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FEDERALISMO CULTURAL E SISTEMA NACIONAL DE CULTURA: CONTRIBUIO AO DEBATE

Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva Ministro da Educao Fernando Haddad Universidade Federal do Cear Reitor Prof. Jesualdo Pereira Farias Vice-Reitor Prof. Henry Campos Conselho Editorial Presidente Prof. Antnio Cludio Lima Guimares Conselheiros Profa Adelaide Maria Gonalves Pereira Profa ngela Maria Mota Rossas de Gutirrez Prof. Gil de Aquino Farias Prof. Italo Gurgel Prof. Jos Edmar da Silva Ribeiro Diretor da Faculdade de Educao Lus Tvora Furtado Ribeiro Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Educao Brasileira Enas Arrais Neto Chefe do Departamento de Fundamentos da Educao Nicolino Trompieri Filho DILOGOS INTEMPESTIVOS C oordenao E ditorial Jos Gerardo Vasconcelos (Editor-Chefe) Kelma Socorro Alves Lopes de Matos Wagner Bandeira Andriola

Francisco Humberto Cunha Filho

FEDERALISMO CULTURAL E SISTEMA NACIONAL DE CULTURA: CONTRIBUIO AO DEBATE

C onselho Editorial
Dra Ana Maria Irio Dias (UFC) Dra ngela Arruda (UFRJ) Dra ngela T. Sousa (UFC) Dr. Antonio Germano M. Junior (UECE) Dra Antnia Dilamar Arajo (UECE) Dr. Antonio Paulino de Sousa (UFMA) Dra Carla Viana Coscarelli (UFMG) Dra Cellina Rodrigues Muniz (UESPI) Dra Dora Leal Rosa (UFBA) Dra Eliane dos S. Cavalleiro (UNB) Dr. Elizeu Clementino de Souza (UNEB) Dr. Emanuel Lus Roque Soares (UFRB) Dr. Enas Arrais Neto (UFC) Dra Francimar Duarte Arruda (UFF) Dr. Hermnio Borges Neto (UFC) Dra Ilma Vieira do Nascimento (UFMA) Dra Jaileila Menezes (UFPE) Dr. Jorge Carvalho (UFS) Dr. Jos Aires de Castro Filho (UFC) Dr. Jos Gerardo Vasconcelos (UFC) Dr. Jos Levi Furtado Sampaio (UFC) Dr. Juarez Dayrell (UFMG) Dr. Jlio Cesar R. de Arajo (UFC) Dr. Justino de Sousa Jnior (UFMG) Dra Kelma Socorro Alves Lopes de Matos (UFC) Dra Luciana Lobo (UFC) Dra Maria de Ftima V. da Costa (UFC) Dra Maria Izabel Pedrosa (UFPE) Dra Maria Juraci Maia Cavalcante (UFC) Dra Maria Nobre Damasceno (UFC) Dra Marly Amarilha (UFRN) Dra Marta Arajo (UFRN) Dr. Messias Holanda Dieb (UERN) Dr. Nelson Barros da Costa (UFC) Dr. Ozir Tesser (UFC) Dr. Paulo Srgio Tumolo (UFSC) Dra Raquel S. Gonalves (UFMT) Dra Sandra H. Petit (UFC) Dra Shara Jane Holanda Costa Adad (UESPI) Dra Silvia Roberta da M. Rocha (UFCG) Dra Valeska Fortes de Oliveira (UFSM) Dra Veriana de Ftima R. Colao (UFC) Dr. Wagner Bandeira Andriola (UFC)

Fortaleza 2010

Federalismo Cultural e Sistema Nacional de Cultura: Contribuio ao Debate 2010 Francisco Humberto Cunha Filho Impresso no Brasil / Printed in Brazil Efetuado depsito legal na Biblioteca Nacional TODOS OS DIREITOS RESERVADOS Editora Universidade Federal do Cear UFC Av. da Universidade, 2932, Benfica, Fortaleza-Cear CEP 60020-181 Tel/Fax: (085) 3366.7439/3366.7766/3366.7499 Site: www.editora.ufc.br e-mail. editora@ufc.br Faculdade de Educao Rua Waldery Uchoa, no 1, Benfica CEP 60020-110 Telefones: (85) 3366-7663/3366-7665/3366-7667 Fax: (85) 3366-7666 Distribuio: Fone: (85) 3214-5129 e-mail: aurelio-fernandes@ig.com.br Normalizao Bibliogrfica Perptua Socorro Tavares Guimares CRB 3 801 Projeto Grfico e Capa carlosalberto.adantas@gmail.com Reviso Maria Vilan Mano e Silva

SOBRE O AUTOR

Editora filiada

Francisco Humberto Cunha Filho Possui bacharelado (UNIFOR), mestrado (UFC) e doutorado (UFPE) em Direito. Advogado da Unio. Professor dos Programas de Graduao e Ps-Graduao em Direito da Universidade de Fortaleza UNIFOR (Mestrado e Doutorado), nos quais ministra as disciplinas Direito Constitucional e Direitos Culturais. Integra o quadro de professores da Escola Superior da Magistratura do Estado do Cear ESMEC e da Comisso de Cultura da OAB-CE. Membro do Conselho Estadual de Preservao do Patrimnio Cultural do Cear. Membro dos Conselhos Editoriais das Revistas jurdico-cientficas Pensar, da Universidade de Fortaleza UNIFOR, Revista da AGU, da Advocacia-Geral da Unio e Polticas Culturais em Revista Cult-UFBA. Autor de diversos trabalhos cientficos sobre os Direitos Culturais, tais como Direitos Culturais como Direitos Fundamentais (Braslia Jurdica, DF, 2000) e Cultura e Democracia na Constituio Federal de 1988 (Letra Legal, RJ, 2004).

Associao Brasileira das Editoras Universitrias

Catalogao na Fonte

C978f Cunha Filho, Francisco Humberto Federalismo Cultural e Sistema Nacional de Cultura: contribuio ao debate. / Francisco Humberto Cunha Filho. Fortaleza: Edies UFC, 2010. Isbn: 978-85-7282-378-4 1. Poltica cultural Brasil 2. Federalismo CDD: 353.70981 155p. I. Ttulo.

s luminosas memrias de Violeta Arraes e Augusto Pontes

SUMRIO

I FEDERALISMO CULTURAL Introduo.......................................................................21 Os Sistemas-Paradigmas e o Tmido Convite para um Sistema Nacional de Cultura.........................22 Centralidade, Equidistncia e Autonomia do Sistema Estadual de Cultura.....................................26 Um Parntesis para as Contribuies da Comunidade Cultural e da Sociedade.....................27 Somando Ideias: Esboo Tpico, Localizado e Datado para um Sistema Estadual de Cultura............30 Concluso.........................................................................38 II FEDERALISMO CULTURAL E OS PAPIS DO MUNICPIO NO FOMENTO CULTURA Introduo.......................................................................43 Os Papis Culturais do Municpio.................................44 O papel de proteger................................................. 44 O papel de apoiar.................................................... 45 O papel de promover............................................... 46 O papel de garantir................................................. 46 Concluso.........................................................................48

III O PROGRAMA NACIONAL DE APOIO CULTURA COMO EMBRIO DO SISTEMA NACIONAL DE CULTURA Introduo.......................................................................51 PRONAC: Princpios e Objetivos....................................52 A Estrutura do PRONAC.................................................55 O Fundo Nacional da Cultura FNC...................... 55 Os Fundos de Investimento Cultural e Artstico FICART................................................. 61 O Incentivo a Projetos Culturais Mecenato Federal..................................................... 63 Extenses do PRONAC: Os Sistemas Estaduais e Municipais de Apoio Cultura.................70 Concluso.........................................................................72 IV SISTEMA NACIONAL DA CULTURA: FATO, VALOR E NORMA Introduo.......................................................................77 Sistema Nacional da Cultura.........................................78 Subsistemas de Cultura..................................................80 Sistema Federal da Cultura..................................... 80 Sistema Estadual da Cultura SIEC (Estado do Cear)..................................................... 82 Os Sistemas Municipais de Cultura......................... 84 Concluso.........................................................................85

V CONTRIBUTO ARQUITETURA JURDICO-POLTICA DO SISTEMA NACIONAL DE CULTURA SNC Introduo: o Sistema Nacional de Cultura Pensado como Direito.....................................................89 O SNC J Existe: Falta Reconhecer, Evidenciar e Aprimorar.....................................................................90 Os Chamados Subsistemas de Cultura..........................94 O Mgico de Oz Est Esperando Godot.........................95 Tudo Normal: Freud Explica e Marx se Rebela............97 Objetivos do SNC: os Fins Condicionam os Meios........98 A Metonmia, as Respostas Histricas e os Lugares Comuns............................................................102 Que Diferena Faz Integrar-se ao SNC?......................106 As Possveis Diferenas de Tratamento entre os que Formalizem e os que no Formalizem Adeso ao SNC...............................................................107 Concluses.....................................................................113 VI POSSIBILIDADES JURDICO-POLTICAS NA DIVISO DE ATRIBUIES AOS ENTES PBLICOS RELATIVAS AO SISTEMA NACIONAL DE CULTURA SNC Introduo.....................................................................117 Atribuies a Serem Partilhadas.................................119 As atribuies normativas..................................... 119 As atribuies administrativas.............................. 121 O Esboo Constitucional da Dimenso Administrativa do SNC.................................................124 O resguardo sistmico ao patrimnio cultural..... 124 O fomento sistmico s atividades culturais......... 126 Cogitaes Sobre Critrios a Serem Usados na Partilha de Atribuies no SNC...................................127

A soluo pecuniria............................................. 128 Adoo de critrios de outros sistemas.................. 128 Critrios especficos do campo cultural................. 129 A Dimenso do SNC......................................................131 O SNC e as Artes.................................................... 132 O SNC, a Memria Coletiva e os Saberes/ Fazeres/Viveres....................................................... 134 Possibilidades de Diviso das Atribuies..................135 Comparaes e Definies Necessrias................. 135 Possibilidades da Pactuao Dinmica................. 137 Possveis Vantagens da Pactuao Dinmica para o Setor Cultural.............................................................141 Concluses.....................................................................142 Referncias Bibliogrficas............................................145

PREFCIO
Presumo que o debate sobre o Sistema Nacional de Cultura vai se intensificar, uma vez que o Governo Federal lanou publicamente, em favor do mesmo, uma proposta de arquitetura e marco legal, para cuja construo fui convidado a colaborar, o que efetivamente fiz, escrevendo dois textos, que figuram na parte final do presente livro: Contributo arquitetura jurdico-poltica do Sistema Nacional de Cultura SNC e Possibilidades jurdico-polticas na diviso de atribuies aos entes pblicos relativas ao Sistema Nacional de Cultura SNC. A contribuio que imagino ter ofertado pode ser dividida, quanto aceitao, do seguinte modo: algumas ideias minhas coincidiram com as dos coordenadores do processo e, neste sentido, serviram apenas de reforo, como a que pugna pelas estruturas essenciais de gesto pblica, democrtica e republicana das polticas atinentes cultura. Outra parte do que meu pensamento pode elaborar colocou, creio, elementos novos ao debate sobre o SNC, sendo alguns rejeitados e outros aceitos, ao menos parcialmente. A maior rejeio foi ideia de que a Constituio de 1988 j instituiu, mesmo sem expressamente mencionar,1 o Sistema Nacional de Cultura, como
1 So expressamente mencionados na Constituio Federal: sistema

nacional de gerenciamento de recursos hdricos; sistema nacional de viao; sistema monetrio e de medidas; sistema nacional de emprego; sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais; sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular; sistemas de consrcios e sorteios; sistema eleitoral; sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal; sistema representativo; sistema remuneratrio; sistema proporcional; sistema tributrio; sistema da justia; sistema financeiro; sistema previdencirio; sistema da seguridade social; sistema nico de sade; sistemas de ensino; sistema produtivo nacional e regional; sistemas de remunerao; ecossistemas; sistema sindical; sistema de governo; sistemas de negociao de bolsas de valores; sistema de entrega de recursos; sistema confederativo da representao sindical.

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decorrncia lgica da prpria organizao do Estado brasileiro, no qual a grande maioria das competncias/ responsabilidades, tanto no mbito da produo das normas como na execuo destas, partilhada entre os diversos entes pblicos, o que faz com que o nosso seja conhecido como federalismo de cooperao. Na argumentao que desenvolvi, sustento que compreender essa existncia constitucional transforma em dever das autoridades pblicas realizar as complementaes que so necessrias ao pleno funcionamento do sistema de polticas culturais. A ideia mais aceita, ao menos no plano terico, foi a de que a estrutura de um sistema para as polticas pblicas de cultura no pode seguir os cnones de sistemas consolidados e tidos como exemplares, sobretudo o sistema de sade. Este ltimo, pela unidade do objeto de que trata, bem como pelo justificado poder de imprio estatal sobre os comportamentos individuais e coletivos relacionados sade, pode ter um formato jurdico esttico; algo muito diferente se passa com a cultura, que nessa palavra embute muitos e diferentes objetos, bem como se submete regncia do Estado essencialmente pelo signo da liberdade, fatores que demandam a construo de um sistema que possa, sem prejuzo da estabilidade e segurana necessrias, constantemente fazer sopesamentos e, por isso, designado de dinmico. Sob o forte risco de cometer uma imodstia, creio que os dois artigos mencionados adentram em complexidades atinentes relao da Cultura com o Direito, sem a observao das quais as polticas pblicas e a regncia jurdica especficas permanecero sob um tratamento assentado em analogias, o mais das vezes inadequadas a um setor riqussimo em peculiaridades. Mas chegar a pensamentos de alguma forma complexos, para uma pessoa que, como eu, desprovida de qualquer genialidade, exige grande esforo e superao, os quais podem ser vistos nos escritos iniciais

deste compndio, que funcionam como uma espcie de ensaio e trampolim. Os dois primeiros textos, Federalismo cultural e Federalismo cultural e os papis do municpio no fomento cultura, so adaptaes de palestras proferidas respectivamente nos anos de 2003 e 2005, razo pela qual neles persistem referncias a fatos, normas e at ideias no mais vigentes, porm conservadas para que se tenha uma noo do percurso histrico e axiolgico das reflexes sobre a temtica; no obstante, sempre que necessrio e oportuno, notas de rodap do indicativos das atualizaes. Ambos tratam do Sistema Nacional de Cultura, sendo que o primeiro escrito o faz sob a perspectiva do Estado-membro e o outro sob a tica do Municpio. A utilizao da expresso que lhes comum federalismo cultural assinaladora do olhar destes entes de menor abrangncia territorial e, como regra, de menor potencial econmico, razes que os impulsionam a buscar alianas garantidoras das condies que os permitam cumprir os seus deveres culturais. Afinal, federalismo foedus, cujo significado pacto, aliana, acordo. A perspectiva da Unio, na temtica, a da macro-organizao, da observao dos interesses, obrigaes e recursos comuns, em primeiro plano, para, em segundo momento, considerar as peculiaridades dos distintos rinces. Sua tica , portanto, geral e forjada na necessidade de compreender e harmonizar as mltiplas engrenagens que efetiva ou potencialmente convirjam em favor das polticas culturais, que so sempre de responsabilidade solidria com os demais entes da federao. Nada mais natural, para a Unio, que prepondere a ideia de sistema. Por isso, os demais escritos que foram baseados em observaes e normas mais gerais-, trazem preponderantemente o olhar do ente congregador e, corolrio, a preferncia pela expresso Sistema Nacional de Cultura.

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Deste modo, seguindo a suposta evoluo reflexiva, o terceiro texto O Programa Nacional de Apoio Cultura [PRONAC] como embrio do Sistema Nacional de Cultura [SNC], no qual busquei detectar a primeira manifestao de direito positivado, ps-1988, por meio da qual o legislador possibilitou que fosse viabilizada uma integrao dos distintos entes pblicos para o cumprimento de polticas de cultura. Bem sei que o PRONAC j est sob proposta de mudana, mas a integrao do escrito, quando menos, pode ter serventia histrica. O outro artigo Sistema Nacional da Cultura: fato, valor e norma, de uma simplicidade quase catequtica, apresentando os diferentes sistemas que, integrados, passariam a formar o SNC. Se algo nele merece destaque, o abraamento da ideia de que as prticas administrativas e sociais que h muito so reconhecidas como geradoras de direitos e obrigaes, so capazes de paulatinamente irem colmatando a integrao sistmica de polticas pblicas favorveis cultura. Assim, os escritos, na sequncia em que esto no livro, podem ser enquadrados em duas fases: os quatro primeiros constituem uma espcie de sondagem do poderia ser o sistema integrado de polticas culturais no Brasil; os dois ltimos representariam um mergulho, que fiz na medida possibilitada por meu surrado escafandro mental, na tentativa de enxergar o que est submerso nos discursos e anlises at agora feitos sobre o Sistema Nacional de Cultura. O texto como um todo, porm, no deixa de ter unidade; possui uma caracterstica atribuda a mim, por uma dessas crticas que a ironia dos tempos ou dos valores tem o poder de confirmar ou comutar: ele inocente. A inocncia da primeira parte se revela ao transmitir a ideia de simplicidade cartesiana para o SNC; a outra parte inocente pelo motivo contrrio: acreditar que num mundo de ctrl-c/ctrl-v, controle remoto, prt--porter, fast-food e resultados imediatos, um nmero razovel de pessoas estaria disposta a investir

seu tempo cada vez mais curto em aprofundamentos acadmicos e, qui at nefelibticos, usualmente tidos como contrrios s dinmicas produtivas, sejam pblicas ou privadas. Assim, a esperana mais do que nunca reside na sapincia e na bondade de quem se dispor a ler este livro, no qual imagino que encontrar, se no um ponto de equilbrio entre os dois tipos de inocncia, ao menos algumas observaes, ideias e propostas sobre o Sistema Nacional de Cultura, cuja aceitao o que menos importa, no por desprezo opinio alheia, mas porque o grande objetivo de provocar, durante o tempo que for conveniente, o debate sobre o tema discorrido. O Autor

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I FEDERALISMO CULTURAL
Adaptao da transcrio de palestra que proferi em 18 2003, no Seminrio Cultura XXI, realizado no Teatro do Centro Drago do Mar de Arte e Cultura, em Fortaleza Cear
de maro de

Introduo
Aceitei o convite para palestrar na primeira edio do Seminrio Cultura XXI, e com ele o desafio para refletir sobre alguns pontos referentes Lei Jereissati,1 o que farei considerando uma nica interferncia: o conjunto de sugestes da classe artstica que a mim chegou, e que adiante explicitarei. Principio dizendo que minhas reflexes se inserem num contexto maior, que extrapola a simples modificao de artigos, incisos ou alneas da Lei Jereissati; este contexto, eu o chamo de Federalismo Cultural. Pra se falar sobre Federalismo Cultural tem-se que ter a noo do que seja uma federao, que um estado complexo, composto de vrios centros autnomos de poder, assim definidos porque podem fazer as prprias normas, uns independentes dos outros. O caso do Brasil sui generis, porque uma federao de quase 6.000 entes autnomos: mais de 5.500 municpios, 26 estados, o Distrito Federal e a prpria Unio. O instrumento jurdico que consolida e organiza um Estado e, sobretudo uma federao, a Constituio. O poder que cada ente de uma federao tem dado por ela. Nenhum ente pode fazer mais do que aquilo que a Constituio permite, e deve fazer exatamente o que a mesma ordena. Como a Constituio distribui as competncias, existem algumas tarefas que so comuns para todos os entes, como as aes de sade, de educao, de proteo do meio ambiente e tambm da cultura. A competncia comum impe uma indagao: se todos podem fazer simultaneamente essas tarefas, isto no vai gerar certo caos? Em princpio sim, porm, para evit-lo, as federaes se organizam de forma sistemtica. Como essa organizao sistemtica? uma organizao em
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Trata-se da lei de incentivos cultura do Estado do Cear, que teve vigncia de 1995 a 2007.

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que so distribudas as tarefas de forma racional, segundo a vocao cada ente. Se a tarefa abrange todo territrio nacional ou mais de um Estado, naturalmente da Unio; se, da mesma forma, abrange todo um Estado ou mais de um municpio, tarefa do Estado; se for uma tarefa local, eminentemente do municpio. necessrio, em toda federao, organizar o que compe tncia de cada ente para evitar, por exemplo, aes repetidas. Tarefa repetida desperdcio de recursos; quando pessoas fazem desnecessariamente a mesma atividade, esto gastando dinheiro sem razo.

to, sobre o qual adiante farei a critica. O que diz essa Lei No 8.313? Ateno nos termos da norma, que so absolutamente importantes para a reformulao de uma legislao estadual ou municipal:
com a finalidade de garantir a participao comunitria, a representao de artistas e criadores no trato oficial dos assuntos da cultura e a organizao nacional sistmica da rea, o Governo Federal estimular a institucionalizao de conselhos no Distrito Federal, nos Estados e nos Municpios.

Os Sistemas-Paradigmas e o Tmido Convite para um Sistema Nacional de Cultura


interessante notar que a sistemtica de organi zao federativa, em alguns setores, j bastante desenvolvida. Dentre esses setores, podem ser citados a educao e a sade. H dificuldades de entender estes exemplos porque o que aparece na imprensa apenas o conjunto de defeitos das reas mencionadas. Mas escuta-se tambm, por outro lado, notcias de certo municpio que paga 18 (dezoito) salrios por ano aos professores.2 Isso no resultado de algo aleatrio, mas dessa organizao sistemtica. Na sade, a situao estaria muito pior se no houvesse esse sistema. Na rea da educao j se percebe, pelo menos em termos quantitativos ainda no qualitativos , a insero das pessoas nos servios pblicos. Esses avanos so devidos organizao sistmica dos dois citados setores. Relativamente cultura, a rigor no existe ainda uma sistemtica estabelecida por lei. Existe uma espcie de convite formulado pela Lei No 8.313 (Lei Rouanet), para se formar um sistema nacional da cultura. Mas trata-se de um convite um tanto quanto sol2

Quais as formalidades necessrias para integrar este acanhado sistema proposto pela Lei No 8.313? Diz o artigo 39 do Decreto No 1.494/95, que regulamenta essa Lei, que
resguardada a deciso final pela Comisso Nacional de Incentivo a Cultura, a anlise, a aprovao, acompanhamento e avaliao tcnica de projetos podero ser delegados pelo Ministrio da Cultura aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios mediante instrumento jurdico que defina os direitos e deveres mtuos.3

O que seria um instrumento jurdico? Uma avena qualquer, um contrato, um convnio, ou seja, ainda na base do convnio.
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Referncia tcita ao Municpio de Guaiuba Cear.

O Decreto No 1.494/95 teve vigncia at 28 de abril de 2006, quando foi publicado o Decreto n 5.761, que passou a disciplinar esta matria como segue: Art.8oAs atividades de acompanhamento e avaliao tcnica de programas, projetos e aes culturais podero ser delegadas aos Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como a rgos ou entidades da administrao pblica federal e dos demais entes federados, mediante instrumento jurdico que defina direitos e deveres mtuos. Pargrafo nico. A delegao prevista no caput, relativamente aos Estados, Distrito Federal e Municpios, depender da existncia, no respectivo ente federado, de lei de incentivos fiscais ou de fundos especficos para a cultura, bem como de rgo colegiado com atribuio de anlise de programas e projetos culturais em que a sociedade tenha representao ao menos paritria em relao ao Poder Pblico e no qual as diversas reas culturais e artsticas estejam representadas.

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E quais os requisitos necessrios para, na atualidade, integrar um sistema nacional de cultura, que at hoje no foi implementado efetivamente? A nossa legislao cearense seria capaz de integrar um sistema conforme a possibilidade jurdica atual ofertada pela Lei Rouanet? A delegao referida anteriormente depender basicamente de dois fatores: 1) a existncia de Lei de Incentivos Fiscais a Cultura, que o Cear tem e 2) de rgo colegiado, para anlise e aprovao dos projetos, no qual a sociedade tenha representao pelo menos paritria, assim caracterizada: se tiver um representante do Estado, tem que ter o par correspondente da sociedade, e se no for assim, a sociedade tem que ser majoritria; alm disso, as diversas reas culturais e artsticas devem estar representadas. Ento, comease a perceber que se o Estado do Cear quisesse, com a atual legislao [maro de 2003], no poderia se integrar, por causa do defeito formal de no possuir rgo deliberativo nos termos anteriormente descritos.4 interessante a existncia de um sistema de cultura, porm esse que est proposto na legislao federal absolutamente tmido, porque depende de avenas, contratos, convnios pontuais. Nos outros sistemas j formulados existe um repasse que chamam de fundo a fundo; por exemplo: nos mbitos da educao e da sade, repassam dinheiro para os fundos estaduais e para os fundos municipais, independentemente de projetos tpicos e especficos; fazem-no a partir de critrios e de mritos tcnicos da atuao dos Estados e dos Municpios. Isso que acontece na sade e na educao seria possvel de realizar no mbito da cultura? Sim, porque ns tambm temos um fundo nacional da cultura. um fundo nacional da cultura, porm tem tratamento de fundo federal. A sutileza merece ateno. Qual a
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diferena? fcil de entender: a Unio tem duas personalidades, uma federal e outra nacional; uma delas a de um ente que tem obrigaes a realizar, como por exemplo, guardar fronteiras; aqui se manifesta a personalidade federal. A outra personalidade a transforma em congregadora dos interesses comuns a todos os entes federados; eis a faceta nacional. Se h um Fundo Nacional da Cultura, a rigor esse Fundo Nacional pra realizar redistribuio e no alimentar a concentrao de recursos, ou seja, possvel propor a reorganizao de um fundo para que o atendimento ao cidado se d prximo de onde ele mora, que no Municpio, que no Estado, segundo a vocao de cada um. Podem-se reelaborar normas do Fundo para que seus recursos tenham uma destinao fluida, segundo critrios. E eu imagino que poderiam ser critrios relativos a uma sistemtica, independentemente de projetos pontuais, considerar o PIB Cultural de cada ente da federao, a ser medido pelo conjunto de todas as riquezas de cultura e tambm pelas obrigaes culturais para, por exemplo, conservar patrimnio histrico, realizar festivais, etc. Outro critrio observaria se o Estado ou Municpio efetivamente realiza atividades de apoio a cultura, protege o patrimnio cultural e efetivamente respeita, em seu conjunto, os direitos culturais. Mais um critrio: a efetiva injeo de recursos prprios, pois no se pode propor repasse fundo a fundo sem que o Estado ou o Municpio se comprometa pecuniariamente; isso equivaleria compactuar com uma fuga de suas responsabilidades para com a cultura. Para que se possa chegar a um possvel ingresso num sistema de cultura, ho de ser adotadas posturas de duas naturezas: uma ativa e interna, de preparar a prpria legislao de forma compatvel com o sistema, e praticar aquelas atitudes que vem de ser citadas, as quais credenciariam um ente como efetivamente apoiador da cultura. A outra atitude deve ter natureza

Em 08 de maro de 2004 foi publicada a Lei No 13.400, que reformulou a composio do Conselho Estadual da Cultura, deixando-a compatvel com a legislao federal mencionada.

