fuerza popular necesanas para eXIgIr a los MmIstros no solo la responsabIlIdad penal SIllO tambIn la pohtIca Durante el sIglo XVIII hubo' dos MmIstenos que dImItIeron por un voto de censura de la Camara de los Comunes el de R ' Walpole en 1741 y el de Lord Shelburne en 1783 Fue a medIados del sIglo XIX, cuando este SIstema se consolIdo defInItIvamente por la fuerza polItIca que alcanzo el Parlamento con la extenslOn de la franqUICIa electoral y el crecIente mteres del pueblo por las cuestIOnes pohtlcas El parlamentansmo se ha extendIdo despues a la mayorIa de los Estados de Europa FranCIa, Belglca, Holanda, Haha, Austna, Hungna, GreCIa, RumanIa, SueCIa, Noruega, Dmamarca y Portugal lo praclcan actualmente JI SISTEMA IMPERIAL -Este sIstema tIene algunos caracteres analogos al parlamentansmo Comclde aSI con el, en que el Gabmete se constItuye con personas que estan de acuerdo en las lmeas fundamentales de la polI!ca y vIve en estrecha relaclOn con el Parlamento, dIrIgIendo la VIda parlamentana por medIO de la InIcIalva parlamentana y la facultad de emitir su opmlOn sobre las propOSICIOnes que se presenten Pero se dIferenCIa tambIn profundamente del sIstema parlamentansta en que 1 o Los MInIstros son nombrados lIbremente por el Jefe del Estado, sm tener en cuenta las opmlOnes que domman en el Parlamento 2 o Los MInIstros son separados lIbremente por el Jefe del Estado I 3 o Los Mmlstros se conSIderan tan mdependlentes del Parlamento, que no se creen en la oblIgaclOn de dImitIr por los votos dcensura que puedan sufrIr en las Camaras 4 o El Jefe del Estado es el tItular del Poder eJeculvo, y qUIen

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10 ejerce realmente, siendo los Mmlstros Simplemente sus Consejeros responsables Con el fin de armomzar la independencia de los Mmlstros y su. funclOn de dlflglr la vida parlamentana, el Jefe del Estado tiene tam-' bien en este sistema la facultad de disolver el Parlamento, y la eJercita cuando las Camaras ofrecen una obstinada hostilidad a los MInistros A diferenCia del parlamentansmo, el sistema Impenal refleja un sentimiento de desconfianza en el cnteno de la opmlOn publica y una gran confianza en la acclOn dlfecta del Jefe del Estado secundado por funcIOnan os de competencia pol1tlca y moderado por la oplmon publica Blsmarck ha desenvuelto con gran c1andad esta Idea fundamental del sistema Impenal en sus "Recuerdos y Pensamientos. "El absolutismo (1) sena la ConstltuclOn Ideal para los Estados europeos SI el Rey y sus agentes no fuesen hombres como los demas a qUienes no es dado gobernar con sablduna, Justicia y conOClmlen to sobrehumanos Hasta los mas sabiOS y benevolos Monarcas absolutos sucumben a las deblhdades e ImperfeCCIOnes humanas, aSI como al aprecIo elevado de su propiO talento, a la mfluencla y elocuenCia de sus favontos, sm mencionar las influenCias de mUjeres legIlmas e IlegItimas Para que la MonarqUla y el mismo Ideal de los Monarcas no resulten peligrosos en su Idealtsmo por el bien publtco, necesitan de la cntlca entre cuyas espinas vuelven a encontrar el camino SI estan en pehgro de perderlo Jose Il es un ejemplo fehaCiente de ello .La cntIca umcamente puede ejercerse mediante una Prensa hbre y un Parlamento de senldo moderno Ambos correctlvos pueden gastarse y luego perder su acclon abusando de ellos Prevemr este caso es una tarea de la polttIca conservadora y puede resolverse SIU com- , balr al Parlamento m a la Prensa Es cuestlOn de tacto y perspicaCia pohttca medu los limites que hay que respetar en esta lucha para no Impedu la mdlspensable mtervenClOn del pals en el Gobierno m deJarle tampoco tomar demaSiado Incremento Cuando un Monarca posee sunclente perspicacia para ello es una dicha para su pals .En la Vida constuclonal no solo ha de ser pOSible encargar el Gobierno a Mmlstros que tengan,la competencia convemente, smo tamblen sostenerlos tanto contra las votacIOnes aCCidentales de la mayona como contra todas las mfluenclas de la Corte y la camanlla
(1) BlSmarck,

Recuerdos y PensamIentos, cap XXI

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Este fm se logro en el grado posIble, dentro de lo que cabe en la ImperfecclOn humana durante el remado de GUIllermo I El sIstema Impenal se halla estableCIdo actualmente en el Impeno aleman, y dentro del Impeno en PruSIa y la mayor parte de los Estados locales Este sIstema es el que nge tamblen en el Impeno austrohungaro, para la VIda pol1tJca comun a todo el Impeno En cambIO, 10 mIsmo Austna que Hungna han aceptado el parlamentansmo para sus respectivas esferas particulares A este sIstema se aproxIma mucho el Implantado en RUSIa con la orgamzaclOn de la Duma Y este fue el Implantado en FranCIa por Napoleon III y el que dommo en Inglaterra hasta el SIglo XIX III LA GUERRA EUROPEA Y LOS SISTEMAS POLlTICOS -La guerra que actualmente ensangnenta a Europa, al poner frente a frente a Inglaterra, Belglca, FranCIa e Italia, Estados parlamentanstas, y a Alemama y Austna-Hungna, Estados Impenales, ha SIdo causa de que se haya suscitado en la literatura pohtJca una verdadera lucha entre los defensores respectivos de ambos sIstemas poJtJcos Esta lucha se ha e'{tendldo a los mIsmos pueblos neutrales, hasta el extremo de que los partidos pohtJcos, al eJ..presar sus slmpalas por alguna de las potenCIas behgerantes, las fundan pnnclpalmente en el sIstema polltlco que en ella este Implantado y es que una guerra se reduce aparentemente al choque sangriento de dos ejercltos con todos los problemas estrateglcos, escenas tlaglcas y modIfIcaCIOnes de la geografla pohlca que tal suceso puede ocasIOnar Pero toda guerra, cuando no es el producto de algun capncho de un GobIerno, cuando responde a verdaderas asplfaclOnes naCIOnales, es sIempre algo mas que el choque de dos ejercltos, es un epIsodIO de una contienda mas profunda, es la extenonzaclOn de una lucha mVlslble sostemda desde aos antenores entre dos pohtlcas, dos comercIOS, dos mdustnas, dos hteraturas, dos mtereses, dos sIstemas de gobIerno, dos Ideologlas y aSI en esta guerra, puede deClfse que tras de los dos ejercltos luchan tamblen dos sIstemas poJtJcos Esta profundIdad de las causas de la guerra nos mdlca que sus efectos no se limitaran tampoco a modifIcaCIOnes de la geografla poJtlca y a transformaCIOnes de la cIencIa estrateglca, smo que trascenderan a toda la vasta esfera en que se libra la lucha lllvlslble a que aludlamos antes Pero donde se ha de sentlf con J,lIas fuerza la mfluencla de la pre-

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sente contlenda es en la esfera polttlca Todas las grandes guerras han Ido acompaadas de profundas transformaclOnes en la organIZaclOn de los Estados Basta, para darse cuenta de ello, con recordar los sucesos que provoco la guerra franco-prusiana Y es natural que aSI ocurra, porque Siendo la funclOn prmclpal de las mSltuclOnes publtcas dlflgIr los mtereses comunes a todos los subdltos, necesanamente han de repercutl[ en ellas todos los hechos que conmuevan la vIda del paIs, y muy especialmente las guerras de cIerta ImportancIa Por ello, es de pensar que contmuara SIendo una preocupaclOn central de partdos pohlcos esta cuestJon del parlamentansmo y el sistema los Impenal que estamos tratando en este capitulo La ImportancIa que ha alcanzado este problema por los hechos mdlcados, nos mduce a completar las notas expuestas, msertando algunos datos de la mteresante obra Law and Custom of the ConstlfutLOn, en que el Ilustre tratadIsta SIr WIllIam R Anson explIca el funCIOnamiento del parlamentansmo en Inglaterra, y algunos trozos de los diSCursos del PuncIpe de Blsmarck, en que se expone y defiende el funclOnarnlento del reglmen Impenal en Alemama IV EL SISTEMA PARLAMENTARIO EN INGLATERRA -Desde la epoca de la RevoluclOn (1), la umca dificultad Importante que ha dIVidIdo a la Corona y al Parlamento es la relalva al nombramiento de los Mmlstros El Rey ha pretendido deSIgnar los Mmlstros hbremente, sm ocuparse de los deseos de la Camara de los Comunes, y la Ca mara ha mSlstldo para que los Mmlstros sean tomados del partIdo que tenga en ella la mayona, y para que solo se mantengan en sus puestos mIentras cuenten con la confianza de esa mayona Actualmente, los Mmlstros son los servIdores del Rey, mas tIene que nombrarlos segun el resultado de las elecclOnes legislativas o los votos de la Ca mara de los Comunes En este, como en otros puntos de la ConstluclOn mglesa, la teona legal y la reahdad practica estan en desacuerdo Desde 1867 hasta el momento actual ha habido nueve cambIOS de Mmlstenos (2), en cmco casos los Mmlstros dlmltleron por haber sido derrotados en la Ca mara de los Comunes y en cuatro porque el resultado de las eleCCIOnes generales fue contrano a la pohtJca que defendlan El Poder que asegura la eXistenCIa de los Gabmetes o que la pone fin,
(1) Anson obra CItada tomo 11 cap 1, seCClOn 4 a, num 11 (2) ldem cap 1II, seCClOn 3 a, num IV

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ha pasado pnmero de la Corona a los Comunes y despues de los Comunes al pals En la segunda mitad del SIglo XIX, el mteres crecIente del pubhco por las cuestIOnes polItlcas, y las extensIOnes sucesIvas de la franqUICIa electoral han convertIdo a la Camara de los Comunes en un espeJO fiel de la opmlOn del pals Esta opmlOn se pronuncIa frecuentemente en favor de medidas legislatIvas de trascendenCIa Un Mmlsteno que no dIspone de una mayona fiel y compacta no puede en tales CIrcunstanCIas responder a los votos de la NaclOn, y Si por neglIgencIa o de mtento, no da una sabsfacclOn mmedlata a las aspIracIOnes naCIOnales, los electores haran sufnr a los Diputados que le hayan sostemdo las consecuencias de tal actItud De otro lado, a consecuencia de la creCiente actiVidad polItIca de los electores, las Imeas de separaclOn de los dIversos partIdos se han hecho mas netas, las clTcunSCnpclOnes han eXigIdo con mas mSistencla que sus Diputados secunden a Ciertos hombres o se esfuercen para consegUIr ciertas reformas El resultado de las eleCCIOnes generales mdica, pues, claramente lo que seran los votos de la mayona de la Camara en las grandes cuestIOnes del momento, y los Jefes de los partIdos no lenen neceSIdad de perdel el tJempo en tantear, provocando votaCIOnes, la mdependencla o la doclhdad de los mIembros de la Camara de los Comunes Y he ahllo que explIca los cambIOS que se han prodUCIdo desde 1867, y la causa de que antes de esa epoca los Gabmetes esperaban las mdlcaclOnes de las camanllas pol!tIcas, mientras que desde 1867 aceptan el veredIcto de las eleCCIOnes generales La poJbca general del pals (1), sus relaCIOnes con otras potenCIas, las leyes que han de presentarse en las Camaras y los prmclplos que regulan el funCIOnamIento de la AdmlnIstraclOn, son asuntos que se dIscuten hoy en las sesIOnes del Gabmete sm la aSIstencIa del Monarca En otros tJempos el Rey preSIdIa el Consejo pnvado y el Consejo de Gabmete (Consejo de MWistroS) Hoy preSIde el Con!>eo pnvado en que ya solo se trata de cuestJones de pura formula Pero no preSide el Consejo de Gabmete que es donde se resuelven los asuntos poIIbcos La ausencia del Monarca de los Consejos de Gabmete data de la epoca de Jorge 1 que por ser de ongen aleman expenmentaba dIficultades tan grandes para comprender la lengua mglesa, que su presen(1) Anson, obra CItada, cap l. secclOn4,a. num III

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Cla en los Consejos resultaba lnutJl y enojosa Y dandose cuenta de ello, deJo de aSlstJr a sus seSIOnes, y su ejemplo ha sido segUIdo por sus sucesores en forma tan constante que ha dado naCimiento a una costumbre establecida Esta costumbre Implantada por JOlge 1 ha producido unos efectos de la mayor trascendenCia, porque el hecho de que el Soberano no aSista a las reUlllones del grupo encargado de discutir y deCIdir la poIItlca general del Gobierno, no altera los derechos legales de la Corona, m las relacIOnes legales de la Corona y los Mlmstros, mas reduce forzosamente la influencia polrtlca del Rey a un plano secundano Es cierto que los Mlmstros no pueden practJcar su pohtJca SinO por medio de la Corona Pero hay eVidentemente una gran diferenCia entre la mf1uencla de un Soberano que preSide una dlscuslOn, que cierra una declslOn y la mfluencla de un Soberano que no hace mas que reclbu la deClslOn tomada por los MinIstroS, que es la resultante de su opmlOn colectIva Los papeles se han cambIado desde 1714, en esa epoca, el Rey o la Reina gobernaban por medIO de los Mmlstros, hoy son los MIllIStroS los que gobiernan slrvlendose de la Corona como de un Instrumento El prmer Ministro es el organo por el que se comUlllcan la Corona y los MIlllStroS conSiderados colectIvamente (1), pero esto no Impide que cada Mllllstro tenga el derecho en su cuahdad de serVidor y confidente de la Corona de exponer a su Soberano los asuntos de su Departamento, Sin que suva de intermedian o el pnmer MinIStro, aunque un Ministro lei\ no elevara Jamas a la Corona sus comUnIcacIOnes sobre asuntos Importantes o nOlcJas extraordlnanas, sm haber contado prevIamente con el pnmer MIlllStro, o SI fuera precIso con el Gabmete entero El pnmer Ministro ejerce una especie de control general sobre todos los Departamentos gubernamentales Los MinIstros 1enen derecho a la plena connanza de la Corona, y esto slgmnca 1 o Que el Soberano no puede pedu m reCIbir los consejos de otras personas sobre los negocIOs de Estado 2 o Que no debe expresar publlcamente sus opinIOnes sobre mngun asunto pohtico, como no sea de acuerdo con su ConseJo, y 3 o Que debe darles prueba de su connanza aceptando sus conseJos, no solo en 10 que concIerne a las medIdas que debe tomar el GobIerno, SIllO tamblen en cualqUIer otra cuestlOn, y especIalmente
(I~

Ansoo, obra CItada, cap IlI, secclOO 3 ", num IIJ

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en 10 que se refiere a las personas que conviene llamar para las funcIOnes que dependen del Rey El pnmero de estos puntos se pone en claro por un capItulo de la hlstona del Mmlsteno de Lord Grey El Duque de Welhngton habla conversado dIrectamente con el Rey sobre el armamento de las soCiedades pohtIcas en un momento en que se temlan disturbios por la excltaclOn de ammos que hablan provocado las diSCUSIOnes relatIvas al Reiorm BIII El Gabmete estimo que aquellas conferenCias eran anticonstItucIOnales, y Lord GreyescnbIO a S M que "podla haber mconvementes en que S M expusiera sus opmlOnes ante cualqUIer persona que no fuera uno de sus servldores confldenclales, sobre asuntos que hablan de ser exammados por eIlos., y el Rey prometIo que en adelante se IImltana a acusar recibo de las comumcaCiOnes que le dmgleran las personas que no formaran parte del Gabmete El segundo punto se confirma con un episodiO ocurndo en el Gobierno de Lord Melbourne Con ocaslon del Juramento que presto SIr C Grey en el Consejo pnvado como miembro de la Canadlan CommlssiOn, GUillermo IV hiZO una alusIOn clara, y en termmos severos, al consejo que habla recibido del Secretano de Estado de las Colomas El Gabmete dmglO sus quejas al Rey por aquel acto, obtemendo la satIsfacclOn mas cumplida En cuanto al tercer punto, se pueden clar mnumerables eJemplos Basta con recordar que los cambIOS poiltlcos ongman cambiOS de personal hasta en las damas de la Casa Real Desde 1839, en que se planteo la conOCida cuestlOn de la alcoba (Bed-Chamber Queshon), se sigue la regla de que la Mlstress oi the Robes que es attendant, dama de la Rema, en las grandes ocasIOnes cambia con cada MImsteno Tales son las atencIOnes que el Gabmete tIene el derecho de esperar de la Corona Por su parte, el Soberano lene el derecho reciproco de pedIr a los Mmlstros algo mas que el respeto y la dIlIgencia en el serVICIO y aSI los Mmlstros antes de emprender algun asunto de Importancia cambIan ImpreSIones con el Rey, 10 mIsmo cuando se trata de actos legIslatIvos, de actos admmlstrahvos o de cambIO de personal Ademas, elleader de cada Ca mara debe, al fin de cada seslOn, dmglf al Soberano un resumen de lo que ha pasado en ella El hecho hlstonco que ha puesto mas de relIeve la neceSidad de

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mformar al Rey de todas las medidas Importantes tomadas por el Gobierno, es la comUlllcaClOn que dmglO la Reina, por medIO del pnmer Ministro, a Lord Palmerston, Ministro de NegocIOS Extranjeros (1851) sobre los deberes que mcumben a dicho Secretano de Estado "La Reina desea, en primer termmo, que Lord Palmerston exponga claramente lo que se propone hacer en cada caso, a fin de que ella sepa tamblen claramente que es 10 que va a sanCIOnar, en segundo termmo desea que toda medida que haya Sido aprobada por ella, no sea cambiada o modificada arbltranamente por el Ministro Todo acto de esta naturaleza sera necesariamente considerado por ella como un testimonio de falta de smcendad haCia la Corona, al que eJla debera contestar haCiendo dimitIr a ese MInistro Desea, ademas, la Rema estar al comente de lo que pasa entre el y los MInistros extranjeros, y esto antes de que se tomen deCISIOnes Importantes basadas sobre este cambIO de opmlOnes Espera, Igualmente, recIbIr los despachos del extranjero en tiempo oportuno, y pide que se le dtrlJan los proyectos de declslon que ha de aprobar con el tiempo necesano para que ella pueda darse cuenta de su contemdo antes de la fecha extrema en que deben ser devueltos. En resumen (1), aunque la Corona haya dejado escapar de sus manos el eJercIcIo dIscrecIOnal de sus Poderes legales, aunque se haya transformado en el mstrumento por el cual los Mmlstros ponen en eJecuclon la poltica que creen aprobada por el pals, la mf1uencIa real del titular de la Corona no debe ser medIda por sus Poderes legales o efect)VOS de organo ejecutIvo del Estado El Rey, actualmente, no es una SImple pIeza de un mecanismo, es una inteligenCIa preparada especIalmente para los negocIOs pohtIcos en mediO de Ctrcunstanclas que ofrecen medIOS excepcIOnales para mstrulrse en la VIda polttlca Un personaJe de tal naturaleza no puede ser tratado o conSiderado como un Simple mstrumento, es eVidente que en todos los casos que mteresan al Estado, y particularmente en 10 que concIerne a las relaCIOnes de Inglaterra con las demas potenCias, el Soberano esta plenamente mformado yen estado de hacer pesar, SI no de hacer tnunfar, su opmlOn Esta opmlOn puede en el curso de un largo remado adqUirir un alto valor Es ImpOSIble que una persona pueda ser consultada e mteresada sm cesar durante afios, en asuntos de Importancia conSiderable, sm que adqUIera una gran expenencla SI es que no adqUIere una gran ciencia Los MInistros pasan, y la pohttca de un Gabinete puede no ser la
(1) Anson, obra CItada, cap 1,
se~cl6n

4', num IV.

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del SIgUIente, pero todos los MInIstros, suceSIvamente, deben explIcar su pohtIca al Soberano eJecutivo, l es elmstrumento al cual tIenen que acudu forzosamente para hacerla efectIva, en este Juego, su espmtu se Impregna de sus metodos suceSIVOS y de los resultados de estos metodos, en tal grado, que puede mfluIr sobre los actos de sus sucesores Es CIerto que los Reyes y las Remas de Inglaterra no pueden ejercer ya a su antoJo los Poderes ejecutIvos del Estado y que no pueden tampoco elegIr lIbremente sus MInIstros Sm embargo, los Reyes y las Remas contInuan SIendo el Instrumento sm cuya mtervenCIOn no pueden actuar los Mmlstros, y son consejeros que utIlIzan una sluacIOn partIcularmente favorable, para adqUIrIr conOCImIentos que dan a su OpInlOn peso y autOrIdad, consejeros cuya experIenCIa puede ser verdaderamente excepcIOnal, ya qUIenes conVIene consultar, no solo 'por cortesla, SInO por razones mas poderosas V EL SISTEMA IMPERIAL EN ALEMANIA (DISCURSOS DE BISMARCK) -"La ConstItucIOn dIce que los MInIstroS del Rey son responsables Bien (1) CIertamente nosotros lo somos, y yo no retrocedo ante esta responsabIlIdad MI nombre esta al pIe de este rescnpto real, y yo comparezco hoy aqUI porque mI nombre refrenda ese acto Los MInIstros son responsables, yo puedo asumIr una responsabIlIdad por mIS propIOS actos, pero yo puedo tamblen hacerme responsable salIendo fiador de los actos de algun otro, y yo me he hecho aSI responsable de todos los actos de mI Rey, actos que he refrendado, y de los que, despues de todo, me hana SIempre responsable, aunque no los hubIera firmado Pero del hecho de que los actos del Rey necesItan ser refrendados por un Mmlstro, se deduce que en tales actos el Reyes 10 acceSOrIO y el MInIstro 10 prInclpa!? .La firma del Mmlstro que se coloca debajO de la del Rey, en una esquIna de la hOJa, puede conSIderarse como la mas Importante pOI qUIenes blasonan de respeto a la AutOrIdad rea!? .Para explIcarse esto, es necesarIO figurarse que querels colo cal al Rey a tal altura, tan por enCIma de las nubes, que nadie le vea) nadie pueda buscar su huella Y no es el deseo de que domme lo qu< os Impulsa a colocarlo tan alto, es por puro respeto a la Realeza, par, que al fin, como en otros tIempos el Emperador esplfltual del Japon el Rey se muestre una vez al ao, un dla de gran fiesta, marchand< sobre una reja, de modo que solo se pefClban las sandalIas
(1) BIsmarck D1SCOUts, edlclOn francesa, tomo XI pagmlS 184 y s
guiente~

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.En nuestro pals, el Rey gobierna por SI mismo, los Mlmstros pueden redadar,lo que el Rey les ordena, pero no gobiernan .Al Rey solo, dice la ConstttuclOn, pertenece el Poder eJecuttvo, Y en los demas arno se nombra en este artJ.culo a los Mmlstros tlculos relativos al Poder Real apenas SI se menciona tampoco a los Mmlstros ' ASI el Mmlstro es en la ConstttuclOn algo aSI como 10 que llamamos, vulgarmente, una pantalla .Que esto concuerde o no con la teona constttuctonal, me da lo mismo, esta escnto en la Constttucton prusiana y yo no conozco mnguna otra ley fundamental, segun la cual se deba VIVir y gobernar en Prusia .Las tradicIOnes prusianas son tamblen enteramente conformes a 1as dispOSIcIOnes de la ConstltuclOn Jamas los Reyes de Prusia han considerado su sluaclOn desde el punto de ViSta de sus derechos siempre la han mirado desde el punto de vista de sus de~eres .Nuestros Reyes, remontandonos hasta los Electores de Brandenburgo, no han creldo nunca que eranfruges consumere nafl, y que se encontraban por su placer a la cabeza del Estado, han temdo siempre el senttdo nguToso del servIcIo publtco, de su deber de gobernantes, como lo probo Federico el Grande, declarandose el mismo el pnmer servidor del Estado prusiano .Esta tradlclOn permanece aun tan VIviente, que en Prusia en el seno del Gabmete el Rey ordena y los Mmlstros obedecen, por 10 menos mientras crean poder asumir la responsablhdad SI no pueden asumir esa responsabilIdad, la cosa no es muy difiCil, porque tenemos un nco surttdo de hombres polIttcos de toda especie en el almacen (RISas J, y el Rey, cuando no qUiera nada de excentnco, encontrara facllmnte Mmlstros dispuestos a refrendar todo aquello a que se <>pongan sus actuales Consejeros Pero amas se nos ha pedIdo mnguna excentncldad, leJOS de ello, S M el Rey de PrusIa qUIere que el Gobierno se mantenga en las vlas bien trazadas, profundamente sondeadas, que son las untcas que pueden ser seguIdas por la pohttca prusiana dentro dellmpeno aleman .Es pOSIble, sm duda alguna, que muchas veces los Mmlstros tengan una opmlOn dIferente a la del Soberano, y en ese caso se llega a una transaccton, como ya lo he dicho otra vez, la Vida constItucIOnal se compone de transaccIOnes, y un Rey que no qUIera separar a un MInistro sm graves causas, transige muchas veces con las opmtones de este, aunque difieran de las suyas propias Ocurre tamblen con frecuencia que los Mmstros no pueden obtener la aprobaclOn Real para
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un trabajo o un escnto que en su opmlOn es conveniente, y entonces tIene que plantearse este dIlema cDebo yo hacer cuestlOn de Gabmete este asunto, o debo encontrar mas uttl para el pals y el serVICIO hacer concesIOnes a la voluntad Real? "En realtdad es la voluntad Real la unlca que decIde Su Majestad el Reyes y permanece sIendo el verdadero, el real MInistro PresIdente en PrusIa YO,sefores,no tengo nada que ordenar a mIs colegas del MInIsteno, yosolo puedo rogarles y escnblrles cartas que no les convencen SIempre, pero cuando yo creo que una cosa deba hacerse y mI opllllon no tnunfa en el ConseJo, entonces me dlflJO al verdadero MIlllStroPresIdente, a S M el Rey SI mI opmlOn no encuentra una acogIda favorable, deJo caer el asunto, SI por el contIano es comparlda, IntervIene una orden Real de hacer esto o aquello, y la orden se ejecuta, o sIgue una cnSIS mlnlstenal que se resuelve tranqutlamente "Los Reyes de PrusIa estaban en poseslOn del Poder legIslatIvo como de los demas Poderes cuando la ConstttuclOn fue promulgada. Aquellos que Juraron conmIgo el 1851 esta Constltuclon, saben cuan leJOS estabamos entonces de la teona polttJca del GobIerno de las mayons parlamentanas y con qu genero de reservas presto Juramento el finado Rey a la ConstJtuclOn Las pretensIOnes de las mfluenclas parlamentanas (SI es que querels consIderar a la ConstltuclOn como un pacto) estaban entonces bIen leJOS del Ideal parlamentansta que hoy ha trazado el DIputado Dr Haenel Y ha SIdo una gran suerte que haya sucedIdo eso en PrusIa Pensad, sefores, SI hubIera pasado otra cosa, no estanamos aquI CIertamente, no eXlstma el Relchstag aleman "Suponed que a partlf de 1860, S M , nuestro Rey constttuclOnal, hubIese mterpretado la ConstttuclOn segun los pnnclplOs de Mr Haenel y que hubIese escogldo,sus Mmlstros de acuerdo con los deseos de la mayona de la Camara del Landtag, y que aSI el Rey hubiese subordmado su polttJca a la de la, mayona, entonces en pnmer lugar no hubleramos temdo EJerclo reorganizado, esto salta a la VIsta, porque los Sres DIputados Ignoraban demasIado , las poslblltdades pobtlcas de Europa para darse cuenta de que SI se quena la Unidad alemana, la pnmera cosa que se necesJtaba era un fuerte EjerCIto prusIano y la firma del Rey de PrusIa "La segunda consecuenCIa, SI el Rey no hubIera podIdo segUIr su propIa poltttca y se hubIera somettdo a la pohtlca parlamentana, mlnlstenal, legendana, hubIera SIdo que en 1863, baJO la dlrecclon del VIcepresIdente de la Camara de DIputados M Behrend de Danzlg,

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hublesemos tomado parte en la lllsurreCClOn polonesa contra RusIa I cuando necesItabamos contar con RusIa para las guerras que nos Iban a sobrevemr en el porvemr .Mas tarde, en 1864, en el asunto de lo~ Ducados del Elba, SI la Corona hubIese obedeCIdo a la mayona parlamentana, se hubIese puesto al servIcIo de la mayona de Frandort Tal era entonces la poItlca popular en la Camara de DIputados Y con esa poltttca hublesemas temdo que romper con Austna, y sm Austna es mas que probable que el Cuerpo de Decanos de Europa nos hubIera hecho sufnr un segundo Olmutz Ta~es hubIeran sIdo las consecuencIas de haberse practtcado entonces la po]t1ca parlamentana y no la Real Pero en vez de esto, el Rey sostuvo firmemente su propIa poltttca, y aunque la mmona Real se reduJo en las Camaras a solo 11 votos, se atuvo firmemente a lp que las tradICIOnes de la dmasla pruSIana, las tradICIOnes de sus abuelos le mdlcaban como polttlca que debla segUIr, a lo que su corazon aleman, su sentImIento aleman le mdlcaban como Ideal a reahzar .Esta es la forma en que los 'Senttmlentos de S M entraron en las Vlas nacIonales, y esta es la polttlca por cuyo eXlto debemos agradecer al EJerctto, y la glona de la IUlclalva y la eJecuclOn de , esta pohttca que ha engrandecIdo a Alemama no me pertenece a mI, pertenece umcamente, en lo que se refiere a la concepclOn polltlca, a S M el Rey, y SI esta concepclOn ha podIdo realtzarse es porque el Rey ha cambIado sus Mmlstros hasta encontrar un Mmlsteno dIspuesto a cumpltr la voluntad Real, dIspuesto a marchar resueltamente con el, un Mmlsteno que, emanclpandose de la lmldez de mis tres predecesores, se deCidIera a seguIr una pohtlca naCIOnal a punta de espada, es porque el Rey precisamente no ha quendo formar una alca1dla de palacLO mmlstenal, apoyada sobre mayonas aplastantes que haClan OposlclOn a la politlca de la Corona El Rey mantuvo fHmemente su pohttca y la puso en eJecuclOn, Y lo que poseemos hoy 10 debemos, no a la acclOn parlamentana, silla a la accton Real .Por eso creo yo que no debemos tocar a la acclOn Real, a las relaCIOnes vIvIentes entre el Rey y el pueblo, en la forma en que sIempre han eXlstldo en PrusIa y Slll que la MonarqUla haya sufndo nunca 10 mas mlmmo .Nuestros Monarcas ganan cuando se les conoce de mas cerca Todas las cosas en el mundo cuando se las mete baJO llave y no se sIrve de ellas, pierden su propiedad d~ ap]caclOn, su utlltdad prctica,

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y ello pasana 10 mismo con el elemento que nos domma, en este pueblo alllmado fuertemente de sentimientos monarqulcos .Nosotros hemos apreCIado por la expenencla alcanzada antes y despues de la ConstItuclOn, la fuerza fecunda con que la MonarqUla actua en nuestro pals Yen verdad, cuando miramos en derredor nuestro, y contemplamos el porvelllr de los demas pueblos de Europa, debemos conservar con cUIdado todo lo que tenemos estableCido solamente con hierro y clavos, y que parece servirnos de muralla Esto es por lo que digo dejad al Rey su caracter de fuerza atractlva y fecunda, permitId que no se encIerre en el mcoglllto mllllstenal para que pueda hablar directamente al pueblo En otro discurso desarrolla Blsmarck esta mIsma Idea refinendose mas concretamente al Impeno que al remo de Prusia "La s!uaclOn (1) queda estableCIda en tal forma por la ConstItuClOn, que la polttlca del Emperador no puede practlcarse SI el CancIller no la refrenda haclendose responsable de ella, es declf, SI el CanCIller no expresa su conformIdad con dIcha polttIca, o que por otros mOlvos esta dispuesto a defenderla y representarla aunque no este conforme con ella, porque puede ocurnr muy bIen que haya cosas en las que dIscrepen las opInIOnes del Emperador yel CanCIller, y, sm embargo, sIga este las opmlOnes de su sefor, porque no crea que el asunto tenga tal 1mportancta que deba resistIrse a la voluntad Impenal .SI el Emperador lene un CanCIller que no qUIera refrendar lo que constItuye la pohtIca Impenal, puede en todo momento separarle de su cargo El Emperador tIene una libertad de que carece el CanCIller .El CancIller no puede dar un paso sm la aprobaclOn Impenal, y si dIera un paso sm ella, cometena, segun nuestras Ideas sobre el serVICIO, una especIe de prevancaclOn, un abuso de sus funCIOnes, al sustraer alguna cosa al conocImIento del Emperadop, para hacer el mIsmo una pohtIca Impenal mdependlente Ello constItuma una mfracclOn de semclo tan censurable, que entrafana seguramente la desltuclOn del CancIller .ASI, pues, mientras el Emperador tIene en la pol1lca una lIbertad t de acclOn porque puede cambIar de CancIller, este no puede dar un solo paso, no puede defender nmguna opmlOn SI no esta seguro de contar con la aquIescencia de S M Yo no puedo presentaros nm(1) Obra CItada, tomo X pagmas 85 y sIgUIentes

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guna proposlclOn que no vaya firmada por S M , Y SI creels, seores, que es sIempre facII obtetrer esta firma, estals en un gran error "Yo represento la pohbca Impenal y creo que tengo el deber de afirmar ahora aqUl mis conVICCIOnes, vosotros no lograreis, seores, Impedir que el Emperador GUillermo hable a su pueblo en el Impeno aleman Es una tarea vana la de pretender que despues de los ulbmos vemte aos de nuestra hlstona, se pueda prohibir que se OIga la palabra Impenal " Querels qUitar la pOSibilIdad de que tenga una opmlOn personal, y SI la tiene de expresarla al Monarca que ha hecho baJO su responsab!1ldad y a sus nesgas y peligros la polItlca nacIOnal? <,-Como querels prohIbir a un Rey que tenga opmlOn propIa sobre los destinos del pals que gobierna y de hacerle conocer esta opmlOn? SI tnunfara vuestra opmlOn sena mdIferente que gobernase cualqUIer persona "<,-De donde viene que en PruSIa, el GobIerno del fm~do Rey se haya msplIado en pnnClplos totalmente diferentes a los que domman hoy, smo de que una pohtlca Real, monarqUlca, ha dado ImpulslOn y sello a todo este Goble-no? .El seor preopmante decla que el Monarca es un punto fiJO Y bien' <,-PensaJs que yo estoy a vuestro servIcIO? Yo sIrvo al Emperador, el punto fiJO que vosotros reconocelS .Este es el motIvo que me hiZO entrar al serVICIO Real en 1862, en una sItuaclOn muy dIfiCil, con grave pelIgro de mi segundad personal y de mI fortuna, yo VI que mi Soberano heredltano neceslaba un serVidor y no lo encontraba, y diJe entonces, vedme aqUl .El mismo pnnclplO de fidelidad como subdlto y vasallo, de celo por el servlClO, es el que me determmo hace vemte aos dejar a un lado todas las otras consideracIOnes y a ponerme al serVICIO del Rey Y es todavla eso hoy la base de mI pohtlca Este sentImIento yo espero que no moma conmIgo, pero en tanto que yo VIva, habra un reahsta y un seguro serVIdor del Rey Y yo aado que el Rey esta resuelto a no dejarse arrancar m dlsmmUlr sus derechos constItucIOnales, a no consenlr que se le eleve a tal altura que no pueda eJefCltar los derechos que le son Impuestos por la tradlClon de sus antepasados y su deber de Soberano, y yo, en mI cahdad de Mmlstro, estoy dispuesto a combatir por el Rey en este terreno y a servirle SIempre, no como un tutor, smo como un servidor. En el parrafo que a contmuaClOn msertamos expone Blsmarck la homogeneidad polltlca del Gabmete

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"Los MmIstros (1) del Impeno no responden ante mI smo cuando me sustituyen en virtud de la ley de suplencia, soy yo, por el contrano, qUien es responsable de sus actos Necesito aSI tener CUIdado para que sean hombres polItIcos que se mantengan de acuerdo conmigo sobre la dlrecclOn general de la pol1t1ca del Impeno, cuya responsabilidad me toca asumIr, y SI alguno de ellos no esta de acuerdo conmigo constantemente y en los pnncIplOs fundamentales, mI deber es deCirle "no podemos permanecer en nuestros puestos al mismo tiempo. Y debeIs creer, seores, que mngun Mmlstro necesIta muchas mdIcaclOnes para abandonar su puesto, porque el puesto de MImstro es honorable, pero muy poco agradable En otro discurso mSlste en la neceSidad de que el Gabmete no se arredre por la hostIhdad del ReIchstag "Nuestros,proyectos han Sido rechazados, pero mSlstlremos en su presentaclOn porque son el fruto de una elaboracIOn moderna El pueblo esta fatigado de ocuparse de la pohtlca de los partidos QUIere pensar en sus mtereses practlcos, las dIsputas de los partidos le aburren y molestan. (2) Pero el CanCIller no debe luchar por SIstema con la Camara, smo solo en cuanto sea necesano ASI dice en otro parrafo "Toda lucha (3) tiene un momento de acntud y ardor, mas nmguna lucha mtenor entre los partidos y el Gobierno, nmgun conflicto pueden ser conSIderados por el CanCiller como una sltuacIOn durable y utll Yo debo sostener luchas, pero solo con el fin de obtener la paz. Y mas adelante aade "La pol!tIca constitUCIOnal es una sene contmua de transaccIOnes. VI CRITICA DEL PARLAMENTARISMO - Los enemigos del parlamentansmo dicen, repitiendo frasas de los antiguos sofistas, que el Gobierno parlamentano, como todo GobIerno de mayonas, eqUIvale al remado de la IgnoranCia, porque los sabIOS estan en mmona y los Ignorantes en mayona Pero ya Anstoteles (4) deshiZO este argumento cuando decIa que, aparte de que tamb!en estan en mmona los cnmmales y un Gob!erno de mmonas puede, segun eso, ser un Gob!erno de cnmmales, es necesano reconocer que nunca aparecen en la real'!dad formando grupos opuestos los sabIOS y los Ignorantes, smo que, por el contrano, las
(1) Tomo IX pag 157 (2) Blsmarck DIscurso sesIn de 5 de Marzo de 188! (3) Idem Id (4) Anstote!es, Pollllca, lIb 1lI cap V!

