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Curso: Aseguramiento, Control y Gestin de la Calidad de la Educacin Doc. No. 1: LA ADMINISTRACION ESTATAL. La vieja idea hegeliana de una sociedad civil formada por corporaciones y estamentos que representan los intereses particulares de sus miembros es incapaz de garantizar un crecimiento econmico sostenido y una integracin social, as como la articulacin de una visin universal del inters general. Su soado proyecto de un Estado que articule los egosmos aparece como una propuesta inaceptable hoy en da. Sin perjuicio de los fracasos histricos de su concepcin, cuando se ha visto materializada con mayores o menores adherencias ideolgicas, el propio concepto de un Estado integrador y omnipresente arrastra consigo la destruccin de la sociedad como conjunto de individuos con valores, intereses y sueos diferentes. Esta sociedad cerrada no puede generar una realidad distinta de aquellas que los representantes del Estado predeterminan. Las sociedades son necesariamente abiertas, es decir, sociedades en las que se ha de estar orgulloso ...de no tener una idea, sino muchas, buenas y malas; de que no tenemos una creencia nica, ni tampoco una sola religin, sino muchas: unas buenas y otras malas. Que Occidente puede permitrselo es el signo de su suprema fuerza. El acuerdo de Occidente en una nica idea, en una nica creencia, una religin, sera el final de Occidente, nuestra capitulacin, nuestra rendicin incondicional a la idea totalitaria. (Popper, 1994). En la actualidad, determinados fenmenos de diferenciacin y complejizacin en la sociedad interna, y de globalizacin de los problemas y soluciones en la sociedad mundial, hacen que el Estado como sistema de accin especfica, que tiene por vocacin, o por pretensin, la coordinacin de los otros sistemas de accin, aparezca como una realidad no slo difusa sino prcticamente en varios mbitos inservible. Es necesario insistir en la bsqueda de legitimidad del actor central que es y debe ser el Estado -no actor nico ni actor independiente de las opciones socialessino instancia que mantiene y organiza a travs de procesos de legitimacin las diferencias sociales, y las transforma en proyectos polticos referidos a la sociedad entera. Los procesos de modernizacin intentan dar respuesta a este fenmeno de prdida de legitimidad del Estado, desde la aceptacin de la falta de eficiencia estatal procuran recuperar su imagen de eficacia a travs de la satisfaccin de las demandas del ciudadano, ahora calificado como cliente. En ltima instancia, se aceptan postulados como el de la mayor eficiencia del sector privado y la diversificacin del inters general, para lo cual es necesario articular un sistema de respuestas personales, directas, contingentes y, por sobretodo, de calidad. El relativo triunfo del pensamiento liberal en las dos ltimas dcadas ha producido como consecuencia la priorizacin de la libertad individual y la natural bsqueda personal del propio inters. Los temores a un Estado que, bajo la premisa de perseguir el inters colectivo, destruir el sistema de libertades individuales y, por otra parte, las constantes fallas estatales han generado un entorno con un profundo y peligroso empobrecimiento del debate pblico sobre el inters general.

