Finanas de proximidade e desenvolvimento territorial no semi-rido brasileiro

Ricardo Abramovay*

In COSSO, Maurcio Blanco, org. (2003) - Estrutura Agrria, Mercado de Trabalho e Pobreza rural no Brasil captulo 12 no prelo

Apresentao
A construo de um sistema financeiro que estimule a gerao de renda por parte das populaes hoje vivendo em situao de pobreza no semi-rido nordestino choca-se contra trs obstculos intelectuais bsicos. O primeiro o que confunde microfinanas com microcrdito e subestima o papel da poupana local nos esforos de investimento de uma determinada comunidade e a importncia do pleno acesso ao sistema bancrio para o sucesso de empreendimentos econmicos promissores. O segundo o que v na precariedade da agricultura a fonte praticamente exclusiva da pobreza rural e preconiza o crescimento agrcola como motor quase nico da emancipao social no semi-rido. O terceiro consiste na prtica arraigada de pr-selecionar, a partir de critrios objetivos (nvel de renda, educao, populao vivendo da agricultura, tamanho dos estabelecimentos etc.), os municpios onde vai concentrar-se a ao pblica garantindo-lhes de antemo a transferncia de recursos, independentemente da qualidade dos projetos que sejam capazes de elaborar. Estes trs preconceitos esto profundamente enraizados nas instituies nacionais e internacionais que lutam contra a pobreza rural. Assim, o prprio desenho de uma proposta potencialmente inovadora de desenvolvimento corre o risco a tomar as formas j conhecidas da poltica pblica: definem-se municpios (ou critrios com base nos quais sero escolhidos) e, dentro destes municpios, um determinado pblico (os assentados e os que vivem no entorno dos assentamentos, por exemplo); atribui-se um certo montante de recursos, mobilizam-se as agncias financeiras capazes de fazer com que estes recursos cheguem s mos dos destinatrios previamente delimitados e mobiliza-se a assistncia tcnica e mesmo uma certa assistncia educacional para garantir sua boa utilizao. O que tem mostrado a literatura econmica voltada ao estudo das instituies que os caminhos tomados pela vida social (tanto na adoo de tecnologias, como nos rumos de certas polticas, por exemplo) refletem menos a racionalidade e a eficincia das propostas e das organizaes que o conjunto de foras e influncias j existentes e que empurram programas e polticas numa certa direo. Brian Arthur (1988) fundamenta a sua crtica prpria idia neoclssica de que o funcionamento dos mercados conduz, espontaneamente, a solues mais eficientes e abre o caminho para compreender que a ineficincia pode perdurar num sistema social como resultado da configurao de foras j existente. O mesmo raciocnio pode ser aplicado s polticas pblicas que so permanentemente
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Professor titular do Departamento de Economia da FEA e presidente do Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da USP abramov@usp.br

