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Estatuto da Cidade: aspectos epistemolgicos, sociopolticos e jurdicos*


Srgio Lus Boeira** Adriana Clara Bogo dos Santos*** Alini Giseli dos Santos****

S u m r i o : 1. Introduo; 2. Aspectos histricos do movimento pela reforma urbana; 3.Aspectos controversos do Estatuto da Cidade: reflexividade entre especialistas; 4.Vigilncia sociopoltica do Estatuto da Cidade; 5. Concluses. S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Historical aspects of the urban reform movement; 3.Controversial aspects of the Statute of the City; reflexivity among specialists; 4.Social political vigilance of the Statute of the City; 5. Conclusions. P a l av r a s - c h av e : Estatuto da Cidade; paradigma da complexidade; democracia participativa. K e y w o r d s : Statute of the City; paradigm of complexity; democratic-participative perspective. Este artigo contribui com o debate sobre o Estatuto da Cidade (EC), vinculando-o a diferentes abordagens e clivagens subjacentes crise da modernidade. Aspectos

* Artigo recebido em ago. 2006 e aceito em mar. 2008. Os autores agradecem Universidade do Vale do Itaja (Univali) pelo financiamento da pesquisa, conforme Programa de Integrao Ps-graduao e Graduao (PIPG). ** Doutor em cincias humanas pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Professor do Programa de Mestrado em Polticas Pblicas (PMGPP) e do Programa de Ps-Graduao em Administrao (PPGA) da Universidade do Vale do Itaja (Univali). Endereo: Av. Osni Joo Vieira, 615, apto. 901 CEP 88101-270, So Jos, SC, Brasil. E-mail: sergio.l.boeira@redelnet. com.br. *** Mestre em gesto de polticas pblicas pela Universidade do Vale do Itaja (Univali). Especialista em direito processual civil. Professora do Centro Universitrio de Brusque (Unifebe). Endereo: Servido Antonio Belmiro Furtado, 235 CEP 88306-505, Itaja, SC, Brasil. E-mail: acbogo@terra.com.br. **** Acadmica de direito da Universidade Vale do Itaja (Univali). Endereo: Rua Conceio, 259 B CEP 88304-220, Itaja, SC, Brasil. E-mail: alini@univali.br.

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epistemolgicos e tericos so relevantes, mas tm sido negligenciados no debate. Neste artigo tais aspectos so abordados introdutoriamente. Faz-se tambm uma breve comparao de trs enfoques especializados em direito urbanstico sobre artigos do EC, evidenciando-se a ausncia de consenso e a necessidade de uma reflexo mais abrangente. Conclui-se que o que est em disputa no debate do EC so os recursos para a compreenso dos desafios de sua implementao, que envolvem especialmente trs fatores: a abordagem comparativa entre os enfoques de especialistas do direito urbanstico; abordagem inter e transdisciplinar, com a contribuio do paradigma da complexidade; e a abordagem democrtico-participativa, com polticas pblicas orientadas pelas teorias e experincias relativas terceira via e formao de capital social. Statute of the City: epistemological, social political and legal aspects This article brings a contribution to the debate on the Statute of the City (SC), linking it to different approaches and underlying cleavages of the crisis of modernity. The article introduces relevant epistemological and theoretical aspects that have been neglected in this debate and briefly compares three specialized urban law approaches to articles of the SC, showing absence of consensus and the need for a comprehensive reflexion. To conclude, what is in dispute in the EC debate are the resources for the understanding of the challenges of its implementation, which involves especially three factors: the comparative approach to the views of urban law specialists; an inter and trans-disciplinary approach, with the contribution of the complexity paradigm; a democratic-participative perspective, with public policies oriented by the theories and experiences of the third way and the formation of social capital.

1. Introduo
Este artigo, com base em pesquisa bibliogrfica, contribui com o debate pblico em torno do Estatuto da Cidade (EC), estimulando a percepo de seus desafios, das controvrsias entre especialistas do direito urbanstico, alm de sugerir uma ampliao do debate para a incluso de clivagens subjacentes crise civilizatria contempornea. O artigo aborda, introdutoriamente, as clivagens epistemolgica e poltico-institucional, sugerindo que as alternativas so ainda emergentes, de longo prazo e tm complementaridades mal diagnosticadas. O paradigma da complexidade, a terceira via e o capital social so os trs termos que introduzimos no debate como diretrizes para superar enfoques meramente especializados, monodisciplinares, setoriais ou burocrticos. Na seo 2, recuperamos aspectos da histria do movimento pela reforma urbana (MNRU) desde a dcada de 1960 e sugerimos que a aprovao do EC foi produto da aproximao do MNRU com o movimento ambientalista

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complexo-multissetorial. Na seo 3, examinamos trs obras de autores especializados no EC, apontando controvrsias entre os mesmos sobre aspectos relevantes da lei federal. Foram comparados todos os artigos do EC, porm, nos limites deste artigo, foram apresentados comentrios sobre os aspectos mais significativos. Esteve fora de nosso propsito chegar a uma compreenso especializada do EC por meio do direito urbanstico, embora o consideremos um enfoque relevante, desde que contextualizado e complementado por outros, como o direito ambiental, o enfoque sociolgico, o ecolgico, o histrico, o geogrfico, o poltico e o epistemolgico. Na seo 4 abordamos aspectos contemporneos das polticas do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU).