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mayonas se componen de sabIOs e Ignorantes de Igual modo que las mmonas, y aunque no fuera aSI, habna que admJtlr la supenondad de los pnmeros "a la manera que una comida a escote es mas explndlda que la que puede dar un particular a sus solas expensas. Cierto es, sm embargo, que los frutos del parlamentansmo estn en relacIOn directa con la cultura pohtlCa de los pueblos, y que como todo reglmen de opmIOn pubhca hene que apoyarse en el espmtu pohhco de los electores Y por eso una de las causas pnnclpales de la conso]dacIOn de este rgimen en Inglaterra es el sistema de educaCIOn que se practica y que parece tiende a formar hombres polltlcos, es decir, hombres serenos capaces de comprender todas las Ideas y todos los sentimientos y llevar su mirada a las regIOnes en que apaTecen marcados los destmos del pals En prueba de ello podemos fiJarn9s en la vida de las Umversldades y veremos que atlenden mas a formar buen03 cIUdadanos que hombres de ciencia La Umversldad Inglesa se ocupa de la cultura en la acepcIOn c\aslca de la palabra, es declf, del desarrollo armomco de todas las facultades humanas, la mtehgencJa, las aptitudes flslcas, los sentimientos, las creencias, etc Por ello, leJos de ser la preparacIOn clentlfica dela Juventud el pnnclpal objeto de la Umversldad, es uno de sus vanos objetos AlIado de la preparacIOn clentlfica estanel cultlvoarlshco que eleva la ImaglnacIOn, el estudiO de la I1teratura que analiza la Vida y la ensalza y ennoblece, las prachcas rehgIOsas que punfican las creencias, los debates pohhcos que mi clan en la Vida pubhca y los deportes que desarrollan las aphtudes flSlcas del hombre y robustecen sus vlftudes morales ASI, la Umversldad se constituye, no solo con las Facultades, smo tamblen con los ColegIOS umversltanos, Centros arlshcos, SOCiedades deportivas, Clubs poJtJcos y Conferencias religIOsas Y con el fin de no romper la armoma que debe remar entre la mfluencla de todos estos factores, los examenes de las Facultades son relalvamente bemgnos y es mas, el examen de latm o gnego que se eXige para mgresar en Oxford y Cambndge no responde a la Idea de la utIlIdad clentJfica de esas lenguas, porque salta a la vista que es mucho mayor la de un IdIOma hablado por cualqUiera de las grandes nacIOnes europeas Tiene por fin ese examen despertar en los Jovenes el culto a las literaturas claslcas que son las que con mas amor cantaron la Vida y con mas arte la ennobleCieron, las mas Impregnadas de humamsmo en su mas alto sentido

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El ambiente umversltano Ingles, como vemos, no es el mas propiCIO para la formaCion de espeCialIstas C1~nt1fcos, pero SI el mas completo para el desenvolvimIento total d el hombre y su preparaclOn para la vida publIca y estos pnnclplOs que Informan la Vida umverslana son los ml~ mos, aunque en dlstmto grado, en que se msplfan los demas Centros de educaclOn Tamblen se ha combatIdo al parlamentansmo diCiendo que deja el pals en manos de los partIdos pOlItICOS, y que los partIdos, en su afan de alcanzar el poder, combaten por sIstema las Ideas de los demas partIdos, aunque sean convementes para el palS, atienden a lo, mtereses partIculares de los electores Influyentes antes que a los Intereses generales y ahogan las mlcIatIvas de los hombres mdependIentes Sm per)UlCI0 de mSIsttr en esta matena en el capttulo dedIcado a los parttdos, hemos de recoger ahora la repltca de las parlamentanstas, qUIenes dIcen que el gobIerno de los parttdos tIene, en efecto, grandes ImperfeccIOnes, pero que son mayores las que teman el gobIerno de las ohgarqUlas o el de los favontos, a qUlenes han reemplazado los partIdos Ademas, como escnbe L Lowell (1), los parttdos estan cpn la naclOn en la mIsma relaclOn que los Abogados con el Jurado I Y aparte fe que la responsablltdad de los )UlCIOS corresponde al Jurado y la de la pohlca a la naClOn que sostiene a un parldo, la expenencla ha demostrado abundantemente que los Abogados, con todos sus defectos, han elevado el senldo Jundlco de los Tnbunales de Juslcla El sIstema parlamentano es tambIen objeto de censuras por la gran mfluenCIa que en el ejerce la elocuencIa "El don de la elocuencIa-decla Blsmarck (2)-es algo pehgroso, ttene un poder que arrastra, pareCIdo al de la muslca y la ImprovlsaclOn En todo orador que actua sobre las muchedumbres debe haber algo de poeta Y pregunto yo cvamos a confiar al poeta y allmprovlsador el tlmon del Estado, que eXIge una madura y fna reflexlOn?" Realmente, se exagera mucho cuando se habla del poder de la elocuenCIa en el sIstema parlamentano En otros tlempos, cuando la relaclOn entre los DIputados y los electores no era muy estrecha y la dlsclplma de los parttdos era dbIl, se podla dar el caso de que algunos Diputados votaran arrastrados por la elocuenCIa de un orador
(1) Obrac1lada. tomo l. cap XXIV ' (2) BIsmarck, DIscursos, tomo IX, pag 247, edlclon francesa

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Pero actualmente no puede ocurnr nada de eso Los DIputados van al Parlamento despues de haber tomado sus resolUCIOnes, de acuerdo con el partJdo, y no cambIan de resoluclOn por muy elocuentes que sean los oradores de los demas partJdos Ademas, el Parlamento tIene que desempear tantas funcIOnes, que no hay tJempo m ocaslOn para los torneos ora tonos de otros tJempos Cada dla es mas senclllo y ;;onClSO el estJlo de la oratona parlamentana, y todos los grandes parlamentanos de la epoca actual solo aspIran a expresar con clan dad y brevedad sus Ideas La elocuenCIa de grandes vuelos cumple su mlSlon en las campaas electorales 'Mas en el Parlamento domma lo que se ha llamado la elocuencIa de los negocIOs Y una prueba clara de ello es que, salvo muy contadas excepclOnes, lllnguno de los estadIstas europeos del momento actual se dlstmgue por su faSCInadora elocuenCIa Y, por ultJmo, se ha acusado al parlamentansmo de que' los partJdos, para atraerse el favor popular, deblhtan las fuerzas de la Autondad pubhca, y consIenten al pueblo un exceso de hbertad Los defensores del sIstema parlamentan o conSIderan esa censura como el mayor de los elog1Os que se le pueden tnbutar, porque en el fondo, segun ya hemos dicho antes, la base del parlamentansmo es la conDanza en el aCIerto de un pueblo hbre VII CRITICA DEL SISTEMA IMPERIAL -El sIstema Impenal tlene enfrente a toda la opm1On democratJca porque lo conSidera como un reglmen absoluto atenuado, pero absoluto al fin, y teme que a su sombra se repitan los abusos de otros tJempos Blsmarck ha defendido este sIstema dICIendo que la hlstona del Remo de PrusIa y del Impeno de Alemallla ha demostrado que los Reyes de PrusIa tienen mas concIencIa de sus deberes y de los destinos del pals que el Parlamento, y que por ello, aunque se debe respetar al Parlamento para que ejerza una func10n de cntJca y de onentac1On, se debe dejar la duecclOn de la poht1ca en manos del Emperador Ademas, el gobIerno de un pals es una labor que encierra tantas complicaciOnes, que solo puede ser dmgldo oportunamente por personas que demuestren una especial competencIa polItlca Y la expenencla-aade Blsmarck-atestlgua que aparte de que estos hombres no se encuentran sIempre en los Parlamentos, los Reyes de PrusIa han tellldo un aCIerto especIal para descubnrlos y elevarlos a sus conseJos Este argumento de Blsmarck, que no hubIese encontrado amblen-

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te ni en Inglaterra m en Francia, donde tanto se alende a la cultura general del hombre, ha contnbuldo extraordmanamente a la consohdaclOn del sIstema Impenal en Alemallla, por el culto rendido en este palS al pnnClplo de que cada persona debe I!mlarse al cultlvo de la matena especial por la que siente vocaclOn, pensando que la glona de la coleclvldad sera aSI mas grande porque armonizara trabajos de mas Intensidad y valor Para formarse Idea clara de esto no hay medio mas efIcaz que comparar el espmtu de la Ulllversldad Inglesa con el de la alemana La Universidad Inglesa, segun declamos antes, se dedica a la cultura en el sentido c1aslco de la palabra, es deCIr, al desenvolvimiento mtegral del hombre, sIendo la preparaclOn clenlfIca, no un objeto de la Umversldad, smo uno de,tantos objetos La Universidad alemana se preocupa especialmente del culttvo de la CiencIa, considerando como ajenas a su funclOn todas las demas funCIOnes que desempefia la Universidad mglesa Y ello da lugar a que las Sociedades deporlvas, los Centros artlstlcoS" las ASOCIaCIOnes rehglOsas y los ColegIOS umverslanos, que son los nervIOs de la Umversldad mglesa,sean reemplazados en Alemama por los Instttutos, Laboratonos y semmanos clentIflcos que llllClan a los alumnos en la teclllca y les mfunden la vutud de la preclslOn, preparandoles as! para el cullvo de una especlahdad ClenlfIca Por eso las Umversldades mglesas son los Centros donde se forma el gentleman, hombre modelo de correCClOn, gusto art!slco y cultura general, y las Umversldades alemanas son los Centros en que se forma el especlahsta ClenlfIco, hombre a veces obseSIOnado con la dlsclplma clen,lca objeto de sus lllvestlgaclOnes, hasta el punto de desdear las demas esferas de la Vida, pero que es el pnmer Impulsor del mOVimiento clentIfico moderno En Salamanca estuvieron dos Profesores, uno aleman y otro mgles, tan representattvos del espmtu petuhar de sus respectivas Ulllversldades, que nada puede servir mejor para completar 10 que vemmos diCiendo, que relatar lo que se cuenta de ellos Ambos Profesores fueron a Salamanca con el fm de estudiar uno de los manuscntos gnegos de la BiblIOteca universItaria, y permanecieron al1l Igual lempo, aunque en dlstmtas epocas El Profesor aleman, al regresar a su pals, llevo un trabajO completo sobre el manuscnto, objeto de sus mveslgaclOnes, pero tan obseSIOnado estuvo con su estudIO durante su estancia en la glonosa CIUdad salmantma, que no se acordo de vIsitar sus artJstJcos monumen-

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tos, ni se preocupo de observar las notas peculiares de la vIda espaola El Profesor mgles regreso tamblen a su pals con un buen trabajo sobre el manuscnto, aunque no tan perfecto como el de su colega aleman Pero, en cambIO, estudIO al detalle los monumentos de la cIUdad, trato a personas de dIversas clases socIales, llego a mteresarse por una bellIslma Joven y publIco un lIbro de notas de VIaje, de tanto Interes como el manuscnto que VInO a examInar Este tema de la orgamzacIOn unlversItana en ambos paIses es verdaderamente Interesante Pero no podemos InSIStIr mas en dIcha matena, porque al refenrnos a ella nos hemos propuesto umcamente poner de relIeve el culto rendIdo en AlemanIa al prInCIpIO de la especlahdad, para exphcar aSI uno de los motIvos que ha Impulsado al pueblo aleman a aceptar el pnnclpIO de que la dlfecclOn de la VIda pubhca debe quedar en manos de personas competentes con acclOn IndependIente del Parlamento Al sIstema Impenal se le combate, ademas, porque concede tal fuerza al Jefe del Estado, que puede redundar en mengua de la lIbertad lllC1IVldual Los defensores del sIstema Impenal contestan que uno de los males de la socIedad presente es la debIlIdad de la Autondad, que permIte el desenvolvImIento de los germenes de la anarqma y que la Autondad, cuando su aCCIOn esta reglada por la ley, lejOS de ser un pehgro, es la mejor garantIa de la lIbertad, porque somete por Igual a todos los elementos naCIOnales, poderosos y deblles Ademas, dicen que cada dla se Impone con mas fuerza la necesIdad de vlgonzar la autondad del Estado, no solo por las comphcaClOnes de la VIda InternacIOnal, SInO especIalmente para hacer factIble la pohlca IntervenclollIsta, es deCIr, el estatIsmo, que al mIsmo tIempo reclaman los elementos obreros para lograr una leglslacIOn socIal que aumente su bIenestar y los elementos capltahstas para consegUIr una pohlca de protecclOn y expanslon que faCIlIte el desenvolmlento \ de las fuerzas economlcas del pals Tamblen se acusa al sIstema Impenal de que contnbuye por la fuerza de la tradlclon monarqmca y el escaso poder del Parlamento al entromzamlento del EjerCIto Pero los polItlcos Impenales dIcen con Trelstschke que "la poseslOn de un poderoso y dISCIplInado e)erctto es un sIgno de gran excelenCIa para una naCIOn, no solo porque el ejercIto es necesano para que un pueblo ocupe un lugar dIgno en el concIerto mternacIOnal, SInO tamblen porque un pueblo noble, con un glonoso pasado, puede usar el ejefC1to durante largos penodos

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como una garantIa de la paz El EjercIto ademas es una escuela popular de altas vutudes en una epoca como la presente en la que los negocIOs y los placeres hacen olVidarse de las cosas mas elevadas" (1) Y aade el Pnnclpe de Bulow "el Impeno aleman, situado en el centro de Europa, IllsuflClentemente protegido por la naturaleza en sus vastas fronteras, es y debe ser un Estado mllttar (2) VIII CONCLU5ION -Las consideracIOnes antena res nCls demuestran claramente que los dos sistemas estudiados encarnan pnnclplOs necesanos para la vida politJca moderna El parlamentansmo representa el pnnclplO democratJco que va domlllando con fuerza meslstJble en todos los pueblos clvlltzados Puede haber qUien se lamente de ese hecho, pero no qUien megue su realtdad En los mismos Estados Impenales cada dla es mayor la fuerza del Parlamento Y aSI vemos que ulttmamente en Alemama, los CancIlleres, lejOS de chocar con el Parlamento, han procurado por todos los medIOS ganarse su benevolenCia "Es necesano-dlce el Pnnclpe de Bulow-que el Gobierno se procure mayonas en vista de la labor que debe realizar, el gobernar con mayonas de ocaslOn, segun las epocas, presenta algunas ventajas, pero tamblen muy grandes peltgros Yen todo caso no es una panacea para todas las cnsls pohtIcas Se alude con mucha frecuencia a Blsmarck que tomaba las mayonas donde las encontraba Pero siempre que se mvocan los hechos de la era blsmarcklana se olVida lo pnncIpal, y es que ahora falta 10 esenCial, es declf, Blsmarck a la cabeza del Gobierno" (3) El sistema parlamentano representa tambin el sentimiento de 11bertad Illdlvldual que ha Impulsado todo el movimiento clennco, artlstJco y economlco moderno Por su parte el sistema Impenal aspua a satlsfacer la neceSidad de que la maquma pohttca, cada dla mas comphcada y de manejo mas delicado, este en manos competentes 'y sobre todo responde a la Idea del estattsmo moderno que aspira a armonizar todas las actIVidades mdlvlduales en una organlzaclOn SOCial que favorezca la expanslo n de la mdustna y el comercIO, desenvuelva las mstJtuclOnes mtelectuales y eleve la condlclOn matenal y moral de los trabajadores En la neceSidad de combmar estos pnnclplos opuestos, se msplra
(1) Trelstschke obra cltada cap 1 (2) Obra cltada conc1uslon (3) Obra cltada, parte 2


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toda esta moderna lIteratura polttlca que trata de buscar el medIO de armonizar la democracia y la eficacia, la lIbertad Individual y el estatismo, la ciencia y la cultura, el desenvolvimiento Industnal y el movimiento obrero Los doq sistemas estudiados son los lpos a que se ajusta en mayor o menor grado la mayo na de los Estados modernos Hay, SIn empargo, otros sistemas Implantados en algunos Estados, que difieren profundamente de los antenores y que por sus caracteres especiales son objeto de la atenclOn de los publICistas en estos momentos en que tanto se discuten los mentos y las ventajas del parlamentansmo y del reglmen Impenal Nos refenmos al sistema presidencial y al dlrectonal que examInaremos en el capItulo mmedlato

CAPITULO XVI
EL SISTEMA PRESIDENCIAL Y EL DIRECTORIAL REGIMEN POLITICO DE ESPAA

I Caracteres del sIstema presIdencIal Forma en que actua en los Estados UnIdos FuncIOnamIento de las Camaras OrgamzaclOn del Poder eJeculvo -11 Cntlca de este sIstema JUICIO de Bagehot Ideas de Bryce ComentarlOs de WIIson -111 El sIstema dlrectonal Sus caracteres pnnclpales Su funcIOnamIento en SUIza IV Cnlca de este sIstema OpmlOn de Esmem -V Reglmen pol!tlco de Espaa Sus pnnclpales caracteres Analoglas entre el sIstema espaol y el r~glmen de Inglaterra en el sIglo XVIII Cntlca de este sIstema 207

CAPTU LO X VI
EL SISTEMa PRESIOENel1lL y EL DlREeTeRI1lL RGIMEN veLTletl DE Esvaa

1 Caracteres del sIstema presIdencIal Forma en que actua en los Estados


Umdos FunCIOnamIento de las Camaras OrgamzaclOn del Poder eJecutIVo -II CritICa de este Sistema JuICIO de Bagehot Ideas de Bryce Comentados de W[son -JI1 El sistema dlrecio,al Sus caracteres prmclpales Su funCIOnamIento en SUIza -IV CritIca de este sIstema Opll1/On de Esmetn -V Reglmen polltlco de Espaa Sus princIpales caracteres Analoglas entre el SIstema espaol y el reglmen de Inglaterra en el sIglo XVIJI CritIca de este SIstema

1 Se conoce con el nombre de sistema presidencial al reglmen pohtlco que regula las relaCIOnes entre el Poder leglslalvo yel eJecutivo en los Estados Umdos y baJo la mfluencla de este pueblo en la mayor parte de las Repubhcas amencanas Este sistema tiene una nota comun con el parlamentansmo y es que se apoya en un sentImiento de confianza en el pueblo y trata de realizar el pnnclplo del self-government Tiene tamblen una nota comun con el sistema Impenal, y es que temiendo los abusos del Parlamento proclama el pnnclplO de la Independencia de ambos Poderes y tIene una nota caractenslca, y es que para garanlzar esta mdependencla de los Poderes y asegurar las libertades populares establece la separaclOn de ambos Poderes ASI vemos, fiJandonos en la ConstJtuclOn de los Estados Unidos, que aplica el pnnclplo del self-govemment en tal grado, que los miembros de ambas Camaras son eleclvos y el PreSidente de la Repubhca es de elecc!On popular Al mismo tIempo observamos tamblen que los dos Poderes son Independientes, porque de Igual modo que en el !.Istema Impenal, el Jefe del Estado nombra hbre-

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mente los MInistros (1), y estos dependen solo de el, permaneCiendo en sus cargos a pesar de todos los votos de censura que les dlflJan las Camaras Y, por ultImo, notamos que leJos de relacIOnarse mutuamente ambos Poderes como ocurre en el parlamentansmo o en el reglmen Impenal, se hallan completamente separados Los Mmlstros no pueden formar parte de las Camaras segun la ConstltuclOn, nI aSlstlr a sus sesIOnes segun una practica establecida, y, en consecuenCia, nI los Mmlstros dmgen la vida parlamentana ejercltando la ln!clalva de las leyes y emllendo su opmlOn sobre las proposIcIOnes que se presenten, nI las Camaras pueden mterpelar a los Mmlstros por su gestlOn admmlstrava Cierto es que el Congreso (nombre con el que se designa a las dos Camaras, la Camara de Representantes yel Senado) tlene, dentro de los !Jmltes constuclOnales, amplias facultades leglslavas, y puede, como es consigUiente, entorpecer la actuaClon del Presidente, negarle credlos, rechazar sus proyectos o aprobar otros contranos a su po!Jtica Mas para que estas facultades del Congreso no anulen 105 efectos que se buscan con la separaclOn de Poderes, el Presidente puede defenderse opa menda su veto a los acuerdos de las Camaras, y en ese caso para que esos acuerdos sean validos necesitan ser nuevamente aprobados por las dos terceras partes de los miembros que de ellas forman parte Aparentemente este veto es suspensIvo De hecho es casI absoluto, porque resulta muy dificil que se reunan las dos terceras partes de votos en favor de un proyecto rechazado pot el Presidente A su vez el Congreso, para el caso de que el Presidente abusara de su poder y tratara de anular la labor parlamentan a con el veto, tiene la facultad de acusarle y juzgarle De la acusaClOn se encarga la Camara de Re presentantes, y el proceso se sustancia ante el Senado, Siendo necesa no, para condenar al Presidente, que voten pbr la condena las do' terceras partes de los Senadores La separaclOn de Poderes, que, segun acabamos de ver, constItuy la clave de este Sistema, es causa de que tanto el Poder legislativo como el ejeculvo, ofrezcan en su funCIOnamiento caracteres especia les que contnbuyen tamblen a que este sIstema se dlstmga de los an tenormente estudiados
(1) Segun la ConshluclOn, el Senado puede oponer el velo al nombramIento de los Mmls tros Pero en la practIca nunca lo eeml.

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En el parlamentansmo y el sIstema Impenal, el Gabmete dmge toda la labor legIslatIVa, dando una CIerta UnIdad polItlca a la labor parlamentarIa Por el contrarlo, en el sIstema preSIdenCIal, como los MInIstros no pueden aSlsbr a las sesIOnes de las Camaras, no hay un organo dIrector de la funclOn legIslatIva Las Camaras nombran dIversos ComItes para el estudIO de las propOSICIOnes de ley que se presenten Estos Comltes se constItuyen con personas de dIversos partIdos, y sus dlctamenes se aprueban casI sIempre, SIendo por ello los dIrectores de la VIda de las Camaras "Los leaders de la Camara de Representantes-escnbe W WIIson-son los PreSIdentes de los Comles permanentes En realIdad, para ser exactos, hemos de deCir que la Camara tIene tantos leaders >como matenas de leglslaclOn, en el examen de cada maten a la Camara va gUIada por un leader espeCIal, que es la persona del PreSIdente del ComIte permanente, encargado de dlTlgu las medIdas de la clase parttcular a que esta matena pertenece "Los PreSIdentes de los Comttes permanentes no constItuyen un Cuerpo cooperatIVO, como un Mmlsteno, no se consultan reclprocamente, no concurren a la adopclon de medIdas homogeneas destmadas a ayudarse mutuamente, no hay entre ellos una Idea de una acclOn concreta Cada Comlte sIgue su propIO cammo por su propIO Impulso Es ImposIble descubnr nInguna UnIdad o nmgun metodo en la aCClOn deSUnIda, no slstemattca y confusa de la Camara, nI algun objeto comun en las medIdas que sus Comltes preconIzan de tiempo en tIempo "El efecto practJco de esta organIzaclOn de los ComItes de la Camara es transfenr a cada uno de ellos la dlIecclOn entera de la leglslaclOn sobre las matenas que por su naturaleza quedan sometJdas a su examen En estas matenas, le pertenece la mlclatIva y queda baJO su dlrecclOn toda la acclon legislativa El Comlte da aSI forma y dlrecclOn a las determmacIOnes de la Camara. (1) Hay pues, una dIferenCIa esenCIal entre el funCIOnamIento del Parlamento en el slslema preSIdencIal y en los sIstemas estudIados en el capItulo antenor En el parlamentansmo y el sIstema Impenal, el Parlamento se halla dlflgldo por un organo responsable que encarna una polItlca determmada, en el reglmen preSIdenCIal se halla dmgldo por una gran multJphdad de organos, que por 10 mIsmo que no pertene\

(1) W Wllson obra CItada. cap II

II

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cen a un mismo partido, m se conCiertan mutuamente m representan una polltlca comun Tamblen el Poder eJeculvo funcIOna en el sistema presidencial baJo pnnclplOs dlStllltos a los que regulan su aCClOn en los otros SIStemas Los sigUientes parrafos de la obra claslca de J Bryce confirman 10 que decimos "El Presidente (1) es personalmente responsable de sus actos no ante el Congreso, SlllO ante el pueblo que le ha elegido La acusaclOn parIamentana es el umco medIO de poner en practica esta responsablhdad Sm embargo, como el poder presidencial no dura mas que cuatro aos y se encuentra muy hmJtado, el hecho no acarrea graves consecuencias El Presidente no puede sustraerse a esta responsabll!dad dec1arandose cubierto por el consejo de los MIll1stroS, porque no esta obhgado a segUirlo, y ellos, en camblO, lenen que obedecerle o dimitir Los MllllStros no forman parte del Congreso, nada deben al Congreso, SIDO todo al Presidente, su supenor Cuando son llamados ante una ComlslOn, es como testigos con el mIsmo tItulo que cualqUier otra persona, y no tienen ocaSlOn de exphcar y Justificar ante el Congreso su pol!tJca, mejor dicho la de su Jefe Ademas, un voto de censura del Congreso no les alcanza en nada m tiene mfluencla sobre su sltuaclOn SI ellos proponen una medida que reqUIere ciertos credltos, y el Congreso mega esos credltos, la medida no sera practJcada, pero DI esto DI una docena de votos de censura po les obhgara a retIrarse DI obllgara al Presidente a separarse de su mea pollllca Este hecho, por muy extrao que nos parezca a los europeos, es una consecuencia necesana de que el Presidente y su Gabmete no llenen su autondad del Congreso Supongamos, como ocumo en 1878-79, un Presidente repubhcano con una mayona democral1ca en las dos Camaras del Congreso El Presidente, a menos que se convenza de que ha cambiado la opmlOn publIca despus de su eleccIOn, esta moralmente obhgado a contmuar la pohtlca que haya defendido como candidato en su profesIOn de fe y que ha sido aprobada por la mayo na de la nacIOn, puesto que ella ha elegido su programa Puede suceder que esta pohtlca sea opuesta a las opmIOnes de la mayo na del Congreso y esta mayona hara bien en poner todo genero de obsta culos al Presidente Por su parte, el Presidente hara bien en contmuar, a pesar de esa Oposlclon, la rea(zacIOn de sus proyectos personales y la
(1) Bryee, obra CItada, tomo 1, cap IX

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aplicaclOn de sus prmclplOs tan leJos como le permitan , la ConsltuclOn y los credltos de que disponga Este antagolllsmo puede conduCIf a un choque Pero los choques eXisten baJo todos los sistemas polilcos, salvo baJo aquellos de una autondad absoluta, que esta autondad sea un individuo o una Asamblea El peligro de los choques despues de todo, (no es el precIO que paga la NaclOn por la garantla de sus ruedas constJtuclOnales"Se ve, por lo que acabamos de exponer, que no hay pOSibilidad de concebir al Gabmete como separado del Presidente Una admllllstraclOn amen cana no se parece tanto a los Gabmetes de Inglaterra o Francia como al grupo de Ministros que rodean al Zar o al Sultan, o a aquellos que ejecutaban en otras epocas las ordenes de un Emperador romano como Constantmo o Justllllano ASI, mientras el PresIdente confla cada rama de la AdmlnlstraclOn al Mmlstro que deSigna la ley y puede, SI lo Juzga oportuno, dejarle los mas amPlIOs poderes, los actos eJecutJvos de su subordmado seran sus propIOs actos y el pals le Juzgara por esos actos Se puede deCir que la polltlca segUIda es mas bien su propia pol!tlca que la pohlca de su Gabmete Los MIll1stroS se reunen en ConseJo, pero tienen relatIvamente pocos asuntos que tratar, puesto que no tienen que concertarse sobre la tactlca parlamentana que han de segUIr, no lenen proyectos de ley que preparar, y apenas SI tJenen cuestiones de polJtlca extranjera que dIscutir No constituyen un Gobierno en el senldo que se da en Europa a esta expreslOn, son un grupo de Directores de administracIOnes diferentes, su Jefe les consulta separadamente casI Siempre, los reune, sm embargo, algunas veces, para hablar con ellos de po!Jlca o para resolver alguna cuestlOn admmlstralva que no se vea con clandad a que Mmlstlo pertenece El ejemplo mas expresIvo de este contraste que eXIste entre el sIstema mgles y el amencano, puede encontrarse en este hecho, que mIentras que el Rey de Inglaterra no preSIde S1,1 propIO Gabmete para no tener que tomar la responsabIlidad de sus deCISIOnes, un PreSidente amen cano lo preSide Siempre, porque el es el responsable y tiene neceSidad de consejos para Ilustrarse y no para cubnrse " II CRITICA DEL SISTEMA PRESIDENCIAL -El sistema preSidencial ha alcanzado tal aceptaclOn en Amenca, que ha Sido estableCido en la mayor parte de las Republtcas amencanas Tamblen en Europa algunos escntores han defendido este sistema como una soluclOn prefenble al parlamentansmo Sm embargo, algunos publICIstas tan emmentes como Bagehot,