magnetizadas pelos caminhos j conhecidos e traados: o que os institucionalistas contemporneos chamam de dependncia de caminho (path dependence). claro que existem inmeras definies de instituio nas cincias sociais. O importante que, em todas elas isso comum sociologia e economia a instituio liga-se a normas, regularidades de comportamentos, expectativas de condutas e crenas associadas a uma certa inrcia nas formas de relao social. exatamente neste sentido que o historiador Avner Greif (2001) fala em falhas de transferncia institucional: a estrutura de uma certa poltica, seu desenho organizacional podem ser transferidos dos planejadores para a realidade concreta em que ser executada. Entretanto, no se constroem, no mesmo ritmo, expectativas, modelos mentais partilhados (Denzau e North, 1994), normas de conduta com a facilidade que se montam estruturas administrativas (1). A transferncia de recursos para regies pobres e esta no uma caracterstica estritamente brasileira - tem sido, com grande freqncia, a ocasio de reforar estruturas de dominao e clientelismo que esto na raiz da prpria pobreza. Qual deve ser o formato de um sistema financeiro voltado fundamentalmente ao combate pobreza rural no semi-rido do Nordeste brasileiro? O que caracterizou a poltica pblica brasileira at hoje, neste sentido, foi a tentativa de utilizar o sistema bancrio estatal para a transferncia de crdito a populaes desprovidas de garantias e contrapartidas. O resultado tem sido duplamente frustrante: por um lado, apesar de um crescimento notvel, os programas creditcios atingem apenas uma minoria entre os agricultores familiares do Pas. Alm disso, o acesso ao crdito raramente se acompanha da possibilidade de uso do conjunto de servios que o sistema bancrio tem a vocao de oferecer. A transferncia de recursos creditcios acaba no se traduzindo numa dinmica de investimentos capaz de representar um salto qualitativo na luta contra a pobreza. Pior: uma vez que o formato da poltica de crdito tem consistido, at aqui, na tentativa de se colocar agncias bancrias comerciais em contato com populaes pobres, os custos da assimetria desta transao recaem sobre o Tesouro Nacional: quanto mais a poltica chega a populaes pobres, maiores so as contrapartidas que os bancos (ainda que estatais) recebem do Tesouro para levar adiante suas operaes (Dias, Abramovay, Bittencourt, 2001). Ou ento o Tesouro assume os riscos das operaes e o resultado a inadimplncia generalizada. A construo de um sistema financeiro local - que o ltimo relatrio do Centre Walras chama com razo de finanas de proximidade (Servet e Vallat, 2001:13) no pode ter como objetivo central simplesmente repassar crditos oficiais a um custo inferior ao atualmente cobrado pelos bancos na operao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, o PRONAF. O desafio bsico est em construir um conjunto de organizaes locais que estimule a poupana e a diversificao dos investimentos das populaes vivendo hoje em situao de pobreza no meio rural. Este objetivo pode parecer conflitante com a prpria pobreza hoje existente, como se primeiro fosse necessrio gerar renda para s ento pensar na formao de poupana local. Este trabalho apia-se na hiptese fortemente corroborada pela literatura internacional e mesmo por algumas informaes brasileiras de que existe um considervel potencial de poupana, entre as
A reside uma fonte de explicao para os problemas operacionais encontrados pelos inmeros conselhos de gesto e de desenvolvimento que se formaram no Pas nos ltimos anos. Ver Abramovay, 2001a.
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populaes pobres, vindo de transferncias pblicas e privadas de renda. O problema bsico que aos pobres so abertas modalidades precrias e restritas de valorizao desta poupana: o gado, por exemplo, uma forma freqente, mas perversa, de conservao das economias dos agricultores pobres que reflete o bloqueio de seu acesso a modalidades mais seguras e lquidas de depsito de seus recursos. Esta poupana, que se confunde com o prprio patrimnio produtivo das famlias (o gado, por exemplo), alm de sujeitar-se a perdas e depreciaes, no pode ser reunida para suscitar investimentos produtivos. A constatao bsica que torna necessria a construo de um sistema financeiro de proximidade, capaz de estimular as atividades econmicas das populaes mais pobres, que parte importante da renda monetria dos pobres no campo hoje simplesmente esterilizada por um ambiente institucional que no estimula a poupana e que inibe os investimentos. Este texto pretende definir algumas condies e alguns limites da construo de um sistema de finanas de proximidade no semi-rido nordestino. Ele foi inspirado por uma demanda dos organizadores do Projeto Dom Helder Cmara, que, com base em recursos governamentais e do Fundo Internacional de Desenvolvimento para a Agricultura (FIDA/ONU), deu incio a um conjunto de iniciativas voltadas especialmente ao desenvolvimento do semi-rido (2). O texto no entra no detalhamento operacional, na estrutura administrativa ou jurdica de tal sistema. A idia central em torno da qual o trabalho se organiza que um sistema de finanas de proximidade no semi-rido pode desempenhar papel estratgico na incorporao ao processo de desenvolvimento das populaes hoje vivendo em situao de pobreza. Uma vez que se trata de uma proposta para a organizao de um sistema financeiro descentralizado o texto est organizado na forma de seis proposies em torno das quais so expostos os argumentos que o fundamentam. 1. A principal hiptese em que se apiam os investimentos que o Projeto Dom Helder pretende fazer em municpios do semi-rido nordestino que a luta contra a pobreza na regio passa fundamentalmente pelo reforo do empreendedorismo individual e coletivo. At aqui a contribuio do trabalho assalariado na gerao de renda no semi-rido nordestino tem sido muito limitada. Estudo recente do IPEA e da SUDENE (2001) localizou as 18 microrregies mais dinmicas do semi-rido nordestino levando em considerao trs critrios: a evoluo dos depsitos bancrios durante os anos 1990, o aumento da produo agropecuria e os rendimentos do emprego assalariado no mesmo perodo. Para efetuar os clculos o estudo concentrou-se no emprego assalariado formal do setor privado, cujas declaraes so registradas pela RAIS. Embora se trate de um indicador imperfeito da situao do trabalho assalariado (cuja esmagadora maioria sabidamente informal), chama a ateno o fato de existirem, nestas 18 microrregies mais dinmicas do semi-rido (e que renem quase dois milhes de habitantes) um total de apenas 26 mil empregos formais no setor privado - ou seja, excluindo-se as prefeituras, os empregos estaduais e federais.

Para maior detalhamento sobre http://www.projetodomhelder.org.br/

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Mesmo que se projete um horizonte altamente favorvel de criao de novos empregos o que no parece ser o caso ao menos para os prximos dois anos no Nordeste e, sobretudo no semi-rido muito difcil acreditar que a expanso do trabalho assalariado, fruto do progresso econmico das reas mais dinmicas do semi-rido possa contemplar o essencial da necessidade de gerao de renda para a populao vivendo hoje em situao de pobreza. Por maior que seja o poder da criao de trabalho assalariado em funo do crescimento das atividades mais dinmicas do semi-rido uma parte muito importante da gerao de renda vai depender antes de tudo do trabalho autnomo e familiar. O reforo do empreendedorismo resulta de uma combinao sobre cuja natureza as cincias sociais tm se concentrado de maneira crescente entre um certo ambiente social e um conjunto de polticas pblicas. O empreendedorismo tende a ser mais forte ali onde o tecido econmico e social mais denso: a existncia de bancos, a diversificao econmica, a presena de gama variada de servios pblicos contribuem para reforar as redes que vo estimular as iniciativas empresariais, sobretudo das populaes mais jovens. O que a sociologia econmica contempornea vem mostrando de maneira persuasiva que a capacidade das comunidades para mobilizar recursos e pessoas e organizar as atividades econmicas est baseada na coordenao e na ao coletiva entre indivduos. As organizaes econmicas esto formadas por indivduos que trabalham de maneira interdependente para produzir bens e servios; e as interdependncias requerem coordenao para assegurar que atividades como a mobilizao de capital e trabalho, a diviso de tarefas e a distribuio dos ganhos sejam desenvolvidas recorrentemente (Wanderley, 1999:31). O mais importante o ambiente institucional que permita a ampliao das redes sociais em que os indivduos inserem suas atividades: o belo catlogo produzido pelo Projeto Comunidade Solidria sobre o trabalho artstico de fiao no municpio de Pedro II, no Piau, revela uma criatividade formidvel e um potencial de insero mercantil altamente promissor. Grandes estabelecimentos comerciais de So Paulo j tentaram comprar estes produtos. Entretanto, a produo no cresce pela dependncia em que se encontram os artesos locais daqueles que financiam o fio com que tecem seus produtos. Ao mesmo tempo, como no h uma tradio de relacionamento estvel com mercados exigentes, os produtos dificilmente se padronizam e a prpria oferta irregular, o que contribui para afastar os potenciais compradores (3). Este apenas um exemplo de que mesmo quando se escapa dos produtos tradicionais agrcolas o destino das novas atividades promissoras depende da maneira como se constri a rede de confiana no s no interior das comunidades, mas, sobretudo entre as populaes locais e os atores externos dos quais a gerao de renda vai depender (4). Por maior que seja a expanso dos meios de comunicao, o que caracteriza os pequenos municpios brasileiros que seu crculo de relaes sociais, sobretudo o dos mais pobres, inibe a diversificao econmica e no permite que a

