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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Bacharelado em Administrao Pblica

Gesto da Regulao

Ivan Antnio Pinheiro

2012

2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

P654g

Pinheiro, Ivan Antnio Gesto da regulao / Ivan Antnio Pinheiro. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2012. 96p. : il. Bacharelado em Administrao Pblica Inclui bibliografia ISBN: 978-85-7988-163-3 1. Administrao pblica. 2. Polticas pblicas. 3. Regulao. 4. Economia. 5. Agncias reguladoras de atividades privadas. 6. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

CDU: 35

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTA DA REPBLICA Dilma Vana Rousseff MINISTRO DA EDUCAO Aloizio Mercadante PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITORA Roselane Neckel VICE-REITORA Lcia Helena Martins Pacheco CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Alexandre Marino Costa VICE-DIRETOR Elisete Dahmer Pfitscher DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Marcos Baptista Lopez Dalmau SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Marilda Todescat DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Joo Carlos Teatini de Souza Clmaco COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Alvana Maria Bof COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Jean Marc Georges Mutzing COORDENAO GERAL DE POLTICA DE TECNOLOGIA DE INFORMAO Aloisio Nonato

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Pacanaro Trinca AUTOR DO CONTEDO Ivan Antnio Pinheiro EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Claudia Leal Estevo Brites Ramos Denise Aparecida Bunn Silvia dos Santos Fernandes Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Rita Castelan Minatto Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos Sergio Luiz Meira

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de Polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 Instituies Pblicas de Ensino Superior (IPESs), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico-Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPESs e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.

Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das IPESs para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico; e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

Sumrio
Apresentao............................................................................................... 9 Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao Estado e Sociedade: a necessria regulao.............................................. 15 Origens do Estado................................................................................ 15 Mercados.............................................................................................. 21 A Interveno do Estado na Economia................................................. 40 O Aparelho Estatal para a Regulao.................................................... 51 Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro O Marco Regulatrio Brasileiro.................................................................. 65 Da Crise do Estado Regulao Contempornea no Brasil Breve Histrico............................................................................................... 65 Privatizao e Regulao...................................................................... 73 As Agncias Reguladoras no Brasil....................................................... 81 Tpicos Complementares..................................................................... 85 Referncias................................................................................................ 91 Minicurrculo............................................................................................. 96

Apresentao

Apresentao
Caro estudante, Est se aproximando o fim do curso... Este o momento, pois, de integrar os conhecimentos construdos ao longo dessa caminhada. Na disciplina Gesto da Regulao, voc ir retomar o que estudou nas disciplinas Introduo Economia, Macroeconomia, Teorias da Administrao Pbica, Economia Brasileira, Instituies de Direito Pblico e Privado e Direito Administrativo. O seu conhecimento de Histria Geral tambm ser til. Por que recorrer a essa diversidade de reas de conhecimento? Porque a Regulao tema complexo, que demanda conhecimentos tcnicos, viso humanista e histrica. Ademais, por no figurar na maioria dos currculos em nvel de Graduao (em Economia ou em Administrao), em geral estudada apenas em nvel de Especializao ou de Mestrado. Porm esse quadro est mudando em razo da enorme importncia desse assunto, sobretudo para o Administrador Pblico, mas no exclusivamente. Voc sabia que a Regulao um tema antigo no Brasil? Por vezes, ainda apresentada como matria nova, o que confunde a todos. Conforme voc estudar nesta disciplina, a Regulao, uma das formas de interveno do Estado na economia, surgiu naturalmente e mais antiga que o prprio Estado democrtico e de Direito. Estudar que a imperfeio dos homens, observada, entre outros, por Ccero (10643 a.C) e tambm por Hobbes (15881679), d origem a algumas falhas verificadas nos mercados e s prticas desleais, o que exige dos governos, com recurso aos poderes do Estado, a interveno, via regulatria ou no. Os governos pretendem, dessa forma, recuperar a eficincia perdida, que compromete a produtividade e a competitividade dos agentes produtores.

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Gesto da Regulao

Em ltima anlise, a Regulao uma poltica pblica, uma poltica econmica e, portanto, uma opo governamental. Existem diferentes alternativas e mecanismos para sua implementao, demandando o envolvimento de vrios rgos e entidades da Administrao Pblica, pois, em razo do modelo e da estratgia regulatria adotados, cada caso requerer poderes especficos do Estado ou que este atue imagem e semelhana dos mercados. Voc talvez ainda no tenha se dado conta, mas j reparou que tudo (ou quase tudo) em nossa vida regulado? No, no estamos nos referindo regulado no sentido de apresentar bom funcionamento, mas sim no de obedincia s normas. Veja bem: a maioria dos produtos existentes em sua casa obedece a um padro, seja no que tange s dimenses (em geral oferecidos em litros ou quilos e em unidades fixas e iguais), seja em relao a determinadas especificaes tcnicas, em especial alimentos e remdios, devido preocupao com as questes de sade e segurana. As indstrias assim procedem porque seguem determinao (leia-se: regulao!) governamental. Se voc for rua, seu carro ter de andar pelo lado direito, no poder ultrapassar determinado limite de velocidade e, se o semforo voltado para voc apresentar a cor vermelha, ter de parar. Antes que nos esqueamos, o prprio carro que voc estaria dirigindo tambm obedece a especificaes regulamentadas. Se fizer compras, observe que na hora de pagar, se com cheque ou carto, estes tm tamanho padro... Enfim, cremos que voc j se deu conta de que a nossa vida, direta ou indiretamente, diariamente submetida a normas e a regulamentos, dos mais diversos, emanados pelas autoridades governamentais. Isso no aconteceu por acaso e, acredite, bom, pois tem nos possibilitado passar da era da produo artesanal para a era da produo industrial e, desta, para a produo em massa, cuja escala de produo levou drstica reduo de preos que viabilizou, aos poucos, o acesso, tambm em massa, de um grande nmero de pessoas aos mais diversos bens. Sem normas e padres, o comrcio no poderia ter se desenvolvido, pois no haveria termos de referncia e comparaes.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Apresentao

Com o tempo, as regras foram estendidas s mais diversas reas. Se voc est atento aos jornais, j deve ter notado que periodicamente so anunciados reajustes (autorizados pelo governo) nas tarifas e nos preos dos servios pblicos (transporte, energia, telefonia etc.), ou seja, as regras e as normas chegaram aos preos, no a todos, mas a alguns. H setores, como Educao e Sade (medicamentos), que no apenas os preos so controlados, mas tambm as condies de oferta, isto , os fornecedores se obrigam a obedecer s normas emanadas do setor pblico (quanto qualidade, ao atendimento e prestao de informaes, aos nveis de investimento, modernizao etc.), que reduzem os graus de liberdade dos empresrios, que no tm a mesma discricionariedade, por exemplo, dos que atuam nas reas do entretenimento, turismo etc. At os juros, indiretamente, se no so controlados, so induzidos pelo governo por meio da chamada taxa do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia SELIC. Mas como tudo na vida, h um limite, pois regras em excesso mais prejudicam do que auxiliam determinadas aes, uma vez que com elas cresce a estrutura burocrtica e os custos do setor pblico: estruturas organizacionais devem ser criadas para conferir os alvars, pessoas devem ser contratadas para fiscalizar etc. Por consequncia, perde-se em agilidade, em flexibilidade e ficam comprometidas a criatividade e a capacidade de inovao, to caras nos dias de hoje. Estamos tratando, pois, da interveno do Estado na vida de todos ns, mais especificamente, na economia, tema que ser abordado nas prximas pginas. Uma questo sempre colocada se o Estado deve ou no intervir na economia; no entanto, esta uma questo falsa, pois, conforme j visto nesta Apresentao, as questes mais relevantes dizem respeito ao nvel e ao tipo da interveno; afinal de contas, desde que o Estado existe, ele intervm em nosso cotidiano. Tempos atrs, no mundo ocidental, e, ainda hoje, em algumas tradies, at as crenas e a vida religiosa so reguladas pelo Estado. Como voc percebeu, muitos so os assuntos que poderamos discutir nesta disciplina. Ento, tivemos de selecion-los; por isso, iremos tratar somente dos seguintes temas:

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ff Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao; e ff Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro.


Antes do incio de cada Unidade voc encontrar o correspondente plano de voo e os objetivos pretendidos que serviro, tambm, para voc, ao final, fazer uma autoavaliao. Professor Ivan Antnio Pinheiro

UNIDADE 1
Estado e Sociedade: a necessria regulao
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffEntender o tema da interveno do Estado na vida de todos ns e,

em particular, na economia;
ffTer

claro que a regulao uma dentre outras formas de interveno do Estado na economia; que a regulao, contrariando o senso comum, regra ao invs de exceo, e que somente o nosso hbito vida regulada nos faz crer no contrrio, pois o hbito embota a viso do que est frente aos olhos a regulao regra nas sociedades complexas; o tipo de falha ou prtica desleal, sugerir o(s) instrumento(s) mais adequado(s) para, seno promover o retorno do mercado situao de equilbrio, mitigar as suas consequncias; e no Brasil, em quais mercados j ocorre a interveno governamental (e de que tipo) e qual ou quais o(s) rgo(s) predominantemente envolvido(s) no processo.

ffReconhecer

ffReconhecer

ffIdentificar,

Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

Estado e Sociedade: a necessria regulao


Caro estudante, Nesta primeira Unidade faremos uma breve reviso sobre os seguintes tpicos: o surgimento e o papel dos Estados e Governos; os tipos e as caractersticas dos mercados; os tipos de eficincia, como a administrativa versus a econmica; como as falhas de mercado e as prticas anticoncorrenciais e abusivas comprometem as eficincias, justificando, por isso, a interveno do Estado na economia por meio de diferentes mecanismos, instrumentos e instituies genericamente denominadas de aparelho de regulao que, reunidas, constituem o processo de interveno e regulao. Vamos ento iniciar nosso estudo! Boa leitura.

Origens do Estado
Certamente, ao longo do curso, voc muitas vezes se deparar com a palavra Estado. Mas o que se entende por Estado? Qual sua origem? Vamos descobrir.

Desde que o mundo mundo, a natureza gregria do homem fez com que ele buscasse a companhia dos seus semelhantes, seja em busca de proteo contra predadores e inimigos (em disputa por uma fonte de gua, de alimentao etc.), seja em busca de auxlio para realizao de pequenos empreendimentos. Exemplos disso so a construo de um abrigo e a prtica do cultivo, surgida e difundida

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Gesto da Regulao

Saiba mais

Norberto Bobbio (19102004)

aps a ltima era glacial, por volta do sculo XV a.C., e conhecida como Revoluo Agrcola.

Para que a vida em coletivo proporcione universitrio, jornalista e um apaixonado por teoria as vantagens da sinergia, algumas necessidades poltica e pelos direitos individuais. Fonte: UOL devem ser atendidas, como ter clara uma Educao (200-). diviso das tarefas a serem realizadas (isto , a decomposio do todo em partes); na sequncia, cabe decidir quem coordena (isto , distribuir e determinar quando, o qu e, em que sequncia, ser feito); e, finalmente, quem emite as instrues (normas e regras que devem ser seguidas por todos, enfim: quem lidera e dirige o grupo).
Formado em filosofia e em Direito, foi professor

Assim, naturalmente e aos poucos surgem duas instituies: o Estado e o Governo. A primeira uma construo social caracterizada pelo poder que detm e que utilizado para emanar ordens e fazlas ser cumpridas, enquanto a segunda diz respeito s pessoas que executam esses atos. Para o filsofo italiano Norberto Bobbio, do ponto de vista de uma definio formal e instrumental, a condio necessria e suficiente para que exista um Estado que sobre um determinado territrio se tenha formado um poder em condio de tomar decises e emanar os comandos correspondentes, vinculatrios para todos aqueles que vivem naquele territrio e efetivamente cumpridos pela grande maioria dos destinatrios na maior parte dos casos em que a obedincia requisitada (BOBBIO, 1987). Von Mises (1987, p. 38-9) define e discrimina Estado versus Governo:
Chamamos de Estado o aparelho social de compulso e coero, que induz as pessoas a obedecerem s regras de vida em sociedade; chamamos de Lei as regras, segundo as quais o Estado age; e de Governo, os rgos encarregados da responsabilidade de administrar o aparelho coercitivo [...]. O liberal compreende perfeitamente que, sem o recurso da coero, a existncia da sociedade correria perigo e que, por trs das regras de conduta, cuja observncia necessria para assegurar a cooperao humana pacfica, deve pairar a ameaa da fora [...] algum tem de estar em condies de exigir da pessoa

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

que no respeita a vida, a sade, a liberdade pessoal ou propriedade privada dos outros, que obedea s regras da vida em sociedade.

Certamente, quando estudou a viso de Tomas Hobbes quanto formao dos Estados e Governos, voc j deve ter lido um texto muito parecido com o citado anteriormente, em que se afirma que a razo da unio dos homens em unidades estatais reside no medo que possuem da morte violenta, o que os impele a um acordo, a fundao do Estado, razo da conservao da prpria vida. Destarte, a funo principal do Estado consiste em assegurar a paz pblica e a segurana dos cidados, das quais deriva uma vida civilizada, propriamente poltica (BOBBIO, 2000).

Saiba mais

Thomas Hobbes (1588-1679)

O contato que o filsofo e cientista poltico ingls Hobbes teve com cientistas de sua poca, que foram decisivos para a formao de suas ideias filosficas, o levaram a fundir sua preocupao com problemas sociais e polticos com seu interesse pela geometria e o pensamento dos filsofos mecanicistas. Seu pensamento poltico pretende ser uma aplicao das leis da mecnica aos campos da moral e da poltica. As leis que regem o comportamento humano, segundo Hobbes, so as mesmas que regem o universo e so de origem divina. De acordo com elas, o homem em estado natural antissocial

De outro lado, importante lembrar por natureza e s se move por desejo ou medo. Sua primeira lei natural, que a autoconservao, o que Hobbes tambm percebeu que o poder induz a impor-se sobre os demais, de onde vem uma necessariamente conferido ao Estado como situao de constante conflito: a guerra de todos recurso aos governantes poderia ser utilizado contra todos, na qual o homem um lobo para o para outras finalidades que no as previstas, homem. Fonte: InfoEscola (2009). isto , a defesa da vida, da liberdade, da propriedade e do livre empreendedorismo, sendo antigas as evidncias empricas de que o uso do poder, sobretudo se continuado por um mesmo grupo, pode levar corrupo, da, o seu necessrio e indispensvel controle. Esse um dos principais argumentos da conhecida tese do Estado Mnimo, cujo aumento do tamanho do Estado, necessariamente, viria acompanhado do aumento de desvios de conduta, de abusos de toda ordem e de corrupo. Se a defesa do Estado Mnimo tem frente os idelogos liberais, outras vertentes de pensamento, a exemplo dos marxistas e dos anarquistas, utilizavam argumentos muito semelhantes:

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Gesto da Regulao

Que o Estado tenha por fim o bem comum, o bem-viver, ou mesmo a justia, uma ideologia da qual a classe dominante se utiliza para dar uma aparncia de legitimao ao prprio domnio. (MARX apud BOBBIO, 2000, p. 122). Assim, sob qualquer ngulo que esteja situado para considerar esta questo, chega-se ao mesmo resultado execrvel: o governo da imensa maioria das massas populares se faz por uma minoria privilegiada. Esta minoria, porm, dizem os marxistas, compor-se- de operrios. Sim, com certeza, de antigos operrios, mas que, to logo se tornem governantes ou representantes do povo, cessaro de ser operrios e por-se-o a observar o mundo proletrio de cima do Estado; no mais representaro o povo, mas a si mesmos e suas pretenses de govern-lo. Quem duvida disso no conhece a natureza humana. (MIKHAIL BAKUNIN, 1814-1876 apud PENSADOR.INFO, 2012).
Para saber mais sobre

esta Escola, consulte as Complementando.

obras sugeridas na seo

Grosso modo, podemos afirmar que parte da perspectiva identificada pelos marxistas e pelos anarquistas hoje afirmada pelos tericos da chamada Escola (Teoria) da Public Choice (TULLOCK; SELDON; BRADY, 2005). certo que tempos atrs no havia os Estados e tampouco os governos tal como hoje os entendemos. Inicialmente, tivemos a organizao em bandos (caracterizada pela vida nmade e pela atividade coletora); em estgio posterior, a vida foi organizada em vilas e cidades, as quais deram origem aos reinos (imprios); e, finalmente, ao amparo da organizao dos Estados. Sobre estes, ainda, podemos dizer que, a partir da Idade Moderna (14531789), eles foram enquadrados em um dos seguintes modelos-tipo: Estados Absolutistas ou Democrticos e de Direito (alguns autores agregam ao segundo modelo-tipo a expresso repblica, ou republicano, o que, segundo outros, no de todo correto).

Para quem no quiser deixar nenhuma dvida sobre os contedos j estudados em outras disciplinas, conveniente

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

fazer uma reviso sobre o processo de formao dos Estados e Governos, pois se trata de um tema diretamente relacionado interveno e atividade regulatria.

H muitos aspectos que distinguem essas duas formas de Estado; todavia, por oportuno, basta apenas qualificar algumas poucas: no Estado Absolutista, o poder est concentrado nas mos de poucos e simbolizado pelo monarca, que o exerce at a morte (ou algum impedimento) e o transfere por hereditariedade; a vontade do Rei a lei; no h uma clara distino entre a propriedade do rei (ou da corte que o cerca) e a dos particulares, da, prevalecer, neste momento, o que se denomina de gesto patrimonialista. J no Estado Republicano, Democrtico e de Direito, podemos dizer que vige o oposto: o poder vem do povo, que periodicamente chamado a avaliar e a escolher, entre todos os cidados com direitos civis, aquele que o exercer em seu nome, o poder do Estado; a lei surge da vontade de todos, pois deve ser apresentada, debatida e finalmente votada em um parlamento; finalmente, h clara delimitao entre a coisa pblica (a res publica), espao da ao governamental, e a coisa particular, o domnio exclusivo das pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado.

