Revistas Puntos Finos Histrico Nmeros de 2007 136. 1a. Quinc.

Octubre

Ordenamiento actualizado15 de abril de 2013 DOCTRINA 2007-PUNTOS FINOS

Anlisis de las reformas para fortalecer el federalismo fiscal

Lic. Geovana Yasmn Triay Torres, Autora Dr. Jorge Armando Mora Beltrn, Coautor

En la presente colaboracin se analizar lo correspondiente a las "Reformas para fortalecer el federalismo", mismas que ataen a las leyes de Coordinacin Fiscal (LCF), del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios (LIESPYS), y del Impuesto de Tenencia o Uso de Vehculos (LITUV)

INTRODUCCIN Tal y como era de esperarse, los das 13 y 14 de septiembre de este ao, las cmaras de Diputados y Senadores del H. Congreso de la Unin votaron los diferentes dictmenes, de sus respectivas comisiones de Hacienda, respecto de las Iniciativas de nuevas leyes y reformas fiscales propuestas por el Ejecutivo Federal, en el marco de una propuesta a la que se ha denominado la "Reforma Hacendaria Integral". Para tal efecto, se ha dividido el presente estudio en dos apartados: el primero de ellos, relativo a las reformas en materia de las Participaciones Federales, misma que corresponde al sistema de distribucin de los ingresos coordinados (Ramo Presupuestario 28) y, en el segundo, se abordarn las reformas a los Fondos de Aportaciones Federales, que son las transferencias intergubernamentales de la Federacin hacia las entidades federativas y municipios, atadas o etiquetadas para ciertos gastos (Ramo 33). REFORMAS EN MATERIA DE PARTICIPACIONES FEDERALES (RAMO 28) Reformas al Fondo General de Participaciones (FGP) De acuerdo con el orden planteado, en primer lugar se encuentra que el legislador ha realizado la reforma ms importante en los ltimos 10 aos al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, e incluso, quiz el ms trascendental en los 27 aos de vigencia de la LCF, mediante la modificacin de los porcentajes de distribucin del FGP. Para mayor claridad respecto de la importancia de este Fondo, cabe apuntar que al finalizar el presente ao, las entidades federativas y municipios habrn recibido ms de 271 mil millones de pesos por este concepto, de los cuales, al menos el 20% corresponde a los municipios. Al efecto, el FGP se integra con el 20% de la

Recaudacin Federal Participable conformada por todos los ingresos por concepto de impuestos y derechos federales, con algunas excepciones. En ese tenor, hasta 2007 los recursos del FGP se distribuirn entre todas las entidades federativas en razn de las siguientes variables: Poblacin: 45.17%. Recaudacin: 45.17. Inversa per cpita (en sentido inverso al resultado de las otras dos partes): 9.66%. De esa manera, con la reforma del artculo 2o., de la Ley de Coordinacin Fiscal, se fijarn los ingresos percibidos en 2007 como piso para las entidades federativas, y los incrementos se distribuirn conforme a lo siguiente: Producto interno bruto (PIB): 60%. Incremento en la recaudacin local: 30%. Nivel de la recaudacin local: 10%. Los incrementos se refieren a la parte de los ingresos adicionales que se recibirn por los nuevos impuestos Empresarial a Tasa nica (IETU), a los Depsitos en Efectivo (IDE) y a la venta final de gasolinas y diesel (IESPYS). En ese sentido, la reforma pretende premiar el esfuerzo recaudatorio que realicen las entidades federativas. Reformas al Fondo de Fomento Municipal (FFM) En segundo lugar, la reforma al artculo 2-A de la LCF, por virtud de la cual modifican tambin los mecanismos de distribucin del Fondo de Fomento Municipal (FFM), que, al igual que en el caso de la reforma al FGP, fija el monto percibido por cada entidad en el ao 2007, para distribuir los incrementos del fondo segn el crecimiento en la recaudacin de los derechos por suministro de agua e impuesto predial, tambin con el claro propsito de premiar el esfuerzo recaudatorio, aunque en este caso, de los municipios. Al respecto, resulta importante destacar que el FFM corresponde al 1% de la Recaudacin Federal Participable; es decir, poco ms de 13 mil millones de pesos para 2007, el cual actualmente se distribuye de la siguiente manera: 16.8% por partes iguales y 83.2% para los municipios coordinados en derechos. Siendo que, con la reforma, el FFM se distribuir bajo un solo mecanismo, sin importar si estn o no coordinados en derechos. Creacin del Fondo de Fiscalizacin (FF) En tercer lugar, se reforma el artculo 4o., de la citada LCF, para crear el nuevo Fondo de Fiscalizacin (FF) para las entidades federativas y municipios, mediante la fusin de las participaciones que se reciben por concepto de coordinacin en derechos y la Reserva de Contingencia, equivalentes al 1% y 0.25% de la Recaudacin Federal Participable, respectivamente, para sumar un FF al cual le corresponder el 1.25% de dicha Recaudacin (112.5 miles de millones de pesos anuales, aproximadamente). Para ello, el FF se distribuir de la siguiente manera: PIB estatal (30%). Mercanca embargada o asegurada por contrabando (10%). Incremento de la recaudacin en el Rgimen de Pequeos Contribuyentes (25%). Incremento de la recaudacin del Rgimen Intermedio (25%). Nivel de la recaudacin en el Rgimen de Pequeos Contribuyentes (5%). Nivel de la recaudacin del Rgimen Intermedio (5%). Al igual que en los casos del FGP y del FFM, con la finalidad de garantizar a las entidades que continuarn percibiendo al menos, lo que por concepto de coordinacin