Complexidade, terceira via e capital social


H diversas clivagens no interior da sociedade contempornea em relao as quais os termos complexidade, terceira via e capital social se contrapem. Sem a pretenso de fazer uma anlise epistemolgica e poltico-institucional das foras desagregadoras que subjazem crise civilizatria contempornea, pode-se apontar para dois diferentes tipos de clivagens, como demonstrado no quadro. Clivagens epistemolgica e poltico-institucional da modernidade
Clivagem epistemolgica Paradigma disjuntor-redutor x Paradigma da complexidade Clivagem poltico-institucional Estado x Mercado x Sociedade civil x Terceira via e capital social

No paradigma disjuntor-redutor as cincias naturais e exatas, desde os sculos XVI e XVII, assumem a condio de conhecimento confivel, pretensamente objetivo, quantificvel e racional, distinguindo-se e crescentemente separando-se do conhecimento filosfico, considerado menos confivel, subjetivo, metafsico. A concepo atomstica da realidade e da sociedade cede espao nas primeiras dcadas do sculo XX a uma concepo relativista (de acordo com as mudanas da fsica newtoniana para a fsica quntica). No paradigma da complexidade, em formao especialmente nas ltimas trs dcadas do sculo XX, busca-se associar sem fundir, distinguindo-se sem separar diferentes formas de conhecimento (Morin, 1998). A maior contribuio
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compreenso dessa temtica a srie de seis volumes intitulada La mthode, de Morin. Uma abordagem semelhante de Morin encontrada na obra de Boaventura Sousa Santos (2000:61), para quem o paradigma dominante (ou seja, o disjuntor-redutor) um modelo totalitrio, na medida em que nega o carter racional a todas as formas de conhecimento que no se pautarem pelos seus princpios epistemolgicos e pelas suas regras metodolgicas. A cincia convencional, monodisciplinar ou normal (Kuhn, 1962) teve como destino o que Japiassu (1976) denominou patologia do saber. Entretanto, pressionados pelos polticos profissionais a apresentar resultados quantitativos que pudessem impactar o eleitorado, os tcnicos de cada setor governamental desenvolveram ao longo do sculo XX projetos operacionais, instrumentais, reforando os pressupostos mais estreitos de cada ramificao da cincia. Ainda que duas ou mais cincias fossem utilizadas num determinado projeto governamental ou parlamentar, tal associao era e continua sendo regida fundamentalmente pelo paradigma disjuntor-redutor. Quanto segunda clivagem, percebe-se na modernidade, em diferentes sociedades, conforme a correlao de foras de cada conjuntura, uma srie de conflitos entre Estado, mercado e sociedade civil. No sculo XX, aps duas guerras mundiais e a experincia traumtica de totalitarismos de direita e de esquerda (Hobsbawm, 1995), emergem foras da sociedade civil que acen tuam a necessidade de uma ampliao da cidadania. A dcada de 1960 emblemtica nesse sentido. Na terminologia de Giddens, passa-se da modernidade simples para a modernidade reflexiva, ou seja, da fase na qual a identidade social dos cidados era marcada pelas instituies e tradies de classes antagnicas (burguesia e proletariado), no mbito dos Estados-naes, para uma fase na qual a identidade social dos cidados torna-se mais reflexiva, mais plstica, dialgica, destradicionalizadora, em que as normas tradicionais de conduta perdem eficcia (com diversas consequncias contraditrias). Dos riscos e ameaas da natureza sociedade humana passa-se aos riscos e ameaas socialmente produzidos natureza, aos ecossistemas. O processo de globalizao impulsionado pelas novas tecnologias de comunicao e as sociedades nacionais interagem de forma crescentemente complexa, com inmeras consequncias impremeditadas e/ou imprevisveis. Em sntese, emergncia do paradigma da complexidade (Morin e Kern, 1995) e dos debates sobre multi, inter e transdisciplinaridade, no mbito das instituies de pesquisa, acrescenta-se a emergncia da modernizao reflexiva (Giddens, Beck e Lash, 1997).
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Enquanto a cincia e a tecnologia so disseminadas pelas instituies sociais, Estado, mercado e organizaes da sociedade civil interagem de forma crescentemente complexa, em redes sociotcnicas. Na obra The third way and its critics, publicada originalmente em 2000 e traduzida no Brasil em 2001, Giddens responde s crticas terceira via poltica, como forma de superar o esforo de uma reelaborao defensiva do pensamento de esquerda diante dos enfoques neoliberais. Para o socilogo britnico, o conjunto de ideias conhecido como terceira via seria a perspectiva que tomaria o espao conquistado pelo neoliberalismo at recentemente, e pela social-democracia de velho estilo antes dele. O fato de, em setembro de 2001, o mundo ter entrado numa nova era do terror, e com isto ter estendido a era dos extremos e o breve sculo XX de Hobsbawm (1995), torna, a nosso ver, ainda mais relevante o debate em torno de uma alternativa entre as posturas unilaterais da esquerda e da direita. Quanto ao capital social, Giddens afirma que seu cultivo essencial para a economia do conhecimento. O novo individualismo que acompanha a globalizao no refratrio cooperao e colaborao a cooperao (em vez da hierarquia) positivamente estimulada por ele (Giddens, 2001:82). Para o autor, a confiana ativa, abertamente negociada, em vez de regida pela tradio e pelo hbito, parte da poltica da terceira via. A prpria tecnologia da informao um fator de promoo da cultura de parceria e colaborao, dado que uma mesma base tecnolgica pode ser formada por diferentes especialistas. Essa colaborao entre especialistas de diferentes organizaes tem viabilizado alianas entre universidades e empresas, entre organizaes do chamado terceiro setor e rgos governamentais, ampliando o capital social. Sobre esse conceito, cabe considerar as contribuies de Higgins (2005); Putnam (1993); Franco (2001); Baquero (2001); Kliksberg e Tomassini (2000). As duas clivagens destacadas tm no capital social, na terceira via e no paradigma da complexidade algumas respostas abrangentes e consistentes, embora apaream frequentemente dissociadas na literatura das cincias sociais e humanas. No temos o propsito de avanar no exame das divergncias epistemolgicas e tericas entre os autores citados, mas apenas de chamar a ateno para uma complementaridade entre a clivagem epistemolgica e a clivagem poltico-institucional. Entendemos que tal percepo contribui com a compreenso dos desafios enfrentados pelos atores sociais que tm, no Brasil, lutado por uma reforma urbana e pela sustentabilidade ambiental do modelo de desenvolvimento socioeconmico.
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2. Aspectos histricos do movimento pela reforma urbana


