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INTERNATIONAL SYMPOSIUM The Changing Role of Parliaments in the Budget Process: Experiences of PUIC Countries and EU Member States

23-25 September 2010 Anemon Hotel, Afyonkarahisar

Session two
Budgeting and Budgetary Oversight in the PUIC Countries and EU Member States: Parliaments and Supreme Audit Institutions/Courts of Accounts
by Abdellah Serhane Secretary General, Cour des Comptes, Morocco

AAA Biography N en 1952. Titulaire dun Doctorat en Sciences Economiques (2001) ; dun Diplme des Etudes Suprieures Spcialises en Audit et Contrle de gestion (1990) et dun M.B.A. en Management (1988). Sur le plan professionnel Monsieur Serhane Abdellah aprs avoir russi son cursus dInspecteur des Finances en 1976, il a assur durant plus de 20 ans plusieurs responsabilits au sein du Ministre des Finances o il a t chef de service, chef de division et puis Directeur-Adjoint. Il a galement t nomm Directeur des Etablissements publics et du Partenariat Ministre de lHabitat pendant plus de 7 ans. Depuis septembre 2003 M. Serhane volue au sein de la Cour des comptes o il a t Prsident de la Chambre conomique et financire et depuis Janvier 2009 il assume la responsabilit de Secrtariat Gnral. Sur le plan des activits International M. Serhane a ngoci avec la Banque Mondiale, la Banque Africaine de Dveloppement, plusieurs prts sectoriels. Il a t associ plusieurs missions daudits et participer au plusieurs manifestations Internationales portant sur les finances publiques, les rformes budgtaires, laudit comptable et financier, laudit de performance. Enfin, sur le plan universitaire, M. Serhane est professeur la Fac.de Droit Rabat de lISCAE et de lISA.

Abstract Lune des attributions du parlement en matire de contrle de la politique budgtaire et financire de lEtat, consiste en le vote de la loi de rglement. Il sagit dun document la fois juridique et comptable qui consiste le montant des recettes et des dpenses publiques annuelles et arrte le compte de rsultat budgtaire. Force est de constater que, dans de nombreux pays, la loi de rglement a t entache, pour longtemps, de plusieurs insuffisances lies surtout aux retards de production ce document et la pertinence de son vote, ce qui vide cette loi de sa substance et la rduit un simple formalisme juridique dpourvu de toute efficacit mme de contribuer lamlioration de la gestion publique. Depuis 2002, le Maroc sest engag dans plusieurs chantiers de rforme qui ont touch les systmes de gestion budgtaire ( fongibilit des crdits, indicateurs de performance,) et comptable ( plan comptable de lEtat), le dispositif de contrle des finances publiques ce qui a contribu au renforcement du principe de reddition des comptes, et lamlioration de la qualit de linformation fournie par la cour des comptes au parlement en ce qui concerne en particulier la loi de rglement.

Contrle parlementaire et loi de rglement - Cas du Maroc Dr. Abdellah SERHANE Secrtaire Gnral de la Cour des comptes Royaume du Maroc Introduction La loi de rglement constate, chaque fin danne budgtaire, le montant dfinitif des encaissements de recettes et des ordonnancements dpenses de ltat, dcrit les oprations rglementaires ayant affect lexcution du budget, arrte le compte de rsultat budgtaire et ratifie les rgularisations se rapportant une mme anne budgtaire (loi organique relative la loi de finances (26 novembre 1998)). Il sagit dun document la fois juridique et comptable qui est soumis lapprobation du Parlement qui constitue un instrument important mis la disposition des parlementaires pour leur donner une ide prcise sur les conditions dexcution de la loi de finances quils ont vot auparavant. Alors quelle devait tre le support privilgi du contrle parlementaire du respect de lautorisation accorde au gouvernement, elle ne suscite par le mme intrt que la loi de finances et ce, pour plusieurs raisons lies au dcalage entre lexcution de la loi de finances et la prsentation de la loi de rglement, le peu dintrt manifest par les diffrents ministres lgard de la prsentation de leur rsultats, les limites du systme de centralisation de linformation comptable et budgtaire et labsence doutils juridiques favorisant lobligation de prsenter les rsultats obtenus par rapport lautorisation donne par le parlement. Cependant, la loi de rglement a retrouv une relative importance avec les rformes budgtaires engags par le Maroc depuis 2002 au niveau de la gestion et du contrle des finances publiques, dont lune des consquences les plus importantes consiste en la rduction des dlais de prsentation du projet de la loi de rglement. Cette dynamique est amene se renforcer davantage avec le projet de refonte de la loi organique relative la loi de finances en cours de prparation au Royaume. Lapport de la Cour des comptes, travers les documents accompagnant le projet de loi de rglement, est tributaire de la qualit de linformation fournie par les services du ministre des finances ainsi que les dlais de reddition des comptes. Cest ainsi quavec lamlioration des dlais de prparation du projet de loi de rglement, les documents prpars par la Cour sont passs dune logique purement statistique une analyse plus fine de lintervention du gouvernement en matire dexcution de la loi de finances. Cependant, des efforts restent dployer au niveau des systmes de reporting, de prsentation de linformation comptable lie la performance et de lintervention du parlement. A- Aperu sur le cadre technique dlaboration et de contrle de la loi de rglement 1- Elaboration du projet par le ministre charg des finances Le rle du ministre des finances en matire de prparation du projet de loi de rglement dbute par ltablissement des situations comptables de lanne et lexamen des comptes administratifs prpars par les diffrents ministres. Aprs rglement de discordances releves entre les critures comptables des