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proativa e externa, que seria a de o Estado, como ente da federao, atravs dos seus deputados federais e senadores, propor o aprimoramento da legislao federal para deixar de ser acanhada no sentido aqui exposto, ultrapassando a ideia de projetos pontuais e construindo um modelo at mais aprimorado que o do SUS e da educao, vez que deles j temos a experincia.

Um Parntesis para as Contribuies da Comunidade Cultural e da Sociedade


Na prtica, como se faz um sistema desta natureza, ao mesmo tempo compatvel e autnomo? Aqui no pode entrar a ditadura do tcnico. Antes de continuar, um pequeno parntesis para fazer conhecer que a presente reflexo se calcou tambm em mudanas que a comunidade cultural em especfico, e a sociedade em geral sugeriram para a legislao cearense de incentivo cultura. As colaboraes tiveram duas origens: institucional e pessoal; algumas formalizadas diretamente para estrutura da Secretaria da Cultura e outras coletadas at mesmo de reportagens veiculadas na imprensa. Foram classificadas do seguinte modo: 1) critrios para aprovar projetos, 2) sugestes de como deve tramitar um projeto, 3) sugestes referentes ao limite de renncia fiscal, 4) sugestes de critrios para as pessoas serem beneficirias da legislao de incentivo a cultura e 5) sugestes atinentes a alteraes na representao dos artistas e da rea de cultura de uma forma geral, tanto na CAP5 como no FEC6, 6) adoo de outras atitudes no existentes, ou seja, sugestes inovadoras, e o que eu achei muito curioso e muito cidado: 7) sugestes relativas a deveres culturais dos beneficirios. Quanto aos critrios para ter acesso aos recursos, h sugesto no sentido se ser fixado um percentual para os Municpios, interiorizando a abrangncia da lei. Outra ideia de que rgo pblico no pode se beneficiar do incentivo fiscal que concede, pelo motivo bvio de que o tributo dele. Como que ele vai se beneficiar do tributo prprio? Ele tira de um bolso e bota noutro? Outra sugesto priorizar projetos de organizaes e projetos independentes, aqui entendidos como os que
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Centralidade, Equidistncia e Autonomia do Sistema Estadual de Cultura


Algum j deve ter pensado o seguinte: um sistema geralmente cria um grande problema que ironicamente pode ser batizado de o buraco federal, por evocar o incompreensvel debate de quem responsvel por tapar um buraco em via pblica, nas confluncias de mais de uma circunscrio federativa, quando se costuma ver uma tentativa mtua de fuga da aludida responsabilidade. A princpio, um sistema cultural no estaria imune a tal risco. Mas como ensina a sabedoria popular, no se pode matar a vaca por causa do carrapato; necessrio criar antdotos, preparando um sistema estadual compatvel, porm autnomo, que funcione independentemente de se coligar ou no com o federal e com os municipais, mas buscando sempre essa coligao. Para esta coligao, a nica metfora que me veio pra explic-la foi a de uma estao espacial. Vamos supor, uma estao espacial construda por certo pas arquitetada de modo a compatibilizar uma nave com outras; se houver efetivo acoplamento favorecer o aumento de espao, de pesquisa, de tudo. Porm se houver, depois, o desacoplamento a estao matricial continua funcionando, verdade que com menos produtividade, menos espao, menos tudo, porm, continua funcionando. desta forma que se deve elaborar o sistema estadual de cultura: apto a receber os demais, porm permanecendo autnomo, como o exige o dogma constitucional.

Comisso de Anlise de Projetos. Fundo Estadual da Cultura.

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no so nitidamente comerciais. Em sentido contraposto, h sugesto para priorizar os projetos comerciais. Uma ltima sugesto nesse bloco, que diferente da primeira porque visa atender ao interior (artistas, sociedade civil, etc), e no apenas ao Municpio. Outro critrio sugerido: o beneficirio deve ter tempo de atuao mnima no Estado do Cear, para evitar o risco de se formar uma entidade s pra captar recursos de um projeto, e depois simplesmente desfazla. H sugesto para que no sejam definidos projetos prioritrios. O que a pessoa quis dizer com isso? Ela at especificou: assegurar o pluralismo cultural, garantindo que o Estado no tenha uma preferncia por certa manifestao cultural. E uma ltima sugesto, de dar preferncia a projetos vencedores de concurso, com a seguinte ideia subjacente: se algum tem que definir o mrito de um projeto cultural, esse algum no o Estado, mas os pares daquela manifestao artstica. Em termos exemplificativos: qual a melhor pea de teatro? O Estado no o pode dizer, esta tarefa da comunidade artstica. Acho que nesse sentido que se vai aprovar por mrito; que o mrito seja definido pelos pares. Sugestes relativas ao tramite de projetos: uma delas eliminar a exigncia do certificado fiscal; acho muito difcil; pode at mudar o nome Certificado de Incentivo a Cultura-, mas no pode ser eliminado, porque precisa ter controle. No mesmo sentido, foi sugerido eliminar a participao da SEFAZ;7 no pode porque faz parte da essncia das competncias dela. Outras sugestes: estabelecer mais reunies da Comisso que analisa os projetos, reduzir os prazos de tramitao, e dar publicidade a todas as fases e a todos os projetos que esto tramitando, para que os interessados saibam que projetos foram aprovados e se tramitam por ordem de apresentao.
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Sugestes relativas ao limite da renncia fiscal; a mais constante: atingir efetivamente a renncia mxima possvel do ICMS. Outra: criar renncia varivel por contribuinte, porque hoje em dia de 2% pra todos, no interessa se a empresa seja pequena ou grande. Qual a ideia dessa sugesto? Se a empresa pequena ela pode renunciar mais, se ela mdia, um pouco menos, se ela grande, um pouco menos, ainda; isso em termos percentuais, obviamente. Mais uma sugesto: manter a doao com deduo de 100%; em sentido oposto, h opinio dos que pugnam pela eliminao dos 100%, ou seja, o contribuinte teria que entrar sempre com uma parte. possvel compatibilizar essas duas coisas? Talvez seja: como regra o doador entra com uma parte do dinheiro para incrementar a cultura, mas em segmentos pontuais que estejam muito fragilizados, e para pocas pontuais, doao com abatimento integral. Outras sugestes so relativas a alteraes do sistema de representao da CAP e do FEC. H uma sugesto pra exigir a paridade entre o Estado e a sociedade; outra para tornar a CAP transparente, redefinir a sua composio; mais uma para que os membros da CAP sejam remunerados; ainda, para inserir representantes da sociedade na Comisso do FEC, que atualmente apenas do poder pblico; tambm para criar representao de um setor especfico, que seria a msica, ou seja, os projetos musicais seriam aprovados ou avaliados por uma comisso especfica. Agora, as sugestes inovadoras. A primeira delas relativa possibilidade de instituir a defesa oral de projetos perante a CAP e o FEC; assim, se o proponente no consegue explicar bem no papel, teria o direito de fazer uma defesa oral do seu projeto. E outra sugesto seria de criar mecanismos de aproximar incentivadores e captadores. Um tipo de contribuio diferenciado pensa em deveres. Sugeriu-se que os beneficirios devem entre-

Secretaria Estadual da Fazenda.

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gar partes do produto resultante dos projetos culturais SECULT8 para que ela faa uma redistribuio: se algum teve acesso aos recursos pblicos para editar discos ou livros, por exemplo, entrega parte a ser distribuda s bibliotecas ou s discotecas. Outra: sugeriu-se que cada projeto apoiado deve destinar 5% do respectivo oramento para o FEC; como mencionado Fundo o instrumento para realizar o reequilbrio daquelas atividades que no tm insero no mercado, todos teriam responsabilidade, segundo essa opinio, de fomentar os seus recursos.

Somando Ideias: Esboo Tpico, Localizado e Datado para um Sistema Estadual de Cultura
Foi dito que as sugestes expostas e levemente comentadas formavam um parntesis, para saber como possvel construir um sistema estadual de cultura ao mesmo tempo passvel de se conectar aos sistemas federal e municipais, permanecendo autnomo e incorporando, ainda, os anseios da sociedade. Sob estes prismas, esboa-se a proposta de um programa cearense de apoio cultura. O primeiro ponto do sistema consiste em perceber que legar apenas ao mercado o incentivo fiscal cultura no d certo; o sistema deve atuar a partir de recursos do tesouro estadual, sem dvida nenhuma. Outro veio, so os recursos do Fundo Estadual da Cultura, com aquela ideia de alimentao sistmica repasses fundo a fundo-, mas tambm com a fomentao de novos recursos de fontes estveis, uma vez que os aportes oriundos de renncia fiscal e de outras fontes so instveis, porque dependem da vontade dos contribuintes ou mesmo de acordos, inclusive internacionais. Nessa sistemtica, para integrar um sistema nacional ou internacional de cultura, existe uma expres8

so-chave, que gesto democrtica. importante saber que desde 1989 a Constituio Estadual do Cear que no contempla expressamente o incentivo de renncia fiscal previu o Fundo Estadual da Cultura, a ser gerenciado pela SECULT, ouvido o Conselho de Cultura. A atual estrutura do Fundo, portanto, inconstitucional, porque no respectivo funcionamento h a escuta a uma comisso de trs ou quatro pessoas da prpria Secretaria de Cultura do Estado, e o Conselho da Cultura est desativado. Alm do mais, sobre este Conselho, muita gente faz a crtica que ele beletrista e sem critrios. A soluo reformul-lo para atender aos critrios democrticos e cumprir a Constituio. No se pode olvidar que quando se abre mo da Constituio, colocam-se em risco todos os direitos. Nesse novo sistema, a chave de deliberao poltica dele, deve ser o Conselho de Cultura, sem dominao do Estado e representado por todos os segmentos culturais e pela sociedade em geral. A participao da sociedade nas polticas pblicas deve ocorrer em dois momentos, por excelncia: o de definio de tais polticas e o de fiscalizao das mesmas; o momento de execuo, como tudo que est definido na lei, deve ser confiado a tcnicos. Ento, a rigor, a chave de deliberao de um Sistema Estadual da Cultura que deve ser democrtico, para ser compatvel, seria o Conselho da Cultura, reformulado. A materializao desta ideia pode ser vislumbrada na seguinte cogitao operacional: no comeo do ano o Conselho se rene e pondera: ano passado o teatro foi o grande aquinhoado com o sistema de cultura estadual e o patrimnio histrico nada teve; esse ano necessrio corrigir tal deformao. Ou ento: Ns precisamos estabelecer certas prioridades. Qual o projeto da Secretaria da Cultura? Vamos ajudar a aprimorar a atuao cultural. A exigncia de estruturao democrtica do sistema de cultura est presente nos mbitos nacional e internacional que permitem fomento e integrao. Rei-

Secretaria da Cultura do Estado do Cear.

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tero, portanto, que no Sistema Estadual da Cultura, o principal rgo tcnico-poltico seria o Conselho Estadual da Cultura. Suas funes seriam, em linhas bsicas, definindo critrios, aprovando metas, opinando sobre a poltica e realizando a fiscalizao, alm de ser a instncia recursal por excelncia, no caso de algum se sentir preterido na execuo das polticas pblicas de cultura. H, atualmente, um Conselho Estadual de Cultura na forma da Lei No 11.400. Mas um Conselho sem a devida estruturao. Para atender aos objetivos que vem de ser expostos, o Conselho dever ser no apenas paritrio entre Sociedade-Estado; ele deve ser plural, contemplando pelo menos todos os segmentos envolvidos na questo da cultura, quer seja na produo ou execuo das normas, bem como na participao econmica. Calha lembrar que para incorporar algum ente poltico ao Sistema Nacional de Cultura preciso que todos os segmentos da sociedade estejam representados em rgo colegiado. Ento, a ideia de que o Conselho no seja apenas paritrio, mas plural, com representao no apenas da msica, mas de todos os segmentos vislumbrados como passveis de serem apoiados pelo Sistema Estadual de Cultura. Para ser sinttico, a composio do Conselho deve ter membros temporrios: um representante do empresariado (porque no h sentido nesse distanciamento entre os artistas, os produtores culturais e os empresrios),9 e quatro intelectuais escolhidos dentre pessoas com absoluta notoriedade de atuao no Estado do Cear, ou seja, hoje o atual Conselho que composto exclusivamente de intelectuais, continuaria conferindo-lhes prestgio, mas fazendo-os dialogar com os diversos segmentos sociais e desvinculando sua participao da condio de pertencer a alguma entidade.
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No Conselho, alm dos membros temporrios, os natos, entre os quais estariam os gestores dos rgos vinculados ou pactuados com a Secretaria de Cultura que eu imagino que sejam s a TVC e o Instituto Drago do Mar; o Secretrio da Fazenda, cuja presena no CEC poder agilizar o papel da SEFAZ; o representante do Ministrio Pblico que atua nas questes relativas ao meio ambiente, no caso, o meio ambiente cultural; um representante da Assembleia Legislativa;10 e um representante dos dirigentes municipais da cultura. Seria basicamente essa composio do novo conselho Estadual da Cultura, que teria tambm novas tarefas, j enumeradas. Agora, necessrio ponderar sobre o redirecionamento das estruturas atuais: o Fundo Estadual da Cultura e o Mecenato Estadual (atualmente, no Cear, chamado de CAP). Comea-se afirmando que as finalidades do Fundo Estadual da Cultura no esto definidas, mas precisam ser. O Fundo deve servir aos projetos que no tm fins lucrativos, bem como queles no atrativos ao mercado; deve servir de suporte para cumprimento das obrigaes estatais especficas para com a cultura, e realizar o equilbrio daquelas artes e manifestaes que ficaram deficitrias em um determinado momento. O problema do Fundo que ele aqui gerenciado como se fosse um complemento, uma extenso do Mecenato Estadual, e inclusive concorre, em termos de captao, com ele. E o Fundo tem mais foras, por representar um ente pblico. necessrio, sim, fortalecer o Fundo, mas a partir de outras formas de fortalecimento, diferente da que atualmente existe, que basicamente
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Na tramitao do projeto que reformulou o Conselho Estadual de Cultura, por providencial proposta do ento Deputado Estadual Chico Lopes (PC do B), foi tambm includo um representante dos trabalhadores.

J no mais defendo a participao do Ministrio Pblico e de representante do Parlamento nos Conselhos de Cultura, por ter compreendido que seus papis naturais de fiscalizao e representao geral, respectivamente, ficam afetados pela submisso ao jogo democrtico que especificamente desenvolvido no colegiado em apreo.

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a concorrncia com o Mecenato Estadual. parte este fortalecimento artificial, o Fundo Estadual da Cultura composto exclusivamente de recursos instveis, assim designados porque no se tem certeza se os aportes que esto previstos vo efetivamente acontecer. Basta observar: dotao oramentria (oramento acontece ou no), doao, patrocnio, ou seja, no existe qualquer recurso certo, diferentemente do Fundo Nacional da Cultura que tem entre suas fontes, por exemplo, percentual das loterias. Raciocinando em termos puramente lgicos, existem quatro possibilidades de eliminar a concorrncia do Fundo com o mecenato, quando este vai buscar dinheiro nas mesmas fontes que os produtores. Primeira possibilidade: extinguir o Fundo. Essa soluo foi adotada pela Lei Municipal de Incentivo Cultura de Fortaleza, lastreada na seguinte experincia: como no Estado o Fundo vai buscar dinheiro do Mecenato, a soluo encontrada por Fortaleza foi extinguir o Fundo, ou seja, sem dar profundidade reflexo, extinguir o mecanismo que equilibra ou que tem a potncia de equilibrar as deformaes do mercado. Segunda possibilidade: extinguir o Mecenato, como fez agora o Estado de Pernambuco. L pensaram assim: sendo a captao de recurso massacrante para o artista, resolveram continuar com a renncia fiscal, mas destinando tudo a um Fundo, cuja metade dos recursos financiam projetos do Estado, e a outra metade destinada s para projetos culturais, que sobre esta quota o segmento interessado delibera com certo grau de autonomia. Terceira possibilidade: extinguir simultaneamente o Fundo e o Mecenato. Quarta possibilidade: partilhar os recursos entre o Fundo e o Mecenato, e isso o que proponho. A gesto do FEC , hoje em dia, feita por uma Comisso composta pelo Secretrio da Cultura, dois servidores da SECULT e um da SEFAZ. Porm, para prestar obedincia a uma ordem constitucional, a gerncia deve ser da SECULT, com a oitiva do Conselho da Cultura.

Agora, algumas questes operacionais. O perodo de funcionamento: o Fundo Estadual da Cultura do Cear tem um funcionamento ininterrupto, ou seja, se chega um projeto e h recurso disponvel, ele apia; porm, se chega outro projeto, que por questes previstas na lei deve ser considerado prioritrio, este ltimo no pode ser apoiado porque o recurso j foi gasto. Comparativamente, no plano federal, renem-se todos os projetos para o Fundo Nacional da Cultura, num certo perodo e deliberam, segundo no o critrio da ordem de chegada, mas observando as prioridades legais. Pode-se questionar: e se todos forem igualmente prioritrios? Realiza-se, a partir do conjunto de verbas existentes no Fundo, um partilha equnime. Nesse aspecto de funcionamento temporal, tanto o Fundo como o Mecenato cearenses, funcionam caoticamente, porque a apreciao dos projetos ininterrupta e pelo critrio cronolgico. Prope-se, ao menos para o FEC, deliberao planejada semestral, trimestral ou quadrimestral, a apreciao dos projetos pelo mrito, segundo critrios legais.11 Quanto ao Mecenato, atualmente ele contempla trs mecanismos: doao, patrocnio e investimento. A doao permite deduo de 100% e divulgao do nome do doador. mera mudana de endereo do pagamento do imposto, sem acrscimo algum; o Estado pagando a publicidade do incentivador. O nico benefcio vislumbrado o seguinte: o Estado pode dispor de algum dinheiro fora a previso do oramento, o que inclusive tica e juridicamente questionvel. A proposta para mudana do modelo descrito consistiria na deduo de 80% no caso da doao, com di11

A Lei No 13.811, de 16 de agosto de 2006 (Dirio Oficial de 22.08.06) que institui, no mbito da Administrao Pblica Estadual, o Sistema Estadual da Cultura SIEC, indica suas fontes de financiamento, regula o Fundo Estadual da Cultura e d outras providncias passou a prever edital e periodicidade tanto para os projetos submetidos ao Fundo Estadual de Cultura quanto ao mecenato estadual.

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reito a publicidade; os 20% de acrscimo por parte do incentivador poderiam ser, para facilitar, no apenas em dinheiro, mas em bens e servios. Por exemplo: se o incentivador tem nibus e o projeto precisa deste tipo de transporte, seria aceitvel a deduo fiscal correspondente ao servio que prestasse. uma enganao a deduo de 100%, a no ser por estratgia, como a legislao do audiovisual, implantada por 10 anos,12 para mostrar aos investidores a viabilidade econmica do setor. o caso de se perguntar: se os 100% so do Estado porque que ele no d diretamente ao projeto? Se se quer adotar essa sistemtica (deduo integral) devese faz-lo por causa de uma vantagem. possvel ter-se uma deduo de 90% ou mesmo 100%, em situaes especficas e de fomentos especficos e temporrios. O patrocnio no mecenato cearense comporta deduo de 80% mais publicidade. Deveria ser deduo de 75% mais publicidade e mais participao negociada, que se materializaria, por exemplo, num festival de artes, em disponibilizao de 25% das entradas, a serem distribudas com os economicamente carentes. O teto de renncia fiscal no mecenato e stadual problemtico: a lei estabeleceu ser de 2% para o contribuinte; interpretou-se o preceito literalmente da seguinte forma: cada contribuinte pode renunciar 2% do seu ICMS; o decreto regulamentar reduziu a dimenso dessa renncia fiscal, o que gerou o pedido reiterado e quase unnime da classe artstica para que se atinja efetivamente o referido teto. Talvez seja possvel atingilo, mas o ICMS um tributo muito complexo; ele oferece muitas miragens jurdicas; por exemplo, h formas fictcias de tributar, mesmo antes da circulao da mercadoria, e se a pessoa efetivamente no negocia, o Estado tem que devolver o imposto. Fora isso, em 2001 houve uma alterao legislativa substancial por exigncia da cidadania, que a
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lei de responsabilidade fiscal, portadora de parmetros que determinam ao Estado demonstrar, para cada renncia, uma compensao que promova o equilbrio do errio. No plano federal existe, por exemplo, a possibilidade de uma pessoa fsica fazer doao cultura e abater 80% do que d para um projeto cultural, quando for fazer a declarao do ajustes do imposto de renda. Mas fora este limite pessoal, existe uma limitao geral, que fixada por decreto e geralmente corresponde a 160 milhes13 para isso, mirando-se, em tese, o nmero de habitantes do pas; como se o governo renunciasse receber dinheiro para que cada habitante utilizasse 1 (um) real em atividades culturais. O Cear poderia adotar um critrio mais ou menos semelhante, se isso for possvel dentro das limitaes da Lei de Responsabilidade Fiscal e ser at um pouco mais audaz: seria uma Unidade Fiscal do Cear por habitante do Estado. Uma unidade destas equivale, em 2003, a R$ 1,60; e para que no haja esgotamento da possibilidade em um nico momento do ano, fixar a renncia fiscal por trimestre. Penltimo tpico: tramitao de processos. Prope-se uma inverso de fluxo. Hoje em dia o projeto aprovado e depois se sai para a captao. A ideia seria que j se apresentasse SECULT os projetos com toda a documentao hbil para ser aprovado imediatamente, inclusive documento que certifique o intento de contribuintes em financi-lo. Quanto ao problema de controlar a transparncia no fluxo e aprovao de projetos, atualmente impossvel que se saiba em qual ordem foram apresentados Administrao. O controle poderia ser assim estabelecido: a Secretaria da Cultura receberia projetos a cada trimestre. Por exemplo: no fim do ms de janeiro, faria uma divulgao dos projetos que foram recebidos para que todos tivessem cincia; no ms de fevereiro
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Houve prorrogaes da vigncia desta legislao, que persiste at os dias atuais.

Varia anualmente, de forma crescente.

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deliberaria sobre todos os projetos; se houvesse uma deliberao reprovando algum projeto, no ms de maro, aquele que teve o projeto no aprovado teria prazo para recorrer para o Conselho da Cultura; se, eventualmente, algum projeto no fosse aprovado porque os recursos existentes j se esgotaram, ele ficaria na parte incial da fila, para o trimestre subsequente. A deliberao da SECULT sobre o conjunto de todos os projetos seria em bloco e fundamentada. A ideia bsica essa. Fora isso, o sistema estadual da cultura precisaria ser redimensionado para abrigar a participao dos municpios, ativamente o que tambm vlido para o plano federal.

deve se instrumentalizar para maximizar a utilizao de sua legislao e das outras legislaes existentes, favorecedoras da cultura. O que se precisa, ento, o desenvolvimento da ideia sistemtica, e no apenas centrada no foco da renncia fiscal. Tudo isso exige deliberao poltica e reconhecimento, na prtica, de que cultura importante na vida e no apenas na retrica.

Concluso
De posse dos elementos trabalhados, pode-se entender que um Sistema Estadual da Cultura forma-se pela conjuno de esforos de poderes pblicos das trs esferas de poder, dos organismos internacionais, da sociedade em geral, para o fomento de atividades culturais no Estado, compreendendo celebrao de avenas, criao de mecanismo de reconhecimento principalmente para entidades que apiam a cultura, independentemente de incentivo fiscal , alm de integrao das diferentes legislaes, e da realizao de outras atividades definidas pelo Conselho de Cultura, bem como a possibilidade do repasse Fundo a Fundo, em termos da cultura. A sistemtica estadual da cultura, na prtica, seria encetada a partir da delegao de competncia dos municpios; apoio criao de legislao local; criao de banco de projetos culturais; constantes atividades de aproximaes com os financiadores e apoio tcnicos. Caso no haja a efetiva integrao porque uma integrao sistmica depende da vontade da Unio e dos municpios , mesmo assim a Secretaria da Cultura

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II FEDERALISMO CULTURAL E OS PAPIS DO MUNICPIO NO FOMENTO CULTURA


Adaptao da transcrio de palestra que proferi em 23 2005, no Seminrio Cultura XXI, realizado no Teatro do Centro Drago do Mar de Arte e Cultura, em Fortaleza Cear
de maro de

Introduo
O que, precisamente, se busca saber a partir do tema proposto: Federalismo Cultural e os Papis do Municpio no Fomento Cultura? Nele, cr-se, est embutida a seguinte pergunta: o que, na rea cultural, podem e devem fazer os municpios atuando em conjunto com os demais entes da federao brasileira, ou seja, com outros municpios, os Estados, a Unio e o Distrito Federal? Esta uma pergunta posta a um advogado que tem profunda crena no estado democrtico de direito; a consequncia que a resposta vir, preferencialmente, da Constituio Federal CF, o instrumento que fixa as competncias, ou seja, os poderes e deveres dos entes pblicos. Subsidiariamente, tambm vir da Constituio do Estado do Cear CE, em virtude da peculiaridade de origem do subscritor, bem como do primeiro pblico destinatrio destas palavras. A nossa Constituio Federal tem muitos dispositivos sobre cultura, mas vrios deles se repetem em contedo ou apenas constituem reforo ou especificao da maneira de operar, uns relativamente aos outros, ou seja, h muitas normas, mas poucas tarefas (ou papis) so atribudas aos municpios. Mas ateno: poucas tarefas no significam, neste caso, pequena quantidade de atividades, e nem pouca importncia das mesmas, porque um comando curto em expresso verbal (faa tudo!, por exemplo) pode ser imenso em termos abrangncia. necessrio que se revele, agora, quais os dispositivos constitucionais que mais diretamente tratam do papel do municpio, relativamente cultura. Antes, porm, adverte-se que a Constituio usa diferentes expresses para esta referncia: municpio, administrao e poder pblico, entre possveis outras. Isto posto, da Constituio Federal sero enfocados, no todo ou em parte, os seguintes artigos: 5, 23, 24, 210, 215

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e 216, sem prejuzo de outros que sejam conexos ou complementares, para a ideia que ora se desenvolve; da Constituio do Estado do Cear, pelos mesmos critrios, sero enfocados os Art. 233 a 237.