As origens da ideia de reforma urbana no Brasil remontam dcada de 1960, mas as discusses que ocorriam no pas no foram isoladas, pois outros pases da Amrica Latina tambm travavam esse debate, embora no Brasil ele tenha adquirido maior visibilidade. No governo do presidente Joo Goulart (196164) foi elaborado um Projeto de Reforma Urbana, considerado um importante marco histrico a respeito do assunto. Em 1963, um evento em Petrpolis, no Rio de Janeiro, do qual participaram polticos, tcnicos e intelectuais, foi outro marco do movimento, mas a questo de a moradia ter sido enfatizada naquele momento ainda no tinha a repercusso que a questo da reforma agrria comparativamente tomava nos meios de comunicao. Naquela poca, entre os anos 1950 e 1960, o Brasil vivenciava uma srie de movimentos sociais em favor das reformas de base (reforma sanitria, da educao, da assistncia social), mas os que mais tiveram visibilidade foram os que tratavam da reforma agrria e da reforma urbana. Com a urbanizao do Brasil e o crescimento dos problemas e conflitos urbanos, o movimento da reforma urbana ganhou maior fora, especialmente porque, j naquela poca, as capitais davam mostras do que viria a ser o processo de urbanizao no Brasil, caso no houvesse uma mudana na rota do crescimento com desigualdade. No entanto, em decorrncia do regime militar que se instaurou no pas aps o golpe de 1964, esses movimentos de reforma perderam fora, o que acabou por fazer com que o de reforma urbana ficasse adormecido por cerca de duas dcadas, contribuindo tambm para aprofundar o fosso que separa o mercado imobilirio daqueles que no tm acesso a ele. Em meados dos anos 1970, as manifestaes sociais voltaram a ter fora, especialmente os movimentos sociais urbanos, impulsionados por setores da Igreja Catlica que se inspiravam na Teologia da Libertao, reacendendo a questo urbana e reivindicando a funo social da propriedade. Na dcada de 1980, a bandeira da reforma urbana se diversificou e outras questes alm da moradia passaram a fazer parte desse movimento, j que o Brasil se apresentava muito mais urbanizado e complexo do que no incio do movimento. A mobilizao pela reforma urbana acabou desembocando na constituio do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), em 1987. Foi entre meados e o fim da dcada de 1980 que o movimento pela reforma urbana passou a ter uma concepo progressista. De acordo com o socilogo e gegrafo Marcelo Lopes de Souza, essa concepo pode ser caracterizada como um conjunto articulado de polticas pblicas, de carter redistributivista e universalista, voltado para o atendimento do seguinte objetivo
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primrio: reduzir os nveis de injustia social no meio urbano e promover uma maior democratizao do planejamento e da gesto das cidades (Souza, 2002:158). Segundo o autor, o MNRU diferencia suas propostas das que se limitam a simples intervenes urbansticas, mais preocupadas com a funcionalidade, esttica e ordem do que com a justia social (Souza, 2002:158). Vale observar, tambm, que o autor reconhece a necessidade de uma abordagem interdisciplinar no que se refere ao planejamento urbano, um dilogo entre mltiplos especialistas, sob um enfoque crtico e democrtico-participativo. Os diversos movimentos sociais existentes no Brasil, especialmente o MNRU, ganharam nova visibilidade pblica no perodo pr-constituinte e todos conseguiram, na ntegra ou parcialmente, inserir suas propostas e reivindicaes na Constituio Federal (CF) de 1988. Uma das maiores conquistas da mobilizao social daquele perodo foi a insero dos arts. 182 e 183, no captulo II (poltica urbana), do ttulo VII (ordem econmica e financeira) na CF. No entanto, como ressalta Souza (2002:159), o MNRU, apesar de conseguir elaborar uma emenda popular subscrita por quase 130 mil eleitores, constatou que, ao longo dos debates e votaes no Congresso, a emenda teve supresses relevantes como, por exemplo, as referentes aos transportes coletivos e servios pblicos, alm da que se referia aplicao do instrumento usucapio em terrenos pblicos. Nelson Saule Junior, citado por Maricato (2001:101), observa que:
A proposta vencedora do bloco conservador de parlamentares denominado Centro, na Assembleia Nacional Constituinte, de condicionar, nos termos do 4o do art. 182 da Constituio Brasileira, a aplicao dos instrumentos destinados a conferir uma funo social propriedade urbana existncia de uma lei federal e do plano diretor, continua produzindo efeitos favorveis para os interesses dos agentes responsveis pela especulao imobiliria e efeitos negativos para a promoo de uma reforma urbana nas cidades.

