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Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n 16, jul/dez 2006, p. 180-214

Polticas pblicas locais e par ticipao na Bahia: participao o dilema gesto versus poltica
CARLOS R. S. MILANI*

Introduo
ogo aps o incio do processo de organizao da administrao pblica no sculo XIX, dando origem burocracia moderna, buscou-se resolver o seguinte problema: se no for possvel confiar nos representantes polticos, como controlar a burocracia? A resposta passou, ento, por estratgias de superviso, controle e auditoria, consideradas por estudiosos e administradores como marcas centrais de uma boa administrao pblica. Mais de um sculo se passou, e hoje volta-se a uma questo semelhante, porm mais complexa: se houver desconfiana em relao aos atos dos representantes polticos, e em sendo a burocracia ineficiente e pouco transparente aos olhos dos cidados, o que fazer para no comprometer as instituies polticas democrticas e assegurar a efetividade da gesto pblica? Desde meados dos anos 1980, as respostas ao dilema necessidade de polticas pblicas efetivas versus garantia de controles democrticos tm sido mltiplas, dependendo sempre de contextos histricos distintos, porquanto a evoluo das burocracias nacionais e locais tem conhecido variaes importantes. No entanto os modelos construdos para enfrentar

* Carlos R. S. Milani (cmilani@ufba.br), doutor em socioeconomia do desenvolvimento pela Escola de Altos Estudos em Cincias Sociais (Paris, 1997), Professor-adjunto do Departamento de Estudos Organizacionais, na Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia (UFBA). pesquisador no Ncleo de Estudos sobre o Poder e as Organizaes Locais e o atual coordenador do Laboratrio de Anlise Poltica Mundial (LABMUNDO) na UFBA. Brasil.

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tal dilema tendem a incluir, por exemplo, estratgias de descentralizao, a adoo de mecanismos de responsabilizao dos gestores pblicos (responsiveness e accountability),1 a gesto por resultados, o incremento do controle social, alm de dispositivos de participao social que visam a envolver cidados e organizaes da sociedade civil na gesto pblica. Como lembram Bresser Pereira e Peter Spink (1998), a crise do modelo burocrtico de administrao pblica evidencia com maior centralidade a crise do Estado (como corolrio de uma crise econmica excludente) que no logra atender as demandas geradas pela populao de forma satisfatria; diante da crise, afirmam que o aparato do Estado deveria primar pela eficincia, eficcia e efetividade das aes, avaliando os processos e resultados, de modo a possibilitar a reorientao estratgica da administrao pblica de forma tempestiva. Ora, a crise do Estado e a conseqente necessidade de reforma da administrao pblica so o reflexo de um paradoxo gerado pela combinao entre democracia e mercado, a primeira incluindo politicamente os cidados, e o segundo excluindo os indivduos ineficientes e no-competitivos. Revelam igualmente os limites dos prprios modelos polirquicos conhecidos na Amrica Latina e no Brasil. As poliarquias das sociedades latino-americanas apresentam profunda variao em termos de cultura poltica, confiana nas instituies, respeito s normas sociais, construo da cidadania e o que Robert Dahl chamou de entendimento esclarecido dos cidados (Dahl, 2001). Portanto, pode-se afirmar que o processo de transformao atual por que passam tais sociedades polticas remete-nos, de

1 Ser responsivo estar sintonizado e adotar polticas em conformidade com compromissos assumidos em campanhas eleitorais (governantes) ou em planos de gesto (gestores pblicos). Agir de forma responsiva significa cumprir promessas de campanha ou adotar polticas voltadas para determinado segmento da populao. A accountability pode ser definida como a obrigao de responder por algo, acarretando a responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante uma outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de desempenho. Conferir ORRICO DOS SANTOS, Andr. O encerramento da Susep em mercados regionais perifricos e a perspectiva da accountability: o fim das aes pblicas de seguros privados na Bahia. Salvador: Dissertao de Mestrado, Escola de Administrao, UFBA, 2006.

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fato, a uma dupla crise de governana e governabilidade, as duas faces de Janus: de um lado, a crise de governabilidade refere-se capacidade de formulao, gesto, implementao e articulao das polticas pblicas; por outro lado, a passagem da lgica de governo a uma dinmica de governana pe em xeque a legitimidade do Estado enquanto ator e arena poltica do processo decisrio. Por conseguinte, sobretudo desde o incio dos anos 1990, no bojo desse processo de reforma da administrao pblica na Amrica Latina e no Brasil, a participao dos cidados vem sendo construda como um dos princpios organizativos centrais, declarado e repetido em foros regionais e internacionais, dos processos de deliberao democrtica, sobretudo no mbito local. Fazer participarem os cidados e as organizaes da sociedade civil (OSC) no processo de formulao de polticas pblicas foi transformado em modelo da gesto pblica local contempornea. A participao dos cidados, tambm conhecida como participao social, participao popular, participao democrtica, participao comunitria, entre os muitos termos atualmente utilizados para referir-se prtica de incluso dos cidados e das OSC no processo decisrio de algumas polticas pblicas, foi erigida em princpio poltico e em boa prtica administrativa. Fomentar a participao dos diferentes atores sociais em sentido abrangente e criar uma rede que informe, elabore, implemente e avalie as decises polticas tornou-se o paradigma de inmeros projetos de desenvolvimento local (auto) qualificados de inovadores e de polticas pblicas locais (auto) consideradas progressistas. Segundo Avritzer e Wrampler (2006), o oramento participativo, por exemplo, tornou-se, ao longo dos anos 1990, um importante critrio definidor do bom governo, no plano municipal no Brasil. Os discursos2 sobre a participao dos cidados no Brasil so mltiplos: agncias internacionais, programas de reforma do Estado, polticas de
2 O discurso a prtica social de produo de textos e ideologias; todo discurso uma construo social, no individual, podendo ser analisado em seu contexto histrico-social e de acordo com suas condies de produo. O discurso reflete uma determinada viso de mundo, necessariamente vinculada de seus autores e sociedade em que vivem. Conferir N. Fairclough. Critical Discourse Analysis: the critical study of language. Londres: Longman, 1995; M. Foucault. A Ordem do Discurso. So Paulo: Loyola, 1998.

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descentralizao, reivindicao de movimentos sociais (Milani, 2005). A participao compe a agenda poltica de rgos to diversos quanto o Banco Mundial, a OCDE, a Unio Europia, as Naes Unidas, muitas organizaes no-governamentais e integrantes do Frum Social Mundial (Rojo, Milani e Arturi, 2004). Os anos 90 corresponderam institucionalizao da consulta da populao em geral, de associaes, dos sindicatos, dos experts e de segmentos empresariais no processo de formulao de projetos de desenvolvimento e de polticas pblicas. Como ressalta Draibe (2002) ao analisar inovaes nas polticas pblicas no Brasil, as polticas assistenciais e de combate pobreza, por exemplo, conheceram, do ponto de vista de sua armao institucional, dois eixos importantes de mudanas: a descentralizao do poder decisrio e de recursos, bem como a ampliao e a institucionalizao da participao. Este movimento vem tendo como conseqncias, inter alia, a legitimao da voz poltica e o desenvolvimento da expertise de muitos atores no-governamentais. evidente que, da anlise desses diferentes discursos decorrem questionamentos crticos acerca do significado e do fundamento da participao dos cidados nos diferentes contextos. Pesquisas recentes tm evidenciado, por exemplo, a concentrao geogrfica de experincias de democracia participativa (sobretudo de oramentos participativos) nas regies sul e sudeste do Brasil, levando concluso de que tal institucionalizao no se tem desenvolvido de forma homognea e que a prtica da participao cidad apresenta variaes importantes no contexto nacional (Avritzer e Navarro, 2003; Teixeira, 2001; Torres Ribeiro e Grazia, 2003). Ademais, aps perodo de expanso nos anos 1990, os processos locais de participao dos cidados encontram, pelo menos, dois limites importantes. Em primeiro lugar, a participao de atores diversificados estimulada, mas nem sempre vivida de forma eqitativa. O termo parceria corriqueiro nos discursos polticos dos atores governamentais e no-governamentais, mas sua prtica efetiva parece ter dificuldades em influenciar os processos

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de deliberao democrtica local. Em segundo lugar, os atores no-governamentais (e somente alguns deles) tendem a ser consultados e solicitados durante o processo de tomada de decises, participando, deste modo e no melhor dos casos, somente antes e depois da negociao. A participao assim praticada pode aumentar a qualidade da transparncia dos dispositivos institucionais, contudo ela no encerra per se a legitimidade do processo institucional na construo do interesse coletivo, inclusive por servir freqentemente a retricas demaggicas e manipulao poltica. Da resulta a necessidade de colocar em perspectiva experincias de gesto pblica participativa, sobretudo em contextos com infra-estruturas cvicas deficientes em que persistem velhas estruturas sociais e polticas marcadas pelo patrimonialismo, por uma idia individual do poder e pelo clientelismo. com este intuito que analisamos, neste artigo, algumas experincias baianas de gesto pblica participativa (primeira parte) luz dos dilemas do discurso participativo e dos desafios postos ao Estado e sociedade, na tentativa de construir avanos democrticos nos modos de formular, implementar e monitorar polticas pblicas locais na Bahia contempornea (segunda parte).