Agradeo as informaes que me foram prestadas por Rodrigo Junqueira, ex-secretrio de Agricultura do municpio de Pedro II. 4 o que, na literatura recente sobre capital social, vem sendo chamado da dimenso bridging (que se refere a ponte, capacidade de estabelecer conexes), em contraposio dimenso bonding (que se refere a cola, coeso social interna a um certo grupo) das relaes sociais (Woolcock (1998), Narayan (1999) e Moyano (1999).
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valorizao de seus produtos e sua cultura cada vez mais apreciados nos grandes centros urbanos possa converter-se em fator de emancipao social. As experincias de microfinanas examinadas recentemente pela OCDE (1998:14-15) mostram que o sucesso de empreendimentos econmicos em regies pauperizadas depende da alquimia o termo exprime bem o carter ainda incipiente do conhecimento a respeito do assunto de dois aspectos: por um lado, da mobilizao das foras vivas do meio local, capazes de produzir e realizar coletivamente um projeto de desenvolvimento que inclua as preocupaes ligadas qualidade de vida e insero social; por outro lado, fundamental encontrar os recursos tcnicos e financeiros necessrios a que os projetos sejam no s concebidos, mas executados plenamente, o que supe um conjunto de instrumentos que permitam: a) produzir as condies de emergncia de idias inovadoras pela concertao dos atores locais e aproveitando os talentos dos empreendedores do prprio meio em que se est atuando; b) dispor dos recursos, dos contatos, para levar estas idias adiante por meio de assessoria tcnica consistente e c) ter acesso a financiamentos adequados. Nada mais distante deste objetivo e dos mtodos que ele subentende que a noo to arraigada na poltica pblica brasileira de que certos municpios devem receber recursos em virtude fundamentalmente da sua pobreza. Que seja necessrio transferir renda para municpios e populaes pobres, disso no h dvida: o problema que o automatismo destas transferncias suprime o estmulo elaborao criativa e contratual de projetos a partir dos quais estes recursos poderiam, de fato, ser valorizados e reproduzidos. Uma vez que os municpios j so pr-selecionados, os projetos tendem a tornar-se no a sntese da organizao reunindo os atores e os poderes locais, mas um ritual burocrtico que se parece mais a uma lista de compras que anteviso de um processo no qual devem emergir novas atividades (Abramovay, 2001a e IPARDES, 2001). A cultura da pr-seleo tem efeito tanto mais paralisante que sobretudo nos pequenos municpios os principais tcnicos voltados elaborao dos projetos so extensionista rurais, o que refora uma tica estritamente setorial (agropecuria) das demandas e inibe que se juntem foras diversas em direo ao objetivo comum de valorizar no um determinado setor, mas o conjunto de um territrio. O reforo ao empreendedorismo, portanto supe participao de financiamento pblico, a participao de vrias organizaes estatais, mas, sobretudo, projetos que contratualizem a relao entre as iniciativas locais e aqueles que vo assisti-las e financi-las. 2. O Projeto Dom Helder Cmara pode contribuir para o reforo do empreendedorismo individual e coletivo estimulando e apoiando o surgimento de um sistema de finanas de proximidade voltado fundamentalmente a iniciativas promissoras e que hoje escapam ao mbito de ao do sistema bancrio. A criao, nos pases desenvolvidos, de mecanismos variados contra a excluso financeira reflete a constatao generalizada de que os bancos como resultado da padronizao de seus produtos e da prpria globalizao dos mercados reforaram a seleo de suas clientelas e tendem a eliminar operaes administrativamente onerosas ou voltadas a empresas portadoras de risco potencialmente elevado (OCDE, 1988:17-18). Nos Estados Unidos, desde 1977 a lei probe a prtica bancria do redlining (de envolver numa linha vermelha as zonas em que a atribuio de emprstimos seria evitada pelo gerente) e atribui notas aos bancos em virtude de sua capacidade de satisfazer as necessidades