Institucionalmente, a separar as duas esferas, est o princpio da legalidade que, entre outras definies, afirma que: pessoas de direito privado podem fazer tudo o que no est proibido, e s pessoas de direito pblico s cabe executar o que est disposto em lei.

Trata-se de um efetivo divisor de guas, da ter sido elevado condio de primeiro e, segundo alguns, o mais importante princpio constitucional o da legalidade (BRASIL, 1988, art. 37). Dizemos, em razo desse princpio, que o gestor pblico no possui vontade prpria, delimitada que est a sua ao definio legal.

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importante lembrar que toda norma (leis complementares, ordinrias, decretos, portarias, instrues normativas etc.), em ltima anlise, resulta de uma autorizao concedida pela Constituio Federal, de origem ou por emenda. Note ainda que o marco legal, simultaneamente, confere e limita o poder do agente pblico, independentemente de em qual Poder ele ocupe cargo ou exera funo; assim, a Presidncia, a Magistratura e a Representao Poltica podem muito, todavia, no mais que as competncias estabelecidas na Constituio ou a partir dela, cujo contedo foi debatido e aprovado pelos representantes do povo. Por razes cuja anlise detalhada foge ao escopo deste texto, dois pontos merecem ainda ser destacados nesta brevssima reviso de introduo formao dos Estados e Governos:

ff de regra, pois h os direitos indisponveis, o interesse


coletivo tem supremacia sobre o individual o que motiva a caracterstica coercitiva, j referida por Von Mises (1987) , da a razo de o Estado ser reconhecido como o Primeiro Setor, pois quando ele se expressa (por meio de um agente pblico), ele o faz em nome e no interesse do coletivo do pblico; e

ff as leis so incompletas, por vezes difusas, e nem sempre


se pode afirmar que trazem em seu corpo, efetivamente, o interesse da maioria da populao, observando-se com alguma frequncia o divrcio entre os interesses do povo (tomado como um coletivo mais amplo) e o de seus representantes eleitos, em geral mediante o mecanismo
*Logrolling troca de votos e apoio recproco entre parlamentares. Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.

conhecido por logrolling*, em que se verifica a aprovao de projetos de interesse da minoria.

Dessa conjuno de fatores (risco de abuso de poder, uso do poder com finalidade de atender interesse prprio, questionamento legalidade devido s falhas do processo legislativo etc.) resulta como antigo, e supostamente insolvel, o debate que envolve a aceitao, e em que nvel, da interveno de uma autoridade maior, no caso, a estatal, na vida de todos ns qualquer que seja, pois a interveno implica a restrio liberdade, um dos valores mais caros ao homem; debate esse notadamente agudo no campo da interveno no

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domnio econmico (no chamado mercado que, a seguir, veremos detalhadamente), todavia, reiteramos as palavras iniciais: no se trata de questionar se deve ou no haver interveno, mas em que nvel e de que tipo. At porque, h intervenes no domnio econmico que praticamente no provocam questionamentos, pelo menos no curto e mdio prazo, tendo como exemplo a distribuio de benefcios (cestas, vales e afins), o tabelamento de preos (dependendo, claro, do lado que voc est) ou a concesso de subsdios s tarifas pblicas, entre outras.

Claro est, pois, que a regulao, ou a regulamentao, seu derivado operacional, uma das formas de interveno do Estado na vida do cidado e, contra ou a favor, podem ser reunidos os mais diversos argumentos.

Mercados

H autores que entendem ser melhor a distino entre regulao e

regulamentao; deixamos a seu critrio a escolha, convidando-o a pesquisar sobre o que se denomina de Escola Francesa da

O mercado uma entidade que inicialmente possua identificao fsica e cumpria uma funo: aproximar os que ofertavam os mais diversos produtos e servios daqueles que demandavam ou que, estimulados, pudessem vir a demandar algumas ofertas.

Regulao, contrastada com a Escola NorteAmericana. Sobre a Escola Francesa, no deixe de pesquisar a cerca da contribuio de Robert Boyer.

A esse mercado, em que os agentes negociam livremente at acordarem os preos e as quantidades, chamaremos de mercado livre.

Originalmente, o mercado foi identificado como a parte central das vilas e cidades, para onde todos afluam em momentos predeterminados; hoje, devido s novas tecnologias de informao e comunicao, passou a ser virtual, embora mantenha a mesma finalidade: a de aproximar interesses opostos de compra e venda. Quando o mercado era fisicamente delimitado, reduzido, assim como o nmero de agentes compradores e vendedores, era relativamente fcil fazer uma pesquisa de preos, negociar e chegar

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a um acordo sobre um preo que atendesse s expectativas, s necessidades e s possibilidades das partes; desse acordo resultaria um preo-referncia para as futuras negociaes entre os demais agentes econmicos, levando, ao final, a um preo (e quantidade) de equilbrio. Prevalecia, poca, o que hoje os livros denominam de mercado perfeito, contemporaneamente semelhante s feiras-livres nas grandes cidades. Todavia, conforme voc estudou na disciplina Economia, diversos fatores contribuem para o afastamento daquelas condies que definem o mercado livre, perfeito e competitivo, no qual nenhum agente, comprador ou vendedor, pode, individualmente, influir de forma significativa no preo de equilbrio. Com o passar do tempo, as aglomeraes urbanas cresceram e se tornaram mais complexas, surgiram os intermedirios atacadistas, os varejistas, os financiadores e as agncias de todo o tipo; aumentou o nmero de ofertantes e demandantes, os tipos e as variedades de produtos, o tempo disponvel para as pesquisas sobre preos e a qualidade (em sentido amplo) dos bens e servios negociados. Assim, so criadas naturalmente as condies que daro origem a novos tipos de estruturas de mercado, entre elas, a assimetria de informaes entre os agentes; os ganhos de escala que possibilitaro acmulos crescentes de capital (que podem ser utilizados como barreira entrada de novos competidores); a expanso do conhecimento cientfico transformado em tecnologia; a ao poltica (e dos grupos de interesse e de presso) junto aos Poderes do Estado, etc. Didaticamente, alm do mercado livre e concorrencial, reconhece-se a existncia das seguintes estruturas de mercados-tipo:

ff monoplio (um s fornecedor); ff oligoplio (poucos fornecedores; ff monopsnio (um s comprador); e ff oligopsnio (poucos compradores).
So mercados-tipo com caractersticas que os distinguem, embora, na prtica, sobretudo em tempos de globalizao, inexistam mercados-tipo puros, pois, a qualquer momento, por uma deciso

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poltica, pela redefinio do mercado relevante (surgem novos bens substitutos ou complementares), pela introduo de uma inovao (a exemplo de um modelo de negcios inusitado), ou o surgimento de uma ruptura cientfico-tecnolgica, as estruturas afastadas da condio de plena concorrncia podem vir a ser contestadas. Em princpio, a melhor estrutura de mercado a do mercado livre e concorrencial, pois o seu funcionamento (sem interveno governamental), em equilbrio, conduz ao menor preo e maior quantidade, satisfazendo igualmente as partes. Ademais, o afastamento do preo de equilbrio atua como sinalizador de desequilbrios estruturais, isto , se os agentes produtivos percebem um distanciamento entre o preo, muito alto, e o custo real dos bens e servios, sinal que h falta de oferta no mercado, o que atrair, naturalmente, novos produtores (entrantes), sendo restabelecido um nvel inferior de preo, o justo equilbrio reduzindo, assim, os lucros excessivos.

Pense no que ocorrer em situao inversa, isto , quando os preos forem inferiores matriz de custos.

As demais estruturas de mercado comprometem esse papel sinalizador, como bastante fcil perceber no caso dos monoplios: se o preo estabelecido apenas por um agente produtor, praticamente impossvel ao consumidor, seja um indivduo ou uma organizao, saber se est pagando ou no o preo justo. Embora no seja impossvel, muito mais difcil para um entrante se habilitar, pois o sobrelucro acumulado pelo monopolista lhe confere um grande poder de reao, podendo levar falncia os que lhe ameaam o mercado. Assim, o mercado deixa de cumprir uma das suas principais funes: a de sinalizador dos desequilbrios que provocariam a reao dos agentes para voltar situao de equilbrio. Com isso, instalamse ineficincias no sistema econmico, com prejuzos sociedade. Como? Simples de perceber: o sobrelucro na venda de bens suprfluos (sanduches, refrigerantes etc.) tem o seu impacto restrito

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aos consumidores finais (indivduos); j o sobrelucro obtido na venda de bens (a exemplo dos chamados bens de capital) utilizados como insumos pelos demais setores da economia ou para a construo da infraestrutura tem o seu impacto amplamente espraiado, provocando desde a inflao at a perda de produtividade e competitividade dos demais agentes produtores firmas, pessoas fsicas, empreendedores em geral. Dessa forma, um s produtor, o monopolista, compromete todos os demais, uma vez que a estrutura monopolista leva o mercado a falhar em uma de suas duas funes: a sinalizadora. Conforme adiante veremos, h ainda muitas outras prticas que levam os mercados a falhar no sentido ora empregado, mesmo sendo uma estrutura plenamente competitiva, pois nela h o que se denomina de concorrncia desleal por parte de alguns agentes, o que tambm conduz a falhas. Nesses momentos, cabe ento ao governo atuar, pois:

ff ele a nica entidade capaz de fazer frente ao mercado; e ff ele detm a legitimidade para atuar em nome de todos.
Neste caso, sua ao se verificar por meio da interveno (eventualmente regulao) no mercado relevante.

Antes, porm, faremos uma breve recapitulao das funes governamentais e dos diferentes sentidos atribudos expresso eficincia.

Funes de Governo e Eficincia Administrativa Versus Econmica


H, conforme o foco e o escopo sob anlise, diferentes perspectivas que permitem apreciar a finalidade do uso do poder do Estado, realizado pelos Governos. Entre tantas classificaes sobre o papel do Estado, vale lembrar aquela que a ele atribui (e nem sempre se faz necessrio distingui-lo do Governo) trs funes bsicas:

ff a distributiva ligada doutrina do bem-estar e


derivada da formulao consagrada pela denominao de Ideal de Pareto, segundo a qual h eficincia na economia

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quando a situao de algum (um agente econmico: produtor, consumidor, governo, entre outros) melhora sem prejuzo de outro. Deve, pois, o Estado atuar para evitar as ineficincias, a exemplo das externalidades negativas (tida como uma das falhas de mercado);

ffneste caso, para bem desempenhar o seu papel, os


governos necessitam do poder do Estado conferido aos rgos da Administrao Direta de defesa do consumidor, da livre concorrncia, contra abusos do mercado etc. e s autarquias entidades da Administrao Indireta,

ff a alocativa refere-se oferta de bens pblicos, de


determinados bens e servios, a exemplo dos monoplios naturais (outra falha de mercado) ou, na insuficincia de oferta de determinados itens, por iniciativa das firmas, que no se sentem estimuladas a prov-los;

ffneste caso, para bem desempenhar o seu papel, os


governos lanam mo de suas empresas, e

ff a estabilizadora a que deve promover o crescimento


sustentvel, o gerenciamento das crises (tal como a que o Pas enfrentou a partir do segundo semestre de 2008, entre outras);

ffneste caso, os governos ora necessitam do poder do


Estado, fazendo-o, por exemplo, por meio das autoridades monetrias (Administrao Direta ou Indireta de carter autrquico), ora recorrem s suas prprias instituies, sobretudo as financeiras (vide, em 2012, por exemplo o caso dos juros e o papel do Banco do Brasil e da Caixa Econmica Federal); e tambm ao poder de compra das empresas estatais, a exemplo da Petrobras.

Conforme podemos observar, a funo estatal ampla e complexa, o que tanto limita ou impede generalizaes de qualquer ordem como exigir uma ampla gama de instrumentos de interveno para, seno eliminar, mitigar as falhas de mercado que impedem seja otimizada a eficincia no senso econmico. De outro lado, no domnio da Administrao, a eficincia representada por um coeficiente que resulta da relao entre as

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sadas (tambm chamadas de outputs) do sistema produtivo da unidade objeto de anlise (uma mquina, um setor ou uma empresa) e as entradas, tambm denominadas de recursos (inputs) que o abastecem. Tomando a empresa como unidade de anlise, comum que as sadas sejam representadas pelos produtos e servios vendidos e sejam expressas em unidades monetrias; j as entradas correspondem aos fatores utilizados na produo (mo de obra, matria-prima, tecnologias, insumos em geral), tambm expressas em unidades monetrias. A literatura registra um sem nmero de indicadores, monetrios ou no monetrios, dimensionais ou adimensionais, todos criados para aferir a eficincia de um determinado sistema de produo, desde a organizao em sua totalidade a uma ou mais de suas partes: peas/homem/ hora; nmero de peas defeituosas/produo total; quantidade de estudantes concluintes/quantidade de ingressantes; nmero de horas trabalhadas/total de horas disponveis, entre tantos outros.

Portanto, dizemos que A mais eficiente do que B quando se apresenta uma relao (razo) SA/EA > SB/EB. Esse , pois, o conceito de eficincia utilizado em Administrao, seja no ambiente corporativo (privado com finalidade lucrativa), no pblico, ou ainda no terceiro setor.

J no domnio da Economia, preocupado com as questes do entorno (do ambiente) das organizaes, da macroestrutura na qual essas organizaes esto inseridas, assim como com os grandes agregados (Produto, Renda, Consumo, Investimentos etc.), seja na forma de estoques ou fluxos, o sentido atribudo expresso mais amplo. Ao que lhe atribudo pela Administrao, o economista denomina eficincia produtiva, que pode ser ainda esttica ou dinmica, quando o estado geral de equilbrio do sistema alterado em razo, por exemplo, da emergncia de uma nova tecnologia. Entretanto, o economista tambm analisa, e o poder pblico (o Governo) persegue, a chamada eficincia distributiva, isto ,

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a de que os ganhos do sistema econmico sejam distribudos entre os agentes econmicos (produtores, consumidores, governo etc.), evitando a sua concentrao em poucos agentes, em apenas um setor ou regio. Neste caso, pretende-se evitar que as rendas monooligopolsticas obtidas por alguns setores venham a prejudicar os demais, comprometendo a sua competitividade e, no limite, coloquem em risco a sobrevivncia do prprio sistema. Vale dizer que a Economia Poltica e as teorias que a suportam no tm por objetivo o ideal utpico de estabelecer a igualdade entre os agentes, punindo os mais eficientes (sob a tica da gesto) em favor dos incompetentes; tampouco a anlise e as medidas que resultam do diagnstico exigem como pressuposto um iderio coletivista.

O que se pretende evitar com isto? Acompanhe! O que se pretende evitar que a desigualdade crescente entre os agentes e os setores da economia provoquem uma excessiva concentrao, que no limite conduziria ao monoplio, a ponto de comprometer o que poderamos chamar de eficincia coletiva, isto , do sistema produtivo em sua totalidade que, assim, perderia em competitividade frente, por exemplo, aos concorrentes externos. O desemprego, entre outros efeitos - fechamento de firmas -, seria uma das consequncias naturais. Por fim, alm da eficincia produtiva e da distributiva, temos a eficincia alocativa, por vezes referida como eficincia econmica, que tambm est relacionada com o timo de Pareto situao em que cada agente no pode aumentar o seu grau de satisfao sem prejudicar o do outro. Para que seja atingido, ou dele se chegue prximo, o timo de Pareto requer que seja estimulado o aumento no nmero de transaes, isto , que cresa o nmero de agentes que compram e vendem, aumentando, por conseguinte, a renda total. Na prtica uma situao terica, somente atingida em mercados perfeitos e em situao de equilbrio geral. No obstante se tratar, conforme bem expressa o nome, de uma situao tima, um ideal, a eficincia econmica sempre colocada como um objetivo

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governamental que, para ser atingido, requer o uso combinado de polticas ativas e passivas de regulao dos mercados.

Concluindo, h autores que ainda derivam do timo de Pareto a chamada eficincia seletiva, que focaliza o mercado como ambiente seletivo e, em consequncia, permite definir seu atributo de eficincia seletiva, isto , sua capacidade como ambiente competitivo de induzir e de selecionar inovaes de produto e de processo que possam levar eventual reduo futura de custos e de preos e melhoria de qualidade dos produtos.

Falhas de Mercado
O estudo das falhas de mercado da maior relevncia, pois as falhas constituem a principal justificativa para a interveno e a regulao dos mercados por parte dos governos. Ficando margem das questes de natureza ideolgica, a histria e a teoria econmica tm demonstrado que o mercado, se deixado a seu livre funcionamento, nem sempre contribui para a eficincia do sistema econmico; por vezes, compromete o objetivo pblico, desejado e defendido pelo Estado: o bem-estar coletivo, o bem-estar social. Nesse caso, o livre mercado falho e alguma forma de controle, a exemplo da regulao, deve ser exercida (por oportuno, cabe esclarecer que a expresso deve, no tem aqui o carter normativo). Como vimos, a estrutura monopolista capaz de induzir falha na funo sinalizadora do mercado, mantendo os desequilbrios e as foras que poderiam promover o auto ajuste para melhorar a eficincia econmica. Todavia, h outras situaes ou prticas corporativas, algumas denominadas anticoncorrenciais, que levam a falhas. Uma dessas falhas de mercado so as externalidades, que podem ser positivas ou negativas.

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Dizemos que h externalidade quando um agente econmico (pessoa fsica ou jurdica) sofre as conse quncias positivas (benefcios) ou negativas mesmo sem ter participado da deciso que lhes deu causa.

Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2002, p. 191) apresentam uma definio formal para as externalidades por meio de um exemplo:
As externalidades (ou economias externas) correspondem ao fato de que a ao de determinados agentes pode ter impactos sobre o resultado almejado por outros agentes, sendo que essa influncia no consegue ser corrigida pelo sistema de preos [...] suponha como exemplo um produtor de mel que tem como vizinho um produtor de ma. A florada de ma pe disposio do apirio uma quantidade de nctar que aumenta a produtividade na produo do mel. Apesar de possuir um valor de mercado, no h como o produtor de ma cobrar pelo nctar. Assim, a produo de ma gera uma externalidade positiva produo de mel, aumentando sua rentabilidade. Um exemplo de externalidade negativa a poluio, que sai como resduo da atividade produtiva, mas que afeta o bem-estar dos indivduos negativamente.

Continuam os autores: Uma forma de evitar esses problemas tributar o causador da externalidade e recompensar os agentes afetados, ou seja, internalizar a externalidade (GREMAUD; VASCONCELLOS; TONETO JR., 2002, p. 191) por certo que os autores, aqui, aludem s externalidades negativas. Um exemplo mais prosaico e que certamente voc presencia diariamente em sua comunidade o lixo gerado por alguns agentes, como, por exemplo, de alguns vendedores ambulantes, cujo custo da sua coleta e tratamento repassado para terceiros.

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Decerto voc j ouviu falar e leu algo sobre crdito-carbono; ser que este assunto, de alguma maneira est relacionado com o que ora estamos tratando? Discuta sobre isso com seu tutor e colegas de curso.

Assim, na presena de externalidades (positivas ou negativas), os preos de mercado no refletem, efetivamente, o empenho e a alocao de recursos dos produtores ou de consumidores e, por conseguinte, no refletem o seu valor social, o que leva as empresas a produzirem quantidades excessivas ou insuficientes, de maneira que o resultado pode acarretar a ineficincia no mercado. Conforme os tipos de externalidades, os custos de transao podero ser reduzidos ou ampliados. A estrutura monopolista, assim como a oligopolista, j induz falha de mercado, todavia esta pode vir a ser acentuada na medida em que os agentes produtores (na ausncia da regulao) podem ser tentados a fazer uso deliberado do seu poder de mercado, impondo condies, sobretudo frente aos consumidores, a exemplo de vendas somente vista e a partir de uma quantidade mnima, rompendo a equidade e a imparcialidade que devem definir o ambiente de uma negociao; com isso, os consumidores tendem a acumular perdas. A assimetria, ou seja, a imperfeio de informaes pode ocorrer em qualquer tipo de mercado e tem como consequncia o erro de avaliao sobre os preos ou a qualidade dos produtos e servios, comprometendo, por isso, tanto a eficincia distributiva quanto a econmica. Tais falhas podem vir a estimular os produtores a ofertarem quantidades excessivas de determinados bens e quantidades insuficientes de outros. Devido falta de informaes, os consumidores podem ser levados a adquirir produtos que no seriam os de sua preferncia (seduzidos pela publicidade, que nem sempre clara), seja no que tange qualidade ou ao preo, como o caso dos medicamentos. A assimetria de informaes favorece o comportamento oportunista, isto , o de que o agente mais bem informado explore, numa relao contratual (explcita ou implcita), a outra parte com menor volume de informao. A assimetria de

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informaes pode levar seleo adversa e incorrer em risco moral comumente citado na literatura como moral hazard. Os exemplos mais frequentemente citados so os do mercado de automveis usados e o de seguros:
Em um mundo ideal, com mercado em pleno funcionamento, os consumidores teriam a possibilidade de escolher entre automveis de baixa qualidade e de alta qualidade. Enquanto alguns escolhero os automveis de baixa qualidade por custarem menos, outros preferiro pagar mais e obter automveis de alta qualidade. Infelizmente, no mundo real, os consumidores no podem determinar facilmente a qualidade de um automvel usado antes que o tenham adquirido. Conseqentemente, o preo dos automveis usados cai, e os automveis de alta qualidade so afastados do mercado [...] a seleo adversa surge quando produtos de qualidades distintas so vendidos ao mesmo preo, porque compradores e vendedores no esto suficientemente informados para determinar a qualidade real do produto no momento da compra. (PINDYCK; RUBINFELD, 2006, p. 532). [...] Quando uma pessoa ou empresa encontra-se plenamente segurada e no pode ser meticulosamente monitorada por uma companhia de seguros, j que esta s dispe de informaes limitadas, a parte segurada pode agir de um modo que aumente a probabilidade de um acidente ou dano ocorrer. Por exemplo, se minha casa est segurada contra furto, posso me descuidar de trancar as portas ao sair; posso tambm, optar por no instalar um sistema de alarme. A possibilidade de que o comportamento individual possa ser alterado aps a contratao do seguro um exemplo de um problema conhecido como risco moral. O conceito de risco moral aplica-se no apenas ao problema dos seguros, mas tambm ao problema criado pelos trabalhadores que tm desempenho abaixo de suas potencialidades quando os empregadores no podem monitorar seu comportamento. (PINDYCK; RUBINFELD, 2006, p. 539).

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*Consumo no rival a utilizao de um bem pblico por uma pessoa (ou grupo) no implica privar outras pessoas ou grupos de utiliz-los. Exemplo: semforos, rios, praas, vias pblicas etc. Fonte: Elaborado pelo autor deste livro. *Oferta no exclusiva consiste na oferta, para todos, daquilo que no pode ser ofertado apenas para um indivduo ou para um grupo restrito. Uma vez produzido, impossvel (ou muito difcil) evitar que se tenha acesso a ele. Exemplo: defesa nacional (paz), leis, gesto pblica. Fonte: Elaborado pelo autor deste livro.

Simples, os exemplos citados permitem ver quanto a assimetria de informaes traz prejuzos ao ambiente econmico em geral. Certamente voc se lembra das preocupaes e das contribuies de Frederick Winslow Taylor (1856-1915), que tendo muito claro que o empirismo e a indolncia dos trabalhadores reduziam a produtividade industrial, no poupou esforos para, atravs da anlise cientificamente conduzida, estabelecer tempos e movimentos para o processo de trabalho que, se integrados, proporcionam um sistema de monitoramento e controle dos fluxos com vistas otimizao da produtividade nas organizaes. Como se percebe, a assimetria de informaes no uma condio que se verifica apenas nas transaes que ocorrem no mercado, podendo haver internamente s organizaes, bem como nas relaes interpessoais. Em que pese os ganhos proporcionados pelo novo modo de produo, no taylorismo prevalece a tica da otimizao local, isto , por posto de trabalho, por mquina, por homem, por atividade, por processo etc., de certo modo ignorando o fato de as organizaes se caracterizarem pelo funcionamento sistmico, quase orgnico. Ser Henry Ford (1863-1947) que, por meio da esteira (linha de produo), integrar todos os subprocessos e, ao invs de alocar tempos e movimentos, tal como fizera Taylor s atividades e processos, passar a impor os tempos, o que elevar a produtividade a nveis nunca antes experimentados, ocasionando o surgimento da chamada produo em massa. Assim, por analogia e sob outra perspectiva (para facilitar e complementar o entendimento), Taylor e Ford foram agentes reguladores do modo de gesto e organizao interna da produo com vistas a aumentar a eficincia. Como voc j sabe, as contribuies intelectuais e empricas de Smith, Taylor e Ford constituem o que os livros se referem como Organizao Cientfica do Trabalho (OCT). Determinados bens, em razo das caractersticas que apresentam consumo no rival* e oferta no exclusiva* (o consumo de uma pessoa no impede o da outra) so denominados bens pblicos porque, logo aps terem sido ofertados, torna-se muito difcil evitar que outros, que no aqueles para os quais originalmente foram destinados, os consumam; da, o agente privado no ser

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estimulado a ofert-lo ainda que exista um mercado, visto que a sua oferta insuficiente ou totalmente inexistente. Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2002, p. 192) esclarecem:
[...] a mesma quantidade do bem estar sempre disponvel independentemente de quantos o consomem. Nessa situao os indivduos no se mostram dispostos a revelar quanto estariam dispostos a pagar por esses bens, esperando que outros o faam [...] por no haver um preo de mercado, estes so avaliados pelo custo de produo.

Existe, portanto, um mercado consumidor, mas no h um preo de referncia para calcular a viabilidade do empreendimento, configurando uma falha de mercado. Associado aos bens pblicos h o problema conhecido como o dos free riders.
Suponhamos que voc seja um empreendedor que esteja considerando a possibilidade de fornecer um servio de combate a pernilongos em sua comunidade. Voc sabe que o programa tem para a comunidade um valor superior a seu custo, que de R$ 50.000,00. Ser que voc poder lucrar se ofertar esse programa de forma privada? Voc j estaria atingindo seu ponto de equilbrio se cobrasse R$ 5,00 de cada uma das 10.000 famlias que moram na comunidade. Entretanto, no poderia obrig-las a pagar esse preo e muito menos poderia inventar um sistema por meio do qual aquelas famlias que atribussem maior valor ao programa pagassem preos mais altos. Infelizmente, o programa de combate aos pernilongos no exclusivo: no h maneira de oferecer esse servio sem que todos sejam beneficiados por ele. Conseqentemente, as famlias no se sentem estimuladas a pagar o valor que o programa realmente tem para elas. Os indivduos podem atuar como caronas (free riders), subestimando o valor do programa de tal forma que possam usufru-lo sem pagar por isso. (PINDYCK; RUBINFELD, 2006, p. 578).

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Gesto da Regulao

Nesses casos, a oferta ficar a cargo do setor pblico. importante voc ter claro que:

ff a classificao e a distino entre bens pblicos e privados


tambm podem ser vistas na perspectiva de tipo-ideal (h certo nvel de abstrao, porm til aos estudos e encaminhamentos), nem sempre sendo possvel satisfazer plenamente as duas condies;

ff bens pblicos no significam, necessariamente, que


devam ser ofertados pelo poder pblico, pois se referem s caractersticas intrnsecas das condies de oferta e consumo dos bens, conforme demonstram as Figuras 1 e 2, a seguir; e

ff o problema do free rider se apresenta em outras situaes


que no aquelas tipicamente de mercado, a exemplo dos poucos grevistas ativos (os que fazem manifestaes, participam de piquetes, efetivamente faltam ao trabalho etc.) que, ao final da ao, tm as suas conquistas estendidas a toda classe, at mesmo aos fura-greves.
Caratersticas dos Bens Pblicos Quanto Oferta (excludabilidade) Quanto ao consumo (rivalidade) No Rival Bens Pblicos-Tpicos Bens Clube (de acesso restrito) Rival Bens quase-pblicos Bens tipicamente privados

No Exclusivo

Exclusivo

Figura 1: Caractersticas dos bens pblicos versus bens privados Fonte: Elaborada pelo autor deste livro

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Bens Pblicos x Privados Quanto Oferta (excludabilidade) Quanto ao consumo (rivalidade) No Rival Televiso de canal aberto Rival gua

No Exclusivo

Exclusivo

TV Cabo

Roupa

Figura 2: Exemplos de bens pblicos versus bens privados Fonte: Elaborada pelo autor deste livro

Anteriormente afirmamos que o monoplio no a estrutura de mercado mais eficiente e que favorece o abuso do poder econmico por parte da firma monopolista. Pois bem, hora de apresentarmos uma exceo que se configura, tambm, como falha de mercado. Dizemos que h monoplio natural quando h economias de escala ou de escopo significativas em relao ao tamanho do mercado, definido para um preo ao nvel do custo mdio mnimo. Em termos de custos, correspondem condio em que os custos unitrios de longo prazo so decrescentes com a escala (capacidade produtiva instalada). Nessas condies, uma nica empresa (pblica ou privada) operando no mercado tende a ser economicamente mais eficiente do que se houver concorrncia; isto , os custos e os preos ofertados por duas ou mais empresas tendem a ser maiores do que se apenas uma operasse nesse mercado. Em geral, os monoplios se verificam em mercados de servios de utilidade pblica: energia eltrica, gua, saneamento, telefonia fixa, entre outros no mbito da chamada infraestrutura alguns tambm denominados de indstrias de redes.

Uma questo bem simples deixar o que expomos mais claro: j imaginou se na sua comunidade houvesse duas ou mais empresas fornecedoras de gua potvel?

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Gesto da Regulao

Certamente cada uma teria que construir a sua rede prpria de tubulao; alm dos transtornos para a cidade em termos das obras necessrias para tal finalidade (ser que haveria espao suficiente no subsolo para essas operaes?), o preo cobrado seria o resultado da diviso dos custos, das despesas e da margem de lucro por apenas uma frao do mercado, j que cada uma delas teria de partir de uma hiptese (meta) de cota de mercado, ou market share, a ser conquistada. Fica evidente que, se houver apenas uma empresa, ela ter todo o mercado (em vez de apenas uma parte) para diluir os seus custos, o que possibilitaria a oferta a partir de um preo mais reduzido, melhorando, assim, a eficincia do sistema econmico. H outras caractersticas dos monoplios naturais, mas nem todas identificadas em todos os setores, a saber:

ff tendem a ter uma demanda inelstica ( muito difcil usar


a publicidade para incentivar o aumento do consumo de gua); e

ff tendem a ter custos afundados, tambm denominados


irrecuperveis (sunk costs), isto , no caso de uma crise ou no encerramento das atividades (o fim de um contrato de concesso) os ativos no teriam outra aplicao, como o caso das indstrias de rede (telefonia, gua e saneamento, suprimento de gs canalizado, transporte rodoferrovirio etc.). Afinal, que outra utilidade teria uma turbina geradora de eletricidade?

Certamente voc j ouviu falar de barreiras entrada de concorrentes, mas saiba que, no caso de alguns monoplios naturais, em razo dos custos irrecuperveis, tambm existem barreiras sada do mercado.

Por oportuno, cabe observar que o monoplio natural a primeira estrutura de mercado a surgir; veja o caso de uma cidade pequena, com poucos consumidores e menos pessoas com esprito empreendedor: todo negcio, quando surge, naturalmente um monoplio, at que o mercado cresa e se instale a concorrncia.

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H setores nos quais o monoplio natural em razo dos elevados valores de investimentos que exigem, ou, ainda, das prprias condies necessrias para entrar no negcio, a exemplo de portos e hidreltricas. Por fim, o conceito de monoplio natural no esttico: o mercado de servio de telefonia, at alguns anos atrs, era um exemplo tpico de monoplio natural, pois a nica maneira de ofert-lo era por meio de redes fsicas que incorriam nas condies j citadas; todavia, uma mudana tecnolgica, o surgimento da telefonia sem fio, trouxe grandes modificaes na forma de administrar esse mercado. O j mencionado avano tecnolgico (que tem provocado grandes impactos em mercados at ento tidos como de monoplios naturais, como o caso das redes de transportes e de energia) e a oferta de crdito, ao lado de uma complexa engenharia financeira, e a criatividade na concepo de novos modelos de negcios tm contribudo para que ocorram mudanas estruturais em determinados mercados, a exemplo do da aviao, por muito tempo admitido como um monoplio natural.

As externalidades, as assimetrias de informaes, os bens pblicos e os monoplios naturais so ocorrncias e circunstncias que levam o mercado a falhar em uma das suas principais funes, a de sinalizar a necessidade de ajustes nas quantidades (ofertadas versus demandadas) e no preo de equilbrio, fazendo com que o sistema econmico conviva com um nvel indesejvel de ineficincia. As falhas no so mutuamente exclusivas, podendo coexistir em um mesmo mercado e com diferentes graus de impacto em nvel de eficincia. Ademais, uma falha pode favorecer o surgimento de outras falhas, a exemplo da assimetria de informaes que pode conduzir formao de estruturas mono-oligopolsticas.

A literatura sinaliza ainda para a existncia de outras condies que provocariam as falhas de mercado, aumentando assim o rol das

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Gesto da Regulao

justificativas para a interveno governamental; entretanto, Justen Filho (2002, p. 31) observa que:
Na doutrina econmica, usual apontar a regulao estatal com instrumento para suprir as deficincias do mercado. Essa viso foi sendo alterada ao influxo dos acontecimentos, especialmente na segunda metade do sculo XX. No entanto, pode dizer-se que a alterao consistiu muito mais numa ampliao da dimenso da regulao do que numa reviso essencial das concepes iniciais.

Na mesma linha, Peltzman (apud FARINA, 1994, p. 80), afirma que [...] a engenhosidade dos economistas assegurou que a lista de fontes potenciais de falhas de mercado nunca se completasse. Tomemos o caso dos bens essenciais e de carter meritrio, a exemplo da Educao e dos medicamentos, que apresentam condies bastante diversas daquelas tipificadas como falhas; no obstante, sofrem a ao regulatria estatal, justificada como sendo de interesse social.

Das Falhas s Prticas Anticoncorrenciais e Abusivas


Uma falha pode ser uma decorrncia da estratgia da empresa. Williamson (apud SALGADO, 1997, p. 33) destaca o dilema do posicionamento jurdico frente s prticas concentradoras como sendo um trade-off concorrncia versus eficincia. O poder de mercado, por exemplo, pode ter origem a partir de uma estratgia de verticalizao resultante de uma ou mais fuses entre empresas; neste caso, a firma que conduz o processo, ao concentrar as suas compras ou vendas (conforme seja o sentido da fuso, se downstream ou upstream), limita a concorrncia, criando o que tambm pode ser visto como barreira entrada de novas empresas no mercado. Portanto, sobre as falhas de mercado, importante voc ter claro que:

ff podem ser intrnsecas natureza do ramo de negcio; ff podem ocorrer em razo do estgio de desenvolvimento
da atividade vis--vis o mercado de referncia; e

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ff podem ser deliberadamente concebidas e desenvolvidas a


partir de uma estratgia corporativa.