AAA ordonnateurs et celles des services du Ministre des Finances (Budget, TGR, CED), la direction du budget labore le projet de la loi de rglement et le compte gnral du Royaume. Le rglement des discordances entre les comptes administratifs et les situations du ministre des finances ncessite beaucoup de temps ce qui se rpercute sur le dlai de prparation du projet de la loi de rglement. Labsence dun systme comptable fiable et intgr, provoque naturellement beaucoup de retard pour le reporting, la centralisation et la validation de linformation comptable et avec tout le risque que comporte une telle dmarche quand au respect des principes de sincrit et de clart. Il faut remarquer aussi que malgr la fixation lgale des dlais de prsentation au parlement du projet de loi de rglement, cette disposition na pas t respecte que depuis 2008 avec la prsentation du projet de loi de rglement relative lexercice 2006. Depuis, on assiste une amlioration substantielle dans la prsentation du projet de loi de rglement. Ainsi, les projets relatifs aux exercices 2007 et 2008 ont t prsents au parlement respectivement, en dcembre 2009 et mars 2010, soit 09 mois avant le dlai lgal prvu pas la loi organique relative la loi de finances, ce qui reprsente un saut qualitatif en soi. Lois de rglement Date de Parlement dpt au 2004 30/12/2008 2005 30/12/2008 2006 30/12/2008 2007 02/12/200 9 2008 12/03/201 0

Sur ce volet, Il convient de signaler que la Maroc a mis en place depuis janvier 2010 (aprs une priode de test de deux annes) un systme de gestion intgre de la dpense (GID) qui reprsente une plate forme informatique de gestion de la dpense publique faisant intervenir lensemble des ordonnateurs et des comptables publics. Lapport de ce progiciel est important cet gard. Il est appel permettre : Une simplification des procdures et une meilleure communication entre diffrents intervenants dans le circuit de la dpense ; Une automatisation du suivi des crdits budgtaires ; Une exploitation optimale des donnes.

Paralllement, le Maroc a mis en route un programme ambitieux de modernisation de ladministration. La rforme budgtaire, qui en fait partie, a t dclenche depuis fin 2001 suite une circulaire du Premier Ministre, cette rforme sappuie sur une srie de dispositifs : globalisation des crdits et institution dindicateurs de performance, contractualisation des relations entre les administrations centrales et leurs services dconcentrs, partenariat avec les acteurs locaux et enfin une programmation pluriannuelle par linstauration dun cadre triennal de dpenses, tendant optimiser lallocation des ressources budgtaires. Pour sa mise en uvre, cette rforme a t mene de manire progressive, optionnelle et participative, les pouvoirs publics veulent donner un lan ladite rforme budgtaire en instituant lensemble ou certains de ses dispositifs dans un cadre lgal qui assure son volution et son ancrage. En plus de ces mesures, le ministre des finances a introduit plusieurs changement visant la modernisation du contrle de la dpense publique en lorientant vers la performance par la simplification des procdures et lintroduction de plus de flexibilit dans son exercice (contrle modul de la dpense, internalisation du contrle des engagements)..