financeiras das populaes locais em que a agncia atua. Todos os bancos cujos depsitos so garantidos por instncias federais de regulao expem-se a uma avaliao com base no Community Reinvestment Act (CRA). Servet (2001:154) mostra que os resultados desta legislao so muito discutveis, bem como suas formas de implementao. Durante o governo Clinton (que havia pedido assessoria de Mohamed Yunus, fundador do Grameen Bank, quando governador do Arkansas) foi criada uma rede de bancos voltados especificamente a populaes deixadas de lado pelas instituies bancrias tradicionais: o Community Development Financial Institutions Fund Act (de 1995) criou um fundo especial para este tipo de organizao, destinado prioritariamente a emprstimos ou participao no capital em reas onde as populaes so vtimas de discriminao, excluso ou marginalizao. O importante que as leis americanas autorizam no s os bancos e as instituies financeiras, mas tambm as organizaes com estatuto associativo, a ter diretamente uma atividade financeira (Servet, 2001:155). Na Europa existe um ntido contraste entre as iniciativas locais do que Kohler (2001) chama de finanas solidrias e as atividades bancrias convencionais. Mas a Frana est em vias de adotar uma legislao referente aos estabelecimentos de crdito pertencentes ao setor da economia social e solidria: organizaes sem fins lucrativos teriam a autorizao de receber fundos pblicos (alguns dos quais subsidiados) para financiar a criao de empresas por parte de desempregados ou de pessoas vivendo em situao de pobreza (Servet e Vallat, 2001:19 e 20). A distncia entre o sistema bancrio e as necessidades produtivas das populaes vivendo em situao de pobreza ainda maior no Brasil quando comparada dos pases desenvolvidos. Se na Frana 90% das pequenas empresas (com menos de 10 empregados) no tm acesso ao sistema bancrio (Servet e Vallat, 2001:18), a situao brasileira mostra restrio ainda maior. Em 1997, o IBGE localizou 9,5 milhes de estabelecimentos urbanos com menos de cinco empregados. Enquanto 3,5 milhes de microempresrios diziam ter planos de ampliar seus negcios, apenas 1,5 milho conseguiu fazer algum tipo de investimento ou aplicao 1997 nos doze meses que precederam a pesquisa do IBGE. O interessante que, deste total, 960 mil s puderam investir ou comprar algo com base em receita vinda de seus lucros. Somente 75 mil microempresrios urbanos recorreram a crdito bancrio para fazer investimentos e aplicaes, o que no chega a 1% do universo total estimado pelo IBGE (Abramovay, 2001 b). A proporo de empreendimentos familiares agrcolas com acesso ao crdito bem maior. O PRONAF permite hoje a celebrao de mais de 900 mil contratos de crdito (a maior parte dos quais em custeio) no universo de 4 milhes de estabelecimentos agropecurios familiares. No h dvida de que a expanso do crdito para a agricultura familiar foi uma das mais importantes conquistas recentes das lutas sociais no campo. O crescimento no nmero de contratos explica-se, antes de tudo, por uma imensa presso social patrocinada pelo movimento sindical de trabalhadores rurais e que conseguiu, desde 1996, fazer com que o crdito chegue a camadas at ento excludas do sistema bancrio. Segundo pesquisa do IBASE, em 1999, cerca de metade dos tomadores de crdito do PRONAF nunca tiveram acesso a financiamentos antes da implantao do programa. Os estudos recentes mostram, entretanto que no s os custos administrativos do PRONAF crescem conforme se amplia sua base social (Abramovay, 2000), mas que os bancos dificilmente conseguem fazer com que os recursos cheguem de fato grande massa dos 6