Parte 1 - A experincia baiana no campo da gesto participativa de polticas pblicas


O macrocontexto brasileiro: orientando a anlise

Grosso modo, os primeiros modelos de reforma do Estado, desenvolvidos no bojo da crise da governabilidade do Estado-providncia a partir dos anos 70, restringiram-se ao prprio aparelho do Estado. Estiveram fundamentados na gesto pblica mnima, nas polticas de downsizing, na reforma do setor pblico sob a gide da good governance e em parmetros de democracia minimalista nos quais primam racionalidades de natureza mais

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estratgica e menos democratizante (Kooiman, 1993). Tiveram mais fundamento econmico que poltico, sua cartilha tendo sido ditada mais por fatores externos relacionados com os programas de ajuste estrutural e menos por fatores internos prprios de cada uma das democracias nacionais. No Brasil, este processo tem vigncia desde fins dos anos 1980 e incio dos anos 1990, coincidindo com a redemocratizao poltica, do que resulta o risco de uma reconverso semntica dos princpios da democracia pelas foras do projeto neoliberal (Dagnino, 1994). No mbito destes primeiros modelos de reforma do Estado, banalizou-se a afirmao de que a participao dos cidados seria um ingrediente fundamental da formulao mais democrtica das polticas pblicas, inclusive e sobretudo no mbito local. A nfase necessidade de considerar-se a participao dos cidados nos processos de formulao e gesto das polticas pblicas locais tornou-se a resposta universal crise do bem-estar e necessidade de rever as relaes entre o governo e a sociedade na definio de estratgias de desenvolvimento local. Buscar solues no mbito local da gesto pblica converteu-se na panacia s crises do desenvolvimento nacional no contexto da globalizao contempornea (Oliveira, 2002). No entanto, ao se falar de uma reforma democrtica do Estado, no exclusivamente orientada por fatores externos e sem pensar de modo desconexo as diferentes escalas de governo (do local ao nacional), os objetivos da participao mudam radicalmente: ela passa a ser considerada como um dos elementos do projeto de ressignificao do conceito de pblico. Neste segundo tipo de reformas da gesto pblica, o aspecto poltico deve, idealmente, primar sobre o econmico, o longo prazo, sobrepor-se ao curto prazo, e a racionalidade substantiva guiar as estratgias a serem definidas (Avritzer, 2003; Dagnino, 2002). A reforma democrtica do Estado estaria embasada na necessidade de estimular a participao dos diferentes atores (governamentais e no-governamentais), dando igual nfase participao dos cidados na definio das condies de sua organizao e associao.

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claro que, como lembra Souza (2001), cabe neste caso a pergunta central: como promover a democratizao das polticas pblicas via participao da sociedade em espaos de escassa infra-estrutura cvica e cidad? Este segundo conjunto de programas de reforma da administrao pblica est em curso no Brasil e na Amrica Latina. Trata-se de um modelo de reforma da gesto pblica em que o Estado perde o monoplio de produo e proteo do bem pblico, porquanto surge com fora a idia do pblico no-estatal deslocando interesses e alguns papis para a sociedade civil. Esse modelo exige da poltica uma maior complexidade em seu sistema decisrio: a deciso pblica no mais exclusivamente governamental, o governo central, mas menos abrangente que os chamados processos de governana. Exige, outrossim, distribuio do poder de deciso entre diversos atores, implicando intensa negociao na definio das regras polticas e criando a necessidade de descentralizar as decises e os recursos. No h cartilhas nicas para este segundo tipo de reformas, nem modelos que sejam universalmente aceitos. No entanto h pressupostos que fundamentam tais reformas, por exemplo: a existncia de cidados e sujeitos coletivos informados e atentos evoluo da coisa pblica, capazes de utilizar as regras e recursos existentes de modo reflexivo (ao reflexiva); a existncia de processos polticos que contemplem oportunidades de desenvolvimento das capacidades argumentativas dos cidados na definio da vontade coletiva e na elaborao institucional de espaos abertos participao; os cidados so considerados enquanto sujeitos capazes de produzir a normatividade em que vivem; o Estado passa a ser a instncia de organizao e de legitimao dos processos polticos (Cunill Grau, 2004; Blondiaux e Sintomer, 2002). Este ideal democrtico deliberativo encontra entraves importantes na matriz da participao poltica no Brasil, marcada por uma idia de cidadania regulada (Santos, 1987), com baixas taxas de afiliao a rgos de classe, sindicatos e organizaes comunitrias. Ivo (2001, p. 91) lembra

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que o Brasil mantm uma baixa taxa de associativismo, expressa na manuteno das mesmas propores entre 1988 (29%) e 1997 (31%). Santos (2006, pp. 95 e ss.), ao analisar a participao do demos (comunidade civil) na polis (comunidade poltica) no Brasil, sublinha que, em contextos nos quais o processo econmico-social tenha ultrapassado a capacidade partidria de produzir identidades, o descolamento entre representao e participao se far inapelavelmente claro, e as presses do demos para participar alm do sistema de representao se faro cada vez maiores; no entanto, reafirma que a inrcia social existe e age como poderoso vetor de estabilidade na rotina das interaes sociais (p.166) e que no se pode negligenciar o fato de a populao brasileira ser majoritariamente pobre, sem disponibilidade para cobrir os custos de organizar aes coletivas e para absorver os custos de eventuais fracassos, pouco informada e em larga medida inocente de qualquer noo de direitos (p.174). Levando-se em considerao esses pressupostos e o macrocontexto nacional, como pensar a participao em processos de tomada de deciso para a formulao de polticas pblicas locais na Bahia? O mundo das instituies polticas baianas se abre efetivamente aos atores da sociedade civil com o objetivo de compartilhar a responsabilidade da deciso poltica e de construir consensos mnimos em torno dos contedos da poltica pblica local? A participao, como veremos nas quatro experincias baianas aqui apresentadas, tem o sentido do apelo e de convocao dos cidados e das organizaes da sociedade civil a compartilhar a deciso em matria de polticas pblicas locais? Fuks e Perissinotto (2006) afirmam que, ao analisarem experincias de conselhos de polticas pblicas na cidade de Curitiba, foi-lhes fundamental ter em conta, alm das interaes observveis no processo decisrio e os recursos possudos pelos atores polticos, o contexto (interno e externo) como elemento que afeta a conduta poltica dos atores dentro dos conselhos. Esse contexto determinado por uma srie de aspectos, tais

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como a existncia de arenas alternativas, o desenho institucional dos conselhos, a interferncia do governo na eleio dos representantes no-governamentais, a existncia de valores e ethos especficos de cada policy domain, bem como a natureza da relao entre governo e sociedade civil (diretamente influenciada pelo grau de associativismo e a orientao ideolgica do Poder Executivo). Isso significa, evidentemente, que os limites socioeconmicos, simblicos e polticos funcionam como obstculos relevantes participao, podendo at mesmo aprofundar a desigualdade poltica no mbito dos prprios dispositivos participativos. O contexto baiano contemporneo: quatro experincias em perspectiva No caso baiano, as experincias de gesto pblica que procuram pr em prtica o princpio participativo (Milani, 2005) so quantitativamente menos expressivas quando comparadas com as regies sul e sudeste do pas. No que diz respeito ao oramento participativo, por exemplo, o Sudeste e o Sul concentraram, respectivamente, 45,6% e 37,8% do total das experincias brasileiras na gesto municipal entre 1997 e 2000 (Torres Ribeiro e Grazia, 2003). A Bahia apresentava, neste mesmo perodo, um nico caso de OP , o da cidade de Vitria da Conquista. Mais recentemente, com os mandatos iniciados em 2005, outros municpios (Lauro de Freitas e Salvador, por exemplo) anunciaram o lanamento de OPs. A seguir, descreveremos brevemente quatro casos de gesto pblica que buscam integrar o princpio da participao social na formulao de polticas pblicas locais na Bahia. No se visa aqui a comparar este conjunto bastante heterogneo de discursos, todos pouco longevos, de gesto participativa, mas a utiliz-los como ilustrao de um quadro baiano da participao cidad, que nos parece, ainda nos dias de hoje, marcado por uma cultura poltica regional assentada na reproduo de um Estado patrimonialista autoritrio e em relaes sociais mediadas por estruturas corporatistas e clientelistas, ou seja, um quadro muito pouco efetivo no enfrentamento das desigualdades sociais e