2- Porte du contrle parlementaire Conformment aux dispositions de larticle 47 de la loi organique relative la loi de finances (26 novembre 1998), le projet de loi de rglement doit tre dpos sur le bureau d'une des deux chambres du Parlement, au plus tard, la fin de la deuxime anne budgtaire qui suit l'anne d'excution de la loi de finances. La discussion du projet de loi de rglement est l'occasion pour le Parlement d'apprcier la porte des autorisations budgtaires face aux ralisations. A travers le vote de la loi de rglement et au-del de l'aspect du contrle budgtaire, le Parlement exerce aussi son pouvoir de contrle politique. Les documents dtaills produits l'appui du projet de loi de rglement, et notamment le rapport de la Cour des comptes, sont autant d'informations qui sont mises la disposition du Parlement pour une meilleure apprciation des chiffres prsents par le projet de loi de rglement. Cependant, force est de constater que lintrt manifest par les parlementaires ce projet de loi ainsi quaux documents laccompagnant demeure faible au vu des possibilits offertes aux parlementaires de questionner le gouvernement sur les ralisations des objectifs ainsi que les multiples problmatiques qui sont souleves dans le rapport de la Cour des comptes sur lexcution de la loi de finances. Quand il s'agit de voter le projet de loi de rglement avec retard, on se trouve devant une dichotomie : dune part, prsenter des comptes fiables, ce qui demande beaucoup de temps, dautre part, prsenter le projet de loi de rglement le plus rapidement possible pour que son examen par le Parlement prsente un certain intrt. cet gard, durant une grande priode, les projets de loi de rglement ont t dposs avec des retards excdant parfois plus de six annes. Il est bien vident quils perdent de leur importance car le parlement ayant vot la loi de finances na pas souvent la mme configuration que celui qui doit voter le projet de rglement. De mme, le gouvernement qui a excut la loi de finances nest plus celui qui a prsent le projet de loi de rglement sy rapportant. L'opinion gnrale est que les comptences de fond du Parlement en matire d'approbation du projet de loi de Rglement sont importantes, mais qu'elles sont entraves par des phnomnes politiques. Lon constate que les projets de loi de rglement sont souvent discuts et vots par un nombre trs faible de parlementaires et en un temps rduit. Lois de rglement Date d'approbation par la Chambre des Conseillers Date d'approbation par la Chambre des Reprsentants Date de publication dans le Bulletin Officiel 2004 (*) 14/04/2009 30/12/2009 2005 (*) 14/04/2009 30/12/2009 2006 14/04/200 9 30/12/200 9 2007 12/07/201 0 27/01/201 0 2008 12/07/2010 En cours En attente dapprobation par la Ch. Des reprsentants

N 5823 N 5821 N 5820 du du du En cours 11/03/2010 22/03/201 15/03/2010 0

(*) le retard du vote de la loi de rglement incombe au gouvernement qui na pas prpar temps le projet de loi de rglement

AAA Pour pallier cette carence, les parlementaires pourraient tirer profit, au maximum, des analyses que leur fournit la Cour des comptes dans le cadre de son assistance lgale au parlement, ce qui aidera les lus porter un jugement fond sur le respect des autorisations budgtaires et plus prcisment sur la performance et limpact des politiques publiques. 3- Rle de la Cour des comptes Lintervention de la Cour en matire de rglement du budget de lEtat se fait conformment la Constitution du Royaume. En effet, larticle 96 stipule que la Cour des comptes est charge d'assurer le contrle suprieur de l'excution des lois de finances. Larticle 97 donne la possibilit la Cour des comptes dassister le Parlement dans les domaines relevant de sa comptence en vertu de la loi. La porte et les modalits de cette assistance son fixes par le code des juridictions financires, qui consiste en la prparation du rapport sur l'excution de la loi de finances et de la dclaration gnrale de conformit Le rapport sur lexcution de la loi de finances, comprend notamment : Les observations suscites par la comparaison des prvisions et des ralisations ; Les incidences des oprations budgtaires et des oprations de trsorerie sur la situation financire de lEtat ; Les actes modificatifs des dotations budgtaires et leur conformit aux dispositions de la loi organique relative la loi de finances ;