Todavia, da insero dos arts. 182 e 183 na CF, da sua previso constitucional at a edio da lei regulamentadora da poltica urbana passaramse 11 anos. Somente em 2001 foi aprovado o EC Lei no 10.257, de 10 de julho , que regulamentou os principais instrumentos jurdicos e polticos de interveno urbana (arts. 182 e 183 da CF), estabelecendo normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental (art. 1o).
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Conforme Medauar e Almeida (2004:42),


o Estatuto da Cidade (...) veio preencher uma condio de executoriedade das normas contidas nesse captulo da Constituio Federal, sobretudo no art. 182, uma vez que o art. 183, igualmente disciplinado por esta Lei, j poderia entender-se autoexecutvel. (...) De todo modo, a prvia edio da lei federal que ora se comenta era elemento necessrio atuao legislativa dos municpios, ainda que alguns aspectos da previso do art. 182 da Constituio Federal j pudessem ser diretamente disciplinados por lei municipal.

O EC instrumento legal que visa combinar a gesto participativa com as premissas da sustentabilidade ecolgica e econmica, alm de introduzir um novo conceito de gesto urbana, objetivando a melhor ordenao do espao urbano, com observncia da proteo ambiental e a busca de soluo para problemas sociais graves, como a moradia e o saneamento, por exemplo, que o caos urbano faz incidir, de modo contundente, sobre as camadas carentes da sociedade (Medauar e Almeida, 2004:17). Alm disso, o EC mantm os princpios bsicos estabelecidos na CF, preservando o carter municipalista, a centralidade do plano diretor e a nfase na gesto democrtica, fortalecendo a necessidade de um planejamento sistemtico e integrado, construdo a partir de um modelo participativo de gesto urbana em todas as decises de interesse pblico. A relevncia da temtica socioambiental destacada especialmente nos dois primeiros anos da dcada de 1990, durante os preparativos para a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92, que incorporou a necessidade da conciliao entre proteo ambiental com desenvolvimento econmico. Nessa conferncia foram celebradas importantes convenes internacionais (da diversidade biolgica e a que trata de mudanas climticas, alm de uma declarao sobre florestas). A Rio-92 aprovou, igualmente, documentos de objetivos mais abrangentes e de natureza poltica, como a Declarao do Rio e a Agenda 21 (que estabelece objetivos concretos de sustentabilidade em diversas reas). O captulo 28 desse documento estratgico para o sculo XXI trata das iniciativas das autoridades locais em apoio Agenda 21. As metas definidas, como a realizao de um processo de consultas s populaes para alcanar um consenso sobre uma Agenda 21 local at 1996, no foram atingidas, a no ser tardiamente e em poucos municpios. As causas desse fato e das frustraes subsequentes so mltiplas: a) desinformao da prpria imprensa sobre a Agenda 21, editada no Brasil somente em 1995 pela
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Cmara dos Deputados (1995); b) inrcia dos poderes pblicos municipais, predominantemente conservadores e comprometidos com as foras predatrias em mbito local; c) insensibilidade socioambiental de grande parte do pblico politizado sob as vertentes do liberalismo, do conservadorismo e mesmo da esquerda partidria; d) precria difuso desse volumoso documento (471 pginas) por parte da prpria ONU, em funo de suas divergncias internas e fragilidades institucionais no contexto da dcada de 1990 e incio do sculo atual. Isso, no mnimo, coloca em dvida a chamada vocao democrtica da gesto ambiental brasileira (Carvalho, 2003). Apesar desses fatores, as questes ambientais e sociais, debatidas em diferentes espaos e por movimentos sociais inicialmente distantes, passaram a ter um foco de convergncia nas cidades, aps a realizao da Conferncia da ONU. O ambientalismo se diversificou durante os preparativos para a Rio-92, acentuando seu perfil multissetorial, transclassista e global-local. Os urbanistas e demais ativistas do MNRU passaram a considerar a relevncia e a complexidade do conceito de desenvolvimento sustentvel, apesar das inmeras interpretaes divergentes. Atores sociais vinculados a diferentes setores e camadas da sociedade brasileira diante dos constrangimentos das polticas macroeconmicas ditadas por organismos internacionais (OMC, FMI, Banco Mundial) , passaram a defender a conjugao dos princpios da sustentabilidade com os da ampliao dos espaos da cidadania (Camargo, Capobianco e Oliveira, 2002; Viana, Silva e Diniz, 2001). Nesse processo o esforo do MNRU em redirecionar as polticas de desenvolvimento urbano tem convergido com muitas polticas ambientais emergentes no contexto do chamado ambientalismo complexomultissetorial (Viola e Boeira, 1990; Crespo e Leito, 1993; Boeira, 1998; Boeira, 2003). Com efeito, esse tipo de ambientalismo tem sido caracterizado como um movimento histrico e civilizatrio (portanto, de longo prazo), no simplesmente social nem restrito s classes mdias ou aos atores autodenominados ambientalistas, ecologistas ou conservacionistas. O ambientalismo complexo-multissetorial, composto por um nmero no necessariamente definido de setores sociais (nmero varivel em cada conjuntura sociopoltica), tem sido muito precariamente descrito em pesquisas sociais tambm em razo de limitaes epistemolgicas das cincias sociais. Referimo-nos ao tradicional conflito entre os mtodos das cincias ditas naturais e as cincias sociais, bem como aos obstculos encontrados no processo de articulao inter e transdisciplinar nos centros de pesquisa (Vieira e colaboradores, 2005; Vasconcelos, 2002; Philippi Jr. e colaboradores, 2000). Em todo caso, destacamos o carter
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aglutinador desse conceito no que se refere s clivagens epistemolgica e poltico-institucional anteriormente referidas.

