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LES ASSOCIATIONS FACE A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE : LE CAS DE L'ENI/IRONNEMENT
PAR
Calliope SPANOU Docteurd'Etat en Science Politique charged,' enseignernents I'U nioersitd,' Amiens
Le secrgt a toujours t l'apanage du pouvoir ; il est aussi un moyen privilgi de structuration d'un champ socialo en tant que principe'de construction et de classement des groupes; alliances et conflits profitent des proprits sgrgationnistes du secret, qui engendre et tenforce la puis_sance de -cgfui qui les matrise. Garder jalousement son secret permet de dominer loalli et de dsarmer l'adyersaire. Le secret administratif n'est dans ce cadre qu'une expression de I'ingalit de fait et de droit entre I'administration et les individus ou groupes sociaux. << Savoir dissimuler, c'est le savoir des rois r>, affirmait le cardinal de Richelieu 1, et la Rpublique noa pas eu de mal prendre le relais et dvelopper I'art du secret. Malgr les incitations la transparence arlrninistrative 2o le discours politigue contraste parfois mais
l. Cit in J. I.aveissine,_u I-e pouvoir, ses archives et ses secrts ,, Rec. p. 66. Dalloz-Sirey (11),15-3-1984, 2. < L'administration a le devoir d'informer, c'est--dire de faire connatre ses.intentions et d'expliquer les _motifs et la prte de ses dcisions. (...) Les -de plaintes souvent exprimes sur I'insuffisance I'information et Ie rfis d dialogue... sont rarement justifies. si l'information re.lative aux dcisions est r-rcessaire, .une information relativ-e a.ux simples projets sera souvent utile. Les obligations de u discrtion professionnellel et lde "" rsrv n jauraient " ser-vir de prtexte pour ngliger l'information du public... ,. Directiue miiisirielle en date du 10 juillet 1973, sur le devoir dlnformation (non parue au J,9.)-. Ministre de l'Aninagernent du Territire, de t,eni?xii"i t dir ils* (O. Guichard).
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s'accommodetoujours bien avec la pratique du secret des services.Aucun texte noen dfinissait la rgle 3 et les divers gouvernements ont longuement hsit jusquoau jour oir ils se sont trouvs devant un Parlement fermement favorable la conscration du droit d'accs aux documents administratifs a. Avec la loi du 17 juillet 1978 est ne une nouvelle libert publique et I'on parle dj de la < troisime gnration des droits de I'homme > 5. Si le poids de la tradition du secret fait obstacle l'ouverture de loadministration, puisque les attitudes et mentalits n'voluent que lentemento on constate un veil aussi difficile chez les administrs, qui se trouvent trop habitus l'ingalit de leurs rapports avec l'administration. Le pas n'est franchi que lorsqu'ils sont directement touchs par une dcision administrative, ce qui les incite la contestation ; c'est ce moment-l que la curiosit se ractive et que le droit d'accs I'information est exerc. En revanche, les documents d'intrt gnral et notamment relatifs aux dcisions gouvernementales, font moins souvent I'objet d'une demande d'accs6. fl parat donc que le lgislateur avait tort de prsupposer < une curiosit naturelle du citoyen pour la chosepublique >. De mme, I'utilisyndicats, entresation de ce droit par les personnesmorales (associations, prises) semble aussi faible, alors que loon tait tent de croire qu'elles y trouveraient un moyen dtaction commode. effieace et, en somme, essentiel leur action ; elles pourraient ainsi rduire l'cart existant entre I'individu et I'Btat, en jouant un rle d'intermdiaire et en remplissant une fonction pdagogique par la responsabilisation de leurs membres. En fait, on s'apergoit que c'est l o la loi de 1978 a voulu aller le plus loin possible,qu'elle est le moins utilise : en ouvrant I'accs non seulement aux documents nominatifs mais aussi et surtout aux documents d'intrt gnral, refuge privilgi du secret administratif, et en accordant ce droit toute personne, sans considration de I'intrt agir, la loi aurait d permettre le dveloppement d'un contre-pouvoir social face au pouvoir administratif.
3. J.-C. Boulard, "Le secret et I'administration franaise", in lravaux de Le secret et le droit, tome XXV, 1974, p. 670. l'Association Henri Capitant, ., Le secr.et administratif tait une pseudo-rgle, rsultant d'une interprtation abusive des articles 378 et 78 du Code pnal...>, J. Frayssinet, < Les rapports entre les protections non juridictionnelles et juridictionnelles des administrs : le cas de l'accs f information administrative ,, La Revue administrative 216, p. 562. dc. 1983, 4. J. Lemasurier, . Vers une dmocratie administrative : du refus d'informer au droit d'tre inform", R.D.P. 5, 1980,p. 1258. < Cerles, le gouvernement ne s'est pas oppos la rforme propose par les dputs, se contentant d'essayer d'en limiter ,Ia porte, en prsentant des amendenents restrictifs. Mais il lui tait difficile d'adopter une position entirement dfavorable, car un consensus s'tait dgagentre tous les groupes politiques o, B. Lasserre, N. Lenoir, B. Stirn, La transparence administrative, PUF, 1987,p. 69. 5. Avec les lois du 6-1-i978,relatives aux fichiers et aux liberts, du 17-7-1978 sur I'accs aux docurnents administratifs et du ll-7-1979 sur la motivation des actes administratifs. Le droit d'accs des administrs aux documents essentiels de la vie comnunale a t r.econnu en 1789. Il a t consacr par la loi municipale de 1884et est inscrit l'article L. l2l-19 du code des communes ; cependant, ce droit tait jusqu'en 1978trs mal connu. 6. Cf. CADA, IV' Rapport d'activit, La Documentation franaise, 1986,pp. 6-7.