La dclaration gnrale de conformit permet de rapprocher les rsultats des comptes individuels produits la Cour par les comptables publics de ceux du compte gnral du royaume tabli et communiqu la Cour par le ministre charg des finances. Cette attribution s'en tient, pour l'essentiel, un contrle de cohrence. Lanalyse des documents communiqus la Cour permet de passer en revue tous les changements qui ont modifi la structure initiale de la loi de finances, vote par le parlement. Lobjet de cette analyse tant de montrer aux parlementaires la modification les autorisations budgtaires, notamment en matire de prlvement des crdits du chapitre des dpenses imprvues et des dotations provisionnelles et celle cause par les virements de crdits. Il y a lieu de souligner que cette tendance a t accentue avec les rformes budgtaires qui ont t introduites par le ministre des finances depuis 2002 en termes de fongibilit des crdits et visant entre autres une responsabilisation accrue des gestionnaires. A ce niveau, la Cour a constat la non production par certains dpartements ministriels des rapports de performance contrairement ce qui est prvue par la rglementation en vigueur, ce qui limite lapprciation de la ralisation des objectifs et au demeurant la mesure de limpact des politiques publiques. Par ailleurs, il est signaler que le rapport de la Cour traite chaque anne une thmatique spcifique, quelle essaye danalyse en profondeur : la dette publique, la gestion des recettes, la performance dans la gestion publique, la nature des reports,etc. Au-del de son rle de dmystificateur des comptes financier de lEtat, la Cour a pour mission dobserver de manire impartiale l'volution de la qualit de gestion des finances publiques et de mettre en exergue les principales tensions auxquelles les responsables politiques auront remdier. Ce besoin spcifique de rfrences objectives en matire de la gestion des finances publiques fait de la Cour linstitution la mieux 6

place pour le satisfaire, en considration de son indpendance et de son savoir faire en matire de contrle suprieur des finances publiques. Dans la perspective de lorientation du principe de la reddition des comptes vers la notion de performance, lintervention de la Cour des comptes est appele tre redynamis et largi pour assumer la fonction du commentateur, par excellence, de la qualit de lutilisation des deniers publics. Elle peut paratre ainsi comme un organe d'valuation et d'expertise pour l'ensemble de la rflexion budgtaire. Pour se faire, la Cour sest engage dans un processus visant le renforcement de ses capacits dans ce domaine travers ltablissement des protocoles de transmission lectronique des donnes avec les diffrentes structures du ministre des finances, le renforcement des effectifs ddis cette prrogative et la rvision du contenu de ses rapports. B- Des rformes en chantier pour une meilleure valorisation de la loi rglement Face aux nouvelles exigences en matire de loi de rglement, les principaux lments qui mergent de lanalyse du benchmark international en la matire ont trait aux axes suivants : Refonte des systmes dinformation et de gestion ; Respect du principe de la reddition des comptes publics en renforant le rgime des responsabilits ; Gestion publique oriente vers la performance ; Rnovation du systme de contrle des finances publiques.

La gestion comptable intgre devrait passer invitablement par lamnagement du plan comptable de lEtat l'instar de ce qui a t dvelopp dans des systmes budgtaires et comptables compars dans plusieurs pays. Cest lobjet du chantier de rforme du plan comptable de lEtat marocain, dj enclench par la modification du cadre juridique le rgissant (depuis fvrier dernier) et actuellement en dveloppement pour une ventuelle mise en service lanne prochaine. Le nouveau plan comptable de ltat va permettre dintroduire la comptabilit dexercice et les lments dcrivant la situation patrimoniale, afin de parvenir une vritable comptabilit patrimoniale mettant en jeu des comptes de bilans (stocks, biens patrimoniaux). Concernant la reddition de comptes, il est impratif de rehausser la transparence des rapports publics travers lamlioration de la pertinence et la clart de linformation produite ainsi que la rapidit avec laquelle elle est transmise au Parlement. Les rapports et comptes rendus au Parlement devraient tre orients vers des questions de gouvernance et de performance. Quant la performance, la rforme de la LOF devrait transformer en profondeur les modalits de gestion des deniers publics, en faisant de la performance la cible de laction de lEtat. Il sagit de faire passer la gestion de lEtat dune logique de moyens et de procdures une logique de rsultats et de responsabilit en vue dune amlioration de lefficacit, lconomie et lefficience dans la gestion publique de manire gnrale. Mais en tout tat de cause, ni la loi de rglement, ni le Rapport sur lexcution de la loi de finances, ni la porte de la dclaration gnrale de conformit ne seront incontestablement suffisants pour aboutir une apprciation judicieuse de laction du Gouvernement. Il faut prvoir expressment, au niveau de la LOF, la production systmatique, en faveur du Parlement, dun document annuel sur la performance faisant