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Bryce y WIlson que han comparado el sIstema poltttco de los Estados Umdos con el parlamentansmo Ingles, han puesto en eVIdencIa que el reglmen presIdenCIal encIerra grandes defectos, han demostrado la supenondad del parlamentansmo, a pesar de todos sus mconvementes, y han sustentado la Idea de que el desenvolvimIento de la vIda poltttca amencana se debe, no a su ConstttuclOn, SinO al espmtu po1Itlco del pueblo, que ha salvado todos los defectos de sus mstttuclOnes "La ConstttuclOn mglesa-dlce Bagehot (l)-tlene por pnnclplO eleglf una sola autondad sobelana y hacerla buena, el pnnclplO de la ConstttuclOn amen cana es tener diversas autondades soberanas, en la esperanza que su numero compensara su mfenondad Los amencanos se envanecen de su ConstttuclOn y se pnvan aSI de los verdaderos elOgIOS a, que son acreedores Y es que SI no tuvIeran el gemo de la poltlca, SI no pusIeran en sus actos una moderacwn mesperada en un pals donde las palabras supelftclales son tan Violentas, SI no tuvieran por la ley un respeto que nunca ha demostrado nmgun otro gran pueblo y que estamos muy leJOS de encontrar en el nuestro, la multlpltcldad de autondades creada por la ConstttuclOn amencana hubiese causado, hace largo ttempo, la ruma de esta Constttuclon Yo he Oldo deCir a un abogado mgemoso que unos acclOmstas razonables pueden sacar parttdo de cualqUIer escntura SOCIal, yo creo que los habl, tantes de Massachussets fabnan sacar parttdo de cualqUIer ConstttuclOn " J Bryce expresa una Idea analoga en un estudiO en que se compara la pohtlca europea y la amencana, del que hemos tomado los sIgUIentes parrafos (2) "El GobIerno amen cano, fonslderado en su conjunto, carece de umdad Sus brazos no estan organIzados, y como sus esfuerzos no se dmgen a un mIsmo punto, no producen un resultado armomoso Los manneros, el ttmonel y el mecamco no parece que tIenden haCIa el mIsmo fin nI que obedecen a la mIsma voluntad, y la nave, en lugar de segulf una lmea recta, se !fa deSVIando o en zigzag, o algunas veces cambIara completamente de rumbo "Un PreSIdente ttene poco poder, porque no dIrIge m el Congreso nI la naclon El Congreso, por su parte, es tan mcapaz de gUIar o estImular al PreSIdente como de reemplazarle por un hombre mas dlg
(1) Bagehot, obra Citada, pag 296 (2) J Bryce, obra Citada tomo 1, cap XXV

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no de ocupar sus altas funCiones El Gabmete no recibe su politlca del Congreso y no se la da tampoco Cada Poder va por su propIO cammo o pierde momentos precIOsos discutiendo la ruta que debe segulf "Esta falta de umdad se hace sentir penosamente en las pocas de cnsls Cuando una cnsls surge repentmamente en un pueblo libre, el Poder ejecutivo reclama dos cosas disponer de una suma Importante de dmero y robustecer su autondad En el sistema europeo, el deber de hacer frente a una cnSIS de esta naturaleza mcumbe tanto a la Camara representativa como a los Mmlstros, que son sus agentes A la Camara se soilcltan los credltos y las leyes que las clTcunstanclas eXIJan y una vez que se hayan obtemdo esas cosas, el Mmlsteno tiene tras de SI al pueblo, y como esta acostumbrado a marchar todo el ttempo con la Camara y esta con el, el Juego de plston en el cIlmdro es facll y rapldo En Amenca, en epoca ordmana ~l PreSidente ttene pocas relaCIOnes con el Congreso, y por su parte el Congreso no esta habJtuado a tratar las cuestIOnes eJecuttvas Su mecamsmo, y sobre todo la ausencia de leaders mmlstenales hacen que el Congreso no este en condiCIOnes de poder afrontar las situacIOnes CTIlcas con la prontitud necesana La desconfianza que el Congreso tIene en el PreSidente, que se exphca en las epocas de calma y que es natural cuando se trata de personas con las cuales lene pocas relaCIOnes, puede entonces ser pehgrosa Y, sm embargo, C.como puede tener confianza el Congreso en personas que no forman parte de el y no estan someldas directamente a su control? Que los peligros se multipliquen, y la umca solUCIOn poSible entonces es la adoptada en Roma en otros tiempos, la creaCIOn de una dictadura temporal Es, aproximadamente, lo que ocumo en la guerra de SecesIOn, los poderes que fueron confendos al PreSIdente Lmcoln o ejerCIdos por el en esta epoca sm la censura del Congreso, sobrepasaban a los que le concedla la ley ordmana, tanto como sobrepasaba en Roma la autondad de sus dIctadores a la de un Consul Afortunadamente, los habltos de legalidad, tan mherentes en el pueblo amencano como en el romano, reapareCIeron despues de la guerra, como ocurna en Roma en los pnmeros tiempos de la Republica, en los mejores dlas de su hlstona Cuando Ja tempestad paso, la nave se !TgUIO y contmuo su rumbo, tan estable como antes .Las ImperfeCCIOnes de los mstrumentos del trabajO son la glona del obrero Cuanto mejor funCIOne por SI misma una maquilla, menos mtehgencla se neceSIta para hacerla marchar


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El pueblo amen cano tiene una aptitud prachca para la pohhca, una clandad de Jll1CIO y un Impeno de SI mIsmo que Jamas lWn sIdo Igualados por nmguna otra naClOn Un pueblo de tal naturaleza puede hacer funclOnar cualqUIer ConshtuclOn El peligro para el consIste en que la confianza en su hablhdad y en su estrella no le hagan perder de vIsta los defectos de su orgamsmo pollhco y no le ImpIdan aprovechar los penados de calma pala realizar las reformas necesanas n No son solos los e"'{tranJeros los que han cntJcado el sIstema preSIdencial Son muchos y muy Ilustres los pubhClstas amencanos que han reconocIdo los mconvementes de que adolece su ConstluclOn y tratan de reformarla en senldo parlamentano W Wllson (1) formulJ en los sIgUIentes termmos su JUICIO sobre la orgamzaclOn del GobIerno "Tal como hoy esta constttUldo el GobIerno amencano, carece de fuerza porque sus Poderes estan d1Vldldos, no tlene rapIdez porque los Poderes encargados de actuar son muy numerosos, es dIfICIl de manejar porque no procede dlfectamente y' le falta eficaCia, porque su responsablhdad es vaga y su acclOn no tIene dlfeCClOn competente Es un GobIerno en el que cada funclOnano puede hablar de los deberes de los otros funclOnanos sm estar obligado a e"'{plIcar ngurosamente por que no ha cumplido su deber el mIsmo, yen que los servIdOles _se oponen a los amos y los contradIcen Mlster Lowell 10 ha llamado "el Gobwrno por la dec1amaclOn n y el mIsmo autor, estudIando el funcIOnamIento del Congreso, demuestra claramente, en los parrafos que msertamos a contmuaclOn, por su gran mteres, las grandes ventajas que ofrecen los SIstemas po]tlcos en los que un Gabmete representante de un partido dmge la v1da parlamentan a sobre aquellos en que los Parlamentos se ven pnvados del concurso de los MmIstros que por lo mIsmo que representan a un parhdo y estan adema s encargados de ejecutar las leyes, son los que mejor deben estudIarlas y los que mejor deben conocer la actlVldad de la opmlOn publIca "Yo se bIen (2) que este plan de dIstnbuclOn del Poder y de desmtegraclOn de la Autondad parece a algunos una combmaclOn excelente que nos permJte escapar al peligro del Poder de uno solo y a una concentraclOn fasldlOsa de funCIOnes Es muy facII comprender y apreCIar las conSIderaCIOnes que hacen tan popular esta opmlOn
(1) WIIson obra Citada conc1uslOn l~) Wllson, obra Citada cap II

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sobre el Gobierno por ComJtes, se funda sobre un temor muy Justo y muy saludable de un Poder Irresponsable, y aquellos que la sostienen con mas resoluclOn se colocan siempre sobre este terreno, que es m uy difICIl lImItar las funcIOnes del leader por razon de su extensIOn y de la fuerza de las prerrogativas que le esta n umdas y que diViden y facll1tan su comprobaclOn Afaman ademas que cuanto menos que hacer tiene un hombre, mas mtel!gente y concienzudo sera su trabaJo Defienden los Comltes precisamente porque son numerosos y deblles, aceptando gustosamente que sean despotlcos en sus estrechas esferas .Parece eVIdente, sm embargo, cuando se conSidera la cuestlon desde otro punto de vista, que segun 10 revela la expenencla, cuanto mas diVIdIdo esta el Poder es mas uresponsable Un seor poderoso que puede alIstar la mitad del pals baJO las armas es VIgIlado con mas escrupulosidad, y contemdo con mas CUIdado que el propletano debII de un castIllo solJtano El prImero no puede salIr de su casa sm atraerse la- atenclOn sospechosa del pals entero, el segundo puede molestar y atormental al vecmdano entero sm temor de encontrar obstaculos Son siempre los pequeos zorros los que roban las uvas Sea de ello 10 que fuere, volVIendo de los ejemplos a los hechos de la cuestlOn, es eVidente que la escasa Importancia de la funclOn del leader en los ComItes asegura el despotismo, al qUItar mteres a las funCIOnes .c.En que consiste que tantas gentes mtehgentes y patnotas de nuestro pals, desde Vlfgmla a Cahforma, se suscnben a penodlcos de Londres para devorar los debates padamentanos mgleses, cuando Jamas se les ocurre la Idea de tomarse la pena de hOjear un solo eJemplar del ConglesslOnal RecOld? c.Es porque se hallan cautivadas por la dlgmdad real de Inglaterra, con su anstocraCla yla pompa de su Corte, o porque lenen el deseo bastante vulgar de aparecer mas versadas que sus vecmos en los asuntos extenores y afectar un gran conOCimiento de los estadistas mgleses';> No, cIertamente no Es porque los debates parlamentanos mgleses son mteresantes, y los nustros no En la Camara de los Comunes de Inglaterra las funCIOnes y los pnvIleglOs de nuestros ComJtes permanentes se hallan todos concentrados en las manos del Mmlsteno que ttene, ademas, pnvlleglOs de dlrecclOn que nuestros Comltes no poseen, y aSI resulta que estos pnvIleglOs y funCIOnes engendran una entera responsabJldad al mIsmo tiempo que un gran poder y que todos los debates presentan un mteres mtenso en cuanto a las personas y a los partIdos Toda dlscuSIOn Importante es una acusaClOn que dmge la OposlcIon contra el

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MmIsteno, la mmona contra la mayona, y toda votacIOn de Importancia es la derrota de un partIdo y el tnunfo de otro Toda la conducta del Gobierno descansa sobre lo que se dice en los Comunes, porque las revelacIOnes que salen del debate cambian frecuentemente los votos y un Mmlstro pierde el poder cuando pierde la confianza de los Comunes Este gran ComIte permanente dImIte cada vez que contrana la voluntad de la mayona Son estas razones claras y sImples, las que motIvan que los debates parlamentanos mgleses apasIOnen mas que los debates del Congreso En los debates Ingleses IntervIenen los MInIstroS, que son personas sIgmncadas, que despIertan Interes a todo el mundo Intelectual, y se determIna en su curso la po)tIca de un gran Impeno El dla fijado para un debate parlamentano es un gran d,a de batalla en el que ls hberales y los conservadores se oponen con todas sus fuerzas y despierta sIempre gran curIOsidad conocer el resultado del combate "Por el contrano, nuestros debates del Congreso no lenen la declma parte de este mteres, porque no tienen la declma parte de esta slgmficaclOn y esta Importancia Los dlctamenes de los Comles que Slfven de base a los debates no son sostemdos m por uno m por otro parbdo, representan pura y simplemente las opInIOnes de un pequeo grupo de personas pertenecientes a ambos partidos SI los dictamen es se aprueban no se puede declf que tnunfa un partIdo, m SI se rechazan slgmfica la derrota del parbdo Son proposIcIOnes de un Comle mixto que pueden ser rechazadas sm menoscabo del prestIgio de un parbdo m ofensa para el Comlte y que pueden ser aprobadas sm glona para el Comlte m ventaja poJlca para un partido "Los parbdos nacIOnales solo actuan baJO la preslOn que Impone el sentImiento de una responsablhdad mmedlata La responsabilidad en el Congreso amencano esta dispersada y mngun voto m debate puede reumrla, descansa aSI menos sobre los partidos que sobre los IndiVIduos, y no se apoya sobre los mdlvlduos en una forma que permita reprocharles con JustIcia y eficaCia la ImqUldad de un acto legislatIvo Considerando el Gobierno desde un punto de vista practico y de negociOs mas que desde un punto de vista teonco y moral, parece mdlscutlble y altamente deseable que toda la leglslaciOn represente la aCCIOn de los parbdos en tanto que partIdos "Yo se bien que algunos reformadores entusiastas, pero muy poco practlcos, han propuesto la supreslOn de los partidos y su sustltuclOn por una reforma gubernamental acompaada y completada por la restauraclOn que es necesano desear smceramente, de las vutudes que

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domman menos, ordmanamente, en la vida humana, pero me parece que sera mas dificil y menos deseable de 10 que piensan estas perscnas estimables dlflglr un Gobierno popular por medIO de otro SIStema dlstmto al de la orgamzaclOn de los partIdos, y yo creo que la gran necesidad conSiste, no en desembarazarse de los partJdos, smo y hacerlos en encontrar y emplear un medIO que permla dlflgulos , JustIciables dla por dla ante la opmlOn publica" "Este resultado no puede obtenerse castigando de tIempo en tiempo a los miembros del Congreso que voten algun proyecto mamfiestamente deshonesto 1"\ menos que el cashgo no pueda ser extendido al partido con el cual votaron estos miembros, nmguna ventaja resultara del self-government, mngun tnunio habra obtemdo la opmlOn publica Sena de desear que los parldos actuasen como orgamzaclOnes dlstmtas, segun pnnclplOs reconocidos, bajo la dlrecclOn de leaders slgmfll:ados, para que los electores puedan estar en condiciOnes de mamfestar por sus votos, no solamente su desaprobaclOn a una politlsa pasada retirando su apoyo al paltldo que sea responsable de ella, smo tamblen su opmlOn sobre la politIca futura del Gobierno, elevando al Poder al partido que persiga el tnunfo de un programa aceptable "Es, pues, un hecho de la mas sena ImportanCia que nuestro SIStema de Gobierno congresiOnal no ofrece nmgun medIO apropiado para controlar la leglslaclOn Fuera del Congreso, la orgamzaclOn de los partIdos es muy tangible)' determmada, pero en el mtenor de las Camaras es oscura e ImperceptIble "Evidentemente, el hecho de que los dos parldos esten representados en los Comles Impide que se concrete la responsabilidad de los partidos y hace Imposible una acclOn orgamzada de los partidos "La concluslOn que se desprende de todo 10 expuesto es que la opmlOn publica no puede Ilustrarse m elevarse por los debates del Congreso" III EL SISTEMA DlRECTORIAL -El sIstema dlrectonal, que es el estableCido actualmente en SUiza, trata de hacer coexistIr en la practIca un Parlamento soberano que domme al Poder ejecutivo y un Poder ejecutIvo constlUldo con personas de especial competencia tecmca Para dar una Idea clara del mismo, expondremos con algun detalle la forma en que funcIOna en SUiza (1)
(1) Adams, Confedera/IOn $U1SSe -5 Deplolge, The referedum mglesa
tn

Swlizerland edlclOD

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El Poder eJeculvo o Consejo federal es elegido cada tres aos por las dos Camaras, que consltuyen la Asamblea federal Y como cada Asamblea dura tamblen tres aos, cada nueva Asamblea esta en armoma con el ConseJo, y SUIza se libra aSI de una CIlSIS presidencial Una vez nombrado el ConseJo, no puede ser destitUIdo por la Asamblea, pero en cambIO el Consejo carece de veto y de poder para dIsolver las Camaras BIen es verdad que los confhdos entre el ConseJo y la Asamblea son totalmente desconocIdos , Los mIembros del Consejo no pueden formar pdrte de las Camaras, pero aSIsten a las seSIOnes, ejercitan la mlclatlva parlamentana y emiten dlctamenes sobre todos los asuntos Importantes que en las Camaras se discutan Ademas, es muy frecuente que las Camaras tomen una resoluclOn llamada postulat, mvando al Consejo federal a presentar un proyecto de ley sobre una maten a determmada Los mIembros del Consejo no dimiten porque sus dlctamenes sean rechazados, y aunque son elegIdos por tres aos, pueden sel reelegIdos mdeflmdamente, y la reeleCClOn no es una excepClOn, es la Legla Raramente se camblan las personas que fOlman el ConseJo, y al nombrarlas se atJende a su competencia tecmca y no a su flhaclOn po]tJca Ordmanamente se compone de mIembros pertenecientes a dIversos partJdos En 1891, un mIembro de la extrema derecha, el doctor Zempt, lepresentante c1encal de Lucerna, fue elegIdo Consejero por una Asamblea cuyas dos terceras partes de mdlvlduos perteneClan al pdrhdo radIcal (1) Y es que la mIsma razon que hay en una SOCIedad mercanll para que los aCClOmstas ehJan a un PreSIdente en qUIen tengan ~onflanza, sm fijarse en sus Ideas pohtlcas, eXiste en el sIstema SUIZO para que se ehJa a un Consejero, sm fijarse en su flhaclOn po1!tJca Claramente se ve por lo expuesto que el Consejo federal SUIZO no es un Gabmete, un Mmlsteno en el sentJdo en que se emplean esos termn10s en el resto de Europa Mas bIen debe ser conSIderado como un Consejo de Dlfectores encargado de dmglr los asuntos federalf's, segun los ,acuerdos de la Asamblea IV El sistema dlrectona1 que lleva ese nombre en recuerdo del GobIerno del dlfectono frances que era elegIdo por las Camaras, cuenta con grandes admtradores entre los escntores democratlcos que aceptan el pnnClplO de la sobe rama nacIOnal y abomman del reglmen
(1) Llham Tomo Prologo a obra Citada de Deplolge

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,de partIdos Sm embargo, salta a la vIsta que esta forma de gobierno solo puede practIcarse en un pueblo pequeo Como escnbe Mr Esmem, "en SUIza no hay una aCClOn plOp!a: del Poder eJecuhvo porque no hay necesidad de ella La funclOn de los tItulares de este Poder puede limitarse a preparar las leyes y hacerlas ejecutar Por el contrano, en los grandes paises, en los Estados que no esta n neutralizados, la acclOn del Poder eJeculvo consIste, pnnClpalmente, en actos que la ley no puede prever 111 determmar Se trata, en pnmer termmo, de dlflglr la pohlca extenOl en forma que asegure la fuerza y la segundad del pals Se trata, ademas, de velar constantemente en el mtenor, no solamente para que reme la libertad, smo tamblen para que sean favorecidos los grandes mtereses economlCOS, y asegUlados los servIcIos publicos Y para esto se necesitan hombres de Ideas propias, elegIdos por el pals para aplicarlas Es precIso en el Gobierno voluntad, declslOn y homogeneIdad "En SUIza no ocurre nada de eso Su pohtlca extenor es sImple, y las facultades del Consejo relativas a la Vida mtenor son poco Importantes, por la autonomla de que gozan los cantones "He ahl por que el Consejo ejecutivo puede no tener 111 voluntad propIa, 111 proyectos colectivos, y por que sus miembros pueden someterse a las Ideas mudables de las Camaras, ejecutar leyes que hayan combatido y permanecer en el Poder cuando no hayan podido lograr las que ellos estimaban necesanas "El sistema SUIZO hene hoy un numero bastante grande de admiradores Esta bien que se le admue, pero siempre que no se hate de sacarle de su verdadero medIO" (1) V REGIMEN POLITICO DE ESPAA -Todos los Estados modernos, salvo algunas excepCIOnes, han aceptado alguno de los sistemas pobtIcos que' acabamos de estudiar Una de esas excepcIOnes es Espaa, que por las clfcunstanclas espeCIales de su Vida po!Jtlca se halla sUjeta a un reglmen que lene caracteres del sistema parlamentansta y caracteres del sistema Impenal Considerado en uno de sus aspectos, el GobIerno espaol es parlamentansta, porque el Gabmete dlflge la Vida del Parlamento yademas presenta la dlmlslOn cuando cualqUIera de las Camaras aprueba un voto de censura o rechaza cualqUIer proyecto que los Mmlstros conceptuan como necesano para el desarrollo de su pohtlca
(l) Esmelfl, obra CItada, tlt II, cap III, seCClon 2 a, Dum lV

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No hay un solo caso en que un Gabmete espaol, en la epoca de , la RestauraclOn, no haya planteado una cnSIS total al ser derrotado en una de las Camaras Pero considerado en otro de sus aspectos, el Gobierno espaol acepta los pnnclplOs del sistema Impenal, porque el Rey, en uso de sus facultades consltucIOnales, de Igual modo que el Emperador de Alemama, separa y nombra a los MmIstros en algunas ocaSiOnes, estal1do cerradas las Cortes, y, por lo tanto, por causas extraparlamentanas Un pohtICO mgles pensara seguramente que son pllllClpiOS lllconclhables en la praclca que el Jefe del Estado pueda nombrar libremente los MlllIstros y que los Mlmstros esten someldos a las Camaras El hecho lene, sm embargo, una exphcaciOn facIl Y es que como el pueblo espaol no lene el espmtu pohtlco del pueblo mgles, m los parldos pohlcos espaoles lenen la dIsclplma y cohesIOn de los mgleses, el Gobierno, cualqUiera que el sea, gana SIempre las eleCCIOnes con solo usar de los preslglOs y elementos que otorga el Poder De modo que cualqUiera que sea el pol!tJco a qUien conceda el Rey el Poder yel decreto de dlsolucIOn de Cortes, puede contar, en esta epoca, con la segundad de ganar las eleCCiOnes y tener aSI mayona en las nuevas Camaras Se dice frecuentemente que los Gobiernos ganan las eleCCiOnes a fuerza de corromper al Cuerpo electoral No se puede negar que algunos GobIernos han abusado de su poder Pero ordlllanamente no necesitan emplear mnguna medida exagerada para ganar las eleCCiOnes La falta de espmtu pohtIco de los electores en la ge~erahdad de los dlstntos es tan grande, que la orgamzacIOn pOhlca qu representa un Gobierno es bastante para obtener un tnunfo electoral Y, ademas, son muchos los dlstntos que, atraldos por los prestJglOs e mfluenCla del Poder, votan gustosamente a los candidatos mlmstenales Y una prueba de lo que deCimos es el hecho de que en los dlstntos en que hay lllteres poblco y parttdos orgamzados, representa muy poca fuerza poblca la lllfluencla que puede prestar el Gobierno Parece natural que un Gobierno que hace el Parlamento, debla tener sumisas a las Camaras Pero la misma falta de cohesiOn de los parldos, la mdependenCia y elevacIOn de muas de otros, la amblciOrt de algunos poblcos y la mfluencla de la opmlQn pubbca, que aunque no sea muy grande no deja de tener ImportanCia, contnbuyen a que las mayonas se descompongan y queden los Gobiernos en mmona SI en el sistema polIlco espaol dommara la nota Impenal, al ocurnr una cnsJ.<; total el Rey concedena el decreto de dIsolUCIOn

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al GobIerno derrotado en las Camaras, en el caso de que contara con la confianza regla Pero una practica pohtlca aceptada por nuestros' Monalcas, y que ha dado lugar al llamado turno de los dos partIdos, establece que al ser derrotado en las Camaras uno de los partidos turnantes sea reemplazado por el otro De este modo el sistema espafiol alcanza una nueva nota parlamentana, porque cada uno de los partIdos turnantes representa una de las fuerzas fundamentales de la Vida polItlca, la progresiva o liberal, y la conservadOJa o tradiCIOnal, y sube al Poder cuando domllla en 1"1 pals la tendenCia que el represente Algo analogo ocurna en Inglaterra a fines del Siglo XVIII Las descnpclOnes que hacen los hlstorJadores Illgleses de la Vida parlamentana de aquella epoca en que el GobICrno dlspoma de tantos dlstntos, parece un retrato fiel de lo que hoy ocurre en Espafia El sistema actual es objeto de Cflhcas muy acerbas por parte de muchos pohtJcos, y especialmente por los que pertenecen a los partIdos extremos Sm peT)ulclO de IllSlstIr amplIamente sobre esta maten a en la parte espeCial que dedlcalemos al Derecho espafiol, estImamos \ que el sistema actual contll1uara nglendo durante largo tIempo, por 10 menos hasta el dla en que a consecuenCia de una mtensa labor de educaclOn publIca, y esta labor no es de pocos afias, el pueblo se mterese por la cosa publIca y los partIdos se orgamcen con gran dISCIplll1a Entonces tnunfara en Espafia el sistema parlamentansta, como ocumo en Inglaterra, sm VIOlenCia nmguna, por la fuerza de las cosas Son los partIdos los UlllCOS elementos que deben realIzar esta obra y al hablar de los partIdos, no nos refenmos umcamente a los partidos turnantes Tan responsables como ellos son los demas partIdos del atraso pohtIco de nuestro pueblo Con solo recordar que en las Cortes elegidas el 1913 habla doce mmonas, podemos Juzgar el esplntu polittco de los partIdos extremos de Espaa c.Qu ll1strumento de gobierno puede formarse con unas agrupacIOnes que, por no renunciar a la vamdad y la comodidad de su mdependencla, prefieren dlvldlfse en guernUas a contnbulf a la conshtucJOn de un gran eJercIto?

CAPITULO XVII
LA MONARQUiA y LA REPUBLlCA

1 Concepto de la MonarqUla y la Repubhca Examen de la doctnna c1aslca relatIva a estos sIstemas pohtIcos Teona de Jelhnek II TrascendencIa socIal de ambos sIstemas -IIl ClaslflcdclOn de las MonarqUlas -IV ClasllcaclOn de las RepublIcas -V Valor relatIvo de ambos sIstemas ObservacIOnes de Bagehot soble las ventajas de la MonarqUla Ideas del Sr Sanchez de Toca IndIcacIOnes de L Lowell sobre el mIsmo asunto -VI Ventajas de la RepublIca segun los republIcanos claslcos La Repubhca como or223 gamzaclOn SOCIal Palabras de M F BUlsso'l

CAPTULO XVII
Lll MCNllRQUll y Lll REPUBLIell

I Concepto de la Monarqua y la Republlca Examen de la doctrzna claslca relatIVa a estos sIstemas pOlztlCOS Teona de Jellmek -II TrascendencIa socIal de ambos sIstemas -IIl ClasIficacin de las Monar-

qUlas-IV ClaslflcaclOn de las Republlcas-V Valor lela/lvo de ambos sistemas ObservacIOnes de Bagehot sobre las ventajas de la Monarqula Ideas del Sr Sanchez de Toca IndicacIOnes de L Lowell I sobre el mIsmo asunto -VI Ventajas de la Republlca segun los republicanos claslcos La Republzca como organzzaclOn social Palabras de M F BU/sson

I La Monarqma y la Repubhca son dos conceptos que se prestan a grandes confusIOnes cuando no se tienen en cuenta las dIferencias que separan al Derecho constItucIOnal antIguo del moderno LImItado nuestro estudIo a este ulttmo y fiJandonos aSI pnnclpalmente en los caracteres que ofrecen las MonarqUlas y las Republtcas modernas, esttmamos que la MonarqUla es el sIstema pohttco en el que el cargo de Jefe del Poder eJecuttvo es vltaltclO, heredltano e mesponsable, y la Republtca el sIstema en el que el Citado puesto ES temporal, electIvo y responsable (1) Un examen de las tea nas mas generaltzadas sobre estos dos conceptos es la mejor prueba de la doctnna que sustentarnos La mayona de los tratados de Derecho pohhco, aceptando la doctnna claslca, definen a la MonarqUla dICIendo que es el gobIerno de uno solo, y a la Republtca dICIendo que es el gobIerno de vanos Estas definicIOnes pudIeron tener su razon de ser en la epoca antenor al constttuclOnaltsmo, porque entonces, en efecto, habla dos ttpos de Estados, unos, como todas las Monarqmas absolutas en que el GobIerno era ejercIdo por una sola persona, otros, como las Republtcas
(1) Vase Posada, Tratado de Derecho poU/co, hb VII, cap III

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ItalIanas o las Repubhcas c1aslcas de Grecia y Roma en que era eJelcldo por una comumdad Pero en la epoca actual no concuerda con los hechos esa doctnna SI se emplea la palabra gobierno en el senldo de soberama todos fos Estados son Repubhcas, porque en todos ellos la soberama esta en manos del Parlamento que es un organo coleclivo Y SI se usa la palabra gobierno en el senlido de Poder eJecutivo, todos los Estados, exceptuando a SUiza, son monarqUIcos, porque en todos ellos el Jefe del Poder eJeculivo es una sola persona Otros autores, dandose cuenta de la madaptablhdad de esta doctnna a los tIempos actuales, han procurado armomzar los pnnclplOs en que ella se msplra con las mslttuclOnes modernas ASI, Jelhnek exp]ca en la sIgUIente forma la naturaleza de la MonarqUIa (1) "La MonarqUIa es el Estado gUIado por una voluntad flslca "El caracter esencial del Monarca consiste umcamente en expresar el mas alto Poder del Estado, el Poder que pone en movlmlento,al E~tado y lo mantIene Visto- de mas cerca, este Poder consiste en la facultad de actuar hbremente dentro de una cierta esfera que la ley sefiala sm determmar la naturaleza de esta acclOn y en forma que pueda dmglf al Estado El derecho de sancIOnar la ley, es declf, la facultad de deCIdir 10 que sera derecho, la hbre actiVidad que se mamnesta en la geslion de las relaCIOnes mternaclOnales, en la conc1uslOn de los Tratados, en el derecho de ajustar la paz y declarar la guerra, en el mando supremo del EJerclo, en el nombramiento de los Mmlstros y otros funcIOnan os, en el derecho de gracia, contttuyen la verdadera competenca del Monarca fuera de toda ncclOn "Mientras este Poder supremo, que pone en movimiento al Estado y lo mantiene, permanece en las manos de uno solo, el Estado es una Monarqula, aunque otros Poderes persIgan tamblen fmes pohttcos "La Repubhca se ha desenvuelto opomendose conscientemente a la MonarqUla, en la Idea de sus fundadores era Simplemente una no MonarqUla, su contemdo en su ongen no es otra cosa que la negaClOn de la dommaclOn de uno solo y esto es 10 que expresa la palabra con que se la deSigna "Para los romanos la expreslOn res publlca corresponde exactamente a la palabra mglesa commonwealth y deSIgna pura y Simplemente a la comumdad "Todavla hoy puede denmrse la Repubhca como la negaclOn de
(1)

Jelhnek, obra CItada. cap

XX. aum 10

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1a duecclOn del Estado por una persona fislca Se comprendera la gran ImportancIa de esta OposlclOn SI se piensa que en la MonarqUla la voluntad mas alta pertenece a una persona y esta representada por esta persona corporalmente, por aSl decIrlo, mIentras que en los Estados no monarqUlcos, cualqUIera que sea su desenvolvimIento partIcular, el organo del Poder supremo no comclde Jamas con la voluntad de la persona flslca que constItuye este organo y no puede Jamas llegar a una expreslOn vIsible El Poder del Estado mas elevado en la Repubhca no esta nunca formado por un sImple proceso pSlcologlco, es sIempre la voluntad de un colegIO mas o menos vasto" No podemos admitIr tampoco esta doctnna porque los hechos nos demuestran que en los Estados modernos es de Igual naturaleza el organo supremo 10 mismo SI se trata de MonarqUlas que de Repubhcas Jellmek Incurre en un error de hecho al decir que el Rey de Inglaterra es un organo supremo y no lo es el Presidente de la Repubhca francesa, por ejemplo Las mismas facultades que el Rey de Inglaterra ttene el Presidente de la Republtca francesa Iguales atnbuclOnes poseen ambos en lo que se refiere a la labor legislatIVa, la admlnlstrahva y la mternaclOnal Cierto es que Jellmek habla de la facultad de sancIOnar las leyes que tIene el Rey de Inglaterra Pero como lo reconoce el Ilustre maestro, esta en desuso el derecho de la Corona a oponer el veto a las leyes que no esttme oportunas Y no vale deCir que no habIendo sido derogado expresamente por el Parlamento puede volver a ser ejercitado A parte de que ha habido una ley tan Importante como la de Presupuestos de 1910 que se considero puesta en vigor desde el dla en que se aprobo en la Camara de los Comunes, y, por lo tanto, antes de haber sido firmada por la Corona, es sabido que se considera en Inglaterra el desuso en que puede caer una ley como una forma de su deroganon Ademas, como dIce el mismo Jellmek en otro capItulo (1), "una hlpotesls cuya reahzaclOn polthca es ImpOSIble, no entra en el domIniO de la CienCIa Jundlca" Y no pasa de ser una hlpotesls cuya reahzaclOn pohttca es ImpOSible, suponer que el Rey de Inglaterra puede oponer el veto a un acuerdo de las Camaras y es mas, el Presidente de la Repubhca francesa, por el solo hecho de que preside los ConseJos de Mmlstros, ejerce una acclOn directiva mas efIcaz que el Rey de Inglaterra, que por una practica establecida no puede aSlstu a ninguna de las seSIOnes del Gabmete
(1) Obra cItada. cap ( tlt 111
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El estudIO de la realtdad polttIca demuestra tamblen que la Camara de los Comunes ejerce en Inglaterra una influencia mas preponderante que el Parlamento en cualqUIer pals repubhcano, y, por lo tanto, solo olvldandose de los hechos se puede deCir que en las Repubhcas actuales el organo supremo es un organo colegiado y en las MonarqUlas un organo personal Son IdentJcos en su naturaleza Jundlca los organos supremos de las MonarqUlas y Repubhcas modernas No hay, pues, otras dIferenCIas fundamentales entre la MonarqUla y la Repubhca que las sefialadas antes, las que se refIeren a la duraclOn del cargo de Jefe del Estado, a la forma de su deslgnacIOn ya su responsabll1dad Se puede objetar a la doctnna que hemos aceptado que en otros hempos hubo MonarqUlas electivas Realmente, esa observaClOn carece de fuerza, porque nosotros nos refenmos a la poca presente, y hoy no eXiste nmguna MonarqUla electiva Pero es que, ademas, las llamadas MonarqUlas electivas en cierta manera eran heredltanas, porque solo podlan ser elegIdos Reyes los que perteneclan a determInadas famIlIas nobles, cuyos pnvlleglOs eran heredItanos Y los Reyes poselan la Corona con caracter vltahclO II Las dIferenCias que separan a la MonarqUla y a la Repubhca aparentemente son muy aCCIdentales Pero en la esfera de los hechos encIerran una mayor trascendenCIa, porque contrIbuyen a la formaclOn de medIOS socIales muy dIversos Y aSI se ha dIcho con razon que para hacer un estudIO completo de la MonarqUla y la RepubIJca es necesano consldelar a ambas mstJtuclOnes no solo como formas pohhcas, smo tamblen como estados socIales Y, en efecto, la MonarqUla contnbuye a sostener la dIferenCIa de clases socIales, a proteger el desenvolVImIento de una rehglOn determmada, a rendIr culto a la tradlclOn Para convencernos de ello no tenemos mas que fijarnos en la MonarqUla mas democratJca, en Inglaterra, que ha SIdo caltficada de una Repubhca coronada Y veremos la mfluencla y los pnvilegtos que tJene la anstocracla, las prerrogativas de la rehglOn OfICIal, la fuerza del sentimIento tradiCIOnal Por el contrano, la Republica fomenta un espmtu Iguahtano que hende a anular toda jerarqUla socIal, dIfunde un ambIente de ampha ltbertad y debIlita el respeto a las fuerzas tradICIonales, porque educa al pueblo a gUiarse mas por la razon que por el sentImiento En la Hlstona han eXistIdo algunas Repubhcas ohgarqUlcas, que sostuvieron la dIferenCIa de clases con mas tesan que cualqUIer MonarqUla Pero este no es el caso de las Repubhcas modernas, a las

