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FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS: O IMPACTO DAS RELAES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL

Fernando Luiz Abrucio1& Cibele Franzese2

A produo de polticas pblicas fortemente afetada pelo desenho institucional adotado por cada Pas. Entre os fatores institucionais que mais impactam a ao estatal, os estudos em administrao pblica destacam o peso do sistema de governo, da varivel partidrio-eleitoral, das caractersticas da burocracia e do papel do Judicirio. Mais recentemente, um tema tem recebido cada vez mais ateno. Trata-se da organizao territorial do poder, o que, no caso brasileiro, diz respeito influncia do federalismo sobre as decises dos gestores governamentais. O Brasil uma Federao j faz mais de um sculo. O impacto do federalismo se fez presente, portanto, em toda a construo do moderno Estado brasileiro. Sua influncia sobre os gestores pblicos aumentou ainda mais com a redemocratizao e a descentralizao realizadas recentemente. Nos ltimos vinte anos, ao mesmo tempo em que a proviso dos servios pblicos e as demandas sociais cresciam, as relaes intergovernamentais tornavam-se mais complexas. Com graus variados de autonomia, mas com maior raio de ao do que no passado, h gestores municipais, estaduais e federais em Educao, Sade, Assistncia Social e noutras polticas pblicas relevantes. Assim, a coordenao entre os nveis de governo se torna cada vez mais necessria, contudo, nem sempre a deciso de um ente federativo se coaduna com a dos demais. Entender este intrincado jogo tarefa fundamental para aqueles que se dedicam a estudar e a trabalhar com programas governamentais. Neste texto, so analisados os principais aspectos da dinmica do federalismo brasileiro, a partir de um enfoque sobre a distribuio de poder e funes entre Unio, Estados e Municpios. Essa abordagem permitir compreender como a definio de atribuies e de formas de coordenao entre os trs nveis da Federao vem interferindo na trajetria das polticas pblicas brasileiras. Federalismo: conceito, origem e implicaes para as polticas pblicas

A Federao uma forma de organizao poltico-territorial baseada no compartilhamento tanto da legitimidade como das decises coletivas entre mais de um nvel de governo. Distingue-se, assim, do modelo clssico de nao, o chamado
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Fernando Luiz Abrucio doutor em Cincia Poltica pela USP, coordenador do Programa de Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica e Governo da FGV (SP) e professor licenciado da PUC (SP). 2 Cibele Franzese bacharel em Direito pela USP, mestre e doutoranda em Administrao Pblica e Governo na FGV (SP).

Estado unitrio. Neste ltimo, o Governo Central anterior e superior s instncias subnacionais, e as relaes de poder obedecem a uma lgica hierrquica e piramidal. A essncia da definio de federalismo aparece na prpria constituio da palavra, derivada do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987). Trata-se de um acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma nao, diferentes entes autnomos e cujas relaes so mais contratuais do que hierrquicas. O objetivo compatibilizar o princpio de autonomia com o de interdependncia entre as partes , resultando numa diviso de funes e poderes entre os nveis de governo. Os pases adotam o modelo federativo quando h uma situao federalista (BURGESS, 1993), caracterizada por duas coisas. A primeira a existncia de heterogeneidades numa determinada nao, vinculadas questo territorial (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), a diferenas tnicas e/ou lingsticas, a disparidades socioeconmicas, ou ento a diversidades culturais e polticas entre as regies de um pas. A segunda condio que leva escolha do federalismo a ao poltica baseada no ideal da unidade na diversidade, capaz de concomitantemente manter unidas e autnomas as partes de um mesmo territrio. O federalismo moderno foi criado nos Estados Unidos, em 1787. As treze colnias, at ento fragilmente interligadas, abriram mo de parte de sua independncia para que se criasse uma nova esfera de governo a Unio. Assim, elas se tornaram estados que, apesar de constituintes de uma mesma nao, mantiveram boa parte de sua autonomia e estabeleceram relaes de interdependncia e no de simples hierarquia entre si e com o Governo Federal recm-constitudo. Este pacto poltico-territorial foi garantido pela Constituio, o mais amplo e originrio contrato federativo. A garantia do pacto federativo no se d apenas pela Constituio. Alm dela, h outras instituies federativas, que cumprem dois papis: estabelecem freios e contrapesos entre os nveis de governo, bem como formas de coordenao entre os entes. Procura-se, no primeiro aspecto, evitar tanto a excessiva centralizao como a fragmentao oligrquica do poder, criando um controle mtuo entre os pactuantes. Por exemplo, o Senado e a Suprema Corte nosso STF so mecanismos que exercem esta funo. Porm, o federalismo no somente uma estrutura de controle mtuo. O sistema federativo depende da criao de incentivos cooperao e de processos intergovernamentais de deciso conjunta. Portanto, tomando como base as caractersticas da Federao, conclui-se que o sucesso das polticas pblicas num Estado federal depende da capacidade de instaurar mecanismos de controle mtuo e de coordenao entre os nveis de governo. Este aspecto ficar mais ressaltado no estudo do caso brasileiro. A inspirao para a adoo do modelo federativo no Brasil veio da experincia norte-americana. Entretanto, havia vrias diferenas entre os dois pases e a forma como se instalou a Federao brasileira muitas vezes fugiu dos propsitos dessa