Na terceira hiptese, que pode ser verificada concomitante s outras falhas, possvel que o ambiente concorrencial venha a ser prejudicado, configurando o que se denomina de prticas anticoncorrenciais, de regra, proibidas por lei em razo dos prejuzos que trazem economia. Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2002, p. 575-576) relacionam as seguintes prticas que, por serem desleais, so proibidas por lei e submetem as empresas transgressoras a penalidades: formao de cartel: prticas conjuntas entre concorrentes
para a fixao de preos, quantidades produzidas, diviso do mercado consumidor, diviso territorial, adoo de postura preestabelecida em licitao pblica, etc. Os cartis tm como conseqncia o aumento dos preos e a diminuio da oferta do produto, constituindo grave abuso de poder econmico;

venda casada: quando o vendedor impe a compra de um


segundo produto como condio para fornecer o produto desejado pelo comprador;

dumping: venda de um produto importado por um preo mais


baixo do que no pas de origem sem que isso reflita menores custos. Essa prtica tambm utilizada com o objetivo de eliminar a concorrncia;

poltica de preos predatrios: a empresa mantm o preo


do bem abaixo do custo de produo por um perodo, at que consiga eliminar o concorrente. Ela arca com um prejuzo temporrio com o intuito de aumentar sua parcela de mercado e auferir maiores lucros futuros;

discriminao de preos: quando o vendedor cobra preos


diferentes do mesmo produto em mercados diferentes sem justa causa, por exemplo, quando quer aproveitar da falta de concorrncia em um dos mercados;

exigncia de exclusividade: quando o fornecedor ou o


comprador impede que a outra parte comercialize produtos de outras marcas;

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Gesto da Regulao

preo de revenda: quando o produtor fixa o preo de revenda


para os distribuidores; [...]

concentrao vertical: quando h a fuso ou incorporao


de empresas em diferentes estgios da cadeia produtiva; [...]

concentrao horizontal: a fuso ou incorporao


de empresas que fabricam o mesmo produto ou produtos substitutos, ou seja, uma fuso entre concorrentes; [...]

conglomerao: associao entre empresas que atuam em


diferentes setores da economia, podendo ser setores com nenhuma complementaridade entre si.

Falhas de mercado e prticas concorrenciais desleais so temas associados e recorrentes tanto na literatura quanto por evidncias empricas; portanto, as falhas podem levar a prticas desleais, mas estas tambm podem trazer falhas a um mercado at ento concorrencial.

Para fixar os conceitos, sugerimos que voc identifique a possibilidade de existncia ou no dessas prticas em ambientes de mercados com os quais voc convive. Comece, por exemplo, refletindo sobre o que acontece nos seguintes mercados: combustveis e bebidas. Observe tambm como reagiram as empresas estabelecidas quando entraram novas competidoras nos mercados de aviao e telefonia.

A Interveno do Estado na Economia


Atualmente, como j mencionamos, as falhas de mercado, porque comprometem a eficincia, demandam dos governos uma ao poltica no sentido de restaurar a condio de equilbrio e de aproximar-se do Ideal de Pareto. Conforme a natureza da falha, o posicionamento ideolgico do poder pblico e as condies polticas

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(governabilidade) do momento, diferentes mecanismos podero ser ativados para corrigi-las. Conforme tambm comentado, a interferncia dos governos na vida de todos ns to antiga quanto a histria da humanidade, e consequncia de termos decidido viver em coletividade e, por isso, ter elegido um lder (governante ou afim). Da mesma forma so os questionamentos no que tange extenso e maneira como se processa essa interferncia. Grosso modo, duas grandes ideologias orientam as aes de governo:

ff a centrada no indivduo e que adota como valor mximo a


liberdade e, por isso, identifica e privilegia a livre iniciativa como a melhor maneira de os homens enfrentarem e solucionarem os problemas resultantes da vida em sociedade; e

ff a que atribui ao coletivo a primazia sobre o indivduo,


justificando medidas que restrinjam a liberdade.

Sobre o tema, McCrudden (apud JUSTEN FILHO, 2002, p. 39) apresenta trs posicionamentos:
Existe a posio dos social marketeers, que afirmam a enorme complexidade da atuao regulatria. Os benefcios potenciais do funcionamento do livre mercado no podem ser rejeitados, nem existe reao contra o processo regulatrio. Sempre que possvel deve propiciar-se o livre funcionamento do mercado, inclusive com o incentivo dos mecanismos regulatrios [...] a segunda concepo a defendida pelos free marketeers os defensores do mercado livre. Para esses a finalidade da regulao propiciar o estabelecimento de um mercado ou simular a competio que existiria se mercado houvesse. A regulao enfocada como uma espcie de manifestao espria e indesejada [...] a terceira alternativa a dos propugnadores da good governance (boa governana). Consiste em reconhecer que a regulao se traduz em atos governamentais, os quais devem ser razoveis e proporcionados. Tanto podem ser adotadas decises

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compatveis com a idia do mercado livre como da realizao de valores no econmicos.

A amplitude, o tipo e os mecanismos de interveno do Estado na economia, por intermdio da regulao, em que pesem os argumentos tericos e as evidncias empricas, no ficam margem do posicionamento ideolgico das autoridades governamentais; da resultam as permanentes crticas independentemente das iniciativas governamentais. Exemplo contemporneo e contundente o da crise econmica mundial iniciada a partir dos Estados Unidos e da bancarrota dos ttulos subprime (popularmente chamados de ativos txicos): enquanto uns alegam que houve excesso de interveno e regulamentao governamental (levando distores ao mercado que, se livre, promoveria o autoajuste), outros afirmam o oposto, que a crise foi motivada pela excessiva liberalidade, pela ausncia de regulao dos governos, notadamente o norte-americano, que, assim, levou os agentes a atuarem de forma irracional. entre esses dois polos que a temtica da regulao tem se desenvolvido, ora pendendo para um, ora pendendo para um lado, ora para o outro. Contudo, do ponto de vista histrico, mais recentemente, o evento relevante e tido como marco inicial que se originou nos Estados Unidos e, depois, em outros pases, foi o abuso nas condies de oferta (preo, regularidade, qualidade etc.) por parte das empresas ferrovirias que ligavam o pas costa a costa (cost-to-cost). A primeira agncia regulatria, a Interstate Commerce Comission, foi criada em 1887 com o objetivo de regular as ferrovias americanas. Desde os tempos do Sherman Act (1890), os estudiosos se dividem quando analisam os motivos, os resultados e os benefcios da interveno do Estado com o propsito de inibir as prticas desleais e a concentrao. Meca do pensamento econmico liberal, a conhecida Escola de Chicago, que teve entre os seus expoentes mais conhecidos Milton Friedman, ganhador do Prmio Nobel de Economia em 1976, acentua que os objetivos de eficincia econmica so a nica justificativa racional para a poltica antitruste; contudo, conforme referimos quando apresentamos as falhas, h outros argumentos que podem ser alinhados em favor da imposio de restries ao mercado, como a:

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

ff preservao das oportunidades para as firmas e os


indivduos competirem;

ff preocupao em assegurar oportunidade, eficincia,


prosperidade, justia, harmonia e liberdade;

ff preocupao (dos legisladores) com a transferncia de


riqueza dos consumidores para as empresas; e

ff existncia de interesses privados especficos, no declarados,


mas que vm a pblico sob a justificativa de uma reforma em benefcio de todos base da teoria da captura regulatria, tambm j referida como Public Choice Theory.

Aps analisarmos as falhas de mercado, naturais ou no, as prticas desleais e a necessidade da interveno do Estado na economia, na sequncia veremos alguns mecanismos e instrumentos de regulao.

Mecanismos e Instrumentos de Regulao


A ao regulatria governamental, quando apoiada no diagnstico de uma falha ou em uma prtica abusiva, deve ter por objetivo restabelecer em um determinado mercado, seno o equilbrio, uma condio de maior competio entre os agentes, levando alternativas aos demais. Para tanto, os governos recorrem ao poder do Estado (coercitivo) para impor determinados procedimentos que, no raro, exigem boa articulao entre o Poder Executivo e o Legislativo, dado que este que confere a necessria legalidade aos atos do primeiro. Historicamente, seja em razo das falhas (em particular no caso dos monoplios naturais e dos bens pblicos), seja pela natureza dos bens e servios envolvidos, alguns mercados foram sendo incorporados ao poder pblico, inscritos nas respectivas Constituies como servios pblicos (as public utilities), cabendo ao Estado prover alguns quase direitos do cidado; neste caso, a maneira de faz-lo, se direta (por meio do seu aparelho) ou indiretamente (por concesso ao agente privado), define o modelo regulatrio adotado.

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De pronto, dois aspectos j devem ter se tornados evidentes:

ff sendo as falhas e as prticas desleais fenmenos antigos, a


experincia j permitiu a catalogao de mecanismos que permitem, com antecedncia, seno evit-las, pelo menos mitigar os seus efeitos a partir da sua aplicao; e

ff pelo mesmo motivo, decorre que os mecanismos podem


ser reunidos em dois grupos: mecanismos ex-ante versus ex-post facto, isto , antes e aps a deteco da falha ou prtica anticoncorrencial a primeira tambm denominada de regulao ativa e preventiva, em oposio segunda, referida como passiva. O marco regulatrio (conjunto de leis e normas pertinentes rea, as instituies e os seus papis) , em si, um mecanismo ex-ante, pois, mediante procedimentos (a exemplo do fornecimento regular de informaes s autoridades pblicas, submisso fiscalizao etc.) preestabelecidos, o governo monitora o setor e age, se necessrio, preventivamente.

Ademais, assim como a tipologia das falhas acompanha o dinamismo do mercado, com os mecanismos o mesmo acontece, no havendo, pois, um conjunto exaustivo de recomendaes com vistas a retornar situao do equilbrio competitivo. Destarte, dentre outros, os seguintes mecanismos podem ser encontrados na literatura:

ff Controles entrada e sada: a criao de barreiras


entrada e sada de agentes do mercado se verifica, sobretudo, por meio dos mecanismos que resultaro na outorga a uma ou mais empresas do direito de prestarem o servio pblico em questo. Neste caso, o Estado, detentor que do poder concedente, e, aps anlise dos condicionantes econmicos e tecnolgicos, entre outros, estabelece quem pode ou no participar do processo de licitao para a escolha das concessionrias empresas que, em seu nome, prestam (iro prestar) o servio pblico. A sada (do mercado) tambm deve ser disciplinada, buscando-se evitar o prejuzo causado aos usurios devido descontinuidade da prestao do servio. Voc j se imaginou, por exemplo, de uma hora para outra ficar

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sem gua ou transporte pblico apenas porque a empresa prestadora do servio decidiu encerrar as suas operaes? Cabe observar, ainda, que a transferncia do controle acionrio (a venda) dessas empresas (concessionrias) deve ser tambm submetida apreciao da(s) autoridade(s) reguladora(s); e

ff Definio tarifria: o mecanismo, isolado ou combinado


a outros, mais utilizado no Brasil. H vrias modalidades, cada qual apresentando vantagens e desvantagens frente falha que pretende corrigir. Dentre outras modalidades, as mais frequentemente utilizadas so:

ffpor taxa de retorno; ffpor preo-teto (price cap); ffpor desdobramento da tarifa; e ffpor fixao do preo de pico (peak-load).

Vamos agora ver detalhadamente cada uma dessas modalidades?

A Regulao por Taxa de Retorno


Sua origem remonta experincia norte-americana. Dado o investimento, a estrutura de custos (fixos e variveis), o marco tributrio e as condies da demanda, o regulador arbitra uma taxa de retorno e define o nvel das tarifas. O mtodo oferece a vantagem de, a partir dos custos, manter uma taxa de retorno do investimento qual se contrape a desvantagem de gerar incentivo ineficincia, no contribuindo para a criao de um mercado competitivo, isto , se o retorno fixado, as concessionrias no teriam estmulos para reduzir seus custos uma vez que no sero as destinatrias do valor desse redutor, repassado tarifa, mantida constante a taxa de retorno. Observado o princpio da modicidade tarifria, a taxa de retorno arbitrada deve, simultaneamente, tanto remunerar o investimento realizado quando estimular a continuidade, com qualidade, da prestao do servio.

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Uma questo sempre suscita controvrsias: que taxa de retorno pode ser considerada adequada? No h resposta definitiva a esta pergunta, da por que qualquer taxa estar submetida s crticas. Assim, somente atravs de estudos comparados (outros pases, outros setores etc.), da anlise das condies estabelecidas, isto , da realidade existente (capacidade j instalada, disponibilidade de capital etc.), e da organizao industrial pretendida (pelo regulador), que se pode obter um relativo consenso, um mnimo de aceitao, entre os agentes econmicos envolvidos (governo, consumidores, concessionrios, poderes polticos etc.); todavia, inegvel o fato de que h espaos para juzos de valor orientados por vises ideolgicas. Em razo da complexidade envolvida, uma vez que requer informaes nem sempre obtidas com facilidade, a exemplo do nvel de demanda (com razovel preciso), de dados contbeis da(s) empresa(s) concessionria(s) e do setor regulado e da forma como se distribui o capital do concessionrio (se em aes preferenciais, ordinrias ou debntures), pois o tratamento fiscal diferenciado que recebem acarreta diferenas no clculo da remunerao do capital, a regulao atravs da taxa de retorno, de regra, tem melhor aplicabilidade em ambientes que apresentam maior estabilidade, seja quanto estrutura de custos, ao nvel da demanda, ou s mudanas tecnolgicas. Em razo dessa complexidade, a estrutura para a atividade regulatria tende a se tornar onerosa e lenta, demorando a captar e incorporar as mudanas ocorridas no ambiente, e a favorecer o oportunismo do regulado, tendente a adotar tecnologias ultrapassadas para condicionar a mudana tcnica reviso tarifria. Tambm em desfavor da taxa de retorno, o chamado efeito Averch-Jonhson, derivado do fato de que a agncia reguladora, ao estabelecer a taxa de retorno, tende a estabelec-la acima do valor de mercado, com isso tornando o custo de capital (do regulado) mais barato do que efetivamente , o que estimular o regulado ao uso excessivo do primeiro em detrimento do segundo quanto maior for a substitutibilidade entre o capital e o trabalho. Por fim, em razo de todos os motivos elencados, a regulao por meio da taxa de retorno requer que o agente regulador disponha de um quadro de pessoal profissionalizado e de elevada especializao tcnica, o que

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demanda tempo e polticas sustentveis, isto , de longo prazo, de recursos humanos.

A Regulao por Preo-Teto (Price Cap)


Sua primeira aplicao foi em 1984, no caso da British Telecom e, desde ento, foi tambm adotada em outros setores: gs, aeroportos, gua e energia eltrica. A regulao por price cap consiste no estabelecimento de um limite superior para a indstria regulada aumentar os seus preos, limite este que pode ser estabelecido para cada preo individualmente ou para a mdia dos preos dos servios fornecidos pela indstria regulada. Aps terem sido fixadas, as tarifas so indexadas para que sejam atualizadas (reajustadas) nos perodos acordados nos respectivos contratos de concesso. Por oportuno, importa diferenciar o reajuste da recomposio tarifria: o primeiro uma atualizao do preo com base nos ndices que refletem a variao do custo; o segundo a restaurao do equilbrio econmico-financeiro se este foi modificado, seja devido a uma crise econmica ou seja por uma abrupta modificao nos preos relativos, em especial nas relaes de cmbio, etc. Ao contrrio da regulao por meio da taxa de retorno, a fixao de preos-limite oportuniza que o concessionrio se aproprie de toda reduo de custos que obtiver, razo pela qual considerada um instrumento que estimula a eficincia produtiva, a gerencial e a inovao tecnolgica. Por sua maior simplicidade, requer uma estrutura regulatria mais enxuta e mais gil, e so menores as possibilidades de manipulao de informaes, sobretudo se prestadas pela empresa regulada, aumentando assim a transparncia da atividade regulatria. Esse mecanismo, claro, tambm no livre de crticas. Em primeiro lugar, tal como na modalidade da regulao por taxa de retorno, a fixao do preo-teto no elimina de todo o debate sobre o qual a taxa de retorno deve ser considerada. Da mesma forma, requer o claro posicionamento sobre vrias questes, a exemplo da composio da matriz de custos relevante: capital x trabalho, fixos x variveis, outras receitas, etc. Ainda: qual o indexador que melhor expressa(r) a variao dos custos do setor? A questo, se focalizada em um curto perodo de tempo, favorece o surgimento de polmicas;

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todavia, no longo prazo, os indicadores tendem a serem convergentes. Finalmente, os price cap podem ser desdobrados em modalidades que sejam mais apropriadas s circunstncias especficas, a exemplo da modulao tarifria, em que os preos variam conforme a demanda, situao observada na regulao das rodovias. Outra possibilidade a de o agente regulador preestabelecer metas de produtividade e, no momento acordado, redistribuir os ganhos obtidos. Por outro lado, admite tambm a realizao de correes decorrentes de choques de custos eventos individualmente no previstos no contrato de concesso, mas que podem comprometer o equilbrio econmicofinanceiro das firmas reguladas e, por extenso, a continuidade com qualidade dos servios que prestam.

Voc sabia que, embora a temtica da regulao seja predominantemente tratada na esfera pblica, alguns dos seus conceitos so amplamente utilizados no ambiente privado? A Coca-Coca, por exemplo, j adotou a modulao tarifria programando os seus pontos de vendas (quiosques) para variar os preos de acordo com a temperatura do ambiente; a propsito, no isso o que acontece nas feiras livres? Mudanas nos preos conforme a demanda e a proximidade da hora de encerramento?