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que nos refenmos ahora, y que son todas esencialmente democratlcas Tamblen es cierto que ha habIdo Republtcas que han protegido a una reltgIOn determInada, tanto como pudiera hacerlo una MonarqUla La Republlca del Ecuador fue dedicada al Corazon de Jesus Pero la misma extraeza con que se relata este hecho IndIca su naturaleza excepcIOnal La-Republtca, por el desenvolvimiento natural de sus pnnclplos Iguahtanos, tIende a acabar con todos los derechos espeCIales y, por lo tanto, con las conslderaclOnes de que goza una reltglOn ofIcIal La hlstona de la mayor parte de las Republtcas modernas demuestra, SIn dejar lugar a duda, la exactttud de este hecho y ello nos expltca tamblen la razon con que los catoltcos en las MonarqUlas catohcas, y los protestantes en las MonarqUlas protestantes, miran con hoslltdad o, por lo menos, con desconfianza a los partIdos republtcanos III Se han hecho dIVersas c1aslfcaclOnes de las MonarqUlas y las Repubhcas Segun una doctnna aceptada por la generaltdad de los autores, la MonarqUla puede ser despolca, absoluta y l!mlada MontesqUleu ha estableCIdo con perfecta clan dad la dIferenCia que hay entre la MonarqUla despotIca y la absoluta Pero hay que tener en cuenta, para Interpretar con fidelidad sus palabras, que llamaba GobIerno monarqUlco a lo que hoy se denomma Monarqula absoluta "El GobIerno monarqmco es aquel en que gobIerna uno solo, pero , con arreglo a leyes fIjaS y estableCIdas, mientras que en el Gobierno despottco uno solo, SIn ley y sm regla, arrastra todo por su voluntad y sus capnchos. (1) MonarqUlas lImItadas son aquellas en que el Poder publIco esta en manos del Rey y de algun otro organo Las MonarqUlas medlOevales y las modernas son limItadas Pero no debemos olVIdarnos de una diferenCia esenCial que separa a ambas Monarqmas, como consecuenCia de la OposlcIOn eXistente entre la concepclOn dualtsta del Estado, propIa de la Edad MedIa, y la concepclOn umtana de nuestros ttempos En la Edad Media, el Estado era el producto de un contrato entre dos elementos diferentes, el Rey y el Remo Por eso, como declamas en otro capItulo (2), los brazos aragoneses, o los Barones Ingleses podlan separarse del servIcIo del Rey En la epoca actual, se conSidera al Rey como un organo del Estado, de Igual naturaleza que
(1) Obra Citada !lb 11, cap (2) Capltulo Xlii

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el Parlamento YasI, lo mIsmo el Rey que el Parlamento, no ejercen derechos subJetIvos, derechos personales, smo derechos obJetIvos, derechos que se fundan en la ley del Estado En la epoca actual todas la MonarqUIas europeas son lImItadas, porque las dos MonarqUIas absolutas que aun habla en Europa, TurqUIa y RUSIa, se han transformado reCIentemente RusIa cuenta desde la nueva edlclOn de las leyes fundamentales publIcadas del 25 de Abnl al 6 de Mayo de 1906, con un organo representatIvo, la Duma, que comparte el Poder publIco TurqUIa acepto en 1908 el sIstema constItucIOnal, y aunque fue supnmldo al poco lempo por una revoluclOn, ha SIdo restablecIdo reCIentemente Las Monarqmas modernas pueden clasIficarse a su vez, temendo en cuenta los cntenos estudIados en el capItulo XV en MonarqUlas parlamentanstas e Impenales Las consIderacIOnes que entonces hICImos sobre el parlamentansmo y el reglmen Impenal nos dIspensan de mSlslr sobre este punto En el capItulo mmedlato hablaremos de otra claslfIcaclOn que puede hacerse de las MonarqUlas en umtanas y federales Jellmek dIstIngue las MonarqUlas temendo en cuenta las dIversas maneras de comprender al Monarca Y aSl estudm las MonarqUlas en que se consIdera al Rey como un DIOS o un representante de DIOS, aquellas en que se le consIdera como un propIetarIo del Estado, y aquellas en que aparece como mIembro y LOmo organo del Estado Entre otros ejemplos del pnmer grupo se pueden cItar las Monarqmas onentales, la MonarqUla de Alejandro y el Impeno romano El segundo lpo de Monarqmas es el que domma en la eppca feudal, cuando los Reyes repartIan los remos entre sus hIJOS En ambas clases de Monarqmas hay una dualIdad de termmos entre el Rey y el remo El Reyes algo dlstmto que esta fuera del remo La tercera clase de MonarqUla corresponde a la concepclOn moderna del Estado Tamblen se ha clasIficado a las Monarqmas en agnatlclas y cognalcIas, segun que excluyen o admlen a las hembras en la suceSlOn a la Corona IV La claslfIcaclOn mas conocIda de las RepublIcas es en anstocratlcas y democratlcas En las pnmeras, la facultad de elegn a los tltulares de los organos supremos del Poder resIde en las manos de una sola clase, y en las otras en las de todo el pueblo En las RepublIcas democratlcas hay que dlstmgulr a su vez la democracIa antIgua y la moderna La democracIa anlgua parha de la Idea de que todos los CIUdadanos lIbres teman Igual capacIdad poJtlca

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y por eso todos los puestos se desIgnaban por 11 suerte La democraCIa moderna acepta la Idea de la dIversIdad de aptItudes de los cIUdadanos, y hace electIva la generalidad de los cargos publicas Como ahora solo nos refenmos a la cuestlOn del nombramIento de los htulares del Poder supremo, prescIndImos de las demas dIferencIas que hay entre ambas democracIas y de las que nos ocupamos ya en el capItulo X Las Repubhcas democratIcas pueden dIVIdIrse, temendo en cuenta pnncIplOs que hemos expuesto en otros capItulas, en Republtcas de democracIa dIrecta y Repubhcas representatIvas, Republtcas con tItular IndIVIdual del Poder ejecutIvo y con tItular colegIado, Republtcas parlamentanstas, preSIdencIales y duedonales Los conceptos de estas dIstIntas clases de Repubhca se deducen de las Ideas examInadas en los capItulas aludIdos Tamblen como veremos en el capItulo sIgUIente se pueden dIVIdIr las Republtcas en umtanas y federales Jelhnek hace notar que las tres pOSICIOnes dIversas en las que se puede encontrar el Rey en relaclOn con el Estado, se encuentran en las relaCIOnes que pueden eXlshr entre las Autondades supremas republtcanas y la comumdad Las domInaCIOnes teocra1.!cas y las socIedades colomales representan, respecttvamente, el tIpo teocratlco y el patnmomal de la Republtca Las de mas RepublIcas representan el tIpo en que todas las Autondades son mIembros y organos del Estado Algunos autores dIVIden tamblen a las Republlcas en parlamentanas y pleblscItanas, segun que el PreSIdente sea elegIdo por el Parlamento o por el pueblo V Reptldas veces hemos dIcho en esta obra que el valor de las InstItUCIOnes po]tIcas solo puede medlfse en termInaS relatIVOS, es dectr, temendo en cuenta las condICIones espeCIales de los pueblos que han de ser reg'ldos por ellas Una InstItucIon publIca puede ser muy oportuna en una epoca o en un pueblo y muy funesta en otra epoca y en otro pueblo De este pnnclplO esencIal en el Derecho pohtIco se olVIdan con harta frecuencIa los autores que dIscuten los mentos e Inconvementes de la MonarqUIa y la Republtca La MonarqUIa puede ser una forma de GobIerno mdlspensable para pueblos de CIerta condlclOn SOCIal y la Republtca para otros ASI, solo a htulo de hlpotesls fantastIca, se puede hablar de la convemencla de establecer una Repubhca en Inglaterra o una MonarqUla en los Estados Umdos Pero esto no se opone a que reconozcamos cIertos mentos espeCIales a cada uno de los dos sIstemas poltttcos CItados

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Bagehot (1), en su obra repetIdas veces CItada, tan breve como mteresante, seala, entre otras ventaJas que ofrece la MonarqUla, la fuerza con que llega al sentimiento del pueblo "El valor de la Monarqma como poder Imponente es Incalculable, la FamIlia Real sirve para llevar los rayos de la soberanta hasta las profundIdades de la VIda comun Nada mas puenl en apanencla que el entusIasmo de los Ingleses por el matnmonto del Pnnclpe de Gales Se dIO las proporcIOnes de un gran suceso polttIco a un hecho que en SI mismo tema bIen poca ImportancIa Pero ntngun senlmlento podla estar mas en armoma con la naturaleza humana tal como es y tal como sera sIempre plobablemente Las mUJeres, que componen, por lo menos, la mItad de la raza humana, se preocupan cIen veces mas de un matnmomo que de un Mlnlsteno Todo el mundo, salvo algunos espmtus hoscos, disfrutan al ver que el encanto de una novela delIcada se mezcla un mstante a las escenas austeras de la Vida sena. "Unas bodas reales son la expreslOn deslumbradora de un hecho usual, y por este titulo fIJa la atenclOn general Muchas veces nos sonrelmos al leer la cromca de la Corte y, SIn embargo, cuanta gente !ee con ansiedad esa cromca' Su utIltdad procede, no de 10 que en ella se encuentra, SInO del publico a que se dmge Los amen canos han acogido, segun dicen, con mas sattsfacclOn la carta de la Rema a madame Lmcoln que cualqUIer acto del Gobierno mgles Este acto espontaneo, comprendIdo por todos, ha aclarado con una luz generosa la Vida confusa y enervante de las negocIOs He ah! como la eXistencia de una Famllta Real suaviza las asperezas de la polttlca, IntroduCiendo en ella ocasIOnalmente la gracia y el encanto Sm duda estas cos-as son accesonas en la Vida polttlca, pero hablan a los corazones de los hombres y ocupan sus pensamientos "En resumen, la MonarqUla es una forma de Gobierno que concentra la atenclOn pubhca sobre una persona cuyas accIOnes mteresan a todo el mundo y en tanto que la raza humana tenga mucho corazon y poca razon, la MonarqUla sera un Gobierno fuerte, porque se armomza con los sentimientos extendidos por todas partes" El Sr Sanchez de Toca conSidera a la Realeza como una expresIOn VISIble del Ideal tradicIOnal de un pueblo Dice aSI en su obra La cnSIS de nuestro parlamentansmo, muy
(1) The Engltsh ConsMa/lOn, cap IlI,

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dIgna de ser estudIada por qUIen qUIera conocer nuestra vIda polItl.ca (1)

"En la hIstOrIa de Espaa la MonarqUla es la mstItuclon que ha hecho al pueblo fuerte El culto casI Idolatnco tnbutado por nuestro pueblo a su realeza responde a la expreslOn de su sentu, que ella es la que le ha hecho fuerte y de que en ella encuentra un Ideal realIzado en que se encarnan la ley y la PatrIa Otros Ideales tIenen tamblen que realIzarse, ellos a su vez podran surgIr del fondo de nuestra con clenna nacIOnal, como resultante de un gran floreCImIento hlstonco de IdealIsmos anhelados en transcurso de SIglos Que estas IdealIdades nos advengan bIen en la hora de su remo Pero entretanto para la generaclOn presente el respeto de la Monarqma es clave de todos los demas respetos y la pIedra angular para la construcclOn de la clUdadama de la Espaa mayor "Para nosotros tamblen representa lo mas VIVO de la realidad de nuestra constJtuclOn mterna aquella pagma admuable en que CardUCCI, con todo el vIgor de expreslOn de su gran numen, deJO trazado el cuadro de las emocIOnes que embargaron su espmtu al presenCIar una de esas efUSIOnes entre el pueblo y el Rey, en las que la pSI cologla del alma popular da expanslOn a sus sublImes esplfltualldades "A los fuegos artIfiCIales y a las frases retoncas de la gente dIscurSIva, " yo no respondo, o respondo encogIndome de hombros Pero el en" tuslasmo de los trabajadores, de los obreros manuales, el entuslas" mo de las mUjeres y los mos, me arrastra, me exalta, me humede" ce alguna vez los oJos He aqm, me dIgo, esta parte, la menos ra" zonable, y menos culta de la raza humana, lo mas rudo y humIlde " de un pueblo que cree que fuera de 10 matenal todo en el mun" do es charlatanena e Impostura, he aqUl esta parte feroz de la raza, " esta clase del pueblo esceptJco, toda ella repentmumente mOVIda por " un Impulso espontaneo a amar, a gozar, a aclamar algo que esta " fuera de ella y que no le aplaca el hambre EL IDEAL Porque no se " venga ahora a explicarme esto con servIlIsmos, con VIlezas, con Ig" noranclas y otras frases hechas Aquellos operan os, aquellas mUJe"res, aquellos mos, que esperan o que se prometen para SI de " nuestros Reyes? Que los hagan MInIStroS, como a vosotros, repu" blIcanos revoluclOnanos y borbomcos de ayer? Que les otorguen " una Prefectura, una DlrecclOn, un estanco o una Catedra de Econo" mla? No La MonarqUla ha SIdo yes un gran hecho hlstonco y Sl(1) La CflSIS de nuestro parlamentarISmo, pag 112

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" gue siendo para mucha gente un Ideal realizado y en la persomflca" Clon de ese Ideal realizado, el pueblo aclama y adora al que le ha he" cho fuerte" "Prosigue luego CarduccI descnblendo las VISIOnes que, aguardando audiencia en la antecamara real, cruzaron por su mente en medltacJon acerca de lo esencial y perenne respeto a la encarnaclOn del rectorado del Gobierno, de la ley y de la Patna Y llegando a la concluslOn de que el Jefe de la eSlrpe de Saboya representa la soberama del Estado y de la naclOn italiana, termma subltamente su monologo exclamando "ASI, pues, viva Haha' Lacayos, levantad la cortma y hare mI acatamiento al Rey'" El profesor norteamencano Laurence Lowell, a qUien hemos CItado tamblen numerosas veces, reconoce las grandes ventajas que en Europa encierra una MonarqUla consIderada como fuerza pol1tIca como fuerza social y moral, como elemento ceremomal y decoratIvo, y como simbolo ViSIble del Estado (1) VI Los republtcanos claslcos defienden la Repu bit ca fiJandose en los gastos que representa una Casa Real, en el prmclplo de la responsablhdad, en las ventajas de la elecclon sobre el naCimiento, y en la Igualdad politIca de los cIUdadanos (2) Como la expenencla ha demostrado que los gastos del Jefe del Estado son secundanos en la vida de un Estado, que los PresIdentes de la RepublIca son de hecho tan Irresponsables como los Reyes, y que las elecCIones presIdenciales no han produCido los frutos que se esperaban, los republIcanos se fijan hoy mas en el aspecto social de la Repubhca que en su aspecto pOhtlCO, y consideran a la Repubhca mas que como un problema de Derecho constItucIOnal, como un problema de orgamzaclOn eCOnOITIlca y educaclOn SOCial A contmuaclOn msertamos unos parrafos de una conferenCia de M F BUlsson que expresan la manera como hov comprenden la RepublIca los duectores del mOVimiento mtelectual mas genumamente repubhcano de FranCia (3) "Dos condiCIOnes son necesanas para poner en pIe una Repubhca una facll, dictar una consltuclOn repubhcana, otra dIfiCil, formar un pueblo de repubhcanos El pnmer resultado puede obtenerse en algunos meses, el segundo reclama muchas generacIOnes Se puede
,

(1) Obra ctlada, tomo 1, cap " (2) PI Y Margan, 'Las luchas de nuestros d.as Monarqu(a y Republ.ca edItada el ao 1890 (3 r BUlsson, Le de1JOlf present de la jcunesse

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cambiar mas de una vez de Gobierno, de sobra lo sabemos en FranCia, sm haber cambiado en nada el temperamento nacIOnal "Algunos se asombran o se mdlgnan de que la Republtca no haya hecho brotar repubhcanos, que leyes viejas de diez aos no hayan transformado las costumbres envejecidas de dle siglos, que baJo otros nombres u otras mascaras polttlcas los mismos mtereses guarden la misma aspereza en la misma ceguera, que el mismo fondo de egOlsmo, grosero en las masas populares, sutil y reflnado en las clases directoras, paraltce el desenvolvimiento de la naclOn c.Pero es que esos que aSI piensan han creldo que se Impondna por el mismo decreto, al mismo tiempo que la Republtca, la mentalIdad republIcana y la mora'" lidad republiLana? "De la democracia, tal como ha Sido soada por todos los grandes pensadores desde hace un Siglo, solo tenemos los cuadros, y nada mas que los cuadros c.Es necesano romperlos? No Es necesano llenarlos "Y he ahl precisamente la obra de vuestra Vida, Jovenes que me escuchals "Segun la vieja teona c1aslca, hay tres Poderes en el Estado el Judicial, el legislativo y el ejecutIvo Os corresponde crear un cuarto, aquel que puede dar a los otros todo su valor y correglf como por encanto todas sus ImperfeCCIOnes Llamemosle, SI querels, el espmtu publIco, la conCienCia naCIOnal, el alma de la Repubhca "Para esta obra falta alguna cosa a este pals Pero no es un prmClplO, un dogma, un programa nt una formula La cosa que deCididamente es muy debll entre nosotros, es el hombre mismo La Republ!ca no carecena de nada SI no le faltaran repubhcanos "Dad a la FranCia nueva franceses que la comprendan, fundad la CIUdad sobre los CIUdadanos, que m111ares de verdaderos democratas hagan de sus almas el alma comun de este gran cuerpo democratlco, como se mfunde sangre a un orgamsmo anemlco, solo hay un metodo de salud y es este "En otros tiempos, la euestlOn que nos preocupaba era 10 que FranCia sera en fln de cuentas, monarqUlca o republicana "Ella sera 10 que vosotros querals que sea, no 10 olvldels y no esqUlvels las responsablhdades que os corresponden Tomad partido, os digo yo, y no me respondals que os reservals por ahora, que estudlals y luego resolverels Se trata de una cuestlon de voluntad mas que de CienCia "No sabrels mejor que hoy dentro de vemte aos SI debels traba-

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ELORRIETA Y ARTAZA

lar por la creaclOn de una Francia republicana o contentaros con la otra "Sm duda, el estudIO y la expenencla os permllran tener una Idea clara sobre mil puntos tecmcos que no podels resolver hoy Pero una razon para adoptar de una vez por todas el pnnclplO msplfador de todas las leyes sociales y de otras analogas, una razon para prefenr en todo, el progreso a la reacclOn, la hbertad de conCienCia a la opreslOn, la protecclOn por el Estado del nio, del vieJo, de la mUJer, del enfermo a los sistemas tan seductores que descargan esas funcIOnes sobre la candad pnvada, una razon para buscar sm fatiga, por difiCil que ello sea, una reparlclOn mas eqmtalva de las cargas del Impuesto, o un mejoramiento de las condicIOnes de eXistencia del trabaJadOl, una razon de esa naturaleza, no la encontrareis Jamas SI no la encontrals hoy en vosotros mismos, porque esta razon no es otra cosa que un senlmlento de Justicia y una firme voluntad de hacer, cueste lo que cueste, que la SOCiedad humana sea mas humana No es un descubnmlento que se hace a fuerza de palidecer sobre los 1!bros, es un rayo de luz que viene del corazon como los grandes pensamientos, es un gnto que parte del fondo de la conCienCia y que no admite repl1ca alguna"

CAPITULO XVIII
EL UNITARISMO Y EL FEDeRALISMO

PlanteamIento del problema -11 El umtansmo La centrahzaclOn La desconcentraclOn admlmstralva La descentrahzaclOn local La descentrahzaclOn de serVICIOS -III El federahsmo CondIcIOnes socIales necesanas para la formaclOn de un Estado federal Caracteres de los Estados federales ConslderaclOn especIal del reglmen federal de los Estddos Umdos, SUIza y Alemania IV Dferenclas entre la confederaclOn de Estados y el Estado federal Doctnna de Laband -V ComparaclOn entre los Estados federales y los umtanos -VI Ventajas e IUconvementes de ambos sIstemas DebilIdad de los Estados federales TendencIa Unl!Jcadora de la leglslaclOn El mOVImIento reglOnabsta en los Estados unitarios El federahsmo economlco CriSIS actual del problema 235

CAPITULO XVIII
EL UNITllRISM0 y EL FEDERllLlSM0

I Planteamiento del problema -11 E' unitarismo La centrallzaciOn La desconcentraclOn administratIVa La descentralizaciOn local La descentralizaCin de serVICIOS -III El federalismo CondicIOnes SOCiales necesarias para la formaclOn de un Estado federal Caracteres de los Estados federales ConslderaclOn espeCial del reglmen federal de los Estados Unidos, SUlzayAlemanla -IV !JIJerenclas entre la confede 1 aCiOn de Estados y el Estado federal Doctnna de Laband -V ComparaciOn entre los Estados federales y los unitarios -VI Ventajas e inconvenientes de ambos sistemas Debilidad de los Estados federales TendenCia Unificadora de la leglslaclOn El movimiento reglOnaltsta en los Estados UnitariOS FI federalismo economlco Cnsls actual del problema

1 UNITARISMO y FEDERALISMO -En el capitulo dedicado al estudIO del pnnclplO de la dlvlslOn de Poderes hadamos notar que en la mayona de los Estados solo hay Poderes centrdles o, 10 que es Igual, usando los mismos termmos de la generalidad de los tratadistas, no hay otro Gobierno que el central, pero deClamas tamblen que habla algunos Estados en que coexlsttan dos clases de Poderes, los centrales y los locales, es declf, un Gobierno central y diversos Gobiernos locales Antes de pasar adelante no estara de mas deClI que esta diferencia entre los Poderes centrales y los locales no depende, como dicen algunos escntores, del lugar de la reSidenCia ni de la forma de deslgnaclOn de las personas titulares de esos PodE:res, smo de su JunsdlcclOn El Parlamento espaol sena un Poder central aunque celebrara sus sesIOnes en un pueblo de la costa Y el Lantadg prusiano es un Poder local a pesar de que se reune en BerlIn En los capItulas antenores hemos exammado los diversos slste-

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mas que en el derecho moderno responden a la dlstmta organIzaclOn que los Poderes centrales presentan en los diferentes Estados y a la vanedad de los pnnclplOs que regulan sus relacIOnes mutuas Ahora vamos a estudiar los dos sistemas que resultan del hecho de que haya Estados que solo tengan Poderes centrales y Estados que tengan poderes centrales y locales o, como dice Bryce (1), Estados en los que domman las fuerzas centnpetas y Estados en los que Imperan las fuerzas centnfugas Estos dos sistemas son los que en la ciencia Jundlca se denomman el UnItansmo y el federalismo II EL UNITARISMO - El concepto de este sistema se desprende claramente de lo que acabamos de declf Los Poderes centrales eJercen su JunsdlcclOn en todo el Estado y no hay persona nI entidad social que puedan conSiderarse deshgadas de ellos, como no sea por algun reglmen especial que ellos les hayan reconocido y ellos 10 puedan modificar El sistema UnItano domma en la mayor parte de los pueblos europeos Inglaterra, FranCia, ItalIa, Espaa, son ejemplos de Estados UnItanos El UnItansmo no es un sistema que ofrece los mismos caracteres en todos ~os paises en que se halla estableCIdo Antes al contrano, presenta modalIdades muy distIntas que han dado lugar a los dos tipos de organIzaclOn UnItana conOCidos con el nombre de centralIzaclOn y descentra]zaclOn "La centralIzaclOn pura-escnbe el Sr Posada (2)-, tal cual se ha prodUCIdo en la Hlstona, se caractenza de este modo 1 o La AdmlnIstraclOn del Estado se conSidera obra del Poder central, Siendo los funclOnanos que adminIstran agentes subordmados de dicho Poder 2 o Los Centros poJtIcos terntonales son dependenCIaS del Estado central 3 o El Poder central es qUIen da la ley a que deben someterse las manIfestaCIOnes terntonales adminIstratIVas 4 o Los funclOnanos de la Vida local son deSignados por el Poder central y, aunque no 10 sean, estan baJO su mspecclOn y dlfecclOn 5 o El Poder central asume la mayor suma pOSible de los serVICIOS admmlstratIvos, ya por agentes subordmados, ya por reacclOn en Virtud de los recursos que supone la subordmaclOn JerarqUlca 6 o La AdmmlstraclOn es esenCialmente burocraca, la mtervenclOn del elemento representatIvo es lImItada y esta baJO la vlgtlanCla o tutela del Poder central 7 o Las CorporacIOnes, y en su caso las colOnIas, no son personas Jundlcas,
(1) Bryce Sfudzes zn hlsfory and Jurzsprudence, essay
(Z)

IV

A Posada, Tratado de Derecho admmlstratlvo tomo l. pag 249

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SInO dependenCIas del Estado 8 o La funclOn admInIstratIva depende del Poder eJecutIvo, el cual recaba ante el regImen JudIcIal una SltuaclOn pnvIleglada " La centralIzaclOn se desenvolvlO a la sombra del absolutIsmo, fue dIvulgada en Europa por los revoluclOnllf1os franceses, y alcanzo su mayor desanvolvlmlento en la epoca del pnmer Impeno napoleonIco En la epoca .actual, aunque con muchas atenuacIOnes, sIgue domInando en FrancIa, Espaa e Itaha Algunos autojes hablan de la desconcentraclOn admmlstratrahva {;omo de un sIstema especIal Nosotros la conSIderamos como una malllfestaclOn de la centrahzaclOn porque se reduce al hecho de que los Poderes centrales aumenten las atnbuclOnes de sus delegados o subordmados SIn otorgarles nmguna mdependencIa Cuando un MImstro delega cIertas facultades en los DIrectores generales o Comlsanos provIncIales, pero reservandose el derecho de confIrmar o revocar sus actos, dIcta una medIda de desconcentraclOn admInIstratIva La desconcentraclOn admllllstfatIva puede ser una medIda muy con vemente Por ejemplo, para admmIstrar una UlllverSIdad o una provmcIa puede ser ventajoso que el Rector o el Gobernador, aunque esten subordlllados al Poder central, reSIdan en la Ulllversldad o en la proVInCIa, y tengan un amplIo poder de declslOn Pero estas medIdas en nada se opondnan a los pnncIplOs de la centraJzaclOn La descentralIzaclOn es aquella forma de orgalllzaclOn en que los Poderes centrales reconocen a las AgrupacIOnes locales o a los funclOnanos encargados de algunos servICIOS una CIerta IndependencIa, aunque reservandose sIempre la facultad de InspeccIOnar sus actos La descentrahzaclOn tIene dos manIfestaCIOnes dIversas, la descentralIzaclOn local y la descentra!lzaclOn de serVICIOS La descentrahzaclOn local es el reglmen que reconoce a las entIdades locales, ReglOnes, Provmclas y MUlllClplOS la facultad de elegIr representantes para que admInistren los Intereses locales y una esfera de autonomla para la admllllstraclOn de esos mtereses La descentrahzaclOn local tIene la ventaja eVIdente de que deja los llltereses del pueblo en manos de personas que por el amor que se tIene al medIO en que se VIVe, trabajaran con un deslllteres que no se puede pedIr a un extrao, y que por el conOCImiento especial que cada uno tiene de los problemas de la reglOn en que reSIde, ofrecen una competenCia especIal para la resoluclOn de los asuntos que les han de ser encomendados Inglaterra y Noruega son los Estados ullltanos que mas se carac-

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tenzan por su descentrahzaclOn local Repetidas veces hemos hecho observar que las diferencIas JUlldlcas son fecundas en dIferencIas de caracter y temperamento de los pueblos Y as! ocurre con la centrahzaClOn y la descentrahzaclOn Como hace observar Jenks, "en los paIses cuyas ruedas locales estan totalmente sometidas a la Autondad central, la admlmstraclOn puede ser buena, pero el caracter pohtlco del pueblo es forzosamente malo, a la apatIa que reina durante largos penados sucede una pehgrosa excltaclOn, de ah! la Instabllldad y la corrupclOn del Poder central Por el contrano, un pals de vIda local fuerte, podra ser lento para ponerse en marcha y poco hablhdoso en sus metodos, pero sera un pueblo de progreso constante y de establhdad y honestidad pOlItJcas" (1) La descentrahzaclOn de se! VIClOS es el reglmen que con el fin de lograr que los serVIClOS pubhcos de un caracter especIalmente tecmco lleven una buena marcha y sobre todo esten hbres de la influenCIa funesta de la polltJca, concede a los funclOnanos encargados de ellos una gran independencIa y una cIerta autonomla patnmomal "La descentrahzaClOn de serVICIOS o descentrahzaclOn funclOnansta-dlce el Sr Royo Vlllanova (2)-, se puede resumu en una formula, dICIendo que no se trata de dar a la descentrahzaclOn una base geografica cambIando de lugar el eje de la aCClOn admllllstralva (admlmstraclOn local, reglOnallsmo, etc ), SIllO que conSIderando obJetIvamente el serVIClO pubhco, se busca rebajar su dependenCia respecto del Poder central, constltuyendolo con personalidad propIa y con cIerta autonomla de geshon, todo ello en Interes general y como mayor garantIa para la eficaCIa del serVICIO mismo "La descentrallzaClOn de serVIClOS se Impone por una doble eXIgencIa de la reahdad SOCIal, porque m el Estado puede desentenderse de aquellas cosas que Interesan a la coleclvldad, ll! la Admlll!straclOn central puede atender debIdamente a los multlples servIcIos que corren a su cargo "Esta Imposlblhdad de que la AdmlmstraclOn centralizada atienda con efIcaCIa a los serVICIOS pubhcos, puede conSIderarse en dos aspectos, a saber matenal y tecllIco "Uno de los caracteres del Estado moderno es el aumento progreSIVO de sus neceSIdades y la complejIdad crecIente, por 'lo tanto, de los serVICIOS pubhcos
(1) Jenks Essaz sur le Gouvernement local en Angleterrc, tradUCClon francesa de J WIIhelm, pag 7 (2) A Royo Vlllanova, La nueva descentrallzaClOn, numeraS II y III

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.Los Mmlstros y Gobernadores, como agentes del Poder central, son prmclpalmente funclOnanos pol1t1cos que no tienen III la estabilIdad 111 la aptItud profesional de los funcIOnan os teclllCOS Puede, por Jo tanto, procurarse, en mteres del serVICIO mismo, que los funclOnanos teclllCOS que a el alenden gocen de cierta autonomla respecto de los funclOnanos po1!tIcos, descentrahzando aSI ese serVICIO publico La descentrahzaclOn de serVICIOS ha alcanzado recientemente un gran desarroIlo en la mayona de los Estados, y esta llamada a desenvolverse aun mas por la comphcacIOn y caracter teclllCO de los nuevos serVICIOS que las neceSidades modernas Imponen al Estado En Espaa podemos sealar como ejemplos de la descentrahzaclOn de serVICIOS el reglmen de las Juntas de Puertos, el InstItuto de Reformas SOCiales, el InstItuto NaCIOnal de PrevlslOn y la Junta de AmpliaCIOnes ClentIlcas III EL FEDERALISMO -Para comprender la naturaleza del sistema federal es necesano exammar previamente las , condiCIOnes esenclales de la formaclOn de un Estado federal, y el fm con que se establece Dos condiCIOnes son necesanas para la formaclOn de un Estado federal La pnmera es que eXista un conjunto de pueblos UnIdos por lazos fISICOS, economlcos y morales, en el grado necesano por que sientan la asplfacIOn de formar una organIzaclOn pohtJca mdependlente La segunda es que cada uno de esos pueblos tenga tal senlimlento de su personalIdad particular, que desee agruparse con los otros, no para formar una umdad, smo una UnIon, usando trmmos de Dlcey "Por conSIgUiente, como escnbe el mIsmo autor (1), el sentimIento que crea un Estado federal es el predommlO entre CIUdadanos de dIversos paises mas o menos analogos, de dos voluntades que son mcompalibles hasta cIerto punto, el deseo de una UnIdad naCIOnal y la asplraclOn de mantener la mdependencla de cada Estado El obJeto del federalismo es armOnIzar en lo pOSible estos dos sentImientos. (. y como se logra ese obJeto? Los Estados federales han aceptado pnnclplos diversos Pero todos ofrecen los sigUientes caracteres comunes 1 o OrganIzaclOn de dos clases de Poderes o Gobiernos, centra, les y locales Al declf dos clases de Poderes, queremos dar a enten(1) Dlcey, obra Citada, cap. m