organizao territorial do poder. Os princpios de autonomia e de interdependncia, bem como as noes de controle mtuo e de coordenao intergovernamental, tiveram uma trajetria tortuosa em nosso Pas, e ainda hoje tm problemas para realmente se efetivar. Conhecer tal histria fundamental para entender como o federalismo interferiu na construo do Estado e das polticas pblicas. Histrico do federalismo brasileiro A criao do modelo federativo no Brasil ocorreu de maneira oposta experincia norte-americana. No resultou de um pacto entre unidades autnomas, mas de um processo de descentralizao de poder do centro para os estados, uma vez que em suas primeiras dcadas quase 70 anos o Pas fora regido por um Imprio bastante centralizado. Este contraste fica ntido na frase de Rui Barbosa: tivemos Unio antes de ter estados, tivemos o todo antes das partes. Apesar das diferenas histricas entre as duas naes, as estruturas institucionais adotadas foram bastante semelhantes Constituio Federal escrita, Senado Federal como espao de representao nacional dos estados e um Tribunal Superior responsvel por julgar conflitos federativos e zelar pelo cumprimento do pacto fundante, isto , da Constituio Federal. Os resultados, no entanto, foram diversos. Os estados se fortaleceram e a Unio foi enfraquecida, gerando um modelo centrfugo bem diferente dos Estados Unidos. Por esta razo, enquanto nos EUA o pacto federativo significou a criao de um Poder Central at ento inexistente, no vocabulrio poltico brasileiro federalismo sinnimo de descentralizao. Alm disso, as instituies federativas brasileiras fortaleceram sobremaneira o Executivo estadual, que exercia seu poder num jogo poltico basicamente oligrquico novamente ao contrrio dos EUA, em que o poder local foi a base do republicanismo. Soma-se a isso o fato de que os governadores se tornaram grandes lderes nacionais. A definio da eleio presidencial passava por um acordo entre os dois principais estados da Federao, So Paulo e Minas Gerais, em aliana com outras unidades mdias, como o Rio Grande do Sul, o Rio de Janeiro e a Bahia. A disputa presidencial, ademais, repetia a histria anti-republicana que vigorava no plano subnacional: fraudes, voto de cabresto e inexistncia de qualquer fiscalizao independente do processo eleitoral. O perodo se encerra com uma ciso entre So Paulo e Minas Gerais, causada, tanto pela insistncia do primeiro em eleger seqencialmente um segundo presidente paulista, quebrando o acordo entre os dois estados, quanto pelo descontentamento dos demais estados e de alguns setores da sociedade. Com o apoio de Minas Gerais, ocorre a Revoluo de 1930, que conduz Getulio Vargas ao poder. O perodo governado por Getulio Vargas produziu impactos importantes no federalismo brasileiro, principalmente devido a uma forte centralizao de poder no

Executivo federal. No plano econmico, fortaleceu-se bastante a interveno do Estado nos domnios econmico e social, com a constituio do modelo nacionaldesenvolvimentista. Uma nova estrutura administrativa tambm foi montada, com a criao do Dasp, primeira experincia de introduo sistemtica da burocracia de mrito no Brasil. No obstante, nem toda a estrutura burocrtica foi atingida por esta modernizao. Grande parte do aparelho do Estado continuou a ser preenchido pela via clientelista, fazendo com que o varguismo se regesse por uma dupla gramtica, a do insulamento burocrtico, de um lado, com suas ilhas de excelncia nas agncias pblicas voltadas ao desenvolvimento; e, por outro lado, o uso da patronagem poltica na indicao de uma mirade de cargos (NUNES, 1997). Com um golpe em 1937, estabeleceu-se o Estado Novo, pice do modelo varguista. Neste perodo, a centralizao de poder foi bastante intensa, chegando-se mesmo a abolir o federalismo da Constituio, retirando-se a expresso Estados Unidos do Brasil de seu texto (ABRUCIO, 1998). Os estados passaram a ser governados por interventores nomeados pelo presidente da Repblica e, portanto, subordinados ao Executivo Federal. A Era Vargas deixou como legados para o federalismo brasileiro o fortalecimento do Executivo e da burocracia federais, bem como a estrutura de super-representao dos estados menores no Congresso Nacional. Cabe ressaltar que este projeto de modernizao foi sustentado por um modelo que no previa a democracia nem o aprimoramento das administraes pblicas no plano subnacional. Com a instalao de um novo regime, marcado pelas regras democrticas da Constituio de 1946, o federalismo voltava a ser o fundamento poltico-territorial do Pas. Como uma das novidades, houve uma preocupao com a distribuio horizontal de recursos por meio da destinao de receitas federais a regies menos desenvolvidas notadamente Norte e Nordeste. Em termos federativos, o cenrio era duplo: de um lado, a Unio continuava sua expanso em prol do projeto nacional desenvolvimentista; de outro, as elites regionais recuperaram poder, fortalecendo o Congresso Nacional e principalmente os governadores de estado. Dos quatro presidentes eleitos do perodo, dois tinham sido, um pouco antes, chefes de Executivos estaduais Ademais, o xito dos partidos na eleio presidencial dependia da articulao com os diversos caciques regionais (ABRUCIO, 2000). No plano horizontal, a Federao tornara-se mais equnime. O medo da volta do Caf com Leite fez com que as outras elites regionais reforassem a sobrerepresentao dos estados menos desenvolvidos na distribuio de cadeiras na Cmara Federal e, mais intensamente, a sub-representao do Sudeste, particularmente de So Paulo. Tal medida corretiva escondia dois vcios antidemocrticos: a perverso do princpio do one man, one vote e a distribuio do poder exatamente aos estados menos republicanizados.