agricultores desprovidos de garantias e contrapartidas, a menos que o Tesouro aumente seus gastos com estas operaes (5). Embora o sistema bancrio exija uma certa organizao local para a concesso dos financiamentos (6), ele nem de longe estimula a criao do aspecto mais virtuoso das finanas de proximidade: a mobilizao da poupana, dos investimentos e da capacidade de planejamento locais para o combate explcito marginalizao econmica. A principal virtude de um sistema de finanas de proximidade que a gerao de renda por parte da populao vivendo em situao de pobreza um objetivo explcito em virtude do qual o desempenho de todo o sistema ser avaliado. Sua caracterstica fundamental que cria redes que constrem capital social nas reas em que isso mais necessrio (Servon, 1999:12). Isso significa que um sistema de microfinanas s faz sentido se tiver como objetivo explcito despertar iniciativas econmicas que os bancos no teriam propenso a financiar e que, ao mesmo tempo, no fazem parte do formato convencional dos programas das polticas pblicas. 3. A atividade econmica do semi-rido pode ser consideravelmente reforada pela conjugao entre transferncias de renda (pblicas e privadas) e a montagem de um sistema financeiro acessvel a populaes hoje vivendo em situao de pobreza e voltado ao aumento da poupana e dos investimentos locais. Contrariamente ao que hoje j uma tradio em pases asiticos e africanos, no existem no Brasil estudos expressivos sobre o financiamento informal das atividades das populaes vivendo em situao de pobreza. Parte-se do princpio equivocado que, no tendo acesso a financiamentos formais, os pobres dispensam a utilizao do crdito na organizao de suas atividades cotidianas. Quando a pesquisa do IBGE (1999) investiga a quantidade de estabelecimentos da economia informal urbana que obteve crdito, chega a apenas 472 mil unidades, num universo de 9,5 milhes de empresas. Mas interessante observar que a quantidade de estabelecimentos que declararam ter dvidas mais de trs vezes maior, chegando a 1,7 milho de unidades. As compras a prazo, os saques sobre cheque especial (para os que tm conta bancria), exprimem tambm o fato de que o uso do financiamento uma condio de sobrevivncia da maior parte das empresas. No caso de microempresas, as compras de mercadorias so financiadas com freqncia juntos aos prprios fornecedores ou a agiotas. No meio rural, a prtica tradicional e vigente at hoje de venda na palha a mais importante forma de financiamento de agricultores pobres no Nordeste brasileiro. Como j bem mostraram os pesquisadores do Museu Nacional do Rio de Janeiro (Garcia, 1983) equivocada a idia de que os pobres do campo produzem para a subsistncia e vendem o
fontes comerciais convencionais negam sistematicamente emprstimos aos pobres por falta de segurana nos emprstimos e pelo alto custo a que leva a reduzida dimenso dos emprstimos. Em suma, na perspectiva de um banqueiro, emprestar para os pobres um empreendimento de alto risco (Woolcock, 2001:193) 6 Alm das taxas administrativas e do spread que recebe, o banco apia-se em fundos de aval organizado freqentemente pelas prefeituras. Na regio Nordeste, sob incentivo do Banco do Nordeste organizaram-se mais de 1.200 fundos de aval nos ltimos anos. Sobre os fundos de aval ver o trabalho de Snchez e Bianchini, 2002.
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excedente: ao contrrio, eles tendem a vender de antemo o que iro colher, como forma de financiar o prprio consumo familiar, no esforo permanente de juntar as duas pontas do ciclo agrcola e familiar durante o ano (Abramovay, 1992/1998). Mas a venda na palha uma forma perversa de financiamento por ser cara, por reforar a dependncia personalizada e clientelista do tomador do emprstimo junto a seu financiador e por no permitir a ampliao das oportunidades daquele que precisa do dinheiro. As populaes vivendo em situao de pobreza necessitam de liquidez para sua produo e para seu consumo. O que caracteriza sua vida social que o caminho de acesso liquidez tende a reforar os vnculos clientelistas de dependncia personalizada junto a alguns atores locais que inibem o desenvolvimento de suas capacidades (7). A necessidade de liquidez no homognea durante o ano, sobretudo quando se trata de famlias rurais com alguma base agropecuria. o que explica o fato de que, muitas vezes, se tomam emprestados recursos voltados s atividades produtivas que sero parcialmente pagos a partir do trabalho assalariado de certos membros da famlia: os emprstimos so necessrios num certo momento (para o plantio, por exemplo, ou para financiar parte da colheita) ainda que a venda do produto no gere o total da renda monetria para sald-los. Sempre que a unidade de produo se confunde com a unidade de consumo como ocorre no caso das famlias camponesas, mas tambm com parte importante do trabalho artesanal no agrcola (Chayanov, 1924/1976) os emprstimos no podem ser vistos como estritamente produtivos e se integram ao conjunto das necessidades da reproduo familiar (8). O importante que existe uma imensa demanda por liquidez por parte das famlias vivendo em situao de pobreza atendidas por modalidades de financiamento que drenam a renda monetria para atores que no contribuem para o desenvolvimento econmico: parte importante dos pequenos municpios do semi-rido no conta sequer uma agncia bancria, o que cria um crculo vicioso entre a baixa gerao de renda, a baixa capacidade local de poupana e o fortalecimento dos atores que acabam inibindo as iniciativas econmicas potencialmente promissoras. O esforo de luta contra a excluso financeira representado pela presena dos agentes de crdito do Banco do Nordeste nem de longe suficiente para oferecer servios bancrios a populaes vivendo muito prximo linha de pobreza no meio rural. Como bem mostra o trabalho recente de Jos Eli da Veiga (2001) parte expressiva dos economistas brasileiros manifesta profundo ceticismo com relao consistncia do caminho de combate pobreza que consiste em transferir renda monetria diretamente s famlias. Gustavo Maia (2001) exprimiu com clareza esta posio contrapondo o que considera o beco sem sada das transferncias diretas de renda para as famlias pobres (sob a
A forma mais radical de excluso social parece ser a servido por dvida: uma pessoa se endivida e, no conseguindo reembolsar sua dvida, compromete-se a trabalhar para o credorParadoxalmente, esta forma de explorao pode tambm ser considerada como uma proteo social: o trabalhador submetido servido no abandonado, ter sempre como se alimentar e poder assim sobreviver (Balkenhol, 2001:131) 8 Para lutar contra as formas de dependncia pessoal provocadas pelo endividamento, a Organizao Internacional do Trabalho lanou um programa de preveno que aposta na pequena poupana (fundo de casamento), bem como nas atividades geradoras de rendas alternativas. Em pases africanos o endividamento para fazer frente s necessidades do casamento de uma filha pode ser catastrfico. O programa estimula a famlia a comear uma poupana desde o nascimento da menina (Balkenhol, 2001:131).
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forma, basicamente de aposentadoria), ao carter promissor de atividades econmicas como a fruticultura irrigada, a produo de soja e as indstrias de calados e tecidos. Segundo Maia, as famlias com algum acesso terra, vivem em condies de produo agropecuria to precrias que transferir-lhes renda pblica apenas atenua de maneira cara e com cobertura fiscal instvel a misria, sem o condo de produzir crescimento econmico (9). Gustavo Maia mostra que os R$ 6,3 bilhes de transferncias diretas de renda em direo ao semirido representam muito mais que o produto da agropecuria tradicional da regio e correspondem a oito vezes a renda gerada pela fruticultura irrigada de Petrolina-Juazeiro (Pernambuco e Bahia) e de Mossor-Au, no Rio Grande do Norte: o maior setor econmico do Serto nordestino, conclui Maia, uma economia sem produo. Ora, j hoje amplamente conhecida a capacidade destes recursos aos quais somam-se o que as famlias recebem dos filhos que migraram em impedir o declnio completo de pequenos municpios no Nordeste. No s o papel dos aposentados na estrutura familiar foi revalorizado, mas o comrcio e os servios das economias locais resistem freqentemente graas renda monetria de que os mais velhos agora dispem. Mas a prpria transferncia de renda pode dar lugar a processos mais ou menos importantes de investimentos gerando assim crescimento econmico. De fato, o trabalho de Delgado e Cardoso (2000) mostra que uma parte da renda recebida com a aposentadoria dedicada a investimentos produtivos na agricultura. No Mxico, nada menos que 70% dos agricultores que viviam nos antigos ejidos (na maior parte dos casos com extenso de terra muito pequena) investem na compra de insumos a renda de garantia que recebem do Estado como compensao ao declnio do preo do milho, decorrente da entrada do Pas no NAFTA. um pagamento direto que vai estender-se pelo prazo de quinze anos e que teve incio em 1994, no mbito de um programa chamado PROCAMPO. Este uso produtivo da renda monetria dirigida a agricultores pobres tanto mais importante que 93% deles afirmaram que o dinheiro chegou muito tarde com relao s obrigaes do ciclo agrcola (Sadoulet e De Janvry, 1999). No caso mexicano as transferncias pblicas de renda (das quais o PROCAMPO apenas uma parte) somam-se tambm ao envio de dinheiro por parte de membros das famlias que foram para as cidades ou mesmo para os EUA. Nada menos que 85% das famlias mexicanas possuem ao menos um membro da famlia vivendo em cidades. Deste total, no se sabe quantos esto nos EUA. Estima-se que os mexicanos vivendo em territrio norte-americano transferem cerca de U$ 7 bilhes anuais para o Mxico. Mesmo que no se conhea, deste total, o montante que se dirige s famlias rurais, o Governo mexicano tem hoje a preocupao central de apoiar a criao e de regulamentar organizaes financeiras locais capazes de estimular a poupana e, por a, os investimentos das famlias hoje vivendo em situao de pobreza. Uma vez que a transferncia de renda para os antigos ejidatarios ainda vai perdurar por mais oito anos, o atual governo mexicano estuda a antecipao deste montante com o objetivo de formar um fundo voltado a que estes recursos possam dar lugar a investimentos produtivos inovadores em escala capaz de mudar a qualidade da insero das famlias nos mercados.