A Regulao pelo Desdobramento da Tarifa


A expresso tarifa em duas partes resulta da forma de clculo adotada, que considera uma parte fixa para a definio do rendimento total, isto , independentemente do nvel de vendas e, uma parte varivel dependente da quantidade de servio efetivamente consumido. A tarifa em duas partes , com frequncia, utilizada na definio do regime tarifrio nos segmentos de transportes e em indstrias de rede: telefonia, energia eltrica, gasodutos, transmisso de eletricidade e gua. Com efeito, no Brasil, no demonstrativo das contas pelos servios prestados por essas indstrias, destacamos:

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ff a tarifa mnima (em geral fixa), tambm chamada de


bsica; e

ff o custo varivel em razo da utilizao do servio. O


desdobramento pode ainda ser por faixa de consumo, assim, por exemplo, pelos primeiros quilowatts-hora (kWh) de energia eltrica (ou m3 de gs, ou minutos de telefonia, etc.) podem ser cobrados x reais, enquanto para os demais haver um acrscimo. O desdobramento da tarifa pode vir associado a uma poltica pblica de benefcios s famlias de baixa renda; assim, para consumos inferiores, a tarifa ser significativamente menor, denominada Tarifa Social, a exemplo do que ocorre no setor eltrico; e regulao por intermdio da fixao do preo de pico (peak price) como o prprio termo expressa, a regulao por preo-pico tem em considerao que a demanda varia (atingindo um pico) ao longo do tempo, a exemplo do trfego no horrio de pico (rush) e do consumo de eletricidade no vero.

v v

As promoes oferecidas em determinados

mercados a exemplo de cinemas, videolocadoras, restaurantes , com preos diferenciados

em determinados dias e horrios,correspondem a uma tentativa dos empreendedores de regular o mercado por meio da redistribuio da frequncia da demanda.

So muitos os mecanismos regulatrios, alguns nem sempre percebidos, a exemplo do sistema de tributao tarifria, e a possibilidade de combin-los conforme as condies de partida e os objetivos.

Voc j se deu conta de que a portabilidade dos celulares, recm-implementada no Brasil, tambm uma forma de regulao de mercado, estimulando a concorrncia? E que uma mudana tecnolgica pode reconfigurar uma estrutura de mercado? Pense nisso!

Corresponde troca de operadora de telefonia alterao de nmero.

sem que seja necessria a

A prtica, comum no Brasil, de realizar leiles (uma das modalidades de licitao) para a escolha de empresa concessionria tem justificativa terica no que denominado franchise monopoly licena concedida a apenas uma empresa para explorar os servios referidos, portanto, um monoplio. Nesse caso, precedido de ampla e antecedente divulgao, mesmo que apenas uma empresa acorra,

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o leilo (chamado de H. Demzetz) corresponde a uma competio ex-ante entre os pretendentes a atuarem no mercado em foco, ao invs da ex-post, que a que se verifica em mercados competitivos. Assim, o direito ao concessionrio atribudo mediante um contrato com prazo fixo, ao trmino do qual, o governo, titular do poder, deve fazer novo leilo, estimulando, assim, a concorrncia entre os novos pretendentes. Esse leilo tem recebido crticas, a exemplo da formulada por Williamson (1985), que alerta sobre os custos de fazer cumprir e monitorar os contratos (por intermdio de entidades reguladoras agncias), nada desprezveis, como adiante veremos. Nesse caso, o governo estaria ainda exposto a um oportunismo ps-contratual se no pudesse mudar de fornecedores a um baixo custo. Salgado (1997) assinala que a regulao por desempenho, ou comparao (yardstick competition), til em casos de monoplio natural regionalmente localizados, como nos setores de gua e de saneamento, em que se pode estabelecer uma das companhias monopolistas (na sua regio) como referencial (benchmark) para as demais; alternativamente, pode ser criada uma empresa-padro, tal como ocorre no Chile. Todavia, com os cuidados que o tema requer, pode tambm ser escolhida uma referncia externa economia em questo. Fica, assim, institudo um mecanismo de acompanhamento para avaliar as possibilidades de reduo de custos, ganhos de produtividade e o subsequente repasse s tarifas. evidente que a regulao por comparao s aplicvel quando h vrias firmas reguladas e se for possvel definir uma referncia. Um inconveniente a possvel coluso entre essas firmas para apropriar-se dos sobrelucros. Por fim, nunca demais lembrar que a regulao matria envolta por questionamentos, desde os de motivao ideolgica at os de ordem tcnica, como o caso, por exemplo, da receita extra-atividade principal auferida por uma concessionria a partir dos espaos vendidos para a publicidade em outdoors ao longo das rodovias; essa receita deve ou no integralizar o clculo das tarifas? Caso anlogo o das receitas auferidas por uma concessionria, no caso de eletricidade, que loca a sua arquitetura urbana instalada (postes, dutos, bases etc.) a outra concessionria de telefonia. O agente regulador deve ou no estimular tarifas diferenciadas (por

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classe de consumo renda, residencial, industrial, etc.), instituindo os subsdios cruzados? Na literatura, voc encontrar tanto quem defenda quanto quem alinhe argumentos contra e, de acordo com o seu posicionamento, rena exemplos de prticas bem ou malsucedidas.

O Aparelho Estatal para a Regulao


O Estado, como sabido, opera por meio das suas instituies que, no maior nvel e no caso brasileiro, esto representadas pelos Poderes da Repblica. Formalmente, a estrutura do aparelho do Estado desdobra-se em duas:

ff Administrao

Direta, tambm denominada de centralizada, integrada pelos rgos dos trs Poderes e nveis de governo; e qual fazem parte as autarquias, as fundaes e as empresas de capital pblico ou misto. Ademais, conforme tambm visto em outras disciplinas, a elaborao e a implementao das polticas pblicas, sobretudo a implementao, pode ocorrer de forma direta, quando o Estado age por intermdio do seu aparelho ou, de forma indireta, quando associado ou por delegao s pessoas jurdicas de direito privado, mormente as empresas, mas tambm com as fundaes e as associaes reconhecidas como Organizaes da Sociedade Civil e de Interesse Pblico (OSCIP).

ff Administrao Indireta, denominada de descentralizada, e da

Assim como so diversas as modalidade de falhas e prticas desleais observadas no mercado, e variadas as formas de interveno do Estado, o tipo de instituio estatal envolvida na atividade regulatria depender de mltiplos fatores, a exemplo do alinhamento ideolgico das autoridades governamentais, da estrutura de mercado desejada, do tipo de falha ou desvio a ser regulado, entre outros. Dessa forma, pode haver o envolvimento desde rgos da Administrao Direta (Conselhos e Secretarias), da Administrao Indireta (as autarquias) at empresas pblicas e sociedades. O caso brasileiro

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Gesto da Regulao

ser utilizado para ilustrar esta seo, mas raciocnio anlogo aplicase aos demais pases. Talvez voc ainda no tenha reparado, mas at o momento praticamente no foi feita qualquer referncia s conhecidas Agncias Reguladoras. porque realmente no se fez necessrio, dado que estamos tratando da funo regulatria antes das estruturas para a regulao. Certamente voc j leu algo sobre o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), a Secretaria do Direito Econmico (da estrutura do Ministrio da Justia), o Banco Central do Brasil (BACEN), entidades que desempenham funo regulatria sem, contudo, trazer junto sua denominao qualquer meno ostensiva sua finalidade. A propsito, conforme observa Riva (2009):
A regulao no Brasil teve seu incio em 1933, com a criao do Depto. Nacional do Caf, mais tarde IBC. Entre 1938/1941, os Institutos do Acar, do lcool, do Mate e do Pinho. Mais tarde vieram a Com. Nac. de Energia Nuclear (1956), o Cons. Adm. de Defesa Econmica CADE (1962) e o Banco Central (1962).

Pela relevncia da funo regulatria que exercem, seja direta ou indiretamente, merecem ser destacados o CADE e o BACEN:

ff ao primeiro, uma autarquia, cabe zelar para evitar prticas


abusivas e desleais que causem dano ou reduzam a eficincia econmica, sobretudo a partir da concentrao econmica (monoplios ou oligoplios) surgida a partir das fuses e aquisies horizontais, tambm denominada de cartelizao da economia. A sua atuao e esfera de competncia esto definidas na Lei n. 8.884, de 11 de junho de 1994; assim, mesmo ocorrendo entre instituies (corporaes) privadas, determinadas transaes devem ser submetidas anlise e julgamento do CADE, que pode vetar ou estabelecer novas condies para a concretizao do negcio pretendido. A ttulo de exemplo, cabe lembrar o clebre caso, ocorrido em 1.996, da compra da Kolynos pela Colgate:

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[...] decidiu-se, ao invs de se adotar uma soluo simplista de desconstituir a transao [...] trs opes empresa: 1) suspender, temporariamente, a marca Kolynos de creme dental de forma a abrir espao para outras marcas concorrentes; 2) licenciar, temporariamente, a marca Kolynos de creme dental, desconcentrando o poder dessa ltima; 3) desfazer o negcio. A empresa, ao final, optou pela primeira alternativa [...] (MATTOS, 2003, p. 23).

ff o BACEN uma autarquia federal especial (adiante,


este conceito e as razes do seu surgimento ficaro mais claros), integrante do Sistema Financeiro Nacional, criada com a promulgao da Lei n. 4.595, de 31 de dezembro de 1964. responsvel, entre outras competncias, pelo regramento e fiscalizao do mercado financeiro nacional. Esse regramento abrange desde os procedimentos bsicos, a exemplo das informaes que temos de prestar ao banco sempre que abrimos uma conta, at os sistemas computacionais que envolvem a troca de informaes inter e entre instituies. Para ter mais clareza de at onde vai essa interveno, basta lembrar que mesmo o quadro diretivo das instituies financeiras deve, antes da nomeao, ter os nomes aprovados pelo BACEN. Certamente voc j ouvir falar de depsitos compulsrios, taxa SELIC, taxa de cmbio, remessas para ingressos do exterior, entre outras expresses diariamente veiculadas na grande mdia; pois bem, tudo isso , direta ou indiretamente, regulado pelo BACEN que, assim, realiza a poltica monetria necessria ao desenvolvimento sustentvel e equilibrado da economia.

Por outro lado, em que pese toda a preocupao e a atuao dos rgos governamentais contra os atos de concentrao econmica, temos, no passado recente, observado o oposto em diversos setores: energia eltrica, telefonia, bancrio e financeiro em geral, entre outros; paradoxalmente, no caso do setor bancrio, podemos at mesmo dizer que se trata de uma poltica que conta com o apoio e o explcito incentivo do governo federal. Conforme j

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visto, a concentrao econmica pode opor, frontalmente, a eficincia administrativo-gerencial, objetivada pelas empresas fusionadas, pelos ganhos de escala e de escopo que proporciona, eficincia econmica, uma preocupao das autoridades governamentais que devem, nesse caso, ao sacrifcio parcial da primeira, evitar danos (aumentos abusivos de preos, imposies contratuais etc.) sobre os demais agentes do mercado; trata-se, pois, de um efetivo trade-off. Cabe lembrar que, em parte, esse problema se tornou mais agudo a partir da abertura da economia brasileira, iniciada no Governo Collor de Mello, e da crescente globalizao dos mercados. A crise econmica deflagrada em 2008, segundo alguns originria no mercado norte-americano de hipotecas imobilirias, sinaliza que mudanas devem ocorrer nos marcos regulatrios nacionais, todavia, ainda incerto o sentido a ser adotado, pois os analistas esto divididos: os que identificam a origem da crise a partir da interveno do governo (leia-se: Federal Reserve) no mercado de juros, criando condies artificiais (de desequilbrio), propem, por consequncia, menor nvel de regulao das autoridades monetrias, deixando que o mercado se autorregule, com todos os nus que isso acarreta (falncias, desemprego etc.); os que, ao contrrio, percebem a origem da crise nos abusos cometidos pelas instituies, recomendam maior empenho regulatrio. Infelizmente, impossvel estabelecer quem est correto, pois riscos e incertezas so caractersticas intrnsecas ao ambiente econmico; somente ex post facto, isto , aps o fato passado, saberemos se a opo foi acertada, porque muito do que se faz em economia, apesar de todos os avanos tericos e evidncias empricas acumuladas, em termos de medida e dosagem (taxas de equilbrio, meio circulante etc.), ainda ajustado mediante trial and error, ou seja, por tentativa e erro. A escolha do rgo ou da entidade responsvel pela implementao de uma determinada poltica pblica depende da natureza da prpria poltica, no caso, a regulatria. Em se tratando de uma poltica que implica imposio de normas (restritivas plena liberdade), seguida da fiscalizao e, se necessrio, da punio pelo descumprimento, h somente dois tipos de estruturas capazes de faz-lo, porque so as nicas, no direito brasileiro, que dispem de

Conforme estudamos na

seo Funes de Governo e Eficincia Administrativa Versus Econmica, voc lembra?

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

prerrogativas especiais pelo fato de serem pessoas jurdicas de direito pblico (interno): os rgos da Administrao Direta e as entidades autrquicas, estas da Administrao Indireta. A lio de Di Pietro (2004, p. 65-66) ilustrativa e oportuna:
Mas, ao lado das prerrogativas, existem determinadas restries a que est sujeita a Administrao, sob pena de nulidade do ato administrativo e, em alguns casos, at mesmo de responsabilizao da autoridade que o editou [...] ao mesmo tempo em que as prerrogativas colocam a Administrao em posio de supremacia perante o particular, sempre com o objetivo de atingir o benefcio da coletividade, as restries a que est sujeita limitam a sua atividade a determinados fins e princpios que, se no observados, implicam desvio de poder e conseqente nulidade dos atos da Administrao.

Adiante, a mesma autora complementa a tese que defende:


Esse princpio, tambm chamado de princpio da finalidade pblica, est presente tanto no momento da elaborao da lei como no momento da sua execuo [...] o direito privado contm normas de interesse individual e o direito pblico normas de interesse pblico [...] apesar das crticas a esse interesse distintivo, que realmente no absoluto [...] substituiu-se a ideia do homem como fim nico do direito pelo princpio que hoje serve de fundamento para todo o direito pblico e que vincula a Administrao em todas as suas decises: o de que os interesses pblicos tm supremacia sobre os individuais. (DI PIETRO, 2004, p. 68-69).

Todavia, conforme a estratgia governamental, se, por exemplo, adotada a regulao por desempenho e comparao (yardstick competition), uma empresa pblica ou mesmo uma sociedade de economia mista poder exercer um papel de maior relevncia do que um rgo da Administrao Direta nesse caso, teramos uma regulao muito proximamente conduzida por meio

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dos mecanismos naturais de mercado. De qualquer modo, a ao regulatria privativa do Estado.

Interveno e Regulao: o processo


Como mencionamos, a ao regulatria estatal se aplica e se justifica sempre que as falhas de mercado possam comprometer a eficincia econmica, independentemente de quais sejam os agentes envolvidos, se entes pblicos ou privados. Portanto, a ao do Estado deve se fazer presente tanto em mercados que ofertam bens tipicamente privados (at mesmo se suprfluos), a exemplo do mercado de bebidas, que envolve agentes majoritariamente privados (para evitar a venda casada, exigncia de exclusividade, abuso do poder econmico, etc.), quanto na oferta dos servios pblicos (que podem ou no apresentar caractersticas de bens pblicos), a exemplo dos transportes, da energia, da telefonia, etc., se assim determinar a Constituio local. Ademais, o Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, da Constituio Federal, em seu artigo 173, estabelece:
Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta da atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. (BRASIL, 1988).

Desse modo, os servios pblicos, sempre de acordo com a determinao constitucional, podero ser ofertados exclusivamente em regime de monoplio pelo Estado, de forma concorrente com iniciativa privada ou, ainda, inteiramente por delegao do Estado ao empreendedor privado. Com frequncia, esse artigo tem sido referido como o Princpio da Subsidiariedade, isto , a oferta somente deve ser provida pelo Estado em no existindo a equivalente privada ou, ainda, deve antes o Estado agir como estimulador (por meio de normas, de fomento, etc.) do mercado do que nele ocupar espaos como empreendedor-produtor.

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

A propsito, para que no pensemos que tal dispositivo inovador, Camargo (2000, p. 9) lembra:
Na obra do principal terico do liberalismo econmico, Adam Smith, encontra-se enunciado j o que nos tempos de hoje vem sendo denominado de princpio da subsidiariedade: a atividade econmica somente deve ser prestada pelo Estado quando houver desinteresse da iniciativa privada ou quando for de tal sorte que se torne impossvel a sua prestao em regime concorrencial.