O final do perodo 1945-64 foi marcado por uma forte radicalizao poltica, em meio ao cenrio da Guerra Fria e falta de efetiva adeso das elites brasileiras ao processo democrtico. O resultado foi a realizao de um golpe de estado, com apoio de lderes civis particularmente os governadores de So Paulo, Guanabara e Minas Gerais e capitaneado pelos militares. Instalou-se um regime poltico que durou cerca de 20 anos e teve forte impacto na Federao. O regime militar teve como diretriz a maior centralizao possvel do poder, de modo a evitar o surgimento de oposies civis advindas das elites regionais. Segundo sustenta Braslio Sallum Jnior, dentre os mecanismos que cumpriram o papel de homogeneizar a vontade poltica da camada dirigente, a nova forma de Federao, com estados e municpios menos autnomos em relao Unio, desempenhou o papel mais relevante (...) muito mais do que o novo sistema partidrio (SALLUM JNIOR, 1994: 3). Do ponto de vista federativo, foi montado um modelo que pode ser chamado de unionista autoritrio, que centralizava fortemente os recursos nas mos do Governo Federal e aumentava sobremaneira o controle administrativo da Unio sobre os governos subnacionais, ao passo que a autonomia poltica local era reduzida, com a introduo de eleies indiretas a governador e prefeito das capitais. Alm do mais, o Congresso Nacional teve enfraquecida sua capacidade de alterar o Oramento nacional, debilitando o poder dos caciques regionais no plano nacional (ABRUCIO, 1998). No obstante esta centralizao, Governo Federal foi obrigado constantemente a negociar com as elites estaduais. Isso se explica pela manuteno de vrias eleies, para cargos de fundamental importncia para a carreira dos grupos polticos locais uma vez que os militares queriam manter uma aparncia civilizada e liberal ditadura. E foi pela via das eleies locais, do mago do federalismo, que o regime comeou a acabar.

O perodo de redemocratizao A redemocratizao tem dois momentos eleitorais estratgicos. O primeiro foi a eleio ao Senado em 1974, e o segundo, o pleito para os governos estaduais em 2002. Em ambos, a oposio desafiou e galgou postos antes pertencentes ao partido do regime. Foi sobretudo a conquista de dez governadorias das 22 em disputa em 1982 que colocou o Pas numa nova situao, pois pela primeira vez os oposicionistas ditadura teriam um poder institucional de fato e de direito em suas mos. Neste novo contexto, grande parte da transio democrtica passou pela mobilizao e articulao de governadores junto sociedade e aos dissidentes do regime. Assim ocorreu na campanha das Diretas-J, na criao da Aliana Democrtica que elegeu indiretamente Tancredo Neves ento governador de Minas

presidente da Repblica, bem como no suporte dado ao presidente Jos Sarney, para que ele assumisse e tambm nos momentos mais difceis de seu governo, principalmente em certas votaes da Constituinte. Se, por um lado, a redemocratizao significou um fortalecimento dos governadores e das unidades estaduais, igualmente verdadeiro, por outro lado, foi o fortalecimento dos governos municipais. A Constituio Federal de 1988 fez com que o Brasil se tornasse um caso peculiar de Federao com trs entes considerados pactuantes originrios: Unio, estados e municpios somente a Blgica e a ndia do ao poder local um status semelhante. De fato, pode-se observar uma maior autonomia poltica, administrativa e financeira dos municpios em relao ao perodo anterior, acompanhada de uma descentralizao de recursos e atribuies. A descentralizao de recursos comeou antes mesmo da nova Constituio, no incio da dcada de 80, principalmente via aumento de transferncias federais por meio dos fundos de participao. Entre 1980 e 1995, a participao dos municpios na receita nacional quase dobrou, passando 8,7%, para 16,6% do total arrecadado na federao 3. Esse panorama desencadeou, no perodo ps-Constituio, um processo de proliferao de municpios, com a diviso de unidades j pequenas4. Os mais prejudicados foram os municpios mdios e grandes, que contaram com menos recursos para fazer frente a demandas de polticas pblicas maiores e por vezes mais complexas que os municpios menores. Para muitos, a alternativa foi investir no aumento da arrecadao prpria e no fomento a atividades econmicas que elevassem o repasse estadual do ICMS5. Na disputa pela atrao de novas atividades econmicas vrios municpios adotaram uma poltica de concesso de benefcios fiscais a grandes empresas, deflagrando um processo de guerra fiscal, que Marcus Melo (1996) denominou hobbesianismo municipal. A situao nos estados tambm sofreu alterao no que se refere ao percentual de recursos disponveis aps transferncias intergovernamentais no perodo de redemocratizao. Em 1980 os estados ficavam com 23,3% do total arrecadado em tributos no pas; em 1985 esse percentual sobe para 26,2% e em 1990 perodo ps Constituio de 1988 no passa por uma grande alterao, mas atinge um percentual ligeiramente maior: 27,6%6. No que se refere guerra fiscal, observou-se
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Fonte: VARSANO (1998, p. 45) O Fundo de Participao dos municpios a principal fonte de receita da maioria dos municpios brasileiros. O fundamento de sua criao foi justamente garantir receita a municpios pequenos, que pouco arrecadam com tributos prprios. O Fundo se constitui com o repasse da Unio de 22,5% do arrecadado com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre Produtos Industrializados, de acordo com os seguintes critrios: 10% dos recursos vo para as capitais; dos outros 90%, 4% so destinados aos municpios maiores e no capitais (acima de 156.216 habitantes) e o restante aos demais municpios so ao todo 10% para as capitais, 86,4% para os municpios no capitais e 3,6% para os no capitais maiores. 5 O Imposto Sobre Circulao de Mercadorias um imposto estadual. Por determinao da Constituio Federal (art. 158) os estados devem repassar 25% de sua receita de ICMS aos municpios. Pelo menos 75% dos recursos devero ser repassados na proporo do valor adicionado (movimento econmico) gerado no territrio de cada municpio. Os 25% restantes sero distribudos de acordo com a disposio de lei estadual. 6 Fonte: VARSANO (1998, p. 45).