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na distribuio de bens pblicos (Ivo, 2001). Alm disso, estas experincias relativamente recentes tm chamado a ateno da imprensa local, mas no tm sido objeto de suficiente anlise qualitativa mais aprofundada por parte da academia brasileira.3 Vejamos, em primeiro lugar, a experincia de oramento participativo de Vitria da Conquista, iniciada em 1997. Vitria da Conquista, terceira maior cidade da Bahia, com populao de cerca de 286 mil habitantes e com aproximadamente 70% do seu PIB (R$819 milhes) originando-se do setor de servios, administrada desde 1997 por uma coligao liderada pelo PT e composta por PV, PAN, PC do B, PSB (entre 1997 e 1999, tambm o PDT e o PSDB compuseram a coligao). No h registros de que, em Vitria da Conquista, tenha ocorrido uma demanda prvia por participao que justificasse a instaurao do OP no ano de 1997. O perfil do associativismo local, traado a partir de informaes do coordenador do OP na cidade, predominantemente marcado por prticas clientelistas na intermediao das relaes entre a sociedade e o governo local. As demandas das comunidades (sobretudo rurais), por exemplo, so encaminhadas pelas lideranas locais aos vereadores, que as negociam com o Executivo e as utilizam como moeda de troca para eventuais apoios no perodo eleitoral (Amaral et alii, 2006). Os obstculos financeiros enfrentados pela gesto municipal, sobretudo durante a primeira comisso de OP em Conquista, bem como as resistncias polticas de vereadores e de presidentes de associaes comu3 Os dados referentes s experincias aqui analisadas foram coletados entre agosto de 2004 e fevereiro de 2006, por meio de entrevistas realizadas pelo autor e por mestrandos da disciplina Governo Local e Cidadania (Mestrado em Administrao, UFBA). Merecem destaque os trabalhos dos seguintes estudantes: Patrcia Brito de vila (Salvador: uma experincia de Plano Diretor, 2005); Daniel Carib (Plano diretor de desenvolvimento urbano de Salvador: alguns limites para a implementao da participao cidad na elaborao do projeto, 2005); Marcelo Amaral, Marcus Humberto e Maury Bi (Oramento participativo: estudo comparativo sobre duas experincias no interior da Bahia, 2006); Mariluce Karla Bomfim de Souza e Leandro dos Santos de Souza (Conselho municipal de co-gesto de polticas pblicas: um estudo do Conselho municipal de sade de Salvador Bahia, 2006); Sheila Cunha e Pauline Bensoussan (Salvador: Prefeitura da Participao Popular?). Os dados referentes ao Municpio de Pintadas tm origem no projeto de pesquisa financiado pela FAPESB, concludo em 2005, intitulado Capital social, participao poltica e desenvolvimento local na Bahia, coordenado pelo autor deste artigo (www.adm.ufba.br/capitalsocial).

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nitrias, so alguns dos aspectos que muito dificultaram a implantao da experincia. No primeiro ano de plenrias e assemblias, no houve deliberao sobre recursos, somente foram feitos esclarecimentos sobre a precria situao financeira do municpio. A partir do segundo ano, uma pequena parte do oramento (3,3%) foi discutida, e os pleitos do OP foram encaminhados para execuo. Apesar dos percalos, a vontade poltica do Executivo foi, neste momento, decisiva no sentido de implantar e dar continuidade ao processo. Entre 1998 e 1999, aproximadamente 80% das obras indicadas como prioridade no mbito do OP foram executadas. No ano de 2000, no entanto, muitos investimentos aprovados pelo OP ficaram sem concluso, o que motivou a no-realizao das plenrias e assemblias no ano de 2001 e a promessa de retomada do OP a partir de 2002, quando as obras pendentes teriam sido concludas (Amaral et alii, 2006). O desenho institucional do OP de Vitria da Conquista, inicialmente, dividiu a cidade em duas macrorregies: a rea urbana e a regio rural. Este modelo, no entanto, foi modificado em 2001, por conta da baixa participao de moradores da periferia da cidade. O coordenador do OP , em Conquista, atribui a essa alterao o incremento atual do nmero de participantes das plenrias e assemblias, que passou de cerca de trs mil pessoas no ano de 2000 para sete mil no ano de 2002. Alm disso, com a elevao do nmero de regies e mantido o critrio de se eleger um delegado para um mnimo de dez participantes, o nmero de delegados aumentou, nesse mesmo perodo, de 222 para 476. O coordenador do OP afirma que, por conta dos parcos recursos disponveis globalmente, algumas regies do OP ficavam com uma dotao insuficiente para realizar sequer uma obra de investimento. Assim, pode-se afirmar que a anlise das quatro variveis explicativas do OP com que trabalha Avritzer (2003) se apresenta bastante contrastada no caso de Vitria da Conquista: de um lado, do ponto de vista da cultura poltica, inexistiu demanda social por participao quando da implantao do OP , e quanto s condies oramentrias, a Prefeitura dis-

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pe de poucos recursos disponveis para investimentos. Por outro lado, o processo estabelecido em Conquista demonstra que a participao efetiva dos membros da administrao municipal foi central (vontade poltica), mesmo na promoo de adaptaes do desenho institucional do OP , por meio de uma ao preventiva no ano de 2001 (Amaral et alii, 2006). Uma segunda experincia que pode ser lembrada concerne gesto municipal da sade em Salvador. A Secretaria Municipal de Sade de Salvador regulamentou o funcionamento do Conselho Municipal de Sade (CMS) em 1990, por meio da lei orgnica do municpio e do decreto-lei n 9015 de 7 de junho de 1991. Estimular a participao da sociedade civil na formulao de polticas pblicas no campo da sade foi uma das principais diretrizes traadas pelo Plano Municipal de Sade (1994-1997), o qual incluiu a capacitao dos conselheiros quanto estrutura, gesto e funcionamento do sistema nico de sade (SUS) e da prpria secretaria municipal (Melo e Vilasbas, 1999). Como no caso da gesto estadual da sade, analisada por Guimares (2000), a gesto municipal da sade em Salvador conformou-se aos critrios formais de participao exigidos pelo SUS, mas sem abandonar redes tradicionais de influncia pessoal e processos decisrios verticalizados.4 No ano de 2000, o ento prefeito Antnio Imbassahy enviou Cmara Municipal dois projetos de lei, visando a reduzir de 32 para 16 o nmero de membros do CMS e a definir que a presidncia no fosse mais eleita pelos conselheiros, mas ocupada pelo secretrio municipal de sade. Um segundo projeto, no bojo da Lei Federal 9637 (de 1998), qualificava entidades privadas como organizaes sociais aptas a absorverem atividades pblicas na rea de sade, projeto esse que desagradou alguns conselheiros e
4 Guimares (2000) concentra a sua pesquisa sobre a Comisso Bipartite Estadual (CIBE) e o Conselho Estadual de Sade (CES), no perodo 1993-1998, confirmando que a descentralizao e o federalismo so marcados por conflitos essencialmente polticos e pelos elementos fluidos da sociabilidade brasileira (jeitinho, redes de relao, as amizades) que organizam culturalmente a esfera das instituies polticas formais e no so minimizados nem regulveis por meio de expedientes normativos.