Os Papis Culturais do Municpio


Destes dispositivos extrai-se que os papis do municpio compreendem como normal aos entes pblicos dois grandes gneros temticos: legislar e executar normas relativas cultura. Quanto a legislar, pode-se sinteticamente dizer que o municpio funciona preponderantemente como coadjuvante da Unio e do Estado, uma vez que em quase tudo, na matria analisada, apenas suplementa a legislao federal e estadual, no que couber e no que for indispensvel sua atuao (Art. 24, VII, VIII e IX c/c Art. 30, II, da CF/88 e Art. 237, CE/89). No plano executivo, a posio secundria do municpio abrandada e, mnemonicamente, pode ser simplificada por quatro verbos: proteger, apoiar, promover e garantir. falso, porm, pensar que os verbos citados, segundo a Lei Superior, sempre indicam suas respectivas aes de forma ilimitada; ao contrrio, por vezes h nas normas com eles construdas uma preciso capaz de trazer certa tranquilidade ao gestor cultural, como se passa a especificar.

turais notveis e os stios arqueolgicos (Art. 23, III, CF/88), bem como as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional (Art. 215, 1, CF/88); no mesmo rol prioritrio, a documentao governamental (Art. 216, 2, CF/88). O texto constitucional chega a indicar alguns modos de como deve ser feita a proteo: no plano das aes ostensivas, impedindo a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural (Art. 23, IV, CF/88), bem como realizando inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, [alm de] outras formas de acautelamento e preservao (Art. 215, 1, CF/88); ainda: criando sistemas de arquivos e bibliotecas (Art. 234 a 236, CE/89). No plano da formao da conscincia coletiva sobre o assunto, fixando contedos mnimos para o ensino fundamental, de maneira a assegurar formao bsica comum e respeito aos valores culturais e artsticos, nacionais e regionais (Art. 210, CF/88).

O papel de apoiar
A descrio constitucional do papel imposto ao municpio para APOIAR a cultura segue uma regra da lgica: quanto menor a extenso, maior a compreenso, ou seja, o constituinte usando expresses singelas como a que contm a ordem para proporcionar os meios de acesso cultura (Art. 23, V, CF/88), apoiar e incentivar a valorizao e a difuso cultural e garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e o acesso s fontes da cultura nacional (Art. 215), deixou ao encargo da edilidade (como dos outros entes polticos) um oceano de possibilidades de atuao, cuja moldura limitadora difcil mas no impossvel de desenhar, o que pode ser feito levando em considerao os fundamentos da nossa Repblica e os princpios constitucionais culturais.

O papel de proteger
Nesta seara, a Constituio Federal determina ser competncia do municpio PROTEGER o patrimnio cultural, este que tem abrangncia gigantesca, segundo o Art. 215; mas visando sair da abstrao generalizada, a CF/88 prioriza, como objeto da referida proteo, os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens na-

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O papel de promover
Promover dar impulso a; trabalhar a favor de; favorecer o progresso de; fazer avanar; fomentar. Da mesma maneira que no papel de apoiar, salvo indicaes pontuais para que sejam fixadas datas comemorativas de alta significao (Art. 215, 2, CF/88) e franqueada a consulta da documentao governamental a quantos dela necessitem (Art. 216, 2, CF/88), os redatores da Constituio Federal tambm usaram a regra amplssima de que o poder pblico (o municpio a se inclui) promover o patrimnio cultural brasileiro (Art. 216, 1, CF/88). Mas por qual modo? Com qual abrangncia? Alm dos j referidos, tanto em termos de atividades quanto de princpios, h muitos meios possveis para a referida promoo da cultura, desde que estabelecidos em lei. Esta grande abertura de possibilidades de promoo da cultura ocorre porque prevista em norma que os juristas chamam de programtica, cuja caracterstica a de poder amoldar-se ao programa vencedor das eleies, desde que este cumpra os seguintes requisitos: (1) seja criado por lei e (2) esta lei no contrarie os valores constitucionais.

lembram e, na verdade, muitos no sabem que esta operao envolve necessariamente trs tipos de valores: DIREITOS DEVERES GARANTIAS, cuja mtua relao pode ser sintetizada na seguinte frase: aos direitos correspondem deveres, para cujo cumprimento so necessrias garantias. Mas o que so, afinal de contas, garantias? So todos os elementos de natureza jurdica, poltica e social que convergem foras para realizar os direito e deveres, no caso, aqueles atinentes ao mundo cultural e que so de responsabilidade dos municpios. Na Constituio Federal e na Constituio do Cear algumas garantias so expressamente indicadas como suporte para implementao dos papis de proteger, apoiar e promover a cultura. Uma delas a permisso, mais que isso, a ordem para que os entes pblicos punam os danos e ameaas ao patrimnio cultural, por um lado repressivo (Art. 216, 4, CF/88, CF/88), e por outro, proativo e estimulador, para que criem incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais (Art. 216, 3). Para concretizar esta ordem de criao de incentivos, optou-se, em considervel quantidade de municpios, seguir o exemplo da Unio criando-se um sistema de renncias fiscais, que apresentam as virtudes e as mazelas de conhecimento pblico e notrio. uma possibilidade, no a nica. A Constituio Estadual do Cear, por exemplo, desde 1989 prev em seu art. 233 um Fundo Estadual da Cultura, como garantia pecuniria realizao das atividades que relaciona; alis, referido Fundo ganhou a possibilidade de ser muito fortalecido com a insero do 6 no art. 216 da Constituio Federal: com esta alterao, a partir de 19 de dezembro de 2003 os Estados que quiserem podem vincular aos fundos de fomento cultura at cinco dcimos por cento de sua receita tributria lquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, algo que, uma vez concretizado, ser revolucionrio em termos de autonomia da cultura.

O papel de garantir
genrico e auxiliar, relativamente aos demais, uma vez que GARANTIR significa tornar certo, seguro, ou seja, materializar as determinaes constitucionais, retirando-as do plano retrico para a realidade da vida. Tal papel, v-se de pronto, o mais difcil, tanto de concretizar, quanto de entender. Quanto dificuldade de concretizao, esta pode ser explicada por fatores como ausncia de vontade poltica e/ou escassez de recursos. No que concerne dificuldade de entendimento do papel de garantir, resulta do fato de que nem todos

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Mas at agora as garantias referidas, no obstante importantssimas, tm natureza preponderantemente tcnica. H que se falar das garantias que mais proximamente lembram o estado democrtico de direito, estas que poderiam ser consideradas as garantias das garantias, as quais consistem na interveno dos cidados e das coletividades na construo, realizao, fiscalizao e redimensionamento das polticas pblicas de cultura. Neste sentido que, no plano individual, a Constituio Federal autoriza, sem despesas, qualquer cidado [a] propor ao popular que vise a anular ato lesivo [...] ao patrimnio histrico e cultural (Art. 5, LXXIII, CG/88), bem como fixa que a atuao pblica nesta seara sempre se dar com a colaborao da comunidade (Art. 215, 1 CF/88).

III O PROGRAMA NACIONAL DE APOIO CULTURA COMO EMBRIO DO SISTEMA NACIONAL DE CULTURA
Artigo reescrito em 2006

Concluso
Para concluir necessrio observar que, no obstante as aes (ou papis) do municpio possam ser sintetizadas por quatro verbos, as atividades so incomensurveis e o sistema de distribuio de recursos de nosso pas no permite que estes entes arquem com todos estes nus sozinhos. Neste ponto entra a ideia de federalismo cultural: necessrio estender as regras de cooperao, j centenrias em alguns pases organizados semelhantemente ao nosso, rea cultural, para que haja justa e coerente distribuio de recursos e tarefas entre a Unio, os Estados e Os Municpios. Os municpios so, portanto, no plano dos direitos culturais, devedores destes sua populao, mas so credores da colaborao popular, bem como de aes por parte do Estado e da Unio que implementem os objetivos fundamentais de nossa Repblica, em particular para o caso sob anlise, a reduo das desigualdades sociais e regionais. uma tarefa e tanto, mas cuja concretizao depende do esforo que nela, na condio de cidados, empregarmos.

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Introduo
A preocupao com as polticas pblicas culturais vem sendo paulatinamente ampliada no Brasil, em virtude do florescimento da conscincia de que a cultura tem elevada importncia para o desenvolvimento humanstico, social e econmico das coletividades. Alguns eventos de alta repercusso e relevncia denotam esta nova postura, tanto por parte do Estado como da sociedade civil. Na seara jurdica, podem ser mencionadas as alteraes na Constituio Federal de 1988, levadas a efeito por meio das Emendas Nos 42/2003 e 48/2004 que, respectivamente, previram a possibilidade de mais recursos financeiros para as atividades culturais,1 alm de atuao estatal planejada, neste setor.2 No campo poltico, destaque para a realizao da I Conferncia Nacional de Cultura (13 a 16 de dezembro de 2005), a partir da qual o poder pblico almeja extrair os subsdios para a confeco do Plano Nacional de Cultura e para a construo do Sistema Nacional de Cultura.
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A Emenda Constitucional No 42/2003 acrescentou o 6 ao Art. 216 da CF/88. In litteris: facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento cultura at cinco dcimos por cento de sua receita tributria lquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, vedada a aplicao desses recursos no pagamento de: I despesas com pessoal e encargos sociais; II servio da dvida; III qualquer outra despesa corrente no vinculada diretamente aos investimentos ou aes apoiados. 2 A Emenda Constitucional No 48/2004 acrescentou o 3 ao Art. 215 da CF/88. In litteris: A lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura, de durao plurianual, visando ao desenvolvimento cultural do Pas e integrao das aes do poder pblico que conduzem : I defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro; II produo, promoo e difuso de bens culturais; III formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses; IV democratizao do acesso aos bens de cultura; V valorizao da diversidade tnica e regional.

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neste ponto que entra a reflexo desenvolvida do presente artigo, o qual pugna para que, no desenvolvimento destas relevantes tarefas, seja considerada a experincia acumulada na dcada e meia de existncia do Programa Nacional de Apoio Cultura PRONAC, sobretudo para evitar-lhe os arraigados equvocos. Para tanto, descreve-se e analisa-se o referido Programa,3 demonstrando-se que nele encontrase embutida, ainda que de forma acanhada, a ideia de organizao sistmica da cultura, a partir da qual almeja-se otimizar o desenvolvimento das atividades culturais, sobremodo naquilo que atine, nos termos de nossa Constituio Federal, s responsabilidades dos diversos entes polticos da federao brasileira.

PRONAC: Princpios e Objetivos


A Lei No 8.313, de 23 de dezembro de 1991, popularmente conhecida como Lei Rouanet,4 instituiu o Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC), como instrumento estratgico para captar e canalizar recursos para o setor cultural,5 visando atingir os se3 A essncia destas linhas, assim como os antecedentes e consequen-

guintes objetivos: contribuir para facilitar, a todos, os meios para o livre acesso s fontes da cultura e o pleno exerccio dos direitos culturais; promover e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, com valorizao de recursos humanos e contedos locais; apoiar, valorizar e difundir o conjunto das manifestaes culturais e seus respectivos criadores; proteger as expresses culturais dos grupos formadores da sociedade brasileira (e responsveis pelo pluralismo da cultura nacional); salvaguardar a sobrevivncia e o florescimento dos modos de criar, fazer e viver da sociedade brasileira; preservar os bens materiais e imateriais do patrimnio cultural e histrico brasileiro; desenvolver a conscincia internacional e o respeito aos valores culturais de outros povos ou naes; estimular a produo e difuso de bens culturais de valor universal, formadores e informadores de conhecimento, cultura e memria; priorizar o produto cultural originrio do Pas.6 O PRONAC, por seu turno, dotado de trs mecanismos destinados a efetivar o objetivo de captao e distribuio de recursos para a cultura, a saber: o Fundo Nacional da Cultura FNC; os Fundos de Investimento Cultural e Artstico FICART; e o incentivo a projetos culturais, mais conhecido como MECENATO.7 A existncia de trs mecanismos diferentes em uma nica lei de incentivo cultura s tem razo de ser se atenderem a situaes diversas. o que precisamente ocorre: como h distintas manifestaes culturais, posies econmicas dspares dos respectivos produtores, situaes de risco e importncia para o fomento do pluralismo cultural que, correspondente a certas caractersticas, o PRONAC aciona um ou outro de seus mecanismos de incentivo. Em linhas gerais, verificam-se as seguintes regras: atividades culturais constitucionalmente definidas como importantes para formao da identidade e
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tes do PRONAC podem ser conferidos em Cunha Filho, 2004. 4 Referncia ao nome de seu idealizador, Srgio Paulo Rouanet. 5 Este no foi o primeiro instrumento normativo de carter legal a estabelecer incentivos fiscais para a cultura. Alis, a Lei No 8.313, de 23 de dezembro de 1991, dotada de curiosa ementa porque restabelece princpios da Lei No 7.505, de 2 de julho de 1986, institui o Programa Nacional de Apoio Cultura PRONAC e d outras providncias. A curiosidade reside precisamente no pretenso restabelecimento de princpios de uma outra lei, anterior Constituio Federal, quando esta prpria dotada de princpios atinentes ao setor cultural. A rigor, no houve restabelecimento de princpio algum da Lei No 7.705/86 (Lei Sarney), mas uma ampla alterao, inclusive dos mecanismos de incentivo cultura, a saber, o fundo de cultura e o mecenato federal. O Art. 35 da Lei No 8.313/91 (Rouanet) revela o real interesse em restabelecer princpios da lei substituda: aproveitar, para a nova legislao, os recursos financeiros amealhados pela precedente. Neste sentido, o dispositivo mencionado estabelece que os recursos destinados ao ento Fundo de Promoo Cultural, nos termos do artigo 1., 6., da Lei No 7.505, de 02 de julho de 1986, sero recolhidos ao Tesouro Nacional para aplicao pelo FNC, observada a sua finalidade.

Art. 1 da Lei No 8.313/91. Art. 2 da Lei No 8.313/91.

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da diversidade cultural brasileira, mas de pouco apelo comercial, devem receber incentivos por meio do Fundo Nacional da Cultura;8 atividades culturais com possibilidade de auto-sustentabilidade captam do mecenato; atividades que tipicamente so vinculadas indstria cultural fazem uso dos Fundos de Investimento Cultural e Artstico (MUYLAERT, 1993).9 O acesso a qualquer dos mecanismos do PRONAC se d em decorrncia da aprovao, por parte do poder pblico federal, de projetos apresentados por produtores culturais. Ditos projetos devem ter obrigatoriamente veiculao pblica e enquadrarem-se numa das cinco grandes linhas de ao do PRONAC, a saber: incentivo formao artstica e cultural, (que se concretiza, e.g., pela concesso de bolsas, prmio e instalao e manuteno de cursos); fomento a produo cultural e artstica (implementada, por exemplo, por meio do custeio da produo e circulao de bens e eventos culturais); preservao e difuso do patrimnio artstico, cultural e histrico (que se d pela construo, formao, organizao, manuteno, ampliao e proteo de bens materiais e imateriais componentes do patrimnio cultural brasileiro); estmulo ao conhecimento dos bens e valores culturais (levado a efeito pelo aporte pblico de recursos financeiros, logsticos e informacionais aos usurios do PRONAC);
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e apoio a outras atividades culturais e artsticas, no adequadas s linhas de ao anteriormente mencionadas, mas de acentuada relevncia para a cultura do Pas, assim consideradas pelo Ministro de Estado da Cultura, consultada a Comisso Nacional de Apoio Cultura CNIC.

A Estrutura do PRONAC
Vistos os princpios e as finalidades do PRONAC, as linhas seguintes sero destinadas a descrever os mecanismos de financiamento dos projetos culturais, ficando a anlise dos mesmos para etapa posterior.

O Fundo Nacional da Cultura FNC


O Fundo Nacional da Cultura (FNC) surge da ratificao e da renomeao do Fundo de Promoo Cultural (FPC), criado pela Lei No 7.505, de 2 julho de 1986.10 Entender a ratificao do antigo FPC no algo simples, mesmo porque a Lei No 8.034/90, que proibia a concesso de quaisquer incentivos fiscais, revogou tacitamente a Lei No 7.505/86 (Sarney), que continha o aludido Fundo. Ademais, estruturalmente o FNC e o FPC tm composies bastante diversas: enquanto este, segundo a lei, tinha como fontes financeiras doaes de contribuintes do imposto de renda e dotaes oramentrias, o outro, resultante de sua pretensa ratificao, composto por recursos oriundos das seguintes fontes: recursos do Tesouro Nacional, doaes, legados, subvenes, auxlios; saldos no utilizados na execuo dos projetos do PRONAC; devoluo de recursos de projetos do Mecenato; um por cento da arrecadao dos Fundos de Investimentos Regionais; trs por cento da arrecadao bruta dos concursos de prognsticos e loterias federais e similares;
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UNESCO (Organismo internacional). Dclaration universelle sur la diversit culturelle, de 2 de novembro de 2002. Disponvel em: <http://www.unesco.org/images/0012/001271/127160m.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2006, 20:40:00. Art. 11 Forger des partenariats entre secteur public, secteur priv et societ civile: Les seules forces du march ne peuvent garantir la prservation et la promotion de la diversit culturelle, gage dun dveloppement humain durable. Dans cette perspective, il convient de raffirmar le role promordial des politiques publiques, en partenariat avec le secteur prive et la societ civile. 9 Nesta obra o autor, p.259, assessorado pelo advogado Fernando Fontes, radicaliza: Os incentivos fiscais deveriam servir apenas para os projetos que de fato no tenham possibilidade de se viabilizar atravs de patrocnio.

Art. 4 da Lei No 8.313/91.

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reembolso das operaes de emprstimos realizadas atravs dos seus recursos; resultado das aplicaes em ttulos pblicos federais; converso de parte da dvida externa; saldos de exerccios anteriores; e recursos de outras fontes.11 Com este abundante manancial de fontes financeiras, poder-se-ia cogitar de que o prprio Ministrio da Cultura, historicamente dotado de baixos oramentos, fizesse uso dos recursos do Fundo para pagamento de despesas de manuteno administrativa. Tal uso, porm, normativamente vedado, exceto no que concerne s despesas estritamente necessrias implantao e operao do PRONAC, devidamente includas no programa de trabalho anual do FNC. H algo de falacioso nesta vedao, posto que as entidades supervisionadas do MINC podem ter seus planos de trabalho financiados com recursos do Fundo Nacional da Cultura, como adiante se evidenciar. No resta dvida de que, entre os mecanismos de impulso do PRONAC, o Fundo Nacional da Cultura aquele destinado direta interveno da Administrao no setor cultural, no para guiar-lhe os contedos, mas para promover prioridades constitucionalmente definidas para o setor (MACHADO, s/d).12 Em decorrncia disso, o FNC tem o objetivo geral de captar e destinar recursos para projetos culturais compatveis com as finalidades do PRONAC, de modo a que atinjam pelo menos um dos seguintes objetivos especficos: estimular a distribuio regional equitativa dos recursos a serem aplicados na execuo de projetos culturais e artsticos; favorecer a viso interestadual, estimulando projetos que explorem propostas culturais conjuntas,
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de enfoque regional (RAMOS, 2000);13 apoiar projetos dotados de contedo cultural que enfatizam o aperfeioamento profissional e artstico dos recursos humanos na rea da cultura, a criatividade e a diversidade cultural brasileira; contribuir para a preservao e proteo do patrimnio cultural e histrico brasileiro; favorecer projetos que atendam s necessidades da produo cultural e aos interesses da coletividade, a considerados os nveis qualitativos e quantitativos de atendimentos s demandas culturais existentes, o carter multiplicador dos projetos atravs de seus aspectos scio-culturais e a priorizao de projetos em reas artsticas e culturais com menos possibilidade de desenvolvimento com recursos prprios. Estruturalmente, o FNC um fundo de natureza contbil, com prazo indeterminado de durao, que funciona sob as formas de apoio a fundo perdido ou de emprstimos reembolsveis. Quanto aos emprstimos reembolsveis, levados a efeitos por instituio financeira credenciada pelo Governo Federal, tero taxa de administrao, prazos de carncia, juros, limites, aval e formas de pagamento, compatveis com a especificidade de cada segmento cultural; tais emprstimos prestam-se a incentivar projetos culturais apresentados pessoas fsicas, e entidades privadas com ou sem fins lucrativos.14 Relativamente ao aporte de recursos a fundo perdido, podem acorrer as pessoas fsicas ou de entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos. Quanto
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Art. 5 da Lei No 8.313/91. Comparando o nosso ordenamento jurdico com o de Portugal (similares no tratamento cultura), a Autora sustenta que ao Estado mostra-se vedado programar a cultura segundo quaisquer diretrizes filosficas, estticas, polticas, ideolgicas ou religiosas (p.15).

Estes dois objetivos tm ntida relao com o chamado federalismo cooperativista que, segundo o Autor, se caracteriza pela ajuda federal aos Estados sob a forma de programas e convnios (p.49). 14 No mesmo sentido de estimular o sistema financeiro a realizar emprstimos aos produtores culturais, o Art. 7. da Lei No 8.313/91, contm dispositivo que estabelece que o Governo Federal estimular, atravs do FNC, a composio, por parte de instituies financeiras, de carteiras para financiamento de projetos culturais, que levem em conta o carter social da iniciativa, mediante critrios, normas, garantias e taxas de juros especiais a serem aprovados pelo Banco Central do Brasil.

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s primeiras (pessoas fsicas) recebem o incentivo do FNC por meio de bolsas, passagens e ajudas de custo; para as outras, a transferncia ocorre sob a forma de subvenes, auxlios ou contribuies. Em princpio no h uma limitao da quantidade de projetos apresentados por um mesmo proponente ao FNC, pois os beneficirios podero executar mais de um, concomitantemente, considerada apenas a respectiva capacidade operacional e as disponibilidades oramentrias e financeiras do Fundo. Quanto ao tipo de projeto a ser aprovado, basta o enquadramento nos segmentos culturais previstos na legislao. Contudo, nota-se uma preveno contra os eventos por causa da mxima irnica de que evento vento, ou seja, h a ideia de que se os eventos no forem adequadamente trabalhados no deixam resultados palpveis para a cultura brasileira. Por isso, a legislao do FNC exige que, no caso de projetos culturais relativos a eventos, somente sero aprovados aqueles que explicitarem o processo de continuidade e desdobramento, bem como prevejam a participao da comunidade local, sob a forma de conferncias, cursos, oficinas, debates e outras. Uma vez dispondo de recursos financeiros, o FNC financia at oitenta por cento do custo total de cada projeto, mediante comprovao, por parte do proponente, ainda que pessoa jurdica de direito pblico, da circunstncia de dispor do montante remanescente ou estar habilitado obteno do respectivo financiamento, atravs de outra fonte devidamente identificada, exceto quanto aos recursos com destinao especificada na origem. Aludida exceo consiste na possibilidade legal de um contribuinte do imposto de renda destinar doao ao FNC, vinculando-a a um projeto especfico. Neste caso, se a doao superior a 80% do total do projeto, a contrapartida do proponente ser aquilo que falta para integralizar os 100%. Outras normas tambm excetuam a regra da contrapartida mnima da

20% do valor do projeto: o que ocorre, e.g., nos casos de discriminao positiva (DWORKIN, 2001),15 a qual visa diminuir as desigualdades regionais, situao que permite a celebrao de avenas entre a Unio e outros entes estabelecendo contrapartidas diferenciadas que, inclusive, podem chegar a zero por cento.16 Vantagem vislumbrada na lei consiste no fato de que podero ser considerados, para efeito de totalizao do valor restante do oramento do projeto (contrapartida), bens e servios oferecidos pelo proponente, a serem devidamente avaliados pelo Ministrio da Cultura, de modo a aferir se os respectivos montantes completam a co-participao exigida. Da mecnica operacional do FNC merecem destaque os prazos fixados para o recebimento de projetos que se candidatam a financiamento. Em princpio, o Fundo recebe projetos culturais durante todo o ano, mas fixa datas de deliberao sobre os mesmos: os projetos cujos respectivos cronogramas prevejam realizao no segundo semestre deve ser apresentados, pelos proponentes, at o dia 30 de maio do ano da realizao; os que esto previstos para serem encetados no primeiro semestre de certo ano, devem chegar ao MINC at 30 de setembro do ano precedente. A fixao destes prazos obriga o planejamento por parte dos produtores culturais, possibilitando ao Fundo reunir maior quantidade de recursos, bem como selecionar adequadamente os projetos que recebero o incentivo pecunirio.
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O Autor se refere discriminao inversa, estudando-a no contexto dos diretos civis. Precisamente ao estudar O Caso de Bakke: as quotas so injustas?, rebate as crticas contra ela formuladas, afirmando que [...] a pior incompreenso possvel supor que os programas de ao afirmativa tm como intuito produzir uma Amrica balcanizada, dividida em subnaes raciais e tnicas. Elas usam medidas mais vigorosas porque as mais suaves fracassaro, mas seu objetivo final diminuir, no aumentar a importncia da raa na vida social norte-americana. (p. 439). 16 Constitui exemplo o programa Comunidade Solidria, institudo pelo Decreto No 1.366, de 12 de janeiro de 1995.

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Outro aspecto relevante a necessria prestao de contas por parte dos beneficiados com verbas do FNC para, alm de cumprir determinao constitucional,17 possibilitar ao cidado conhecer a aplicao dos tributos que paga. Observa-se, assim, direta relao com os princpios da administrao pblica, principalmente o da publicidade, ensejador da transparncia necessria ao exerccio democrtico. Na democracia, o cidado que simultaneamente , na linguagem de Rousseau, soberano e sdito, tem o direito de conhecer tudo que diz respeito ao Estado, no devendo, para ele existir segredos, pois somente nos Estados absolutos [...] o vulgo devia ser mantido longe dos arcana imperii (BOBBIO, 2002, p.46); se no aprovadas tais contas, podem ensejar aos responsveis penalidades que vo da inabilitao temporria percepo de novos financiamentos at a privao de liberdade. Do ponto de vista gerencial, o FNC administrado pelo Ministrio da Cultura (MINC) e gerido pelo seu titular. Esta gerncia unipessoal no originria, mas imposta pela Medida Provisria n 1.589, de 24 de setembro de 1997, reeditada vrias vezes (embora com numerao diferente) e finalmente convertida na Lei No 9.874, de 23 de novembro de 1999. Em princpio, o Ministro da Cultura contava com apoio de um Comit Assessor, integrado pelos presidentes das entidades supervisionadas do MINC (Fundao Biblioteca Nacional FBN, Fundao Casa de Rui Barbosa FCRB, Fundao Cultural Palmares FCP, Fundao Nacional de Artes FUNARTE, e Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional IPHAN) e dos titulares de rgos da referida Pasta (Secretaria-Executiva, Secretaria para o Desenvolvimento Audiovisual, Secretaria de Intercm17

bio e Projetos Especiais, Secretaria de Apoio Cultura, e Secretaria de Poltica Cultural), para dar cumprimento ao Programa de Trabalho Anual aprovado pela Comisso Nacional de Incentivo Cultura (CNIC). Como se v, a participao da CNIC foi eliminada, o que fortaleceu o gerenciamento unipessoal do FNC, sobretudo considerando-se que todos os integrantes do Comit Assessor eram subordinados ao Ministro da Cultura. O que decorre desta mudana o questionamento sobre a razo da sada de um gerenciamento coletivo do FNC, para um gerenciamento individual. Tal atitude, em princpio, se choca com noes bsicas de democracia que sempre anda no sentido inverso, no que concerne ao nmero de participantes nas tomadas de decises, ou seja, sempre prefervel o plural ao singular (BOBBIO, 2000, p.428).18

Os Fundos de Investimento Cultural e Artstico FICART


Os Fundos de Investimento Cultural e Artstico FICART so constitudos sob a forma de condomnio, sem personalidade jurdica, caracterizando comunho de recursos destinados aplicao em projetos culturais e artsticos,19 relativos s seguintes reas: produo comercial de instrumentos musicais, bem como de discos, fitas, vdeos, filmes e outras formas de reproduo fonovideogrficas; produo comercial de espetculos teatrais, de dana, msica, canto, circo e demais atividades congneres; edio comercial de obras relativas s cincias, s letras e s artes, bem como de obras de referncias outras de cunho cultural; construo, restaurao, reparao ou equipamentos de salas e ou18

Art. 70, Pargrafo nico, da CF/88: Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

Neste compndio o autor tece profundas consideraes sobre a chamada regra da maioria, deixando firmada sua opinio de que ela no exclusiva dos sistemas democrticos e, tampouco sempre imprescindvel a este. 19 Art. 8o da Lei No 8.313/91.