um movimento generalizado dos estados na concesso de incentivos fiscais para a atrao de empresas. A busca por maior arrecadao de ICMS por parte dos estados deflagrou uma competio federativa que, muitas vezes, ao final do processo, acabava por beneficiar mais as empresas contempladas com a iseno do que o estado vencedor da disputa (ABRUCIO e COSTA, 1999). Apesar do pice da descentralizao fiscal ter sido atingido na Constituio Federal de 1988, a municipalizao de polticas pblicas foi se consolidando apenas ao longo dos anos 1990, assumindo variados ritmos, dependendo da rea. Cabe frisar que a Constituio Federal, no seu artigo 23, estabelece um modelo baseado fortemente em competncias comuns. Em seus doze incisos, tal dispositivo constitucional diz que de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (...) as seguintes reas de poltica pblica: conservao do patrimnio pblico; sade e assistncia social; acesso cultura e educao; proteo ao meio-ambiente; fomento produo agropecuria e ao abastecimento alimentar; moradia e saneamento bsico; combate s causas da pobreza; e poltica de educao para a segurana no trnsito. Como se pode observar, vrias reas de grande importncia so de competncia dos trs nveis de governo. Em um primeiro momento, o resultado dessa combinao entre previso compartilhada de responsabilidades e descentralizao de recursos foi a participao dos estados em polticas financiadas pela Unio, eximindose da responsabilidade de investimento, considerando que estavam constitucionalmente desobrigados. O Governo Federal, de seu lado, sentindo a perda de recursos ocasionada pela descentralizao fiscal, procurou transformar a descentralizao em um jogo de repasse de funes, intitulado poca de operao desmonte. (ABRUCIO, 2002, p.194). Nesse contexto, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida de forma desorganizada pelos municpios, muitas vezes com pouca cooperao junto s outras instncias federativas, noutras, com um aumento da competio entre os prprios governos municipais. O fato que se construiu um padro autrquico de municipalismo (DANIEL, 2001), transformando os prefeitos nos atores fundamentais da dinmica local e intergovernamental, cada qual defendendo a autonomia de seu municpio como se esta significasse um isolamento das demais unidades da federao, ignorando que alguns problemas tm soluo apenas em mbitos mais abrangentes como o microrregional, estadual, ou mesmo federal. O pior de tudo que autonomizao em diversos casos e aspectos no reduziu a subordinao financeira ou poltica das cidades em relao aos nveis superiores de governo. A assuno de responsabilidades pelos municpios, ademais, no significou necessariamente uma democratizao do poder local, tampouco resultou inegavelmente numa melhoria da gesto das polticas. Em boa parte dos casos, a tendncia prefeiturizao do poder, o pouco controle da sociedade sobre as aes do poder pblico, sobretudo nas reas mais pobres e em pequenas municipalidades,

alm da baixa qualidade da burocracia municipal reduziram o potencial transformador da descentralizao. Mas tambm houve efeitos positivos no novo poder conferido aos municpios. Trata-se das inovaes que surgiram na experimentao de polticas pblicas realizadas por governos locais. Entre elas podemos citar o Oramento Participativo, o Programa Bolsa Escola, o Programa Me Canguru, dentre outros. A partir de um estudo das experincias semifinalistas participantes do Programa Gesto Pblica e Cidadania nos anos de 1996 a 19997, Pinho e Santana (2002) observaram como recorrentes, em nvel local, os seguintes setores de interveno: meio ambiente, sade, educao, alimentao e abastecimento, habitao e urbanizao, crianas e adolescentes, emprego e renda, projetos agrcolas. A variedade de reas mencionadas demonstra a abrangncia que passou a atingir a execuo de polticas pblicas pelas administraes municipais. Assuntos que antes eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios brasileiros. O perodo ps 1994: reforma do Estado e relaes intergovernamentais Pode-se afirmar que no perodo de redemocratizao, depois de 1988, um segundo ponto de inflexo no federalismo brasileiro iniciou-se em 1994, com o Plano Real e a estabilizao da moeda. Esse impacto foi seguido de uma srie de aes do Governo Federal durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, que buscaram instituir um processo de coordenao federativa em algumas reas de poltica pblica. No que se refere s finanas intergovernamentais, houve fortes impactos. Com a queda da inflao, trazido pelo Plano Real, as volumosas dvidas dos estados e de alguns municpios, antes camufladas pelos altos ndices inflacionrios, se mostrassem mais claramente. O caso dos governos estaduais era mais grave, dado que seu crescente endividamento era constantemente assumido pela Unio na redemocratizao. Para acabar com esse mecanismo perverso de repasse de custos, o Governo Federal coordenou um processo de privatizao dos bancos estaduais que, apesar de no render recursos suficientes ao pagamento das dvidas, dificultou a possibilidade de novos endividamentos (ABRUCIO e COSTA, 1999). preciso tambm lembrar que a dvida dos estados cresceu muito no processo posterior estabilizao monetria, devido s altas taxas de juros que compuseram a estratgia de estabilizao do Plano Real. Os quatro estados mais poderosos economicamente So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul
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O Programa Gesto Pblica e Cidadania uma iniciativa da Fundao Getlio Vargas de So Paulo e da Fundao Ford, com o apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) que identifica, premia e dissemina prticas inovadoras em governos subnacionais. Mais detalhes, assim como publicaes e o banco de dados contendo mais de 7.000 experincias inscritas podem ser acessados no site http://inovando.fgvsp.br.