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ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES
Les raisons susceptibles d'expliquer ce dcalage entre les prvisions et la ralit ont motiv une enqute spcifique auprs des associations. En outre, dans la mesure o les associations de protection de l'environnement sont les plus nombreuses utiliser le droit d'accs aux documents arlministratifs 7 et o les objectifs de dfense de loenvironnement sont par nature lis I'intrt gnral, il est apparu intressant d'examiner plus particulirernent la manire dont elles intgrent cette possibilit dans leurs actions et leurs stratgies. La dfense de I'environnement impliquant des rapports plus ou moins conflictuels selon le cas, mais toujours troits avec les instances de prise de dcision, les associations correspondantes constituent un terrain particulirement intressant pour l'approfondissement de la recherche, sensibles comme elles sont aux problmes d'accs I'information administrative. L'objectif que cette recherche s'tait fix, savoir de reprer les obstacles, de dcouvrir les voies alternatives empruntes par les associations afin de les surmonter et de dfinir la place de la loi de 1978 parmi les moyens offerts aux associations dans leurs rapports avec les Pouvoirs Publics, imposait une multiplicit d'approches et des techniques d'enqute complmentaires. La consultation d'un certain nombre de dossiers de la Commission d'Accs aux Documents Administratifs (CADA) (50 environ), a contribu dfinir la pathologie, surtout du point de vue du compor. tement administratif et des obstacles, formels ou informels, opposs aux associations. Un questionnaire envoy 35 associations d'environnement" locales, rgionales ou nationales, a aussi permis de mesurer de manire ncessairementindicativeo leur connaissancede la loi et d'identifier les obstacles majeurs rencontrs en vue d'accder l'information administrative. Enfin, un certain nombre d'entretiens avec des reprsentants associatifs ont vis complter, affiner et enrichir les rsultats des techniques prcdentes7 bis.
I. - LES OBSTACLESA L'ACCES A L'INFORIVIATION ADMINISTRATIVE < La loi vous reconnat le droit I'information. Cela signifie que vous pouvez connatre le pourquoi et le comment des actions ralises
7. La CADA dans son IV' rapport constate un rle plus actif jou par les personnes morales dans l'utilisation du droit d'accs, qui est ssentiellment le fait des associations de consommateurs, des groupements de dfense de l'environnement ou de protection de la nature et des syndicats des salaris ou des fonctionnaires. Elle conclut donc que le droit l'information est utilis dans une proportion grandissante pour servir des intrts collectifs. Les documents relatifs l'urbanisrne, |environnem,ent et la protection des sites ont atteint 15o/odes documents demands. V. CADA, IV" Rapport d'activit, op. cit., et B. Lasserre, " Six ans aprs Ie vote de Ia loi sur l'accs aux documeirts-admipp. 99-104. nistratifs >, in EDCE, 1983-84, 7 a. Cf. Rapporq sur l'accs l'information administratiue, CURAPP, Commissariat au Plan, 1988.
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ou entreprises par l'administration. Elle a I'obligation sur simple demande de votre part, de vous communiquer les documents qui justifient ses dcisions > 8. Ce droit de regard sur I'action administrative semble cepen' dant trs difficile exercer ; I'accs l'information est souvent une course d'obstacles et I'on arrive rarement jusquoau bout. Un bref exemple pourra mieux que tout commentaire illustrer cette situation. Le 8 mars 1979,la Fdration Franaise des Socitsde Protection de la Nature (FFSPN) e demande au ministre de I'Environnement et du Cadre de Vie qu'il se saisisse d'une tude d'impact insuffisante et irrgulire, prsente par I'EDF l'appui d'une demande d'autorisation d'ouverture et doexploitation d'une carrire aux dpens des rives et du lit de la Loire : le 30 avril 1979, la FFSPN demande communication de I'avis mis par le ministre de l'Environnement sur cette tude d'impact. Devant le silence de I'administration, la CADA est saisie et peu plus tard le Mdiateur. Entre-temps, le ministre de I'Environnement rpond gu'il ne lui appartient pas de communiquer cet avis, celui-ci devant tre obtenu du ministre de I'Industrie gui en tait le destinataire ; ce dernier, bien que dj saisi d'une demande de communication, n'avait toujours pas rpondu un an aprs. Malgr I'avis favorable de la CADA et I'intervention du Mdiateur, le ministre de I'Environnement reste muet jusqu'au 12 mars 1980, date laquelle il communique le document souhait. Or, selon celui-ci, le ministre s'tait engag envoyer au responsable de I'exploitation de la carrire des recommandations particulires' destines viter de trop graves perturbations du lit de la Loire. De nouvelles tentatives pour cnnatre l teneur de ces recommandations, ont entran un nouvel avis favorable de la CADA. Enfin, une lettre de M. Crpeau, ministre de I'Environnement, donnait une explieation aux rticences des services fournir les documents souhaits : les recommandations annonces noavaient jamais t envoyes. Il faut signaler que les autorits locales n'avaient mme pas attendu I'avis du ministre de I'Environnement et du Cadre de Vie pour laisser commencer les extractions : les prfets comptents avaient aceord l'autorisation un mois environ avant l'mission de cet avis, alors mme que loexploitation tait dj lance quelques jours auparavant. Compte tenu des dlais d'obtention des documents et de I'irr' versibilit des atteintes I'environnement, qui avaient commenc illga' lement, I'action associative avait perdu toute efficacit. Cette exprience, qui est loin d'tre unique, montre que le prtendu 10 accord aux rle dk aiguillon vigilant de I'action administrative >> loadministration quoon le dit ; bien accueilli par associations?est moins
8. L'information administrative : des droits nouveaux, l-'a Documention fran' aise, 1982,p. 2. 9. Pour un historique complet de cette affair"e, v. J.-P. Raffin, " Le discours et la ralit ", Courriei de la Nature 68, juillet-aot 1980,69, sept.-oct. 1980et 78, mars-avril 1982. 10. l\{. d'Ornano. Ministre de I'Environnement et du Cadre de Vie, 12-5-1979, Assemble gnrale de Ia Fdration franaise des Socits de Protection de la Nature (FFSPN), cit ibid.