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entidades da sociedade civil. Diante da mobilizao poltica junto a vereadores de oposio e ao Ministrio Pblico Federal, o Executivo soteropolitano manteve a reduo do nmero de membros do conselho para 16, mas o presidente voltou a ser escolhido por votao dos conselheiros (Souza e Souza, 2006). Na gesto iniciada em 2005, a diretriz participativa tem-se mantido forte no discurso do Executivo, que reafirma sua misso de resgatar a participao da sociedade civil e o controle social no processo de formulao das polticas de sade em Salvador. Atualmente o CMS j conta com um novo regimento aprovado na ata de n 260 (de 27 de julho de 2005), no qual so previstos 24 conselheiros, cada qual com mandato de dois anos. O regimento, ainda no publicado no Dirio Oficial (at junho de 2006), prev que a eleio do presidente do CMS deve ser realizada por voto direto dos conselheiros. Hoje o CMS de Salvador integrado por representantes dos prestadores de servios pblicos e privados, das entidades de profissionais de sade e das entidades representativas dos usurios (incluindo a pastoral da sade, o culto afro-brasileiro, associaes de portadores de deficincia, entre outras). Pesquisa realizada por Souza e Souza (2006) revela que esse Conselho se apresenta como um palco potencial para a deliberao pblica acerca das polticas de sade do municpio de Salvador, mas flagrante o despreparo do segmento dos usurios para a deliberao poltica e a real influncia que podem exercer nas decises polticas municipais. Ressaltese tambm o carter incipiente e titubeante das deliberaes no mbito do Conselho, apesar de estas sinalizarem uma aparente ruptura, a ser confirmada no mdio prazo, com prticas autoritrias de gestes anteriores. Nas palavras de um dos conselheiros trazidas por Souza e Souza (2006) pode-se perceber a relevncia da deliberao poltica no mbito do CMS de Salvador: Eu acredito nessa gesto, eu acho que uma gesto realmente participativa, diferentemente de outros momentos que Salvador viveu (...)

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eu acho que a nossa discusso para que a gente possa ter uma tranqilidade no que a gente est fazendo e fazer isso com toda a responsabilidade de um controle social. Muitos dos conselheiros entrevistados citam a interveno ocorrida no CMS em 2000 visando a silenci-lo e a controlar sua atuao paritria, lembrando que Hoje ns no somos manipulados; na outra gesto, o gestor seguia a orquestrao do governo do estado (sic), ou ainda que (...) ns tnhamos uma gesto antidemocrtica (sic). Uma terceira experincia que serve de contra-exemplo do que seria o ideal democrtico do princpio participativo diz respeito ao processo de elaborao do atual Plano diretor de desenvolvimento urbano (PDDU) de Salvador.5 Nos termos do Estatuto da Cidade, cabe aos Poderes Executivo e Legislativo garantir que a preparao do PDDU ocorra dentro dos requisitos polticos e administrativos exigidos, o que inclui a realizao de audincias pblicas e debates com a populao, grupos associativos e representantes dos vrios grupos de interesse da sociedade. O Executivo municipal tambm deve garantir acesso, a todos os interessados, a informaes e documentos considerados relevantes para a compreenso das estratgias do plano diretor. O Prefeito, caso no cumpra o requisito da formulao participativa do plano diretor, incorre no risco de um processo de improbidade administrativa sob a tutela do Ministrio Pblico. No caso de Salvador, o PDDU, de acordo com lei municipal de 2004, declara os seguintes objetivos: elevao e distribuio da renda, reduo da excluso social, ampliao e acesso a oportunidades de trabalho, melhoria do quadro ambiental, preservao e valorizao dos aspectos culturais e favorecimento do pleno exerccio da cidadania. Sua elaborao, iniciada
5 Sabe-se que a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade (lei 10.257 de 2001) consagram o plano diretor como instrumento normativo das polticas urbanas, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, cidades integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, cidades que possuam reas de interesse turstico especial ou ainda aquelas situadas em reas de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental. Ocorre que a dimenso democrtica do plano diretor, para o Estatuto da Cidade, no deve limitar-se sua elaborao, implementao e acompanhamento; entende-se que necessrio tambm haver uma distribuio justa dos nus e dos benefcios decorrentes do processo de urbanizao.

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oficialmente em 1999, estendeu-se por longo perodo atravessado de denncias, publicadas na imprensa local, de falta de transparncia e autoritarismo. A participao popular foi suscitada, e a consulta ocorreu em alguns momentos, segundo dados da Prefeitura, mas somente para efeito de preparao do diagnstico, apesar de muitos outros atores sociais (sobretudo os movimentos sociais urbanos) divergirem quanto a este aspecto. Quando o projeto de lei entrou na fase de proposio de estratgias de implementao, estas foram discutidas a portas fechadas, muitas vezes sem a participao das prprias coordenaes da Secretaria de Planejamento municipal (Carib, 2006). A partir de 2003, constatou-se que a Prefeitura optou por um mnimo de divulgao do processo, utilizando apenas notas no Dirio Oficial do Municpio e no Correio da Bahia, o que surpreendeu diversos atores sociais e associaes profissionais. Tal conduta poltica do Executivo local contradizia tambm o que est previsto no prprio Estatuto da Cidade (participao e publicidade). No foram disponibilizadas as informaes necessrias para uma discusso aprofundada nas audincias pblicas: no caso da primeira audincia em 2003, por exemplo, o projeto de lei foi publicado no website da Prefeitura na vspera do debate, omitindo os anexos e as planilhas cartogrficas que indicam o processo de expanso urbana em uma cidade que apresenta, ainda hoje, remanescentes de Mata Atlntica que so objeto de ganncia imobiliria. Nesse momento da primeira audincia pblica, sequer a Cmara Municipal teve acesso ao projeto com a devida antecedncia: segundo um dos vereadores da oposio local, somente um bairro de classe mdia (Pituba) pde organizar-se e tentou participar do processo para conter a mudana do gabarito dos prdios situados na orla (Carib, 2005). Os principais beneficirios do projeto eram evidentemente as empreiteiras e os defensores dos interesses do mercado imobilirio organizados em torno da Associao de Empresas do Mercado Imobilirio (ADEMI).

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Diante deste contexto, a Federao de Associaes de Bairros de Salvador (FABS), alguns movimentos ambientalistas e a Ordem dos Advogados do Brasil (seo Bahia) formularam representao Promotoria de Meio Ambiente, antes da segunda audincia pblica, solicitando ao Ministrio Pblico Estadual que viabilizasse a discusso do PDDU junto s comunidades de Salvador, de acordo com o que determina o Estatuto da Cidade. Na viso da promotora Cristina Seixas, da Promotoria de Meio Ambiente do Ministrio Pblico Estadual, informar qual a cidade que se quer viver atravs de uma anlise da cultura, dos anseios, da troca com o poder pblico daquilo que lhe pertence fundamental; a realizao de apenas duas audincias pblicas, sem entrega de material com antecedncia suficiente, sem traduo para uma linguagem mais acessvel e sem possibilidade de acesso ao material completo, torna a participao popular irrisria (Carib, 2006). O Ministrio Pblico entrou com quatro recursos, inclusive para impedir a submisso do projeto de lei Cmara, mas o Poder Judicirio os indeferiu afirmando que a Prefeitura tinha poder discricionrio de enviar o projeto de lei Cmara dos Vereadores o que foi feito e resultou na aprovao do PDDU no Legislativo municipal. Foram propostas sessenta emendas pelo Executivo e por vereadores, as quais foram acatadas sem maiores discusses. A FABS, a UFBA e movimentos ambientalistas entraram com ao civil pblica contra a aprovao do PDDU. O Ministrio Pblico ingressou com um processo de improbidade administrativa contra o ento prefeito Antnio Imbassahy (ento no PFL, atualmente no PSDB). Duas solues foram apresentadas para o impasse: encaminhar o PDDU para a reviso ou reelaborar nova proposta desde a fase do diagnstico. Nenhuma das duas foi seguida pela Prefeitura e, apesar desses percalos jurdicos e polticos, em agosto de 2004 foi aprovada pela Cmara Municipal a Lei n 6.586/2004, relativa ao novo PDDU de Salvador. Diante da presso do Ministrio Pblico Estadual e de alguns setores da sociedade civil, e com a ameaa real de julgamento do ex-prefeito de