respondiam por 90% dos dbitos totais. Nos municpios, as dvidas referiam-se principalmente previdncia e foram sendo lentamente negociadas, caso a caso (SOUZA, 2002). Ainda como parte dessa poltica de ajuste das finanas intergovernamentais, o Governo Federal conseguiu aprovar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000, que passou a restringir ainda mais a possibilidade de endividamento pblico, atingindo fundamentalmente os estados e municpios, com a imposio de limites a uma srie de gastos, prevendo graves penalidades ao gestor que no os cumprisse. A lio de casa exigida dos governos subnacionais no teve como contrapartida um ajuste estrutural das finanas federais. Em vez disso, a Unio preferiu, sobretudo na dcada de 1990, aumentar sua arrecadao elevando as contribuies sociais, uma vez que sobre elas no incide a obrigao constitucional de partilha intergovernamental por meio dos Fundos de Participao. Para se ter uma idia do impacto, a carga tributria passou de 24,5% do PIB em 1993, para 35,6% do PIB em 20038. A reduo dos repasses aos outros entes federativos ocorreu ainda por meio do inicialmente chamado Fundo Social de Emergncia hoje Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que funcionou como um mecanismo de desvinculao dos limites constitucionais federais educao e sade e a Lei Kandir, que desonerou exportaes do ICMS e prometeu compensao federal, cujo valor estabelecido no foi dado como suficiente pelos estados e ainda gera controvrsias anualmente, no perodo da aprovao da Lei Oramentria federal. A dcada de 1990 tambm foi marcada por outras aes federais que buscaram mexer com o padro federativo ps-1988, embora isso no tenha sido feito contra a descentralizao. Particularmente nas reas sociais houve polticas cujo intuito era melhorar a coordenao federativa. Nesta linha, os casos mais interessantes ocorreram nos setores de Sade e Educao. Apesar das grandes diferenas de contexto e coalizes que envolvem ambas, o processo de coordenao se deu basicamente por meio da vinculao do repasse de recursos financeiros prestao mais controlada de servios pelas esferas de governo subnacionais, seja pela fixao de metas, seja pela adoo de padres nacionais de polticas pblicas. Os prprios governos estaduais admitiram recentemente os bons resultados dessas polticas nacionais estruturantes. Em respostas a uma pesquisa organizada pelo Ministrio do Planejamento e pelo BID, os estados disseram que as polticas com melhor desempenho so exatamente aquelas com maior coordenao federativa (ABRUCIO, 2005). Na rea da Educao, mais especificamente no ensino fundamental, o Governo Federal assumiu um papel central no processo de municipalizao, por meio da proposta, e posterior aprovao, da emenda constitucional que instituiu o FUNDEF
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Dados do BNDES in Termmetros Fiscais da Tributao e da Descentralizao: Posio: Dezembro de 2003.

(Fundo de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio) 9. A exposio de motivos encaminhada ao Congresso Nacional, juntamente com o projeto de emenda constitucional, revela claramente a posio de coordenao assumida pela Unio em face falta de uma maior especificao das competncias federativa no campo da educao:
[a Constituio Federal de 1988] no explicita de forma coerente as responsabilidades e competncias de cada uma das esferas, de forma que o cidado comum saiba a quem cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. [...] em conseqncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade uma diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa muito a desejar, sobretudo no que diz respeito qualidade da educao oferecida. [...] a disperso dos esforos dos trs nveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade do atendimento escolar [porque] a distribuio de recursos no compatvel com as efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino.

O FUNDEF um Fundo contbil, no qual estados e municpios devem depositar, durante 10 anos (a contar da entrada em vigor da emenda), 15% das seguintes receitas: Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), Fundo de Participao dos Estados (FPE), Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e Imposto sobre Produtos Industrializados da desonerao de exportaes, de que trata a Lei Complementar n 87/96 (Lei Kandir). Como as receitas que compem o fundo so transferncias estaduais aos municpios, 15% desses valores nem sequer chega a ser repassado aos municpios, j fica retido no Fundo estadual, onde se junta ao mesmo percentual das receitas estaduais acima mencionadas. A partir do Fundo, os recursos so distribudos ao estado ou aos seus municpios, de acordo com o nmero de alunos matriculados no ensino fundamental da rede pblica sob sua responsabilidade, segundo o Censo Escolar do ano anterior. A cada ano fixado um valor mnimo por aluno/ano pelo Governo Federal, que serve de parmetro para que, nos estados nos quais este nvel no for atingido, a Unio complemente com recursos do tesouro nacional, at que esse mnimo seja alcanado. Desses recursos, 60% devem ser utilizados exclusivamente para o pagamento dos salrios dos professores em efetivo exerccio. O repasse por matrcula representou um incentivo para que os municpios assumissem a responsabilidade pela oferta de um maior nmero de vagas no ensino fundamental. Passados alguns anos de implementao, observa-se que a municipalizao do ensino fundamental avanou no pas, tendo o FUNDEF, sem dvida, colaborado com essa mudana.
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Criado pela Emenda Constitucional XX/96 e regulamentado pela Lei Complementar n 9424/96.