Curiosa semelhana com a posio de Aloizio Mercadante que denuncia o carter falacioso e a ineficincia das polticas compensatrias e focalizadas difundidas pelo Banco Mundial e assumidas pelo governo (Mercadante, 2001).

Da mesma forma, a criao de um sistema de finanas de proximidade no semi-rido, tomando por base as transferncias de renda j existentes, pode contribuir para romper o crculo vicioso que faz das necessidades de liquidez das famlias pobres a base objetiva de sua sujeio queles que bloqueiam o surgimento de iniciativas econmicas inovadoras. Assim, parte da renda monetria pblica e privada (10) poder converter-se em poupana e servir de base a investimentos capazes de aumentar a produtividade da economia local. impossvel saber de antemo quais podem ser estes investimentos. Dizer, entretanto que a pobreza atual da populao vivendo em pequenos estabelecimentos que mal podem ser chamados de agropecurios s seria superada casos eles tivessem sua base patrimonial fundiria multiplicada por dez ou quinze (como o faz Maia, 2001), subestimar o fato de que podem existir tcnicas produtivas capazes de ampliar a oferta de produtos tpicos do semi-rido, a partir de aplicaes relativamente baixas de capital e sobre a base das superfcies atualmente disponveis. O esforo de pesquisa da Embrapa Semi-rido nesta direo pode chegar a um conjunto variado de alternativas tcnicas que valorizam os recursos locais e a preservao ambiental de forma acessvel capacidade econmica dos produtores. O nvel de produtividade de caprinos e ovinos pode ser aumentados em mais de 300% com a adoo de prticas simples de alimentao e de manejo do rebanho e dos pastos (Guimares Filho, 2000:199). Na pecuria leiteira tambm o uso de plantios consorciados de lavouras de ciclo curto com leguminosas de alto valor forrageiro e nitrificante e com cactceas permite dobrar a produo de vacas mestias holando-zebus e reduzir seu custo de produo de R$ 0,25/0,30 para R$ 0,15 o litro. muito promissor tambm o horizonte oferecido pela apicultura, como mostram os trabalhos de Srgio Vilella, da EMBRAPA. Mesmo o algodo excludo da paisagem do semi-rido pelo ataque do bicudo, hoje j pode voltar com caractersticas especialmente valorizadas pelo mercado. Alm disso, o encurtamento da distncia entre o interior e as sedes dos municpios tipicamente rurais por meio no s da construo de estradas, mas tambm da massificao do uso de motocicletas de baixa e mdia cilindrada contribui para a ampliao da pluriatividade e mesmo para a extenso do trabalho no agrcola em direo a populaes que vivem no interior dos estabelecimentos agropecurios. Trabalhos recentes no mbito do Projeto Rurbano vm mostrando situaes em que, mesmo nas proximidades dos estabelecimentos agropecurios, trabalhos voltados indstria comeam a se desenvolver (Gomes da Silva et. al., 2001). 4. As transferncias de renda sob a forma de crdito no tm estimulado o fortalecimento do tecido produtivo local das regies rurais do semi-rido vivendo em situao de pobreza. O caminho que consiste em transferir renda para populaes pobres por meio de crdito vem-se mostrando cada vez menos consistente. Mesmo quando se trata de famlias detentoras de unidades produtivas capazes de inspirar um mnimo de confiana no sistema bancrio ( o caso daquelas includas no PRONAF c e d), os ganhos bancrios a ttulo
Na verdade, no se conhece o montante das transferncias privadas de renda que os filhos enviam s famlias que permanecem nas reas rurais. Existe, muitas vezes, imensa dificuldade para o envio deste dinheiro. A escolha de intermedirios informais freqente e traz insegurana alm de elevao nos custos da intermediao. Um sistema de finanas de proximidade poderia dar uma contribuio importante para facilitar estas transferncias de recursos, alm de estimular que ao menos parte do dinheiro reforce o tecido do sistema financeiro local. A Organizao Internacional do Trabalho est fazendo um estudo sobre este tema, conforme informa Balkenhol (2001:131).
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de risco e custo administrativos chegam a ultrapassar o subsdio embutido na equalizao das taxas de juros e nos rebates. Nestes casos, existe ao menos algum nvel de risco bancrio, o que se, por um lado, tende a acentuar a seleo social na concesso dos emprstimos, por outro contribui para que sejam aprovados projetos cuja viabilidade determinada por critrios econmicos objetivos. Da resulta a to baixa inadimplncia destas linhas do programa. O aprofundamento do PRONAF em direo a parcelas mais empobrecidas dos agricultores acabou, entretanto, tomando tambm a forma de concesso de crdito: para contemplar famlias com faturamento anual de at R$ 1.500,00, foi criado o PRONAF b que lhes atribui R$ 500,00 durante trs anos consecutivos. Sobre este montante a taxa de juros zero e incide um rebate de R$ 200,00 em caso de pagamento pontual. A experincia de campo mostrou srios problemas com esta forma de transferncia de renda: a) Em princpio, os crditos deveriam ser fiscalizados e seus beneficirios definidos pelos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural. Se verdade que os Conselhos podem dizer com clareza quais so os habitantes de uma localidade elegveis para um determinado programa (quem pode receber cesta bsica, por exemplo) isso no significa que seja um organismo adequado para avaliar capacidade de pagamento de um determinado emprstimo. O Conselho vai autorizar o emprstimo mesmo que saiba que determinada famlia j est endividada, pois ele tender a encarar estes recursos como uma simples transferncia pblica de renda e no, efetivamente, como um emprstimo. Alguns relatos de tcnicos no encontro de avaliao do Pronaf B realizado em Braslia em fevereiro de 2000 traziam de campo expresses como chegou o dcimo-terceiro salrio do governo, ou pega R$ 500 que s devolve R$ 300,00, expressivos do fato de no se tratar, de fato de uma operao creditcia. b) Uma ver que no existe risco bancrio na concesso destes emprstimos, no h qualquer controle por parte do banco nem sobre a qualidade de seu uso, nem sobre a capacidade de devoluo por parte de seus tomadores, o que contribui para que se trate de uma transferncia de renda que assume a forma provavelmente fictcia e muito cara para o Tesouro de emprstimo. Em 2000, nada menos que 40% de todos os contratos celebrados no mbito do PRONAF tiveram cobertura do Tesouro Nacional e no representaram real incorporao dos tomadores aos servios bancrios. Em 2001, quase metade dos contratos foram cobertos pelo Tesouro. Pior: como se v na tabela I, h uma queda brutal na quantidade de crditos voltados aos assentamentos. So recursos dos fundos constitucionais que os bancos temem em repassar a agricultores com os quais suas relaes so excessivamente tnues. J o PRONAF B continua pois apia-se sobre fundos repassados diretamente do Tesouro Nacional para os bancos.