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tros ambientes destinados a atividades com objetivos culturais, de propriedade de entidades com fins lucrativos; outras atividades comerciais ou industriais, de interesse cultural, assim consideradas pelo Ministrio da Cultura.20 Na prtica, os FICART funcionam [ou deveriam funcionar] da seguinte maneira: os empresrios da indstria cultural, que tm empreendimento de vulto, podem lanar quotas nominativas (uma espcie de ao) no mercado segundo os ditames da Lei No 6.385/76 -, as quais, relativamente s outras, gozam dos seguintes incentivos fiscais: 1) Os rendimentos e ganhos de capital auferidos pelos FICART ficam isentos do Imposto sobre operaes de Crdito, Cmbio e Seguro, assim como do Imposto sobre Proventos de Qualquer Natureza; 2) Os rendimentos e ganhos de capital distribudos pelos FICART, sob qualquer forma, sujeitam-se incidncia do Imposto sobre a Renda na fonte alquota de vinte e cinco por cento. Em decorrncia da mecnica de funcionamento, compete Comisso de Valores Mobilirios, com oitiva da Administrao, disciplinar a constituio, o funcionamento e a administrao dos FICART, observadas as disposies da Lei No 8.313/91 e as normas gerais aplicveis aos fundos de investimento. Alm da CVM, desempenha importante papel relativo aos FICART a instituio financeira (banco, corretora, etc) que os administra, isto porque instituio administradora dos FICART compete represent-los ativa e passivamente, judicial e extrajudicialmente, bem como responder pessoalmente pela evico de direito, na eventualidade da liquidao destes.
20

No conjunto de direitos e deveres do titular de quotas dos FICART destaca-se o fato de que no poder exercer qualquer direito real sobre os bens e direitos integrantes do Patrimnio do Fundo e no responder pessoalmente por qualquer obrigao legal ou contratual, relativamente aos empreendimentos do Fundo ou da instituio administradora, salvo quanto obrigao de pagamento do valor integral das quotas subscritas.

O Incentivo a Projetos Culturais Mecenato Federal


Contrariamente ao Fundo Nacional da Cultura instrumento pecunirio de atuao do governo na rea cultural, que tem objetivos pontuais a atingir, sendo, portanto, possvel de um maior direcionamento por parte da Administrao-, o mecenato federal (TEIXEIRA COELHO, 1999, p.246)21 tem um nico e amplo objetivo: incentivar as atividades culturais. Aludido incentivo funciona do seguinte modo: a Unio faculta s pessoas fsicas ou jurdicas a opo pela aplicao de parcelas do Imposto sobre a Renda a ttulo de doaes22
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Alterado pela Medida Provisria No 1.589, de 24 de setembro de 1997, reeditada vrias vezes (embora com numerao diferente) e finalmente convertida na Lei No 9.874, de 23 de novembro de 1999. A redao original tinha o seguinte teor: outras atividades comerciais ou industriais, de interesse cultural, assim consideradas pela SEC/PR, ouvida a CNIC.

O termo deriva de um nome prprio, Mecenas, aristocrata romano de Arezzo [...]. Caio Clnio Mecenas serviu ao imperador Augusto [...]. 22 No Art. 3, III, do Decreto No 1.494/97 encontra-se a definio normativa de doao, para a legislao federal de incentivo cultura: transferncia gratuita em carter definitivo pessoa fsica ou pessoa jurdica de natureza cultural, sem fins lucrativos, de numerrio, bens ou servios para a realizao de projetos culturais, vedado o uso de publicidade paga para divulgao desse ato. Por sua vez o Art. 24 da Lei No 8.313/91 amplia o conceito de doao ao estabelecer que equiparam-se a doaes as distribuies gratuitas de ingresso para eventos de carter artstico cultural por pessoas jurdicas a seus empregados e dependentes legais; as despesas efetuadas por pessoas fsicas ou jurdicas com o objetivo de conservar, preservar ou restaurar bens de sua propriedade ou sob sua posse legtima, tombados pelo Governo Federal, desde que atendidas as seguintes disposies: a) preliminar definio, pelo

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ou patrocnios,23 tanto no apoio direto a projetos culturais apresentados por pessoas fsicas ou por pessoas jurdicas de natureza cultural,24 bem como atravs de contribuies ao FNC, desde que os projetos atendam aos critrios estabelecidos no PRONAC. Os projetos supra referidos devero desenvolver, para fins de incentivo, as formas de expresso, os modos de criar e fazer, os processos de preservao e proteo do patrimnio cultural brasileiro, e os estudos e mtodos de interpretao da realidade cultural, bem como contribuir para propiciar meios, populao em geral, que permitam o conhecimento dos bens e valores artsticos e culturais, compreendendo, entre outros, os seguintes segmentos: teatro, dana, circo, pera, mmica e congneres; produo cinematogrfica, videogrfica, fotogrfica, discogrfica e congneres;25 literatura, inclusive obras de referncia; msica; artes plsticas, artes grficas, gravuras, cartazes, filatelia e outras congneres; folclore e artesanato; patrimnio cultural, inclusive histrico, arquitetnico, arqueolgico, bibliotecas, museus, arquivos e demais acervos; humanidades;
Instituto Brasileiro do Patrimnio Cultural IBPC, das normas e critrios tcnicos que devero reger os projetos e oramentos de que trata este inciso; b) aprovao prvia, pelo IBPC, dos projetos e respectivos oramentos de execuo das obras; c) posterior certificado, pelo referido rgo, das despesas efetivamente realizadas e das circunstncias de terem sido as obras executadas de acordo com os projetos aprovados. 23 O Art. 23, II, da Lei No 8.313/91 define como patrocnio, no mbito do PRONAC, a transferncia de numerrio, com finalidade promocional ou a cobertura, pelo contribuinte do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza, de gastos, ou a utilizao de bem mvel ou imvel do seu patrimnio, sem a transferncia de domnio, para a realizao, por outra pessoa fsica ou jurdica de atividade cultural com ou sem finalidade lucrativa prevista no art. 3. desta lei. 24 considerada pessoa jurdica de natureza cultural aquela que em seus atos constitutivos especifica o desenvolvimento de atividades neste setor. 25 Os Projetos culturais relacionados com os segmentos do audiovisual possuem legislao e regncia especficas.

e rdio e televiso educativas e culturais, de carter no-comercial. Na prtica contbil, o incentivo fiscal significa que o doador ou patrocinador poder deduzir do imposto devido na declarao do Imposto sobre a Renda os valores efetivamente contribudos em favor de projetos culturais, tendo como base os seguintes percentuais: no caso das pessoas fsicas, oitenta por cento das doaes e sessenta por cento dos patrocnios; no caso das pessoas jurdicas,26 quarenta por cento das doaes e trinta por cento dos patrocnios. A rigor, os percentuais referidos acima so apenas marcos referenciais de renncia fiscal, uma vez que fatores contbeis, como a natureza da empresa (financeira ou no-financeira), a possibilidade de incluso do incentivo como despesa operacional (para as pessoas jurdicas) e o valor efetivamente devido de imposto de renda podem elev-los ou diminu-los. , por conseguinte, quase tpica, a preciso do montante do incentivo fiscal. Outrossim, para os projetos relativos s artes cnicas; livros de valor artstico, literrio ou humanstico; msica erudita ou instrumental; exposies de artes visuais; doaes de acervos; aquisio de material e treinamento de pessoal para bibliotecas pblicas, museus e congneres; certas produes audiovisuais e respectivos acervos; preservao do patrimnio cultural material e imaterial; e construo e manuteno de salas de cinema e teatro em Municpios com menos de cem mil habitantes,27 os contribuintes podero deduzir do imposto de renda devido as quantias efetivamente despendida em tais projetos (at 100%) nos limites e condies estabelecidos na legislao do imposto de renda vigente, quer na forma de doaes ou patrocnios. Neste caso, as pessoas jurdicas no podero deduzir o valor da doao ou do patrocnio como despesa
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Somente as pessoas jurdicas tributadas com base no lucro real podem beneficiar-se do incentivo fiscal cultura. 27 3 do Art. 18 da Lei No 8.313/1991.

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operacional, pois caso houvesse essa possibilidade, lucrariam com um benefcio fiscal realizado com verba pblica. Observe-se que, para cumprir o princpio da responsabilidade fiscal, a renncia desta natureza em favor da cultura limitada do seguinte modo: o valor mximo das dedues fixado anualmente pelo Presidente da Repblica, com base em um percentual da renda tributvel das pessoas fsicas e do imposto devido por pessoas jurdicas tributadas com base no lucro real. Instrumento de averiguao do cumprimento desta regra est legalmente definido: o Ministrio da Cultura tem a obrigao de publicar anualmente, at 28 de fevereiro, o montante dos recursos autorizados pelo Ministrio da Fazenda para renncia fiscal no exerccio anterior, devidamente discriminados por beneficirio. Por outro lado, os benefcios tributrios favorveis cultura, no excluem outros, mas com eles concorrem. Tambm milita favoravelmente aos projetos culturais, mormente em tempos inflacionrios, o fato de que o Poder Executivo tem a obrigao legal de estabelecer mecanismo de preservao do valor real das contribuies em favor dos mesmos. A mecnica operacional do mecenato impele os interessados a elaborarem projetos que so apresentados ao Ministrio da Cultura, ou a quem este delegar atribuio, acompanhados do oramento analtico, para aprovao de seu enquadramento nos objetivos do PRONAC. Tais projetos so apresentados em formulrios padronizados, fornecidos pelo Ministrio da Cultura, em verso impressa ou eletrnica. Na apreciao dos projetos, os agentes responsveis restringem-se a averiguar o cumprimento dos requisitos legais de natureza formal; no podem rejeitar as demandas em virtude de apreciao subjetiva quanto ao seu valor artstico ou cultural, fato que, uma vez averiguado, tipo penal (crime) sancionvel com

recluso de dois a seis meses e multa de vinte por cento do valor do projeto, [desde que averiguada] qualquer discriminao de natureza poltica que atente contra a liberdade de expresso, de atividade intelectual e artstica, de conscincia ou crena.28

Critrios de equidade e socializao da possibilidade de acesso aos recursos pblicos, porm, podem inibir a aprovao de certos projetos. Por tais razes, a lei determina que para a aprovao dos projetos ser observado o princpio da no concentrao por segmento e por beneficirio, a ser aferido pelo montante de recurso, pela quantidade de projetos, pela respectiva capacidade executiva e pela disponibilidade do valor absoluto anual de renncia fiscal. Uma vez enviado o projeto, e havendo rejeio do mesmo, o proponente ser notificado dos motivos da deciso, no prazo mximo de cinco dias, de modo a facultar ao interessado pedido de reconsiderao (DI PIETRO, 2002, p.605)29 ao Ministro de Estado da Cultura, a ser decidido no prazo de sessenta dias. Contrariamente, havendo aprovao, esta somente ter eficcia aps publicao de ato oficial contendo o ttulo do projeto aprovado e a instituio por ele responsvel, o valor autorizado para obteno de doao ou patrocnio e o prazo de validade da autorizao. Os projetos aprovados e efetivamente encetados sero, durante sua execuo, acompanhados e avaliados pelo Ministrio da Cultura ou por quem receber a delegao destas atribuies, cabendo s entidades incentivadoras e captadoras comunicar ao Poder Pblico
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Art. 39 da Lei No 8.313/91. Convm distinguir, a partir de critrios tcnicos-jurdicos, os conceitos de pedido de reconsiderao e recurso hierrquico, o que didaticamente feito pela Autora, nos seguintes termos: Pedido de reconsiderao aquele pelo qual o interessado requer o reexame do ato prpria autoridade que o previu [...]. Recurso hierrquico o pedido de reexame do ato dirigido autoridade superior que proferiu o ato.
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os aportes financeiros realizados e recebidos, bem como s primeiras (as entidades captadoras) efetuar a comprovao de sua aplicao. Saliente-se que as transferncias ora referidas no esto sujeitas ao recolhimento do Imposto sobre a Renda na fonte. Aps o trmino da execuo dos projetos incentivados, o Ministrio da Cultura dever, no prazo de seis meses, fazer uma avaliao final da aplicao correta dos recursos recebidos e, averiguando irregularidades, pode inabilitar seus responsveis pelo prazo de at trs anos, inibindo-os assim de receberem novos incentivos. No caso de deciso penalizadora, caber pedido de reconsiderao ao Ministro de Estado da Cultura, a ser decidido no prazo de sessenta dias. Convm concluir este tpico com algumas palavras acerca da tentativa de privilegiar os princpios da impessoalidade, moralidade e eficincia no que concerne ao PRONAC. Remontam Lei No 7.505/86 (Sarney) as denncias de utilizao dos incentivos fiscais cultura para benefcios pessoais, sem efetiva realizao das atividades culturais, bem como o exagerado emprego de recursos em atividades-meio, em detrimento das atividades-fins. Visando coibir tais prticas, h na legislao vigente a determinao de que a doao ou o patrocnio no podero ser efetuados a pessoa ou instituio vinculada ao agente beneficirio da renncia fiscal. Em interpretao autntica, o legislador considera vinculados ao doador ou patrocinador a pessoa jurdica da qual ele seja titular, administrador, gerente, acionista ou scio, na data da operao, ou nos doze meses anteriores; o cnjuge, os parentes at o terceiro grau, inclusive os afins, e os dependentes do doador ou patrocinador ou dos titulares, administradores, acionistas, ou scios de pessoa jurdica vinculada ao doador ou patrocinador; e outra pessoa jurdica da qual o doador ou patrocinador seja scio. Porm, a mesma legislao abriga uma exceo to prdiga que chega a anular os cuidados acima indicados ao estabelece que

no se consideram vinculadas as instituies culturais sem fins lucrativos, criadas pelo doador ou patrocinador, desde que devidamente constitudas e em funcionamento, na forma da legislao em vigor. Outro aspecto atinente ao sistema de controle reside na fonte de movimentao dos recursos canalizados para os incentivos fiscais cultura, uma vez que os mesmos devero ser depositados e movimentados em conta bancria especfica, em nome do beneficirio, exigindo a respectiva prestao de contas a chamada conciliao bancria, sem a qual no sero consideradas as comprovaes de despesa em desarmonia com os crditos e dbitos constantes na aludida conta. Para encetar o princpio da eficincia e consagrar o privilegiamento das atividades-fins, a lei estabelece que nenhuma aplicao dos recursos poder ser feita atravs de qualquer tipo de intermediao, ressalvando que a contratao de servios necessrios elaborao de projetos para obteno de doao, patrocnio ou investimento, bem como a captao de recursos ou a sua execuo por pessoa jurdica de natureza cultural no configura a intermediao referida neste artigo. Como potente ferramenta favorecedora do princpio da moralidade, o desrespeito aos comandos e proibies acima aludidos sujeitam os respectivos responsveis a sanes penais e administrativas, dentre as quais devoluo do incentivo concedido, com obrigao do pagamento do valor atualizado do Imposto sobre a Renda devido em relao a cada exerccio financeiro, alm das penalidades e demais acrscimos previstos na legislao que rege a espcie; para tais efeitos so considerados solidariamente responsveis beneficirios e incentivadores. Tambm, a existncia de pendncias ou irregularidades na execuo de projetos junto ao Ministrio da Cultura suspender a anlise ou concesso de novos incentivos, at a efetiva regularizao.

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Extenses do PRONAC: Os Sistemas Estaduais e Municipais de Apoio Cultura


O Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC), guardando fidelidade prpria designao, tem ambies efetivamente nacionais e no apenas federais. A distino entre os termos nacional e federal ora referidos (em sua variao de nmero) precisa ser explicitada, vez que geram confuses por serem tratados, no raro, como se fossem sinnimos. A confuso aludida consiste em que a Repblica Brasileira est organizada sob a forma de uma Federao. A forma federativa pressupe uma pluralidade de entes polticos autnomos, que no caso brasileiro so os Municpios, os Estados-membros, o Distrito Federal e a prpria Unio. A Unio dotada, por assim dizer, de dupla personalidade: uma representativa da unidade do Pas (BERCOVICI, 2003, p.147)30 e outra de membro autnomo da Federao. Na prtica, nem sempre fcil reconhecer a linha divisria entre uma e outra personalidade, mas h certos atos que deixam ntida tal diferena. No campo da produo normativa, por exemplo, a doutrina enxerga leis federais e leis nacionais, ambas elaboradas pela Unio. A Unio edita uma lei nacional quando os efeitos respectivos espraiam-se por todo o mbito de competncia normativa do Estado brasileiro; elabora uma lei federal para
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disciplinar sua prpria atuao enquanto membro autnomo da federao. E quanto Lei No 8.313/91 (Rouanet), que instituiu o PRONAC, de natureza federal ou nacional? A rigor est situada no campo pouco ntido da distino: no h dvidas de que a Lei do PRONAC atinge a qualquer pessoa sob a jurisdio do Direito brasileiro, cujo perfil se subsuma nas respectivas prescries; disto se infere que uma lei nacional. Por outro lado, sendo a Unio uma das responsveis pela promoo da cultura, h na Lei No 8.313/91 dispositivos eminentemente federais, posto que acionam a mquina pblica desta esfera de poder. Junte-se a este ltimo aspecto relevante o fato de que a renncia fiscal a que a aludida Lei se refere somente pode abranger tributos de competncia da Unio, posto que o Art. 151, III, da Constituio Federal determina que vedado a este ente pblico instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, o que se estende concesso de incentivos fiscais. No obstante tais limites, a Lei do PRONAC intentou criar um verdadeiro sistema nacional de incentivos fiscais cultura, estimulando Estados, Distrito Federal e Municpios a editarem legislaes similares, integrandoas estrutura federal. Dentre os estmulos referidos merece destaque o mecanismo da delegao, o qual consiste na possibilidade de a Unio, por meio de convnio com os demais entes polticos, permitir que estes deliberem sobre a aprovao de projetos oriundos de seu mbito territorial, relativamente aos recursos do PRONAC. Estabelece, porm, para o usufruto de tal prerrogativa, certas condies: a primeira delas que o convenente tenha sua prpria legislao de incentivos fiscais cultura; alm disso, que o gerenciamento de tal legislao contemple a participao da sociedade civil; e mais: que a participao da sociedade civil seja no mnimo paritria, relativamente aos representantes do poder pblico, mas preferencialmente em nmero superior.

Este autor enfatiza: Em nenhuma concepo doutrinria o federalismo entendido como oposto unidade do Estado. Pelo contrrio, o objetivo do federalismo a unidade, respeitando e assimilando a pluralidade. Nem poderia ser diferente, afinal a unidade est na essncia da organizao estatal. Para garantir a unidade (fim), o Estado possui determinada forma de organizao (meio), mais ou menos centralizada. Todo Estado, inclusive o federal, neste sentido unitrio, pois tem como um de seus objetivos a busca da unidade. A autonomia no se ope unidade, mas centralizao em determinados rgos ou setores do Estado. Neste sentido, num Estado federal a unidade o resultado de um processo de integrao, em que a autonomia no se limita a ser um objeto passivo (garantia), mas , essencialmente, sujeito ativo na formao desta unidade estatal (participao).

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Outro estmulo constituio do sistema nacional de incentivo cultura pode ser observado na permisso legal para que o proponente de um mesmo projeto possa usufruir simultaneamente dos benefcios das legislaes federal, estadual e municipal, desde que o somatrio dos favores no exceda o montante do oramento respectivo. O reflexo prtico de tais estmulos, para o fito de criar um sistema cultural, praticamente nulo, uma vez que a Unio jamais implementou a delegao para Estados, Distrito Federal ou municpios, de competncias relativas ao PRONAC. Porm, muitos destes entes, criaram suas prprias leis de incentivo cultura em ateno ao comando constitucional do 3 do Art. 216, o qual ordena que a lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais, embora tenham vida isolada de uma conexo com a legislao federal ou at outras legislaes de mesmo nvel (CUNHA FILHO, 2003).31

Concluso
Ao longo do estudo, constatou-se que retrica e timidamente o Art. 31 da Lei No 8.313/91 (Rouanet/PRONAC) se refere a uma possvel organizao sistmica da cultura, mas, como visto, a estrutura da norma, em seu conjunto, lavora exatamente em sentido oposto, uma vez que avoca para a Unio tarefas que deveriam ser das municipalidades e dos estados-membros, concentrando deliberaes, estimulando o individualismo e desprestigiando as organizaes culturais nos nveis da poltica participativa e da representao de interesses. Impe-se, por conseguinte, a correo de tais anomalias, com a construo de um adequado siste31

ma nacional de cultura que contemple os objetivos bsicos de evitar aes repetidas, otimizar os recursos e implementar as vocaes de cada um dos entes da federao, a partir da lio bsica de organizao dos Estados complexos, qual seja, a de competir Unio aes culturais de interesse nacional bem como aquelas que perpassem as divisas de mais de um Estado; do mesmo modo, deve-se atribuir aos Estados as aes culturais de interesse de todo o seu territrio ou populao, bem como aquelas que extrapolem os limites de mais de um municpio; a estes, os Municpios, por fim, as responsabilidades sobre as aes culturais basicamente de interesse local. Sabe-se que pelo carter difuso de que impregnada a cultura, a distribuio de competncias que vem de ser proposta merecer o questionamento de que sempre ser de interesse nacional a mais localizada das manifestaes da cultura, isto porque, neste campo, o arraigadamente local , ao mesmo tempo, o profundamente universal. Cabe dizer, todavia, que a diviso proposta para efeitos de atuao administrativa, deve valer-se dos chamados conceitos jurdicos fluidos, pelo que as formulaes jurdicas inexatas gozam de um grau de certeza positiva e outro de certeza negativa; o que fica no entremeio passa, via de regra, ao campo da discricionariedade, a ser exercida dentro de parmetros razoveis, mesmo porque, como lembra Mello:
nunca existe impreciso absoluta, por mais vagas e fluidas que sejam as noes manipuladas pela lei. Sobretudo dentro de um sistema de normas, h sempre referenciais que permitem circunscrever o mbito da significao das palavras vagas e reduzir-lhes a fluidez a um mnimo (2001, p. 789).

Nesta obra faz-se estudo comparativo das legislaes federal, cearense e fortalezense de incentivos fiscais cultura, observandose que entre as mesmas no h conexo sistmica.

Quer-se dizer: ficam estabelecidas as regras bsicas de atuao de cada um dos componentes da federao brasileira e, como seu corolrio, as excees devem ser definidas por critrios razoveis, com a participao dos diretamente interessados.

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IV SISTEMA NACIONAL DA CULTURA: FATO, VALOR E NORMA

Introduo
O Brasil uma federao que se organiza por ideias fundamentais como a de estado democrtico de direito. Entende-se por federao a forma de organizar o pas dotando-o de diversas estruturas autnomas de poder, sendo uma central e as demais descentralizadas, com o objetivo de garantir, ao mesmo tempo, a unidade da nao e a diversidade cultural de cada comunidade poltica que a compe. Em termos mundiais, o mais comum que as federaes possuam apenas dois nveis de poder: a Unio (poder central) e os Estados-membros; porm, a criatividade e a peculiaridade histrica de nosso pas fizeram com que uma terceira corporao fosse elevada ao status de ente federado: o municpio. Para todos estes entes, ter autonomia significa dispor do poder para fazer as prprias leis, estruturar a administrao, escolher os gestores e legisladores, bem como possuir recursos para concretizar as decises adotadas, na forma e nos limites que a Constituio Federal determina, o que se chama de competncia. A ideia de competncia, no caso brasileiro, em tudo se relaciona com a de estado democrtico de direito porque os rgos administrativos somente podem fazer aquilo que o titular do poder, o povo, autorize que seja feito. Essa autorizao estabelecida por meio das leis. Do que foi dito decorre que as competncias podem ser agrupadas em trs grandes categorias: legislativas (as primeiras e principais porque criam a autorizao de atuao para o ente pblico), administrativas (as que se referem s atividades materiais que concretizam as leis) e tributrias (a partir das quais so angariados os recursos necessrios implementao das outras competncias). O sistema brasileiro de distribuio de competncias muito complexo porque frequentemente permite

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que, sobre um mesmo assunto (cultura, por exemplo), mais de um ente possa sobre ele legislar e implementar as leis. Quando isso ocorre, a tendncia seria a de haver o caos, dado o grande nmero de Estados e Municpios (mais de 5000!), que poderiam fazer leis contraditrias, repetir atividades, omitir aes, ou seja, atuar em desarmonia uns com os outros, algo que tiraria o sentimento de pertena a um nico pas. Para evitar essa possvel balbrdia, algumas regras so constitucionalmente estabelecidas. Em termos de competncia legislativa, a Unio edita apenas as normas gerais, ou seja, aquelas que podem e devem ser aplicadas em todo o pas; os Estados, normas no mesmo sentido, mas limitadas ao seu territrio; os Municpios ficam com as normas de aplicabilidade local. Em termos de competncia administrativa, so seguidas regras equivalentes, s que, como visto, para aplicao das leis. Toda esta distribuio de poderes visa promover a integrao de rgos, otimizar recursos, propiciar eficincia e universalidade no atendimento populao, o que significa a organizao sistmica do setor considerado. Alguns sistemas j esto estruturados em nosso pas, como os de sade, educao, meio ambiente e desporto. O setor cultural ainda no se organizou neste sentido, o que uma deficincia que emperra seu desenvolvimento. Detectada esta anomalia, pode-se, conjugando os esforos da sociedade e do poder pblico, estender as regras do federalismo ao segmento cultural, implementando algo que pode ser definido como sistema nacional da cultura.

gresso Nacional, bem como de muitos Estados e Municpios, que almejam realizar a conjugao racional de esforos e recursos dos poderes pblicos das diferentes esferas (federal, estadual, distrital e municipal), de organismos internacionais e da sociedade em geral para o fomento efetivo, sistemtico, democrtico e ininterrupto de atividades culturais. Tal construo envolve a preocupao de no apenas reproduzir estruturas de sistemas j existentes, mas ao contrrio disso, considerar as peculiaridades do setor cultural, as quais tm como ponto de partida, como natural ocorrer, os princpios constitucionais definidos para o segmento, dentre os quais: universalidade; pluralismo cultural; participao popular; preponderncia das iniciativas da sociedade e subsequente atuao estatal como suporte logstico; respeito e resguardo memria coletiva, alm de outros congneres. Um diferencial bsico de um sistema nacional da cultura, em virtude do pluralismo de expresses, que no deve ser do tipo unificador mas coordenador, devendo a adeso ao mesmo proceder-se de forma voluntria para os entes que detenham certo perfil de estmulo cultura, a partir de critrios como: efetiva implementao de apoio s atividades culturais, com os recursos que dispe; efetiva proteo do patrimnio cultural; efetivo respeito aos demais direitos culturais; efetiva gesto democrtica e autnoma da cultura. Ao construir-se um sistema desta natureza, muitas expectativas legtimas so levantadas, e resultados prticos so esperados. Mas nada se concretizar se garantias no forem construdas, sendo as principais o controle social e o estabelecimento de suporte pecunirio estvel, nas trs esferas de poder, o que deve ser feito por atos como: previso oramentria razovel e compatvel com o impacto da cultura no Produto Interno Bruto PIB; vinculao de recursos para a cultura (o que atualmente s possvel para os Estados/Distri-

Sistema Nacional da Cultura


Efetivamente, o sistema nacional da cultura comea a ser desenhado, constituindo importante ncleo das preocupaes do Ministrio da Cultura, do Con-

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to Federal, segundo o 6 do Art. 216 da Constituio Federal); criao de fundos especficos para a cultura, com fontes de recursos estveis; estabelecimento de incentivos a partir de renncia fiscal; controle da comunidade cultural sobre todos estes atos.