Em complemento, o artigo 175 da Constituio Federal afirma: [...] incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. (BRASIL, 1988). A oferta na forma de monoplio pblico, em princpio, uma alternativa para superar os inconvenientes das falhas de mercado. Trata-se de uma opo que no livre de discusses, todavia, encontra o seu fundamento no fato de que o Estado, em uma das suas verses mais difundidas e aceitas, existe para prover e zelar pelo bem comum, sempre da melhor forma possvel, isto , em nvel de eficincia. No caso de o Estado ser o provedor em regime de monoplio, configurase uma situao por vrios apontada como indesejvel: a de um mesmo ente ser o detentor do poder concedente, ser o provedor, ser o agente regulador e ainda exercer o papel de fiscalizador, mesmo que atravs de pessoas jurdicas distintas. Dessa forma, a mdio e a longo prazo, os danos ao setor podem ser equivalentes, ou seno mais graves do que aqueles que seriam provocados em regime de mercado com falhas. O dano maior advm do envolvimento e da apreciao, sob a perspectiva da poltica partidria eleitoral, de questes de natureza eminentemente tcnica; da, Tullock, Seldon e Brady (2005), entre outros, salientarem que, ao tentar fugir das falhas de mercado, o Estado incorre nas chamadas falhas de Governo. Ao contrrio do pressuposto, Tullock (2005) afirma que h vrios motivos para crer que os tomadores de deciso no setor pblico no agem, sempre e necessariamente, visando o interesse coletivo. O argumento

Lembra-se que vimos

este item ao estudarmos as Origens do Estado no incio deste livro? Voc pode relembrar esta parte relendo a j citada na seo O Aparelho Estatal para a Regulao.

manifestao de Di Pietro,

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Gesto da Regulao

Esta lei tambm conhecida como Lei das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica e est disponvel para consulta em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/ leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 26 jun. 2012.

mais evidente resulta do fato de que a maioria dos tomadores de deciso, por certo as de maior relevncia, ocupa cargos eletivos que periodicamente devem ser submetidos consulta dos eleitores; da ser impossvel no pensar que as suas aes, seno no todo, em parte no sero dirigidas pelos seus prprios interesses polticos e eleitorais. Mesmo os que no disputam a preferncia dos eleitores, os profissionais de carreira, tm interesses pessoais (prestgio, progresso profissional, benefcios etc.) que certamente influenciam as suas decises; h casos em que somente o interesse meramente corporativo parece poder explicar certas decises o melhor exemplo so as resistncias s reformas para reduzir a burocracia. Assim, de acordo com a Public Choice Theory, resulta falso o pressuposto de comportamento altrusta do tomador de deciso no setor pblico; trata-se antes de reconhecer uma falha, pois os interesses de uma minoria so (e sero) custeados com os recursos de todos, ou seja, da sociedade. Tanto a segunda (oferta concorrente) quanto a terceira alternativa (oferta em parceria com o setor privado) remetem a um mesmo procedimento determinado na Constituio Federal: licitao (em uma das suas modalidades e tipos) que, no Brasil, est normatizada, entre outras, pela Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 (JUSTEN FILHO, 2004). De regra, em razo do vulto dos investimentos e da complexidade dos processos, a modalidade licitatria a concorrncia, por vezes, antecedida de uma etapa de pr-qualificao, criticada por alguns, pois pode levar ao conluio entre os pr-qualificados, um grupo, em regra, reduzido, o que facilitaria tal prtica. Importa esclarecer que o modelo licitatrio traz implcitos os objetivos da autoridade pblica e a opo pelos mecanismos regulatrios. Seguindo o exemplo de outros tpicos j vistos, nenhum modelo licitatrio-regulatrio isento de crticas, sempre podendo ser apontadas tanto as vantagens quanto as desvantagens. guisa de ilustrao, no setor de transportes, enquanto um governo licita priorizando a maior oferta pelo direito de explorao, durante x anos, de um determinado trecho (quilometragem), o outro pode estabelecer como critrio de seleo o menor valor de tarifa a ser cobrada do usurio; os trechos podem ser independentes ou organizados na forma de polos, como exemplo o modelo gacho institudo a partir

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

de 1995. No Brasil, tanto no setor de telefonia como no de energia eltrica, desde que iniciadas as respectivas desestatizaes, podemos observar que houve mudana na concepo do modelo regulatrio, o qual, por sua vez, deve ser consagrado no marco regulatrio. Aps a seleo, conforme a natureza do objeto, o Estado poder adotar um dos seguintes procedimentos: permitir ou conceder a explorao do servio pblico. Di Pietro (2004, p. 282) esclarece a diferena:
A permisso de servio pblico , tradicionalmente, considerada ato unilateral, discricionrio e precrio, pela qual o Poder Executivo transfere a outrem a execuo de um servio pblico, para que o exera em seu prprio nome e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usurio. A diferena est na forma de constituio, pois a concesso decorre de acordo de vontades e, a permisso, de ato unilateral; e na precariedade existente na permisso e no na concesso.

Conferida a permisso ou firmado o contrato de concesso, tem incio, por parte do Estado (Governo), a sua gesto e, da parte do concessionrio, a oferta do servio nas condies acordadas. Do lado estatal, pelas razes j vistas, o gerenciamento dos contratos ser realizado ou por um rgo da Administrao Direta ou por uma entidade autrquica.

Complementando...
Para conhecer os pensamentos, os argumentos e as propostas dos formuladores da Public Choice Theory, consulte as obras sugeridas a seguir:

Caso voc no se

lembre das razes de gerenciamento dos

contratos, volte ao item

O Aparelho Estatal para a

Regulao e releia o texto.

Falhas de Governo: uma introduo teoria da escolha pblica de


Gordon Tullock, Arthur Seldon e Gordon L. Brady.

O Dilema da Democracia: a economia poltica do excesso de governo


de Arthur Seldon.

Tempos

Modernos de Charles Chaplin. Neste clssico filme de voc pode conferir uma belssima alegoria sobre os tempos impostos no modelo fordista. Disponvel em: <http://www.youtube.com/ watch?v=D_kpovzYBT8>. Acesso em: 22 jun. 2012..

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Gesto da Regulao

Resumindo
Nesta Unidade voc aprendeu que o incio da atividade regulatria, grosso modo, se confunde com a histria do prprio Estado, ainda que aquela, por natural, pelo foco e pelos instrumentos, se distinga das formas contemporneas de regulao. A rigor no podemos colocar a situao entre extremos: regular ou no regular, pois antes se trata de uma questo de grau de regulao - uma das formas de interveno do Estado (e dos Governos) que incide diretamente sobre a vida das pessoas fsicas e jurdicas, pois, a elas, impe limites s liberdades, entre elas, a de empreender. Dentre todas as formas de regulao, interessa, sobremodo, a que se verifica sobre a conduta empreendedora dos agentes, pois, na nsia de maximizar os seus benefcios, as pessoas fsicas ou jurdicas podem vir a prejudicar a coletividade; portanto, no sem controvrsias, alguns defendem a necessidade da ao regulatria governamental para tentar assegurar as demais dimenses da eficincia: a distributiva e a alocativa. Alm disso, independentemente da ndole egosta que possa motivar (ou no) o comportamento dos agentes econmicos, h as falhas do mercado, situaes em que este, por si, no se revela um bom sinalizador dos desequilbrios que, naturalmente, tenderiam conduzir ao desejvel ponto de equilbrio supostamente timo -; assim sendo, justifica-se, tambm por esses motivos, a ao regulatria governamental. H inmeros mecanismos para ao regulatria governamental, alguns mais apropriados para certas estruturas de mercado (a ex. do monoplio, oligo-

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

plio, etc.), outros para determinados setores (aviao, telefonia, rodovias, etc.) e, em regra, no so mutuamente exclusivos, podendo ser combinados para a obteno do efeito desejado, a saber: controles entrada e sada, taxa de retorno, peak-load, entre outros. Por fim, a ao regulatria estatal, que se vale do seu poder de polcia para estabelecer e exigir o cumprimento de normas, tanto opera mediante a ao dos rgos integrantes da administrao direta quanto de entidades da administrao indireta, neste caso, em regra, tipificadas como autarquias de natureza especial.

Prezado estudante, antes de passar s atividades de aprendizagem, faa uma autoavaliao e verifique se voc atingiu os objetivos especficos elencados no incio desta Unidade.

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Gesto da Regulao

Atividades de aprendizagem
Confira o seu entendimento sobre esta Unidade respondendo s atividades propostas a seguir.

1. Faa uma pesquisa e descubra os diferentes significados e dimenses utilizados para aferir o tamanho do Estado e, a partir da, formule a sua prpria definio de Estado Mnimo. 2. Pense no seu dia a dia e enumere pelo menos cinco atividades que voc poderia fazer ou proceder de maneira diferente, mas no o faz porque h uma norma governamental que o impede de faz-lo. 3. Que mercados, em sua comunidade (bairro, cidade, municpio etc.), apresentam ou poderiam apresentar (mas talvez at voc no as perceba) falhas? possvel conjecturar sobre alguma prtica desleal? Em caso afirmativo, qual ou quais? Que tipo de ineficincia estaria sendo imposta ao mercado? Justifique. 4. Imagine que voc uma autoridade governamental e est sendo pressionada pela populao (eleitores) a intervir no mercado a fim de reduzir os nus causados pelos agentes identificados no item anterior. Que mecanismos voc utilizaria? Por qu? 5. Suponha que voc um poltico de oposio ao governo (Executivo). Que argumentos alinharia contra a interveno, na forma de regulao, do Estado na economia? E se voc integrasse a base de sustentao governamental, que argumentos, agora, voc reuniria?

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Bacharelado em Administrao Pblica

UNIDADE 2
O Marco Regulatrio Brasileiro
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffEntender ffAssociar ffTer

os motivos do ressurgimento dessa temtica na Histria contempornea do mundo ocidental e do Brasil; o resgate regulao como parte do projeto de Reforma do Estado; mais claro o significado do Poder de Polcia, j estudado na disciplina Direito Administrativo; os elementos que distinguem as autarquias das autarquias especiais, configurao adotada no Brasil para as Agncias Reguladoras; e as diferenas e as semelhanas entre as Agncias Nacionais, as Estaduais e as Municipais.

ffIdentificar

ffReconhecer

Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

O Marco Regulatrio Brasileiro


Caro estudante, Nesta Unidade, voc conhecer a histria recente e o marco regulatrio brasileiro, isto , os principais textos legais e a estrutura de governana responsvel pela concepo e implementao da poltica de regulao econmica no Pas. Faa boa leitura e, em caso de dvida, no hesite em entrar em contato com o seu tutor!

Da Crise do Estado Regulao Contempornea no Brasil Breve Histrico


A regulao, no Brasil, muito antiga. Para no nos distanciarmos muito nos tempos histricos, lembremo-nos da poltica para o setor automotivo delineada nos governos de Vargas e Kubistchek e, nos anos de 1970, da de proteo ao mercado de informtica (embora a lei da Poltica Nacional de Informtica tenha sido aprovada somente em 1984), ambas sob rigorosas normas (formas de interveno nos mercados) estabelecidas pelos governos. Todavia, interessa ora ressaltar uma experincia mais recente, a iniciada a partir dos anos de 1990 e no mbito de um processo mais amplo: o da reviso do papel do Estado e, por conseguinte, da sua reestruturao tambm chamada de Reforma do Estado. Cabe esclarecer que esse processo, em que pese possuir elementos particulares e locais, foi verificado, concomitantemente, em muitos pases, capitaneado, entretanto, pelos Estados Unidos durante o governo de Ronald Reagan (1980-1987) e pela Inglaterra no governo de Margaret Tatcher (1980-1990).

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Gesto da Regulao

A crise energtica o embargo do petrleo, utilizado pela primeira vez como arma poltica , iniciada a partir da guerra rabe-israelense nos anos 1970, tem sido apontada como o marco histrico, tendo deflagrado, desde ento, muitas mudanas na geopoltica e na economia mundial. Crises econmicas (recesso queda no Produto Interno Bruto PIB , desemprego, inflao ascendente e elevada etc.), seguidas de desequilbrios e dficits fiscais, passaram a constar da agenda tanto dos pases desenvolvidos quanto das naes em desenvolvimento. A expresso Crise do Estado amplamente citada para sintetizar esse momento. Por oportuno, cabe tambm lembrar que esse momento histrico foi antecedido de uma acentuada interveno do Estado na economia; em parte como estratgia e resultado do esforo de reconstruo ps-guerra, mas tambm por nele ter ocorrido o pice do chamado welfare state (o Estado de Bem-Estar Social, iniciado nos anos 1930), com todos os seus benefcios, mas tambm com seus nus: elevado custo, regulao, burocracia excessiva (caracterizada pela lentido, ineficincia, inflexibilidade, entre outros aspectos), corporativismo exacerbado etc. Os Estados Unidos e a Inglaterra, por opo poltica em resposta crise, deram incio chamada desregulamentao do Estado que, em alguns casos, levou completa privatizao dos servios pblicos na expectativa de, assim, desonerar os tesouros nacionais. privatizao sucederam outras iniciativas, genericamente denominadas de contratualizao dos servios pblicos, a exemplo, no Brasil, das conhecidas Parcerias Pblico-Privadas (PPP). Bem-sucedido, na perspectiva de reativao da economia, o modelo teve ampla repercusso nos pases em desenvolvimento, a exemplo do Brasil, ndia e Argentina. No Brasil, embora ainda hoje a meta do welfare state seja uma miragem, sabido que, entre as estratgias dos governos militares para a promoo do desenvolvimento econmico, a poltica de substituio de importaes mediante o fomento e a participao direta (como acionista) na construo de uma indstria de base ocupou lugar mpar. Assim, cresceu, dos anos de 1960 aos de 1980, a participao do Estado na economia, percebida em diversos setores e atividades. Esse crescimento se manifestou de diferentes maneiras: em

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

volume de investimentos e participaes, em nmero de instituies criadas, em efetivo empregado, em aparato normativo, entre outras dimenses. Com uma matriz energtica dependente do petrleo, na maioria importado (a autossuficincia ainda era um sonho distante, s atingida neste sculo), a crise econmica teve profundas repercusses no Pas, dentre elas, o aumento acelerado do nvel de endividamento externo e, por consequncia, o maior dispndio de recursos com o pagamento do servio da dvida, subtraindo saldos at ento aplicados em custeio e em investimentos para a oferta dos servios pblicos. Se, do ponto de vista econmico, as crises podem ser traduzidas pela expresso recesso, no dia a dia, na perspectiva estatal, elas se manifestam por meio da precarizao ou mesmo da ausncia da prestao dos servios pblicos bsicos, ensejando o descontentamento e at mesmo a revolta dos cidados, que passam a no perceber o sentido e a razo de ser do Estado vis--vis, o tamanho e o custo que este representa sociedade. Instala-se, pois, um efetivo ciclo vicioso: a queda na atividade econmica conduz queda da arrecadao de impostos; ao aumento da informalidade na economia, dos nveis de taxao (numa estratgia compensatria que se revela equivocada), do desemprego, da maior demanda de servios pblicos (a classe mdia vai ao Estado em busca de sade, educao, transporte pblico etc.) e, como resultado da queda da receita pblica e do aumento na demanda por servios, cresce a precarizao da oferta dos servios pblicos, o que eleva o descontentamento da populao que tende a aderir informalidade e a sonegar (seja como estratgia de sobrevivncia ou forma de protesto) e, assim, sucessivamente, realimentando o crculo. Tambm oportuna a lembrana de que a Crise do Estado, no Brasil, foi concomitante a outras grandes transformaes, notadamente a redemocratizao, ou chamada volta ao Estado de Direito, consagrada na Constituio Cidad. Saudada por muitos como moderna, na viso de Prado (1994) a Constituio Federal de 1988 veio a acentuar os problemas j enfrentados pelo Pas, sobretudo, pelo excesso de direitos conferidos aos cidados, indo, neste sentido, na contramo da histria, j que em outros pases os direitos estavam

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Gesto da Regulao

sendo repensados e revistos no mbito de uma estratgia para o enfrentamento das novas condies estruturais definidas pelo ambiente globalizado. O senador e ex-presidente da repblica, Jos Sarney, declarou Agncia Senado:
[...] um dos crticos da Constituio - tanto na poca como hoje [2008], Sarney disse Agncia Senado que o atendimento de vrias reivindicaes corporativas tornaram o pas ingovernvel, com um desbalano entre seu poder e seu dever. No dia 4 de outubro de 1988, apenas um dia antes da promulgao da Carta, Sarney ocupou cadeia nacional de rdio e TV para saudar a concluso dos trabalhos da Constituinte e assegurar sua lealdade ao novo texto. - Eu a critiquei, mas sempre com esprito pblico, na fase de elaborao. Amanh, ela ser lei. Serei o seu maior servidor. Eu a convoquei. Serei o primeiro a jur-la. Lutarei pelo seu xito... E desejo que a nova Constituio assegure ao Brasil anos de paz, de avanos, de prosperidade, de compreenso e de senso do dever - disse o ento presidente da Repblica. (AGNCIA SENADO, 2008).

Sobre o mesmo fenmeno, uma anlise mais ampla, reflexiva, crtica e at mesmo mais neutra, pode ser encontrada em Martins e Pieranti (2006), talvez porque elaborada em momento posterior. Assim, a Crise, que de incio tinha feio notadamente econmica e financeira, adquire novos contornos: uma, poltica de questionamento ao regime, e, outra, de questionamento ao modelo de desenvolvimento apoiado no Estado que, de indutor e promotor, desde ento, passa a ser visto, sobretudo, como um peso insuportvel a carregar (a expresso Estado Paquidrmico bem sintetiza esse pensamento) pela sociedade; mas tambm, o setor j antevia, nas mudanas futuras, oportunidades de negcios. Nesse ambiente, as fronteiras entre a argumentao pragmtica (crticas e interesses) e a ideolgica nem sempre so claras.

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

Dessa forma, os analistas se dividem quando identificam as origens das mudanas institucionais que j h alguns anos so observadas nos Estados e nas estruturas de governo, at mesmo no Brasil: alguns abordam a questo a partir da vertente ideolgica ressaltando a incapacidade demonstrada pelos governos de planificao central na conduo dos respectivos projetos de desenvolvimento social e econmico; outros, de forma mais pragmtica, destacam e situam na origem das mudanas a falncia econmica e financeira das estruturas de governo. O marco histrico da primeira vertente a Queda do Muro de Berlim (1989); j a segunda torna-se evidente quando o Estado no atende ou atende com precariedade s necessidades bsicas da populao. Todavia, se as origens so distintas, os efeitos convergem: tanto os que se alinham com a primeira vertente (a crtica neoliberal) quanto os pragmticos propem uma redefinio do tamanho do Estado e do papel dos Governos a tese do chamado Estado Mnimo: somente assim, afirma-se, as estruturas e os processos atendero a contento s exigncias da Nova Economia (expresso tambm cunhada a partir dos anos 1970 e genericamente associada inovao, flexibilidade, agilidade, entre outras caractersticas e exigncias impostas s organizaes) e ao crescente padro de exigncia dos usurios dos servios pblicos. Uma circunstncia de natureza no poltica e no econmica viria a acentuar as mazelas da crise, em todos os pases: as mudanas tecnolgicas, notadamente nas tecnologias de informao e comunicao, mas tambm na rea de transportes, que experimentou reduo de custos e maior velocidade de deslocamento, possibilitaram a elevao, em nveis at ento desconhecidos, da integrao entre as economias nacionais fenmeno disseminado e conhecido como globalizao. Resulta, do seu lado negativo, que as crises de um pas tendem a se propagar rapidamente para os demais (ainda que as economias reais produtivas no apresentem problemas), que passam a sofrer das mesmas consequncias, sobretudo, os pases perifricos, de economias e instituies mais frgeis. Assim, embora de origem localizadas, as crises do Mxico (incio dos anos 1990), da Tailndia (1997), da Rssia (1998), da Argentina (1999-2001) e do Brasil, entre outras, repercutem, via mercado financeiro (nota-

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Gesto da Regulao

damente o mercado de aes e o de operaes de curtssimo prazo lastreadas em ttulos governamentais a volatilidade dos capitais), afetando as economias mais fragilizadas. Fenmeno complexo e multidimensional, de regra, as crises apresentam um componente de peso: incerteza da comunidade financeira internacional quanto s condies de pagamento do servio da dvida que, aos poucos, mediante sucessivas rolagens (recontrataes), tem o seu estoque aumentado e levado beira da insolvncia. Os episdios lamentveis que, ao final, levaram ao impeachment do Presidente Fernando Collor de Melo (1990-1992) e, consequentemente ao governo interino do Presidente Itamar Franco (1992-1995), foram determinantes para que a soluo da Crise do Estado somente viesse a ser delineada a partir da eleio do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), mentor do projeto conhecido como Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que levar regulao contempornea. No por acaso, a expresso soluo foi gravada com destaque, pois, conforme foi sublinhado em vrios momentos, nesse domnio, a controvrsia, ao invs de exceo, a regra. Um dos pontos que dividem os estudiosos diz respeito inexorabilidade das iniciativas tais como se apresentaram, tese popularizada pela expresso there is no alternative. Moll (2002, p. 11), entre outros, salienta que
[...] a reforma do Estado, nos marcos da onda neoliberal, da globalizao dos mercados e internacionalizao da economia. O que pode parecer um fenmeno desencadeado naturalmente, como uma fora inelutvel, na verdade faz parte de um projeto de governo implementado a partir de um conjunto de diretrizes definidas pela conferncia, de 1989, realizada em Washington [...] que se tornaram conhecidas por Consenso de Washington [...] um conjunto de idias comungadas pelos quadros burocrticos de grandes organismos internacionais e americanos, como o FAD, o BID, o FMI, o BIRD e at as Naes Unidas e a OMC, todos pensando as mesmas solues para a crise dos Estados das 77 economias da

Adiante retornaremos a esse momento.