3. Aspectos controversos do Estatuto da Cidade: reflexividade entre especialistas


O EC, conforme j visto, estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana e normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. Com o objetivo de ampliar a compreenso do EC no contexto da reflexividade do saber jurdico, buscamos comparar trs enfoques de obras especializadas, selecionadas entre as 33 disponveis no mercado editorial, em levantamento realizado por meio da internet em diversos websites, em 11 de abril de 2005 e 12 de abril de 2005. Selecionamos, entre as obras mais acessveis, as que apresentavam algumas significativas divergncias. Pudemos observar divergncias relevantes acerca de alguns instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. Primeiramente, destacamos os arts. 5o, 6o e 7o. O art. 5o trata do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; o art. 6o da transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis e das obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no art. 5o; e o art. 7o trata do IPTU progressivo no tempo. Maurcio Santos (2004:71) considera inconstitucionais tais dispositivos. Com relao ao art. 5o, o autor ressalta que, ao outorgar ao poder municipal o direito de impor obrigaes sobre a propriedade de particular, determinando parcelamento, edificao ou utilizao compulsria, fere um direito fundamental do indivduo: o direito de uso e gozo da propriedade, previsto no art. 5o, inciso XXII da CF. Por consequncia, Santos entende que o art. 6o reflete a inconstitucionalidade do art. 5o, pois ao prever que a transmisso do imvel posterior data da notificao, transfere tambm as obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no art. 5o, sem qualquer prorrogao de prazo para que o novo proprietrio utilize seu imvel denota a vontade soberana do Estado, autoritria, e no o desenvolvimento urbano, o que entende ser inconstitucional. Com relao ao art. 7o, que trata do IPTU progressivo no tempo, Santos (2004:83) destaca tambm sua inconstitucionalidade, j que a progressividade aludida possui carter de confisco, o que seria ilegal. Destaca ainda que
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alguns municpios que adotaram a progressividade do IPTU tiveram suas leis, na maioria, julgadas inconstitucionais. Por sua vez, Mukai (2001) entende que os arts. 5o e 6o concretizam a exigncia do 4o do art. 182 da CF, destacando que o art. 6o pode ser solucionado, em caso de dificuldade no seu cumprimento por parte dos herdeiros, da utilizao do instituto jurdico da operao urbana consorciada, prevista nos arts. 32 a 34 da lei. J com relao ao art. 7o, esse autor diverge de Santos, pois entende que se trata de tributao extrafiscal de finalidade punitiva, com progressividade no tempo, para assegurar o cumprimento da funo social da propriedade, obedecidos os requisitos previstos nos 2o e 4o do art. 182 da CF. Acrescenta, ainda, que o IPTU progressivo normal, para fins urbansticos e sociais, est contemplado no 1o do art. 156 da CF e tambm no 4o do art. 182 da mesma. Medauar e Almeida (2004:58), sobre os arts. 5o, 6o, 7o e 8o, ressaltam que todos guardam direta relao com a definio constitucional da funo social da propriedade urbana; por isso so plenamente constitucionais, j que, no direito positivo brasileiro, a funo social da propriedade urbana definida pela Constituio (art. 182, 2o). Mas salientam que o plano diretor municipal que fornecer, em cada caso, a definio material dessa funo, da a necessidade de legislao especfica complementar. Quanto ao art. 7o, que muita polmica tem causado, Medauar e Almeida defendem sua constitucionalidade com fundamento no art. 182, 4o, II, da CF, havendo, no entanto, a necessidade de ser regulamentado por lei municipal. O impedimento que havia para a cobrana do IPTU progressivo tornar-se aplicvel era a edio da lei federal, agora suprida pela edio do EC. De outro lado, o art. 8o, referente desapropriao com pagamento em ttulos, tem, para os autores Santos e Mukai, natureza inconstitucional; para Santos (2004:114), tal dispositivo conflita com a norma constitucional do art. 5o, inciso XXIV, que determina os pressupostos da desapropriao e a forma de pagamento, que dever ser em dinheiro e no em ttulo pblico. Da mesma forma pensa Mukai (2001:12), pois tal dispositivo no leva em conta a justa indenizao prevista no art. 5o, inciso XXIV da CF. O art. 10 outro ponto que merece destaque. Trata-se da usucapio, j prevista na lei civil, mas que foi ampliada com o EC, que previu tambm a usucapio coletiva. Santos nada questiona acerca da sua constitucionalidade; j Mukai afirma que a nova figura, com requisitos prprios, de duvidosa constitucionalidade, pois pode ofender o direito de propriedade. Outra controvrsia pode ser verificada com relao ao art. 25, que diz respeito ao direito de preempo, que confere ao poder pblico municipal prerap Rio de Janeiro 43(3):695-712, maio/jun. 2009