Subsistemas de Cultura
A construo do sistema nacional de cultura pressupe a integrao de subsistemas, que podem ser classificados a partir de dois critrios: quanto pessoa e quanto matria. Quanto pessoa (jurdica de direito pblico) vislumbram-se os seguintes subsistemas da cultura: o Federal, o Estadual, o Distrital e o Municipal. Quanto matria, almeja-se construir subsistemas especficos para as distintas reas da atividade cultural como museus, arquivos, teatros, bibliotecas, etc.

O Sistema Federal de Cultura tem desenho normativo desde a edio do Decreto No 5.520, de 24 de agosto de 2005, que alm de instituir o SFC, disps sobre a composio e o funcionamento do Conselho Nacional de Poltica Cultural CNPC, pretensamente o rgo de representao social que influi na formulao de polticas pblicas, por parte do Ministrio da Cultura. Com efeito, o referido ato normativo, redigido sob alguma crise de identidade, enumera as finalidades do Sistema Federal de Cultura, mas com pretenses de j estar disciplinando o Sistema Nacional de Cultura. Tais finalidades so: I integrar os rgos, programas e aes culturais do Governo Federal; II contribuir para a implementao de polticas culturais democrticas e permanentes, pactuadas entre os entes da federao e sociedade civil; III articular aes com vistas a estabelecer e efetivar, no mbito federal, o Plano Nacional de Cultura; e IV promover iniciativas para apoiar o desenvolvimento social com pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional. No mesmo sentido, a curiosa apartao entre finalidades e objetivos do SFC enuncia a legtima nsia de seus redatores pela construo do SNC. O SFC tem os seguintes objetivos: I incentivar parcerias no mbito do setor pblico e com o setor privado, na rea de gesto e promoo da cultura; II reunir, consolidar e disseminar dados dos rgos e entidades dele integrantes em base de dados, a ser articulada, coordenada e difundida pelo Ministrio da Cultura; III promover a transparncia dos investimentos na rea cultural; IV incentivar, integrar e coordenar a formao de redes e sistemas setoriais nas diversas reas do fazer cultural; V estimular a implantao dos Sistemas Estaduais e Municipais de Cultura; VI promover a integrao da cultura brasileira e das polticas pblicas de cultura do Brasil, no mbito da comunidade internacional, especialmente das comunidades latino-americanas e pases de lngua portuguesa; e VII promover a cultura em

Sistema Federal da Cultura


No se pode confundir o sistema nacional da cultura (acima descrito de forma genrica) com o sistema federal da cultura. Ambos so coordenados pela Unio, mas tm objetivos diferentes: enquanto o nacional tem por papel integrar todos os subsistemas culturais do pas, o federal uma parte daquele, e integrado apenas pelos rgos pblicos de cultura desta esfera de poder, bem como pelas demais pessoas jurdicas de natureza cultural, cuja atuao tem repercusso nacional. Destas diferenas decorre que, respeitados os princpios constitucionais culturais, os rgos gerenciais do sistema federal da cultura podem ficar sob a gesto de autoridades federais; diferentemente, o sistema geral somente merecer a designao de nacional, se a coordenao respectiva for composta por representao dos diversos segmentos formadores dos subsistemas de cultura.

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toda a sua amplitude, encontrando os meios para realizar o encontro dos conhecimentos e tcnicas criativos, concorrendo para a valorizao das atividades e profisses culturais e artsticas, e fomentando a cultura crtica e a liberdade de criao e expresso como elementos indissociveis do desenvolvimento cultural brasileiro e universal.

como disciplinadora de um sistema de financiamento de atividades culturais, conforme o revela seu Art. 9, escrito nos seguintes termos:
No mbito do Estado do Cear, as atividades do Sistema Estadual da Cultura SIEC, podero ser custeadas com recursos das seguintes fontes: I Tesouro Estadual; II Fundo Estadual da Cultura FEC; III Mecenato Estadual; IV outras fontes.

Sistema Estadual da Cultura SIEC (Estado do Cear)


O Estado do Cear, mantendo o pioneirismo em iniciativas culturais, como as de ter instalado a primeira academia de letras no pas (1894) e ter criado a primeira secretaria da cultura (1966), foi o primeiro a assinar protocolo de adeso ao Sistema Nacional de Cultura (2003), bem como a criar, por meio de lei, seu Sistema Estadual de Cultura (2006). O que efetivamente representa a instituio do Sistema Estadual de Cultura uma incgnita atrelada aos pilares do Culturalismo Jurdico de Miguel Reale, para o qual todo o Direito se caracteriza pela relao indissocivel entre fato, valor e norma. Como j dissemos em outra oportunidade, isto traduz a ideia de que as prescries jurdicas adquirem significado real quando interpretadas de modo a que sejam sopesados os eventos sobre os quais atuam, bem como a importncia (o valor) que sobre eles fatos e prescries jogamos. Em palavras a todos acessveis: o direito depende da cultura que o cerca.

No obstante ser esta a preocupao central do SIEC, certamente representativa de uma das maiores angstias dos ativistas culturais, no se pode negar o fato de que ele estabeleceu, no mbito de sua esfera de competncias, as condies jurdicas necessrias integrao das mltiplas legislaes de fomento cultural de nosso Pas. Isto pode ser visto pelo teor do Art. 8, no qual est definido que com o objetivo de integrar o Sistema Estadual da Cultura SIEC, ao Sistema Nacional de Cultura, so fomentadas as mesmas reas culturais, bem adotadas as definies operacionais deste e da legislao federal de incentivo cultura, as quais devero constar, com as adaptaes que se fizerem necessrias. Alm disso, no Art. 7 h o permissivo para que sejam realizadas avenas para otimizao e transferncias de recursos, compartilhamento de sistemas de informaes, alm de recebimento e transferncias de recursos financeiros entre fundos de fomento cultura.

O sistema de cultura enquanto fato


Enquanto fato, porm, o Sistema Estadual de Cultura antecedeu a norma que o criou. Algo evidenciado no programa SECULT Itinerante, da Secretaria da Cultura do Estado do Cear, pelo qual as autoridades estaduais visitaram e mobilizaram todos os Municpios do Estado em favor da dinamizao cultural e da composio dos Sistemas de Cultura. Esta mobilizao,

O sistema de cultura enquanto norma


Foi com a edio da Lei No 13.811, de 16 de agosto de 2006, mas cuja vigncia principia em 10 de maro de 2007, que Cear criou seu Sistema Estadual de Cultura. De fato, a referida lei melhor seria designada

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alm de reconhecida em mbito nacional com o primeiro lugar em termos de gesto cultural conferido pelo Ministrio da Cultura, provocou uma considervel onda de criao de rgos municipais de cultura, bem como de legislao para o setor. No foi por acaso que os 184 Municpios cearenses manifestaram interesse em aderir ao Sistema Nacional de Cultura.

As exigncias referidas so basicamente a da definio de polticas culturais estveis, assim entendidas as que se consubstanciam em planos plurianuais de cultura, que do matria status de poltica permanente de Estado. Nesta construo imprescindvel a presena da Sociedade, que se faz por meio de representantes, em Conselho que opina, delibera e fiscaliza a realizao do que foi planejado. Note-se que esta participao no pode ser apenas legitimadora e, para tanto, a aludida representao social, na hiptese menos favorvel, deve ser paritria em relao aos agentes estatais. No se pode perder de vista que a integrao dos municpios ao Sistema deve facilitar o cumprimento de suas obrigaes culturais, mas no os exime das responsabilidades constitucionalmente atribudas. Institucionaliza-se, de fato, uma grande parceria, que exige a comprovao de condies materiais permanentes para o desenvolvimento das atividades a ela relacionadas. neste sentido que se pensa na necessidade da criao dos fundos municipais de cultura, como garantia de que cada um ter efetiva condio de cumprir sua parte no grande pacto cultural. Por fim, frise-se que o Sistema representa integrao, e esta pressupe interlocuo e contatos, o que por seu turno demanda uma estrutura pblica que possa acionar, em cada rinco, o funcionamento da poltica cultural, bem como alimentar a rede de relaes com as estruturas congneres de outros municpios, do Estado e da Unio; da a necessidade de um rgo ou entidade especfico para a cultura. Alguns poucos municpios j possuem as estruturas relacionadas; mas os que no as tm, mesmo que no cogitem em participao no pretendido Sistema Nacional de Cultura, deveriam cri-las simplesmente porque so teis boa e democrtica gesto pblica da cultura.

O sistema de cultura enquanto valor


Enquanto valor, o sucesso inicial do Sistema, obtido nas searas normativa e dos fatos, somente ser mantido com a conscincia de que sua estruturao muito importante para a otimizao dos recursos e de outras potencialidades, mormente em uma poca de aclaramento das responsabilidades pblicas sobre as atividades culturais. So alvissareiras as perspectivas, neste sentido, dado que mesmo em face substituio de governos, so mantidos os planos o objetivo de organizar a gesto da cultura de forma sistmica.

Os Sistemas Municipais de Cultura


A estrutura unitria dos municpios brasileiros, bem como os princpios constitucionais de regncia da administrao pblica (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia) determinam que a organizao dos distintos setores que esto sob suas responsabilidades, inclusive a cultura, se materialize de forma sistmica. Contudo, almeja-se que o sistema de cultura dos municpios integre-se ao do Estado a que pertencem e tambm ao da Unio, para a finalidade de partilha das responsabilidades comuns. Exigindo-se, para tanto, a existncia de condies asseguradoras de que os fundamentos e princpios constitucionais relacionados Repblica e Democracia sejam respeitados.

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Concluso
Difundida a ideia da criao de um Sistema Nacional de Cultura, muitos dela se assenhorearam e encetaram significativos passos, como o Estado do Cear, que em termos de ao poltica e construo normativa erigiu seu sistema de cultura, apto a compatibilizar-se com o de outras esferas de poder. A Unio, por seu turno, ao tempo em que estimula estruturao dos entes federados sobretudo os municpios para o devido cumprimento de suas obrigaes culturais, tambm necessita adaptar e criar legislaes que a coloquem no papel que lhe natural, de coordenao e estmulo s grandes polticas partilhadas, como o caso da cultura. Referido sistema ainda est quase todo no plano das ideias; o que nele h de concreto, tem a maturidade de um beb, cujo crescimento e sade em muito se relaciona com o empenho e os cuidados que os responsveis e interessados a ele dedicarem.

V CONTRIBUTO ARQUITETURA JURDICO-POLTICA DO SISTEMA NACIONAL DE CULTURA SNC

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Introduo: o Sistema Nacional de Cultura Pensado como Direito


Nos anos de 1991 a 1993, vivenciei a experincia de Secretrio da Cultura do Municpio de Guaramiranga, no Estado do Cear. No desenvolvimento das atividades planejadas para a minha Pasta enfrentei muitas dificuldades, dentre as quais a falta de recursos financeiros. Compreendia que o Municpio era devedor da poltica cultural aos seus habitantes, mas s vezes me deparava com a mesma sensao dos desempregados que tm que sustentar a famlia; algo que lembrava os versos sabe l o que no ter e ter que ter pra dar [...] (DJAVAN, 2009). Por outro lado, minha formao jurdica dava-me a conscincia de que o Municpio era credor do apoio do Estado e da Unio, uma vez que estes so arrecadadores maiores, bem como co-responsveis pelas atividades culturais, segundo a Constituio da Repblica. Assim, pensava em buscar o apoio da Secretaria Estadual da Cultura e do Ministrio da Cultura, na firme convico de que tal apoio seria um direito; mas qual no era a minha frustrao ao deparar-me com a realidade de que as burocracias dos aludidos rgos culturais tinham atitudes que me foravam a entender algo da realpolitik:1 a aquisio de benefcios e a partilha de responsabilidades no decorriam de regras claras e preestabelecidas, mas do nvel de influncias que o prefeito municipal (ou aqueles que com ele detinham alianas) tivesse sobre as autoridades responsveis pela implantao das polticas culturais. Pensei, ento, que a parte mais fcil de um direito declarar a sua existncia; a parte mais difcil tornlo efetivo. Para efetivao, so necessrias garantias,
1 Definida por Koogan/Houaiss (2000, p.1350) como a poltica que

visa eficcia sem considerao por doutrinas nem princpios.

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sendo uma muito importante: a que consiste na criao de rotinas para procedimentos que se repetem, evitando, em consequncia, por exemplo, inovaes inteis e casusticas, a cada vez que se almeja usufruir um benefcio j consagrado pelas leis. Em palavras mais familiares: seria preciso construir um modelo no qual a mtua cooperao entre os componentes da federao brasileira se procedesse a partir de um fluxo contnuo e, falta de outra expresso, automtico. Tal pretenso nada tinha de absurdo, uma vez que a Constituio de 1988 havia inaugurado um sistema de repasse de receitas tributrias,2 no qual as caractersticas mencionadas estavam presentes. No plano de uma poltica pblica especfica, desde 1990 havia sido formalizado, por meio da Lei No 8.080 (BRASIL. PODER LEGISLATIVO, 2009), o Sistema nico de Sade, no qual a ideia do fluxo contnuo de cooperao tambm reinava. Assim, cogitar-se em um sistema anlogo para a cultura, se bice houvesse, no seria jurdico ou operacional, mas poltico (falta de interesse) e ideolgico (desconhecimento da importncia estratgica). E se tais obstculos existissem, deveriam ser eliminados, porque no modelo cooperativista (BERCOVICI, 2003, p.149156) determinado pela Constituio, a organizao das polticas pblicas de forma sistmica um dever do Estado e um direito de todos.

denadas entre si e que concorrem para um resultado ou para formarem um conjunto3 ou o conjunto de elementos, concretos ou abstratos, intelectualmente organizado,4 impe-se reconhecer que o SNC j existe desde a promulgao da Constituio de 1988, tomada como marco inicial desta reflexo. A dificuldade para o dito reconhecimento reside, em boa parte, na dispersa e enigmtica presena do SNC no texto constitucional, mas que, grosso modo, pode ser compreendida a partir da adaptao de duas das categorias usadas por Marx: infra-estrutura e superestrutura.5 A infra-estrutura do SNC composta pelo conjunto das normas; a superestrutura corresponde dimenso na qual so executadas. As normas formam a base do Sistema em decorrncia do princpio da legalidade (ROCHA, 1994), pelo qual o poder pblico somente age quando autorizado por lei. Por outro lado, como a Constituio determina competir concorrentemente aos entes pblicos legislar sobre cultura,6 e sabendo-se que tal competncia pressupe a edio de preceitos gerais pela Unio e de normas especficas e complementares pelos demais,
3 Disponvel em: <http://www.priberam.pt/dlpo/definir_resultados.

O SNC J Existe: Falta Reconhecer, Evidenciar e Aprimorar


Se forem tomadas definies genricas e consensuais de que sistema a combinao de partes coor2 Ver, por exemplo, a Seo VI (da repartio das receitas tributrias

art. 157 a 162) do Captulo I (do sistema tributrio nacional) do VI (da tributao e do oramento) da Constituio Federal de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 18 jan. 2009.

aspx>. Acesso em: 25 dez. 2008. 4 Disponvel em: <http://houaiss.uol.com.br/busca.jhtm?verbete=s istema&stype=k&x=17&y=12>. Acesso em: 25 dez. 2008. 5 Sandroni (1996, p.401) simplifica e contrasta estes conceitos, a partir do verbete superestrutura, compreendendo-o como o conjunto das instituies poltico-jurdicas e das formas de conscincia social (arte, religio, filosofia) que, segundo Marx, corresponde historicamente a determinada base econmica ou infra-estrutura. Esta relao entre base e superestrutura no ocorreria de forma mecnica, mas dialtica. [] Embora Marx tenha afirmado que a infra-estrutura (o econmico) s determina a superestrutura (o poltico-social) em ltima instncia, as anlises desta questo constituem ponto polmico. 6 Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...] IX educao, cultura, ensino e desporto. Art. 30. Compete aos Municpios: [...] II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; [...] IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.

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impe-se, nesta seara, um tipo essencial de atuao sistmica, uma vez que todas as prescries aludidas devem guardar harmonia umas para com as outras. Deste modo, mesmo sendo a Unio autnoma para a edio da parte que lhe compete, em termos de normas gerais, do interesse muito direto dos Estados/DF e Municpios o contedo de tal produo, pois o mesmo conter as balizas e bitolas das disposies que pretendam acrescentar. No que concerne superestrutura do SNC, consistente, como defendido, na execuo das normas constitucionais e legais, a Constituio ainda menos explcita na atribuio das responsabilidades, pois quando a elas se refere, usa expresses como O Estado garantir..., O Estado proteger..., A lei dispor..., A lei estabelecer..., O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger..., Cabem administrao pblica, na forma da lei... (art. 215 e 216). Percebe-se que a Carta Poltica no especifica qual dos entes personificadores do Estado ou da Administrao Pblica editar as leis cuja criao ordenada ou realizar os atos comandados. O conhecimento destas responsabilidades remetido, ento, a uma interpretao sistmica,7 no apenas do texto constitucional, mas de todo o ordenamento jurdico, bem como ao entendimento terico dos papis que justificam as respectivas existncias. Estas assertivas evidenciam, mais uma vez, a complexidade que precisa ser enfrentada para o simples entendimento do sistema de cultura constitucio7

nalmente desenhado. Mas tal complexidade, para ser domesticada, demanda, por questes didticas, ser abrandada, ao menos em alguns momentos. Um deles agora: mesmo algum sem qualquer noo do que seja interpretao sistmica ou teoria do federalismo, ao ver uma mesma tarefa atribuda a mais de uma pessoa, intuitivamente pensa em qual seria a responsabilidade de cada uma. Seria desonesto dizer que este desenho no existe, ao menos na forma de rascunho, ainda que haja resultado mais da intuio do que de uma deciso racional e deliberada. Quem pode negar que Estados e Municpios editam suas leis de tombamento ou registro inspiradas na legislao federal? Quem desconhece a existncia, em maior ou menor escala, de equipamentos pblicos propiciadores de manifestaes culturais, como bibliotecas e teatros, sempre carentes de melhor utilizao e aprimoramento de acervos, repertrios e equipamentos?8 O que h em termos de leis, rgos e atividades relacionados cultura j forma o nosso sistema, neste setor. Evidencia-se, contudo, a timidez deste sistema, ao ponto de padecermos da convico, algo falsa, claro, da prpria inexistncia do SNC. Esta sensao aumenta quando se toma como paradigma o Sistema nico de Sade SUS, que j est disciplinado e em constante aprimoramento h mais de 18 anos e, por tais razes, possuidor de bens, servios e fluxos de atuao integrados e visveis, que provam permanentemente no apenas a sua existncia, mas a sua serventia.9
8 Ver a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Perfil dos Municpios Brasileiros Cultura 2006, conhecida por MUNIC, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Disponvel em: <http://www.cultura.gov.br/site/wp-content/ uploads/2007/11/cultura20061.pdf>. 9 Para escrever estas reflexes, debati o tema com Rodrigo Vieira Costa e Mrio Pragmcio. Buscado parmetros, fomos ao stio <http://www.oei.es/cultura2/mexico/indice.htm>. Acesso em: 26 dez. 2008, no qual exibido o Sistema Nacional de Cultura do

Esta expresso tcnico-jurdica aclarada por Alcoforado (2008, p.87) que, ao correlacionar os mtodos lgico e sistemtico de interpretao das normas jurdicas, pondera que o limiar entre ambos muito tnue, porque difcil se falar em interpretao lgica da lei, sem levar em conta o seu posicionamento e sua forma de incluso e sistematizao no ordenamento jurdico. [] Ento, necessria a interpretao, levando em conta os princpios gerais do sistema e a procura da inter-relao dos preceitos procurando contradies, a fim de se preservar a coerncia do todo.

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Desenhar com a maior clareza possvel as responsabilidades dos entes pblicos, inicialmente, e dos demais atores sociais, em momento se no paralelo, imediatamente posterior, o grande desafio para os que entendem a importncia e a necessidade da organizao sistmica das polticas culturais. Principalmente porque, alm do sistema nacional de cultura, de fato, o outro, o idealizado, j povoa as mentes, os discursos e at os compromissos formais entre as autoridades pblicas de nosso pas.10

sibilidades: (1) o que chamamos de subsistemas de fato so sistemas autnomos ou (2) o SNC j existe, tanto que possui subsistemas. Antes de serem mutuamente excludentes, as possibilidades aventadas apontam possveis modelos de concepo para a nossa organizao sistmica da cultura. A primeira hiptese indica uma configurao tpica do SNC, ou seja, o diferencial do sistema da cultura, relativamente aos demais que j existem, seria o de que, em virtude das mltiplas facetas e possibilidades de atuao sugeridas pelas centenas de definies da palavra cultura,11 mostrar-se-ia adequada uma construo pontual, a partir da eleio de critrios como linguagens ou equipamentos culturais. A outra possibilidade concebe o SNC como algo que vai para alm do somatrio dos subsistemas hoje reconhecidos e operantes; seria, de fato, a integrao dos mesmos. Em ambos os casos impe-se reafirmar algo anteriormente dito: o SNC j existe, faltando, efetivamente, reconhecer que seu carter disperso, por natureza, ou desenvolver a integrao de que carece, se uma das duas opes prevalecer.

Os Chamados Subsistemas de Cultura


O que mais evidencia e existncia do SNC a prolatada presena e funcionamento de alguns subsistemas de cultura, como os de museus e bibliotecas. A mais elementar reflexo lgica induz a esta concluso porque no pode haver sub[sistema] sem que haja o [sistema] principal. Esta constatao induz a duas posMxico, constante dos seguintes itens: Semblanza histrica de Mxico (1821-1999), Desarrollo histrico de la poltica cultural gubernamental, Perfil actual de Mxico, Legislacin cultural, Estructura del sector cultural, Financiamiento pblico del sector cultural, Patrimonio cultural, Establecimientos e instituciones culturales, Manifestaciones culturales, Industrias culturales, Premios y concursos e De cara al futuro. Nos debates, inicialmente nos apressamos em concluir que o site apenas descrevia os rgos e instrumentos de que o Mxico dispe para desenvolver sua poltica cultural; que o pas de Zapata no possua um verdadeiro sistema nacional de cultura. Contudo, aprofundando o pensamento, evolumos para a ideia de que se as diferentes obrigaes do Estado mexicano para com a cultura estavam sendo cumpridas pelos distintos rgos apresentados; que se os cidados querendo exercer seus direitos culturais podiam ter acesso s normas de regncia, s autoridades e aos rgos responsveis, a estaria o sistema de cultura da sua ptria, quer fosse ou no formalmente assim designado. 10 Em 14/11/2007 foi postada, no stio eletrnico do Ministrio da Cultura, matria jornalstica com o seguinte ttulo: Mais de 2 mil cidades aderiram ao Sistema Nacional de Cultura, diz ministro. Ver a ntegra em: <http://www.cultura.gov.br/noticias/na_midia/ index.php?p=31169&more=1&c=1&tb=1&pb=1>.

O Mgico de Oz Est Esperando Godot


Parece inverossmil, desafiador ou fugidio dizer que o SNC j existe, principalmente pela razo de que faz pelo menos meia dcada que ele, enquanto reivindicao, povoa as mentes e as discusses daqueles que
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Eagleton (2005, p.9), originariamente escrevendo em ingls, faz assertiva certamente vlida aos demais idiomas ocidentais: Cultura considerada uma das duas ou trs palavras mais complexas de nossa lngua, e ao termo que por vezes considerado seu oposto natureza comumente conferida a honra de ser o mais complexo de todos.

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mais diretamente compem a chamada comunidade cultural.12 Inverossmil porque, se o sistema existe, qual a razo de tanta luta para sua implantao? Desafiador, por parecer no apenas uma constatao, mas uma afronta ideia corrente e quase unnime de que o SNC deve ser criado. Fugidio, pois o reconhecimento da natural existncia do sistema pode ser apenas uma soluo cmoda para justificar a incapacidade ou a ausncia de vontade poltica de efetivamente cri-lo. Os receios so compreensveis, mas devem ser enfrentados, diante do fato de que o reconhecimento da existncia do SNC em nada diminui o trabalho a ser encetado; ao contrrio, aumenta-o, no mesmo sentido fornecido pela comparao da construo de um prdio: se o terreno est limpo, o trabalho simplesmente o de edificar; se h uma construo antiga, no pode se fugir da realidade de sua existncia para, se for necessrio, demoli-la e retirar os escombros; ou ainda para, no novo projeto, o planejamento ser feito levando em conta sua existncia, o que, em ambos os casos, implica aumento de trabalho, insiste-se. Constataes do tipo da que est sendo exposta raramente tm boa acolhida por quebrantarem sonhos, afrontarem apaixonados discursos e por evidenciarem que inutilmente estvamos esperando Godot (BECKETT, 2005). Reconhecer que o SNC j existe, no implica qualquer diminuio da luta a ser encetada, mas apenas uma precauo para que se evite o erro
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praticado por Doroty, pelo Leo, pelo Homem de Lata e pelo Espantalho ao reivindicarem do Mgico de Oz (1939) coisas que j possuam, mas das quais apenas no tinham conscincia.