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

periferia do capitalismo, primordialmente as da Amrica Latina, mergulhadas na estagnao econmica provocada pela inflao, recesso, dvida externa, dficit pblico.

Prossegue a mesma autora:


Implicaram na abertura irrestrita dos mercados do Terceiro Mundo, a desregulamentao da economia, a privatizao dos servios pblicos estratgicos por via da venda das empresas estatais para grupos de capitais privados, alm de se enquadrarem em uma moldura institucional formatada pela aprovao da Lei de Patentes, o tratamento paritrio do capital estrangeiro com o nacional, a Lei de Concesses e Permisses, medidas jurdicas de carter econmico, dentre outras polticas, tudo tendo como pano de fundo a renegociao da dvida externa, num contexto em que os Estados nacionais se tornam cada vez mais dependentes de novos capitais estrangeiros, diante da Terceira Revoluo Industrial, a tecnolgica. (MOLL, 2002, p. 12).

Camargo (2000) acompanha o pensamento de Moll (2002), assim como os prprios formuladores do Consenso de Washington (KUCZYNSKI; WILLIANSON, 2004), embora na perspectiva destes, a avaliao seja mais positiva, dividindo com outros fatores e com os antecedentes de alguns pases, as causas de alguns insucessos, no as tributando apenas s recomendaes do Consenso que, alm das j citadas por Moll (2002), incluam o cmbio flexvel. Muito provavelmente, um segundo grupo de experincias, reunidas no livro Reinventando o Governo, de David Osborne e Ted Gaebler, tenha influenciado as iniciativas, poca, porvir. nesse contexto, pois, que se instala o marco regulatrio contemporneo brasileiro. Cumpre ressaltar que a Reforma do Estado um projeto mais amplo que, sem a pretenso de ser exaustivo, contempla mudanas estruturais na previdncia pblica, nas relaes e direitos do trabalho, no marco tributrio e at nas normas e procedimentos para abrir

Para no haver dvidas sobre a relevncia das empresas estatais na economia brasileira dos anos 19601990, consulte o site do BNDES. Este banco esteve frente de todo esse processo, e, inclusive por isso, possui um dos principais acervos sobre o tema. Disponvel em: <http://www.bndes.

gov.br/SiteBNDES/bndes/ jun. 2012

bndes_pt>. Acesso em: 27

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Gesto da Regulao

e encerrar atividades econmicas, todavia, impe, pelos seus objetivos, neste texto, limitarmos a exposio sobre o assunto.
O APARELHO DO ESTADO
Estatal Ncleo Estratgico Legislativo Judicirio (MP) Presidncia Cpula dos Ministrios Regulao, Fiscalizao, Fomento, Segurana Pblica, Seguridade Social Bsica Universidades, Hospitais, Centros de Pesquisa, Museus Formas de Propriedade Pblica No estatal Formas de Administrao

Privada

Burocracia

Gerencial

Atividades Exclusivas

Servios No Exclusivas

Produo para o Mercado

Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista

Figura 3: Quadro de referncia do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Fonte: Adaptada de Brasil (1995, p. 59)

A Figura 3, muito frequente nos textos sobre Administrao Pblica contempornea brasileira, apresenta simultaneamente:

ff o diagnstico; e ff o plano de reforma, destacando as suas principais


dimenses:

ffo enquadramento das atividades estatais em quatro


grandes reas,

ffa mudana nas formas de propriedade das instituies


prestadoras; algumas, as estatais, deveriam ser privatizadas, enquanto outras atividades deveriam ser compartilhadas ou repassadas mediante contratualizao processo tambm denominado de publicizao; e

ffa modificao na forma de administrao, privilegiando a


forma denominada gerencial, em oposio burocrtica, sendo caracterizada pelo foco nos resultados (e no no processo), na ampla utilizao de indicadores (meta, avaliao de desempenho), na percepo do cidado

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

tambm considerado um cliente-usurio; pela gesto proativa, voltada inovao, mais flexvel, dinmica; e pela adoo de algumas ferramentas de gesto tpicas do ambiente corporativo, a exemplo da remunerao varivel.

Neste texto, pelos motivos j expostos, apenas sero tecidas consideraes sobre a trajetria da parte inferior da Figura 3.

Privatizao e Regulao
Conforme vimos, por opo de poltica pblica, o desenvolvimento do Pas, a exemplo de vrios outros (mesmo daqueles que erguem as bandeiras do liberalismo), contou com a forte interveno governamental na economia, ora mediante fomento direto, ora como acionista, mas tambm como empresrio-empreendedor. A Crise do Estado e a demora em reagir a ela comprometeram a capacidade de investimento das estatais que, de referncia no cenrio internacional, passaram a ser identificadas como raiz da ineficincia nacional, tambm referida como Custo Brasil: obsoletismo da infraestrutura, por exemplo, do sistema virio (rodovias, portos, aeroportos, transportes urbanos etc.), da gerao e da transmisso de energia, da telefonia, entre outros. A eficincia e a competitividade do setor produtivo privado estavam, pois, comprometidas por uma dimenso fora do seu alcance gerencial. Vcios de toda ordem, com a imprensa livre, a partir da redemocratizao, vieram tona: empreguismo, nepotismo, corrupo, licitaes viciadas, entre outros. Ademais, foi observado um comportamento oportunista da classe poltica dirigente: o gerenciamento das tarifas dos servios pblicos de acordo com o calendrio eleitoral ou, no caso do governo federal, conforme o ritmo inflacionrio, assim, se este estivesse em acelerada ascendncia, os reajustes eram postergados at momento mais oportuno, de menor impacto no ndice que posteriormente iria rea-

Voc sabia que o governo brasileiro j foi scio da Volkswagen e da Fiat?

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Gesto da Regulao

Lembre-se de que o Pas elevado endividamento, ausncia de capacidade

apresentava dficits fiscais,

de investimento e queda

da qualidade dos servios educao e segurana pblica.

justar os demais preos (contratos indexados) da economia. Explorados em campanhas eleitorais, esses elementos contriburam para levar aos poderes da Repblica um grupo poltico comprometido com reformas de base na economia, no Estado e, por conseguinte, na Administrao Pblica. E, a maneira mais imediata de solucionar os problemas era a privatizao. Com a chegada de Fernando Collor de Melo ao poder tem incio o Programa Nacional de Desestatizao (PND), institudo em 1990. O caput e os dois primeiros artigos da lei que criou o PND afirmam:
LEI N. 8.031, DE 12 DE ABRIL DE 1990 Cria o Programa Nacional de Desestatizao, e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei: Art. 1 institudo o Programa Nacional de Desestatizao, com os seguintes objetivos fundamentais: I reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico; II contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento das finanas do setor pblico; III permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa privada; IV contribuir para modernizao do parque industrial do Pas, ampliando sua competitividade e reforando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia; V permitir que a administrao pblica concentre seus esforos nas atividades em que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades nacionais; VI contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, atravs do acrscimo da oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa.

pblicos essenciais: sade,

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

Art. 2 Podero ser privatizadas, nos termos desta lei, as empresas: I controladas, direta ou indiretamente, pela Unio e institudas por lei ou ato do Poder Executivo; ou II criadas pelo setor privado e que, por qualquer motivo, passaram ao controle, direto ou indireto, da Unio. 1 Considera-se privatizao a alienao, pela Unio, de direitos que lhe assegurem, diretamente ou atravs de outras controladas, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade. 2 Aplicam-se os dispositivos desta lei, no que couber, alienao das participaes minoritrias diretas e indiretas da Unio, no capital social de quaisquer outras empresas. 3 No se aplicam os dispositivos desta lei s empresas pblicas ou sociedades de economia mista que exeram atividades de competncia exclusiva da Unio, de acordo com os arts. 21, 159, inciso I, alnea c e 177 da Constituio Federal, ao Banco do Brasil S.A., e, ainda, ao rgo oficial ressegurador referido no inciso II do art. 192 da Constituio Federal. 4 (VETADO). (BRASIL, 1990).

Os artigos e os incisos so autoexplicativos, dispensando esclarecimentos e, grosso modo, podemos dizer que esta primeira etapa do PND pretendia desonerar o Estado de ativos que nada tinham a ver com a sua finalidade precpua, contribuindo, ainda, para a gerao de caixa. Os j comentados problemas polticos-institucionais foram determinantes para que o processo sofresse um refluxo, dado o indispensvel e indiscutvel apoio poltico para que registrassem avanos. Assim, somente com a Lei n. 9.491, de 9 de setembro de 1997, o processo de desestatizao via privatizao passou sua segunda fase:

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Gesto da Regulao

LEI N. 9.491, DE 9 DE SETEMBRO DE 1997 Altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatizao, revoga a Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990, e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Art. 1 O Programa Nacional de Desestatizao PND tem como objetivos fundamentais: I reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico; II contribuir para a reestruturao econmica do setor pblico, especialmente atravs da melhoria do perfil e da reduo da dvida pblica lquida; III permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa privada; IV contribuir para a reestruturao econmica do setor privado, especialmente para a modernizao da infra-estrutura e do parque industrial do Pas, ampliando sua competitividade e reforando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia, inclusive atravs da concesso de crdito; V permitir que a Administrao Pblica concentre seus esforos nas atividades em que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades nacionais; VI contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, atravs do acrscimo da oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa. Art. 2 Podero ser objeto de desestatizao, nos termos desta Lei: I empresas, inclusive instituies financeiras, controladas direta ou indiretamente pela Unio, institudas por lei ou ato do Poder Executivo;

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

II empresas criadas pelo setor privado e que, por qualquer motivo, passaram ao controle direto ou indireto da Unio; III servios pblicos objeto de concesso, permisso ou autorizao; IV instituies financeiras pblicas estaduais que tenham tido as aes de seu capital social desapropriadas, na forma do Decreto-lei n 2.321, de 25 de fevereiro de 1987. 1 Considera-se desestatizao: a) a alienao, pela Unio, de direitos que lhe assegurem, diretamente ou atravs de outras controladas, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade; b) a transferncia, para a iniciativa privada, da execuo de servios pblicos explorados pela Unio, diretamente ou atravs de entidades controladas, bem como daqueles de sua responsabilidade. 2 Aplicam-se os dispositivos desta Lei, no que couber, s participaes minoritrias diretas e indiretas da Unio no capital social de quaisquer outras sociedades e s aes excedentes participao acionria detida pela Unio representativa do mnimo necessrio manuteno do controle acionrio da Petrleo Brasileiro S.A. Petrobras, nos termos do artigo 62 da Lei n 9.478, de 06.08.97. 3 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, por determinao do Conselho Nacional de Desestatizao, definido nesta Lei, e por solicitao de Estados ou Municpios, poder firmar com eles ajuste para supervisionar o processo de desestatizao de empresas controladas por aquelas unidades federadas, detentoras de concesso, permisso ou autorizao para prestao de servios pblicos, observados, quanto ao processo de desestatizao, os procedimentos estabelecidos nesta Lei.

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Gesto da Regulao

4 Na hiptese do pargrafo anterior, a licitao para a outorga ou transferncia da concesso do servio a ser desestatizado poder ser realizada na modalidade de leilo. (BRASIL, 1997).

Conforme voc pde verificar, o primeiro artigo da Lei n. 9.491/97 idntico ao da Lei n. 8.031/90; enquanto o segundo deixa claro, sobretudo na redao dos incisos III e IV, que especifica os servios pblicos objetos de concesso, de permisso ou de autorizao; as instituies financeiras; e a existncia de um ponto de inflexo, denotando novos rumos no curso do processo. Note, tambm, o papel decisivo conferido ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social como agente de fomento ou acionista minoritrio (o que no deixa de ser um contrassenso); assim, os recursos pblicos tanto criaram a infraestrutura nacional quanto financiaram a sua transferncia para o setor privado. nesse contexto de concesso do Estado ao setor privado que surgem as atuais Agncias Reguladoras brasileiras. Contrrio ao senso, as concesses so antecedentes proviso direta por meio do Aparelho do Estado. Camargo (2000, p. 19) esclarece: [...] a concesso um instrumento dos mais antigos, conhecido, mesmo, durante a Idade Mdia, como fonte de todo o poder poltico [...]. Adiante, Monch (1977 apud CAMARGO, 2000, p. 19) complementa quanto s origens:
A evoluo dos rgos que prestam servios pblicos deu-se a partir do sistema de concesses de servios pblicos para empresas particulares, mediante uma delegao para a rea privada, tendo em vista a execuo de atividades do mbito do Estado, ou seja, os servios pblicos essenciais. A essa forma de concesso deu-se o nome de descentralizao por colaborao do particular com o poder pblico. Em virtude dos inconvenientes que este sistema comeou a trazer aos servios pblicos, que no se desenvolviam adequadamente e no cumpriam suas finalidades a contento, o Estado passou a encampar e desapropriar essas concessionrias, atravs de autorizaes legislativas.

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Bilac Pinto (1953 apud CAMARGO, 2000, p. 19-20) discorre ainda sobre as desvantagens do instrumento da concesso:
A grande vantagem do regime de concesso, para o Estado liberal, era de que, por meio dela, o Estado prestava um servio pblico essencial sem que tivesse necessidade de investir recursos do Tesouro e, sobretudo, sem correr os riscos econmicos de toda a explorao industrial. Estas caractersticas originrias da concesso de servio pblico foram, entretanto, sensivelmente alteradas, de comeo pelas clusulas de garantias de juros e mais tarde pela aplicao da teoria da impreviso. Em razo destas modificaes estruturais do contrato de concesso entre o concedente e o concessionrio, surgiu como que uma associao financeira lesiva ao Poder Pblico, que, privado dos benefcios eventuais, estava, entretanto, obrigado a participar das perdas da explorao do servio pblico concedido.

As citaes de Camargo (2000), por retratarem a experincia, facilitam o entendimento das crticas levantadas ao processo de privatizao-concesso, independentemente de juzos decorrentes de posicionamentos ideolgicos. De outro lado, cabe esclarecer que a opo pela concesso no desobriga o Estado de regulamentar e, por consequncia, de fiscalizar a respectiva prestao do servio pblico, pois so atividades distintas. Surge o primeiro conflito, pois, em determinadas reas, o Estado (em sentido amplo, incluindo Estados-membros e municpios) continuava atuando como um competidor do concessionrio privado.

Parece

legtimo

questionar:

neste

caso

poderia

haver

favorecimento do ente estatal? Reflita sobre a questo e converse com seu tutor e colegas a esse respeito.

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Gesto da Regulao

Todavia, foram arguidas questes de maior relevncia, por exemplo, a tradio de forte ingerncia poltica, em detrimento da boa tcnica gerencial, nos rgos estatais; assim:

ff a cada troca de comando na hierarquia superior (na


maioria das vezes por motivao poltica realinhamento de foras no parlamento etc.) correspondia troca na cadeia de subordinao;

ff na escolha para o provimento dos cargos prevalecia a


indicao poltica; e

ff conforme mencionamos, o calendrio poltico, antes das


necessidades tcnicas (fluxo de caixa, investimentos em modernizao etc.), ditava a poltica de reajustes nas tarifas. Nesse quadro, a capacidade de enforcement do rgo regulador-fiscalizador se apresentava visivelmente comprometida, trazendo insegurana tanto aos investidores quanto sociedade, desprotegida no que tange continuidade do fornecimento e qualidade dos servios prestados. Um argumento adicional tambm veio contribuir para que as Agncias Reguladoras viessem a ser configuradas, em estrutura e funcionamento, tais como hoje se apresentam , a saber: determinados servios privatizados e concedidos renem, seno todas, algumas das caractersticas dos monoplios naturais ou de bens pblicos e exigem elevados investimentos condies que aumentam o risco e o prazo de retorno dos capitais investidos, tornando, portanto, completamente indesejvel qualquer aproximao entre a gesto dessas atividades e o calendrio poltico-eleitoral, este sujeito (a partir da lgica de competio entre os candidatos) a mudanas abruptas nas polticas pblicas a cada quatro anos, quando se alternam os titulares do Poder Executivo.