Comparando dados de matrculas do ensino fundamental em seis estados Rio Grande do Sul, Paran, So Paulo, Bahia, Pernambuco e Cear , entre 199410 e 200311, observa-se o avano da municipalizao deste nvel de ensino. Em 1994, cinco dos seis estados exceo do Cear apresentavam nmero de alunos matriculados na rede estadual superior ao da rede municipal. Em 2003, aps cinco anos de efetiva implantao do Fundef, dos seis estados pesquisados, quatro apresentavam o atendimento municipal superior ao da rede estadual. No Rio Grande do Sul, as redes estadual e municipal dividiam quase ao meio a oferta de vagas, enquanto em So Paulo ainda predominava a rede estadual. Mesmo no caso de So Paulo, quando verificamos a porcentagem que cada dependncia administrativa representa, observamos que em 1994 a rede municipal s atendia 9,68% do total de alunos da rede pblica, e em 2003 j chegava aos 39,29% (SUMYIA e FRANZESE, 2004). Em recursos transferidos, o Fundef significou uma mudana importante. Em todos os 26 estados houve redistribuio de receita a favor de seus municpios. S no exerccio de 2003 os governos estaduais transferiram aos municpios o equivalente a 5,5% do total de sua receita originria. Em termos regionais, os efeitos redistributivos da receita estadual para a esfera municipal foram mais acentuados nas regies menos desenvolvidas. No Nordeste, com o FUNDEF a receita disponvel de seus governos estaduais diminuiu em quase 8% e a dos respectivos Municpios aumentou em cerca de 15% (AFONSO, 2004). Outra rea na qual a descentralizao avanou em razo da coordenao do Governo Federal foi a da Sade. De acordo com a Constituio de 1988, esta poltica de responsabilidade das trs esferas de governo, devendo seus servios ser executados com colaborao intergovernamental, de acordo com o Sistema nico de Sade (SUS). Entretanto, apesar da agenda da descentralizao, ainda havia o legado da centralizao, com muito pouca participao do municpio na prestao desse servio. Dada a nova autonomia municipal. a operacionalizao do SUS teve de passar por uma articulao intergovernamental, que foi coordenada e, em parte, financiada, pelo Governo Federal. Pode-se dizer que houve dois incentivos para que os municpios decidissem assumir os servios de sade. O primeiro veio do objetivo de universalizao da poltica nacional, presente j em 1988, passando por um esforo de ampliar a oferta dos servios de sade. A previso de um aumento na oferta dos servios foi atraente aos municpios, considerando a visibilidade que tem a rea e os crditos polticos que pode conceder. Entretanto, os incentivos mais importantes vieram de normas federais, regulamentando as condies de prestao e financiamento dos servios de sade as Normas Operacionais Bsicas (NOBs). possvel observar, aps a implementao

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Fonte: Arretche, 2000. Fonte: Sumyia e Franzese, 2004.

de novas normas, avanos relevantes na adeso dos municpios ao Sistema (ARRETCHE, 2002; ABRUCIO e COSTA, 1999). Primeiro, foi oferecida aos municpios a possibilidade de aderir ao SUS, subordinando-se s normas federais e capacitando-se para receber recursos da Unio. Foram estabelecidos critrios de remunerao dos prestadores de servio conforme a produo e criado um canal de relacionamento direto entre a Unio e os municpios por meio de convnios. Essa regulamentao, contida nas NOB/91 e NOB/92, obteve a adeso de 22% dos municpios (ARRETCHE, 2002; ABRUCIO e COSTA, 1999). A NOB/93, adotada no governo Itamar Franco, elevou a taxa de adeso a 63% dos municpios brasileiros. Por meio desta nova regulamentao o Ministrio da Sade facultou aos governos locais a escolha entre trs modalidades distintas, de acordo com a capacidade administrativa de cada um, sendo o repasse federal de recursos diferenciado para cada uma das modalidades, proporcionalmente aos servios assumidos. O objetivo fazer com que os municpios assumissem os servios e tivessem autonomia financeira e gerencial para organiz-los, dentro das diretrizes gerais do Sistema nico de Sade. Ressalta-se a necessidade de implementao nos municpios dos Conselhos Municipais de Sade (ARRETCHE, 2002: 449). Neste processo observou-se um fortalecimento das relaes entre Unio e municpios e uma omisso das secretarias estaduais na coordenao, articulao, apoio tcnico e regulao dos servios de sade perante seus municpios (ABRUCIO e COSTA, 1999). Implementada em 1998, a NOB/96 trouxe condies para que a adeso ao sistema atingisse 99% dos municpios brasileiros. As novas regras acrescentavam recursos maioria dos municpios e o Ministrio da Sade foi capaz de sinalizar que suas disposies seriam efetivamente cumpridas. Cabe destacar, ainda no Governo Fernando Henrique, uma medida importante que, alm de vincular transferncia de recursos efetiva oferta de servio pelos municpios, assumiu uma funo redistributiva por meio de um critrio de repasse baseado tambm no nmero de habitantes de cada cidade. Estamos nos referindo ao Piso de Ateno Bsica (PAB), criado em dezembro de 1997. O PAB composto de uma parte fixa determinada pelo critrio de nmero de habitantes de cada municpio e uma parte varivel repassada de acordo com os servios efetivamente oferecidos por cada municpio. O valor fixo tem o objetivo de reduzir a desigualdade entre a capacidade de financiamento dos diferentes municpios, atenuando em parte o critrio da produtividade, segundo o qual se remunera os municpios pela produo de procedimentos hospitalares realizados. Nesse caso, municpios com uma rede incipiente, com capacidade de oferta de poucos servios, passam a contar com algum recurso fixo, de fundamental importncia para a estruturao de um atendimento preventivo de responsabilidade municipal (ABRUCIO, 2005).