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ferncia na aquisio de imvel urbano que seja objeto de alienao onerosa entre particulares. Para Santos (2004:138-139), tal dispositivo esbarra mais uma vez no direito de propriedade, e tambm no fato de que, havendo interesse do poder pblico na aquisio de imvel, esse interesse deve basear-se em necessidade, utilidade pblica ou interesse social, e para tanto haver a desapropriao. Portanto, entende ser inconstitucional tal dispositivo. Mukai (2001:20), por sua vez, no se manifesta contrrio a tal instrumento. Os autores divergem tambm quanto ao chamado Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV), previsto no art. 36 do EC. Para Santos (2004:161), novamente o dispositivo fere o direito de propriedade, bem como sua utilidade, pois restringe o direito construo frente aos interesses do vizinho. Todavia, acrescenta que pode ser um instrumento de grande valia nas cidades em rpido crescimento. Mukai, por sua vez, ressalta que a matria do EIV seria administrativa, sendo, inclusive, desnecessria sua regulao em lei federal, mas nada questiona acerca da sua constitucionalidade (2001:31-32). De forma geral, percebe-se que os questionamentos quanto constitucionalidade de muitos dos dispositivos ainda se prendem ao fato de que ditos instrumentos violam o direito de propriedade do indivduo, at ento considerado intocvel, mas que, com o advento da CF de 1988 e com o Novo Cdigo Civil, passou a ser relativizado. Isso porque, devido s constantes transformaes sociais e polticas do perodo de modernidade reflexiva, o direito de propriedade tambm tem sofrido um processo de reflexividade entre os especialistas. Foi um direito forjado na primeira gerao de direitos, no perodo da modernidade simples, tinha como marca a individualidade (concepo atomstica da realidade, paradigma disjuntor-redutor); era um direito inviolvel e absoluto. Tambm o progresso material era visto como tendncia linear, o que passou a ser inconcilivel com a nova gerao de direitos difusos e coletivos, entre eles a proteo ao meio ambiente incorporados na CF e no EC. A noo de sustentabilidade do desenvolvimento implica a resistncia a uma concepo linear e simplista com uma concepo complexa, dialgica, plural. Conforme diz Ribeiro (2005:60), o que deve ser sustentvel no a cidade, mas o estilo de vida urbano, que tem nas cidades mais uma forma de manifestao. Este artigo contribui para uma melhor organizao do debate pblico. Entendemos que uma compreenso consistente do EC vai alm do debate entre especialistas e alm de uma interpretao mecanicista da lei como um conjunto de instrumentos que devem ser implementados, conforme sugere a obra Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados
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(Rolnik, 2002). Essa obra uma realizao do Instituto Plis com apoio da Cmara dos Deputados, da Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior, da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia Repblica e da Caixa Econmica Federal uma contribuio sem dvida relevante, por seu detalhamento, mas mantm-se vinculada principalmente a uma concepo disjuntora-redutora de mundo, a partir da interpretao do direito urbanstico como especialidade superior de conhecimento. A propsito da crise de paradigmas no mbito do direito, recomenda-se a anlise da contribuio de Boaventura Santos (2000).

4. Vigilncia sociopoltica do Estatuto da Cidade


Mesmo com as divergncias acima apontadas, parece haver consenso entre os especialistas sobre o fato de que a edio dessa lei representa um importante avano em matria urbanstica no Brasil que, durante muito tempo, foi relegada a segundo plano, o que acabou por gerar consequncias desastrosas para as cidades brasileiras marcadas pela fragmentao, segregao, ineficincia, tecnocracia, clientelismo, anomia, poluio e violncia. Segundo Bassul (2005:25-26),
voluntria ou involuntariamente, a gesto tecnocrtica alimentou um processo caracterizado, de um lado, pela apropriao privada dos investimentos pblicos e, de outro, pela segregao de grandes massas populacionais, em favelas, cortios e loteamentos perifricos, excludas do acesso a bens, servios e equipamentos urbanos essenciais.