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Salvador por improbidade administrativa devido m conduo na elaborao do PDDU, a gesto iniciada em 2005 decidiu-se pela reviso do Plano desde o momento de seu diagnstico at a realizao de audincias pblicas com as comunidades soteropolitanas. Em 15 de junho de 2005, atendendo solicitao da Comisso de Planejamento e Meio Ambiente da Cmara Municipal, uma verso modificada do PDDU foi apresentada pela Secretaria de Planejamento municipal no plenrio da Cmara de Vereadores. Alm disso, foram realizadas reunies nas administraes regionais (ARs) de Salvador nos meses de junho e julho de 2005, contando com a participao de cerca de 800 pessoas (segundo dados oficiais da Prefeitura), na sua maioria, lideranas comunitrias, representantes de ONGs e entidades profissionais. No entanto, o lobby do mercado imobilirio e do setor hoteleiro tem sido incessante e bastante regular na presso exercida sobre os gestores municipais. Durante um encontro internacional de empresrios do ramo de investimentos hoteleiros, realizado em Salvador em julho de 2006, o Prefeito da Cidade afirmou que Salvador pretende se transformar no principal destino da regio para investimentos hoteleiros e empreendimentos imobilirios estrangeiros, citando o projeto de modernizao urbana de Barcelona como referncia. Para o Prefeito, vislumbrar Salvador nas prximas dcadas passa sobretudo por executar um plano diretor arrojado (sic). Precisamos modernizar o plano diretor e apresentar aos investidores estrangeiros uma cidade convidativa para morar e investir em grandes negcios. Com a modernidade que imaginamos alcanar, vamos estar melhorando a qualidade de vida de nosso povo, com muito mais empregos, afirmou Joo Henrique (Prefeitura Municipal de Salvador, 2006). evidente que tais declaraes contradizem veementemente o moto publicitrio da atual gesto municipal de Salvador, que se intitula a Prefeitura de Participao Popular. O interesse do capital imobilirio e das corporaes do setor hoteleiro,

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parafraseando Francisco de Oliveira, visa a tornar Salvador uma Cidade Global, mas jamais uma Plis (Oliveira, 2002). Por conseguinte, muito embora a atual administrao do Municpio de Salvador, uma coligao de partidos de esquerda sob a liderana do PDT, tenha adotado esse slogan poltico, o caso especfico do PDDU demonstra que so claras as limitaes das prticas participativas na gesto publica soteropolitana, porquanto tendem a transformar participao em mera consulta a fim de validar simbolicamente o processo institucional de tomada de decises.6 bem verdade que somente a mdio e longo prazos ser possvel averiguar se a estratgia participativa da atual Prefeitura de Salvador constitui mera pea de retrica ou se emana efetivamente de uma vontade poltica que visa a mudar a forma de pensar e implementar as polticas pblicas municipais. Os desafios no so poucos: como afirmou Anete Ivo (2001) ao analisar o projeto de gesto democrtica de Ldice da Mata (1993-1996), os ndices de desemprego, o mapa da pobreza urbana e as inmeras demandas sociais insatisfeitas em Salvador so condicionantes fundamentais da execuo de polticas sociais. Ademais, Cunha e Bensoussan (2006) afirmam que, ao se pensar nas possibilidades atuais de que dispe a populao de Salvador para se fazer ouvir, as ARs descentralizadas reativadas e redinamizadas na gesto de Joo Henrique pecam pela ausncia de institucionalidade (regularidade das reunies, clareza do ciclo participativo) e pela manuteno de um perfil emergencial e assistencial da oferta de seus servios (poda de rvores, iluminao, conteno de encostas durante o perodo de chuvas, limpeza e coleta de lixo, pintura de meio-fio, pavimentao tipo tapa-buracos).
6 Outra iniciativa da atual gesto que visa a integrar o princpio participativo na formulao de polticas pblicas o planejamento estratgico de gesto (PEG) para o perodo 2005-2009. O PEG foi formulado a partir de discusses em dois fruns populares, tendo contado com a presena de mais de 100 entidades civis e dirigentes municipais e resultado na elaborao de oito objetivos estratgicos. Desses objetivos, dois abarcam a insero da populao local na tomada de deciso pblica, tendo nas administraes regionais (ARs) um espao pblico considerado importante para a participao. Os objetivos so os seguintes: promover a incluso e a eqidade social e o direito pleno dignidade humana e ao exerccio da cidadania ativa, levando em considerao a diversidade de natureza social, tnico-racial, cultural, de gnero e sexual, bem como promover a eficincia da gesto e efetividade dos servios municipais com a participao popular.

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Uma quarta experincia de gesto pblica que buscou integrar a participao cidad na poltica local baiana foi o Congresso Popular (CP) de Pintadas,7 organizado em junho de 2002. O CP contou com a participao de todos os membros da rede de associaes locais, a apresentao de experincias e propostas de polticas pblicas, bem como a eleio e designao de delegados para a plenria do Congresso. Professores universitrios e tcnicos voluntrios, agindo enquanto elementos externos ao conjunto de cidados de Pintadas, tambm participaram dessa iniciativa. O CP considerado, segundo as lideranas locais, um novo salto qualitativo, aps a luta pela legalizao da posse da terra nos anos 1980, a criao do Centro Comunitrio de Servios, a organizao poltica do movimento social, a vitria do PT nas eleies locais em fins de 1996 e a organizao das associaes em torno da Rede Pintadas de Solidariedade (Milani, 2004). O objetivo principal do CP foi avaliar, integrar e harmonizar estrategicamente as polticas e aes pblicas, estatais e de auto-gesto. Visou tambm intensificao da participao popular nas avaliaes e decises e no controle social sobre as prticas pblicas locais. O CP pode ser definido como um espao de democracia participativa que visou avaliar o conjunto das prticas de gesto local, propor mudanas e diretrizes e deliberar sobre os rumos das polticas pblicas e suas prioridades. O CP buscou dar mais nfase participao social e poltica dos trabalhadores e menos interveno tcnica de consultores externos e foi a frmula encontrada pela Prefeitura a fim de no frustrar os cidados pintadenses com a realizao de um OP sem recursos para investimento. A gesto pblica local assumiu, no entanto, o risco de fragmentar as foras do movimento social ao deixar
7 O Municpio de Pintadas, situado a cerca de 250 km de Salvador na regio do semi-rido baiano, tem 100% de seu territrio includo no chamado Polgono das Secas. Dados do IBGE de 2000 indicam que a populao de 11.166 habitantes, dos quais 63% vivem na zona rural (ao passo que a mdia da ruralidade no estado da Bahia de 37,6%). A concentrao fundiria e a prtica da pecuria extensiva (atividade poupadora de mo-de-obra) so marcas essenciais do mundo rural em Pintadas. Diante deste quadro tpico do semi-rido nordestino, a eleio de Neusa Cadore (missionria oriunda de Santa Catarina) em 1996 pode ser considerada como elemento poltico central no processo de mudana em Pintadas. Ela foi reeleita em 2000 e elegeu seu sucessor em 2004.

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emergirem inmeras prioridades e demandas sociais insatisfeitas, mas a experincia permitiu ao poder pblico ter uma viso mais prxima das reais dificuldades, potencialidades e avanos da administrao do municpio. Na preparao do CP , foram organizadas reunies conjuntas com os gestores e lideranas comunitrias, reunies setoriais e temticas, bem como doze grandes assemblias populares (duas na sede e dez na zona rural). O CP reuniu, durante dois dias, um total de 267 delegados. Alm disso, a plenria deliberativa do CP contou com a presena de um delegado para cada 30 habitantes acima de 15 anos, com um mandato de dois anos. Suas funes principais foram o acompanhamento dos encaminhamentos definidos pelo Congresso e a mobilizao das comunidades e discusso em torno das deliberaes. Houve, em 2002, a participao direta no processo do CP (nas reunies dos gestores e dirigentes, reunies setoriais e assemblias populares) de mais de 1500 pessoas, ou seja, o equivalente a aproximadamente um quarto da populao de Pintadas com mais de 15 anos. A organizao do CP em Pintadas pode ser vista como o resultado de um longo processo histrico iniciado nos anos 1960. Desde ento, o movimento popular em torno dos pequenos produtores rurais de Pintadas tem mobilizado seus recursos e repertrios polticos em parceria direta com os setores mais progressistas da Igreja Catlica. As comunidades eclesiais de base incentivaram a formao do Conselho Pastoral das comunidades e do Conselho Pastoral de jovens. A presena da Pastoral da Terra, a partir da dcada de 1980, tambm fortaleceu as prticas solidrias entre os trabalhadores rurais em torno dos mutires a servio principalmente da populao rural pintadense (que representa quase dois teros do total da populao). A cooperao com agentes da cooperao internacional outro elemento caracterstico da participao poltica em Pintadas.8
8 O Projeto TAPI Projeto de Tecnologia Apropriada em Pequena Irrigao lanado em 1988, a partir de parceria com o governo francs, visando sobretudo melhoria da gesto dos recursos hdricos. Dois anos depois, uma agncia holandesa cria vnculos com a cidade para a formao de monitores locais, a fim de suprir a ausncia de mo-de-obra escolarizada. Atualmente, as ONGs internacionais mais presentes em Pintadas so a DISOP (ONG belga: microfinana), Peuples Solidaires (Frana, que presta apoio, essencialmente, em matria de recursos hdricos), Il Canale (Itlia: projetos na rea de formao) e o DED (Servio Alemo de Cooperao Tcnica e Social: enviando cooperantes para o monitoramento de atividades socioprodutivas).