Qualquer uma dessas caractersticas tomada isoladamente j seria suficiente para afastar o investidor privado; juntas, ento... Assim, foi necessrio conceber a nova instituio reguladora-fiscalizadora de tal forma que tornasse a concesso um negcio atrativo e que fosse minimizado o risco poltico; era indispensvel, antes de

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tudo, dot-la de autonomia frente ao poder poltico, no de pleno, claro, mas limitando o seu espao e poder de influncia. Decerto que esta mais uma dentre as teses que no esto livres de controvrsia, contudo, por ora, aqui, trata-se to somente de historiar os fatos ocorridos.

As Agncias Reguladoras no Brasil


Por esses motivos, as Agncias Reguladoras no Brasil foram concebidas como autarquias especiais blindadas contra o poder poltico uma expresso usual para traduzir as caractersticas dessas instituies. Devemos lembrar que as autarquias so entidades de direito pblico, portanto, detentoras dos poderes do Estado, a exemplo do poder de polcia, e desempenham atividades descentralizadas e especializadas, em regra, financiadas com recursos recolhidos na forma de taxas (forma de tributo vinculado). Basicamente, foram dois os instrumentos utilizados para assegurar, dentro dos limites da lei, a autonomia das Agncias Reguladoras:

ff mandato fixo para os dirigentes (em oposio a at


ento livre nomeao e exonerao): estes passam a ter uma relao de vnculo em vez de subordinao com a autoridade superior (Ministros e Secretrios); e,

ff recursos prprios: repassados em conta especfica a


cargo dos gestores da Agncia.

Outros instrumentos so somados para obter o resultado desejado, a saber:

ff tomada de deciso colegiada entre dirigentes cuja escolha


e nomeao requer o entendimento entre os Poderes Executivo e Legislativo, pois este tem que aprovar as indicaes do primeiro;

ff mandatos no coincidentes, sendo permitida apenas uma


reconduo;

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Gesto da Regulao

ff introduo de consultas e audincias pblicas antecedentes


s decises de maior relevncia;

ff instituio de ouvidorias independentes diretamente


vinculadas Direo da Agncia; e

ff quadro tcnico permanente selecionado em concurso


e contratado sob o regime estatutrio o que oferece perspectiva de carreira (aperfeioamento, estabilidade, continuidade etc.) e maior autonomia para a realizao de estudos e pareceres.

Reunidas, essas caractersticas faro com que as Agncias sejam antes reconhecidas como entidades de Estado do que de Governo, isto , ao contrrio dos demais entes (fundaes e empresas), no necessitam seguir e obedecer, rigorosamente, as determinaes da pasta e do nvel de governo (se federal, estadual ou municipal) ao qual esto vinculadas. Assim, possvel cumprir o calendrio democrtico e, com uma relativa celeridade, alterar as prioridades das polticas pblicas em determinadas reas, mas no com a mesma velocidade, as polticas pblicas em setores vinculados s Agncias Reguladoras.

As Agncias Reguladoras Nacionais (ARN)


Alm das caractersticas j mencionadas, admitindo-se variantes, pois, em se tratando de um processo, natural que as entidades subsequentes incorporem e corrijam as experincias anteriores, as Agncias Reguladoras Nacionais (ARN) caracterizam-se pela especializao, so unissetoriais, e pela abrangncia de atuao, em todo o territrio nacional. As datas das leis de criao confirmam o quanto as ARN so figuras recentes no quadro institucional brasileiro e permitem a conciliao cronolgica com os demais eventos apresentados:

ff Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL (Lei


n. 9.427, de 16 de dezembro de 1996);

ff Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL (Lei


n. 9.472, de 16 de julho de 1997);

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ff Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustvel


ANP (Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997);

ff Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA (Lei


n. 9.782, de 26 de janeiro de 1999);

ff Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS (Lei


n. 9.961, de 28 de janeiro de 2000);

ff Agncia Nacional de guas ANA (Lei n. 9.984, de 17 de


julho de 2000);

ff Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT (Lei


n. 10.233, de 5 de junho de 2001);

ff Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ


(Lei n. 10.233/01);

ff Agncia Nacional do Cinema ANCINE (Medida


Provisria n. 2.228, de 6 de setembro de 2001); e

ff Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC (Lei n. 11.182,


de 27 de setembro de 2005).

Conforme voc pode verificar, as denominaes so autoexplicativas e definem o mercado regulado.

Pelo que voc conhece das caractersticas dos mercados regulados pelas Agncias Nacionais, que tipo de falha ou prtica abusiva voc imagina teria levado o poder pblico a regular o mercado correspondente? Acesse o Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA) e compartilhe seu conhecimento com os colegas de curso.

As Agncias Reguladoras Estaduais e Municipais


O Projeto de Reforma do Estado, nos moldes concebidos pelo governo federal, ecoou nos Estados membros e nos municpios na medida em que, nestes, o poder poltico mantinha alinhamento com aquele; o primeiro concedia apoio e estimulava os ltimos a seguirem pelos mesmos passos. H Estados membros, a exemplo do

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Gesto da Regulao

Rio Grande do Sul, que registraram avanos e recuos de acordo com a alternncia no poder poltico local. Dentre os Estados, o Rio Grande do Sul foi o pioneiro em criar a sua Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS), por meio da Lei Estadual n. 10.931, de 9 de janeiro de 1997. Uma das caractersticas que distingue a maioria das Agncias Estaduais, mas h excees, a atuao multissetorial. Assim, por exemplo, a AGERGS, entre outras, atua nas seguintes reas: saneamento, rodovias, portos e hidrovias, irrigao, transporte intermunicipal de passageiros e inspeo veicular e, sob delegao (convnios), pode ainda exercer determinadas competncias das Agncias Nacionais. Quanto estrutura, preciso lembrar que a forma federativa do Estado brasileiro assegura a autonomia administrativa aos Estados e municpios, portanto, cada caso um caso distinto a ser analisado. Chama a ateno o Conselho Superior da AGERGS: integrado por representantes do governo estadual, dos concessionrios, dos consumidores e do quadro de servidores, seguindo, entretanto, o modelo de mandatos intercalados e a prvia aprovao do Poder Legislativo, no caso, a Assembleia Estadual. A histria da criao da AGERGS, relatada por Camargo (2000), exemplo do que Moll (2002) afirmou, genericamente, sobre a ingerncia dos organismos internacionais na conduo das polticas pblicas nacionais: a agncia surge como uma das condies do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), visando ao financiamento de Projeto de Melhoria da Malha Rodoviria do Estado, tendo como avalista a Unio. Hoje, o modelo de agncia reguladora parece consagrado, tendo sido constitudo na maioria dos Estados brasileiros e em vrios municpios.

Lembra-se do que estudamos em a Crise do Estado Regulao Contempornea no Brasil? Caso no se lembre, volte e releia este item.

Para saber mais sobre este tema, consulte o site da Associao Brasileira de Agncias de Regulao (ABAR) disponvel em: <http://www.abar.org. 2012.

v v

br/>. Acesso em: 27 jun.

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Tpicos Complementares
O tema regulao muito amplo, no podendo ser esgotado, enquanto possibilidade, alcance, vantagens e desvantagens, entre outros aspectos, apenas na anlise do marco regulatrio e em uma disciplina em nvel de graduao lembra do que foi dito na apresentao a este texto? Assim, entre tantos subtemas correlatos que mereceriam a anlise mais detalhada, a exemplo da profissionalizao e da organizao em carreiras do quadro de pessoal das agncias reguladoras e afins, optamos, para ampliar o seu conhecimento sobre o assunto, por tecer breves comentrios sobre outros dois tpicos: os fundos setoriais e o risco da captura.

Fundos Setoriais
Em sequncia reestruturao do aparelho de governana regulatria, o governo federal instituiu os Fundos Setoriais recursos vinculados a uma determinada finalidade e criados por lei. A ideia bsica de que um percentual da receita bruta das empresas concessionrias financie parte das atividades de Pesquisa e Desenvolvimento realizadas nos respectivos setores; tais recursos so, periodicamente, ofertados mediante editais. Assim, coordenados pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia, hoje temos 14 Fundos Setoriais, a exemplo do Fundo Setorial de Recursos Hdricos, do Fundo Setorial para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes e do Fundo Setorial do Transporte Terrestre. Os Fundos Setoriais foram uma engenhosa estratgia utilizada pelo governo para assegurar uma fonte prpria para o financiamento dessas atividades que, embora relevantes, enfrentam dificuldades quando confrontadas com outras demandas de maior significado social, a exemplo das provenientes das reas da Sade, Educao e Defesa Nacional. O governo criou, assim, uma fonte de financiamento, relativamente mais sustentvel do que se provenientes fossem os recursos do Tesouro Nacional.

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Gesto da Regulao

Contratos de Gesto e Captura


Na literatura sobre regulao, em especial quando tratado o caso brasileiro, dois temas, talvez porque ainda de certo modo recentes, sobretudo o primeiro, tm levantado controvrsias e preocupaes: o primeiro trata da possibilidade de captura da Agncia; o segundo, refere-se aos contratos de gesto. Embora nem toda captura se d mediante um contrato de gesto, este uma das maneiras de realiz-la.

Tendo em vista que

esses assuntos (captura e contrato) se situam

alm do currculo bsico, optamos por oferec-los queles que desejarem ampliar e aprofundar seus conhecimentos. Vide, pois, o texto de Pinheiro e Mattjie Jr.

como leitura suplementar

Em 2005, o autor deste livro, em parceria com um de seus estudantes, apresentou e publicou um trabalho no IV Congresso Brasileiro de Regulao, no qual demonstrou no apenas como os dois temas podem estar vinculados, como tambm trazem questionamentos e incertezas que ainda hoje envolvem as Agncias Reguladoras, sobretudo as nacionais, os investidores e tambm a sociedade, dado que o projeto de lei referido no texto, que traz profundas alteraes no marco regulatrio atual, no foi apreciado pelo Congresso Nacional, cenrio onde se trava verdadeiro embate sobre o assunto ora colocado, ora retirado de pauta, acompanhando a alternncia dos humores e das prioridades polticas. Uma palavra final: regulao matria complexa e demanda conhecimento profundo em Direito, Economia e Administrao; cada marco regulatrio distinto, embora possamos identificar semelhanas. Se a fiscalizao, um dos atos do regulador, tem efeito imediato (afora os questionamentos na esfera judicial que no raro provoca), o ato normativo tem repercusses no longo prazo, por vezes modificando a estrutura do setor. a partir do marco regulatrio setorial e da avaliao do ambiente econmico em geral, que os investidores, nacionais ou residentes no exterior, definem as inverses, a maioria, de grande valor, algumas, de custos irrecuperveis, da a relevncia imperativa da estabilidade nas regras, com frequncia reclamada pelo ambiente privado. Pases com instabilidade no marco regulatrio e com elevada insegurana jurdica, condio tambm atribuda ao Brasil (entre outros motivos, devido baixa qualidade da legislao e s sucessivas divergncias entre as Cortes), tendem a ter maiores dificuldades

(2005). Sugerimos tambm a leitura do texto de Pinheiro (2008).

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para atrair investidores, obter crditos externos e, quando o fazem, incorrem em maiores custos de transao, a comear pelo spread cobrado. Por oportuno, cabe lembrar que somente em 2001 foi definitivamente estabelecida a constitucionalidade do Marco Regulatrio da Arbitragem Lei n. 9.307, de 23 de setembro de 1996 , tema de grande relevncia quando o assunto contrato de longo prazo, conforme visto na disciplina Negociao e Arbitragem. De mesmo modo, pases com reduzido nvel de poupana interna e com um empresariado ainda cauteloso e receoso em razo dos experimentos macroeconmicos (sucessivos planos de estabilizao, congelamento de cmbio, preos, correo monetria, moratria, entre outros) ainda recentes, como o caso do Brasil, dependem de investimentos externos, devendo, pois, competir com as demais naes para atrair investimentos. O marco regulatrio estvel tem se revelado de singular importncia estratgica e fonte de vantagem competitiva.

A ntegra desta lei pode

ser conferida no endereo: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/leis/L9307. 2012. htm>. Acesso em: 27 jun.

Complementando...
Para conhecer algumas trajetrias internacionais, recomendamos as seguintes leituras:

Evaluacin

de resultados para uma gestin pblica moderna y democrtica: experiencias latino-americanas de Nuria Grau e Sonia Bozzi (2003). Nessa pesquisa voc poder encontrar conhecimentos tericos e prticos sobre o papel e a evoluo da Gesto Pblica. developing countries de Richard Batley e George Larbi.

The Changing Role of Government: the reform of public services in Reform in Europe: breaking the barriers in government de Liesbet
Heyse et al.

Innovations in Governance and Public Administration: replicating what


works esta uma publicao da Organizao das Naes Unidas ONU, disponvel em: <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/ documents/un/unpan021963.pdf>. Acesso em: 27 jun. 2012.

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Resumindo
Nesta Unidade voc aprendeu que, embora a atividade regulatria estatal seja antiga, o seu ressurgimento mais recente est relacionado chamada Crise, em mbito global, do Estado Moderno, verificada, de forma mais aguda, a partir dos anos 70 do sc. passado e tendo como epicentro a crise energtica decorrente de eventos polticos e militares que tiveram como foco o oriente mdio. Embora com elementos comuns a vrios pases, a exemplo dos desequilbrios fiscais, as solues implementadas foram diferenciadas conforme o pensamento hegemnico, se mais ou menos liberal, bem como de acordo com as condies de possibilidade poltica - governabilidade. A experincia britnica, a norte-americana, assim como o chamado Consenso de Washington, foram as referncias s medidas adotadas pelos governos, por isso a nfase na abertura dos mercados, na flexibilizao cambial (em alguns casos nas relaes de trabalho) e na mudana no papel do Estado (de empresrio a regulador), da as privatizaes e os novos modelos de governana, a exemplo do resgate ao recurso das concesses, permisses e afins, bem como das novas parcerias pblico-privadas como modelos de oferta de bens e servios pblicos. No Brasil, cujo governo poca retornava ao estado de direito, a nova Carta de 88 e as Emendas subsequentes conferem o indispensvel quadro institucional s mudanas em andamento. Neste ambiente, o surgimento das Agncias Reguladoras chega a ser uma consequncia natural, embora em alguns casos tenha ocorrido por motivao externa, mais especificamente, como contrapartida concesso de financiamentos, posto que o modelo da regulao via rgos da administra-

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o direta mais vulnervel captura, enquanto que o operado pelas autarquias de natureza especial as agncias reguladoras oferece maior blindagem contra as incertezas polticas. A natureza dos servios, a titularidade do poder concedente, assim como o respeito ao princpio federativo, ainda que com muitos aspectos semelhantes deram origem a diferentes marcos regulatrios nacionais, estaduais e municipais.

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Atividades de aprendizagem
Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo de reforar o contedo estudado nesta Unidade. Em caso de dvida, no hesite em fazer contato com seu tutor.

1. Verifique se existe, no seu Estado ou no seu municpio, uma Agncia Reguladora; existindo, analise o marco regulatrio de sua estrutura e funcionamento e confronte-o, procurando semelhanas e diferenas, com as informaes deste texto. 2. Se no existe Agncia Reguladora, pesquise e identifique quem est executando a funo regulatria e em quais setores. 3. Entreviste, pessoalmente, ao telefone ou mesmo por e-mail, um dirigente que atua no setor regulatrio, tendo por objetivo avaliar a contribuio dessa atividade para o ambiente econmico e a sociedade em geral. 4. Pesquise na mdia a avaliao que a sociedade (usurios, concessionrios, entre outros) faz da funo regulatria desempenhada pelo Estado, independentemente de ser ou no por meio de uma Agncia.

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Referncias Bibliogrficas

Referncias
ABREU, Odilon Rebs. A regulao no sistema de garantias do cidado. Marco Regulatrio. Revista da AGERGS, Porto Alegre, n. 2, p. 18-25, 1999. AGNCIA SENADO. Constituio que devolveu democracia ao pas completa 20 anos em dia de eleio. 2008. Disponvel em: <http://www. arpenbrasil.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1267 &Itemid=83>. Acesso em: 6 maio 2012. BATLEY, Richard; LARBI, George. The Changing Role of Government the reform of public services in developing countries. Nova York: Palgrave MacMillan, 2004. BOBBIO, Norberto; BOVERO, Michelangelo (Org.). Teoria Geral da Poltica - a filosofia poltica e as lies dos clssicos. Rio de Janeiro: Campus, 2000. BOBBIO, Norberto. Estado, Governo e Sociedade para uma teoria geral da poltica. 7. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 19 mar. 2012. ______. Lei n. 4.595, de 31 de dezembro de 1964. Dispe sobre a Poltica e as Instituies Monetrias, Bancrias e Creditcias, Cria o Conselho Monetrio Nacional e d outras providncias. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4595.htm>. Acesso em: 18 mar. 2012. ______. Lei n. 8.031, de 12 de abril de 1990. Cria o Programa Nacional de Desestatizao, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8031.htm>. Acesso em: 18 mar. 2012.

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Mdulo 7

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Minicurrculo
Ivan Antnio Pinheiro
Possui graduao em Estatstica pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (1979), graduao em Economia pela Faculdade de Cincias Polticas e Econmicas do Rio de Janeiro (1980), e mestrado e doutorado em Administrao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente, professor associado no Programa de Ps-Graduao em Administrao da UFRGS, atuando tanto em disciplinas predominantemente voltadas para o setor pblico quanto em outras essencialmente corporativas. reas de interesse: estrutura, funcionamento e Reformas do Estado, polticas pblicas, regulao, parcerias pblico-privadas, public choice, programas de qualidade. Linhas de pesquisa em andamento: Inovao em Gesto Municipal e Gesto da Criatividade e Inovao. Palestrante e revisor de vrios peridicos nacionais: RAP, RAE, REAd, entre outros, e de Congressos e Seminrios nacionais e internacionais. Consultor ad hoc e pesquisador do CNPq.

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