Evidentemente, diante dessa situao, o que se impe uma complexidade desorganizada sobre uma compreenso crtica, plural e aberta o que representa o maior obstculo ao direito urbanstico, no contexto da crise de paradigmas. Para Medauar e Almeida o EC um conjunto de figuras jurdicas, um instrumental a ser operacionalizado em nvel municipal, adaptado realidade de cada cidade. O estatuto fornece os parmetros aos executivos e legislativos municipais para a elaborao de suas leis e planos urbansticos, que devem seguir as diretrizes fixadas na lei, com a participao da coletividade. Se a mera edio de lei no implica necessariamente sua aplicao, como ocorre com frequncia no Brasil, como o movimento sociopoltico de reforma urbana se posiciona quanto questo da sua efetiva implementao pelos municpios?
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Tal questo no consta nas obras acima comparadas, o que denota certa indiferena dos especialistas quanto mobilizao social como ingrediente necessrio implementao do estatuto. Para encontrar uma resposta, nesse sentido, analisamos informaes de diversos websites relacionados questo urbana, especialmente o do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), que representa o MNRU, e o do Instituto Plis (que faz parte do FNRU). O FNRU participa do Conselho Nacional das Cidades, especialmente no Comit Tcnico da Habitao, mas tambm em outros comits. Nos artigos encontrados em websites h uma avaliao predominantemente positiva da atuao do Ministrio das Cidades pelo FNRU na conduo do projeto de desenvolvimento urbano proposto, denominado PNDU (Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano). No entanto, tambm est claro para o FNRU que a atuao do Ministrio das Cidades no pode deixar de ser constantemente acompanhada pelo movimento, de forma que somente com uma contnua presso, divulgao e acompanhamento, alm de suporte tcnico e cientfico, ser possvel avanar na democratizao do espao urbano. No documento Sntese do Encontro Nacional do FNRU, evento realizado nos dias 15 e 16 de julho de 2005, encontramos vrias propostas de atuao do movimento, entre as quais se destacam: a) conduzir os processos de elaborao dos planos diretores de forma articulada; b) discutir os instrumentos prioritrios para a poltica do FNRU; c) montar um banco de relatos de experincias independente do Ministrio das Cidades; d) produzir materiais didticos e pedaggicos; e) conduzir um processo de monitoramento aps a elaborao dos planos diretores; f) sistematizar e divulgar processos de impedimento de planos diretores que foram elaborados sem participao popular; g) mobilizar movimentos populares para participar do processo de elaborao dos planos diretores. O FNRU posicionou-se formalmente contra a substituio do ministro Olvio Dutra, ex-prefeito de Porto Alegre, pelo atual ministro Mrcio Fortes de Almeida. Cabe observar que a experincia administrativa dele est vinculada principalmente a rgos de agricultura, no tendo sido prefeito de nenhuma cidade. Segundo o FNRU, a mudana significou um retrocesso em relao ao pacto obtido at ento, com avano das polticas setoriais de habitao, sanea mento, regularizao fundiria, mobilidade e transporte. A Marcha Nacional da Reforma Urbana e pelo Direito Cidade, realizada em agosto de 2005, integrada por uma srie de movimentos sociais, reflete a poltica constante de vigilncia por parte da sociedade civil, organizada quanto ao papel desempenhado pelo governo.
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Para que os planos diretores sejam de fato participativos, preciso, segundo o FNRU, lutar pela instituio de conselhos municipais das cidades (ou de poltica urbana), alm de lutar pela articulao com outros conselhos, o que interpretamos como uma busca de formao de capital social ou cvico. Quanto ao contedo dos planos, o FNRU alerta: preciso evitar que seja tecnocrtico, muito extenso, com muitas diretrizes genricas e bem-intencionadas, seguidas de um perfil detalhista, como predominou no passado. O FNRU quer plano diretor simples, objetivo e de fcil entendimento da populao, mas reconhece um conflito importante entre o conhecimento e as demandas populares (em geral concretas e imediatas), por um lado, e, por outro, o conhecimento tcnico (urbanstico e jurdico), permeado de conceitos tericos e com perspectiva de efetivao a mdio e longo prazos. A questo da natureza do conhecimento est na pauta do movimento; portanto, ainda longe de uma soluo.