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No entanto, a dificuldade oramentria do Municpio considervel: Pintadas um dos vinte municpios baianos com menor arrecadao tributria. Confronta-se, alm disso, com o problema da modernizao das estruturas agrrias, da disponibilidade de gua potvel e do isolamento em relao ao mercado (acesso rodovirio difcil e distncia dos eixos de circulao da regio do semi-rido). bem verdade que, desde 2004, mais de 95% dos domiclios rurais j possuem uma cisterna individual para fins de captao da chuva, quebrando a dependncia das famlias rurais em relao ao caminho-pipa no fornecimento de gua e, por via de conseqncia, rompendo com a tradio clientelista na gesto de recursos hdricos do semi-rido nordestino. Contudo, com a eleio sucessiva de prefeitos do PT ao governo local desde 1996, Pintadas tem enfrentado dificuldades na relao com o governo estadual no que tange a investimentos em infraestruturas socioeconmicas. Por exemplo, coincidncia ou no, algumas semanas aps o incio do mandato da ento Prefeita Neusa Cadore em 1997, a nica agncia bancria do Municpio (do Banco do Estado da Bahia) foi fechada, donde a necessidade de criao de uma cooperativa de crdito pelos prprios trabalhadores rurais e membros da rede associativa local. O projeto econmico comunitrio , assim, visto como um meio para organizar os pequenos produtores, oferecendo-lhes possibilidades de ampliar sua participao na sociedade, tentando estimular-lhes o senso crtico e a conscincia sobre a liberdade, a responsabilidade e os direitos dos cidados. Da mesma forma, a ao coletiva justificada em funo de seus benefcios econmicos: os folhetos de publicidade da cooperativa de crdito SICOOB lembram aos agricultores que, graas responsabilidade coletiva, eles podem constituir fundos de aval e contrair emprstimos com que, individualmente, no poderiam contar (ou teriam de pagar taxas de juros mais elevadas, praticadas por bancos sem agncias em Pintadas). Finalmente, a identidade coletiva fundada no princpio da contestao poltica

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estreitamente relacionada com o papel do movimento social de Pintadas no combate s desigualdades de acesso a terra e gua. Descritas essas quatro experincias locais, pode-se afirmar que o crescente interesse (em alguns casos, de natureza meramente retrica) pela participao dos cidados na gesto pblica local baiana no parece compensar a apatia poltica dos cidados, nem o considervel descaso popular por assuntos pblicos. Tampouco h uma demanda claramente formulada por atores expressivos da sociedade civil em prol da renovao das relaes governo-sociedade e de uma redefinio do papel da representao poltica. Experincias de participao genunas e longevas so raras e no tm o impacto desejado nos nveis elevados de corrupo na administrao pblica municipal, denunciada semanalmente na imprensa local. Como lembra Evelina Dagnino (1994, p. 104), a questo da construo e difuso de uma cultura democrtica tem um carter crucial nos diferentes contextos do Brasil e da Amrica Latina, pois essa uma sociedade na qual a desigualdade econmica, a misria, a fome so os aspectos mais visveis de um ordenamento social presidido pela organizao hierrquica e desigual do conjunto das relaes sociais: o que podemos chamar de autoritarismo social. Este autoritarismo social reflete-se, por exemplo, no perfil das vtimas de mortes violentas em Salvador entre 1997 e 2001: de acordo com os dados do Frum Comunitrio de Combate Violncia (2002), a maior freqncia de mortes violentas ocorre com os adolescentes e os jovens entre 15 e 39 anos (70% dos casos), em jovens de cor parda e negra (em 90% dos casos), em jovens analfabetos ou tendo concludo apenas o primeiro grau (76% dos casos). O autoritarismo social alimenta formas de sociabilidade excludentes e reproduz a desigualdade em todos os seus nveis, inclusive e sobretudo no campo da poltica e constitui, como veremos a seguir, fator impeditivo de uma efetiva democratizao das relaes entre Estado e sociedade na Bahia.

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Parte 2- Limites da gesto pblica participativa na Bahia: gesto versus poltica


H elementos presentes em algumas das experincias analisadas (mormente nos casos de Pintadas e Vitria da Conquista), os quais podem contribuir para a renovao das polticas pblicas locais na Bahia, uma vez que tentam construir respostas s contradies intensificadas pela globalizao econmica no campo social, produzindo novos mecanismos de co-gesto, diversificando as alianas sociais ou tentando converter o espao local em novo lcus de solidariedade cvica. No se trata de uma tarefa fcil, sobretudo no contexto contemporneo em que a viso social do Estado se encontra em descrdito e pode assumir carter nitidamente demaggico ao ser investida pelo cnone neoliberal. Alm disso, ainda que tenham forte componente pedaggico e cvico a mdio e longo prazo, as experincias de participao podem incorrer no risco de diluio das responsabilidades por ausncia de instncias formais e institucionais que assegurem sustentabilidade gesto participativa. O CP de Pintadas, por exemplo, foi uma experincia nica, mas que no se renovou posteriormente, no constituiu um ciclo poltico. Espaos no-institucionalizados de participao (fruns comunitrios, mobilizao social), embora tenham sua evidente relevncia enquanto ao coletiva no plano cultural e identitrio da sociedade civil, podem esgotar-se no processo participativo e no gerar resultados que contribuam para a continuidade efetiva das polticas pblicas locais. A no-institucionalizao pode ter impactos ainda mais nefastos sobre a concepo de participao cidad na gesto pblica em um ambiente de relaes entre governo local e sociedade, marcado por espontaneidade e voluntarismo e tambm por altos custos de transao oriundos dos dficits de confiana social (o que Durkheim chamaria de parte no-contratual do contrato). Outro limite interno s experincias merece ser assinalado: muitas experincias de gesto pblica participativa na Bahia caem na armadilha do

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chamado mito da comunidade (Guijt e Shah, 1998), ou seja, uma viso simplificada do que seria a comunidade (sempre homognea, esttica e harmnica) e das pessoas que nela convivem (sempre compartilhando valores, interesses e necessidades comuns). Nesta viso paradisaca da comunidade, no haveria diferenas de idade, classe, gnero, cor da pele ou religio; no haveria tampouco o risco de a construo do consenso comunitrio mascarar as diferenas ou dar legitimidade a algumas identidades em detrimento de outras. Alm disso, no bojo deste mito socialmente reproduzido, a linguagem do chamado empoderamento comunitrio freqentemente utilizada em tcnicas participativas que colocam pessoas para trabalhar conjuntamente com a ajuda de um monitor ou um mediador, pressupondo ingenuamente que fazer parte de um exerccio participativo levaria necessariamente, no curto prazo, transformao das conscincias e criao de laos duradouros de sociabilidade. Inmeros treinamentos partem da premissa de que dezenas de pessoas, ao cabo de alguns dias de intensa capacitao, podem ser sensibilizadas e conscientizadas problemtica da democracia local, ilustrando perfeitamente quo ingnuas podem ser as expectativas de muitos gestores locais no que diz respeito autenticidade das motivaes e dos comportamentos dos indivduos no mbito das chamadas oficinas participativas. Ponto fundamental, a fim de compreender os limites da integrao do princpio participativo na gesto pblica local na Bahia, seria adotar uma viso mais estrutural da poltica baiana, buscando entender, como sugere Dantas Neto (2003), o sentido de permanncia que empresta carter de ordem ao cenrio em que aes polticas transcorrem na Bahia. Sem pretenso de exaustividade e originalidade, concebemos que cinco ordens de fatores nos ajudariam a explicar sinteticamente essa dimenso estrutural subjacente s dificuldades de uma gesto pblica genuinamente participativa na Bahia.