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der que los Poderes locales son mdependlentes de los cen ale s porque, segun hemos Visto antenormente, una de las caractenstIcas de un Poder es la mdependencla de su aCCiOn 2 o SubordmaclOn de ambas clases de Poderes '! la ConslltuciOn, y 3 o ConstItuciOn nglda que no puede reformarse sm mtervenCiOn de los representantes espeCiales de los pueblos que mtegran el Estado federal El pnmero de los caracteres que hemos sealado es esenCial para la vida de todo Estado federal, porque sm Poderes centrales, no puede VIVIf un Estado, y sm Poderes locales no se puede conservar la personalIdad particular de los pueblos que 10 mtegran El segundo caracter es una consecuencia necesana del pnmero, porque SI los Poderes centrales tu viesen facultades para reformar la ConstltuclOn, los Poderes locales estanan subordmados a los centrales y deJanan de ser Poderes Pero SI eXiste una ConStltUClOn de la que dependen unos y otros, aunque su JunsdlCCiOn vane, es Igual su mdependencla Esta doctnna de la supremacla de la ConstltuclOn slgmfica, por lo que vemos, que el Parlamento central no es soberano, es un Cuerpo leglslavo subordmado, cuya competencia no puede extenderse fuera de los l1mles que le hayan sido sealados en la ConstltuciOn El tercero de los caracteres que hemos sealado es una garantla de los antenores Silos Poderes centrales estan hmltados por la Con stltuclOn, no hay mas que dos medios para poder reformarla o encomendar esa funclOn de las enmiendas constitUCIOnales a un organo dlstmto del Parlamento, o dejarlo en manos del mismo Parlamento, pero por un procedimiento distinto del que se use para dictar las leyes ordmanas En ambos casos, la ConshtuciOn tiene que ser nglda Y parece natural que para evlar que esas enmiendas atenten capnchosamente contra la personalidad de los pueblos federados, se conceda a cada uno de estos una representaclOn o en el organo constltuclOnal o en una de las Cmaras del Parlamento Los Estados federales mas t1pICOS son los Estados Umdos de Norteamenca, la Repubhca SUIza y el Impeno de Alemama En los tres Estados citados vemos la dual1dad de Poderes En 'Norteamenca y en SUIza tenemos las Autondades federales y las Autondades locales Y en Alemama no solo eXiste esa duahdad de Poderes, smo que ademas el hecho de que dUlJa el Estado un Emperador no se opone a que remen dmastIas diversas en dlstmtos Estados

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locales, y a que haya hasta algu!1os Estados locales de orgamzaclOn repubhcana . En dichos Estados federales queda garantizada la mdependenCla de los Poderes lOcales, por la sumlSlOn de todos los Poderes, lo mismo los locales que los centrales, a la ConstItuclOn ASI vemos que las Camaras federales en los tres palse~ cItados solo pueden legislar sobre las matenas cuya competencia les ha sido sealada taxatIvamente en la ConstJtuclOn No pueden mtervemr en los asuntos reselvados a la JunsdlcclOn de los Poderes locales Y en los tres Estados la ConstJtuclOn es nglda y solo puede enmendarse con la mtervenclOn de los representante de los pueblos federados En los Estados Umdos la ConstItuclOn solo puede ser reformada por la ConvenclOn general convocada para este objeto, Siendo ademas necesano que las enmiendas aprobadas por ella sean ratificadas pOI las legIslaturas de los tres cuartos de los Estados partJculares, o por convencIOnes reumdas en los tres cuartos de los Estados partIculares, segun que haya Sido propuesto uno u otro medIO por el Congreso (1) En SUIza la ConstJtuclOn se reforma por la Asamblea federal, una de cuyas Camaras se forma con representantes de los cantones, siendo ademas necesano que las resolUCIOnes de las Camaras sean ralflcadas por elleferendum En Alemallla la ConstJtuclOn se reforma por el Parlamento Impenal, pero con la partlculandad de que se necesla para que se apruebe una reforma que no se opongan a ella, 14 votos en el Bundesrath, Camara compuesta de representantes de los Estados La ConstltuclOn de los Estados Ullldos presenta otra nota ademas de las sealadas, y es que para lograr que las Camaras federales no abusen de su poder dictando leyes que mfnngan los pnnclplOs constitUCIOnales, ha mstltUldo un Tnbunal federal con la funclOn de anular, a mstanCla de parte, las leyes que contradIgan a los preceptos de la ConstltuclOn IV LA CONFEDERACION DE ESTADOS y EL ESTADO FEDERALLa orgalllzaclOn espeCial de los Estados Federales es causa de que muchos autores los confundan con las ConfederaCIOnes de Estados Sm embargo de ello, no puede ser mas clara la diferenCia que eXIste entre ambos sistemas En la ConfederaclOn de Estados hay tantos Estados como Estados confederados En la FederaclOn hay un solo Es(1) ConslltuclOn. art 5 o
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tado A los llamados Estados partculares se les conserva el nombre de Estados por deferencIa, como se contmua llamando Reyes a los Soberanos destronados Los acuerdos de una ConfederaclOn de Estados solo son validos en tanto que sean aceptados por cada uno de los Estados confederados Por el contrano, en el Estado federal las dIspOSIcIOnes constJtuclOnales son tan obhgatonas para los pueblos federados, como 10 es una ley para todos los elementos componentes de un Estado umtano No tenemos mas que bjarnos en cualqUIera de los Estados federales, para ver como hay un poder soberano cuyas deCISIOnes son obligatOrias para todos los pueblos federados En los Estados Umdos, las resolUCIOnes constJtuclOnales adoptadas por la ConvenclOn y ratJncadas en la forma ya expuesta antenormente, son jundlcamente obhgatonas para todos los Estados partJculares SI la ConvenclOn, en umon de los organos que rabcan sus acuerdos, no ejercIera la soberama, sena necesano, para que sus acuerdos fueran vahdos en todo el terntono federal, que fueran aceptados por todos y cada uno de los Estados federales Lo mIsmo ocurre en Alemama El Parlamento Impenal puede, por el procedImIento mdlcado antes, reformar la orgamzaclOn de los Estados que mtegran el Impeno Y como deClamas en el capltulo 1 de esta obra, la caractenslca del Estado moderno es la soberama En la FederaclOn de Estados hay solo un organo soberano, y por ello solo eXIste un Estado En la ConfederaclOn de Estados hay tantos organos soberanos como Estados confederados, y por eso hay vanos Estados P Laband expone con gran clandad la dIferenCIa que separa a la naturaleza jundlca de la Federaclon y la ConfederaclOn de Estados "La dIferenCIa pnnclpal (1) eXIstente entre la Confederaclon de Estados y el Estado federal, es analoga a la que se hace en Derecho pnvado entre la persona jundlca y la SOCIedad .EI contraste entre la persona jundlca y la SOCIedad puede reduClfse a esta formula la persona jundlca es un sUjeto de derecho, (RechtssubJect), la SOCIedad es una relaclOn )undlca (Rechtsverhaeltmss) Del mIsmo modo la ConfederaclOn de Estados es tamblen una relaclan )undlca entre Estados y no un sUjeto jundlco Por el contrano, el Estado es una uJudad orgamzada, una persona, no es una relaclOn de derecho Claro esta que ello no excluye la eXIstenCIa de relaCIOnes
(1) P Laband, obra CItada, tomo 1, cap Il

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de derecho entre el Estado y sus mIembros como las que hay en el Derecho pnvado entre la corporacIOn y sus mIembros La ConfederaCIOn de Estados, cualqUIera que sea la extensIOn de las funCIOnes polItIcas que la mcumban, es por su naturaleza Jundlca una formacIOn de Derecho mternacIOnal y no de Derecho poJtIco, en cambIO, el Estado, por muy dbIles que sean su estructura y la coherencIa de sus mIembros, excluye en todo el dommIO de su orgamzacIOn la aphcacIOn de los pnnclpIOs del Derecho mternacIOna1 El fundamento Jundlco de la ConfederaCIn de Estados, como el de la SOCIedad, es el tratado, el fundamento Jundlco del Estado como el de la corporacIOn de Derecho pnvado, es la ConstItucIOn, el estatuto "La persQnaltdad jUndICa del Estado conSIste en que posee los derechos de soberama, necesarIOS para el cumplimIento de su mlSIOn y sus oblIgaCIOnes, y una voluntad soberana mdependlente Este es el punto fundamental en que se dIferencla; todas las formas de Estados umtanos o federales, de todas las formas deConfederacIOn deEstados "En la ConfederacIOn de Estados, la voluntad de la ConfederaclOn es la expreslOn de la voluntad comun de sus mIembros, y esto aun en el caso de que se haya acordado que la mmona se conformara con la voluntad de la mayona En el Estado, al contrafIo, la voluntad del Estado es dIferente de la voluntad de los mIembros, no es la suma de las voluntades mdlvlduales, smo una voluntad mdependlente de ellos, aun en el caso de que estos sean llamados a contnbUlr a la formaCIOn de dIcha voJuntad y a la reahzaClOn de sus efectos En la ConfederaCIn de Estados, los derechos publIcas de soberama de los dIversos Estados confederados pertenecen a cada uno de ellos sobre su terntono, aunque hayan convemdo en ejercer esos derechos conJuntamente y de comun acuerdo Los derechos de soberama del Estado, sea umtafIo o federal, no son derechos de sus miembros que el ejerce e; cualidad de admlmstrador comun, por aSI deCIrlo, son derechos que pertenecen en propiedad al Estado, los mIembros no tIenen parte en ellos, aunque sean llamados a ejercItarlos Los derechos del Estado federal no son los derechos de los miembros del Estado, smo los derechos del Estado sobre sus miembros "De lo expuesto se deduce que en una ConfederacIOn de Estados, basada sobre el Derecho mternacIOnal, los mIembros son los pro pletafIaS de la autondad soberana, mientras que en una cOll!umdad pohtIma federal, hay un poder SItuado por enCIma de los Estados y que los domma Jundlcamente, 'yen consecuenCia, estos ultimas no tIenen potestad suprema A la autondad jUndICa supenor, a la autofIdad su-

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prema por enCima de la cual no hay nmguna otra, la denommamos soberana Y la dIferencIa esencIal, fundamental, caractellslca entre la ConfederaclOn de Estados regulada por el Derecho InternacIOnal y el Estado federal corporatIvo, constItucIonalmente organrzado, consIste en que la sobera11la reSIde en la ConfederaclOn en el poder de cada Estado partIcular, y en la FederaclOn en el Poder central" V COMPARACION ENTRE LOS ESTADOS FEDERALES Y LOS UNITARIOS -Algunos autores dIcen que SI el Estado federal constItuyera un solo Estado, no se dJferenclana esencIalmente del Estado umtano Y, en efecto, nosotros creemos que tIenen un caracter esencIal comlln, y es que lo mIsmo en el Estado unrtano que en el federal, hay soja un organo soberano Pero salta a la vIsta por el examen que hemos hecho de ambas clases de Estados, las dIferenCIas plOfundas que los dIstInguen En el Estado unrtarIo, las orgamzaclOnes locales estan subordInadas a los Poderes centrales, y, por lo tanto, tIenen estos facultades )undlcas para reformarlas y aun supllml1las No hay nmgun hmIe legal que pueda oponerse a un cuerdo del Parlamento mgle~ supnmlendo las franqUICIas munrcIpales Por el contIarIo, en el Estado federal hay Poderes locales, es deClf, las entIdades locales son mdependIentes en su esfera partIcular de los Poderes centIales SI el Con greso de los Estados Umdos dIctara una ley reformando los derecho~ reconOCIdos en la ConstItuclOn a un Estado partIcular, esa ley podna ser anulada por el Tllbunal Federal Puede darse el caso de que un Estado umtarIo, practIcando una polI!ca descentralIzadora, otorgue a sus entIdades locales una esfera de autonomla tan amplIa como la que posean los Estados partIculares en un Estado federal Pero aun entonces, el Estado seguma Siendo umtal1o, porque la dIferenCIa fundamental entre ambas clases de Estados radIca no en las facultades que de hecho ejercIten las entIdades locales, smo en las facultades que los Poderes centrales puedan eJercer sobre ellas, es declf, en la mdependencla mutua de ambas mstItuclOnes garantIzada por una ConstItuclOn a la que se hallen sometIdas unas y otras VI VENTAJAS E INCONVENIENTES DEL DERECHO FEDERALISMO Y DEL UNITARISMO -El umtansmo y el federalIsmo son SIstemas que responden a espeCIales condiCIOnes SOCIales de los pueblos Por lo tanto, no se puede hablar en termmos absolutos de la supenondad de un reglmen sobre abo Hay pueblos que no pueden organrzarse ma~ que en forma federal, y pueblos tan umdos que forzosamente han de formar un Estado umtano

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Pero como hay parhdos pOlttlCOS que desean transformar los Estados umtanos en federales, aunque no se den las cucunstanclas cItadas, y hay partidos que se oponen a que los Estados federales se centralicen cuando las diferencias locales han sido fundidas en un VIgoroso senlmlento nacIOnal, cabe plantear el problema de las ventaJas mconvementes de ambos sistemas ' Gobierno federal es SIllOnlmo de Gobierno debll, escnbe DIcey (1) Yes que esa dlstnbuclOn constante de los Poderes entre dlstmtos organos, conduce necesanamente al resultado de que mnguna Autondad pueda reunir toda la fuerza necesana para actuar, en un caso apurado, con la rapidez y la energla debidas Y en los tiempos presentes, en que el desenvolvimiento eco no mico ha ongmado tales nvalldades entre los pueblos, y en que la organlzaclOn militar se ha desarrollado en tal grado, nmgun Estado puede conservar su mdependencla o su podeno SI no dispone de grandes fuerzas que puedan ser utilizadas con rapidez Los Estados Umdos en la guerra de SeceslOn y el Impeno aleman en la actual guerra europea han salvado los mconvementes del reglmen federal, organizando de hecho verdaderas dictaduras Y en paises de un profundo espmtu legal como son los Estados Umdos y Alemama, no ofrecen estas dictaduras graves peligros, porque al normahzarse la vida vuelve normalmente el Imperio de la ley Pero en los paises que carecen de ese profundo espmtu legal, esas solUCIOnes senan funestlslmas Ademas, el partlculansmo local opone grandes obsta culos a los avances de la leglslaclOn Las Ideas nuevas que sealan nuevas onentaclOnes a los pueblos y tienden a transformar las condICIOnes de su Vida publica tnunfan mas facllmente en aquellas grandes Asambleas que por hallarse constitUIdas de representantes de opmlOnes r costumbres, mtereses y sentimientos diversos, estan ammados de un espmtu amplIO, dispuesto siempre a elevarse sobre toda clase de mmuclas locales En cambIO, dichas doctnnas hallaran casI siempre grandes obsta culos en las Camaras locales, entre cuyos representantes necesanamente han de abundar personas que por el ambiente en que viven no pueden levantar la muada a mas altura que a la de sus respeclvos campananos ASl vemos que aparte de la tendenCia umficadora del derecho que en todos los pueblos domma, y aun de la tendenCia a hacer mterna(1) Dleey, obra elta~a, cap JII

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clOnales algunas ramas de la leglslaclOn, tales como las referentes a las condicIOnes del trabajo y a la aSistencia sOCIal, la mayor parte de los pueblos federales marchan a pasos gigantescos hacia un reglmen mas umtano Cada nueva reVlSlOn constitucIOnal es en SUIza una nueva ley centralizadora El Codlgo CIVil, el Codlgo de comercIO y la leglslaclOn social de Alemama son seales bien eVidentes de su tendenCia contmua a la centralizaclOn Las ultimas leyes federales de la AustralIa y las de la Col ama del Cabo prueban el mismo hecho Y la fuerza con que van arraigando en los Estados Umdos las doctrmas nacIOnales es otra prueba del terreno que van ganando en dicho pals las fuerzas centnpetas sobre las centnfugas Por otra parte, el sistema umtano, cuando no se msplra en un amplio esplfltu descentralIzador, puede produClf el resultado funesto de ahogar el caracter particular de las reglOnes, que leJos de debilItar al Estado lo robustecen, contnbuyendo a ennquecer el senlmIento nacIOnal con nuevas mamfestaclOnes y a reforzar la solidan dad nacIOnal, dandola una estructura mas compleja Y es de tener en cuenta, como hace observar Bryce (1), que a medida que la cIvllizaclOn avanza, leJOS de amortlguarse se desenvuelve el senlmIento particular de los pueblos y el deseo de conservar su personalidad Buena prueba de ello nos ofrece la fuerza tan grande que ha alcanzado en la epoca actual el mOVImiento reglOnaltsta en Inglaterra, Espaa, italIa, y aun en la misma FrancIa Al mismo 1empo, gana tamblen cada dla nuevo terreno una comente de Ideas naCida de las condiCIOnes de la Vida economlca actual, que contradice los fundamentos del sistema umtano Nos refenmos al mOVimIento encarnado en las doctnnas relatIvas al fedelaltsmo economlCO, y al smdlcahsmo, que asplfan a converlr al Estado en una federaclOn de ASOCiaCIOnes economIcas y que, por el momento, tienden a aumentar en 10 pOSIble la fuerza poltlca de las ASOCiaCIones ya constituIdas El desenvolVimiento tan extraordmano alcanzado ul1mamente por los Smdlcatos obreros, las Camaras de ComercIO, los Smdlcatos agncolas, las ASOCiaCiones profeSIOnales, y sobre todo, por las Cooperalvas de consumo y producclOn, y la mfluencla pohlca creciente de todas estas enbdades confirman plenamente lo que acabamos de declT Todo lo expuesto nos mdlca el estado cnlco en que se halla ac(1) Bryce, obra y ensayo Citados en este capitulo

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tualmente el problema del umtansmo y el federalismo, por la vanedad de fuerzas pobtlcas, economlcas y sentImentales que por camInOS tan dIversos tienden a umr y a separar a los pueblos Y no ha de contnbUlr poco a la dlrecclOn que en defimva adopten los pueblos en esta cuestlOn, las consecuencIas que acarree la actual guerra europea

CAPITULO XIX
LOS FUNCIONARIOS PUBLlCOS

1 Los organos secundanos del Estado -Il Doctnnas rela h vas al concepto del funclOnano -1lI Doctnnas referentes a la condlclOn )undlca del funclOnano -IV El Estatuto de los funcIOnan os Opmlon de Dugult ObservaciOnes de Busquet -V La huelga de los funCiOnan os -VI Las AsociaciOnes de los funciOnanos 249

CAPTULO XIX
L0S PUNeI0ND.RI0S V.BLH20S

I Los organos secundarIOs del Estado -ll Doctrinas relatlvas al concepto del funcIOnarIO -1lI Doctrmas referentes a la condlclOn Jur! dlca del funcIOnarIO -IV El Estatuto de los funclOnanos Oplmon de DugUlt ObservacIOnes de Busquet -V La huelga de los unclO nanas -VI Las AsociacIOnes de los funclOnanos

I Los ORGANOS SECUNDARIOS DEL ESTADO -Los Poderes del Estado, segun declamos en el capItulo XI, cumplen sus funCIOnes respecvas vahendose de la cooperaclOn de personas o grupos de personas a los que usando el tecnicIsmo comente denominamos organos secundan os o agentes Todos estos organos secundanos ttenen como nota comun hallarse subordinados a los Poderes Pero ofrecen tamblen CIertos caracteres partIculares que permIten agruparlos en categonas dIferentes ASI se dIVide a estos organos en funcIOnanos que son las personas que cooperan de un modo permanente a la aClvldad del Estado y SImples agentes que son las que intervIenen aCCIdentalmente en las funCIOnes pub1!cas Tamblen se claSIfica a los organos secundanos en organos representalvos y delegados Los organos representatIvos son los orgamzados para representar la voluntad general, y los delegados los que representan la voluntad partIcular de otro organo (1) Las DIputaCIOnes provincIales son un organo representativo Por el contrano, los Gobernadores no son organos representavos porque no hm SIdo constitUIdos para representar a la voluntad general del pals, son organos delegados, aunque se les reconozca una cIerta autonomla, porque han sIdo constttUldos para representar al Poder eJecutivo en cada una de las provincIas
(1) M Haunou, obra CItada, lIt JI, cap 1

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El estudIO de los pnnclplOs que regulan la constJtuclOn de estos organos, las relaCIOnes que ellos mantienen entre SI y las que sostienen con los subdItos, sale fuera de los hmJtes del Derecho constttuclOnal y forma parte de la esfera de otras disciplinas clentlficas A pesar de esto no se puede prescmdu en el Delecho constItuciOnal de exponer algunas notas sobre los prmclplOs fundamentales relalvos a estas matenas, porque no se puede tener una Idea completa del funCIOnamiento de los Poderes fundamentales del Estado sm una nOCiOn de los organos que han de cumplir sus deCISIOnes Ademas es eVidente que la constItuciOn de estos organos secundan os puede mflUlr en tal grado en el funclOnamKnto de los Poderes que llegue a modificar la Vida consltuLlonal de un Estado Por este hecho en la mayona de las ConsltuclOnes se consignan algunos arlculos relatIvos al Estatuto de los funclOnanos o de algunos funclOnanos y a la orgamzaciOn local Vamos a ocuparnos tamblen nosotros de estos dos problemas, para completar aSilos capItulos que hemos dedicado al estudiO de los Poderes II Los FUNCIONARIOS PUBLICO S -Son muy diversos los cntenos aceptados por las legislaCiOnes y los tratadistas para determmar el concepto del funcIOnan o Algunos Codlgos, y entre otros nuestro Codlgo penal (1) y el Codlgo penal aleman (2), conSideran como funCiOnano a toda persona que mtervlene en el eJercIciO de las funCiOnes pubhcas Muchos escntores deSignan con el nombre de funclOnanos solamente a las personas que partIcipan de las funCiOnes publicas mediante una retnbuciOn economlca Este sentIdo es el que ha Sido aceptado en el proyecto de ley presentado por el Gobierno frances el 26 de Mayo de 1909 (3) P Laband conceptua como funcIOnan os a las personas umdas al Estado por una relaciOn de serVICIOS Y Monsleur DugUlt llama fu n(1) COdlgo penal, ar 416 Se reputara fUnClOnarlO publtco todo el que por dlSposlclon

mmedlata de la ley o por elecclOn popular o por nombramiento de autondad competente par hClpa del eJerCICIO de funCIOnes publIcas
(2) COdlgO penal aleman 3rt 359 Para los efectos de esta ley se reputan funCIOnariOS a todas las personas empleadas por toda <;.u Vida temporal o prOVISionalmente al serVICIO del 1m peno o al serVICIO mmedlato de un Estado confederado, hayan o no prestado Juramento

de entrada y tamblen los Notanos


(3) Art 1 o Son consIderados como funcIOnanos para la aphcaclOn de la presente ley, todos aquello<; que en cahdad de delegados de la autortdad pubhca empleados, agentes o subagentes ocupen en un serViCiO pubhco del Estado un empleo permanente remunerado por un sueldo mensual o por un tanto por ciento de lo que recauden para el Estado, y con~ cedIendO derecho al beneficIo eventual de una penslOn de retiro

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clOnanos a las personas que cooperan de un modo normal y permanente al funcIOnamIento de un serVICIO publIco En nuestro concepto, funclOnano es toda persona que coopera con una cierta permanenCia a la actividad del Estado Tiene este conI cepto grandes puntos de contacto con el que expone DugUlt Pero se aparta en que DugUlt no conSidera como servIcIos publIcos a todos los ramos de la actlVldad del Estado ASI dice que no pueden consIderarse como serVICIOS publIcas las fabncas de porcelana de Sevres y de tapices de Gobelmos, que son explotadas por el Estado frances Nosotros no vemos mnguna diferenCia esenCial entre este serVICIO y cualqUIera de los demas que realiza el Estado Es cierto que la Industna de Sevres es Igual a otras Industnas pnvadas Pero eso mismo ocurre con los ferrocarnles del Estado y en general con toda la actIVIdad pubhca de gestlOn, usando el lenguaJe en boga El caracter pubhco de un serVICIO depende solamente de que este o no en manos del Estado, porque desde el momento en que el Estado se encarga de una rama cualqUIera de la actIvIdad humana, es porque la estIma necesana para la colectIVIdad La mayor parte de los servIcIos que parecen hoy esenCIales y exclUSIVOS del Estado estuvo en algun tiempo en manos de entIdades pnvadas La misma admlmstraclOn de JustIcIa fue en muchos pueblos, durante una epoca de la Edad Media, una func5n famlhar mas que una funClOn publIca No aceptamos la doctnna de Laband porque, como veremos luego, partImos de la Idea de que no hay mnguna relaclOn contractual entre el Estado y el funclOnano y nos apartamos de la doctnna que caractenza a los funcIOnan os por el sueldo, porque salta a la vista la IdentIdad de , las funCIOnes que desempean algunas personas que cobran sueldo y otras que no 10 cobran El cargo de Alcalde y el de DIputado son retnbuldos en unos paises y gratUItos en otros En muchas Umversldades hay profesores con sueldo y profesores honoranos Y es eVidente que las funCIOnes que cumplen unos y otros son de la mIsma naturaleza Jundlca Ademas, ,con el cnteno que dIscutImos no podnan ser consIderados como funclananos los Alcaldes, m en general los funclOnanos que renuncIaran a su sueldo y en 10 que se refiere a la defimclOn de nuestro Codlgo penal, dIremos que empleando la palabra funclOnano en el sentIdo amplIo en que alh se usa, habna que dlstmgUlr dos clases de funclOnanos Una

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la que nosotros denommamos de ese modo y otra la que hemos llamado simples agentes Y de lo que se trata precisamente es de determmar las diferencias que separan a estas dos clases de organos secundanos De modo que la defimclOn de nuestro Codlgo no resuelve el problema que hemos planteado De acuerdo LOn el concepto que hemos expuesto, funclOnanos son todas las personas que cooperan con cierta permanencia en todos los ramos de la actividad publica Y, por 10 tanto, mcIlllmos entre los funclOnanos lo mismo a los mIembros de la carrera admmlstralva o la carrera JudICial que a los empleados de Correos, Telegrafos, ferrocarnles, fabncas y demas serVICIOS explotados duectamente por el Estado No conSideramos, en cambIO, corno funcIOnanos a los jurados,los electores, los empleados y obreros temporeros, m a nmguna de las , personas que mtervlenen solo aCCidentalmente en las funCIOnes publIcas Dentro de los funcIOnan os se puede dlstmgmr, como hace MeucCI, a los empleados, que son los que cobran un sueldo, de los que no lo cobran "FuncIOnano y empleado no son la misma cosa El empleado es retnbmdo El funCIOnano puede no serlo, por ejemplo, un Alcalde Todo empleado es funclOhano lato ~ensu, pero no todo funclOnano es empleado" (1) III NATURALEZA JURIDICA DEL ACTO DEL NOMBRAMIENTO DE LOS FUNCIONARIOS -Tamblen es muy grande la dlspandad de cntenos que separa a los tratadistas para determmar la naturaleza jundlca de los lazos que unen al Estado y al funcIOnano Pero pueden reduclfse todos esos cntenos a tres doctnnas fundamentales La que soslene que el nombramiento de los funclOnanos es el producto de un contrato pnvado analogo al arrendamiento de serVICIOS, al mandato, etc (Dareste, MeucCl, Lafemere) La que supone que es efecto de un contrato de Derecho publIco (Laband) La que dice que es un acto umlateral del Estado (Esmem, Haunou yen cierto modo Dugmt) Exammando solo aparentemente el problema, parece que las doctrmas que se ajustan a la realIdad son las conttactuales, porque observamos qUe para que el nombramiento de un funcIOnano sea efeclvo, se necesita la aceptacIOn de la persona nombrada y la toma de pose(1) MeuCCJ. obra cllada, pag 179

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SIOn Parece pues, que hay un verdadero contrato entre el Estado que demanda un serVICIO y el funcIOnano que se ofrece a cumplIrlo medIante un sueldo o una proteccIOn especial Pero anahzando el problema mas profundamente se ve que en el Derecho moderno se trata de un acto umlateral del Estado, que en el fondo, el nombramiento de un funcIOnano es una forma de reqUIsIcIOn, analoga al nombramIento de un Jurado o al llamamlento de un soldado Es eVIdente que cuando el Estado acuerda la creaCIOn de un serVICIO, y ordena se encargue del mIsmo un numero determmado de funcIOnanos, realIza un acto mdlvldual Tamblen es claro que el Estado puede decretar que esos funCIOnan os se nombren por eleccIOn, por concurso, por deslgnacIOn duecta o por cualqUIer otro medIO y .que la aceptacIOn de los nombramIentos sea oblIgatona o renuncIable Cuando la funcIOn representa una CIerta carga, es natural que se nombre al funcIOnano sm contar con su anuenCIa Pero cuando se trate de una funcIOn remunerada que concede a qUIen la desempea una sItuacIOn economIca ventajosa, es probable que habra muchas personas que la solIcIten Y en este caso el Est,ado puede muy bIen hacerla renuncIable, porque tIene la segundad de que SI un funcIOnano renuncia al cargo, habra muchas personas que deseen reemplazarlo Por lo tanto, la aceptacIOn del fUnCIOnarIO en este ultImo caso es un acto que perfeCCIOna el nombramIento, pero no un contrato con el Estado Y en prueba de ello no tenemos mas que fijarnos en el hecho de que en circunstanCIaS extraordmanas, cuando por motIvos de guerra o epIdemIa emIgra la gente o se puede temer que emIgre de alguna localIdad determmada, el Estado oblIga a las personas que estIme oportuno al desempeo de cargos que ordmanamente se conSIderan voluntanos, como oblIga al reservIsta a formar parte del EJerCItO En el fondo, pues, tan umlateral es el acto con que el Estado llama a las filas a un sold~do que aquel con que nombra a un magIStrado o un catedratIco De las consIderacIOnes expuestas se deduce que el funqonano se encuentra en una sItuacIOn objetIva o legal, y no como dicen los partIdarIos de la teona contractual, en una sluacIon subjetIva Es deCIr, que el Estado, que ha creado el serVICIO pubhco por un acto mdlvIdual (una ley, un decreto, etc) puede modlncar su orgamzacIOn, y la condlcIOn de los funCIOnan os afectos al mIsmo, por otro acto mdlvIdual, 10 cual no podna ocurnr SI el funCIOnarIo estuvIese umdo al Estado por medIO de un contrato

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Esto no se opone de nInguna manera a que se garanhce a los funclOnanos el mayor numero pOSible de ventajas para el mejoramiento de su sttuaclOn, o lo que es Igual, a que se les reconozca un estatuto digno IV EL ESTATUTO DE LOS FUNCIONARIQS -La palabra estatuto, que tanto se ha usado durante estos ultJmos aos, proviene de la palabra 1atma status, que generalmente se traduce con el termmo estado y aSI se habla del estado CIVil, estado rehglOso, etc La palabra estatuto, como la palabra estado, designa la sItuaclOn legal que pertenece a una persona, y por ello el estatuto de los funclOnanos slgmTIca la sJtuaclOn legal de los funclOnanos, sus derechos y sus oblIgacIOnes. Sm embargo, actualmente la frase estatuto de los funclOnanos se emplea en un senldo mas preCISO, porque se qlllere expresar con ella una sltuaclOn legal determmada, un estado en que los funclOnanos tengan garanlda su mdependencla y su mamovlhdad y cuenten con la segundad de que se recompensen con Juslcla sus serVICIOS Alemama es el pnmer pueblo que reconoclO, por una ley, la mdependencia e mamovllidad de la generalIdad de los funclOnanos publicas Nos refenmos a la ley Impenal de 1873 En Inglaterra hay una ley antenor, la del 1870, que concede las ventajas del estatuto a numerosos funclOnanos Pero no es una ley general como la alemana En los demas Estados hay diSpOSICiones que garantIzan derechos especIales a ciertas categonas de funcIOnan os Pero no hay nmguna ley de caracter general, y por ello son muchos los funclOnanos que quedan someldos, Slll garantla alguna, a las arbJtranedades capnchosas de la polilca ReCientemente se ha mlclado en FranCia un movimiento que se ha extendido al resto de Europa en pro de un Estatuto general de funClOnanos, que al mismo tiempo que mejore la sJtuaclOn de estos, les garanlce contra los pehgros de la arbJtranedad gubernamental Este movimiento fu recogido por el Gobierno en 1909, en un proyecto de ley que ha quedado detemdo con movo de la guerra Las pretensIOnes de los funclOnanos fueron y siguen Siendo muy dlscudas Algunos polItcos, ImbUIdos completamente en las doctnnas de la centrahzaclOn admllllstratIva, las combaten diCiendo que los funclOnanos deben ser los agentes doclles del Gobierno, que es qUIen asume la responsablhdad pohlca, y debe ser, por lo tanto, este hbre para nombrarlos, separarlos, suspenderlos, hacerlos ascender o hacerles retroceder en su carrera

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Nosotros pensamos que, .por el contrano, el Estatuto de funclOnanos se Impone tanto por el bIen del funclOnano como por el bIen del serVICIO mIsmo Como dice Dugmt, "el mejor medIO de asegurar un buen funclcnamlento de los serVICIOS publIcos es confenr legalmente al funclOnano una sItuaclOn estable, emanCIparle completamente del favontIsmo y de las IllflUenClas pohtIcas, asegurarle un ascenso regular en su carrera y garantlfle contra todo peligro de revocaclOn, traslado o retrogradaclOn fundados en motIvos arbItranos, la ley, en cambiO, puede Imponerle ciertas obligaCIOnes especiales a las que no estan sometIdos los partIculares, y especialmente la de establecer cIertas restncclOnes a la ltbertad de asoclaclOn, y, sobre todo, la de consIderar como delito toda tentatIva de coallClon que tienda a la suspenslOn de un serVICIO publtco " Tal es la Idea a que responde el estatuto de los funclOnanos No se establece en ellllters dlfecto e Illmedlato del funclOnano, smo en el mteres del serVICIO publico IndIrectamente aprovecha al funclOnano Se puede declf que el Illteres del serVICIO y el del funclOnano son sohdanos De una parte, SI el funclOnano tiene una sltuacwn segura y estable, se umra al serVICIO y trabajara tanto mas y tanto mejor cuanto que su sluaclOn quede mas solidamente asegurada Y de otra parte, SI la sltuaclOn del funclOnano es protegida legalmente, elleglslador puede a su vez Imponerle legllmamente una sene de obligacIOnes que tiendan a eVitar toda Illterrup1:wn en el serVICIO y a asegurar, de una manera general, el mejor funCIOnamiento pOSible" (1) Ademas, como hace notar Busquet, el Estatuto de funclOnanos es el umco medIO de prevemr todas estas perturbaCIOnes en el funCIOnamiento de los serviCIOS publtcos que hace temer la sltuaclOn precana de una gran parte de los empleados publicos "Esta dentro de la loglca SOCIal (2), que cuando una categona Importante de CIUdadanos no encuentra en la ley mnguna protecclOn eficaz para su sltuaclOn, sobre todo cuando se trata de una cuestlOn tan VItal como la sltuaclOn profeSIOnal, esta categona de CIudadanos se mc1llle naturalmente haCia los medIOS, SI no Ilegales, por 10 menos antlJundlcos Y estos medIOS son, preCIsamente, los mas capaces de llevar la perturbaclOn socJal y de arrojar la confuslOn en la orgamzaclOn del Estado Exammaremos solo uno de ellos, la huelga No tra(1) DugUlt, obra Citada, cap V, num B2 (2) J Busquet Les fonctwnnalres el la lulte pour le DrOlt, pag 12