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si selon le secrtaire d'Etat loEnvironnement (F. Delmas) les associations < doivent savoir tre incommodes [car] c'est la seule faon de faire avancer les choseso en jouant le rle de rvlateur des insuffisances constates> ll, la ralit dment le discours politique : les associations deviennent des << gneurs > et le droit d'accs I'iuformation administrative ressemble un mythe 12. L'administration est en fait la seule matriser ce qui relve d.u secret et ce qui pourra tre divulgu I c'est l o rside la majeure partie de son pouvoir. Dominant ses rapports avec les administrs en gnral, et plus particulirement les associations, elle fait obstacle I'accs I'informaiion sur son action, essentiellement par deux procds, lis ente eux. Doune part elle exploite la mauvaise connaissance du milieu administratif par les associations: ainsi prtend-elle par exemple qu'un document n'existe pas ou qu'il n'existe pas sous forme criter ![u'une autre autorit le dtient ou est comptente pour sa communication, qu'il s'agit d'un document interneo sans valeur pour le demandeur, en allant mme parfois jusqu' la constitution d'un double dossier afin de ne pas commuuiquei le document en question. C'est l o une inform,ation-pratnble est cruciale pour l'association qui voudra obtenir un document ou des renseignements sur I'action administrative. D'autre parto l'advninistration tend largir les exceptions au principe de communication consacr par la loi de 1978 13, en les interprtant de manire extensive et souvent abusive ou en y puisant des prtextes une communication insuffisante ou incomplte (documents prparatoires, secret industriel ou commercial, secret dfenseoetc.). Plus encore, elle va au-del de ces exceptions en mettant des jugements sur I'opportunit de la communication, sur I'utilisation ventuelle du document concern ou sur la personne du demandeur, alors que la loi ne lui laisse pas cette marge d'apprciation ; dans tous ces cas, leJ motifs du refus oppos I'association sont compltement trangers ceux tablis par la loi. Loaccsdes associations l'information administrative se heurte donc de nombreux obstacles qui tiennent principalement trois causes: Ie comportement d'une aadministration traditionnellement mfiante leur gard, les limites que comporte la loi sur I'accs aux documents administratifs et les problmes inhrents la formule associative. Cette prsentation analytique, satisfaisante en tant que tentative de classification, ne doit pas tre interprte comme signifiant I'indpendance de ces causes les unes l'gard des autres ; tout au contraire, elles sont lies et les effets que produit chacune ne sont possibles que parce que les autres existent ; ainsi, les obstacles rencontrs cause de I'attitude de I'admi-
ll. F. Delmas, 27-ll-1979,Runion rnensuelle des associations nationales du Cadre de Vie avec le ministre. ibid. 12. J. Denis-Lempeneur, < Le mythe du libre accs aux documents administratifs >, Science et Vie 758, 1983. 13. La CADA constate aussi dans son V. Rpport ( paratre) < le got prononc des corrmunes et des DDE pour le secr.et dans- le doaine, dle l'uiba" nisme et le fait que < les autorits tentent au rnaximum de tirer parti des exceptions l'obligation de communiquer, nonces par l'article 6 u.
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nistration sont-ils aggravs par les faiblesses de la formule associative et se greffent parfois sur les limites de la loi de 1978, en y trouvant un prtexte plus ou moins crdible. Comme la plupart des refus sont tacites et donc non motivs, I'examen des arguments prsents par I'administration n'est possible qu' travers les affaires qui arrivent la CADA et qui donnent ainsi lieu une correspondance avec I'autorit administrative concerne ; c'est le seul moyen permettant d'analyser de prs les rsistancesadministratives la diffusion de I'information relative son action.
A) Une atttude attentste Doune faon gnrale, on eonstate souvent une attitude d'attente de la part de loadministration, attente qui se traduit par un refus tacite oppos la demande de communieation et gui ne se justifie pas auprs de la CADA ou, du moins, ne se justifie pas de manire convaincante : << nous n'aTtons pas donn suite la demande de documents... et non refas 14. Ainsi que le font remarquer B. Lasserre, de les eommuniquer... >> N. Lenoir et B. Stirn, une prudence excessive est relever chez les fonctionnaires qui < subissent > I'application de la loi de 1978 plus qu'ils ne la < font >. < Pour beaucoup de fonctionnaires, communiquer coest 'couvrir' en refusant s'attirer des difficults: ainsi cherchera-t-on se lorsque la CADA aura rendu la communication, quitte permettre Ioaccs, un avis favorable n, et ceci mme dans des domaines o la jurisprudenee favorable de la Commission est largement connue 15.De mme, la CADA a retir I'impression que les demandes d'exercice du droit doaccs< tranaient > trop dans les services.La plupart du temps, loadministration laisse couler le dlai de deux mois: ainsi vite-t-elle un refus exprs, dont la motivation apparat parfois dlicate 16; cela expligue la frquence des refus implicites qui noont pas tre motivs. L'attente d'tre couvert par la lgitimit de la commission explique en outre le fait gue les administrations suivent son avis dans 90 V des cas. La saisine de la CADA asit d'ailleurs souvent comme acelrateur et Ioon voit le service comptent rpondre en mme temps celle-ci soit en se dclarant prt communiquer les doeuments, et loassociationo soit en les eommuniquant directement. Il soagitl de la pression (unique. ment morale) quoexerce la saisine sur le service comptent : une sorte
14. Les phrases ntre guillernets (sauf indication contraire) ont t releves dans la coirespondance qui a lieu entre l'autorit administrative qui oppose un refus et Ia CADA, lors d'une saisine. 15. B. Lasserre et al., op. cit., p.799. " La CADA souhaiterait que le foncd'initiative dans l'application de la tionnaire fasse preuve d'un plus grand sens loi : cela suppoe qu'il se sente moins propritaire de l'information, qu'il aban' donne cette-ie trop rpandue selon laquelle I'importance des nespo4sabilites se mesure l'pais-seur- du secret donf elles soirt entour.t ", B. Lasserre, art. cit. 16. B. Lasserre et al., op. cit., p, 199.