Tudo Normal: Freud Explica e Marx se Rebela


explicvel o sentimento quase geral de que o SNC precisa ser criado, mesmo diante da existncia e funcionamento, em maior ou menor medida, dos at agora chamado subsistemas de cultura, provavelmente porque lhes falta algo essencial. precisamente essa carncia to proeminente que chega a ser tomada como se fosse o todo do problema que deve ser identificada e suprida. Sendo os subsistemas os diversos veios que formam o SNC, a parte que falta ser construda aquela que lhes garanta o aprimoramento, a integrao e o funcionamento contnuo. Aqui Marx se rebela contra a ideia acima exposta de que a infra-estrutura do sistema de cultura brasileiro seria a dimenso jurdica, retomando a convico de que as distintas relaes sociais ocorrem a partir da base ditada pela economia. Os aspectos econmicos e financeiros so to presentes nas reivindicaes pelo SNC que muitos somente acreditam que tal sistema se constituir se e quando houver vinculao constitucional de recursos em seu favor, nos moldes que ocorre com os setores da educao e da sade. Deste modo, os at agora chamados subsistemas de cultura, de fato so veios do tmido sistema j existente; outros veios podem e devem ser criados. Mas a grande luta por aquilo que vem sendo tomado por todo o sistema , na essncia, a reivindicao para que seja definido o fluxo financeiro alimentador dos veios existentes e dos que vieram a ser acrescentados.

O destaque para a expresso decorre da especificao feita por Chau (2006, p.131-132) relativamente s expresses comunidade e sociedade: A marca da comunidade a indiviso interna e a ideia de bem comum; seus membros esto sempre numa relao face a face (sem intermediaes institucionais), possuem o sentimento de uma unidade de destino, ou de um destino comum, e afirmam a encarnao do esprito da comunidade em alguns de seus membros, em certas circunstncias. Ora, o mundo moderno desconhece a comunidade: o modo de produo capitalista d origem sociedade, cuja marca primeira a existncia de indivduos, separados uns dos outros por seus interesses e desejos.

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Objetivos do SNC: os Fins Condicionam os Meios


Um dos maiores desafios que envolvem o SNC o de realizar a sua arquitetura jurdico-poltica, pois quando a mesma debatida, intuitivamente retoma-se a questo sobre a adoo de um modelo preexistente (o do SUS, por exemplo) ou se o adequado construir algo novo. No se pode olvidar tambm meno ideia que refuta qualquer sistema para a cultura,13 mas que geralmente desfoca o debate, uma vez que tal corrente de contestao utiliza a expresso com significado distinto da ideia de uso coordenado de recursos e aes, para atrel-la sua matriz mais ideologizada de enquadramento em modelos da prpria criatividade, portanto, algo que suprime a liberdade cultural.14
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Afastada esta ltima ideia, porque o sistema pblico de cultura, se organizado, ao contrrio de tolher, ampliar as possibilidades de expresso cultural,15 uma vez que potencialmente amealhar os recursos faltantes ao exerccio dos direitos culturais, inexoravelmente o modelo a ser construdo ficar no entremeio de um j existente, mas necessariamente demandar criatividade, porque, de um lado, h parmetros gerais comuns, determinados pela Constituio da Repblica, e por outro, as peculiaridades do setor cultural. O efetivo desenho do SNC mais uma vez remete metfora do planejamento de uma casa, cuja ao do arquiteto embute sua criatividade, mas indispensavelmente considera as carncias, necessidades, possibilidades, anseios e sonhos dos futuros moradores. Do mesmo modo, a arquitetura do sistema deve ser resultante destes elementos, podendo ser guiada por algumas perguntas: O que se tem? O que se quer? O que se pode? O que se deve? As respostas a tais questes demandam a fixao de marcos, para que se evite o caos, resultante das infindveis possibilidades que se apresentam. Com esta convico, e sabendo que a ao poltica tem uma forte dimenso pragmtica, que no pode ser afastada, entende-se que as respostas ao que se tem e ao que se quer esto, em sntese, contidas no Protocolo de Intenes do Sistema Nacional de Cultura (BRASIL. 2007, p.539-540), documento proposto pela Unio/Ministrio da Cultura, no formato de convnio, firmado com dezenas de Estados e milhares de Municpios, pelo qual os pactuantes comprometem-se em juntar esforos para implantao do SNC, em seus mbitos de competncia. Elege-se o Protocolo como contenedor das duas resposdefinio das responsabilidades e da ao do Estado no campo cultural, bem como se presta a demonstrar que esta ao cultural complementar s aes econmicas e sociais, que tradicionalmente so objetos de planejamento (UNESCO, 1970). 15 Isto se observados, em conjunto, os princpios constitucionais culturais (CUNHA FILHO, 2004, p.65-70).

Geralmente, esta refutao acompanha a crtica que feita ao positivismo e ao racionalismo, a qual salienta o acontecimento, ou seja, o eventual, o no-planejado, nas relaes humanas, cuja dinmica seria tolhida, ao menos em tentativa, pelo enquadramento em sistemas (MORIN, 2006, p.46-66). 14 Este receio parece estar presente em todas as pocas e locais, para as atividades que envolvem, direta ou indiretamente, planejamentos no mbito do setor cultural. A Frana, que desde 1959 trabalha com planejamentos culturais, ao divulgar, por meio de publicao da UNESCO, aspectos de sua poltica cultural, v-se na obrigao preliminar de esclarecer que La planification culturelle franaise nimplique nullement, em effet, que ltat veuille imposer aux Franais sa propre conception de la culture, ni dcider des valeurs collectives de la societ. Si, dans um pays non totalitaire, la culture peut tre regarde comme ce qui favorise linterrogation de lindividu sur sa condition, Il na jamais t envisag que les pouvoirs publics dictent la rponse cette interrogation, ni mme dterminent les modalit de cette interrogation. [...] La planification culturelle franaise conduit donc tout dabord definir les responsabilits et laction de ltat dans le domaine culturel, puis a montrer comment cette action est complmentaire des action conomiques et sociales traditionnellement couvertes par la planification. (Livre traduo: O planejamento em nada significa que o Estado queira impor aos franceses sua prpria concepo de cultura, nem decidir os valores coletivos da sociedade. Se em um pas no-totalitrio a cultura pode ser vista como o instrumento que auxilia o indivduo a questionar sua prpria condio, inconcebvel que os poderes pblicos ditem a resposta, ou mesmo determinem como tal questionamento deve ser feito. [...] O planejamento cultural conduz

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tas indicadas porque ele de fato traduz e diagnostica o quadro vigente, bem como traa os objetivos da nova situao almejada, pretensamente a ser obtida com a realizao do pacto. O que se tem, segundo o Protocolo, pode ser inferido pela observao contrria (acontrario sensu) do que se almeja construir e obter. Tem-se, em sntese, um ambiente desprovido de integrao dos entes da federao brasileira, no desenvolvimento de suas polticas culturais, estas que so encetadas de maneira a no obedecer aos cnones da democracia. O que se quer encontra traduo nos objetivos do pacto,16 representativos de anseios quase consen suais. O acordo explicita como objetivo geral formular e implantar polticas pblicas de cultura, democrticas e permanentes, pactuadas entre os entes da federao e sociedade civil, promovendo o desenvolvimento social com pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s
16 BRASIL. Ministrio da Cultura. Disponvel em: <http://www.cultura.

fontes da cultura nacional. E os objetivos especficos so: (a) estabelecer parcerias entre os setores pblico e privado nas reas de gesto e de promoo da cultura;(b) promover o intercmbio entre os entes federados para a formao, capacitao e circulao de bens e servios culturais;(c) estabelecer um processo democrtico de participao na gesto das polticas e dos investimentos pblicos na rea cultural;(d) implementar polticas pblicas que viabilizem a cooperao tcnica entre os entes federados na rea cultural;(e) articular e implementar polticas pblicas que promovam a interao da cultura com as demais reas sociais, destacando seu papel estratgico no processo de desenvolvimento social;(f) promover agendas e oportunidades de interlocuo e interao entre as reas de criao, preservao, difuso e os segmentos da chamada indstria cultural. Para O que se pode e O que se deve tambm haveria a possibilidade de inferncias a partir do Protocolo; porm, o nvel e o volume de questes que suscitam se distanciam do consensual, quer porque o prprio instrumento remete a condicionantes externos,17 quer por envolver, mais amide, dimenses valorativas. O que se pode fazer para construir o SNC tem os limites essencialmente definidos pelo instrumento instituidor do nosso estado democrtico de direito, a Constituio da Repblica. O que se deve fazer instiga pergunta formulada no sentido de saber se aquilo que est no campo do possvel adequado e tico que seja feito. Assim, por exemplo, nada no SNC que viole a autonomia dos Estados e Municpio aceitvel, uma vez que tal prerrogativa constitucionalmente protegida. Porm, construir o Sistema de modo a que se estimule o uso das referidas autonomias de uma maneira almejada, isto possvel, mas nem sempre adequado, por questes de princpios e valores. No caso
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gov.br/site/2005/04/07/objetivos-do-snc/. Acesso em: 05 jan. 2009>. Acesso em: 05 jan. 2009. Constam, didaticamente, os objetivos do Sistema Nacional de Cultura, do seguinte modo: Objetivos do SNC: implementar uma poltica pblica de cultura democrtica e permanente, pactuada entre os entes da federao, e com a participao da sociedade civil, de modo a estabelecer e efetivar o Plano Nacional de Cultura, promovendo desenvolvimento com pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional. Articulao: entre setores pblico e privado: gesto e promoo pblica da cultura; entre entes federados: coordenao para a estruturao do SNC, formao, circulao e estruturao de bens e servios culturais. Gesto: processo democrtico: participao da sociedade civil produtores e usurios nas definies de polticas e investimentos pblicos; eficincia: capacitar, avaliar e acompanhar o desenvolvimento dos diferentes setores e das instituies pblicas e privadas da cultura. Informao: criar o Sistema Nacional de Informaes Culturais: dados sobre bens, servios, programas, instituies e execuo oramentria; promover mapeamentos culturais, para o conhecimento da diversidade cultural brasileira; aumentar a transparncia dos investimentos em cultura. Promoo: difundir e fomentar as artes e o patrimnio cultural brasileiro e universal; promover a circulao nacional e interregional de projetos; promover a transversalidade da poltica cultural; promover a integrao entre a criao, a preservao e a indstria cultural.

Ver, por exemplo, a clusula quarta do Protocolo de adeso ao SNC.

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aventado, ideologicamente a autonomia deve ser resguardada como valor, e no usado como instrumento de barganhas. a cautela contra a possibilidade de os fins justificaram os meios. Contudo, se para fins lcitos os meios devem ter a mesma natureza, no se pode desconhecer a necessidade de que tambm devem ser adequados. Licitude, legitimidade, adequao e eficincia so as caractersticas que devem permear os meios a serem usados para a concretizao dos objetivos e metas traados para o SNC. Se se tentasse simplificar os muitos objetivos do SNC, do mesmo modo como Jesus procedeu, ao tentar encontrar a essncia dos dez mandamentos da Lei de Moiss, poder-se-ia concluir que se almeja com o sistema: (1) a integrao das mltiplas polticas culturais e (2) submisso de tais polticas aos princpios e s regras da nossa democracia. Este entendimento induz configurao das estratgias a serem encetadas, as quais podem resultar da seguinte questo: que meios lcitos, legtimos, adequados e eficientes devem ser usados para construir um sistema de cultura integrador e democrtico?

A definio das aes a serem encetadas em decorrncia do sistema obtida a partir da elaborao de planos, dos quais decorrem programas e projetos. Eis a razo que justifica a necessidade constitucional da elaborao do Plano Nacional de Cultura, bem como a insero, no Protocolo de adeso ao SNC, da obrigatoriedade de os Estados e os Municpios elaborarem seus prprios planos de cultura. Os planos propiciam certeza sobre os princpios e as metas a serem atingidos; alm disso, so instrumentos que permitem, nos casos de interlocuo e relaes entre os entes da federao, que uns saibam o que os outros almejam, disto decorrendo a confiana e a segurana necessrias para que pactuem aes comuns, no campo da cultura. Mas no basta que haja planos que poderiam ser feitos at sob encomenda a especialistas mas que sejam legtimos, ou seja, que representem o desejo e os anseios da sociedade. Eis a razo, pela qual, consultas a ela devem ser feitas. Por isso, pensa-se em conferncias de cultura, momentos em que prevalece a opinio direta dos interessados (democracia direta); pensa-se tambm em conselhos de representantes (democracia representativa, por meio de colegiados especficos), compostos das distintas correntes de pensamento e organizaes existentes no meio social. Por questes operacionais at agora insolveis, atinentes ao interesse e efetiva possibilidade da participao de todos os legitimados nos rgo referidos, s Conferncias atribudo o papel de definir macro-diretrizes, cuja especificao (transformao em objetivos e metas) fica ao encargo dos Conselhos. As deliberaes, para serem efetivadas, devem ficar sob a responsabilidade de uma autoridade executiva preparada para a gesto especfica da cultura. Alm do preparo, pensando-se em sistema, pensa-se em mtuas relaes e, por conseguinte, nos interlocutores. A interlocuo mais um elemento que justifica a necessidade de rgo prprio de cultura nos distintos entes componentes de um sistema do setor, para que

A Metonmia, as Respostas Histricas e os Lugares Comuns


A resposta leva a lugares comuns das tcnicas de planejamento em ambiente de democracia: (1) as aes culturais em um sistema demandam deliberaes sobre o que deve ser integrado, de que forma e quando (planos de cultura); (2) para tais decises pensa-se em uma autoridade legtima que represente as distintas correntes culturais da sociedade (conferncias e conselhos de cultura), (3) bem como noutra que execute as deliberaes (rgo executivo prprio para a cultura), e (4) que disponha dos meios necessrios ao cumprimento de suas obrigaes (fundo de recursos financeiros especificamente destinados cultura).

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haja clareza a quem se dirigir e a quem responsabilizar pelas aes encetadas ou omitidas. A autoridade responsvel por executar as polticas culturais necessita ser municiada dos instrumentos necessrios ao cumprimento de suas obrigaes. Pensase quase intuitivamente que a mesma deve dispor de dinheiro, uma vez que sendo o equivalente universal, muitos bens e servios com ele podem ser adquiridos. E para ter dinheiro, cogita-se na obrigatoriedade de se ter fundos de recursos financeiros especficos para a cultura, como garantia da realizao, pela autoridade executiva, das deliberaes adotas pelas conferncias e conselhos de cultura. Fazer conferncia de cultura aberta a todos os interessados, ter um conselho de cultura plural e democrtico, uma estrutura de autoridade executiva especfica e os recursos disponveis, formam o plexo garantidor do sistema de cultura com as caractersticas de integrado (em que todos os partcipes tm direitos e deveres, com os instrumentos de efetivao) e democrtico. bvio que estas pontuaes omitem a complexidade de cada um dos tpicos abordados, como o teor e a durao dos planos, a definio dos critrios dos participantes de conferncias e conselhos, o sistema de coleta das opinies, o formato do rgo executivo, a constncia dos recursos dos fundos e sua gesto, somente para citar algumas. Estas dificuldades, porm, no devem ter o condo de provocar a ojeriza aos mecanismos descritos; tampouco o fato de serem tradicionais democracia participativa, deve induzir concluso de que so insubstituveis. A ponderao tem lugar porque a integrao ao sistema de cultura pode e deve ter como base a pressuposio de um perfil garantidor dos seus valores essenciais, mas precisa estar aberto s excees justificadas pelas peculiaridades. Assim, por exemplo, se um ente que queira integrar o sistema e, no entanto, no possui condies de atender a uma das formalidades do pacto

de adeso, mas vier a demonstrar que pode, por outro modo lcito, legtimo, adequado e eficiente atingir o(s) objetivo(s) que justifica(m) sua existncia, deve ser aceito.18 Planos, conferncias, conselhos, rgos e fundos especficos para a cultura so instrumentos que possibilitam viabilizar o sistema de cultura presentemente pensado para o Brasil, com as caractersticas de integrador, democrtico e operante, repete-se. Mas as dificuldades e a energia empenhadas na construo de tais instrumentos so tantas e tamanhas, que frequente a constatao de v-los mencionados como se fossem o prprio sistema, averiguando-se, assim, uma metonmia, que a repercusso no mundo da linguagem, quando o meio confundido com fim, o continente com o contedo, a parte com o todo. A confuso referida, porm, no de todo sem propsito, pois a decorrncia natural e previsvel da criao de cada secretaria, fundao ou departamento de cultura, a instituio dos fundos especficos, o funcionamento de todo e qualquer canal democrtico, so atos que corroboram para o aprimoramento do sistema de cultura, principalmente na sua dimenso processual,19 como j tive a oportunidade de aprofundar em artigo especfico.20
18

Silva (2007, p.268-269), em sentido algo semelhante, defende que a melhor estratgia para a construo do Sistema Nacional de Cultura parece ser o gradualismo. A heterogeneidade entre os municpios e suas dificuldades para destinar recursos prprios cultura so significativas. A realidade poltica e financeira dos estados coloca limites semelhantes adeso imediata ao sistema nacional de cultura. A definio de regras gerais e a definio de prazos largos para a adeso ao sistema permitiriam o ajustamento gradativo dos agentes pblico, mas tambm dos privados, aos processos de construo do sistema. 19 O SNC enquanto processo, alis, formalmente reconhecido na parte inicial da Clusula Segunda do Protocolo de adeso, na qual est escrito que O Sistema Nacional de Cultura SNC constituise de um processo de articulao, gesto e de promoo conjunta de polticas [...]. 20 Trata-se de Sistema Nacional de Cultura: Fato, Valor e Norma. Disponvel em: <http://www.cult.ufba.br/enecult2007/franciscohumbertocunhafilho.pdf> Acesso em: 08 jan. 2009.

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Portanto, os instrumentos (fundos, conselhos, etc) no apenas facilitam, mas para que justifiquem as prprias existncias e ampliem suas possibilidades operacionais, at exigem as almejadas articulao, gesto e promoo conjunta de polticas culturais. o caso em que proporo na qual se averigua o desenrolar do processo, vai se obtendo o produto, ensejando, potencialmente, que com a simples dinmica, vivencie-se um crcu lo virtuoso de aprimoramento do sistema brasileiro de pol ticas culturais, tanto na dimenso vertical21 (relaes Municpio(s)-Estado(s)-Unio, Municpio(s)-Estado(s), Municpio(s)-Unio e Estado(s)Unio) como na horizon tal (relaes Municpio(s)Municpio(s) e Estado(s)-Estado(s)).

Contudo, a pergunta que vem de ser respondida, tangencia outra questo de fundo: uma vez aprimorado o Sistema Nacional de Cultura, com a clara definio de seu veio pecunirio, haver a possibilidade de diferena no tratamento, se comparados os entes que formalmente o integrarem, relativamente aos que optarem no faz-lo? A resposta dever ser sim, sob pena de ser injustificvel a necessidade de adeso. Contudo, o sistema, no aspecto abordado, deve ser pensado de maneira que a responsabilidade para com os direitos culturais continue a ser devida a todos. Significa, em princpio, apenas formas diferentes, que podem resultar tambm em distintas intensidades dos fluxos de repasses pecunirios.

Que Diferena Faz Integrar-se ao SNC?


As premissas de que um sistema de cultura j existe e de que as responsabilidades em assegurar plenamente o exerccio dos direitos culturais co-responsabilidade de todos os entes da federao, somadas s decantadas dificuldades para a criao do SNC, podem induzir ao desnimo participao no pacto proposto, principalmente se alguma vantagem material imediata no for vislumbrada. Quem v a questo apenas por estas superficialidades, pode perguntar: por que aderir ao SNC se, face aos entes pblicos, os direitos culturais no podem ser negados, mesmo queles que, expressa ou tacitamente, recusem participao? A resposta demanda lembrar, a priori, que criar direitos no resulta automaticamente na respectiva efetivao, principalmente quando envolvem a prestao de servios ou a entrega de bens. necessrio que sejam construdas e reunidas as condies materializadoras pertinentes. A harmonizao de polticas tem este intento.
21

As Possveis Diferenas de Tratamento entre os que Formalizem e os que no Formalizem Adeso ao SNC
A grande vantagem da definio e do disciplinamento do veio pecunirio do SNC residiria na pretendida constncia de recursos financeiros para custear as atividades das polticas culturais, materializando-se, em decorrncia, a co-obrigao dos entes pblicos, por meio do repasse daqueles que mais arrecadam aos que menos dispem. Esta corrente, na nossa federao, aponta para os seguintes fluxos: Unio Estado/Distrito Federal; Unio Municpio; e Estado Municpio. O repasse de recursos, em nosso pas, quanto imperiosidade de sua ocorrncia, d-se tradicionalmente por dois critrios: obrigatrio e voluntrio.22 As
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Do ponto de vista estritamente normativo, no h hierarquia entre os entes da federao brasileira, o que inibe a ideia de verticalidade nas relaes entre os mesmos.

Rodrigues (2008, p.4) didaticamente esclarece que o repasse de recursos da Unio a Estados, ao Distrito Federal e a municpios, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, o qual no decorra de determinao constitucional ou legal ou no se destine ao Sistema nico de Sade, denominado transferncia voluntria.

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designaes de tais transferncias j se explicam, mas a delicadeza que envolve a questo autoriza a redundncia que seguir. As transferncias obrigatrias geralmente ocorrem por determinao constitucional. Assim se processam: um ente da federao arrecada valores, mas automaticamente repassa uma fatia deles aos demais, que os utilizaro livremente, no cumprimento de suas leis oramentrias. Neste caso, os entes beneficiados no apresentam projetos e nem prestam contas quele dos quais receberam os recursos; cumprem estas obrigaes perante suas prprias autoridades legislativas (assemblias e cmaras) e fiscalizatrias (tribunais de contas e ministrio pblico). V-se, assim, que este tipo de repasse, ao tempo em que assegura as mtuas responsabilidades, tambm garante a mxima autonomia possvel. Nas transferncias voluntrias, mira-se um espelho que, naturalmente, oferece a imagem invertida: o ente detentor dos recursos atua atendendo a reivindicaes pontuais, fazendo para cada demanda um pacto especfico (convnio);23 o beneficirio, alm da responsabilidade perante suas prprias autoridades, deve prestar contas s daquele com o qual pactua. A sntese a de que, neste modelo, no h continuidade da cooperao e nfimo respeito autonomia.
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No mbito da cultura, a cooperao dos entes pblicos d-se por este ltimo modelo,24 cuja permanncia s agrada, no mximo, a quem detentor de recursos a repassar, por motivos bvios, com destaque para o controle que pode ter sobre os beneficirios. O ideal, pressupe-se por antagonismo, seria o primeiro. Contudo, como o formato proposto para o SNC no decorre de determinao constitucional que lhe explicite as regras, e se prope operacionalizar, quanto aos entes integrantes, por meio de adeses,25 o resultado a ser obtido ficar entre um e outro dos modelos expostos, tanto mais prximo do segundo enquanto forem poucas as adeses ao sistema, e vice-versa. Sendo exata a inferncia de que o SNC necessariamente adotar, em termos pecunirios, um modelo misto, ou seja, de repasses obrigatrios e voluntrios, queles somente devero fazer jus os entes que demons24

H outros formatos possveis para a avena pela qual feita a transferncia voluntria de recursos. Rodrigues (2008, p.4) explica que essas transferncias voluntrias, em geral, so realizadas por meio de convnios e contratos de repasse, mas outros instrumentos tambm so utilizados para transferir recursos do Oramento Geral da Unio aos demais entes da federao e entidades privadas, a exemplo do termo de parceria, firmado entre o poder pblico e as entidades privadas qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip), destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo de atividades consideradas de interesse pblico, previstas no art. 3 da Lei No 9.790, de 1999.

Jimnez (2008, p.217-8) noticia que tambm em seu pas a cooperao entre os entes da federao mexicana, tem por bases normativa os convnios: Mxico se integra por 32 estados y un distrito federal. En ese sentido, El pacto federal en materia de cultura se expresa en La firma de convenios marco de colaboracin en los cuales se definen los principales programas de confluencia, as como la asignacin de recursos por parte de la federacin. No mesmo sentido, em construo aplicvel aos distintos modelos federalistas, Dillinger (1995, p.111) lembra que the problems of economies of scale and excess administrative costs posed by the benefit model can be addressed through contractual arrangemensts (Livre traduo: os problemas das economias de escala e os custos administrativos de elevada monta decorrentes do modelo [federativo] podem ser tratados atravs acertos contratuais). 25 conveniente registrar a existncia da Proposta de Emenda Constituio PEC n 416/2005, encabeada pelo Deputado Paulo Pimenta, do Partido dos Trabalhadores no Rio Grande do Sul, que acrescenta o art. 216-A Constituio para instituir o Sistema Nacional de Cultura. Contudo, tirante o fato de explicitamente constitucionalizar o SNC, referida PEC em nada inova a realidade descrita, ao estabelecer que o Sistema Nacional de Cultura [ser] organizado em regime de colaborao, de forma horizontal, aberta, descentralizada e participativa e, no mais, apenas elenca os rgos que dele participaro. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/ sileg/integras/316130.pdf>. Acesso em: 17 jan. 2009.

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trarem a existncia de plano permanente de cultura, bem como dos instrumentos garantidores de sua efetivao, segundo os preceitos constitucionais relativos democracia brasileira (conferncias, conselhos, rgos culturais especficos ou similares). Significa que desaparecido o plano e/ou suas garantias, bem como sendo constatado que suas existncias so apenas formais, o ente que assim procede dever ser excludo do primeiro sistema de benefcios, ficando-lhe aberta, porm, a porta que permite a busca de repasses voluntrios. Portanto, as diferenas de acesso s benesses pecunirias do SNC poderiam ser assim sintetizadas: os formalmente integrantes do sistema teriam acesso a repasses automticos e permaneceriam com o direto de postular repasses voluntrios; os no formalmente integrantes, somente teriam acesso a estes ltimos. Este tipo de diferenciao no agride o tratamento isonmico que deve ser dado aos entes da federao, pois o mesmo tipo de repasse est aberto a todos que cumpram as condies do sistema, as quais em nada agridem a autonomia e, mais que isso, impulsionam instrumentalizao necessria ao cumprimento dos objetivos de nossa Repblica, constantes do art. 3 da Constituio Federal.26 Ademais, a cooperao permanece, no formato j existente, de transferncias voluntrias. As reflexes formuladas induzem a uma nova percepo da participao no sistema; de fato, todos os entes pblicos o integram, por adeso formal (o que assegura maior fluidez nas aes e privilegiamento da autonomia) ou tcita (com potencial direito a repasses voluntrios e permanente direito de adeso).
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Do ponto de vista prtico, evidencia-se uma condicionante gigantesca efetivao de um sistema que possibilite repasses financeiros automticos aos seus integrantes: a existncia de recursos permanentes, o que impele necessidade de vinculao de verbas em favor da cultura.27 Supondo que tal condicionante seja atendida, e que os recursos vinculados venham a ser destinados a um fundo geral, o passo seguinte da reflexo levaria necessidade de se pensar os critrios de diviso. Certamente, os bons critrios resultaro dos bons debates. Mas esta frase no servir de prlogo a uma fuga cmoda, que eventualmente justifique omitir a proposta que adiante se apresenta, mesmo que sua nica serventia seja para a refutao, esta que s existe quando se abre o dilogo. Em termos de proposta, o fundo dever destinar um percentual a cada tipo de repasse: voluntrio ou vinculado, preponderando favoravelmente a este ltimo, para que no haja maior benefcio aos que no formalizarem aderncia ao sistema, bem como para que haja o estmulo ao ingresso no SNC. O rateio dos recursos destinados aos repasses automticos deve seguir critrios. O mais simples deles e mais compatvel com uma Constituio que assegura a todos o pleno exerccio dos direitos culturais28 seria o que levasse em considerao a populao dos entes pactuante, ou seja, um repasse em princpio per capita, mas que pudesse ser diferenciado por atribuio de pe27

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

Muitas Propostas de Emendas Constituio PEC j tramitaram ou continuam a tramitar, objetivando vincular recursos financeiros em favor da cultura. Dentre as que continuam sob anlise esto as PECs No 427/2001, 150/2003, 310/2004 e 52/2007. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em: 17 jan. 2009. 28 Expresso extrada do caput do Art. 215, cujo teor, na ntegra, : O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais.