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TABELA I CONTRATOS DO PRONAF NO NORDESTE E NO BRASIL POR GRUPO, EM 2000 E 2001 GRUPO CONTRATOS 2000 NE A A/C B C D Exigib/ Total B+A/Tot 51.508 1.578* 47.255 93.275 47.086 412 241.114 40,1% BR 96.167 1.596 48.164 394.379 346.727 82.694 969.727 14,1% CONTRATOS 2001 NE 9.903 4.893 95.774 86.167 22.175 0** 218.912 48,3% BR 37.740 4.915 106.716 369.556 280.246 110.629 909.802 15,9%

Fonte: Tabela montada com base em informaes de: BACEN (somente exigibilidade bancria), BANCOOB, BANSICREDI, BASA, BB, BN E BNDES http://www.pronaf.gov.br/saf/default.htm - 7/07/02 c) Os agricultores no se tornam clientes dos bancos, com acesso a contas e outros servios bancrios. O banco funciona como um simples administrador do recurso sem qualquer envolvimento com a vida comunitria local. O prprio BNB, que anima o maior programa de microcrdito do Pas, o CREDIAMIGO, reconhece que o Pronaf b no possui as caractersticas mnimas do que se poderia chamar de um programa de microcrdito: no existe qualquer trabalho de formao profissional dos agricultores nem a construo de um vnculo estvel entre o banco e estas famlias rurais, contrariamente ao que ocorre com o CREDIAMIGO. d) Esta forma de transferncia de renda estimula uma relao burocratizada entre a extenso rural e os agricultores. A extenso no tem responsabilidade e no corre qualquer risco quanto consistncia dos projetos elaborados: ela se torna uma simples instncia administrativa de aval pblico do emprstimo e no um organismo de auxlio na formao e na assistncia aos agricultores. Um sistema de finanas de proximidade ento no deve ser confundido com a atribuio de crdito sem risco bancrio a populaes de renda muito baixa. Os recursos do Pronaf b

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(que envolvem no s o crdito e os subsdios nele embutidos, mas os prprios custos da mobilizao organizacional que ele supe bancos, conselhos de desenvolvimento rural, extenso rural) talvez fossem melhor empregados se constitudos por um sistema de transferncia direta de renda para seus beneficirios associado a uma assistncia tcnica voltada realizao de projetos reais de desenvolvimento e no simples administrao burocrtica de recursos supostamente creditcios. 5. As finanas de proximidade supem um sistema de assistncia formado por agncias de planejamento capazes de despertar os potenciais de gerao de renda existente numa determinada regio. O sistema brasileiro de assistncia tcnica e extenso rural forma, juntamente com o movimento sindical de trabalhadores rurais a mais capilarizada forma de transmisso de conhecimentos no interior do Pas. Os mtodos de trabalho predominantes at aqui, na esmagadora maioria dos casos e, sobretudo no Nordeste no tm estimulado o carter contratual das atividades dos extensionistas, nem valorizado a sua contribuio a revelar capacidades adormecidas em regies mais pobres. Um dos obstculos contribuio dos extensionistas luta contra a pobreza rural que sua unidade de reflexo costuma ser o estabelecimento agropecurio e as melhorias produtivas que certas tcnicas poderiam trazer a seu desempenho produtivo. No h dvida de que existe um imenso trabalho de melhoria tcnica a ser realizado no interior de estabelecimentos agropecurios das regies pobres. Porm, mais do que um grupo voltado a tornar viveis os projetos produtivos dos agricultores, os extensionistas deveriam ser atores centrais do conjunto do processo de desenvolvimento de uma regio, o que no envolve apenas a cadeia produtiva de um produto, mas o conjunto das foras econmicas de uma determinada localidade e a maneira como podem, de forma diversificada, contribuir para a gerao de renda (Abramovay, 1998). At aqui, os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural no contam com a participao do SEBRAE, das associaes comerciais, de representantes das pequenas indstrias (Abramovay, 2001a). Predomina uma tica estritamente agrcola: e quando esta tica se abre um pouco apenas em direo agroindstria. Ora, as famlias dos agricultores, sobretudo dos mais pobres, nunca so estritamente agrcolas. A renda familiar composta pela contribuio variada de um conjunto de fontes que envolvem as transferncias pblicas e privadas, a produo agropecuria, mas tambm o trabalho dos filhos fora do estabelecimento e muitas vezes fora da agricultura. O modelo at aqui predominante na relao entre crdito e assistncia tcnica no tem favorecido formas inovadoras de gerao de renda e contribui para eternizar uma relao burocrtica entre o extensionista e o potencial beneficirio de seu trabalho. Por um lado, quem no recebe crdito dificilmente ser beneficiado pela extenso. Para os que recebem, a extenso no trabalha a partir de objetivos contratualizados com base nos quais ela mesma pudesse ser julgada. A avaliao dos extensionistas se faz, na maior parte dos casos, pelo controle dos processos (quantas viagens a campo, quantas reunies) e no pelo exame dos resultados. Alm disso, os beneficirios potenciais da assistncia tcnica no possuem instrumentos contratuais de controle do trabalho extensionista. Um sistema de microfinanas ser tanto mais promissor na gerao de renda, quanto mais seus beneficirios puderem ter uma assistncia contratada e cuja remunerao dependa cada vez mais do cumprimento de metas estipuladas conjuntamente. As mudanas recentes 13