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de pouvoir informel s'exerce sur luio puisque la proedure engage n'a plus besoin d'aller jusqu'au bout, alors que I'avis a U CAOa nta 'autre valeur que consultative. Ainsi soapergoit-ongue le motif de la non communication ventuellement invoqu, n'tait qu'un prtexte tendant dissua. der loassociation, mais ce motif ne rsiste pas un examen srieux de ses fondements I c'est le cas d'un prfet qui a refus la communication du procs-verbal de clture d'instruction mixte d'un projet de barrage dtenu par la Prfecture, sous prtexte qu'il s'agissait dhn document du ministre de loAgriculture. Les ddales administratifs, mal connus de I'extrieur, servent donc souvent de motif de non communication 17. En revancheoon voit parfois le responsable du service s'excuser auprs de la CADA, en justifiant le retard par des raisons d'ordre intrne (recherche des documents, attente d'un compte renduo mise en forme des informations transmettre, attente du rsultat d'un appel devant Ie Conseil d'Etat et autres < retards involontaires >). Il est cpendant int. ressant doobserver que l'association n'est pas avise de ce << retard involontaire >>,ce qui pourtant favoriserait des rapports de confiance avec I'administration. Quoi quoil en soit, ce retard risgue d'entraner loinefficacit de I'action associative, lorsgu'elle noest pas in mesure d'intervenir temps.
B) La nature du document ailministratil Ifn arp;ument gui motive souvent le refus oppos par loadministrationo concerne la nature d.u d,oatment administratil en guestion et pose le problme de sa dfinition : document interne, portant des appriations subjectives, des rsultats doune tude confie une socit piive, document manant doune autorit non comprise dans la liste des autorits administratives nonce par la loi de 1978, documents prparatoires, inachevs, etc., autant de gualifications qui servent de prtexte la non communication I c'est derrire un problme d'interprtation que se rfugie souvent la mfiance administrative. Ainsi a t refus I'accs une note du Directeur dpartemental de loAgricultureo adresseau Prfet et relative la construction dolevages inc{ustriels : il s'agissait selon le Prfet doun ( rapport en vue d'une premire rflexion mener au niveau de I'administration de loEtat r> q'uo<< il noentendait pas communiquer en lotat > ; la CADA a cependant mis un avis favorable, ayant raffirm que le caraetre << interne >> dtun document est sans influence sur son caractre communicable. La position de la CADA a t identique propos doun inventaire des rejets et prises d'eau, qui, selon le service comptent tait << ralis pour les besoins du serviceo afin de dfinir un ordre interne de priorit pour la rgularisation d.es rejets et des prises doeau...> ;
17. Une amlioration certaine a cependant t apporte par le dcret du 2E novembre 1983.Cf. H. Mail!, C. Wiener, J.-M. Woehrling, Un dcret ne fait " pas le printemps", AJDA 3, 1984,p. 137.
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loadministration eoncluait qu'il ne s'agissait pas d'un document administratif au sens de I'article I'de la loi d]e fSZd: tabli en vue de loorganipourtait ne pas exister el sation de son propre travail, ce document << une personne physique ou morale n'avait donc pai - t"" "o--uniqu extrieure >. L'autorit comptente (un syndicat intercommunal par exemple) peut aussi prtendre qu'< il s'agit doanalyses effectues- titre .privatif et il ne-s'agit-pas d'un onreu-x,pour notre gouve"oe personnellen et qu'<< document administratif au sens de la loi de I97B >> ; I'association est alors renvoye une enqute publique venir. L'autorit concerne peut aussi -prtendre que le document demand n'mane pas d'elle'mme (ex. SNCF Comit d;Hygine) ou que I'incident qui justifie la demande << ntavait aucune suite ni pour les agents ni pour ltenvironnement > : ainsi ne laisse-t-elle pas Passociation le soin d'en apprcier elle-mnre la signification en fonction des intrts qu'elle exprime et reprsente. Il en va de mme en ce qui eoncerne les rapports des commissaires' inspecteurs des installations-classes,effectus la demande du Prfet pou" son information, ( qui compennent ventuellement des impressions de lersonnelles et des lments subjectifs qu'il ne parat pas souhaitable >. du public la connaissance porter La CADA vient souvenf infi"mer ces raisonnements, en se delarant favorable la cornmunication, mais son avis noest pas toujours suivi. Le caractre < interne > doun document est souvent li la prparation d'une dcision : dans ce cas la communication est diffre au moment de lointervention de la dcision correspondante, le document tant considr document entre-temps comme inachev. La iustificatiorr de la notion de << rside la communication, excluant et la CADA par prparatoire > forge utrr n I'ide que-l'administration doit pouvoir travailler dans le calme et la srnit t donc modifier ses projets, les abandonner, sans devoir en rendre compte tout moment au public )) : en fait, la loi noinstitue qu'un droit de connatre a posteriori les conditions dans lesquelles a t prise la dcision ls. Le souci de < protger la sphre d'intimit d'une "iriotr atlministrative intervenir > risque cependant de priver Ia communication doune granrle partie de son intrt et de condamnel I'association intresse I'inefficacit. doun projet est tardive, plus les associationssont Plus la connaissanee dsarmes devant I'administration qui s'approprie ainsi tant loavantage du temps que celui de la technicit et loincontestabilit de ses arguments : << ...c'es-t sr les conclusions de cette tude que devrait tre dcid de poursuivre ou non les tudes sur un projet de- port de plaisance 9]i -e1 ioin de faire lounanimit des administrs... Il parat donc tout fait abusif vis--vis du public de maintenir cette tude en l'tat de document confidentiel. Notre assoeiation a droit une information sans laquelle il lui est difficile de prendre des dcisions claires. Plusieurs fois ce
lE. B. Lasserre et al., op. cit., p. ll5.