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1. Resultados y diversificacin En el marco conceptual e ideolgico del Estado se consider que el problema de la legitimidad del poder se resolva, fundamentalmente, a travs de la prestacin de servicios (Garca Pelayo, 1982), lo cual situaba al gobierno en el centro de la actuacin estatal y como actor fundamental en el proceso de legitimacin. No obstante, esta bsqueda de legitimacin a travs de la resolucin de problemas concretos, inputs al proceso de gestin administrativa, se uni al necesario proceso de especializacin dentro de las burocracias, con nuevos actores implicados alrededor de una poltica determinada. Nuevamente, se rompe el concepto tradicional hegeliano de un gobierno que forma el estamento general y que se caracteriza por la conciencia de su misin de defensor del inters comn del Estado frente al particularismo de las corporaciones. Y se rompe porque estas burocracias especializadas son en gran medida, incapaces de observar el inters comn del Estado desde su particular posicin. Sus objetivos van vinculados a determinados problemas y al peculiar lenguaje y representacin de la realidad que tales problemas arrastran. No obstante, la tecnologizacin y el desarrollo de la sociedad del conocimiento, con la emergencia de sociedades muy diferenciadas con sus correspondientes subsistemas funcionales, refuerzan ciertas caractersticas del sistema, como su autonoma e impredictibilidad... (Mayntz, 1993). De ah la transformacin de las redes de inters, se manifiestan de forma diversa e inconsistente, hacindose y deshacindose en funcin de intereses coyunturales y siempre ofreciendo la legitimidad de un conocimiento institucionalizado y normado. Con ello, se refuerzan las apropiaciones por parte de burocracias del conocimiento de reas de la realidad en las que se debaten juegos de poder entre elites tecnocrticas, las cuales se resisten a cualquier direccin poltica. Todos estos fenmenos nos reflejan una burocracia atrapada en una realidad parcial y una sociedad muy fragmentada en torno a intereses muy diversos. La burocracia conecta sus propios objetivos a una serie de intereses y actores externos que influyen y son influidos de forma interactiva. La idea de un gobierno capaz de servir a los intereses generales desde la visin de intereses comunes se ha quebrado por razones tecnolgicas, de ambiente histrico y de desarrollo econmico y social. Ahora, ... el gobierno se fragmenta y cada agencia o unidad organizativa estatal define sus agentes crticos y trata de ser responsable a su propio entorno...(Barzelay, 1990-91), sin olvidar sus propios intereses particulares. El problema que se plantea es que los agentes a servir suelen ser mal focalizados; por otra parte, la propia estructura democrtica y consumista refuerza la primaca de intereses parciales sobre los intereses de la mayora. Por otra parte, el sistema econmico vigente viene fortaleciendo una serie de patologas que estn en la base de algunos de los problemas planteados. En concreto, el productivismo (Tamames, 1992) entendido como una deliberada bsqueda de excedentes sin preocupacin alguna por los daos en el entorno medioambiental, en el clima laboral y en la soberana del consumidor. Y el consumismo, entendido como ...una aberracin del consumo necesario, en el que ...la soberana del consumidor se ve suplantada por las presiones del marketing, de la promocin de ventas y de la publicidad, todo ello, a travs de medios de comunicacin social ubicuos y contundentes, en especial de la televisin (Tamames, 1992).

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Esta expresin de la economa capitalista arrastra como consecuencia un conjunto de valores sociales que hacen del individualismo y del triunfo del producto concreto para el cliente concreto su infraestructura moral necesaria. Es evidente que estos valores se trasladan posteriormente a la relacin con el gobierno a la que se acusa de falta de flexibilidad e inadecuacin a las necesidades particulares de calidad de servicios del cliente, posponiendo valores como la solidaridad y equidad a un plano lejano. Esta crisis observada en los aos setenta no parece disminuir, sino que vinculada al desarrollo de los valores individualistas y la sociedad meditica, parece renovarse continuamente con mayor potencia. El corporativismo se une a las tcticas de los grupos de objetivo nico, aquellos cuya misin no consiste en hacer algo sino en ...detener, prevenir e inmovilizar. (Drucker, l989). Quin se beneficia de este entramado? No puede decirse que los sectores ms desprotegidos de la sociedad sean los que obtienen mayores beneficios del sistema, aunque, en ocasiones, lo logren; son, ms bien, aquellas elites que controlan los mecanismos esenciales y cuyas redes de intereses controlan el porcentaje mayor de informacin y conocimiento. 