na extenso em pases como Mxico e Chile vo neste sentido: no se trata simplesmente de oferecer um bem pblico e quase universal, mas sobre o qual ningum tem controle e, portanto cuja utilidade social no pode ser sequer avaliada. mais interessante apoiar-se sobre o comprometimento de ao menos parte dos recursos dos prprios atores econmicos beneficirios sobre a base de projetos claramente definidos, do que receber gratuitamente um servio que em nada modifica as condies de vida do pblico visado pela extenso. As mais variadas combinaes entre aportes pblicos e privados podem ser combinadas para tanto. Se o eixo decisivo de um sistema de finanas de proximidade a poupana (mais do que o crdito estatal), ento o uso produtivo destes recursos deve ser objeto de um sistema que comprometa o prestador de servios com os resultados que dele se espera e pelo qual seus beneficirios pagam ao menos uma parcela. 6. A unidade de reflexo do Projeto Dom Helder Cmara no deveria ser o estabelecimento agropecurio, os assentamentos ou o entorno dos assentamentos e sim a dinmica municipal e sobretudo regional do processo de desenvolvimento. O objetivo maior de um sistema de finanas de proximidades ampliar o restrito crculo de relaes sociais em que se movem as populaes vivendo em situao de pobreza. As organizaes que respondem hoje pelo trabalho do desenvolvimento rural no Brasil tendem a confundir desenvolvimento com melhoria de algumas das condies bsicas que determinam a produo agropecuria. Esta uma das razes pelas quais a maior parte dos planos de desenvolvimento rural do PRONAF infra-estrutura e servios toma a feio, na maior parte dos casos, de um conjunto de obras e servios estritamente setoriais. Ora, hoje j est ntido que as reas ocupadas pelos estabelecimentos agropecurios desenvolvem, cada vez mais, atividades de natureza no-agrcola, como vm mostrando os resultados do Projeto Rurbano (Campanhola e Graziano da Silva, 2000). Mas no se trata apenas de constatar a importncia destas atividades: o essencial que o desenvolvimento seja concebido como virtude do conjunto variado de foras econmicas, organizaes sociais e atores polticos de um determinado territrio (Abramovay, 2000), que no envolve apenas os que vivem nas reas em que predomina a ocupao dos agricultores, mas tambm as pequenas cidades.

Concluso
O desafio fundamental do Projeto Dom Helder no est em fazer um pouco melhor e de maneira um pouco mais barata aquilo que o governo j vem fazendo. Transferir renda sob a forma de crdito por meio do sistema bancrio vem-se mostrando cada vez mais caro e ineficiente. A construo de um sistema de finanas de proximidade parece ser hoje um ponto de convergncia entre os prprios responsveis pela execuo da poltica de fortalecimento da agricultura familiar e os movimentos sociais. Mas as finanas de proximidade no podem ter como objetivo central apenas perenizar as modalidades atuais de repasse de crditos oficiais. O desafio fundamental que elas consigam abrir o acesso dos pobres a servios bancrios e, sobretudo ampliar suas possibilidades de poupana. Esta pode ser uma das bases essenciais do prprio crescimento econmico em regies caracterizadas pela atual escassez de oportunidades de gerao de renda e que no parecem atrair de maneira especial investimentos capazes de criar empregos assalariados em larga escala. O pressuposto fundamental para este sistema um conjunto amplo de transferncias pblicas (e, em menor escala privadas) de renda para famlias pobres. Organizaes financeiras locais 14

e agncias de desenvolvimento comprometidas contratualmente com a abertura de novas oportunidades de gerao de renda podem contribuir de maneira decisiva para alterar um ambiente institucional caracterizado pela estagnao e pela esterilizao dos recursos monetrios existentes. A forma mais provvel de um sistema de finanas de proximidade no quadro das restries impostas pela legislao brasileira a cooperativa de crdito (Bittencourt, 2000). O Projeto Dom Helder Cmara tem dois desafios fundamentais hoje pela frente. Por um lado, urgente que ele concentre sua inteligncia no estmulo criao de organizaes financeiras e de planejamento do desenvolvimento que tenham expresso suficiente para que no se trate apenas de um caso isolado e exemplar. Por outro lado, esta experincia inovadora vai fornecer subsdios para que se aprofunde a discusso a respeito do prprio papel que o sistema bancrio comercial pode desempenhar no fortalecimento de organizaes financeiras comprometidas com a gerao de renda por parte dos mais pobres.

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