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document a t demand en mairie par la reprsentante de notre association et iI est inadmissible selon I'eiprit de l loi aussi bien que selon la lettre, quoelle ne puisse avoir accs un tel document >. Pol"- que I'assoeiation agisse en vritable contre-pouvoir, elle a besoin -d'une information trs en amont, ds le stade de la miie l'tude du projet. l..t documents prparatoires ne sont pas communicables. Lo"squ" la 91,. dcision dfinitive est prise et que les dcuments sont ouverts l-'accs du publie, il est souvent trop trd pour Ia remettre en cause. C'est la raison pour laquelle la GADA essaie de manier la notion de document prparatoire avec souplesse et de manire plutt restrictive. La notion s'applique en principêd'une part aux docuents inachevs, n'ayant pas encore revtu leur forme dfinitive, d'autre part? aux documents ftui prparent une dcision non encoe intervenue J or, la CADA se rsere un rle doapprciation, c'est--dire la possibilit de prendre en compte Ia nature du documento sa facult d'tre isol de loenchanement es tapes gui conduisent la dcision, ainsi que l,tat d'avancement des travaux 19. Il- e9t- par aiUeurs intressant de noter quoun Conseil Municipal a souhait qu'un document prparatoire < soit iendu public ds le stde prIiminaire de la procdure engage>, malgr les rJerves du Directeur dpartemental de I'Equipement selon gui <<en permettant certains d'avoir connaissance d'avant-projets plus tt que les autres )), on risque de < donner matire des comportements contraires lointrt gnrai >. Cette rflexion montre justment la mfianee administrativ vis--vis des associations. Il est c,et gard intressant de relever certains exemples de ce _type:.< ...souligner le caractrepeu reprsentatil de M. ... (reprsentant d'association),compte tenu de I'appreiation plus nuance que peu. vent porter tels ou tels mouvements eologistes sur la gestion de cet amnagement >. <1 Ce rapport ne comportant aucune apprciation ou commentaire sur les risques ou dangers ventuels prsents au vu des rsultats d'analyses, -j'estime quoune attitude prudent devrait tre adopte quant la- cornmunieation I'association ... du eontenu du rapport et des relevs effectus >. < Loexprience prouve par ailleurs que la diffusion dotudes porte scientifique exige un minimum de prudence afin doviter une interprtation errone.A ce sujet, I'affirmation de M. ... dans sa lettre 'constituent la preuve {o-,.., selon_laguelle les doeunrents en restion irrfutable de la pollution par la Compagnie ...', prsente un caractre quelque peu abusif au regard des conclusions des auteurs de ces documents >>.
19..CADA, !". Raop-or!. d'actittit (| o41a!tre) 1988. Le document acquiert le caractre administratif ds lors que la dcision qu'il prparait est intervenue. Err consqgence,u_ne. tude_prliminaire un prb;,et,^n'yant pas fit t,6tii d'une procdure administrative (enqute publiqu) u-a fortiori, a'un acisi administrativ_e, iamais communicable. c'esi p,our ne pas ntraver t;aiin -ne_seralrospective de I'administration ^que la CADA a adopt une ielle position (jbld.). cependant, la_co'mmissiona estim_que I'absenoe.ddcision dix-huif moii pii la rdaction de certains rapports (documents prparatoires) il fimeia;i"; de leur reconnatre le caractre de docurnent piparatoire (ibi:
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Ces rflexions en rnarge de la loi d,e 7978 sont trs significatives En introduisant des critrei de communicabilit supplmentaires (la qualit scientifique ou non du demandeuro sa reprsentativit_êtI'utilisation prvisible dd document des fins de contestation, etc.), I'administration end restreindre le champ d'application de la loi et annuler son efficacit pour l'association. Il pa"ut donc qu'elle a du mal accepter guk elle n'est plus libre comme auparavant' d'invoquer des arguments dministrative' tels que la pratique antrieure, la maud''opportunit 'image du service public quJ ne mnquerait pas de donner la vais publicit iu document, I risque d'exploitation des informations des iins critiques, la moindre franhise dont feraient preuve les auteurs des 'interne' du document. Depuis l'entre rappots, u le earactrepurement effet- I'admitnig.t"o" de la loi du iZ juillet L978, ce n'est p_lus -en 'public' "n nistra"tion qu'il appartient d fixer, en opportunit les limites du 'conf-identiI-t : ces critres lui soni maintenant imposs par la loi, et du 20. telle que loont interprte la CADA et, sa suite, le juge administratif >>
C') La communication insaflisante La communication insuffisante des documents vient souvent se substi' tuer un refus pur et simple de communication. < Des lments d'infor' mation D sont dnns au lieu des documents eux-mmes, ou loassociation est renvo,ve des documents publis mais o ont t supprims les rsultats hiff"r et d'autres lments doinformation (lieux et dates de prlvements, par exernple, propos de mesures de radio.activit), indis' La commuiensables pour-l'exploitaiion del rnseignements ainsi obtenus. globale apprciation une rend-difficile sommaire iication d'un doss'ier et juste des incidences du projet en question sur loenvironnement et le ventuel contre son- autorisatin est ncessairement moins bien "".o". argument. Il est intressant en outre de constater que I'on refuse la communi' cation d'une copie intgrale d'une < tude sur la sant des vgtaux mis mal par I'activit de deux usines de produits, chimiques (dj classs haut tirgo" industriel au titre de la directive de Seveso)>, alors guoelle est ouverte la consultation: lorsque loassociation, devant la complexit et le volume du document en demande une copie, elle est renvoye aux seules conclusions commentes de lotude, ce qui ltempche de vrifier son srieux et son exaetitude. La mfiance et la suspicion que suseite la communication incomplte des documents est plus que certaine ; ainsi la demande de la transcription stnographique des dbats de la commission les divergences dpartementale d'amnagement foncier vise-t-elle repre_r ou omissions dans la velsion officielle des comptes rendus, mais elle se heurte la non conservation de cette transcription.