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sos, conforme o nvel de responsabilidades para com a rea cultural, levando-se, em conta, por exemplo, o volume de bens tombados, os acervos a serem conservados, a manifestaes a serem mantidas, o ndice de desenvolvimento humano, etc. Infere-se, em decorrncia da proposio formulada, que mesmo o sistema tendo fluxos regulares de rotinas e recursos, as peculiaridades do setor cultural podem demandar decises tpicas, especficas, toda vez que a regra geral, se aplicada, agredir valores e direitos constitucionalmente consagrados.29 necessrio pensar, construir ou definir um rgo com competncia e sensibilidade especfica a tal mister, dotado de um sistema de controle interno e externo que o iniba de transformar as excees em regra ou o contrrio. A este mesmo rgo outras tarefas devem ser atribudas, como a de aceitao, em carter definitivo, da transformao de protocolos em efetivas adeses ao SNC, bem como os descredenciamentos, quando for constatada a regresso no cumprimento das obrigaes pactuadas. O rgo cujo perfil vem de ser exposto, j existe: o Conselho Nacional de Poltica Cultural CNPC,30 o qual necessita, para as finalidades sugeridas, apenas de adaptaes na estrutura e nas competncias.

Concluses
Da exposio que vem de ser feita, algumas concluses decorrem: 1. A efetivao de polticas pblicas de forma sistmica inerente ao federalismo cooperativista, como o caso do modelo adotado no Brasil, para, dentre outros, o setor cultural; 2. A organizao sistmica, neste tipo de federalismo, envolve um aspecto de produo de normas e outro de execuo das mesmas; 3. O sistema normativo antecede o de execuo por causa da adoo do princpio do estado democrtico de direito, segundo a qual o estado somente faz aquilo que a lei permite; 4. A simples promulgao da Constituio de 1988 j inaugurou o sistema de cultura no aspecto normativo, com reflexos imediatos no aspecto executivo, mas de dimenses acanhadas; 5. Mesmo com o acanhamento aludido, em maior ou menor escala, existem setores culturais organizados sistemicamente, como o de museus e de bibliotecas; 6. Os setores culturais j organizados normativa e executivamente vm sendo inconscientemente chamados de subsistemas culturais; a inconscincia, contudo, corrobora a tese da j existncia do SNC, inclusive no plano da lgica, porque no pode existir subsistema sem que haja o sistema; 7. Assim, o almejado pela militncia cultural no o SNC, que faticamente j existe desde 1988, mas o reconhecimento e aprimoramento do que existe; 8. O aspecto mais deficitrio do SNC o seu veio pecunirio, que da tamanha importncia que possui confundido com todo o sistema;

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Refletindo em abstrato sobre a teoria dos sistemas, Morin (2006, p.66), ao mesmo tempo em que questiona, sugere: Sistema e acontecimento no deveriam, enfim, ser concebidos de maneira acoplada? A teoria dos sistemas que dispem de uma informao organizadora geratriz (auto-organizados, autoprogramados, autogerados, automodificadores, etc) tem necessidade de integrar o acontecimento acidente-eventualidade de sua teoria. J se pode entrever a possibilidade de uma teoria dos sistemas circunstancializados anacatastrofizveis? Tal teoria permitiria considerar, enfim, uma teoria do devir. 30 A composio e a competncia do CNPC esto disciplinadas no Decreto No 5.520, de 24 de agosto de 2005 (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2009).

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9. O suprimento desta deficincia pressupe a necessidade da existncia e de fluxos permanentes de recursos financeiros para a cultura, o que induz ideia de vinculao constitucional de verbas para a cultura; 10. A partilha de tais recursos, uma vez existentes, deve ser feita por dois critrios: vinculado (para os entes que formalmente aderirem ao sistema) e voluntrio (para os demais); 11. Pelo critrio vinculado, os entes recebem automaticamente recursos, independentemente de projetos pontuais, por terem previamente demonstrado ter plano de ao e gesto democrtica e especfica para a cultura; pelo critrio voluntrio, permanece o atual sistema de convnios; 12. A distribuio de recursos entre os integrantes formais do sistema deve ser feita levando em conta a populao de cada ente, mas com a possibilidade de pesos diferenciados para aqueles que demonstrarem responsabilidade e deveres culturais acentuados; 13. O Conselho Nacional de Poltica Cultural deve ser aprimorado, se necessrio, para ser o rgo capitaneador do SNC, definindo-lhe prioridades, referendando credenciamentos e descredenciamentos, bem como deliberando sobre as excepcionalidades decorrentes das peculiaridades culturais.

VI POSSIBILIDADES JURDICO-POLTICAS NA DIVISO DE ATRIBUIES AOS ENTES PBLICOS RELATIVAS AO SISTEMA NACIONAL DE CULTURA SNC

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Introduo
Faz mais de meia dcada que no Brasil est em cena o debate sobre o Sistema Nacional de Cultura SNC, sem que haja a constatao de avanos de grande monta. Mais recentemente, refinou-se o debate no sentido de se saber se o aludido sistema precisa ser construdo ou implementado. Falam em construo aquelas pessoas que compreendem estar o SNC no ou bem prximo ao marco zero; preferem o termo implementao os que enxergam o sistema j presente na Constituio Federal e como fato decorrente da prpria mecnica do federalismo cooperativista, adotado por nosso pas. O presente texto no tem por objetivo aderir a ou outra das teses, mas esbarra-se na realidade enunciada na segunda, ao explicitar o que j consta no texto constitucional sobre a atuao conjugada dos entes da Federao, tanto em termos normativos como administrativos, no que respeita s responsabilidades culturais. Independentemente das ideias de construir ou implementar, uma necessidade sobrepaira a elas, a de definir com a mxima preciso possvel os papis dos distintos atores com direito e deveres relativos ao SNC, a saber: o Estado e a sociedade, ambos por meios de seus entes, poderes, organizaes e indivduos. Na reflexo presente, delimita-se o enfoque para os entes polticos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), no por se desconhecer que os mesmos, em termos de cultura, devem atuar com a colaborao da sociedade, mas por trs motivos essenciais: (1) os entes pblicos no tm como reger e viabilizar a participao social, se eles prprios no se estruturarem sistemicamente; (2) a organizao sistmica que adotarem, para ser compatvel com a Constituio, inexoravelmente deve contemplar os canais de participao social; e (3) como regra, para os corpos e indivduos da sociedade, a participao no sistema de cultura um direito, mas para o poder pblico um dever.

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Muito se cogita e sugere que a partilha das atribuies pode e deve seguir os modelos de sistemas mais antigos e experimentados no Brasil; contudo, se fosse algo simples assim, dificuldade alguma haveria diante do fato de que, por exemplo, desde 1990 o Sistema nico de Sade SUS tem lei prpria e, ininterruptamente se aprimora; bastaria, portanto, fazer adaptaes. Se os possveis paradigmas esto postos e se mostram inservveis, faz-se necessrio buscar as razes, investigando as premissas que os criaram, bem como as semelhanas e diferenas das atuaes pblicas em face das atividades que lhes so inerentes. Neste sentido, antecipam-se algumas ideias: (1) como a de que os sistemas tradicionais assentam-se sobre atividades que so simultaneamente de obrigao do Estado e da Sociedade, enquanto que na cultura, essa convergncia no existe, expressando-se mais frequentemente pelo binmio dever do Estado-direito da sociedade; (2) a constncia das relaes nos sistemas tradicionais induz ideia de esttica, na partilha de atribuies; na cultura, sem necessidade de provas, a ideia evocada de dinmica. Assim, somente ser possvel a definio consciente e no por mera imitao das atribuies dos entes pblicos em matria de cultura, quando houver clareza sobre os reflexos da complexidade cultural nas polticas respectivas, quando se atentar que a lgica do segmento cultural enseja mltiplas possibilidades de organizaes sistmicas, que precisam ser devidamente conhecidas, antes da adoo de um dado modelo. A contribuio que se imagina dar com o presente escrito exatamente esta: a de desvelar peculiaridades jurdicas e administrativas do setor cultural, que tm o condo de afetar a adoo precipitada de um sistema tradicional. Por isso no se sugere o rol de atribuies de cada ente, porque imprescindvel, antes, replicando o ttulo, conhecer as possibilidades jurdico-polticas na diviso de atribuies aos entes pblicos relativas ao Sistema Nacional de Cultura SNC.

Atribuies a Serem Partilhadas


O objetivo bsico de um sistema de polticas pblicas em Estado federal definir as responsabilidades dos entes que o compem. Em gnero, dois tipos de atribuies precisam ser repartidos: as normativas e as administrativas. Pelas normativas, fica definido quem, como e em que medida pode legislar sobre a matria enfocada. J na definio das atribuies administrativas, a preocupao com a repartio das tarefas a serem realizadas, as quais surgem em decorrncia das normas que foram feitas.

As atribuies normativas
Genericamente, na matria cultura, a competncia para legislar designada concorrente, conforme se constata com a leitura dos incisos VII, VIII e IX do Art. 24, nos quais est dito que compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; educao, cultura, ensino e desporto. Portanto, a primeira atividade sistmica dos entes da federao brasileira, em termos de cultura, definir a legislao aplicvel ao setor. Contudo, um problema inicial se apresenta: a ideia de competncia concorrente encampa a possibilidade de, sobre o mesmo assunto, tanto a Unio, como os Estados, os Municpios e o Distrito Federal poderem criar leis. Em princpio, essa concorrncia potencialmente contrria ideia de sistema, uma vez que os referidos entes poderiam criar leis divergentes entre si. A possibilidade real, tanto que para evit-la, na prpria Constituio ficaram definidos os distintos papis, precisamente

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para uma produo harmnica das leis relacionadas cultura, como se pode ver adiante. Os pargrafos do Art. 24 pormenorizam as atuaes da Unio e dos Estados,1 definindo que no mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais,2 o que no exclui a competncia suplementar dos Estados,3 ou seja, sobre as normas gerais feitas pela Unio, os Estados podem fazer acrscimos, segundo as respectivas realidades. Alis, o poder de criar leis sobre cultura, por parte dos ltimos entes referidos, pode at ser ampliado porque em caso de a Unio se omitir e, por conseguinte, inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.4 Contudo, a Unio sempre conserva o direito de, a qualquer momento, exercer o seu papel primordial, mesmo aps a criao de lei estadual; por isso assegurado que a supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.5 A ausncia do Municpio no sistema normativo da cultura apenas aparente, por que seu papel est tratado nos incisos I, II e IX do Art. 30, segundo os quais a ele compete legislar sobre assuntos de interesse local6 e suplementar a legislao federal e a estadual no que couber,7 inclusive sobre cultura. Nesta seara, por sinal, h um comando que evidencia muito fortemente a dimenso normativa de um sistema de cultura; o que determina ao Municpio promover a prote1

o do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.8 Convm lembrar que a natureza jurdica do Distrito Federal que por vezes atua semelhantemente aos Estados, noutras se confunde com os Municpios a ele so aplicveis, conforme a circunstncia, umas ou outras das normas transcritas, devendo a opo recair por aquelas que lhe assegurem a mxima autonomia.9 Em sntese, a partilha na responsabilidade pela criao das leis faz parte da diviso de atribuies sistmicas da cultura. E mais: as responsabilidades de cada ente, em matria normativa, j figuram na prpria Constituio Federal.

As atribuies administrativas
As competncias administrativas so aquelas pelas quais os entes pblicos executam ou materializam o que as leis em abstrato determinam; da o fato de tambm serem chamadas de competncias executivas ou competncias materiais. Na partilha de tais competncias, h atribuies que so de responsabilidade de um nico ente (competncias privativas ou exclusivas); outras h em que, sobre um mesmo tema, mais de um ente fica responsvel por executar aes (competncias comuns). Contudo, diferentemente das competncias normativas, as regras na partilha das competncias administrativas no esto explicitadas na Constituio, a qual apenas traa, no pargrafo nico do Art. 23, o norteamento genrico de que Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
8 9

O que dito como competncia dos Estados tambm se aplica ao Distrito Federal, nos termos e na medida de explicao contida em nota de rodap, adiante inserida, relativa natureza jurdica do ltimo. 2 1 do Art. 24 da CF. 3 Parte final do 2 do Art. 24 da CF. 4 3 do Art. 24 da CF. 5 4 do Art. 24 da CF. 6 Art. 30, I da CF. 7 Art. 30, II da CF.

Art. 30, IX da CF. O 1 do Art. 32 da CF assegura que ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios.

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vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. H, porm, sapincia na ausncia de detalhamento de como devem ser repartidas as referidas atribuies, porque, conforme a matria, as responsabilidades podem e devem ser alteradas.10 Portanto, no caso das atribuies administrativas, h a necessidade de definir os critrios norteadores e elaborar as regras de regncia. Contudo, previamente ao enfrentamento doutrinrio destas tarefas, h que se fazer o aprofundamento em dois tpicos atinentes repartio das competncias materiais, os quais tm direta influncia sobre elas. Primeiro: independentemente da edio das leis complementares previstas no pargrafo nico do Art. 23 da Constituio Federal, a cooperao federativa pode ser realizada por outros meios, merecendo destaque os convnios. Esta possibilidade resultado direto do princpio da autonomia, pelo qual os entes da Federao brasileira podem celebrar pactos entre si, bem como dos princpios de regncia da administrao pblica, que atuam no sentido de impor, por exemplo, a economicidade e a eficincia, no raro obtidas com a partilha e a racionalizao de aes. Segundo: faz-se necessrio compreender que o mago das competncias administrativas comuns comporta uma subdiviso, at agora no explorada pela doutrina jurdica, pela qual so observadas com10

petncias comuns propriamente ditas e, ao lado destas, outras que podem ser chamadas de competncias anlogas ou simtricas. Tem-se a competncia comum propriamente dita quando a atuao dos diversos entes se d sobre o mesmo objeto, como ocorre, v. g., para com a defesa da Constituio Federal,11 o que ensejaria cogitar e esclarecer o papel de cada um, tal qual ocorre na competncia normativa concorrente. Competncia anloga ou simtrica ocorre quando os entes tm o mesmo tipo de competncia, sobre o mesmo tipo de objeto, mas tal objeto no nico. Isso pode ser constatado, por exemplo, com os museus, sobre os quais, no obstante a ordem constitucional no sentido de estabelecer a competncia comum na proteo de bens de valor histrico, artstico e cultural, de fato, cada ente que institui um templo das musas tem o direito de definir-lhe o acervo e a gesto, bem como a responsabilidade direta para manter e proteger aquilo que nele est catalogado, em reserva ou exposto. Trata-se, inclusive, de uma questo de autonomia, a qual mais uma vez aponta para a possibilidade e a convenincia de pactos que definam os mbitos de incidncia comum, justificadores de uma organizao sistmica, no agressora dos princpios constitucionais culturais, dentre os quais o do pluralismo das manifestaes. Evidencia-se, portanto, a forte presena de competncias anlogas ou simtricas na seara cultural, o que acentua a delicadeza na definio de um sistema de cultura para a mesma, o qual ter que deslindar o que comum a todos e o que peculiar a cada um, mesmo diante de semelhanas ofuscantes.

Alis, este entendimento pode ser confirmado com a comparao do texto transcrito, resultante da Emenda Constitucional No 53/2006, com o que o antecedeu; a norma originria tinha a seguinte redao: Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Note-se que a alterao concentra-se na expresso lei complementar, primitivamente cunhada no singular, e agora estampada no plural, o que faz toda a diferena, no sentido de corroborar a ideia de que nem sempre o mesmo conjunto normativo ser adequado a disciplinar a cooperao dos entes pblicos, para distintas reas de atuao em que tm competncias comuns.

11 Segundo o Art. 23, I, da CF competncia comum da Unio, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico.

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O Esboo Constitucional da Dimenso Administrativa do SNC


Pode-se dizer que na Constituio da Repblica Brasileira h o esboo do SNC, em termos de partilha das atribuies materiais. V-se isso, com clareza, na interpretao sistmica dos dispositivos sobre cultura, tanto do Art. 23, quanto da seo especfica do setor12 e de outros dispositivos esparsos. Dessa observao, v-se que o constituinte exige a atuao conjugada dos entes pblicos para, pelo menos, dois blocos de atividades: (1) o resguardo ao patrimnio cultural e (2) o fomento s atividades culturais.

O resguardo sistmico ao patrimnio cultural


O esboo da organizao sistmica para o resguardo do patrimnio cultural est nos incisos III e IV do Art. 23, cujos contedos, de fato, so complementares. O inciso III determina que competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos. Por seu turno, o inciso IV do mesmo artigo especifica que a aludida proteo no pode deixar de ser concebida de modo a impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural. Em sentido complementar ainda mais pormenorizado, o 1 do Art. 216 chega ao requinte de especificar procedimentos e institutos de proteo, estabelecendo que o Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cul12

tural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento13 e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao. Em relao s edilidades, neste domnio, o Art. 30, IX, especifica que compete aos Municpios: promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. Para dar mais firmeza aos institutos protetivos, o 4 do Art. 216 possibilita que os danos e ameaas ao patrimnio cultural sero punidos, na forma da lei. Ademais, no sentido de evitar o risco de entender que o resguardo constitucionalmente determinado se refere apenas ao patrimnio de natureza material14 ou de grupos hegemnicos, alm da ampla e conhecidssima compreenso jurdica de patrimnio cultural,15 o 1 do Art. 215 especifica que o Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional. Nesta seara, o 2 do Art. 216 atribui uma responsabilidade direta ao Estado, quando determina que cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as provi13

Seo II, do Captulo III, do Ttulo VIII, composta pelos Art. 215 e 216.

Sobre este instrumento especfico, de pronto, o 5 do Art. 216, contm a determinao de que ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos. 14 A relevncia dos aspectos simblicos da cultura pode ser mensurada pela ordem contida no 2 do Art. 215 de que a lei dispor sobre a fixao de datas comemorativas de alta significao para os diferentes segmentos tnicos nacionais. 15 Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I as formas de expresso; II os modos de criar, fazer e viver; III as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas; IV as obras, objetos, documentos, edificaes e demais espaos destinados s manifestaes artstico-culturais; V os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico.

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dncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. Pelo que foi visto, a construo do Sistema Nacional de Cultura, em termos da proteo do patrimnio cultural, minimamente demanda as providncias exigidas pela Constituio, de forma expressa ou tcita devidamente explicitadas nas concluses , as quais vo desde a edio de normas, at a definio de polticas de fomento, mas estas ltimas entram nas regras de apoio s atividades culturais em geral, adiante especificadas.

cinco dcimos por cento de sua receita tributria lquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, vedada a aplicao desses recursos no pagamento de: despesas com pessoal e encargos sociais; servio da dvida; qualquer outra despesa corrente no vinculada diretamente aos investimentos ou aes apoiados.

O fomento sistmico s atividades culturais


Outro veio administrativo de um sistema de cultura claramente definido na Constituio Federal o de fomento a tais atividades. A matriz normativa, neste sentido, est na parte inicial do Art. 23, no qual h a previso de que competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: proporcionar os meios de acesso cultura [...]. Este comando reiterado e detalhado no Art. 215, no qual existe o preceito de que o Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. Em termos da criao de instrumentos que possibilitem aos entes federados o cumprimento desta obrigao, o 3 do Art. 216 assegura que a lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais. Por seu turno, o 6 do mesmo artigo16 chega a sugerir um formato para tais incentivos, ao assegurar que
facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento cultura at
16

Outro instrumento auxiliar foi acrescentado em 200517 e est contido no 3 do Art. 215, portador da ordem de que a lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura, de durao plurianual, visando ao desenvolvimento cultural do Pas e integrao das aes do poder pblico que conduzem : defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro; produo, promoo e difuso de bens culturais; formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses; democratizao do acesso aos bens de cultura; valorizao da diversidade tnica e regional.

Cogitaes Sobre Critrios a Serem Usados na Partilha de Atribuies no SNC


Propiciar acesso, garantir o exerccio de direitos culturais, incentivar a difuso, valorizar as expresses culturais, so formas distintas de dizer que os fomentos pblicos devem se direcionar aos momentos da produo, da conservao, da difuso e do consumo ou fruio dos bens e servios culturais. Como os entes da Federao devem desempenhar estas tarefas atuando conjuntamente e de maneira a respeitar a liberdade dos criadores e a autonomia um dos outros, abre-se o desafio de como elaborar to refinada frmula. Deve-se, por conseguinte, adentrar nas cogitaes que a possibilitem.
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Acrescentado Constituio pela Emenda Constitucional No 42/2003.

Pela Emenda Constitucional No 48/2006.

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A soluo pecuniria
A primeira possibilidade assenta-se na chamada soluo pecuniria, que se caracteriza por conceber a integrao sistmica da cultura pela conjugao de recursos financeiros. Por ela, um sistema de repasses dos entes congregadores aos que formam sua congregao,18 em tese, asseguraria o cumprimento da obrigao de partilha das responsabilidades, com a manuteno da liberdade e da autonomia de cada um, pois os recursos repassados serviriam para possibilitar que encetassem as polticas culturais que lhes apetecessem. Mas esta soluo envolve pelo menos uma condicionante e um risco. A condicionante a existncia de recursos permanentemente assegurados para os repasses em questo, o que implicaria a necessidade de alterao constitucional, quer seja para vincular tais repasses, quer seja para tornar a execuo oramentria obrigatria, uma vez que atualmente facultativa, em nosso pas. O risco o de que a almejada integrao dos entes pblicos, em termos da materializao de tarefas culturais, no se concretize, ou seja, cada um continuaria a seguir na sua poltica isolada quando esta existe!para o setor, reiterando as perniciosas prticas de aes e omisses por vezes repetidas, por vezes conflitantes.

ensino fundamental) ou com a sade (em que a Unio a responsvel principal pelos atendimentos de alta complexidade, os Estados pelos de mdia, e os Municpios pela assistncia bsica). De pronto, qualquer pessoa com mnima reflexo sobre polticas pblicas nota serem inservveis, ao menos como regra, os critrios acima referidos, para o campo cultural, dadas a diversidade e multiplicidade das manifestaes, a impossibilidade de estabelecer nveis (superior, mdio e fundamental)19 para a grande maioria das atividades em apreo e, tampouco, aferir, com segurana, degraus de complexidade das mesmas, por padres que tenham natureza universal.

Critrios especficos do campo cultural


Restaria, portanto, saber da possibilidade de detectar ou construir critrios especficos do campo cultural, para definir os papis dos entes da Federao Brasileira numa distribuio de atribuies administrativas para um Sistema Nacional de Cultura. Alm de nada custar, torna-se uma obrigao de quem adentra neste tipo de reflexo cogitar sobre as possibilidades, que decorrem do prprio processo reflexivo, ou at mesmo as que so aventadas no seio social. Assim, lanam-se hipteses, seguidas das reflexes que lhes so pertinentes.

Adoo de critrios de outros sistemas


Uma segunda possibilidade seria a de definir os distintos papis por critrios presentes em outros sistemas, a exemplo do que ocorre com a educao (em que a Unio responsvel principal pelo ensino superior, os Estados pelo ensino mdio e os Municpios pelo
18 19

Da Unio para os Estados/DF e Municpios; e de cada Estado para seus Municpios.

A este respeito, no se desconhece que no Art. 208, V, est determinado que o dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de: acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de cada um. Mas o dispositivo merece duas observaes contextuais: (1) est inserido no captulo da educao formal e, por isso, segue as regras do sistema respectivo; (2) faticamente aplicvel s manifestaes culturais criaes artsticas que tm condies de seguir a regra do referido sistema de educao.

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Os momentos da atividade cultural


Entendendo que os momentos da atividade cultural so sintetizados em produo, circulao e consumo ou fruio, poder-se-ia atribuir a cada ente da federao a responsabilidade preponderante sobre um deles. Mas qual a correspondncia adequada? Unioconsumo/fruio, Estado-circulao e Municpioproduo? Certamente poderiam ser desenvolvidos argumentos favorveis sugerida correspondncia, os quais, contudo, no seriam mais fortes que outros realocadores dos papis; isso sem falar que uma distribuio como a proposta poderia se mostrar adequada para certo segmento cultural, por certo tempo, mas nefasta para outros e vice-versa.

Escalonamento pecunirio
Uma terceira tentativa de estabelecer critrios para a partilha de atribuies relativas ao SNC poderia ser a do escalonamento pecunirio, consistente em atribuir a cada ente da Federao a responsabilidade sobre setores culturais, segundo a presumvel pujana dos recursos de cada tipo federado: recursos vultosos Unio; recursos medianos Estados; recursos modestos Municpios. Este critrio envolveria a dificuldade de correlacionar com preciso uma atividade cultural aos recursos necessrios mesma, pois qualquer que seja o segmento enfocado, as necessidades pecunirias podem variar segundo os projetos e as polticas adotados. Ademais, desconsidera as diferenas existentes nas riquezas dos entes da federao, na qual, por exemplo, Municpios como So Paulo, so mais ricos que muitos Estados. V-se que cada um dos critrios aventados para ser o marco referencial do SNC no se mostra razovel, se pensado isoladamente. Contudo, no se pode negar que a utilizao pontual de cada um se mostra til e conveniente para certos segmentos culturais, ao menos durante certo perodo. Significa que o sistema de cultura idealmente deveria ser regido pela adequada dosagem dos distintos critrios cogitados, o que sugere a possibilidade observar e modificar a intensidade e a durao de cada um, restando saber se juridicamente possvel uma construo com esta natureza.