AAA notamment connatre, par programme, les objectifs, les rsultats attendus et obtenus, les indicateurs et cots associs et la gestion des autorisations d'emploi des crdits budgtaires. La discussion de la loi de rglement est appele devenir un rendez-vous budgtaire aussi important que le dbat sur le projet de loi de finances lui-mme. Chaque ministre se livrera donc deux exercices : la dfense de son bilan et la prsentation de ses programmes futures. Or, la ralisation de cet objectif dpendra non seulement de la modification des rgles (dj opre en 2002), mais surtout d'un changement se stratgie visant lapprhension et lintgration de la notion de la performance et son impact sur la gestion des ressources publiques. Cette intgration devrait dailleurs tre assortie de lapplication du principe rcompense/sanction. Par ailleurs, il y a lieu dassurer la complmentarit des procdures de contrle a posteriori en sacheminant vers un contrle intgr alliant la fois les initiatives du contrle parlementaire avec celles du contrle suprieur (ISC). Tous ces lments ont t enclenchs au Maroc avec des degrs de maturit diffrents en procdant des modifications simples du cadre juridique et parfois mme droit constant. Cette dynamique volontariste initie principalement par le ministre des finances gagnerait tre engage selon une vision densemble associant tous les acteurs. Il est temps aujourdhui de penser ces rformes comme un chantier de lEtat avec toutes ses composantes et passer une vitesse suprieure pour une meilleure appropriation de ces rformes. Le besoin se fait ressentir de manire grandissante en vue de la refondation tant attendue de la loi organique relatives aux lois de finances, dont lengagement pour la prsentation dune premire mouture a t donn par le ministre des finances pour la fin de cette anne.

Conclusion. Lexamen de la loi de rglement a longtemps souffert de plusieurs dysfonctionnements qui tiennent principalement des aspects techniques lis aux difficults de concordance entre les comptes des ordonnateurs et ceux des comptables bloquant ainsi le processus de production comptable dans son ensemble. Il reste nanmoins que le Maroc a bel et bien engag des rformes afin dabolir ces facteurs de blocage, notamment par la fusion entre le contrle des engagements de dpense et la trsorerie gnrale du royaume, la mise en place du systme de la gestion intgre de la dpense, la gnration automatique des critures comptables de fin danne aussi bien des ordonnateurs que des comptables, la simplification des procdures de gestion des crdits budgtaires,etc. Une mesure importante et innovatrice et non des moindres apporte par larticle 25 du code des juridictions financires a constitu un facteur dacclration de la production des comptes : il sagit de la prsentation des comptes de chaque service de lEtat sous la forme dun compte unique au lieu de plusieurs comptes comme cela tait le cas prcdemment. Conscient de limportance que revt la transparence dans la gestion des comptes de lEtat et la diligence qui doit prsider leur laboration ; le Maroc est en passe de prparer la mise en uvre dautres mesures visant le parachvement des rformes budgtaires. De ce point de vue, il est prciser que le dlai de deux ans prvu par la lgislation ne soutient plus la comparaison avec les benchmarks internationaux actuels qui prconisent un rendu des comptes simultan la prsentation au Parlement du projet de la loi de finances de lanne suivante (soit de douze mois). Un tel objectif est dj engag avec la rflexion actuellement en tude de la LOF. De mme, la certification des comptes est un objectif atteindre moyen terme. Cependant, cette opration ne doit pas tre assimile un processus de certification au sens commercial. Lexprience des quelques pays qui se sont dj engags dans cette voie montre que la certification ne fonctionne pas selon la loi du tout ou rien. Il existe toute une graduation des niveaux de certification qui prcisment permet damliorer la qualit des comptes au fil des exercices et contribuer ainsi linstauration dun systme de gestion publique axe sur la performance et la bonne gouvernance. Enfin, force est de signaler qu ct de la performance et de la transparence que ces rformes visent asseoir et dvelopper au niveau de la gestion comptable et financire des ressources de lEtat, un autre objectif et non des moindres devrait tre galement prsent au centre des proccupations des autorits politiques et financires , savoir, limage fidle des comptes et leur impact sur la perception du citoyen dune part et de la mise en confiance instaurer vis--vis des partenaires et des bailleurs de fonds internationaux dautre part.