20. B. Lasserre et al., op. cit., p. 108.
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Le filtr-age des renseignements accessibles se justifie parfois par la protection du secret ind,ustriel et cornrnercial, desinformationi nominves, de la vie prive ; la qualit du demandeur tant indiffrente pour la communication du document - ce qui constitue une grande innovation de la loi de 1978 - I'objectif de dfense des intrts dJ I'environnement, supposer qu'il aurait faeilit I'accs, n'entre pas en ligne de compte, c_e q_uiaboutit au blocage d'informations susceptibles d't utilises dns des buts illeitimes. Le secret-industriel et commercial est dfini par la CADA en fonction de trois notions : le secret des procds(le < savbir faire >), le secret des informations conorniques et financires concernant la situation cono. mique d'une entreprise et le secret des stratgies commerciales, afin de ne pas perturber le jeu norrnal de la concurrence2l. Or, souvent, la protection de I'environnement (mais aussi du consommateur) exigent l'acs au secret de fabrication ou des informations priphriques, permettant d'valuer la nocivit d'un produit, le degr de pollution par Ies effluents d'une usine, etc. c'est ainsi que I'administratin a refus I'association Greenpeaceles rsultats quantitatifs des contrles effectus sur les effluents de divers tablissementsindustriels du Nord et du Pas-de-Calais. car il aurait t possible, partir de ces mesures, de dcouvrir certains modes de fabrication22. Pour la rnme raison, il a t refus au Laboratoire coopratif I'accs aux documents ayant conduit une autorisation de mise sur le march d'un nouveau produit 23.Il faut ajouter que le secret de la dfense nationale et des dlibrations du gouvernement ont souvent empch les Arnis de la Terre d'avoir aces dei extraits du rapport de sret e I'usine de traitement de La Hague (car il aurait t pssible doen dduire la capacit nuclaire de la Franee), ou d'obtenir communication des dcisions prises par un comit interministriel sur le nuclaire 2a. Loinvocation d'lments non communieables fisurant dans le docu. ment demand conduit donc souvent leur suppre"ssion- ce gui rend le document inutilisable - ou au refus de cornunication de I'eisemble. privant ainsi f'association d'une information priphrique ventuellement intressante. voil comment poteste une association cet gard : < si les programmes de travaux de recherches contenaient des infrmations sur 'gisernent' le et sa_'gitolog,ie' (documents incommunicables), nous aecep. terions bien entendu qu"elles soient supprirnes des documents gue nous avons demands. Mais il nous semble abusif de prendre prtexte du fait que de telles informations y sont parfois eontenues pour refuser la comnru. nication d.e taus les programmes de travaux dJ recherches dans leur interalit... ).
?\. lbi4., p. 113et V. Rapport prcit. 22. J. Denjs-Lempereur,it. cil., p. 150. . 23..It. Lo_oslj,u Administration i administrs : l'accs aux documents adminrstratrts >, Consomrnateurs actualits 265,21-ll-1980, p. 4. 24. J. Denis-Lempereur, art. cit., p. 15.'