5. Concluses
Com este artigo, procuramos evidenciar aspectos controversos do Estatuto da Cidade, alm de sugerir que a compreenso deles est vinculada, direta ou indiretamente, s clivagens epistemolgica e poltico-institucional da modernidade, sintetizadas no quadro. Com efeito, o EC uma lei que est marcada por uma histria de mobilizao social, simbolizada pelo MNRU/FNRU e pelo movimento ambientalista, pelos conceitos de sustentabilidade e de democracia participativa. Entendemos que os desafios enfrentados nas tentativas de implementao do EC renovam os desafios relacionados elaborao e implementao das Agendas 21 locais, e que, subjacentes a elas, persistem as clivagens da modernidade industrial. Estas dificultam o dilogo e a mobilizao social, por intermdio das foras dominantes, seja quanto concepo de cincia (ou saber confivel), seja quanto concepo de cidade sustentvel. Para os que defendem o paradigma da complexidade, a terceira via e gerao de capital social, o enfoque monodisciplinar ou disjuntor-redutor constitui-se como grande obstculo, muitas vezes mal diagnosticado nas contribuies setorialistas, nas diversas reas segmentadas das polticas pblicas. O EC, assim, produto de uma crise das foras dominantes no sentido de reproduzir suas concepes de mundo, assim como fruto de um esforo de atores sociais em busca de alternativas nem sempre bem-compreendidas.
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O chamado direito a cidades sustentveis, inscrito no EC, remete para uma utopia na sociedade brasileira contempornea, j que a sustentabilidade no pode ser concebida de forma isolada em cada localidade. Os desafios intermunicipais no so passveis de compreenso sem uma abordagem da prpria globalizao e esta, por sua vez, no se limita dimenso econmica (implicando tambm as dimenses culturais, polticas e ecolgicas). Entretanto, o EC um recurso indispensvel ao que visa a uma resistncia insustentabilidade hegemnica especialmente em mbito global ou conquista gradual da sustentabilidade socioambiental, vivel a partir de articulao de projetos locais e regionais. O que est em disputa no debate do EC so os recursos para a compreenso dos desafios de sua implementao, que envolvem diversos fatores, especialmente os trs seguintes: a) a abordagem comparativa entre os enfoques de especialistas do direito urbanstico; b) abordagem inter e transdisciplinar, com a contribuio do paradigma da complexidade; c) abordagem democrtico-participativa, com polticas pblicas orientadas pelas teorias e experincias relativas terceira via e formao de capital social. Por fim, relevante ressaltar as limitaes deste artigo, reconhecendo a necessidade de uma continuidade da pesquisa, com atualizao dos dados documentais e empricos, alm de uma abordagem terico-paradigmtica mais consistente.

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