2. Complejidad y respuestas sistmicas. Ciertamente, la presencia de expertos y el desarrollo tecnolgico tambin proporcionan un nuevo poder a las burocracias estatales. No obstante, ese poder experto se ve reducido por la generalizacin de acceso a las bases de datos por parte de ciudadanos y grupos de inters diversos, capaces de responder a la supuesta accin abusiva o incorrecta del experto. Por otra parte, el control de unos medios de comunicacin que observan con lupa al gestor estatal tambin reducir el peligro de un abuso por parte de stos, aunque abre el paso al abuso de los medios de comunicacin. En realidad, uno de los grandes problemas de los Estados contemporneos y sus gobiernos es el de la prdida de control de la realidad y su dificultad para la toma de decisiones en un contexto en el que un debate tcnico encubridor de intereses especficos sustituye a la opcin ideolgica, los distintos grupos de conocimiento se articulan en redes mundiales con acceso casi directo a los centros de decisin polticos y la ciudadana exige continuamente al gobierno respuestas inmediatas y, las ms de las veces contradictorias. Este contexto, tremendamente catico y confuso, es la consecuencia de los fenmenos globales de desarrollo tecnolgico y de interrelacin de distintos y cada vez ms numerosos sistemas y subsistemas. La realidad mundial, cada vez ms, se encuentra en cambio constante, producindose una vulnerabilidad tremenda en las distintas partes del sistema. Un sistema en constante dinamismo es un sistema fuertemente sometido a la incertidumbre. Por otra parte, la racionalidad propia del modelo sistmico encuentra en su desarrollo y las constantes autorreferencias (autopoiesis) de los sistemas, el mayor peligro para la adecuada adaptacin al entorno. La complejidad de las interconexiones y su progresin autnoma, cuando se une a la convergencia de movimientos de adaptacin muy numerosos, genera una realidad de casi imposible control. (Giddens, 1994). En ese contexto, ...se exige al gobierno un imposible papel de estratega nico en el complejo mundo globalizado y sometido a la tremenda explosin de las infinitas relaciones sistmicas, creando un Estado que se olvida de su necesaria legitimacin interna y de cubrir el espacio de la ciudadana. (Touraine, 1992), as como de mantener y reforzar la participacin ciudadana equitativa. En todo ello se

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fundamenta la constante referencia a los fracasos del gobierno (Maintz, 1993) y el cuestionamiento constante de su actuacin en trminos de la calidad de los servicios ofrecidos. En ningn caso la existencia de esta crisis implica aceptar la prdida total de centralidad del poder estatal. Entre negar al Estado toda centralidad y convertirlo en mero supervisor o ...definidor de lmites y estndares...(Drucker, 1989), y la tendencia racional-legal que mantiene una defensa del papel absolutamente jerrquico del Estado en el marco del sistema constitucional, sera preciso reconocer que ni ha perdido absolutamente su centralidad ni tiene el monopolio real de todas la decisiones. De ah la necesaria transformacin de la administracin estatal en torno a esta opcin intermedia. Es preciso advertir de los peligros que conlleva una aceptacin intelectual del papel del Estado como mero elemento de un sistema complejo. Un Estado que se limita a marcar las grandes estrategias en base a estudios tcnicos preparados por expertos, estudios sujetos a una racionalidad limitada, difcilmente va a ser democrtico e, incluso, difcilmente va a ser eficaz en la generacin de desarrollo real. Si a la gente no se le da la opcin de elegir, difcilmente podr existir espritu cvico y sin esta ...infraestructura moral intangible... (Offe, 1992) es imposible que exista democracia e igualdad de oportunidades. Los ciudadanos deben distinguir ...entre el trabajo honrado y las prcticas negligentes, entre el inters personal y el deber pblico, entre las creencias de la moral privada y la norma general ... entre prcticas polticas "buenas" y otras no tan respetables... (Offe, 1992). Y adems, la cuestin que se nos presenta como ineludible es cmo desde subsistemas y sistemas diferentes, desde lenguajes diversos y especficos para el resto, construir una comunidad con objetivos comunes fruto del debate y la participacin? As, el problema permanece: cmo desde perspectivas de subsistemas autnomos, auto-referenciales, se logra saltar a la integracin y estabilizacin del sistema social total? (Habermas, 1992). La realidad es que el modelo sistmico no da respuestas a estas