A S S O C I A T I O N SE T I N F O R M A T I O N D M I N I S T R A T I V E
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D) L'inexistence du document Lorsqu'un refus de communication est motiv par- l'inexistence dt documen't demand, un double problme se pose et qui rsume toute la dialectique des rapports associatios-administrition dani ce domaine. D'une part coirment l;; associations peuvent-elles connatre I'existence d'un ocument ? D'autre part, dans quelle mesure I'existence d'un document communicable entraire-t-elle sa ommunication effective ? Dans les deux cas, I'administration peut contester son existence en considrant son-signa' d'autles lement comme insuff-isant ou en prtendant qu'elle ne dtie_ntpâs informations sur la question ; profitant de- I'extriorit de I'association adminiJtratif, elle conserve toute sa marge de par rapport au mili itattu?e, tant seule juge de ce qu'elle veut communt_que-rtout en "lalgalit ef en dsarmant tant le demandeur respectant formellement q.r l" CADA. Ainsi, la demnde du double doun plan annot, adress au Tribunal Administratif de Lyon en rponse un recours contentieux de I'association demandeuse, s'eit-elle heuite au refus du maire, prtendant gue le doeument ne figurait pas dans les dossiers conservs en mairie : < les explications apportes par le requrant noont pas permis mes services d savoir de'quel doc-umentil i'agissait >. Cette rponse rend la saisine de la CADA inefficace. de Pourtant, il ne soagit Pas forcment doune erreur de la part -souvent quoelle dispose d'indices sur I'existence I'association : il arrive du documento celui-ci tant mentionn dani d'autres documents ou dans le discours d'un responsable politique ou administratif. Dans ce cas' on peut envisager les- hypothss suivantes : soit loadministration possde ce ocument, irais ne vut pas le communiquer, soit elle _1e le possde pas, mais elle dit quoil existL parce que la li I'exige (v. I'exemple cit haut). plus ' fncapable de rentrer dans ees problmes-l, la CADA formul_e souvent un avis'conditionnel, c'est--dire < favorable, condition que le service concern dtienne un tel document >. Cependant, il faudra levenir sur le problme de loinexistence du document demand, lorsquoil sera question deJ stratgies cl'utilisation de la loi de 1978. La cnaissance de loexistence doun document par une association I'administration qui dcouvre que sa sphre d'intimit surprend parfois -impermable gu'elle le suppose. Loassociatiorrpeut- -souponner est moins quoun documlnt noexist pas : aucun moyen n'es_tplus fiable pour en acqurir la certitude, quJ de s'en faire refuser la communication, au -oiif qo" le document Lst inexistant ; I'inverse, I'association -peut tre certain qu'un document existe : c?estla raison pour laqu-elle elle insiste d'o ce doeu. parfois 'ment ,,i, l" """u.tre incomplet du dossier communiqu plus I'on analysera que raisons des poo" q.t, a t retir. A noter loin, parfois elle dtient dj le ocument dont elle demande la commu' nicatin ; l,abus de droit n suffit pas expliquer cette situation, mme si I'administration y trouve un motif de refus : < il soagit doun document que I'association a, puisquoelle y fait rfrence dans ses lettres >'
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ces cas relativement e_xceptionnels -loaccs ne doivent cependant pas dissimuler un obstacle essentiel aux documents :'c'est la iifficult de localiser un document et I'incertitude quant son existence : les associations ont par consquent besoin d'un information pralable sur le document recherch (signalement, autorit comptentel.), information qui conditionne l'accs au document lui-mme. une demande mal diriee ou trop impr_cise risque de se heurter au refus de I'administration saisi"e; c"est le cas de la demande du < cahier des charges de la mission des architectes > qu.i se-voit opp,oserun refus: en effei, un des prtextes de la non communication a t I'inexistence du cahier des chargej, alors quoil s'agissaitd'une simple lettre de mission, adresse aux architetes concerns. Ainsi qu_e le fait rerrarquer P. Dibout 2s,le dveloppement de linformation sur les documents et ltamIioration du langage ministratif constituent des corollaires indispensables au droit des adi'nistrs la communication. L'obligation de publier les directives, instructions et circulaires et de signaliser les autres documents (rapports, tudes,avis, comptesrendus etc.) est trs partiellement satisfaite crivait B. Lasserre en l9gd 26,alors qu'eil constitue un -"nmplment ncessaire la libert d'accs. cependaint, le prob_lme semble encore plus.compliqu puisqu'<<il ne suffit p"t d" pubiier un document, si le citoyen ignore qu'ii e*isie ; l,informati qui permet d'obtenir un document, c'est---dire-les rfrences permettant ion ltlentificationo est en fin de compte aussi importante gue le document lui. mme > 27.Il n'est donc pas rare qu'une asciation ,Jirirr" l'administration et ensuite rl_es documents qui ont dj t publis, alors l" -CAq+ pour que I'ignore. Si les revues sp"ialiseset les publications .l'association officielles constituent une source important dans laquelle les ssociations puisent leurs informations, les contacls directs (et souient personnels) avec I'administration continuent d'tre indispensables et mme utiliss de manire .privilgie" -puisqu'ils sont susceptibles de leur procurer cette information p'riphrique et pralable, donf dpend tant I'acs aux documents administratifs que loensemble de leur activit. Aux obstacles mentionns jusgue-l il faudrait ajouter ceux gui rsultent des modalits d'aecstrop restrietives aux docunients communicables : prix des photocopies lev, impossibilit frquente de reproduction en I_i-aiso_n avec un temps trs court consacr Ia consultation, es conditions d'accs dcour-ageantes, etc. De mme, la communication de copies est souvent refuse sous prtexte de possibilit de consultation sui plaee, ce gui, compte,tenu du volume de certains documentsoaffecte en quntit et en qualit la communication. A cela est lie l'absence frqunte de
-iSl?;p. des documents adminis25. P._Dibout, < Pour un droit la communication tratlfs a Repue administrative 29 (173) sept.-oCi. Sil 26. B. Lasserr.e, o Sixans >,'art. a-prs... cit. L';b-sd; de signalisation des documents emp.che les demalrdeurs d prcisi t ;ianiirier d"î'ilJ aesi ren[ ; c esr une des causes d l'usa,geêui'squrt-iaeit-it,;-ao"''i.,it'o"t prpondrant du droit d'accs dans un but de dfense des intrts individuels, o" connat I'existence. 27. P. Dibout, art. cit., p.503.