en derechos y Reserva de Contingencia recibirn en 2007, la frmula no ser aplicable en el evento de que las participaciones determinadas conforme a las nuevas reglas sean menores a las recibidas en el 2007. En dicho supuesto, la distribucin se realizar en funcin de la cantidad efectivamente generada en el ao de clculo y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada entidad haya recibido por los citados conceptos en 2007. En consonancia con lo anterior, para resarcir a los municipios, y delegaciones del Distrito Federal (DF), por las cantidades de las cuales habran venido disponiendo libremente por concepto de coordinacin en derechos y Reserva de Contingencia hasta 2007, se establece que recibirn cuando menos el 20% del FF. Nuevas cuotas a la venta final de gasolina y diesel En cuarto sitio, se encuentran las nuevas cuotas a la venta final de gasolina y diesel mediante la adicin de una fraccin II al artculo 2-A de la LIESPYS, reforma a la que se ha denominado como el "gasolinazo", mediante el establecimiento de las siguientes cuotas a la venta final al pblico en general de gasolinas y diesel: Gasolina Magna: 36 centavos por litro. Gasolina Premium UBA: 43.92 centavos por litro. Diesel: 29.88 centavos por litro. Al efecto, las cuotas referidas no computarn para el clculo del impuesto al valor agregado (IVA) y sus ingresos debern destinarse a obras de infraestructura y programas ambientales (12.5%) en las entidades federativas, municipios o delegaciones, segn sea el caso. Por tal motivo, la Reforma a la Ley de Coordinacin Fiscal dispone que las cuotas del impuesto a la venta final de gasolina y diesel (federal), se distribuirn de la siguiente manera: 9/11: en funcin del consumo de los combustibles en su territorio, siempre y cuando celebren convenio de colaboracin. 2/11: a un Fondo de Compensacin, destinado a las 10 entidades federativas con menor PIB per cpita no minero y no petrolero. Cabe destacar que en el artculo 4-A, fraccin II, de la LCF, se establece que en el ao 2018, la Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales, inserta en el marco del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal donde se encuentran representadas todas las entidades federativas por regiones, y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) presentarn al Congreso de la Unin una evaluacin sobre el comportamiento del Fondo de Compensacin, a fin de estar en posibilidad realizar las modificaciones pertinentes o, incluso, revisar la necesidad de su continuidad. Asimismo, se prev su reduccin a 2/11 a partir del 2012, a la par de la derogacin de la fraccin I del artculo 4-A de la citada ley, fecha en la previsiblemente entraran en vigor los impuestos locales en la materia, previa reforma constitucional. Sobre estas nuevas cuotas, resulta importante destacar que stas debern incluirse en el precio de venta al pblico, y sus ingresos no formarn parte de la Recaudacin Federal Participable con el fin de evitar su duplicidad en el reparto a las entidades federativas. Asimismo, ese impuesto se suspender en aquellas entidades que establezcan gravmenes locales sobre la materia, segn lo dispuesto por el artculo 10-C de la LCF; sin embargo, en caso de que en razn de la tasa que se establezca exista un remanente susceptible de gravarse, ste seguir como impuesto federal, en trminos de lo ordenado por el artculo 2-A, fraccin II, de la misma ley. Adicionalmente, se faculta a la SHCP para evaluar la poltica de precios de tales combustibles en la franja fronteriza norte, a efecto de no provocar la importacin de los mismos, dada la variabilidad del precio en los Estados Unidos de Amrica (artculo segundo transitorio, fraccin VIII, de la LCF). Nuevas potestades fiscales para las entidades federativas