A parte varivel do PAB composta por recursos distribudos de acordo com a adeso dos governos municipais a programas de sade nacionais prioritrios, tambm focados na sade preventiva. So eles: Sade da Famlia/Agentes Comunitrios de Sade, Sade Bucal, Assistncia Financeira Bsica, Combate s Carncias Nutricionais, Combate a Endemias e Vigilncia Sanitria. O resultado foi uma efetiva municipalizao do atendimento por meio da adeso a esses programas, melhorando a cobertura dos servios de sade no pas. Outra dimenso a se destacar so os mecanismos de accountability que acompanham os programas vinculados ao SUS, com a incidncia tanto de fiscalizao do Governo Federal para o efetivo repasse de recursos, quanto da necessidade de aprovao pelo Conselho Municipal de Sade (ABRUCIO, 2000). Ainda na rea da Sade, outra medida federal importante foi a aprovao da Emenda Constitucional n 29, que instituiu uma vinculao de receitas federais, estaduais e municipais com sade. Em razo deste novo dispositivo constitucional municpios so obrigados a investir 15% e os estados 12% do total de sua arrecadao (no caso dos estados, deduzido o montante transferido aos municpios). A coordenao de polticas pblica no federalismo Ao observar o processo de descentralizao que ocorreu Brasil a partir a dcada de 1980 e os mecanismos de coordenao federativa implementados nas reas de Educao e Sade no perodo ps 1994, constata-se a relevncia que o desenho federativo e a coexistncia de diferentes unidades de governo autnomas e interdependentes que lhe peculiar na implementao de polticas pblicas e, conseqentemente, na prestao de servios de bem-estar social populao. Pierson (1995:142) resume o problema da seguinte maneira:
Em sistemas federativos, autoridades no nvel central coexistem com autoridades nas unidades-constituintes, territorialmente distintas. Porque os funcionrios de ambos os nveis de governo so parte do mesmo sistema e tambm parcialmente autnomos, suas iniciativas de polticas sociais so altamente interdependentes mas modestamente coordenadas. Elas devem competir entre si, conduzir projetos

independentes que trabalham em sentidos opostos, ou cooperar para atingir finalidades que no conseguiriam atingir sozinhos12. (grifo e traduo nossos).

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In federal systems, authorities at the central level coexist with authorities in theterritorially-distinct constituent units of the federation, Because government officials at both levels are part of the same system yet partly autonomous, their social policy iniciatives are highly interdependent but often modestly coordinated. They may compete with each other, pursue independent projects that work at crosspurposes, or cooperate to achieve ends that they could not obtain alone. (PIERSON, 1995, p. 452)

Nesse trecho o autor menciona algumas idias-chave para o entendimento da interferncia do modelo federativo na elaborao de polticas pblicas. A autonomia dos entes federativos aliada, no caso brasileiro, a um vasto rol de competncias compartilhadas, por determinao constitucional possibilita que Unio, Estado e Municpios se omitam diante de uma questo, a populao permanea sem uma ao governamental e no saiba, efetivamente, de quem cobrar se do governo municipal, estadual e federal. Isto , tem-se um processo no transparente e de responsabilizao difusa, que possibilita que cada esfera de governo culpe a outra pelo problema, sem que nenhuma ao efetiva seja tomada. Outra possibilidade que as diferentes esferas de governo efetivem, ao mesmo tempo, iniciativas de polticas pblicas sem nenhuma integrao, ou at mesmo em direes opostas. Esta prtica faz com que os recursos pblicos de cada ente federativo sejam aplicados isoladamente, atacando de maneira sobreposta praticamente os mesmos problemas. Com isso, perde-se uma oportunidade de potencializar recursos que so escassos e articular aes de maneira a gerar melhores resultados. No Brasil, conforme j mencionado acima, o processo descoordenado de descentralizao que sucedeu a Constituio Federal de 1988 resultou, em um primeiro momento, na falta de atuao dos nveis federal e estadual de governo e, por outro lado, em uma exacerbao do municipalismo autrquico. A municipalizao de polticas pblicas se deu de maneira bastante desigual no pas, tanto pela diversidade de situaes financeiras e capacidade administrativa dos municpios brasileiros, quanto pela vontade poltica de cada governo municipal de utilizar seus recursos na promoo de polticas pblicas, ou continuar solicitando auxlio das esferas estadual e federal para viabilizar aes de governo. O que pudemos observar no perodo ps 1994 foi a iniciativa da Unio em coordenar polticas de Sade e Educao por meio de uma regulamentao que no s distribuiu tarefas aos entes federativos, mas tambm estabeleceu incentivos financeiros para facilitar a adeso dos governos subnacionais. Nesse caso, a Unio assumiu uma funo mais de coordenao e regulao do que propriamente de execuo dos servios. Esta ltima funo de execuo foi claramente assumida pelos municpios, hoje responsveis pela proviso da maior parte dos servios pblicos. J nos estados, a redefinio de papis a que nos parece mais incompleta. Atuando em alguns pontos na proviso direta de servios e com um papel de coordenao regional pouco desenvolvido, os governos estaduais parecem ser os que menos se adaptaram uma forma articulada de proviso de polticas pblicas. Prova disso que uma srie de programas e aes coordenadas so fruto de uma relao direta entre Unio e municpios as polticas de transferncia de renda so hoje o maior exemplo disso. A coordenao regional intra-estadual tem ficado, muitas vezes, por conta dos prprios municpios, que se articulam em torno de uma questo por meio da formao de consrcios intermunicipais. Os consrcios formalizam a cooperao intermunicipal