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Em primeiro lugar, o desenvolvimento contemporneo da Bahia est profundamente marcado por estratgias econmicas capitaneadas pelo capital corporativo (nacional e internacional) reprodutor de excluso social e de desigualdades. A recente industrializao baiana a partir da chegada da Petrobrs nos anos 1950, impulsionada com a criao do plo petroqumico na Regio Metropolitana de Salvador nos anos 70, o desenvolvimento do mercado imobilirio em Salvador, a vinda da FORD em 1999, o atual crescimento do agrobusiness na regio oeste, a importncia da indstria cultural, do turismo, do carnaval e do setor hoteleiro, entre outros, so traos integrantes de um modelo de crescimento dualista que no abala velhas estruturas sociais e institucionais. Ao contrrio, este dualismo bsico que configura a realidade esquizofrnica de uma sociedade subdesenvolvida permite a convivncia entre o arcaico e o moderno, o latifndio e a empresa capitalista de alta tecnologia, o coronel e a modernizao gerencialista, deixando em suspenso a relao poltica de cidadania com o Estado (Comparato, 2001). Em segundo lugar, o projeto de modernizao local no tem sido evidentemente implementado revelia das prioridades, valores, atitudes e interesses das elites baianas, cuja expresso poltica aposta, nos anos 1960 e 1970, na supresso autoritria do pluralismo em nome de uma modernizao conservadora, projeto poltico que culminou paulatinamente com a conformao do Carlismo enquanto poltica (Dantas Neto, 2003). O Carlismo constri o mito do interesse baiano, ideal homogeneizado e inquestionvel da poltica baiana, o qual corresponde perfeitamente a uma verso de conservantismo moderno fundado nos conceitos de via prussiana de Lnin e de revoluo passiva de Gramsci, e isso sob a forma de um consenso poltico duradouro que exclui qualquer protagonismo das camadas subalternas e moderniza a economia pela no-resoluo da questo agrria (Coutinho, 2001). Com base na distino gramsciana entre Ocidente e Oriente, podese afirmar, seguindo Carlos Nelson Coutinho (2001), que a Bahia tem mui-

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to de Oriente na forma como o aparelho do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio) e a sociedade civil so controlados pela chefia poltica. No bojo deste projeto de dominao, o ambiente poltico baiano pode ser ambivalentemente caracterizado por truculncia e carisma, controle da sociedade civil e investimento sobre as bases eleitorais dos grupos conservadores rivais, donde, como afirma Dantas Neto (2001, p. 228), o resultado absurdo de um espao pblico surdo e quase mudo. Afinal de contas, no se trata de um coronelismo puro e simples, pois o sistema se sofistica ao subordinar oligarquias tradicionais decadentes, aliciar quadros polticos rivais, cooptar empresrios, parte do mundo artstico e lderes comunitrios (Pinheiro, 2003). Nos anos 90, esse projeto poltico busca colar-se imagem de inovao e idia de um management moderno: as iniciais ACM so o sinnimo de Ao, Competncia e Moralidade, os trs termos publicitrios de seu mandato de governador entre 1991 e 1995 (Dantas Neto, 2001). Em terceiro lugar, a poltica na Bahia fortemente marcada por uma concepo individual do poder institucional. Herana do patrimonialismo segundo o qual o bem pblico apropriado privadamente por aqueles que dominam os segmentos mais importantes da economia , essa concepo de poder no tem o sentido do grupo, da classe; o poder individual, familiar e/ou dinstico, mas sempre voltado para o passado e destinado a conservar e no a mudar o status quo. O chefe poltico central nessa concepo: sem um chefe poltico no h poltica na Bahia, o que tem implicaes diretas na forma como o discurso poltico se apropria da gesto participativa. O chefe a encarnao dos interesses do indivduo, a soluo dos problemas individuais e coletivos (Pinheiro, 2003). Ele no precisa ser tico, visto que se insere em uma rede de sociabilidade baseada na idia de impunidade; no entanto ele deve ser poderoso e generoso, capaz de implementar um plano de ao definido com rigor estratgico e gerencial. Como lembra um ditado popular que se ouve no momento da escolha pragmtica dos representantes pelos eleitores: Ele rouba... mas faz. Como

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lembram Dantas Neto (2003) e Pinheiro (2003), os exemplos clssicos do chefe baiano so evidentemente Juracy Magalhes e seu sucessor ACM cuja estratgia se fundamentou na atuao e controle de diferentes partidos (nos nveis estadual e federal) e na defesa de uma ordem social individualista e competitiva sob o comando de sua liderana inconteste. Nos dias de hoje, a poltica baiana ainda segue esta mesma cartilha, com adaptaes, mas no pode ser considerada como o resultado do confronto e da diversidade de interesses entre atores individuais e coletivos em torno de temas da agenda pblica e de projetos de sociedade; a contrario, trata-se de uma corrida pelo poder que conserva o passado, mantm desigualdades estruturais e se fundamenta no exerccio do mandato poltico enquanto sinecura em benefcio prprio.9 Em quarto lugar, uma caracterstica central da poltica baiana tem sido a separao entre a capital (e o seu Recncavo) e o interior do estado. Contrariamente a outras metrpoles nordestinas cujo peso poltico determinante em eleies para o governo do estado, Salvador no exerce tamanha influncia poltica na mudana de padres locais do interior baiano. Recife, por exemplo, teve a sua Frente nos anos 1950, reunindo polticos e intelectuais comunistas, socialistas, trabalhistas e oriundos de correntes da esquerda independente, que conseguiu fazer de Pelpidas Silveira o primeiro prefeito do Recife escolhido pelo voto direto do sculo XX. A partir de Recife, Miguel Arraes foi eleito governador do estado em 1962 (retornando ao final dos anos 1980); Recife acolheu e produziu lideranas polticas, religiosas e culturais como Dom Hlder Cmara e Paulo Freire, influenciando a poltica como um todo em Pernambuco. Salvador no teve, na histria poltica do Nordeste, essa mesma projeo e no tem podido
9 A este respeito, interessante notar, como lembra Pinheiro (2003, p. 287), que, por conta dessa concepo individual do poder, a Bahia no teve participao no movimento republicano, e os monarquistas baianos aderiram Repblica somente quando ela se mostrou irreversvel. A Bahia no participou da revoluo de 1930 tambm por temer suas conseqncias revolucionrias, embora tenha demonstrado grande capacidade de resilincia ao novo sistema que se constitua: o que importava para as elites locais no era o aspecto ideolgico do sistema poltico, mas a manuteno pragmtica do poder.

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exercer influncia comparvel sobre o sistema poltico baiano no seu conjunto, entre outros fatores, devido ausncia de uma clara competio entre partidos polticos e graas ao patrimonialismo larvado nas relaes incestuosas entre o setor pblico e o setor privado. Atualmente Salvador governada por uma coligao de esquerdas sob a liderana do PDT, enquanto partidos de direita controlam o governo do Estado e mais de 80% das prefeituras do interior. Dentro desse sistema, como afirma Pinheiro (2003, p. 289), a nica coisa que o governador do Estado precisa no bulir nos interesses do poder local dos coronis. Em quinto lugar, a poltica na Bahia culturalmente informada pelo mito da bahianidade, correspondente a uma retrica transformada em ideal de uma Bahia que seria unssona, singular e cordial (Pinho, 1998). O mito da baianidade no aqui uma iluso, nem uma falcia, porm uma narrativa ideolgica visando a apresentar a Verdade sobre um evento poltico passado, presente ou previsvel, assim aceita em termos essenciais por um grupo social (Flood, 1996). Eivado de clichs, sobretudo em torno da cultura do Recncavo, o referido mito inclui em seus repertrios interpretativos a religiosidade afro-brasileira, a cultura da no-conflitualidade que, em nome de um interesse baiano, externaliza o conflito social, mas sobretudo, como afirma Pinho (1998, p. 112), uma determinada Idia de Bahia que corresponderia a uma concepo disseminada por diversos agentes sociais onipresente nas afirmaes, nos discursos, no senso comum, que constitui uma rede de sentido abrangente capaz de determinar a auto-representao dos baianos. A Bahia assim vista como uma abstrao reificada e uma conscincia coletiva forjada em torno da tradio e da cultura, dos temas gerais da mestiagem, da democracia racial e do culto ao popular. A Bahia seria, ento, singular, e os baianos seriam diferentes do resto do pas e do mundo. Este mito reforado pela prpria literatura: Jorge Amado, por exemplo, afirmou que existe uma cultura prpria e original Bahia, onde toda cultura nasce do povo, poderoso na Bahia o povo, dele se alimen-

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tam artistas e escritores (Amado apud Pinho, p. 113). evidente que um tal discurso estereotpico e ideologizado tende a produzir no espao pblico um consenso nefasto que, instrumentalizado pelas elites, visa manuteno do padro de dominao e reproduo de uma multiplicidade de bens simblicos negociados no mercado global dos pacotes tursticos e do carnaval, incluindo a mercantilizao de muitas das festas populares de uma Bahia extica, profunda e verdadeira (Pinho, 1998). Desta forma, uma realidade desigual, tensa, violenta e contraditria quanto cor da pele das pessoas transformada em uma comunidade festiva que conta com ampla difuso na mdia local e nacional.10 Como diria Michel Agier, a Roma Negra tornou-se um slogan globalizado reconhecido pelos freqentadores dos circuitos do etnoturismo baiano (Agier e Cravo, 2005, p.27).