En quinto lugar se encuentran las adiciones a la LCF relativas a las nuevas potestades fiscales para las entidades federativas, por virtud de las cuales podrn establecer impuestos locales a la venta o consumo final de los bienes gravados por la LIESPYS, cuyo impuesto no se encuentre reservado a la Federacin (artculo 10-C). Al efecto, la reforma dispone, entre sus reglas ms importantes, que las contribuciones que adopten las entidades debern observar una tasa mxima de 4.5% y los ingresos recaudados por tales conceptos debern destinarse a los mismos fines que el impuesto federal a la venta final de gasolinas y diesel (infraestructura y programas ambientales). Asimismo, dispone que los municipios recibirn cuando menos el 20% de los ingresos, distribuible, cuando menos en un 70%, atendiendo a los niveles d poblacin. Fondo de Extraccin de Hidrocarburos (FEH) En sexto lugar, se encuentra la adicin del artculo 4-B de la Ley de Coordinacin Fiscal, por medio de la cual se crea un nuevo fondo (el FEH), que se integrar con el 0.46% de los ingresos obtenidos por el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, previsto en el artculo 254 de la Ley Federal de Derechos, y se distribuir exclusivamente entre aquellas entidades federativas que formen parte de la clasificacin de extraccin de petrleo y gas, segn informacin que al efecto deber proporcionar el INEGI. De manera complementaria, se establece que los municipios recibirn cuando menos el 20% de los recursos percibidos por las entidades federativas por este concepto. Otras modificaciones a la LCF En un sptimo lugar encontramos otras modificaciones, no menores, pero que por razones de espacio, slo se comentarn someramente, como son: la eliminacin del procedimiento de descoordinacin en derechos (artculo 11); el establecimiento de un plazo de 45 das hbiles para la presentacin del recurso de inconformidad, y la exclusin del Recurso para los casos de interpretacin directa del texto constitucional (artculo 11-A), as como la posibilidad de suscribir convenios entre la Federacinentidades en materia de contabilidad gubernamental (artculo 9o.) De otra parte, se reforma la LITUV, as como la LCF para prever la abrogacin del impuesto sobre la tenencia o uso de vehculos al 1 de enero de 2012, para que esta fuente de ingresos sea gravada directamente por las entidades federativas, pero conservando la obligacin de contar con un registro estatal vehicular (artculo 10-E). Asimismo, se prev que en caso de que antes de 2012, alguna entidad establezca un impuesto local sobre tenencia por los que se deba cubrir el impuesto federal, entonces se suspender el impuesto federal en dicha entidad, para evitar una doble tributacin. Adicionalmente, en el marco de la reforma presupuestaria aprobada en las mismas fechas, se reform el artculo 49 de la LCF para establecer que el pago del servicio de la deuda de las obligaciones pagaderas en dos o ms ejercicios fiscales podr cubrirse, en cada ao, hasta la cantidad que resulte mayor entre aplicar un 25% a los recursos correspondientes al ao de que se trate o a los recursos correspondientes al ao en que las obligaciones hayan sido contratadas. REFORMAS EN MATERIA DE LOS FONDOS DE APORTACIONES FEDERALES Por lo que se refiere a las reformas a los Fondos de Aportaciones Federales, en primer lugar se presenta una importante modificacin al Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB), por medio de la cual se ajustan los ponderadores de la frmula para su distribucin (artculo 27 de la LCF). Al respecto, es importante sealar que, actualmente los recursos del fondo se distribuyen entre las entidades federativas de la siguiente manera:

 El Registro Comn de Escuelas y de Plantilla de Personal, y Por los recursos presupuestarios que, con cargo al Fondo, se hayan transferido a las entidades federativas de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federacin durante el ejercicio inmediato anterior. De tal suerte que, a partir de 2008, los recursos del FAEB se distribuirn de acuerdo con los siguientes criterios: Matrcula 50%. Rezago de gasto federal por alumno 20%. Gasto educativo estatal 20%, e ndice de calidad 10%. Tambin en este caso, se procura mantener un piso equivalente a los ingresos que por este concepto se enterarn a las entidades durante 2007, por lo que se establece que este mecanismo no ser aplicable si el monto del fondo es inferior al del ao inmediato anterior. En dicho supuesto, la distribucin se realizar en relacin con la cantidad efectivamente generada en el ao que se calcula y el coeficiente efectivo recibido en el ao inmediato anterior. En alcance de lo anterior, en una disposicin transitoria (artculo segundo, fraccin IV), se establece que hasta en tanto la Secretara de Educacin Pblica (SEP) determine el ndice sealado, ste porcentaje se adicionar al coeficiente de la matrcula. Reformas al FORTAMUN En segundo lugar, se adiciona el artculo 37 de la Ley de Coordinacin Fiscal para autorizar que los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del D.F. (FORTAMUN) se puedan destinar al pago de derechos y aprovechamientos por suministro de agua, por parte de las delegaciones polticas. En ese orden de ideas, en una disposicin transitoria se prev que el Ejecutivo Federal disear un mecanismo para regularizar los adeudos entre la Federacin y las entidades federativas. Adems, se prev que los recursos del fondo nicamente se podrn aplicar para saldar adeudos generados a partir del 2008 (artculo segundo transitorio, fraccin IV). Reformas al FASP En tercer lugar, se adiciona el artculo 44 de la LCF para prever que los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica (FASP) puedan destinarse tambin al apoyo de las acciones que en materia de seguridad pblica desarrollen los municipios. Reformas al FAFEF En cuarto lugar, se modifican los mecanismos para la distribucin del Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), previstos en el artculo 46 del sealado ordenamiento, cuyo monto y distribucin a la fecha se realiza segn lo que establece el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin para cada ejercicio fiscal, para que a partir de 2008 se distribuyan, constituyendo tambin como piso los montos nominales que reciban las entidades en 2007, y los incrementos sean distribuidos de manera inversa al PIB per cpita de la entidad. REFORMAS EN MATERIA DE EVALUACIN Y FISCALIZACIN DE LOS FONDOS DE APORTACIONES FEDERALES Finalmente, en el marco de la reforma al artculo 49 de la Ley de Coordinacin Fiscal, incorporada en la reforma presupuestaria antes aludida, se introducen diversas

modificaciones en materia de la fiscalizacin y evaluacin de los Fondos de Aportaciones Federales, para establecer que las contaduras mayores de Hacienda de los congresos estatales o del DF, o sus equivalentes, fiscalizarn que los recursos de los fondos se hayan aplicado a los fines previstos en la propia LCF, en tanto que la Auditora Superior de la Federacin fiscalizar al Ejecutivo Federal en el cumplimiento de las disposiciones federales en la materia, con lo cual se pretende resolver, de una buena vez, una aeja controversia respecto de la autoridad facultada para revisar la ejecucin del gasto federalizado, ejercido por las entidades federativas y municipios. De igual manera, se establece que el ejercicio de los Fondos de Aportaciones deber sujetarse a los mecanismos de evaluacin del desempeo previstos en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, con la finalidad de verificar el cumplimiento de sus objetivos; adems, los resultados de las evaluaciones debern ser informados a travs de la Internet y los peridicos oficiales de las entidades (artculo 49, fraccin IV). CONCLUSIONES Es posible afirmar, a manera de conclusin, que la reforma en cuestin no slo es la ms importante en materia de federalismo fiscal, emprendida en nuestro pas en la ltima dcada, sino que quiz sea la ms destacada de nuestra historia reciente, puesto que la misma significar no slo mayores ingresos para las entidades federativas y municipios, sino tambin, de concretarse la reforma constitucional, mayores potestades tributarias para las entidades. Conviene sealar que en una colaboracin anterior, se seal que los cambios propuestos en la Iniciativa del Ejecutivo Federal provocaran algunas distorsiones y prdidas fiscales para las entidades y municipios menos desarrollados, adems de presentar algunos problemas de discrecionalidad a cargo del Ejecutivo Federal; no obstante, al parecer el Poder Legislativo ha enmendado la plana correctamente, fundamentalmente mediante algunos ajustes a los ponderadores del FGP y el FFM, as como a las frmulas de distribucin del FF y del FAEB, adems de la creacin de los Fondos de Compensacin y de Extraccin de Hidrocarburos. En vista de lo anterior, al parecer, al menos en lo inmediato, no habr entidades y municipios perdedores, debido a que habr ingresos excedentes a distribuir con motivo de la introduccin del IETU, el IDE y las nuevas cuotas del IESPYS sobre la venta final de gasolina y diesel. Sin embargo, an estar por verse el comportamiento futuro del nuevo sistema cuando, al correr de los aos, esos nuevos ingresos se conviertan en gastos irreductibles de algunas entidades y municipios que no realicen un verdadero esfuerzo para aumentar su recaudacin. Este artculo fue publicado en la revista Puntos Finos No. 136, correspondiente a la 1a. Quinc. Octubre 2007
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