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ELORRIETA y ARTAZA

tamos de dlscuttr ahora SI el derecho a la huelga pertenece o no a los funclOnanos En este momento nos colocamos en un punto de vIsta mas general y elevado Aceptemos por el momento que la huelga sea un derecho para los funclOnanos con el mIsmo titulo que para los obreros "Del mIsmo modo que SI se tratara de obreros, no dudamos en decIr de los funCIOnan os, que la huelga puede ser un procedImIento l~ gal, pero no sera un procedImIento Jundlco No es nI puede ser otra cosa que un exutono de medIOs vIolentos Es una conceslOn para eVItar la barncada y no la eVIta sIempre, es una transacclOn entre el motm y la lucha Jundlca, es deCIr, entre la guerra y la paz socIales ('. Y puede conSIderarse la agltaclOn causada por una huelga como una sltuaclOn envIdiable? Seguramente no Pero entonces, 10 que es precIso tener presente en la reflexlOn, es que no basta, como 10 hacen muchos esplntus slmphstas, con Ir gntando "Es necesano prohiba a los funclOnanos que se declaren en huelga" Eso es hacer mucho rUIdo, y nada mas SI no se qUIere que los funclOnanos se declaren en huelga, hay que tomar los medIOS para evItarlo Y no hay mas que dos medIOS Se puede Illstaurar un reglmen de compulslOn, hacer respetar por una coacclOn de cuartel la arbitran edad y el capncho de las deCISIOnes de la Autondad relalvas a los funCIOnarIos Pero, que dIficultoso sena tomar medidas de esa naturaleza' Aparte de que repugnanan profundamente a nuestras costumbres y sublevanan a la opmlOn publica, <-qUIen no ve la ImpOSIbilidad de que se empleen semejantes procedImIentos contra la enorme masa de funclOnanos? CoacclOn dlfecta, ('.se hara condUCIr por un gendarme a la ofIcma a cada funCIOnarIo que se megue a trabajar? CoacclOn mdlrecta por una amenaza de destltuclOn, pero, ('.se destttuye de un golpe a 50 000 o 100 000 funclonanos? "Este sena un medIO de tratar de evItar la mterrupclOn del funcIOnamiento de los organos del Estado, hacIendo los parar completamen. te Y no se reemplaza en vemlcuatro horas a una masa de empleados teCnICOS Yen 10 que concierne a los mismos empleados no tecnIcos, tampoco pueden ser susltUldos por la pnmera persona que se encuentre en la calle El Estado, la Provlllcla, el MunlClplO, no pueden otorgar su confianza al pnmer mdlvlduo que se presente para una I plaza de mmlma Importancia, con mayor razon no podran tampoco concederla cuando se trate de unos mlles de puestos que repartir "Ademas, ('.eomo olVIdarnos de la ola de col era que provocana la' destltuclOn de 100000 funclOnanos? La paz SOCIal quedana defimt1vamente turbada

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"Cuando la huelga de carteros (1914) el Gobierno decreto un gran numero de destltuclOnes Aparte de que esa huelga no podla compararse, por su escasa Importancia, a un mOVimiento mas generahzado de funclOnanos, los carteros destitUIdos han sido restitUIdos a sus puestos en aras de la paclficaclOn "Estos medios son poco eficaces, en todo caso, son medIOs Clfcunstanclales, con los que no debe contarse para la marcha normal y regular de los negocIOs pubhcos "Queda otro medIO, que consiste en proteger a los funclOnanos contra la arbJtranedad, otorgandoles, en pnmer termmo, derechos relativos a su sJtuaclOn, derechos destmados a lmpedu que sea esta pre,cana, concediendo les despues accIOnes legales para hacer respetar esos derechos, en una palabra, sustUlr con un estado de derecho un estado de hecho, reemplazar por hechos Jundlcos pacifico s los procedimientos de la guerra SOCial " V LA HUELGA DE LOS FUNCIONARIOS -Los mteresantes parrafos de M Busquet que acabamos de msertar aluden a una cuestlOn mlmamente relaCIOnada con la sltuaclOn legal de los funclOnanos de que venimos ocupandonos Tienen derecho los funclOnaflos a declararse en huelga, como"por ejemplo, los empleados de una Empresa pnvada? El derecho de la huelga solo slgmfica que los contratos de trabajO que celebran los patronos y los obreros pueden dar lugar, como todos los contratos, a una aCClOn CIVil, pero no a una aCClOn penal La SltuaclOn~ de los funclOnanos es esenc13lmente dlstmta a la de los obreros, porque no son contratantes con el Estado, smo cumphdores de una ley Y la mfracclOn de la ley debe lf acompaada de la sanclOn correspondiente Ademas, desde el momento en que el Estado orgamza un servlClO con caracter pubhco, es porque lo conSidera necesano por el bien de la colectividad Y ello es causa de que haya tamblen una diferencia entre los mtereses que se amenazan con las huelgas, cuando se trata de huelgas obreras o de huelgas de funclOnanos En el caso de una huelga en una fabnca de propiedad particular, luchan dos mtereses particulares, el del patrono y el del obrero En el caso de una huelga de funclOnanos, luchan dos mtereses de dlstmta naturaleza Jundlca, elmteres general representado por el serviCIO publIco y el mteres particular de los funclOnanos Creemos por ello que los funclonanos no tIenen derecho a la huelga, y que el Estado puede y debe persegulf a los que traten de orgamzar huelgas funclOnanstas
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ELORRIETA

ARTAZA

Esta doctnna es la que Impera en todas las legislacIOnes vigentes, porque todas ellas, sm excepclOn, prohiben las huelgas de funclOnanos Pero las huelgas, como todas las grandes luchas sociales, no pueden combatirse eficazmente con medidas represivas "Nuestra expenencla hlstonca-decla M Churchlll, siendo Mmlstro del Intenor-nos ensea un hecho Importante, y es que siempre que se ha notado en cualqUIer reglOn mglesa una agItaclOn oblera sena, ha sido ocasIOnada por causas profundas Es necIO y proplO de gentes fnvolas pensar que tales sucesos pueden ser efecto exclusIvo de la aCClOn de unos cuantos agitadores y pueden supnmlrsc con medidas penales Siempre lenen alguna otra causa natural que los pohtleos deben deseubnr para remediar o, por lo menos, mientar smceramente su remedIO. (1) Iguales conslderaclOnes podemos hacer sobre la agltaclOn presente de los funCIOnarIos No basta con prohibir las huelgas de funCIOnarIos para evItarlas La agltaclOn de los funclOnanos responde a una neceSidad real, que es la sltuaclOn precana y aun misera en que se encuentran muchos de ellos Y como dice M Busquet en sus frases CItadas, solo mejorando su sltuaclOn, solo otorgandoles un estatuto digno se cortanan de ralz los germenes de las huelgas funt:1onanstas (Por que no se habla de huelgas de funclOnanos m en Alemama, m en Inglaterra, a pesar de que hay en esos paises un numero de huelgas obreras mucho mayor que en FranCia? SenCillamente porque los funcIOnan os lenen un estatuto que les asegura la estabilidad de sus puestos y la regulan dad de sus ascensos VI LAS ASOCIACIONES DE LOS FUNCIONARIOS -El hecho de que las huelgas obreras son orgamzadas casI siempre por las ASOCiaCIOnes obreras, ha Sido causa de que muchos escntores se opongan a que se reconozca a los funcIOnan os el derecho de asociarse con el fin de eVItar aSI que algun dla se declaren en huelga En nuestra opmlOn el derecho de aSOClaClOn para fmes lIclos no puede prohlblfSe a mngun CIUdadano Ademas, pensamos que son tantos los bienes que produce el derecho de asoclaclOn, que sobrepasan por mucho a los males que puede provocar Las ASOCiaCIOnes pueden servlf a los funcIOnan os de medIO eficaz para ayudarse en sus necesidades, mejorar su condlclOn y aumentar su cultura Y en estos lempos en que la po!ltlca ejerce con tnste fre(1) DIScurso pronuncIado en Dundee. Octubre 1912

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cuenCla una InfluencIa tan corruptura en la AdmInlstraclOn, es de pensar que las AsocIacIOnes pueden servu adema s a los funclOnanos de armas de defensa contra las arbltranedades temIbles de Jos poltlcos poderosos Claro esta, que siendo la huelga de los funclOnanos un hecho IlIclto, las AsocIacIOnes de funclOnanos que preparen o sostengan una huelga _de funclOnanos, se convierten en AsociacIones IlicItas, que deben ser someldas a la JunsdlcclOn de los Tnbunales de Jushcla El Derecho vIgente en Europa, Insplfandose en las mismas Ideas, reconoce la eXIstenCIa legal de las AsoCIacIOnes funcIOnan stas En FrancIa la ley de 1901 otorga a los funclonanos un derecho amplio para la J'ormaclOn de AsocIacIOnes, pero deja subsIstente los artlculos del Codlgo penal que caslgan las coaltclOnes (1) A la sombra de esta ley se han creado cerca de un mIllar de AsocIacIOnes, cuya ltCltud ha SIdo confumada por 'un decreto del ConseJo de Estado de 11 de DIcIembre de 1908, se dIcto esta resoluclOn con mOlvo de un recurso por exceso del poder l'1tentado por la AsoClaCIOn profeSIonal del Mlmsteno de Colomas, contra el nombramIento tachado de Ilegal de un empleado, realIzado por el MIllIStro del mIsmo Departamento La AsoclacIOn tnunfo completamente, porque no solamente se anulo el nombramIento, silla que ademas se declaro que, dentro del derecho vIgente, los funcIOnan os pueden constitUIr AsociacIOnes profeSIOnales, y que estas AsocIacIOnes tIenen derecho a comparecer ante los Tnbunales en defensa de los Intereses de su carrera En Alemama la ley de 1908 reconoce el derecho de asocaClOn de los funclOnanos En Inglaterra se consIdera que forma parte del derecho de aSOClaClOn reconocIdo a todos los CIudadanos Y en Espaa se han fundado tamblen algunas aSOCIaCIOnes de funclOnanos al amparo de la ley Orgamca de AsocIacIOnes Pero en cambIO han SIdo prohIbIdas otras, y entre ellas la AsoClaclOn de RegIstradores de la PropIedad y la de funclOnanos JudICIales Nosotros estlmamos que esas prohlblclOne~ son Ilegales y que en nue,tro pals estan facult~dos los funclOnallos publicas como todos los CIUdadanos, por la ley Orgamca de AsocIacIOnes de 1887, para fundar aSOCIaCIOnes beneficas de cultura, recreo, etc sIempre que se ajusten a los preceptos de esa ley
(1) Recaredo F de Velasco, El Estatuto defuncLOnarlOs Vzda admInistrailva, numeros de Enero a Juho I

CAPITULO XX
ORGANIZACION MUNICIPAL

I Problemas mUnicipales -Il El Gobierno central y la esfera mUnicipal -IlI La mUnlclpalIzaclOn de serVICIOS -IV ConstItuclOn de los organos locales -V ConslderaclOn espeCial de la evoluclOn del reglmen mUnicipal en los Estados Unidos -VI El esplntu mUnicipal 261

CAPTULO XX
0RGllNIZIU21>N MUNH21VllL

1 Problemas mUnicipales -Il El Gobierno central y la esfera munICIpal -I1I La mUnlCLpa[zaclOn de serVLCIOS -lV ConsfttuclOn de los organos locales -V Conslderacwn espectal de la evolucwn del regLmen , munICIpal en los Estados Unidos -VI El esplrtu mUnicipal

1 PROBLEMAS DE ORGANIZACION MUNICIPAL -SIr Roberto Moner escnbIa a medIados del Siglo pasado (1) u Ao tras ao, y cada vez mas fuerte, esta llamando a las puertas de todos los Parlamentos de Europa la cuestlOn del gobIerno local, y ao tras ao nacen y mueren proyectos SIn que la soluclOn del problema adelante un paso" Estas palabras pueden ser cItadas con oportullldad en los momentos presentes, a pesar del tJempo transcurndo desde la epoca en que fueron escntas, porque las mstluclOnes locales contInuan en el mIsmo estado cntJco del Siglo pasado La cuestlOn de las relaCIOnes entre los MUlllClplOS y el Gobierno central, planteada en el Derecho pubhco al orgalllzarse los Estados nacIOnales, sIgue aun esperando soluclOn El desenvolvImIento Industnal y el aumento de las necesIdades humanas han comphcado todavIa mas la esfera del gobIerno local, hacIendo surgIr un nuevo problema el del mdustnahsmo mumclpal Umdas a estas dos cuestIOnes se presentan ademas las relatIVas a la constltuclOn de los organos mumclpales, y el desenvolvImiento de la contablhdad e mspecclOn de los serviCIos mUlllclpales Y, por ultImo, como marco de todo este cuadro, se ofrece un problema motIvado por el desarrollo de la democracia moderna, y es el referente a las relaCIOnes que deben mantener la pohtIca local y la naCIonal, los partidos pobtJcos locales y los naCIOnales
(I) R Moner, Local Oovernrnent 1875

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ELORRIEl'A y ARTAZA

II EL GOBIERNO CENTRAL Y LA ESFERA MUNICIPAL -La formaClon de los Estados naclDnales sefiala el comienzo de una epoca en la que se entrofllza un centrahsmo que restnnge la esfera de aCClOn alcanzada por los MumclplOs en la Edad Media El MUfllClplO, que, a consecuencia de la RevoluclOn comunal, reconqUIsto las libertades que le fueron arrebatadas por el Impeno romano, vuelve a perderlas al desenvolverse los Estados modernos, quedando estrechamente sUjeto a la autondad del Gobierno central Se halla muy extendida en nuestra Patna la Idea de que el centrahsmo ha sido un fenomeno proplO y exclusIvo de los llamados pueblos latlllos, pero el centrahsmo se arraigo tamblen en los demas paises En Inglaterra ha Imperado e Impera todavIa un centrahsmo muy grande Lo que pasa es que en Espaa y FranCia los MumclplOs quedaron sUjetos al Poder Real, y al establecerse el regImen consltuclOnal, al Poder eJecutivo, mientras que en Inglaterra fuelOn somedos al Parlamento Mas este organo ha ejerCido y ejerce sobre los MumcI plOS una acclOn tan directa como el Poder ejecutivo en FranCia y Espafia Buena prueba de ello es el hecho de que el MUlllClplO lllgles necesita una previa autonzaclOn parlamentana para adoptar planes de ensanche de poblaclOn, mUfllclpahzar servlclOs, emitir emprestos, reformar los serVIClOS de enseanza y benencencla, y hasta para engu monumentos pubhcos (1) Bien es verdad tamblen que Inglaterra ha respetado la constltuclOn pecuhar de los diversos organos locales, a dlierencJa de Espafia y FranCia, que han estableCido la mas monotona ulllformldad admllllstrava Pero la esfera de la actiVidad mUlllclpal sufrlo Iguales mgerenclas del Gobierno central en Inglaterra que en las otras dos nacIOnes citadas Del mIsmo modo, en Alemama los MUlllClplOS quedaron sUJetos, en algunos Estados, a las legislaturas, y en otros, al Poder eJeculvo Debemos, Slll embargo, hacer notar que, por excepclOn, las cIUdades libres conservaron su autonomla Hoy, en cambiO, es general la tendenCia en pro de la descentrallzaClOn munlClpal Las Ciencias SOCiales han puesto de mamnesto que el MumclplO es una SOCiedad necesana de nnes totales que, como to(1) Ashley, Local Oovernment zn England -Laurence Lowell The Oovernment zn En gland -J A Fatrhe, Local Government

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das las entidades del mIsmo genero, necesJta el reconpclmlento de su autonomla para el cumpltmlento de sus fines Y estos pnnclplOs han trascendIdo a la esfera polItlca (1) Los debates susCitados en nuestras Camaras legIslativas con motivo del proyecto de AdmlnlstraclOn local de 1907 reflejan una asplraclOn general a descentraltzar la vIda de las entIdades locales En Fran<:Ia e Itaha se observa la mIsma comente En Alemania se respeta ya la autonomla mUnicIpal, yen Inglaterra ha declarado reCIentemente el primer MinIstro, Mr AsqUlth, los proposJtos que tiene el Gabinete de encomendar a los MUniCIpIOS el gobIerno de sus asuntos pnvati vos Algunos escntores han considerado este mOVimiento a que venimos refmendonos como una restauraclOn de las antiguas l1bertades mUnicipales y aunque, en efecto, la Itbertad mUnicipal que se defIende actualmente tiene cIertos pnnclplOs comunes con la antIgua democracia mUnicIpal, se diferenCIa tamblen profundamente de ella, porque la CIUdad moderna tiene un caracter completamente distinto al de los MUniCIpIOS antiguos No se puede pensar en esta epoca de los Estados nacIOnales en volver a los tiempos en que la CIUdad era la encarnaclOn del Estado, el UlllCO aSiento de la soberanla pohtlca, ni menos en restaurar las Ciudades de la Edad Media que debla n su Importancia a los pnv]eglOs comerClaJes e Industnales que disfrutaban La CIUdad moderna, ademas de esos caracteres tlplCOS que ofrece por la organlzaclOn pohtJca e mdustnal de estos tiempos en mediO de la cual vive, se distingue de las Ciudades antiguas porque tiene que atender a necesIdades y sentimientos del pueblo nacidos al calor de la cultura moderna Basta para darse cuenta de la transformaclOn operada en la naturaleza de la CIUdad con fiJarse en que la mayor parte de las funCIOnes que cumpha en la Edad Media y en la Edad Antigua se hallan hoy encomendadas al Estado, y que en cambIO se encarga ella de la satlsfacclOn de necesIdades sociales, fines mtelectuales, recreos y comodIdades en los que III siqUIera soaba el pueblo en los tiempos pasados Por todos estos hechos, los problemas mUnicipales en la actualidad son muy dlstmtos de los de otros tIempos y reqUIeren soruclOnes espeCiales y estudIOs especIales
(1) Azcarate Dlscurc;,o de apertura del Atene 1891 -Esta cueslon se halla tambfen es~ tudlada en la obra de P Perez DI3Z. La caestlOn regIOnal y la autonomia Vease tambIn Oed. Soclologlcal paper.

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ASI, al exammar las funcIOnes que el Municipio debe cumplIr nos encontramos con un problema que echpsa a todos los demas, y que no ha alcanzado Importancia hasta la epoca presente el problema de la mUnIclpahZaclOn de serVICIOS III LA MUNICIPALIZACION DE SERVICIOS -La mUnIclpahZaclOn de serVICIOS ha sido practIcada, aunque en forma modesta, desde tIempos muy antIguos Ya el fuero de Cuenca regulaba la explotaciOn de un balneano munIcipal En Pamplona eXiste, desde epocas remotas, una panadena munIcipal, denommada El Vmculo La taberna mUlllClpal fue mstJtuclOn muy familiar en nuestros Concejos medlOevales Y fueron tambIen muchos los MumclplOs que poselan tlerras y las cultIvaban dlfectamente En los MumclplOs medlOevales de los demas paIses encontramos tamblen analogas manIfestaCIones de la mUnIclpahZaclOn de serVICIOS Pero, en reahdad, la mUnIclpahZaclOn de servIcIos no alcanzo ImportancIa hasta una epoca muy reCIente La poht1ca emprendIda por J Chamberlam en Bummgham, al ocupar la PresIdencIa del Consejo mUnIcipal el ao 1872, puede conSIderarse como el verdadero comienzo de la era del mdustnahsmo mUnIcIpal BaJO los auspIcIos del Ilustre pohtlco citado, el MumclplO de Blrmmgham mumclpahzo el serVICIO de suminIstros de agua, el del alumbrado electnco y de gas y el de tranvlas, y edIfICO bamos obreros y hasta casas para la clase media Y fue tal el exIto obtenIdo en esas empresas, que la mayor parte de las grandes clUdades mglesas adoptaron inmediatamente la pohtlca de Blfmmgham El ejemplo cundlO luego por todo el mundo CIVIlIzado, pudIendo conSIderarse hoy al Industnahsmo mUnIcIpal como un hecho practlcado, en mayor o menor grado, en todos los paIses (1) Los resultados obtemdos con la mumclpallzaclOn de servlCIos han SIdo muy dlstmtos y aun opuestos en las dIversas CIUdades En Blrmmgham, Llverpool, Olasgow y otras Ciudades Inglesas, las mdustrIas mUnICIpales han rendido grandes benenclos Por el contrano, en West-H,am y Londres, en Chlcago, Nueva York y la mayor parte de las CIUdades amen canas, en Catama y otros MunICIpIOS italIanos, el mdustnallsmo mUnICIpal ha SIdo un fracaso completo, por las enormes perdIdas que ha ocaSIOnado
(1) T Elorneta La mumclpalzzaclon de servICIOS

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Estos hechos tan opuestos han sido causa de que la pohtlca de la mUnlclpahzaclOn de servIcIos cuente con partida nos y adversa nos decididos Estudiando la copIOsa hteratura esenta por unos y otros se observa que todos ellos plantean la cuestlOn en trmmos absolutos y temenda en cuenta solamente su aspecto poht!co Para los adversanos de la mumclpahzaclOn, esta polltJca fracasara, en la genera!Jdad de los casos, por la falta de eficacia de los funcIOnan os pubhcos y la faclh" dad con que se desarrolla la corrupclOn en los orgamsmos pubhcos cuando encuentra un campo de operacIOnes tan apropiado como el que ofrece la explotaclOn de una mdustna Para sus defensores, la mumclpahzaclOn, de Igual modo que todas las medidas que hendan a ensanchar la esfera de actividad de los orgamsmos pubhcos, servlra en defimhva para despertar el mteres de los CIUdadanos en los asuntos pubhcos, aumentar el sentido de responsablhdad de los funclOnanos (1) y mejorar la condlclOn de los obreros, por el ejemplo que puede dar el MUllIClplO con el buen trato que preste a sus trabajadores Pero, segun mdlca el dlstmgUldo pubhclsta norteamencano F A Cleveland (2), el problema del mdustnahsmo mumclpal debe exammarse fiJandose mas en su aspecto admmlstratlvo que en su aspecto polItIco, y de ese modo se ve que hay algunas cucunstanclas en que puede ser muy oportuna la munlClpahzaclOn de CIertos servICIOS y otras en que puede ser muy funesta Aclaremos estas consIderaCIOnes la explotaclOn de una mdustna mUnicipal es un negocIO de la mIsma naturaleza que la ell.p10tacIOn de una mdustrIa pnvada Vana la forma en que se distrIbuyen los benefiCIOS obtemdos con' la mdustna Mas todas las cuestIOnes referentes al planteamiento del negocIO ya su gestlOn son analogas en uno y otro caso La mdustna pnvada aspua a distrIbUIr entre sus aCClOllIstas CIertos beneficIOS en forma de diVIdendos activos La mdustrIa mUlllclpal trata de mejorar el serVIlIO que explota, baJO el precIO que por su aprovechanuento paga el pubhco, y en el caso de que rInda grandes ganancias, aumentar los recursos del MumclplO para sus gastos generales Por 10 demas, como hemos dicho ya, la explotaclOn de una m(1)
(2)

Esta matena se halla tratada en dIversos traets de los {ablanos Cleveland, Munzezpal admznzstratzon and accountzng, 1009, cap

XIV

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ELORRlETA y ARTAlA

dustna debe sUjetarse a las mIsmas reglas, cuando se trate de empresas publlcas que de pnvadas No hay razan alguna para que un serVICIO mUnICIpal de tranVlas se explote en forma dIversa que uno pnvado El mIsmo matenal, Igual numero de empleados y analoga dlfecclOn tecnIca necesitan ambas empresas Por consIgUIente, cuando se trate de establecer una mdustna mumClpal, debe estudIarse la cuestlOn del mIsmo modo que cuando una CompaIa pnvada trata de Implantar una Industna ASI, antes de mUnICIpalIzar una Industna debe tenerse en cuenta SI esta es o no explotada por alguna CompaIa pnvada En el pnmer caso se debe estudIar SI el MUnIClplO puede explotar dIcha Industna en condICIOnes mas ventajosas que la CompaIa pnvada encargada de ella Aceptando la hlpotesls de que el MUnIClplO perdena con la explotaclOn de la mdustna, es necesano conSIderar que puede haber ocaSlOnes en las que convenga al MUnICIpIO, en aras del bIen general, mUnIcIpalIzar CIertos serVICIOS, aunque salga perdIendo en dIcha Em presa Esto puede suceder cuando, por ejemplo, las Compalas pnvadas eleven los precIOs de cIertos serVICIOS en forma tan exagerada e InjustIficada que sea precIso establecer servIcIos mUnIcIpales para regular los precIOs Y esto puede ocurnr tambIen con el sumInIstro de agua, que responde a una neceSIdad pnmana del vecmdano En estas condICIOnes, el MUnICIpIO debe encargarse del serVICIO de que se trate, pero, en caso contrano, no En la hlpotesls de que el MUnICipIO pueda explotar una Industna en condlclOnes mejores que las Compalas encargadas de ella (1), es convenIente examInar ademas SI las Autondades mUnICipales ofrecen las garantIas debIdas de honradez y competencIa Y, supOnIendo que las reunan, se reqUIere todavla una nueva condlclOn para establecer una mdustna mUnICIpal, y es la de que se organIce esta baJO las mismas normas que conducen a un buen xIto en la esfera pnvada En este punto, los enemIgos de la mUnIclpalIZaclOn de servIcIos nos atajaran diCIendo que eso es ureahzable, porque sena una locura pedu Igual eficaCia a un obrero mUnICipal que a otro de una Empresa pnvada Pero a este razonamiento podemos contestar que la meflcacla de los funclOnanos pubhcos, de Igual modo que la de los empleados de
(1) Este caso puede darse, por (")emplo con el
mo de luz que hace el MUnICipIO
serVICIO

del alumbrado, por el gran consu

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muchas casas particulares, depende caSI SIempre de la falta de contabIlIdad e mspeCClon, segun lo demostraremos mas adelante En el caso de que se trate de un serVICIO no explotado por alguna Compaia pnvada, es precIso tamblen anahzar prevIamente algunas cuestIOnes, y entre ellas las SIgUIentes 1 a SI el negocIO propuesto sera o no lucratIvo 2 a SI en el caso de que no sea lucrativo, convIene explotarlo por los beneficIOS que pueda reportar a la Comullldad 3 a SI en el caso de que sea lucrativo, sera oportuno arrendarlo a una CompaIa pnvada, reservandose el MUnICIpIO la facultad de Imponer condICIOnes a su explotaclOn, y 4 a En el caso de que no haya Compalas que puedan explotarlo, no convengan sus propuestas, SI el personal del MUnICIpIO reune las condICIOnes antes sealadas Los MUlllClplOS que han examinado bIen todas estas cuestIOnes han obtemdo grandes frutos con la mumclpal!zacIOn Esto ha ocurndo en Bummgham, Glasgow y Llverpool, cuyos Consejeros mUlllclpales han dado pruebas de ser unos hombres de negocIOS de pnmer orden Por el contrano, los MumclpIOs que han Ido a cIegas a estas empresas han expenmentado grandes desastres La VIda mUnicIpal de los Estados Ullldos esta Ilustrada con muchos ejemplos de esa clase CIUdades como Nueva York y Chlcago se han VIStO obhgadas a arrendar a Compalas pnvadas la explotacIOn de los SerVICIOS de tranvlas y alumbrados, que estuvIeron mumclpahzados en otra epoca En Londres se ha ViSto obhgado el Consejo del Condado a abandonar la mUlllclpahzacIOn del servICIO de obras urbanas y la de vapores para vIajeros del Tamesls, por las grandes perdIdas que dIchos negocIOS le ocaSIOnaban Yen West-Ham, la meficaCla de los obreros mumclpales ha Sido causa de que se haga proverbial la frase de que en dIcho dlstnto se ha mumclpal1zado la pereza (1) La hlstona de la mUlllclpahzacIOn de serVICIOS en !taha ofrece tambIn argumentos muy expresIvos para la doctnna que hemos desenvuelto Todo ello nos mdlca que es OCIOSO hablar en termlnos generales del mdustnahsmo mUlllclpal El hecho de que la mumclpahzaclOn de tranvlas haya SIdo en Blrmmgham fuente de pmgues mgresos no
(1) A G,got Le soclallsme mUnlClpal en Angleterre

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qUiere decir que producIrla IdentIcos resultados en Madnd, como tampoco el hecho de que haya fracasado la panadena mumclpal de Catama puede slgmficar que sena tamblen una ruma la ImplantaclOn de. panadenas mumclpales en Bilbao, por ejemplo Es necesano, por lo tanto, emplazar el problema de la mumclpal!zaclOn dentro de los termmos de cada MumclplO, partiendo del estudIO de los mtereses y aspnaclOnes del vecmdano y de las condiCiones de los funclOnanos encargados de su admlmstraclOn En caso contrano, el MumclplO marchara en medIO de la OSCUTIdad mas completa\ expuesto a malgastar en una empresa ruinosa los recursos que los contnbuyentes le entregan, no sm pena, para el 10gro del bienestar general En conslderaClOn a esta sene de factores tan dehcados que han de concurm para el buen eXlto de la mumclpalIzaclOn de serVICIOS, se eXige en Inglaterra a los MumclplOs para explotar una mdustna la autonzaclOn del Parlament, y en !taha y en algunos Estados de la RepublIca norteamencana la aprobaclOn del referendum de los electores IV CONSTITUCION DE LOS ORGANOS MUNICIPALES -La orgamzaclOn adoptada por las entidades mumclpales para el cumplimiento de sus fines vana en los diversos paises En pnmer lugar, nos encontramos con dos sistemas dlstmtos de orgamzaclOn Uno de ellos es e' establecido en Inglaterra y Norte Amenca, que encomienda las funCIOnes mumclpales a organos diferentes y completamente mdependlentes unos de otros ASI, por ejemplo, dentro del recmto de Londres nos encontramos con los Consejos de parroqUIa para los asuntos de beneficenCIa, las Juntas de los Burgos para las cuestIOnes de poltcla urbana, las Juntas de Samdad para las matenas de salubndad y el Consejo del Condado para todos los demas asuntos (1) El otro Sistema, que es el Implantado en FranCia y Espaa, centrd.ltza toda la admmlstraclOn mumclpal en manos de un solo organo el Ayuntamiento o Consejo nlumClpal (2) Pero desde hace algun tiempo se deja sentn en Inglaterra una marcada tendenCia a la reumon de las dlstmtas Asambleas mumclpales en un solo Cuerpo, como lo demuestra la ley de reorgamzaclOn de los Consejos de Condado, que concede a dichas Asambleas las fun(1) Sldney Webb, Engllsh local government -Jenks, t.ssal sur le gouvernement local en Angleterre trac1ucclOn francesa (2) Berthelerny, Tra,te elementalfe de Dro,t admzn,stratzve

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ClOnes que desempeaban los ya supnmldos Consejos escolares y, ademas, algunas atnbuclOnes para IllspecclOnar en Clertol'. casos a las Juntas de los Burgos En camblO, en Francia se nota una comente hacia la dlvlslOn de las funClOnes del Consejo mUlllclpal entre diversos Cuerpos teclllcos, e3 declf, a la descenflallzaclOn de serVIClOS, de que hemos hablado en o tros capitulas (1) A los dos sistemas expuestos debemos aadtr el de la democraCla di! ecta, estableCida en los MUlllClplOS rurales de SUiza, Inglaterra, Alemania y RUSIa, y el del referendum Implantado en Norteamenca, SUIza e Itaha, que someten la admllllstraclOn mUlllclpal a la supenor autorIdad del Cuerpo electoral La democracia dlfecta, que fue el sistema propIO de la Edad Media, va siendo aceptado pOI todos los pueblos para la orgalllzaclOn de sus MUnIClplOS rurales El proyecto de ley de 1907, recogiendo, con muy buen acuerdo, la tradlclOn de nuestro claslco Concejo able! io, admie dIcho sIstema para CIerta clase de MUlllClplOS Tamblen va aumentando el numero de partldanos del referendum en la esfera mUlllC1pal, sobre todo en los pueblos latmos (2) Y es que hay una razon muy poderosa para la adopclOn de esa medIda En todos los pueblos latmos, los Concejales son elegidos atendIendo a sus doctrmas pobtlcas generales, sm parar mientes en su competencia admmlstrativa, siendo este hecho causa de que reabcen con demaSIada frecuencIa actos que, Slll H contra los dogmas de su parbdo, atentan contra los Illtereses locales del MUlllClplO Y parece que la UnIca manera de eViar, o, por 10 menos, de ammorar, los peligros que acarrea este hecho, al parecer memedlable, de que se ebJa a los ConceJales por su f]aClOn politlca, y no por su competencia admllllstrativa, es la de someter a la aprobaclon de todo el vecmdano las cuestiones de alguna ImportanCIa, y espeCIalmente las que afectan al credJto mUlllclpal Los mIembros de las Asambleas representattvas se ebgen en los dIversos pueblos por dos procedImientos por el de sufraglO Universalo por el del censo Este ultimo, que se halla todavla en vigor en SUIza, Alemania y Austna-Hungna, se IllSplra en la Idea de que los MUl11ClplOS son Illl'.tltuClones de caracter espeCialmente economlco, y, en consecuencia,
(1) P Deschanel, La decenfralzsaltoll -H Rlpert La reforme admmlstratwe (2) P Puez Dlaz, en su obra cItada, estudia un procedimiento para adaptar la Asamblea veclOal a todos los MUnICIpIOS