preguntas. Drucker (1989), al defender una sociedad de organizaciones pluralistas, es decir, liberadas del poder aglutinador del Estado, establece para las mismas como responsabilidad social la de ...hacer su trabajo... y destaca como actuacin irresponsable la de ir ...ms all de lo necesario para realizar su tarea, sea sta cuidar enfermos, producir bienes o promover la enseanza. Una organizacin que va ms all de sus objetivos sistmicos est usurpando el poder y debe responder de los daos causados en el sistema. Por tanto, el papel del Estado del futuro sera establecer una especie de mapa sistmico que otorgara a cada uno una especie de territorio que no debera abandonar, as como fijar los estndares de calidad y rendimiento. Parece que se vuelve a un Estado de planificador, slo virtual, sin intervenir en la gestin directa. Esta opcin olvida que no es posible confiar en la mente cientfica cuando se aplica a los asuntos poltico-sociales ya que carece de la necesaria variedad (Ashby, 1956, citado por Friedman). Los sujetos estatales no podrn fijar lmites a unas instituciones que poseen ms conocimiento que ellos y ante las cuales no pueden asimilar todo el conjunto de datos que se les enva. Ms an, la propia tendencia autopoitica de los subsistemas y su correspondiente auto-referencia crean un sistema egocntrico que imposibilita la interaccin y el dilogo (Kickert, 1993). No obstante, aunque superaran este problema, no todos los problemas sociales se resuelven por instituciones instrumentales, en concreto, muchos de ellos no seran resueltos por ninguna institucin a no ser que el Estado creara las suyas propias para hacer frente a este problema o encargara a instituciones privadas la

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solucin del problema citado. Y es que existen problemas que no se solucionan sistmicamente cuando el sistema cumple una funcin esencialmente econmica. Si los fines globales son de crecimiento econmico y generacin de riqueza y a ese fin se orienta toda la sociedad, numerosos problemas como la pobreza, la cobertura educacional, los ancianos, los ms dbiles no pueden enfrentarse sin que el sistema se resienta. Las instituciones deben hacer su trabajo y no es el trabajo de ninguna institucin con fines instrumentales, en una sociedad encaminada al crecimiento econmico, el perder el tiempo con quienes ni producen, ni aportan socialmente lo suficiente. Derivar a las iglesias y a las ONGs esta responsabilidad no garantiza el derecho humano a la vida digna en sociedades que pueden permitirse un cierto nivel de gasto pblico para ello. En una sociedad con cada vez mayor nmero de excluidos: ...todo el sector social que no tiene conocimientos que vender... (Drucker, 1989; Toffler, 1992) la razn que surge para toda esta masa social es defender y obedecer un orden social y un Estado que cumple un pacto social alrededor de unos derechos humanos bsicos universales. Por otra parte, un sistema que funciona autnomamente en base a subsistemas en constante proceso de diferenciacin, es un sistema que cumple una labor esencialmente instrumental. Desarrolla la economa, innova cientfica y tcnicamente para progresar en el control del mundo, pero no puede detenerse y repensar este camino. Se sostiene que es preciso repensar el camino, analizar hasta donde puede llegar el crecimiento econmico y la generacin de competitividad a lo largo y ancho del planeta. Un modelo puramente sistmico quiebra el modelo participativo y de dilogo que sera preciso para replantearse dicho camino. Si a nivel de sistema social este modelo nos plantea todos estos problemas, no menos nos plantea el gobierno; compuesto por una enorme cantidad de organizaciones. En este modelo tecnocrtico-sistmico estas organizaciones deberan centrarse en su propio trabajo y en sus propias finalidades, desarrollar su propio lenguaje y conocimiento. Nuevamente, ...se precisa un pensamiento y una accin que permita al gobierno recuperar una visin de conjunto de la actuacin de sus diferentes organizaciones instrumentales. (Metcalfe, 1993) y, para ello, se necesita algo ms que la sola lgica de los subsistemas. La ineludible confrontacin y lucha de intereses organizacionales cuando no existe un lenguaje comn requiere un nivel de decisin central que evite que la lucha paralice el sistema. Se requiere un dialogo entre personas no entre sistemas y en torno a unos lenguajes comunes en los que los valores siempre estn presentes. Crear relaciones entre organizaciones estatales sin considerar el valor del servicio a los intereses generales no parece recomendable, ms aun, en una poca en la que las relaciones informales favorecen el desarrollo de la cara oculta de la administracin.