Concluso
Os quatro discursos participativos analisados neste artigo deixam mostra que h uma tentativa, em alguns contextos locais, de incipiente inovao democrtica na gesto de polticas pblicas municipais visando tambm a combater o processo de infantilizao cvica a que se tem submetido majoritariamente a populao baiana nos ltimos anos. Fica claro, porm, que existem mltiplos contedos conferidos prtica da participao cidad e que a polissemia no somente terminolgica, porquanto ela se d no campo poltico, resultado de tenses entre foras sociais e aparelhos do Estado no plano local. Ou seja, no h como separar a participao dos cidados na gesto local de um processo mais amplo de reforma polti10 Como afirma Dantas Neto (2003), com a chamada eroso do Carlismo a partir de 1999, marcada pelo confronto com o movimento estudantil, o rompimento com o PMDB, a oposio do jornal A Tarde, a morte de Lus Eduardo Magalhes e a crise das escutas telefnicas em 2003, o projeto poltico hegemnico na Bahia se transforma, buscando dar aluso enftica cultura negra na abordagem da baianidade, difundindo boas prticas administrativas, tecendo apologias ao Terceiro Setor, fazendo uso poltico da religiosidade popular e, ponto fundamental, induzindo um vis pouco crtico das razes que movem idealmente a participao cidad.

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ca do Estado, nem do contexto social, cultural e econmico em que se desenvolvem tais experincias. evidente que da decorrem alguns desafios polticos importantes que se colocam atualmente aos governos locais na Bahia: a produo de marcos propcios para o intercmbio e a gerao de acordos e consensos entre atores do espao local; a promoo de redes de poltica pblica local por meio de instrumentos de mobilizao da cidadania; a criao de regras e arranjos institucionais com base na previsibilidade e na confiana (elementos pouco presentes na cultura local); e a articulao, com sentido de oportunidade e responsabilidade poltica, de interesses particulares em prol do interesse comum. Ou seja, promover a gesto participativa implica, para os governos locais na Bahia, ter a capacidade poltica de gerar aes pblicas de alta intensidade (Cabrero, 2004; Le Gals, 1998), definidas no somente enquanto ao governamental, mas como ao coletiva em que atores governamentais e no-governamentais tomam parte de um processo poltico sobre um determinado assunto de natureza pblica. O nvel de intensidade da ao pblica local depende da forma (quantitativa e qualitativa) como esses atores atuam em torno de um campo especfico de poltica pblica, partindo sempre da necessidade de democratizar os processos decisrios e de produzir resultados efetivos. Permanece, no entanto, a dvida sobre as condies efetivas que tm as instncias locais na Bahia a fim de processarem conflitos gerados pelo sistema poltico nacional, por uma cultura poltica regional bastante conservadora e pela atual lgica de integrao economia global de mercado.

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Resumo
Fomentar a participao dos diferentes atores polticos e criar uma rede que defina prioridades, exera o controle social, colabore na implementao e avaliao de polticas pblicas tornou-se um dos princpios organizativos centrais da gesto pblica contempornea e dos processos de deliberao democrtica local. No Brasil, os anos 1990 foram marcados pela institucionalizao da participao da sociedade civil organizada, aclamada por agncias nacionais e internacionais como modelo nos processos de formulao de polticas pblicas locais. No entanto, pesquisas recentes tm demonstrado a concentrao geogrfica de experincias de gesto pblica participativa (sobretudo no caso de oramentos participativos) nas regies sul e sudeste do pas, evidenciando que tal institucionalizao no se tem desenvolvido de forma homognea e que a prtica

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da participao cidad apresenta variaes importantes no contexto nacional. No caso particular da Bahia, as taxas recentes de crescimento econmico superiores mdia nacional e o processo de modernizao da administrao pblica com base em princpios gerencialistas so fenmenos paralelos manuteno de velhas estruturas sociais e institucionais que deixam em suspenso a relao poltica de cidadania com o Estado. Ou seja, a participao poltica dos cidados e o desenvolvimento de uma democracia participativa se confrontam com as contradies de uma histria contempornea marcada, inter alia, por prticas clientelistas, uma concepo patrimonialista do bem pblico, uma idia individual do poder fomentada pelo Carlismo, o formalismo institucional, a falta de transparncia do setor pblico governamental, uma fraca tradio de apoio s infra-estruturas cvicas, a ausncia generalizada de espaos pblicos de deliberao democrtica, mas igualmente pela presena de fatores de ordem cultural e religiosa que muito influenciam as relaes entre o Estado e a sociedade. Nos dias de hoje, no possvel, assim, considerar a poltica baiana como o resultado do confronto e da diversidade de interesses entre atores individuais e coletivos em torno de temas da agenda pblica e de projetos de sociedade; ela pode ser vista, a contrario, como uma corrida pelo poder que conserva o passado, mantm desigualdades estruturais e se fundamenta no exerccio do mandato poltico enquanto sinecura em benefcio prprio. A partir da descrio de quatro discursos de gesto pblica participativa na Bahia contempornea, este artigo busca analisar os dilemas e os desafios da participao cidad na tentativa de construir novos modos de formular, implementar e monitorar polticas pblicas locais baianas. Palavras-chave: polticas pblicas locais, gesto participativa, limites democrticos, Bahia.

Recebido: 30/06/06 Aceite final: 21/08/06

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Local public policies and participation in the Brazilian state of Bahia: the management versus politics dilemma
Carlos R. S. Milani

Fostering participation of distinct political actors and creating a network that defines priorities, exerts social control, and contributes to implement and assess public policies have become one of the core organizational principles in contemporary public management and in the processes of local democratic deliberation. In Brazil, the 1990s were marked by institutionalization of participation by organized civil society, acclaimed by national and international agencies as a model in the processes of making local public policies. However, recent studies have demonstrated the geographic concentration of participatory public management experiences (especially in the case of participatory budgets) in the countrys South and Southeast regions, showing that such institutionalization has not developed in a homogeneous way and that the practice of citizen participation presents major variations within the national context. In the particular case of Bahia, recent rates of economic growth above the national average and the process of modernization of public administration based on managerial principles take place parallel to the maintenance of old social and institutional structures that leave citizenrys relationship with the state suspended. That is, citizens political participation and the development of participatory democracy are confronted with the contradictions of a contemporary history marked, inter alia, by clientelist practices, a patrimonialist conception of public goods, an individual view of power fostered by Carlism (as referring to local political leader Antnio Carlos Magalhes) institutional formalism, lack of transparency in the governmental public sector, weak tradition of support to civic infrastructures, generalized absence of public spaces for democratic deliberation, but also by the presence of cultural and religious factors that influence relations between the State and society. Nowadays, it is not possible to see Bahias politics as the result of confrontation and diversity of interests between individual and collective actors around themes of public agenda and projects for society. It can rather be seen as a race for power that preserves the past, maintains structural inequalities and is based on the exercise of political mandate as an easy position to foster self-interest. Based on the description of four discourses on public management in todays Bahia, this article seeks to analyze the dilemmas and challenges of citizen participation in an attempt to build new ways to make, implement, and monitor Bahias local public policies Key words: Local Public Policies, Participatory Management, Democratic Limits, Bahia.