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solo deben mtervenIr en su admmlstracIOn los que contnbuyan en clelto grado a sus gastos Pero en todos los pueblos va dommando ya la doctnna de que los MUnICIpIOS son Sociedades de fmes totales, y es de esperar por ello que acabara de Imponerse el sufragIO umversal en las eleCCIOnes mUnICIpales, como se ha Impuesto en las eleCCIOnes parlamentarIas Hemos de anotar tamblen que en Inglaterra y sus cololllas, en la mayor parte de los Estados norteamencanos y en Noruega, gozan las mUjeres del derecho de sufragiO aClvo y pasIvo El proyecto de AdmlnIstracLOn local del Sr Maura mtroducla un nuevo pnnclplO en la eleCCIOn de los Consejeros mun'clpales, y es el de la representacIOn corporatIVa Otro problema digno de ser estudiado, dentro de esta matena de Derecho constItucIOnal mUlllClpal, es el relativo a la ulllformldad o dIVersidad local Sabido es que Francia y Espaa se distInguen del resto de Europa por haber orgamzado todos sus MUnIcipIOS sobre el mismo modelo, sm tener en cuenta las diferenCias que a unos y otros separan En cambIO, en Alemallla e Inglaterra hay diversos tipos de orgalllzaclOn para los MumclplOs rurales, urbanos, mantImos y las grandes CIUdades ' Afortunadamente, ya nadie se atreve a sostener que los MUnICIpiOS son Simples ruedas admlm;tratIvas, umca forma de defender la umformldad de la orgamzaclOn local Todos reconocen que el MumClplO, como SOCiedad natural que es, tIene derecho a orgamzarse en armoma con su espeCIal y propIa manera de fer "La VlSlOn moderna de la VIda lt>cal-escnbe el Sr Posada -esta, sm duda, muy leJOS de la conceptuaclOn legal de los MumclpIOs, con sus Ayuntamientos Incrustados en el sIstema de una funclOn admln'strahva, como pnmer grado de una orgamzacIOn Jerarqmca Esa VlSlOn moderna Impone el MumclplO, grande o pequeo, smtelzado en un centro de Vida que entraa un complejO de mtereses comune, (vecmales), mtereses del hombre moderno, economlcos, elcos, culturales, de la salud del cuerpo y del espmtu, aunque comprendida la formaclOn munICIpal en el sistema mas amplIO de una VIda nacIOnal, que sera tanto mas nca y progresiva cuanto mas Intensa sea la de los MUlllClplOS (1) Las Asambleas mUnICIpales son presididas en todos los paises por
(1) Posada E'UolucLOn legislatIVa del reglmen local en Espaa

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un Magistrado, denommado en Espaa Alcalde, en FranCIa, Malre, en Itaha, Smdaco, en Inglaterra, Mayor, y en Alemallla, Burgo-

maestre
Este Magistrado se encarga de ejecutar, por SI solo o en umon de otros representantes, los acuerdos del Consejo mumclpal (1) Es necesano, por ello, que el Alcalde y el AyuntamIento este n lillmamente umdos y compenetrados, porque, en caso contrano, puede aquel dilatar la aprobaclOn de los acuerdos mumclpales, eJecutarlos malo retardar su eJecuclOn Por eso el Sr Azcarate dice que, mIentras el Alcalde no sea desIgnado por el MumclplO, no se puede hablar de descentrahzaclOn local Y de hecho es elegido en la mayor parte de los paises Ocurre, sm embargo, que en algunos pueblos, como Espaa, el Gobierno central delega en el Alcalde un gran numero de atnbuclones, y, en consecuenCIa, no puede permanecer mdlferente a su nombramiento La orgamzaclOn espeCial de Pans y Lyon encIerra qUlzas la verdadera soluclOn que puede darse a este problema en Espaa En dichas poblaCIOnes, todas las facultades delegadas del Poder _ central quedan en manos de funclOnanos designados por el dlfectamente, y se deja al Consejo mUniCipal en libertad de eleglf su Presidente ASI, en Pans, el Prefecto de Pollea y el Prefecto del Sena, que representan al Gobierno central, son nombrados por este, y el PresIdente del Consejo mUniCipal, que se lImJta a ejecutar los acuerdos de dicha Asamblea, es nombrado por ella (2) Tres sistemas se siguen para la deslgnaclOn d los Alcaldes Uno es el Implantado en Espaa, que deja al Gobierno central el derecho de nombrar Alcalde a uno de los Concejales en todos los MuniCipiOS que sean cabeza de parldo JudiCial o tengan cierto numero de habitantes (3) Otro es el estableCido en FranCia y algunos Estados de Alemama, que encomienda a los Consejos mumClpales la facultad de elegIr dicho cargo y el tercero es el SIstema propIO de Inglaterra y Norteamenca, donde los Alcaldes son elegidos duectamente por el Cuerpo electoral En algunos Estados de Alemama no se reqUIere, para ser Alcalde, la condIcJOn de pertenecer al Consejo munICIpal Muchas veces se ehge
(1) Vease Azcarate, obra Citada (2) Haunou Precls de Drolt admznlstrauj (3) Ademas el Gobierno nombra hbremente el Alcalde de Madnd yel de Barcelona

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a personas extraas al mismo MUlllClPIO, y es que se considera que dicho cargo es de naturaleza tecllIca, y solo puede ser bien desempeado por qUIen reuna cierta competencia admmlstratJva El sistema que, al parecer, cuenta hoy, entre los publtclstas de Derecho mUlllclpal, con mayor numero de partldanos, es el de la elecclOn directa por el Cuerpo electoral, porque, de ese modo, ~e presentan candidatos de mas reJeve, y ademas el Alcalde se rodea de una gran fuerza moral Las funCIOnes del Alcalde vanan mucho en los dlstmtos MUlllcipIOS, segun la mayor o menor frecuencia con que se r('unen los ConseJos mUlllclpales En Espaa, por ejemplo, donde los Ayuntamientos celebran sesIOnes semanales, las funCIOnes del Alcalde son menores que en Belglca, Inglaterra y Alemama, cuyos Consejos mumclpales solo celebran dos o tres sesIOnes anuales En e"tos ultlmos paIses, el Alcalde cumple sus funCiones aU,{ihado de una ComlslOn, denommada ComlslOn pe! manente, e!l Belglca, Conseja de Alde! mens, en Inglaterra, y Maglsfl at, en Alemama (1) Al dlscutJrse el proyecto del Sr Maura, algunos eswtores defendIeron el Sistema actual espaol, dlClendo que las sesIOnes semanales de los Ayuntamientos permIlan a los Concejales fIscalIzar constantemente toda la gestlOn munICIpal PodIan tambIen haber aadIdo que ese procedimiento favOIece el desenvolVImiento de la oratona mUniCipal, en la que bflllalOn tantos gemos atenienses A pesar de esas razones, es hoy general en todos los paIses la Idea de que las sesIOnes contmuas de los Consejos mumcIpalcs solo suven para entorpecer la marcha de los asuntos locales Dos seSlOnes al ao, celebradas en dos epocas dtferentcs, son bastantes para sealar la duecclOn de la polltlca mumClpal y e'{ammar la conducta de la ComlslOn eJecuhva Ademas, encomendando la funClon ejecutiva a una ComlslOn reducida, es facII eXigir a sus miembros la responsabilidad en que mcurran por sus actos En cambIO, con el sistema Imperante en nuestra Patna, la responsabilIdad mdlI vIdual se dIsuelve en la colecttva, que Siempre es muy dIfICil de precisar
(1) '1eyer Derecho admlmstratiVo tradUCclOn espaola -Goodnow, Comparaflve ad mmlstratzve law -Ashley, Local and central government

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Actualmente hay un gran mOVImIento en los Estados Um10s ha<Cla la centraltzaclOn de la funclOn eJecuttva, no en manos de un Comtte, SinO solo en las manos del Alcalde inspeccIOnado por la oplnlon pubhca, pensando que este es el UlllCO medIO de combatu raplda y enrgIcamente la corrupclon remante en las grmdes cIUdades, y tener, .al mIsmo tIempo, la segundad de que hay una persona responsable -de la polttlca mumclpal (1) La gran trascenden1:1a alcanzada por ese mOVImIento y el mters que ha despertado en Europa, nos Impulsan a dedIcarle una especIal atenclOn V EVOLUCION DEL REGlMEN MUNICIPAL EN LOS ESTADOS UNIDOS (2) -Los MuntclplOs norteamencanos, sigUIendo la tradlclon mglesa se hallaban somettdos, en los comienzos del SIglo XIX, a las legislaturas de los Estados, en tal forma, que podlan estos revocar los acuerdos mumclpales y hasta reformar la orgamzaclOn mumclpal Esta faIta de autonomla fu causa de que decayera el espmtu mumClpal, y de que algunos polItIcos, a la sombra de la mfluencla que eJercmn en las legIslaturas, se apoderaran de los MuntclplOs y los explotaran en serVICIO de sus mtereses parttcu1ares ASI naclO el graft o corrupclOn mumclpal y se formo la mstltuclOn de los boss o cacIques Con el fm de acabar con esta corrupclon, los poltIcos honestos emprendIeron una campafa en favor de la mdependencla muntclpal que tuvo un eXlto mmedlato en la mayor parte de los Estados de la Unton Se logro la autonomla mUntcIpal, mas a pesar de ello, contmuaban los MuntclplOs con una admmlstraclOn defiCIente, y se penso entonces en la reforma de su orgamzaclOn , Los MUntCIplOS en la epoca cItada, sIgUIendo la tradlclOn mglesa, tentan su admmlstraclOn en manos de una Asamblea electIva y un Alcalde elegido por ella, que eJercla las funCIOnes de PreSIdente Y como las Asambleas numerosas son sIempre de hecho trresponsables y ello es causa de que caIgan con faCIlIdad en la deSIdIa o en la corrupclOn, en la mayor parte de la Umon se reformo la orgamzaclOn mUniCIpal, aplicando en dIcha esfera los mIsmos pnnclplOs del GobIerno federal Se adopto, aSI, el sIgUIente sIstema Un Consejo legIslativo compuesto de dos Camaras electIvas ImItando al Parlamento federal La Camara baja que se elegla por todos los vecmos y la alta por compromlsanos de dlstntos El Alcalde era elegIdo por el pueblo y tema, Iml(1) Rowe obra CItada 2) Vase Rowe, obra Citada 18

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tanda al Presidente de la Republica, facultades para hacer ciertos: nombramientos y veto suspensIvo para los acuerdos de las Camaras mumclpales Al adoptar esta orgamzaclOn la opmlOn publica en Norteamenca, contmuaba pensando eqUivocadamente que las funcIOnes del MUnICIpIO, son analogas, aunque en otra esfera, a las del Gobierno central Pronto se VIO en la practica que las funcIOnes de ambas entidades son dIstmtas y su organIzaclOn debla ser tamblen diferente El SIstema de los "frenos y contrapesos", que es el nombre con que se denommo a este reglmen que acabamos de descnblf, porque separa completamente el organo ejecutivo del legislativo y diVide a este en dos Camaras, tIene su razon de ser como forma de un Goblern central en un Estado federal, porque dificulta, 51 no ImpOSibilita, que las Autondades centrales puedan atacar a los derechos de los Estados particulares y a la libertad mdlvldual I Pero como no hay mediO de que los MUnICipiOS atenten contra los derechos de los Estados o los CIUdadanos, la aphcaclOn del sistema cItado a la esfera mUnIcipal solo podla produclI grandes perJulClos sIU ventajas de nmguna clase y aSI se observo que este reglmen ocasIOnaba una lentitud muy grande en la resoluclOn de los asuntos mUnICipales, y que, ademas, el hecho de que el Poder fuera compartido por tres organos, el Alcalde y las dos Camaras, era causa de que desapareciera la responsabll!dad de todos ellos, porque cada uno descansaba en los demas A consecuencia del fracaso de este sistema surglO una comente de opmlOn que, msplIandose en las analogIas que hay entre algunas funCIOnes mumclpales y las funCIOnes de las Empresas mdustnales prIvadas, se declaro partldana de que aceptando los pnnclplOs de organIzaClOn de las Empresas pnvadas, se concentraran los poderes munICIpales en manos del Alcalde para convertirlo en una especie de gerente, y se limitaran las facultades del Consejo hasta reduClIle al papel pasIvo de los Con_seJos de AdmlnIstraclOn La CIUdad de Nueva York acepto en su nueva Carta esta tendenCia, y con arreglo a ella aumento las facultades de Alcalde, encargandole del nombamlento de todos los funclOnanos, y hmio de tal modo las funCIOnes del Consejo mUnICipal, que aun la formaclOn del presupuesto, que se habla conSiderado siempre como su funclOn esenCial, se encomendo al Alcalde, aUXiliado por el Registrador, el PreSidente de los Alder,mens y los PreSidentes de los cmco Burgos en que esta diVidida la CIUdad El presupuesto necesIta, para ser puesto en vigor, ser 80-

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metido al Consejo mumclpaJ, pero este o~gano solo puede reducn la cantidad aSIgnada a cada concepto, Slll poder aumentar mnguna conslgnaclOn Y aun las reduccIOnes esta n supeditadas a la aprobaclOn del Alcalde, porque SI este opone su veto, las reduccIOnes tienen que ser nuevamente aprobadas por una mayona de CIllCO sextos del Consejo ASI, no debe extraar que las eleCCIOnes mumclpales hayan alcanzado en dIcha cIUdad la slgmficaclOn de un veredIcto sobre la pohtlca del Alcalde mas bien que sobre la del Consejo El sIstema de Nueva York fue Implantado, al poco tiempo de haberse establecido en dIcha cIUdad, en otras muchas mumclpahdades Y en todas ellas se observo que mejoraba notablemente la admlmstraclOn, que los asuntos se resolvlan con gran rapIdez y que los Alcaldes, al sentir la gran responsabIlidad que en este reglmen contralan, teman mas cUIdado en el nombramiento e InspecclOn de los funclOnanos, y al verse hbres de los obstaculos que el qUIsqUIlloso parlamentansmo mumclpal opoma a sus planes, tomaban con mas entusIasmo las InICIatIvas necesanas para el desenvolvImIento de la cIUdad Como vemos, con este sistema se logro la eficaCia de la admllllstraclOn mumclpal Pero las aspiracIOnes de la opmlOn pubJca no quedaron aun satlsfechas, porque este sIstema sacnficaba, en CIerto modo, los pnnclplOs democrahcos Es verdad que el Alcalde se nombra por el pueblo, mas los senlmlentos democratlcos modernos no quedan satisfechos con que el pueblo mtervenga solo en las eleccIOnes penodlcas La cIUdad de "Des Mames. villa a salsfacer estas eXigencias democralcas, Implantando el ao 1907 una reforma que aspIro a armomzar las condiCIOnes de la eficaCIa con los prmclplos de la democracia Esta reforma otorga los Poderes eJecutIvo, leglslalvo y admlntstratlvo del MUntcIPIO plenamente a una Junta compuesta del Alcalde y cuatro Consejeros, deSignados por elecclOn popular El Gobierno esta dIVIdIdo en los cmco departamentos siguientes 1 o Departamento de NegocIOS pubhcos 2 o Departamento de HaCIenda y Cuentas 3 o Departamento de Segundad pubhca 4 o Departamento de Mejoras pubhcas y calles 5 o Departamento de Parques y Propiedad pubhca Cada uno de estos Departamentos es dmgldo por uno de los ConseJeros,, el cual es elegIdo con ese objeto

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Se dispone, ademas, que el Alcalde y cualqUier Consejero deberan someter su conducta a la aprobaclOn del Cuerpo electoral cuando lo solIcle el 25 por 100 de los electores Y SI no consiguen mayona en esa votaclOn, cesan en el desempeo de su cargo Por tal modo se ofrece la posibilidad de mf1Uir constantemente sobre la eficaCIa de la aCClOn y la honradez de todos los miembros del Consejo La ley concede tamblen a los electores de la cIUdad el derecho de la mlclahva SI una propuesta de ordenanza se presentase acompaada de una petlclOn fumada por el 20 por 100 de los electores, el ConseJo esta obligado, ya sea a aprobarla en el termmo de diez dlas despues de presentada la petJclOn, ya sea a ordenar una elecclOn espeCial con el objeto de decidIr sobre la aprobaclOn de la ordenanza El pueblo tiene tamblen el derecho de protesta y el leferendum SI el 20 por 100 de los electores protestan contra una ordenanza, el ConseJo, SI no anula la ordenanza, debera someterla a la aprobaclOn del Cuerpo electoral, ya en la elecclOn mumclpal general, ya en una espeCIal La ley (J.spone, ademas, que toda con cesIO n de derechos a las CorporacIOnes de serVICIOS publicos ha de ser sometida previamente al voto popular para su aprobaclOn Esta reforma ha prodUCido una profunda ImpreslOn en todo Norteamenca, porque transforma las Ideas tradICIOnales sobre la orgamzaclon del regImen mumcIpal En tJempos aun recIentes, segun hemos VistO, se tema tal desconfIanza en los funclOnanos y en el pueblo, que se tendla a complicar la maquilla admllllstratJva para que cada organo Vigilase a los demas y fuera muy dlfcJ! que el publico ejerciera preslOn sobre todos ellos , Con la reforma de "Des Momes. se Simplifica la admmlstraclOn y se pone la responsabilidad para el buen gobierno, en donde precisamente le corresponde, en el pueblo mismo, haCiendo necesano aSI el desenvolVimiento de una oplnlOn publica bien orgamzada Las reformas Citadas hubiesen inflUIdo por SI solas profundamente en el mejoramiento de la AdmmlstraclOn mUlllclpal Pero su eficaCia no hubiese Sido completa SI no se hubiesen realizado al mismo tJempo otras reformas en el funCIOnamiento de la maquina mumclpal, es deCir, en la orgamzaclOn de los trabajos mumclpales El ao 1905, un vecmo de Nueva York tuvo la feliz ocurrencia de orgalllzar una AgenCia de mvesgaclOnes mUlllclpales, con el fin de mformar a los particulares que tUVIeran asuntos pendientes con el MumclplO del estado en que se encontraban sus negocIOs y de las

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causas de que se retrasara su resoluclOn, y estudIar, al mIsmo tIempo, la marcha de toda la AdmlnIstraclOn mUnIcIpal (1) Antes de los dos pnmeros afias de su funCIOnamIento, dos capItalIstas, convencIdos de la trascendencIa que podla tener dIcha AgenCIa, donaron a su DIrector la cjIhttdad de 150 000 dollars para que pudIera desenvolver su empresa con gran amplItud y con la ayuda de este capItal y nuevas cantIdades cedidas por otras personas, yel concurso de hombres tan emmimtes como A Cleveland, Metz, Me Clellan, Hughes, etc, la cItada oficma ha realIzado una sene de estudIOS de mters extraordmano que han descubIerto la manera de cortar los abusos de la burocracIa mUnICIpal (2) Tres prmClplOS deben, segun dIchos trabaJOS, servlf de norma a los funclOnanos mUnICIpales, para que la admmlstraclOn publIca lleve una marcha tan regular como la admlnIstraclOn de cualqUIer Empresa pnvada prospera la fidelidad, es deCIr, la lealtad y el amor de los empleados a la mstItuclOn en cuyo serVICIO trabajan, la economla, o lo que es Igual, el procurar que los serVlCtos mUnICIpales se practtquen con el menor coste pOSIble, y la eficaCIa, esto es, el lograr que el trabajO de los funclOnanos alcance el grado mas elevado de productIVIdad La fidehdad solo puede asegurarse pOnIendo gran CUIdado en la designa clan de los funCIOnarIos y procurando el desenvolVImiento del espmtu mumclpal, es deCIr, del amor al MumclplO La economla y la eficaCia pueden consegUIrse estableCiendo el mismo sistema de contabilIdad y el mismo procedimIento de II1speccton del trabajO personal de los empleados, puestos en praclca por la mdustna pnvada Mlehtras los grandes MumclplOs contmuan con mstrumentos rudimentarIOS de contablhdad, su admmlstraclOn sera desordenada y se hallara tan expuesta a grandes fracasos como la de una gran Compafila comerCIal que usara todavla la contabilIdad por partIda SImple y mIentras no se orgamce un serVICIO de mspecclOn del trabajO de los empleados analogo al que se establece en un estableCImIento privado, seran muchos los Mumclplos de los que se pueda deCir como de West Ham que han mun!ClpalIzado la pereza La contabllldad y la mspecclOn requIeren el complemento de la pubhcaclOn de todos los datos reumdos por dichos medIOS, para que puedan aUXIlIar los partIculares a los Jefes de la Admlll1straclOn pu(1) (2)

eleveland, obra CItada


Papers 01 the Bureau 01 MUniCIpal Research, New-York

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bhca en su labor de estudIar la gestlOn de los servIcIos publtcos, premIar a los buenos funclOnanos y eXlgu las correspondIentes responsablltdades a los que no cumplan con su deber Las grandes CIUdades norteamencanas que, aprovechandose de las expenenclas de la ComlslOn aludIda, han establecIdo los sIstemas de contablhdad e mspecclOn con arreglo a los pnnclplos estudIados, son un testlmomo vIvIente de los beneficIOsos resultados que dIchas refor, mas producen La CIUdad de Nueva York, segun los mformes del Alcalde (Mayor), Me CleIlan ha logrado mejorar todos los serVICIOS y ahorrar algunos mlllones de dollars con las reformas mtroducldas en su contabIlidad e mspecclOn, porque ellas reflejan mmedlatamente el dmero que se malgasta en los serVICIOS mumclpales y los funclOnanos que no trabajan con la eficaCIa debida EIMumclplo deChlcago, que ha reformado tambien los sistemas de contablhdad e mspecclOn, ha obtemdo IdentJcos resultados, logrando acabar con abusos que pareclan memedlables Ademas, y a esto conceden los norteamencanos una Importancia extraordmana, un buen sistema de contabilidad e mspecclOn hace mas efectJva la responsabIlIdad del Alcalde y de los Jefes supremos de la AdmllllstraclOn Y es que, cuando elA1calde carece de mediOS para mformarse mmuclOsamente del estado de los diversos ramos de la AdmmlstraclOn, no hay derecho a eXlglfle responsabilidad por las defiCienCias que en esta;;e noten Y debemos tamblen aadir que el AlcaIde, en esas cucunstanclas, se vera obligado numerosas veces a resolver asuntos que no conoce, es declf, a firmar en blanco, so pena de aplazar la resoluclOn de los negocIOs, ocasIOnando aSI una lentJtud admmlstralva que es un mal mas funesto, SI cabe, que el de una sentencia eqUIvocada En cambIO, orgamzadas debidamente la contabilidad y la mspecclOn, el Alcalde cuenta con los elementos necesanos para conocer la marcha general de la admmlstraclOn y resolver con competencia todos los asuntos, debiendo, en consecuenCia, ser responsable de todos los actos que ejecute y de la duecclOn de la polit1ca del MumclplO Aun cuando los grandes MUlllClplOS de Espaa se hallan tan necesItados, por no decir mas: que los norteamencanos, de adoptar medidas que garanticen la economla y eficaCia de su admlmstraclOn, no se han preocupado todavla de establecer los nuevos sistemas de contabilidad e mspecclOn Y lo mas senSible del caso es que tampoco se ha ocupado el Parlamento de estos problemas tan trascendentales en los debates sostemdos con motJvo del proyecto de reglmen local del ao

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1907 Esperamos, sm embargo, que al plantearse de nuevo la cuestlOn local en las Camaras se dedIque alguna mayor atenclOn a estas matenas,\para ver la manera de Implantar en nuestras grandes cIUdades el remado de esos tres pnnclplos que, segun hemos dIcho ya, constItuyen la clave de tasia buena admmlstraclOn, aSI pubbca como pnvada la fideltdad, la economla y la eficacIa VI EL ESPIRITU MUNICIPAL -Mlster AsqUlth, en un notable dIscurso que pronuncIO ante la Mumclpabdad de Glasgow, enalteclO el espmtu mumclpal que sIempre ha remado en dIcha cIUdad, contnbuyendo poderosamente al bIenestar general de sus vecmos La frase del pnmer Mmlstro mgles que acabamos de subrayar expresa ese senhmlento que Impulsa a los mgleses a mteresarse en los negocIOs locales, como SI fueran personales, apartandolos de la esfera de los apasIOnamIentos y preJUIcIOs en que luchan los parhdos po111lcos El espmtu mumclpal conshtuye una de las bases fundamentales de la vIda pubhca mglesa Basta, para darse cuenta de ello, con observar la atenclOn que despIertan en el pueblo todas las reformas locales Pero donde mas espeCIalmente se refleja ese senhmlento es en las eleCCIOnes mumclpales ConOCIdo es el caso de J Chamberlam, que por su cotnpetencla admlnIstrahva fue elegIdo repetIdas veces Alcalde de Blrmmgham, \ con el voto unanIme de todos sus convecmos, sm dlstmclOn de partIdos y mas elocuente es aun, SI cabe, el hecho de que nI el parhdo hberal nI el conservador se mezclen nunca en las eleCCIOnes mumclpales de Londres, que quedan, pnnclpalmente, en manos de dos agrupacIOnes de caracter local la de los reformadores y la de los progresIstas Estas dos agrupacIOnes son tan mdependlentes de los parhdos poltlcos, que mlhtan en ellas mdlstmtamente los ltberales y los conservadores, y solo se diferenCIan una y otra en las cueslones relattvas a la forma de emllr los empresltos mUnICIpales, la orgamzaclOn de la ensefianza popular, la naturaleza de los serVICIOS que actualmente deben mUnIclpabzarse, los planes de embelleCImIento de la poblaclOn y el desenvolVImIento de la aSIstenCIa SOCIal LIbres aSI de los preJUICIOS poblcos y el amor propIO, que tanto entorpecen la VIda de nuestros MunICIpIOS, los organos locales mgleses han podIdo desarrollar serenamente y sm mterrupclon esa gran

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obra socIal que ChamberlaIn expresaba dIcIendo que "el Mumclplo Ingls es la ProvIdencIa de las clases humIldes. Por ello, para hacer un estudIO acabado de la vIda lo.cal Inglesa es necesano completar el examen de sus InstItucIOnes pohcas con el del medIO socIal en que ellas han alcanzado su bnllante florecImIento El estudIO de las cIUdades ,mas prosperas de otros Estados nos conducen a la mIsma concluslOn, pOnIendonos tambIn de mamfesto que el desenvolvImIento de los MUnICIpIOS ttene su base mas firme en ese senttmlento mUnIclpa1 que Impulsa a los veCInOS de un pueblo a compenetrarse mttmamente con los mtereses locales colectIvos El espmtu mumclpal es efecto, en gran parte, de las mshtuclOnes polItlcas Implantadas en cada pals ASI, cuando el pueblo carece de organos adecuados para la expreslOn de sus necesIdades y aspuaClOnes, y los elementos dIrectores pueden desentenderse y aun burlarse Impunemente de ellas, el espmtu mUnIcIpal se amortIgua, SI no muere En cambIO, cuando el pueblo tIene una organIzaclOn pohtlca adecuada a su espeCIal manera de ser que le permIta VIVIr en relaclOn estrecha con sus elementos dIrectores, y aun eXigirles, en los momentos oportunos, las responsabIlIdades que hayan contraldo con su conducta publIca, el espmtu mumclpal se encuentra en un ambIente muy favorable a su desenvolVImIento Pero la InfluenCIa de las mstItuclOnes pohttcas no basta para el desarrollo del esplfltu mumclpal Depende este senttmlento, prIncIpalmente, de los complejOS factores que mtegran la VIda de un pueblo, y entre ellos con espeCialIdad del mvel cultural y economlco en que se encuentre Solo aSl puede explIcarse el hecho de que muchos pueblos tengan una VIda mUnICIpal langulda, a pesar de haber adoptado la organIzaclon de los MUnICIpIOS mas floreCIentes Esto deben tenerlo muy presente los que esperan un renaCimIento de nuestra VIda mUnICIpal al conjuro de una nueva ley de AdmInlstraclOn local Las reformas legIslatIvas pueden contnbUlr, CIertamente, al desenvolVImIento del espmtu mUnICIpal, cortando muchos de los Inveterados abusos de nuestra AdmlnlstraclOn, adaptando el reglmen local a la espeCIal manera de ser de nuestros pueblos, acabando con muchas corruptelas mUniCIpales y faCIlItando medIOS para que puedan encargarse de la dlrecclOn de nuestras CIUdades personas competentes y responsables

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Y claro esta que estos resultados, que pueden obtenerse baJo el mfluJo de. una ley, dan motJvos sobrados para que hagamos votos fervorosos en pro de una reforma legislatIVa de nuestra orgamzaclOn local Pero nuestra vida mUnIcIpal no alcanzara el florecImIento deseado SI esas leyes no van acompaadas de otras medIdas que eleven el grado de cultura de nuestro pueblo

CAPITULO XXI
LOS PARTIDOS POLITICOS

I DIficultades que encierra el estudIO de los partIdos polltlcos Naturaleza de los partIdos Ideas del Sr Azcarate JUICIOs de M G Tar de -11 Diferencias entre los partidos y los clanes, las castas y las clases SOCiales Diferencias entre los partidos y las religIOnes y las escuelas clentlflcas y artlshcas Semejanzas de los partidos con las organizacIOnes milItares El tono SOCial de los partidos III ClaslflcaclOn de los partidos ClaSificaCIOnes de Bluntschh y de Lona ObservaCIOnes de Lord Macaulay -IV Las luchas de los partIdos Sus caracteres actuales TransformaclOn operada en la epoca moderna en las relacIOnes entre los parhdos AcclOn que los parhdos ejercen en los pueblos -V CritIca de los parhdos Ideas de Ibsen Doctnna de Ostrogorskl JUICIOs de Wllson, Lowell y Sldney Low ; 283

CAPTULO XXI
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Las plIRTIDas P0LTH!aS
1 DifICultades que encIerra el estudIO de los partIdos po!ttlcos Naturaleza

de los partidos Ideas del Sr Azcarate JUIcIOs de M G TardeJI DIferencIas entre los partIdos y los clanes, las castas y las clases socIales Dlferenczas entre los partIdos y las ,re!tglOnes y las escuelas clentiflcas y artlsllcas Semejanzas de los partIdos con las orgamzaclones mIlitares El tono soczal de los partidos -1Il Clasl!cacwn de los partIdos ClasIfIcacIOnes de Bluntschlz y de Lorza ObservacIOnes de Lord Macaulay -IV Las luchas de los parfldos Sus caracteres actuales TransformaclOn operada en la epoca moderna en las relacIOnes entre los partidos AcclOn que los partidos ejercen en los pueblos V CritIca de los parfldos Ideas de lbsen Doctnna de Ostrogorsk JUICIOS de Wlson, Lowell y Sdney Low

1 NATURALEZA DE LOS PARTIDOS -En 10s capltulos precedentes hemos estudiado los pnnclplOs fundamentales del Derecho cortstltuclOnal del Estado moderno Pero este estudiO quedana Incompleto SI no exammaramos tambin los pnnclplos que regulan la orgamzaclOn y aCClOn de esos grupos extralegales de mdlVlduos llamados partidos politJcos Y es que aun cuando no se habla de los parhdos polItJcos en ninguna de las ConstitucIOnes vigentes, son los parhdos, como dice Bryce (1), "tan necesanos al funCionamiento de la maquina gubernamental como lo es el vapor para la locomotora o, cambiando de comparaclon, los partidos son para los organos del Gobierno algo analogo a lo que son los nervIOs motores para los musculos, los tendones y los huesos del cuerpo humano Ellos transmiten la fuerza motnz e indican la dlfecclOn en la cual deben actuar los organos La descnpclOn de estos partidos es, pues, un complemento necesano de un estudIO sobre la ConstJtuclOn y el Gobierno.
(1) J Bryce, The American Commonwalth, cap Lln

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El estudIO de los partido pohticos ofrece mayores dificultades que el de las mstItuclOnes legales, porque de estas podemos mformarnos exammando las legislaCIOnes y los tratados que a ellas se refieren En cambIO, carecemos de elementos para el estudIO de los partidos Sumner Mame dice con razon que "entre (1) las fuerzas que agitan a la humanIdad no hay nInguna que haya sido menos estudiada que el espmtu de partido, y, sm embargo, no hay nmguna que merezca una atenclOn mas sostenIda. Y Laurence Lowell aade que "la carencia de tratados sobre los partidos es una cosa mexplIcable porque estos constituyen un fenomeno casI UnIversal en todos los Gobiernos modernos que encierran algun elemento popular La expenencla demuestra que en un gran pals donde el numero de los electores tiene necesanamente que ser conSiderable, la democracia supone la eXIstenCia permanente de los partidos polItlcos, y podIa probarse sm gran esfuerzo que la naturaleza de las cosas 10 Impone aSI. (2), y, en 'efecto, la eXistencia de los partidos poiltlcos aparece en todos los pueblos cultos, como un fenomeno natural por aSI deCirlo, porque responde a la diversidad de Ideas y sentimientos que necesanamente ha de remar en toda comUnIdad CIVIlizada "En el seno de la socledad-escnbe el Sr Azcarate-acontece lo propIO que en el mtenor del mdlvlduo Este antes de obrar dIscute consIgo mismo hasta fijar el pnnclplO que le ha de servir de gUla en su espmtu, luchan las eXigencias del pensamiento con los Impulsos del sentImIento, la paslOn y el mteres pugnan por dommarse y al cabo debe-termmar esta empeada contIenda subordmando todos los moViles mfenores a la mflexlblhdad de los pnnclplOs, cuyo absoluto valor muestra constantemente la conciencia Pues de Igual manera en el seno de las SOCIedades luchan las Ideas, los sentImIentos, los mtereses, con frecuencia las pasIOnes y las preocupacIOnes, determinando aSI tendenclds generales, cuyos organos son los partidos, y de cuya reciproca accin resulta el cnteno que ha de preSIdIr a la VIda Jundlca, de la cual solo entonces puede declfse que es verdaderamente una obra SOCIal. (3) Monsleur Tarde (4), despues de exphcar tamblen la naturaleza de los partJdos por la dIVersIdad de Ideas, sentImIentos e mtereses que diVIden a los pueblos, aade
(1) (2) (3) (4) S MaIne, Essa, sur le (jouvernement Populatre, ~dlcl6n francesa, cap 11, pag 143 L Lowell, obra CItada, cap XXIV G de Azcarate, Es/udzos j,losojICos y POI,tICos, cap VI G Tarde Les transjorma/lOns da Puvo." pig 1.53