com o objetivo de reunir esforos em torno de um problema cuja soluo extrapola os limites de um municpio e atinge a dimenso microrregional ou regional. O resultado dessa cooperao pode ser a realizao de obras, servios ou at mesmo planejamento conjuntos. No ano 2001, 1.969 municpios estavam em consrcios de sade, 669 em consrcios de uso compartilhado de mquinas e equipamentos e 216 em consrcios para tratamento e destinao final de resduos slidos13. Alm dessas reas verificamse consrcios atuando em educao, obras pblicas, capacitao administrativa, meio ambiente, desenvolvimento econmico, assistncia social, agricultura e esportes14. Em 2005, foi promulgada a Lei Federal n. 11.107 regulamentando os consrcios pblicos. A principal novidade foi a atribuio de personalidade jurdica de direito pblico aos consrcios, que passam a ser considerados como entes da administrao indireta dos municpios-membro, a exemplo das autarquias. Imagina-se que essa nova estrutura possa dar maior estabilidade a esse tipo de cooperao intergovernamental, ficando sua continuidade menos suscetvel vontade de cada novo Prefeito eleito. Outra forma possvel de cooperao intergovernamental so os convnios. Os convnios tm como finalidade o alcance de objetivos institucionais comuns por meio de uma mtua colaborao entre os partcipes no caso em questo, governos. Essa mtua colaborao pode assumir vrias formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imveis, de know how, entre outros15. Todavia, observando esses acordos mais de perto, o que podemos verificar que, no mais das vezes, os termos so definidos pela esfera de governo superior, assemelhando-se mais a uma adeso por uma das partes, do que de fato uma negociao. Apesar disso, esse o instrumento de cooperao mais largamente utilizado pelos entes federativos, abrangendo praticamente todas as reas de poltica pblica. Boa parte desses termos regulamenta repasses de verba de um nvel de governo para realizao de obras, eventos ou programas pelo outro; outra parte, que no pactua recursos financeiros, constitui na verdade uma forma de transferir a implementao de uma poltica, ou mesmo seu custeio, esfera de governo mais prxima da populao, normalmente os municpios (FRANZESE, 2005). Consideraes Finais O federalismo causa um enorme impacto nas polticas pblicas brasileiras, como se procurou evidenciar ao longo do texto. Num sentido mais amplo, possvel dizer
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Fonte: Secretaria de Assuntos Federativos, 2004 Fonte IBAM, 2004 15 O termo partcipe juridicamente reservado para convnios. A denominao parte reservada a contratos, justamente para diferenciar uma espcie de relao jurdica da outra. Enquanto a primeira caracteriza-se pela cooperao em prol de um objetivo comum, a segunda denota uma relao de prestao e contraprestao, onde interesses opostos se complementam (Di Pietro, 1999).

que o desenvolvimento do Estado no Brasil teve uma relao muito forte com a dinmica federativa. Diante disso, quais so os principais dilemas colocados hoje pela Federao gesto pblica do Pas? Em linhas gerais, h atualmente cinco aspectos centrais na relao entre federalismo e polticas pblicas que precisam ter um melhor equacionamento: 1) Fortalecimento das condies de governana democrtica no plano subnacional. Neste ponto, essencial a modernizao da burocracia de estados e municpios, bem como a democratizao do poder local. 2) Criao de mecanismos que favoream a cooperao entre os nveis de governo. Figuras como os Consrcios j tm atuado neste sentido, mas preciso atuar tambm no plano das polticas pblicas que no tenham formas de coordenao bem definidas o que ocorre na maior parte dos casos. A despeito da definio de um federalismo mais cooperativo no mbito das competncias constitucionais, o federalismo brasileiro na prtica muito compartimentalizado e pouco entrelaado, o que atrapalha as polticas pblicas, tanto em termos de eficincia como de responsabilizao. 3) Repensar os marcos polticos territoriais do pas, reformulando as formas de governana regional. Em destaque, deve-se reformar a governana metropolitana e a macro-regional, que esto em crise desde o final da dcada de 1980. Atuar neste front significa desmistificar a ideologia municipalista, segundo a qual os municpios devem ser a unidade bsica da proviso e planejamento dos servios pblicos. 4) Os papis de coordenao e induo do Governo Federal e dos estados precisam ter uma melhor definio. Polticas nacionais no so antinmicas em relao descentralizao, de modo que setores como Segurana Pblica e Polticas urbanas necessitam de forte atuao da Unio. Na mesma linha de raciocnio, os governos estaduais tm de encontrar o seu nicho de atuao, pois a indefinio de suas funes um dos maiores problemas do federalismo brasileiro. 5) Por fim, uma tarefa urgente diz respeito aos fruns federativos. Isto , as instituies que congregam os atores intergovernamentais devem ser reforadas, em prol da democratizao e maior efetividade de suas aes. Neles podem ser decididos os principais dilemas de coordenao federativa das polticas pblicas. Ressaltar o papel dos fruns federativos e da ao mais entrelaada dos nveis de governo fugir do improdutivo debate centralizao versus centralizao. Ir por outra linha, a da coordenao federativa, traz mais frutos e favorece a articulao dos recursos governamentais disponveis financeiros, administrativos e de atuao conjunta com a sociedade. Num Pas com tantas carncias sociais e fragilidades do Poder pblico, o federalismo tem de ser uma alavanca para o sucesso das polticas pblicas, e no mais um dos vrios obstculos boa governana que emperram a modernizao da gesto pblica. E, no por acaso, as experincias administrativas bem sucedidas que existem no Brasil se ampliaram a outros locais e/ou se

consolidaram em suas esferas medida que houve o melhor equacionamento dos dilemas intergovernamentais.

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