Especificao de atividades
Outra possibilidade residiria na especificao das atividades culturais cujo fomento fosse de responsabilidade preponderante de cada ente federado. Poder-se-ia cogitar, guisa de exemplo, em decorrncia do carter industrial, que o fomento ao cinema seria de responsabilidade da Unio; por seu turno, o aspecto telrico das atividades folclricas faria com que recebessem estmulo preferencial do Municpio; as artes cnicas, pela preponderncia da circulao interna a cada Estado, ficariam aos cuidados destes. fcil para fazer ruir esta definio de critrios, porque no h produo cinematogrfica apenas com intento industrial, atividades folclricas estritamente localizadas, ou prvio dimensionamento da circulao das artes cnicas; tambm porque os fundamentos apontados para a sugesto de partilha so instveis, variando segundo elementos como desenvolvimento de tecnologias, meios de comunicao, transportes, dentre outros.

A Dimenso do SNC
A cogitao supra induz, sem esforo, a que se pense em estrutura e funcionamento dinmicos; por conseguinte, a obteno de uma resposta sobre a viabilidade de um sistema de cultura como o que foi sugerido,

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impe que se reflita sobre os conceitos e as presenas de estruturas estticas e dinmicas nos sistemas at agora tomados como paradigmticos, e no prprio SNC. Antes, porm, prudente ter uma noo de abrangncia do sistema de cultura constitucionalmente desenhado, porque o desafio bsico que o cerca e permeia o de definir as competncias ao menos as preponderantes de cada um dos entes que o integram; imprescindvel, por conseguinte, dimensionar o universo a ser partilhado para, com esta cincia, especificar os papis de cada um. Partindo-se de vises comparativas e simplificadoras, poder-se-ia dizer que a tarefa do Sistema nico de Sade SUS repartir as atribuies relativas sade; do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, as relacionadas ao meio ambiente; e a do Sistema Nacional de Cultura SNC, as da cultura. Contudo, a simplificao para o ltimo dos sistemas referidos esconde inadequadamente uma complexidade que, por ora, deve ser evidenciada, sob pena de se tentar repartir atribuies que no se pode ou que no se deve, por ser inadequado ou at mesmo constitucionalmente proibido. A complexidade aludida reside na existncia de trs campos que, em termos de atuao estatal, exigem dos entes pblicos posturas diferenciadas. Os referidos campos a partir dos quais se delimita o prprio significado de cultura para o Direito brasileiro so: as artes, a memria coletiva e os saberes/fazeres/viveres, para os quais se impe desvelar o que a Constituio determina, em termos de atuao pblica, e como e em que medida possvel repartir as tarefas que lhes so peculiares, pelos entes da federao.

tfica e de comunicao, independentemente de censura ou licena.20 Porm, toda evidncia, no h liberdades absolutas, posto serem limitadas em gnero, pela configurao jurdica a elas conferida, pela convivncia com os demais direitos fundamentais, e pelo exerccio simultneo do mesmo direito por distintas pessoas. Relativamente configurao jurdica, a Constituio assegura que aos autores pertence o direito exclusivo de utilizao, publicao ou reproduo de suas obras, transmissvel aos herdeiros pelo tempo que a lei fixar;21 assegura tambm que a lei deve disciplinar a proteo s participaes individuais em obras coletivas e reproduo da imagem e voz humanas, inclusive nas atividades desportivas, bem como
o direito de fiscalizao do aproveitamento econmico das obras que criarem ou de que participarem aos criadores, aos intrpretes e s respectivas representaes sindicais e associativas.22

V-se assim que o constituinte no autorizou o Estado a legislar sobre procedimentos criativos ou o contedo da criao, mas apenas sobre as relaes entre criadores, e destes com seu pblico destinatrio. Nesta autorizao evidenciou que considera os produtos do intelecto como sendo propriedade originria dos criadores, que tm poderes negociais sobre a mesma. E portadora da tal caracterstica, a produo criativa submete-se a outra regra constitucional, a de que a propriedade atender a sua funo social,23 o que tambm deve ser definido pelo legislador. Ademais, h determinao constitucional para que o Estado crie estmulos livre produo, promoo e fruio artsticas, como ser visto, com a identificao dos dispositivos constitucionais pertinentes.
20 21

O SNC e as Artes
A liberdade o signo essencial de regncia das artes, segundo a nossa Constituio, ao assegurar que livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cien-

Art. 5, IX, da CF. Art. 5, XXVII, da CF. 22 Art. 5, XXVIII, a e b, da CF. 23 Art. 5, XXIII, da CF.

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O SNC, a Memria Coletiva e os Saberes/ Fazeres/Viveres


Entende-se por memria coletiva o acervo propiciador de lembranas que portam interesse para as coletividades. Por saberes, fazeres e viveres so entendidas as prticas culturais antropolgicas existentes no seio social, diferentes daquelas cuja transmisso se d segundo uma disciplina estabelecida ou diretamente influenciada pelo Estado. Por questes didticas e para evitar repetir a transcrio de normas que adiante sero aludidas, antecipa-se que a responsabilidade constitucional dos entes pblicos para com os bens representativos da memria coletiva acentuada e consiste primordialmente em propiciar o acesso a quem queira ou necessite, bem como os proteger, principalmente contra a evaso, a destruio e a descaracterizao podendo, para tanto, at mesmo punir quem pratique estas atitudes. No que concerne aos fazeres, viveres e saberes, a atuao estatal , segundo a Constituio, de estmulos, quer sejam positivos ou negativos; no primeiro sentido, quando se busca a extino ou remodelao; no outro quando se almeja o resgate, a manuteno ou o aprofundamento. Comparando-se a atuao estatal em termos de memria coletiva e saberes/fazeres/viveres com as artes, nota-se que nos primeiros ela muito mais ampla, porque envolve a necessidade de realizar prestaes e de propiciar resguardos, atitudes que devem ser o substrato para a diviso de atribuies no Sistema Nacional de Cultura. Tal construo, reitera-se, no pode adentrar em certos campos: os das liberdades constitucionalmente asseguradas, os que correspondem s competncias privativas dos distintos entes e naqueles que lhes afete a autonomia.

Possibilidades de Diviso das Atribuies


Antecede tarefa de distribuir atribuies aos entes da Federao Brasileira, num possvel Sistema Nacional de Cultura, cogitar sobre as possibilidades, ou seja, sobre os critrios que podem ser levados em conta para definir a aludida distribuio. Este cuidado preliminar essencial porque, dispondo o Brasil de alguns sistemas j consolidados, torna-se tentadora a ideia de escolher um que seja paradigmtico, para seguir-lhe a estrutura bsica, empregando sobre a mesma apenas as alteraes peculiares cultura. O grande problema desta hiptese o de que a cultura pode possuir e efetivamente possui tantas peculiaridades, que os modelos sistmicos j existentes podem ser inservveis, demandando, por mais trabalhoso que seja, uma reflexo originria e peculiar. Para tanto, convm comparar as lgicas a partir das quais foram criados os sistemas pblicos j existentes, compar-las com as dinmicas do setor cultural, e averiguando que alguma delas compatvel, seguir o modelo j experimentado, at mesmo por questo de razoabilidade e economicidade. Contudo, se no for averiguada compatibilidade, reitera-se: algo novo deve ser construdo.

Comparaes e Definies Necessrias


O sistema mais comumente utilizado como parmetro para a construo do SNC o SUS. Porm, outros, com maior ou menor intensidade tambm so evocados, como os sistemas da educao, da segurana pblica, do meio ambiente e da assistncia social. Se se buscarem caractersticas comuns aos sistemas mencionados, sero encontradas algumas: (1) todos se referem a atividades em que o Estado realiza prestaes ao pblico: sade, educao, segurana, meio ambiente e assistncia social;

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(2) tais atividades-fins exigem comportamentos obrigatrios por parte das pessoas sob as leis brasileiras, o que leva autoridade do Estado para lhes obrigar a seguir certos comportamentos; (3) as atividades-fins recaem sobre um mesmo objeto, ou seja, materializam a competncia comum propriamente dita. Comparado com o setor cultural, nota-se que:

adequado faz-lo at mesmo por meio de lei, a qual, em tese, elaborada para vigncia indefinida. oportuno notar que este tipo de sistema no exclui uma fatia de possibilidade de mutaes ou tratamentos excepcionais, mas ela minoritria e geralmente tratada por normas infralegais, precisamente as que se caracterizam pela maior facilidade de alterao. Por outro lado, possuindo a gesto cultural caractersticas diferentes e at antagnicas s dos setores que com ela esto sendo comparados, de pronto oferece a reflexo de que um modelo sistmico que atenda s suas necessidades, no pode ser idntico aos tradicionais sistemas estticos. Esta concluso intuitivamente aciona os mecanismos da reflexo dialtica, presentes na maneira ocidental de se pensar, ou seja, vem mente a anttese, o contrrio, que seria um sistema dinmico, para a cultura. Um sistema dinmico se caracterizaria por definir as atribuies dos entes pblicos, mas com possibilidades e facilidades de alteraes dos distintos papis, aps experimentos que os demonstrem inadequados ou exauridos. Este tipo de sistema, por seu turno, no pode abrir mo de um ncleo esttico ou estvel, no qual devem figurar aqueles campos que, na cultura, assemelham-se aos dos sistemas tradicionais, bem como o prprio disciplinamento de sua dimenso dinmica, esta que prepondera. O ponto de sntese persistindo na reflexo dialtica seria um sistema misto, merecendo esta designao se propiciar um equilbrio [quase] perfeito dos dois outros.

(1) h casos em que o Estado realiza prestaes positivas, como visto no fomento s artes, no resguardo memria coletiva e em possveis estmulos aos saberes, fazeres e viveres; (2) no campo cultural, os comportamentos so, em princpio, livres; aqueles que so obrigatrios, se bem observado, j se enquadram at mesmo no mbito dos sistemas de segurana e meio ambiente; (3) as atividades-fins recaem, como regra, sobre objetos semelhantes e no sobre o mesmo objeto -, ou seja, os entes materializam a competncia simtrica ou anloga.

As comparaes feitas induzem facilmente concluso de que so distintos os sistemas paradigmticos (sade, educao, segurana, etc.) do sistema de cultura. Nos primeiros, h semelhanas e unidades que podem ser observadas na atuao do Estado, no comportamento exigvel dos destinatrios desta ao, bem como do objeto a ser trabalhado, o que permite uma repartio de atribuies mais simples e estvel, ou seja, possibilita que se construa, em essncia, um sistema esttico. Um sistema esttico no um sistema imutvel, mas portador de grande estabilidade na distribuio das atribuies, em intensidade tal que se mostra

Possibilidades da Pactuao Dinmica


Como visto, o instrumento normativo que por excelncia disciplina os sistemas estticos a lei, justamente por possuir dentre suas caractersticas a de estabilidade no tempo. Em contraposio, faz-se necessrio saber qual seria o instrumento adequado para, num

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sistema dinmico, distribuir as atribuies em um setor em que h presena considervel de competncias simtricas, as quais clamam, para seu exerccio, o respeito liberdade e a autonomia de atuao em reas que so anlogas, mas distintas. A autonomia e a liberdade so, a rigor, indisponveis, ou seja, configuram valores to importantes que nem mesmo voluntariamente aqueles que os possuem podem abrir mo. Significa que nem a Unio, nem os Estados/DF e nem os Municpios podem abrir mo da liberdade de definir, por exemplo, qual ser o acervo dos respectivos museus que criarem e, tampouco da gesto prpria dos aludidos equipamentos. Contudo, a Constituio determina atuaes comuns para otimizar os recursos pblicos e os acessos aos bens culturais. Assim, para harmonizar tal ordem constitucional com respeito liberdade, autonomia e a outros valores indisponveis tambm constitucionalmente garantidos-, imprescindvel a distribuio de atribuies a partir de um dilogo entre os interessados, que avaliaro os nus e bnus da congregao de recursos em um sistema de cultura. Decorre que o instrumento normativo mais adequado para a concretizao da parte dinmica do SNC um pacto, sem prejuzo, como j enfatizado, de um ncleo estruturante definido por lei. Cogitar em pacto cultural para a federao brasileira induz ao questionamento sobre as distintas possibilidades de como o mesmo poderia ser feito. Diante das infindveis possibilidades de clusulas pontuais, refletiremos sobre as trs grandes matrizes: pacto de adeso, pacto pontual e pacto de consenso.

dassem com as clusulas propostas. Em poucas palavras: um pacto padro para o pas. As possveis virtudes deste modelo seriam a praticidade e a celeridade na construo do Sistema, bem como o tratamento igualitrio aos entes da federao. Contudo, sem dificuldade, percebe-se que tal procedimento muito se aproxima e, na verdade, resvala em prticas autoritrias porque desconhece o ritmo das decises democrticas, inibe a participao e estimula, em medida alm da conta, abdicao da liberdade e da autonomia, em favor dos benefcios prometidos aos aderentes do pacto.

Pacto pontual
O antpoda da adeso seria o pacto pontual, aquele que oferta a possibilidade de variao da distribuio de atribuies conforme o convenente. Em tese, este configuraria o acordo ideal, pois levaria em considerao as peculiaridades e necessidades reais de cada ente da federao, possibilitando Unio atuar de forma supletiva segundo as deficincias pontuais. H, contudo, o inconveniente da grande quantidade de entes da federao mais de 5.500 -, que demandaria um esforo gigantesco por parte da Unio, na anlise tpica de cada avena; fora o fato de que, uma reflexo mais aprofundada induziria concluso de que a atual estrutura federativa brasileira j pode se comportar, ou at mesmo se comporta segundo o modelo descrito, pois pelas atuais prticas de convnio, emendas parlamentares e quejandos, Estados/DF e Municpios propem Unio recursos complementares s suas carncias, inclusive culturais.

Pacto de adeso
Um pacto de adeso seria aquele pelo qual a Unio elaboraria as regras de integrao de Estados/ DF e Municpios, a eles submetendo uma minuta, condicionando a participao no Sistema aos que concor-

Pacto de consenso
O ponto de equilbrio entre adeso indiscriminada e a completa individuao das avenas poderia ser

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obtido pelo pacto de consenso, o qual, como o nome evidencia, resulta de uma negociao entre os pactuantes. Tal negociao comporta as mesmas possibilidades qualificadoras dos sistemas, ou seja, pode ser esttica, dinmica ou mista. Ocorre a negociao esttica, quando os pactuantes negociam e o resultado se consolida em documento normativo estvel. Sem esforo, v-se que replica o modelo de estabelecer o sistema por meio de lei, com a peculiaridade de que se faz uso de norma infralegal, algo somente justificvel por questes de legitimidade especfica ou sapincia tcnica (know-how) do rgo congregador dos pactuantes. H negociao dinmica quando os pactuantes podem reavaliar e redefinir, no momento em que acharem conveniente, o acordo estabelecido; este tipo oferta o inconveniente de, ao menos potencialmente, atentar contra a consolidao das prticas e a estabilidade das relaes. A negociao mista constatada quando se define o pacto com um prazo mnimo de vigncia para experimentos e maturaes, mas conserva-se a possibilidade de, aps tal lapso temporal, proceder-se a possveis redefinies. a frmula que possibilita agregar o melhor das duas outras, ou seja, unir legitimidade, know-how, estabilidade, experimentos e mutaes, estas, quando necessrias. A definio de um pacto dinmico torna-se possvel por meio de um rgo com a legtima representao dos pactuantes, a exemplo do j existente Conselho Nacional de Poltica Cultural CNPC que, para tal papel deve ter a competncia redefinida e, se necessrio, ampliada; a composio potencialmente remodelada; e o lastro normativo em que se sustenta fortalecido, saindo do suporte em um decreto para ter alicerce em lei.

Possveis Vantagens da Pactuao Dinmica para o Setor Cultural


Se forem exatas as ideias de que a cultura (1) dinmica e complexa, (2) de que sua regncia se vincula mais s ideias de facultatividade e liberdade por parte das pessoas afetadas com polticas pblicas, (3) de que as atribuies conferidas aos entes pblicos antes de constiturem competncias comuns (sobre nico objeto) de fato so competncias anlogas ou simtricas (sobre objetos idnticos), no difcil concluir que um sistema tradicional no pode servir de modelo para o setor em apreo. Assim, um sistema dinmico, por natureza, mais compatvel com a cultura e, por conseguinte, com as polticas que lhe so peculiares, dentre outras, por causa das razes adiante especificadas: (1) Permite ajustar os papis dos diversos atores pactuantes, aps certo tempo. Disto decorre, por exemplo, que se em dado perodo ficou definido como papel preponderante da Unio, em termos de estmulo s artes, o de encarregar-se do fomento circulao, passado o tempo fixado em norma, pode ser avaliado que esta atribuio mais adequada para os Estados, transferindo-se a estes tal nus e encarregado, agora, a Unio, hipoteticamente ainda, de atuar preferencialmente nas polticas de estmulo ao acesso e ao consumo. (2) Possibilita enfatizar temas culturais, ou seja, o rgo legitimado a dar a dinmica do SNC pode eleger prioridades, como por exemplo, esforo concentrado para a poltica de bibliotecas, no fito de que todos os municpios sejam delas providos, em patamares de qualidade e quantidade mnima de acervo

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e instalaes. Delibera-se, para tanto, sobre as atribuies de cada ente; no momento adequado para reavaliaes, pode-se alterar ou manter a nfase de atuao do Sistema no objeto eleito, bem como acrescentar outros para serem prioritrios, sem prejuzo da faculdade referida no n 1. (3) Enseja a construo gradativa do SNC. A carncia de recursos para as polticas culturais , por demais, conhecida e real, o que demanda luta contnua no sentido de superla. Mas sendo um fato, pode ser estratgico e aconselhvel ir progressivamente fazendo a integrao sistmica dos entes pblicos. dizer: as condies fticas podem sugerir ser mais prudente o disciplinamento gradativo e progressivo do SNC. (4) Fortalece o Conselho Nacional de Poltica Cultural CNPC que incorporar s suas competncias a de normatizar o SNC e fiscalizar sua operacionalizao. (5) Privilegia a dinmica democrtica , em diversos momentos, desde o de escolha dos conselheiros do CNPC ou do rgo que para o mister seja criado que passaro a ter poderes e responsabilidades redobrados-, at no exerccio do direito de petio, individual ou coletivo, pelas previsveis presses para definir ou alterar os critrios, as atribuies e prioridades regentes do SNC. (6) Enseja saber o tipo ideal de sistema para a cultura na Federao Brasileira, em decorrncia de experincias e no apenas de cogitaes intelectuais, devendo, da, surgir a deliberao por se persistir no formato dinmico ou adotar um modelo esttico ou mesmo o que seja misto.

Concluses
A exposio e as reflexes que foram feitas levam a algumas concluses: (1) H mltiplas possibilidades de definir as responsabilidades dos entes pblicos em um sistema de cultura, mas os modelos tradicionais exibem estranhamentos porque se assentam em critrios estticos, quando a lgica da cultura exige algo dinmico. (2) Havendo deliberao poltica por um sistema esttico, basta definir em lei as atribuies de cada ente, o que far com que o legislador e mais ainda o aplicador da lei-, enfrentem as dificuldades decorrentes da dinmica cultural, das afetaes liberdade dos criadores e autonomia dos entes da federao. (3) Havendo deliberao por um modelo dinmico, a diviso e reviso das atribuies ficam no encargo de rgo legitimado para tanto, cuja atuao pode ser paulatina e progressiva. (a) O ncleo essencial de sua composio, funcionamento e lapso temporal mnimo de vigncia das deliberaes deve ser estvel e, portanto, definido em lei. (4) Independentemente do modelo a ser criado, deve haver a identificao das dimenses do sistema, para evitar que nele seja inserida a partilha de atribuies daquilo que no pode, como as competncias exclusivas de cada ente, aquilo que lhes agride a autonomia ou afeta a liberdade de criao. (5) Em termos especficos da proteo do patrimnio cultural, do prprio texto da Constituio deduzem-se providncias que j podem ser tomadas, com imediato reflexo nas relaes sistmicas dos entes da Federao: (a) edio de normas que disciplinem e/ou atualizem os instrumentos de proteo constitucionalmente

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previstos; (b) criao de instrumento jurdico (emenda constitucional ou lei) que possibilite o mtuo reconhecimento do patrimnio cultural formalmente declarado por cada ente; s assim, podem ser firmados pactos de proteo em que os entes, independentemente da instncia consagradora, atuem cada um protegendo seu prprio patrimnio cultural, bem como aquele que foi reconhecido pelos demais; (c) em termos de gesto da documentao governamental, em princpio, cada ente cuida da que produziu, mas sistemicamente podem criar programas de integrao e de auxlio mtuos, para que tenham condies materiais de cumprir este mister; (d) O fomento ao patrimnio cultural entra nas regras de apoio s atividades culturais em geral.

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52. Em cada sala um altar, em cada quintal uma oficina: o tradicional e o novo na histria da educao tecnolgica no cariri cearense. Zuleide Fernandes de Queiroz (Org.). 2008. 403p. ISBN: 978-85-7282-280-0. 53. Instituies, campanhas e lutas: histria da educao especial no Cear. Vanda Magalhes Leito. 2008. 169p. ISBN: 978-85-7282-281-7. 54. A Pedagogia feminina das casas de caridade do padre Ibiapina. Maria das Graas de Loiola Madeira. 2008. 391p. ISBN: 978-85-7282-282-4. 55. Histria da educao vitrais da memria: lugares, imagens e prticas culturais. Maria Juraci Maia Cavalcante, Zuleide Fernandes de Queiroz, Raimundo Elmo de Paula Vasconcelos Jnior e Jos Edvar Costa de Araujo (Orgs.). 2008. 560p. ISBN: 978-85-7282-284-8. 56. Histria educacional de Portugal: discurso, cronologia e comparao. Maria Juraci Maia Cavalcante. 2008. 342p. ISBN: 978-85-7282-283-1. 57. Juventudes e formao de professores: o ProJovem em Fortaleza. Kelma Socorro Alves Lopes de Matos e Paulo Roberto de Sousa Silva (Orgs.). 2008. 198p. ISBN: 978-857282-295-4. 58. Histria da Educao: arquivos, documentos, historiografia, narrativas orais e outros rastros. Jos Arimatea Barros Bezerra (Org.). 2008. 276p. ISBN: 978-85-7282-285-5. 59. Educao: utopia e emancipao. Casemiro de Medeiros Campos. 2008. 104p. ISBN: 978-85-7282-305-0. 60. Entre Lnguas: movimentos e mistura de saberes. Shara Jane Holanda Costa Adad, Ana Cristina Meneses de Sousa Brandim e Maria do Socorro Rangel (Orgs.). 2008. 202p. ISBN: 978-85-7282-306-7. 61. Reinventar o presente: . . . pois o amanh se faz com a transformao do hoje. Reinaldo Matias Fleuri. 2008. 76p. ISBN: 978-85-7282-307-4. 62. Cultura de Paz: do Conhecimento Sabedoria. Kelma Socorro Lopes de Matos,Vernica Salgueiro do Nascimento e Raimundo Nonato Jnior (Orgs.) 2008. 260p. ISBN: 978-857282-311-1. 63. Educao e Afrodescendncia no Brasil. Ana Beatriz Sousa Gomes e Henrique Cunha Jnior (Orgs.). 2008. 291p. ISBN: 978-85-7282-310-4. 64. Reflexes sobre a Fenomenologia do Esprito de Hegel. Eduardo Ferreira Chagas, Marcos Fbio Alexandre Nicolau e Renato Almeida de Oliveira (Orgs.). 2008. 285p. ISBN: 978-85-7282-313-5. 65. Gesto Escolar: saber fazer. Casemiro de Medeiros Campos e Milena Marcintha Alves Braz (Orgs.). 2009. 166p. ISBN: 978-85-7282-316-6. 66. Psicologia da Educao: teorias do desenvolvimento e da aprendizagem em discusso. Maria Vilani Cosme de Carvalho e Kelma Socorro Alves Lopes de Matos (Orgs.). 2008. 241p. ISBN: 978-85-7282-322-7.

67. Educao ambiental e sustentabilidade. Kelma Socorro Alves Lopes de Matos (Org.). 2008. 210p. ISBN: 978-85-7282-323-4. 68. Projovem: experincias com formao de professores em Fortaleza. Kelma Socorro Alves Lopes de Matos (Org.). 2008. 214p. ISBN: 978-85-7282-324-1. 69. A filosofia moderna. Antonio Paulino de Sousa e Jos Gerardo Vasconcelos (Orgs.). 2008. 212p. ISBN: 978-85-7282-314-2. 70. Formao humana e dialogicidade em Paulo Freire II: reflexes e possibilidades em movimento. Joo B. A. Figueiredo e Maria Eleni Henrique da Silva (Orgs.). 2009. 189p. ISBN: 978-85-7282-312-8. 71. Letramentos na Web: Gneros, Interao e Ensino. Jlio Csar Arajo e Messias Dieb (Orgs.). 2009. 286p. ISBN: 978-85-7282-328-9. 72. Marabaixo, dana afrodescendente: Significando a Identidade tnica do Negro Amapaense. Piedade Lino Videira. 2009. 274p. ISBN: 978-85-7282-325-8. 73. Escolas e culturas: polticas, tempos e territrios de aes educacionais. Maria Juraci Maia Cavalcante, Raimundo Elmo de Paula Vasconcelos Jnior, Jos Edvar Costa de Araujo e Zuleide Fernandes de Queiroz (Orgs.). 2009. 445p. ISBN: 978-85-7282-333-3. 74. Educao, saberes e prticas no Oeste Potiguar. Jean Mac Cole Tavares Santos e Zacarias Marinho. (Orgs.). 2009. 225p. ISBN: 978-85-7282-342-5. 75. Labirintos de Clio: prticas de pesquisa em Histria. Jos Gerardo Vasconcelos, Samara Mendes Arajo Silva e Raimundo Nonato Lima dos Santos. (Orgs.). 2009. 171p. ISNB: 978-85-7282-354-8. 76. Fanzines: autoria, subjetividade e inveno de si. Cellina Rodrigues Muniz. (Org.). 2009. 139p. ISBN: 978-85-7282-366-1. 77. Besouro Cordo de Ouro: o capoeira justiceiro. Jos Gerardo Vasconcelos. 2009. 109p. ISBN: 978-85-7282-362-3. 78. Da Teoria Prtica: a escola dos sonhos possvel. Adelar Hengemhle, Dbora Lcia Lima Leite Mendes, Casemiro de Medeiros Campos (Orgs.). 2010. 167p. ISBN: 978-85-7282-363-0. 79. tica e Cidadania: educao para a formao de pessoas ticas. Mrie dos Santos Ferreira e Raphaela Cndido (Orgs.). 2010. 115p. ISBN: 978-85-7282-373-9. 80. Federalismo Cultural e Sistema Nacional de Cultura: contribuio ao debate. Francisco Humberto Cunha Filho. 2010. 155p. ISBN: 978-85-7282-378-4.

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Este livro, com o formato final de 11,5cm x 20,5cm, contm 155 pginas. O miolo foi impresso em papel Soft 80g LD 66cm x 96cm. A capa foi impressa no papel Carto Supremo LD 66cm x 96, 250g/m2. Tiragem de 1000 exemplares. Impresso no ms de fevereiro de 2010. Foraleza-Cear.