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"He ahl por que todo 10 que favorece y facllJta las comumcaclOnes mentales entre los hombres es propio para nutnr el espmtu de partido He ahl por que en las tnbus o cIUdades pnmltlvas la dlvlslOn en parldos no eXiste, porque no hay posibilidad o por 10 menos faClhdad de comumcaclOnes mentales fuera de cada grupo familIar, por lo que las dlvlsonas sociales se producen siempre dentro de los llmltes de cada casa He ahl por que en los Estados poliglotas como Austna, la dlvlslOn de partldos esta subordmada con demasiada frecuenCia a la diversidad de IdIOmas, porque la conciencia de una comumon de Ideas no es verdaderamente raplda, facll y cdmpleta smo entre gentes que hablan la mIsma lengua He ahl por que, en fm, a medida que la clvlltzaclOn progresa, el numero decreCiente de IdIOmas y su extenslOn creCIente, y sobre todo el desenvolvImiento de la Prensa que se sIrve del progreso de las lenguas y lo sirve al mismo tlempo, tienden a desenvolver el espmtu de parldo y a movlltzarlo, y movllIzandolo a transformarlo Podemos, pues, atnbUlr en gran parte a la clvlhzaclOn este robustecimiento del espmtu de partldo que Sumner Mame Imputaba exclusIVamente a la democracia y que, en efecto, le es Imputable aunque solo pamalmente Porque tamblen la democraCIa, debllttando o 'supnmlendo las barreras de las clases, multIpltca sus contactos espmtuales, sus conversacIOnes y sus cambIOs de Ideas "La dlvlslon de partJds es tanto mas profunda y vIVa cuanto mas apasIOnada, 10 cual no qUIere deCIr mas Importante, sea el motIVo que los dIVida Y los pueblos se apasIOnan mas por las personas que por las Ideas, por 10 mIsmo que se apasIOnan mas por las Ideas que por los caIculos, y mas por las palabras sonoras que por los pnnClplOS precIsos y fnos " El hecho de que los partIdo,> politlcos son un producto de la dlI , versldad de Ideas e mtereses que asplfan a dmglr la vida de un pueblo, es causa de que en los momentos cnlcos de las naCIOnes, cuando peligra su mdependencla, cuando se sacnflcan todas las dIferencIas de Ideas e mtereses en aras de la salud publtca, cesen las luchas de los partIdos, y se confundan todos ellos ASI vemos que-la guerra europea actual ha dado lugar a que se hayan estableCido treguas entre todos los partIdos de cada uno de los Estados behgerantes y se hayan constttUldo gobIernos nacIOnales formados con personas pertenecIentes a dIversas fraCCIOnes poltttcas II COMPARACION DE LOS PARTIDOS CON OTRAS AGRUPACIONES SOCIALES -No son los partIdos las untcas agrupacIOnes que respon ... den a la dIversIdad de Ideas, sentimIentos e mtereses de los pueblos

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La Hlstona nos habla de clanes, castas y clases Y en la actualidad nos encontramos con las reilglOnes y las escuelas centIficas y artIstIcas Los clanes, las castas y las clases son comentes sociales que arrastran al individuo, pero con la partlculandad de que le arrastran forzosamente El mdlvlduo pertenece a una casta o a un clan por su nacimiento, no por su voluntad Los parttdos, por el contrano, son agrupacIOnes voluntanas La diferenCia que hallamos dentro de la esfera mdlvldual del hombre entre los actos que reallza por la fuerza del Instmto, y los que reahza por efecto de la reflexlOn, despues de haber dudado entre dlstmtas Ideas, es analoga a la que eXiste entre la fuerza que obhga a un hombre a formar parte de un clan, o los moViles que le Impulsan a entrar en un partido Por eso los partidos solo se han desarrollado en la epoca moderna, comcldlendo con el dominIO de las facultades mtelectuales sobre las Instmt1vas La diferenCia que separa a los partIdos de las relIgIOnes, y las escuelas clentlficas y artIsttcas, depende de los fines que se proponen estas diversas agrupacIOnes Los partidos son agrupacIOnes que tienden a apoderarse del Poder publIco, para practIcar con su ayuda ciertas Ideas Las rehglOrtes y las Escuelas clentlficas y artlstlcas se mueven fuera de la esfera pohca Aspiran Simplemente a adorar a DIOS, a descubnr la verdad y a contemplar la belleza Bien es verdad que en algunas ocasIOnes las agrupaciones relIgIOsas, clenficas y artlstIcas baJan a la arena de las luchas pohtlcas Pero entonces se convierten en partidos poiltIcos Por ello, una de las notas mas caractenstlcas de los partldos polItlcos es su asplraclOn a apoderarse del Poder pubilco para Implantar una poltttca determmada, cuyo contemdo puede estar msplrado en los pnnclplOs de una reltglOn o una Escuela clentlfica o artlstlca determmadas Y es que no debemos olVidarnos de que las I matenas polttIcas no tienen una naturaleza dlstmta a las matenas rehglOsas, clentIftcas o artlstIcas La matena pohttca se forma con todas aquellas cuestIOnes que en un momento dado agitan con cierta mtensldad a un pueblo Es, pues, la mtensldad de la agltaclOn SOCial que provocan y no la naturaleza de su contemdo 10 que caractenza a las cuestIOnes pohtIcas Por eso pueden ser pobtlcas todas las cuestIOnes rellgosas, clenficas yarhsttcas La Hlstona esta llena de episodIOS en que los partidos han luchado por dIferenCias rehglOsas En los tiempos actuales las diversas Esc.uelas de la Ciencia economlca han ahmentado a parhdos diferentes y en la epoca del RenaclmHmto comcldleron muchas veces los ban-

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dos polItIcos de las repubhcas ItalIanas con dlstmtas escuelas artJstlcas Los partJdos pohtJcos, por lo mismo que son agrupacIOnes que tJenden a apoderarse del Poder, tJenen grandes semejanzas con las orgamzaclOnes mlhtares Tienen sus himnos y sus banderas yestan umdos sus aftliados por una cierta dlsclplma Y, como ocurre con todas las agrupaciones dIscIplinadas, contnbuyen a crear en sus adeptos ciertas virtudes y Ciertos defectos, que acaban por darles un caracter y un tno espeCIales Ello es causa de que los partJdos se dlstmgan unos de otros, no solo por sus programas, SInO tamblen por el tono social que representan, y de que muchas personas Ingresen en un partJdo atendiendo mas a su representaclOn social que a las Ideas cuya reabzaclOn persiga Y es mas, en la Hlstona ha habido partJdos que han contmuado subslstJendo aun despues de haber SIdo resueltas las cuestJones que ocasIOnaron su fundaclOn, solo por la fuerza de los lazos socudes con que llegaron a umrse sus adeptos Los guelfos y los glbeltnos sigUIeron guerreando por esa causa durante algunos Siglos despues de que el Emperador ceso de amenazar al Papa y el Papa de sostener las Villas de la Lombardla Y en Norteamenca el partido federal y el partIdo democrata, fundados para defender, respectivamente, las tendenCIas umtanas y las centnfugas, contmuaron subslstJendo despues de haber Sido resuelto defimlvamente el problema constJtuciOnaJ, porque los diferentes ambientes SOCiales en que llegaron a envolverse ambos bandos, sostuvieron la necesidad de su eXistencia III CLASIFICACION DE LOS PARTIDOS -Bluntschh (1), aceptando la teona de Rohmer, claSifica a los parttdos aplicando los pnnclplos que separan a las diversas edades del hombre El partJdo radical representa, segun esa teona, a la mfancla con sus IlUSIOnes, ImprevIsIOnes y precipItacIOnes El partIdo ltberal responde a la Juventud creadora y emprendedora El parldo conservador es la madurez tranqUila y ,fuerte Y el partIdo absolutIsta es como la vejez, debll e IrrItable que busca apoyo en un despotIsmo_ mmutable, dlplomatIco y astuto Segun el mismo autor, el orden de suceSlOn de los partIdos tnunfantes es el mdlcado en la enumeraClOn precedente, y comparando las pnnclpales Ideas que han agItado a Europa en los ultImos aOS, se puede convencer de que van desde el radICahsmo al lIberalIsmo
(1) M Bluntschll, La Polltque, edlClon Irancesa, hb XII cap V

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"Yo no se (l)-escnbe con gran aCierto M Tarde-, cnhcando la doctnna expuesta, por que ha calificado B1untschli a su teona de pSlcologlca, es mas bien blologlca como la ley de las edades en que reposa Es uno de los numerosos errores sugendos por la metafora del orgamsmo social que, aun antes de ser formulada exp[cltamente, hIZO verdaderos estragos en muchos esplfltu~ A declf verdad esta.-doctnna es maplicable a los hempos anhguos en que las diVISIOnes sociales correspondlan a la diversidad de tnbus, corporacIOnes, sectas, lenguas y religIOnes, y no lo es menos a los hempos modernos, en que ademas de las causas antiguas de nvalidad, religIOsas, dmashcas, economlcas que subSisten todavla, hay tantos hechos que no henen nada de blOloglcos que dan lugar al nacimiento de nuevos parhdos NaCidos de la Prensa, no son mas que publicas formados por pub[clstas que todo el mundo conoce Carlos Marx, padre del socialismo actual, Drumont, padre del anhsemltlsmo frances c'.Que tiene que ver aqUlla ley de las edades? Segun AqUiles Lona (2), la dlvlslOn de partidos representa las ,diversas formas de la propiedad No hemos de negar nosotros la gran Influencia que los mohvos economlCos ejercen en la Vida ge la humamdad y la gran Importancia que tienen en la dlvlslOn de los partidos Pero en la hlstona humana hay algo mas que apetitos Hay tamblen ideales que muchas veces hacen que los hombres sacnfiquen en sus aras todos sus Intereses matenales No es pOSible hacer una c1aslficaclOn completa de los parhdos Antes deClamas que estas agrupacIOnes encarnaban la diversidad de Ideas, senttmlentos e Intereses que domma en los pueblos clvl[zados y es natural que los partidos vanen segun los hempos y segun los pueblos ~ Lo que SI puede deCirse es que en todas las epocas y en todos los pueblos, a pesar de la diversidad de programas y temperamento soCial de los partidos, se ha observado que se han mclinado todos ellos, en mayor o menor grado, a una de estas dos tendenCiaS que mfluyen constantemente sobre la humamdad, la conservadora y la mnovadora Lord Macaulay explica la acclOn de estas dos fuerzas en los Siguientes parrafos, que dedica a la apanclOn de los dos grandes parhdos de Inglaterra, el de los WhlgS y el de los tones
(1) G Tarde obra CItad., pag 141 (2) A Lona, AnallSl della Propela Caplailsfa

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"Seis semanas duraron aquellas vacacIOnes del Parlamento largo (1641) El dia en que las Camaras reanudaron sus tareas fue uno de los mas memorables de la hlstona de Inglaterra, que data de el la eXistencia perfectamente defllllhva de los dos grandes partidos que han gobernado alternatIvamente la naclOn desde aquella fecha No decimos con esto que antes no eXlstleran, que tales dlerenClas han eXistido y exstuan siempre, pues tIenen su ongen y pnncplO en la dIVersidad de caracter, de mtehgencia y de mtereses que se hallan en todas las socledades y que contmuaran Siendo mientras el humano espmtu se dlflJa por rumbos opuestos, atraido del encanto del habito y del no menos meslstlble de la novedad, smo que se hicieron sensIbles entonces NI como tampoco suponer otra cosa, SI las diferencias de modos de ser eXisten no solo en la pohtlca, SlUO en la literatura, en las artes, en las CienCias, en la medlcma y la mecamca, en la navegaclOn, en la agncultura y hasta en las matematJcas' Porque alh donde eXiste una clase de hombres que aman ciegamente todo cuanto es secular y tradicional, y que aun cuando esten persuadidos, en fuerza de razones mcontrovertJbles, de la convemenCla, necesidad y saludables efectos de Ciertas novedades, no los consienten sm mamfiesto temor y VISible repugnancia, tamblen hallamos otra clase de mdlvlduos rebosando esperanza, penetrados de fe ardiente, llenos de atrevimiento en sus tea nas, lUcansab1es en su marcha progresiva, prontos en advertu las ImperfeccIOnes de cuanto eXiste, desdeosos de los pehgros e mconvementes que son el seqUito de las reformas y diSpuestos en toda ocaSlOn a reputar los cambIOS y mudanzas por progresos Pero SI bien hay siempre algo digno de aplauso en las tendenCias de ambas maneras de hombres, los mejores ejemplares de las dos no deben buscarse leJOS de la lmea divisan a que los separa, porque a Cierta distanCia de ella solo hay mogigatos y egOlstas de una parte y de la otra emptncos superficiales e Improvisadores y sempIternos charlatanes "Conviene aadir que ambos bandos no han sumado nunca la otahdad de la NaclOn, m siqUiera entre ambos la mayor parte de ella, ( que Siempre ha eXistldo mtermedla una gran masa de CIUdadanos lue Jamas ha quendo formar en las filas de mnguno, de una manera ~stable y constante, silla permanecer neutral respecto de ellos, y a as veces OSCilante y como dudosa y sm saber a cual dar la preferenCia, Jasando y volViendo a pasar de uno a otro en el transcurso de algulOS aos y mudando de opmlOn, cansada de apoyar a los mismos 10mbres, o temerosa de sus excesos o acaso tamblen porque se hu19

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blera prometldo cosas ImposIbles de su mtervenclOn en los negocIOs y no vIera realizado lo absurdo merced a ellos, pero tan prepotente SIempre, que en cuantas ocasIOnes ha echado su peso en la balanza favorecIendo a uno o a otro de los contranos, luego al punto ha decIdido el tnunfo por ser Imposible reslsrla" (1) IV LAS LUCHAS DE LOS PARTIDOS -Despues de haber expuesto la naturaleza y las dIVISIOnes de los partldos exammemos ahora la forma en que luchan DesgraCiadamente la lucha de los partldos no se manene en la esfera serena de los Ideales, y no se hmla a una dlscuslOn de Ideas que oriente debidamente a la opllllOn pubhca El ardor de la lucha, el deseo muy humano de la vlctona y, sobre todo, las maqumaclOnes de los hombres que qUieren explotar las luchas pol!cas para sus mtereses partlculares, dan lugar a que la pelea de los parhdos se desarrolle con demaSiada frecuencia en el fango de las m)unas, las calummas y la corrupclOn De sobra son conOCidas de todos, esas lllJurlas que contmuamente se lanzan unos partIdos sobre otros, aunque no llegue nunca la sangre al no, y que hacen pensar en aquellos desaflos que en la Edad Media se hbraban entre los caballeros bardados, que despus de pelear durante horas enteras volvlan con sus armaduras mtactas, pero despues de haber lanzado y reCibido todo genero de msultos La corrupclOn ejerce una mf1uencla tan grande en la lucha de los partIdos que Sumner Mame (2) cuenta una anecdota segun la cual el honorable pohhco amencano Mr Hamllton crela que sm la corrupclOn pohlca no era pOSible el Gobierno de Inglaterra Y en tal forma han llegado a fa,m!llanzarse las gentes con la corrupclOn pohtlca, que en el mundo de la pohtlca hay una moral dlstmta de la moral vulgar Solo aSI se puede explicar el hecho de que personas que en su esfera pnvada son escrupulosamente honestas, dechado de hombres morales, empleen sm miramiento alguno en una lucha electoral todas las armas de la corrupclOn pohtlca, desde la compra de votos hasta la preslOn del Poder publIco Afortunadamente, aun cuando la corrupcclOn pohtlca se halla muy arraigada en todo el mundo, se observa que hay una vuelta al Ideal, y que, aunque lentamente, van saneandose y punficandose las costumbres pohcas La actltud de los partldos pohhcos de cada uno de
(1) Lord Macaulay, HlStorza de la RevolaclOn de Inglaterra traduclda por M Judenas Bender, tomo 1, pag 134 (2) S Mame, obra Citada, capitulo Citado

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)s pueblos behgerantes, en estos momentos de la ternble guerra que lsangnenta a Europa, ofrece una demostraclOn esplendida de la fuerI que tienen en todos los partidos, aun en aquellos que pareClan mas lUompldos, las Ideas morales y los sentimientos desmteresados A pesar de la vIOlencia con que todavla combaten los partidos en s penodos normales, hay un abismo profundo entre las luchas pollas actuales y las de las epocas antenores Nadie podla pensar en los comienzos del Siglo pasado en la transrmaclOn tan grande operada en las relacIOnes entre los partidos 1sta entonces todas las luchas de los partidos teman algo de gueIS CIViles Cada partido conSIderaba a los demas como faCCIOnes de tngantes y egOlstas que quena n apoderarse del Poder, para su procho particular Y por eso luchaban sm cuartel, y casI SIempre el unfo de un partido sIgmflcaba la muerte, o por lo menos el destierro, los personajes mas slgmficados del otro partido Las luchas entre , guelfos y gIbelmos, las luchas entre 105 bandos de Espafia, los )tmes de los Paises BaJOS, las peleas mtestmas de FranCia, la guerra '11 y las nvahdades polJtlcas del siglo XVII en Inglaterra, las gue's CIViles de Espafia y las revolUCIOnes francesas del Siglo XIX, son os tantos ejemplos de la forma sangnenta en que lucharon los paros en epocas antenores Por el contrano, en nuestra epoca, los partidos gubernamentales, )S de conSIderar como enemigos ureconclllables y traidores a sus versanos, los conceptuan como sus colaboradores "La OposlclOn de Su Majestad" (1), esta frase que, segun se dice, formulada por pnmera vez por Juan Cam Hobhouse al dlscutlfSe ~eform BIll, y que no hubiera Sido comprendida en una epoca anor, encierra la Idea mas precIOsa que el Siglo XIX ha podido aporal arte de gobernar, la de un partLdo que a pesar de no estar en el ier, es conSiderado como enteramente fiel a las mstltuclOnes del ado, y en dlSposlclOn de SUblf al Poder en todo tiempo sm perturcon nmguna sacudida las tradiCIOnes polltlcas de la NaclOn En los ;es en que la mtervenclOn del pueblo en los negocIos publIcos ha ado el tiempo necesano para que quede firmemente estableCida, se conSidera a una oposlclon como algo antlpatnotlco por defml1 Por el contrano, el partido que disfruta del Poder, no desea ver aparecer la OposlclOn QUIere permanecer en el Poder, y con ese eto tiende a conservar en su apoyo a la mayona del pals, pero sabe
) L LowelI, obra CItada, capItulo CItado

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perfectamente que SI la OposlclOn se debilitara tanto 'que no fuera temible, comenzanan mmedlatamente a disgregarse sus propios rangos" Todavla hay algunos Estados, como Espaa, Francia e Itaha, que tienen partIdos de caracter revoluclOnano, que entienden las luchas polIlcas en el mismo sentido Violento que en las epoca s pasadas Pero en las naCIOnes bIen establecidas, todos los antiguos partIdos revoluclOnanos se han convertido o tIenden a convertIrse en gubernamentales, transformando aSI su aCCIOn de cntIca negativa en una labor de 1ilIClatIvas, en una obra de Gobierno responsable Cuando en la RevolucIOn francesa un orador, defendiendo la responsabilIdad mlillstenal, exclamo "Por la responsabilidad entendemos la muerte l ", sostuvo un pnnclpIO lffeconclltable con el Gobierno actual de los partidos La pnmera condlclOn del sistema moderno de los paJ tIdos es el reconOCimiento del derecho de la OposlclOn a llegar al Poder por las vlas legales, y el reconOCimiento por parte de la opoSIClOn cuando llegue la hora de su tnunfo, de la sIncendad de mtenclOnes del partido derrotado Y es que, como dice Laurence Lowell (1), refmendose a los partJdos mgleses, "los partJdos modernos no son realmente agrupacIOnes de hombres uilldos por su fe en un credo polItlco determInado, son mas bien mstrumentos de gobierno que representan las tendenc13s polItcas generales y se encuentran diSpuestos a gobernar la naClOn, de acuerdo con sus tendenCias, solo en el grado que las Clfcunstanc13S lo permItan En un cierto sentido, y no en mal sentido, se puede deCir que son oportumstas La mlslOn de los hombres de Estado en una democracia es preCipitar, cnstahzar y redUCir a formulas los dictados de la oplillon publica tanto como crearla El fin proxlmo de los grandes partIdos es llegar al Poder, y por ello no pueden defender pnnclplOs abstractos, dese ntendlendose de su populandad Solo se ocupan, en pnmer termmo, de los proyectos que, por 10 menos, tIenen alguna probablhdad de ser aceptados, y en cuanto una poht1ca se hace Impopular la abandonan Los dos partidos mgleses, sm perJUIcIO de mantener el contacto con ciertos elementos esenCiales de sus rangos (por ejemplo, los conservadores con la Igles13 y la propiedad terntonal y los liberales con los no conformistas y los adeptos de las Ideas radIcales), tienden a aproximarse al centro de gravedad de la esfera polItIca Todo esto tiene su bueno y su mal aspecto El mal aspecto es eVidente es la sustItuclOn de los pnnclplos por el eXlo como fIn
(1) L I owell, obra CItada cap

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e la vida publica Mientras que el buen aspecto se encuentra en el lecho de que los Jefes polllcos se esfuerzan por reallzar sus programas n el grado pOSible, Sin enlazarse obstinadamente a Ideales que no lueden ser realizados Tal estado de cosas hende a faclhtar que se :lrme en todos las cuestiones esenciales de Gobierno, un acuerdo 'opular, al que nmguno de los prinCipales hombres de Estado perma,ece extrao, y tiende a ehmmar del Estado los elementos meducIbles y revolUCIOnarios n Este caracter espeCial de los partIdos modernos explica el hecho e que haya tantos pohlcos que cambien de partIdo SI los parldos stuvleran fundados en diferencias de raza o de creencias po]tIcas o ehglOsas, un cambIO de partIdo sena una apostasla e ma siempre compaado de la perdida de la eSlmaclOn pubhca Pero como los parIdos modernos son mstrumentos de gobierno, un hombre de Estado e asocia a uno o a otro, no por la fuerza de una conVlCClOn irreducIble, smo porque en todo caso estima que la balanza de la Justicia e mclma entonces haCia aquel lado, y por esto puede ocurnr un sueso o puede presentarse una cuestlOn nueva que le haga discrepar de a opmlOn de sus amigos e meJmar la balanza haCia el otro lado ASI, mentras permanezca en un partido, debe segUIrlo, debe saCrificar las uestlOnes Secundanas al resultado general, pero desde el momento n que no se encuentre de acuerdo con el conjunto de la pohtIca de u partIdo, debe romper con el y recobrar su hbertad Ahora que en l sistema mgles todo pohtIco, al separarse de un partIdo, debe volver mgresar en su antiguo parhdo o umrse al otro, so pena de perder oda su autondad .Por 10 mismo que los partIdos eXisten para fines practIcos, cada lilO de ellos sufre una tenslOn, porque los diversos elementos de que e compone tuan haCia sus lados respeclvos Penodlcamente la tenslOn lomma a la fuerza de coheslOn el lazo se rompe y una fraCCin del lartldo se aparta Pero este mismo hecho de que los partidos son IgrupaclOnes de hombres umdos, no por la poseslOn en comun de IreJUlclOs meduclbles, smo por la Idea de dmglr el Gobierno, permte a sus adeptos sacnficar las cuestIones secundanas de detalle a la mdad general y permle al Jefe cambiar de lado sm abandonar nece.anamente sus pnnclplOs y sm traiCIOnar su fe La acclOn que los partIdos ejercen en las diversas nacIOnes delende de los pnnclplOs con que estan orgamzados y de la fuerza solal con que cuentan En los pueblos en que los partIdos se preocupan pnnclpalmente

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de las cuestIOnes que mteresan a la generahdad de los cIUdadanos y tIenen fuerza sufIcIente para conqUIstar la mayona del pals, el GobIerno se conVIerte forzosamente en GobIerno parlamentan o Una de las causas que mas han contnbUldo a que Inglaterra sea un Estado parlamentano y Alemama un Estado Impenal, es que, mIentras en Inglaterra ha habIdo SIempre alguna agrupaclOn pol1hca que dommaba en el Parlamento, en Alemama no ha habIdo mas que mmonas, y mmonas que defendlan tal dIverSIdad de doctrmas que era ImposIble que se estableciera entre ellas una alianza duradera Blsmarck 10 reconoce as! en uno de sus dISCursos (1) "El sIstema parlamentano funCIOna con faclhdad y se puede deClf que con eleganCIa cuando eXIsten dos parttdos fuertes, como ocurre en Inglaterra, SI ocurnera eso en nuestro pals, la marcha de los asuntos no sena dudosa Hubo un trempo en Inglaterra en que se puede deCIr que habla cm ca fraCCIOnes Pero los mglese'i han perCIbIdo que baJO este regmen sufna el pnnclplo consltuclOnal, y su sana razon les ha hecho volver a que no haya mas que dos parhdos de ImportancIa, de los que uno, segun las Circunstancias, guarda la mayona en el Parlamento "SI en nuestro pals hubIera un parldo que contara con la mayona, el Mmlstro que este en el Poder tendna un gran placer en trabajar en umon mtJma y de conCierto con ella Pero estamos muy leJOS de ese Ideal Tenemos actualmente aqm algo aSl como ocho fraCCIOnes, y no hay medIO, que yo sepa, de lograr que se fUSIOnen, aunque solo sean dos de ellas Es cIerto que en todas las S!uaClOnes de los ultlmos aos nos hemos encontrado en presencIa de la coallclOn del parldo progreSIsta, el centro, los polacos y los guelfos, mas SI esos elementos aSOCIados lIegasen a reumr un dla la mayona y se vIesen en la preClSlOn de formar un GobIerno, c.podnan marchar de acuerdo? c.Podnan entenderse, no para atacar, smo para gobernar, los progresIstas con el centro y los poloneses con los guelfos?" En la epoca actual contmua diVIdIdo el Relgchstag en numerosos parhdos, sm que mnguno de ellos haya podIdo reumr la mayona de Diputados En los pueblos en que los parhdos anteponen los problemas parlculares de una parte de la NaclOn, los derechos de una reglOn, los pnvIleglOs de una rehglOn, las ventajas de un ldlOma, los mtereses de una clase, etc, hay verdderos germenes de dlsoluclOn nacIOnal, y solo un Poder eeculvo, habil y energlco puede armomzar esa
(1) Blsrnarck, Discursos, edlClon francesa, tomo VIII, pag 71

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Iversldad de problemas en la Idea elevada de una naclonaltdad omun V Aunque, segun hemos VIsto, los parttdos son mstttuclOnes ecesanas en la epoca actual, no han faltado escntores que han comatldo la eXIstencIa de los parttdos Ibsen dIce que los parttdos solo Slrven para anular la acclon de )s hombres mdependlentes (1) Es mdudable que un hombre solo no .uede luchar contra un partzdo, pero SI no hubIera parttdos, el Go'Ierno no quedana en manos de los mejores, quedana en manos de )S Soberanos en las MonarqUlas, como ocuma en el absoluhsmo, o le los dIctadores, como ocurre en muchas Republtcas amencanas y no creemos que haya mnguna persona serena que pueda prefeIr cualqUIera de esos dos GobIernos al de los parttdos con todos sus [efectos "La lzbertad pohtzca-dlce Esmem-es esencIalmente la partzclpaIOn de los CIUdadanos en el GobIerno por SI mIsmos o por sus repreentantes Y es natural e mevltable que los CIUdadanos que tengan as mIsmas oplntones traten de mflUlr sobre el GobIerno con su conun esfuerzo, para hacer tnunfar y aplicar sus Ideas, y SI la ley permte las ASOCIaCIOnes poltttcas, SI los CIUdadanos saben serVlrse de as lzbertades mdlvlduales, estos grupos se orgamzaran en estado pernanente "No puede haber llbertad pollhca sm partJdos, esto lo reconolan ya los flslOcratas del SIglo XVIII Y era ello una de las causas lor las que condenaban la ltbertad pohhca y prefenan el absoluIsmo. (2) M Ostrogorskl (3), haclendose eco de una Idea bastante extendIda, Jropone que se sustztuyan los parhdos por hgas temporales fundadas Jara la resoluclOn de los problemas que mteresen en cada momento Esta Idea se apoya en un olVIdo completo de la VIda pohhca, porlue hay tendenCIas generales de un caracter permanente, tradICIOnes, ntereses y sentimIentos que unen a los hombres, haclendoles ver las jlversas cuestIOnes polltJcas con un cnteno Igual Ademas, la relaclOn :ue une a los dIversos problemas de un paJs es tan honda, que las
(1)

Ibsen El enemzgo del pueblo qumto acto -'Stockmann Los partldos matan todas

[as verdades nuevas, capaces de VIVlf por SI solas, y tIenden a matar la personahdad de los nombres haCiendo con todos ellos una masa homogenea, como esas maqulnas de triturar arne Un Jefe de partido es como un lobo, pero un lobo voraz, que neceSIta para VIVir gran numero de borregos 8
()

Esmem, obra cllada, pag 214 (3) Ostrogorskl, obra cItada, tomo

n, hb

VI, numeros lO, 11 Y 12

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ligas momentaneas acabanan por converurse fatalmente en parudos pollhcos No hemos de negar las grandes ImperfeccIOnes que encIerran los partIdos pOlltICOS, LOmo todas las mstttuclOnes humanas De ello hablamos al exammar el sIstema parlamentansta, y no vamos a mSlstlr nuevamente sobre la mIsma cuestlOn (1) Como dIce el PresIdente WIlson "Yo se bIen que algunos reformadores entusIastas, pero muy poc~ practJcos, han propuesto la supreslOn de los partidos y su sustItUClOfl por una reforma gubernamental acompaada y completada por la restauracIOn, que es necesano desear smceramente, de las VIrtudes quedomman menos, ordmanamente, en la vIda humana, pero me parece que sera mas dIfIcIl y menos deseable de lo que pIensan estas personas estimables dmglr un GobIerno popular por medIO de otro sIstema dlstmto al de la orgamzaclOn de los partIdos, y yo creo que nuestra mayor necesIdad conSIste, no en desembarazarse de los partIdos, Slll() en encontrar y emplear un medIO que permIta dlflglrlos y hacerlos JUShClables, dla por dla, ante la opmlOn publica. (2) y Laurence Lowell dIce tamblen "El gobIerno de los partJdos no es un reglmen Ideal Como tod~ lo que eXIste, tIene de bueno y de malo Mas sena ImposIble concebIr una orgamzaclOn pohtlca que evttara todas las luchas y todas las corrupCIOnes, ademas, es probable que se condenara a SI mIsma, enervando el esfuerzo y dIsolvIendo los restos de la naturaleza humana. (3). Ademas, el sIstema parlamentano no puede funCIOnar sm la eXIstencIa de partIdos fuertes Sldney Low escnbe sobre este asunto las meas que msertamos a contmuaclOn, por su gran mteres (4) "El sIstema de los parttdos (party system) se conSIdera por la generalidad de las gentes como algo anormal y poco recomendable. Se esta dIspuesto a mom por su parttdo, pero rara vez se le elogIa. Desde hace dos SIglos los mgleses, sm perUlclo de gastar una canttdad mcrelble de ardor y energla en la lucha de los parttdos, han condenad() slstemattcamente el sIstema de parldos CasI mnguno de los escntores de pnmer orden, exceptuando a Burke, y casI mnguno de los hombres de Estado, exceptuando a M Balfour, han temdo la preocupaclOn de mIrar deliberadamente los hechos cara a cara
(1) 'Vase cap XV (2, Wllson obra CItada, cap II (3) L Lowel1, , obra CItada, capllul0 CItado '(4) Sldney Low, The Gapernance m England pag, 117

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.Desde el gran Duque de Malborough, que hacia el crepusculo de su carrera declaraba que no deseaba otra cosa en el mundo que VIVIf en un pals donde los nombres tan detestados de Whlg y Tory fuesen desconocidos, hasta la poca presente, se ha producido una comente mmterrumplda de CrItlCOS y condenacIOnes .Nmgun sentlmlento tlene mas probabilidades de provocar un aplauso general en una reumon publica que esta dec1araclOn "Esto, Sr PreSidente, no es una cuestlOn de partido, y yo no tengo tntenclOn de tratar la cuestlOn desde un punto de vista partidista. Sm embargo, la dlvlslOn en partidos es un hecho esencial para el funcIOnamiento del sistema parlamentarIo Nuestro Gobierno, como dice Bryce, es un sistema cuyo funCIOnamiento normal supone la eXistencia de dos grandes partidos y nada mas, partidos de los que cada uno es lo bastante fuerte para contener la vIOlencia del otro, pero de los que sm embargo uno tlene una preponderancia mamfiesta en la Camara de los Comunes SI las ImitaCIOnes y adaptaCIOnes que se han hecho en otros paises del sistema parlamentano no han producido los resultados esperados, se debe en gran parte a que no se ha trasplantado esta condlclOn, que representa la eXistenCia de dos fuertes partidos La Constltuclon de la tercera Republica francesa se apoya, tanto como la nuestra, sobre un Gabmete parlamentano electiVO, pero aunque se ha aSimilado facIlmente este pnnclplO, no ha logrado establecer esta permanente dualidad de una optnlOn orgamzada que ha prevalecido entre nosotros desde el fin del Siglo XVII En lugar de partidos en FranCia hay grupos '

FIN

tJ.N.A.M.
MARIO D LA CUEVA.