DMINISTRATIVE
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service spcialis et de locaux s1cifiques pour recevoir le public et lui permettr de consulter les documents, ce qrri est considr comme un 28. bstacle6s5ssimportant par les associations jouent dfaveur des associations et en encore Les dlais trp longconstituent l'inconvnient majeur du systIrrede communication ; la perte de temps qu'impliquent les obitacles prsentsci-dessus,ainsi que les dlais de comlmulnication-et de saisine de CADA est dterminante pour le sort du projet contest : il est souvent mis en route, les travaux ont commenc, le site Lst dtruit et I'action associative - mme si elle aboutit I'annulation de I'autorisation correspondante - devient sans objet (cf. l'exemple prsent plus haut). A dfaut de sursis I'excution, le recours contre le projet est rarement efficace ; le fait accompli dissuad.epeut-tre aussi le luge de le remettre en cause. Selon une association, la lenteur de I'admlnistration vise justement ter toute efficacit l'action associative : < le plus ,ono"tit, nous souhaitons avoir un document administratif pour loattaiquer devant un Tribunal Administratif ou le Conseil d'Etat ; I'attitude olfi"i"lle de I'administration est d'empcher le plus longtemps possible la diffusion du document, pour que nous ne puissions pas I'attaquer > 29. En outre, la recherche de solutions l'amiable qui justifie le passage oblig par la CADA avant d'arriver au contentieuxo comporte le risque que- I'aministration, moins gne par une proc4,ure co_nsultative que pa" - uoe procdure contentieuse, ne montre une dsinvolture excessive 30. l'gard e h communication des documents dans les dlais impartis naissent qui Rappelons la frquence trs importante des refus tacites l%ipiration du dlai de communication. C'est d'ailleurs pour- mettre fin loinertitude quant au dlai de recours contentieux en cas d'absence de rponse adr.iniJtrative aprs la saisine de la CADA (soit qu-e la Commis' sin n'ait pas donn d'avis, soit que I'autorit n'ait pas rpondu cet avis), que le Cnseil doEtat dans I'arrt Alurely a estim_< qu'une- dcision iinplicite de rejet est rpute natre quatre mois aprs ,la saisine de la CDA, .uttr qu'il y ait lieu de rechercher si et quel moment ladite Commission a-rendu son avis >r (conclusions du commissaire du gouver' nement Dondoux) 31. Dans le domaine de I'environnement, le droit doaccs I'information administrative prsente done un caractre particulirement urge_nt.Or, la lenteur de la c-ommunication et le non respect des avis de la CADA ne sont aucunement sanctionns ; plusieurs reprises, les associations y ont vu I'une des causesde la mauvaise application de la loi de l97B I outre une rduction des dlais, elles vont jusqu' proposer I'instauration d'une astreinte financire et la condamnation de I'interlocuteur administratif :
28. Etats rgionaux de I'Environnement, Livre blanc de la rgion de Bour' p. 10. eogne - -29. (1982), au questionnaire, ct. I.'accs.^ f inf ormation administrativ e, Rponse -Rapport au-Commissariat au Plan, 1988. CURAPP, 30. CADA; V' Rapport, Prcit. 31. Ibid.
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INFORMATION
<< la loi est difficilement applicable en "hsence de dispositions pnales loencontre de ceux qui i;y opposent > 32. De plus, tiles demndent souvent que les avis de la GADA soient rendus obligatoires pour I'administration, ce qui selon B. LasserreoN. Lenoir et-B. stiri serait une fausse bonne--ide, car elle lui ferait perdre son originalit: son rre pdagogique rl. E" outre, certaines associations souhaitt que I'envoi des documents arlministratifs soit effectu de fagon systmatiqeo lorsqu'une dcision est mise par une administration ou une collectivit-locale. Si cette exigence parat -exagreoil faudra l'expliquer par le manque de temps qui caractrise le bnvolat associatif, lbsence 1rs frquente de spcilistes des questio-nsadrninistratives ou juridiques et la q-uantit d'riergie et doobstination dont il leur faudra fair preuve, -elles en dispioportion avec Ies minces rsultats habituellement atteints : demandrt onc < la possibilit d'obtenir rapidement les documents demands,sans quoil soit icess-aired'investir temps, nergie voire argent pour obtenir qo" finalement "" aines aprs I'administration fournira -_ msis qulquelois plusieurs la demande initiale, ce qui ne prsente plui aucun intrt... ) 34. le perfectionnement constant et certain du systme tabli par , -{IalSrg la-loi de prsents ci-dessusemphent I'utilisation _1978,_lesp_roblmes efficace de la loi. Comportemint administratif mfiant, interprtation restrictive du champ d'application de la loi et interprtation xtensive des exceptions au principe de communication, modalits d'accs dcour_ageantes sont parmi les principaux obstacles reprs. Or, les restrictions de communicabilit prvues pai la loi elle-mmd, et notamment le secret industriel et commercial et les documents prparatoires, posent dj des limites l'efficacit de cette loi pour ceriainles associati-onsdont celles de dfense de I'environnement. Celfus-ci ont justement besoin de connatre la naissance d'un projet ds le dbut, pour prparer leurs arg'uments, pour prendre des positions responsableset pour pisenter ventu"ellement des contre-propositions; elles ont en outre bsoin e connatre les lments lsshniques et chiffrs.sur lesquels repose la dcision administrative, pour pouvoir valuer la prise en compte de I'environnement par le projei en question. .",.4, De surcrot, le bnvolat associatif et le mangue de disponibilit qu'il impliqug, opposs la permanence administrativ, h pnurie des movens associatifs oppos_e aux moyens doaction beaucoup plus importants dont radministration-dispose,.font-partie d'une ingaliiôriginelie plus large, devant raquelle la tentative d'ouverture oprJpar la loi de tgzS semle au moins impuissante. Le rq,uilib"ug" d". rapports administration/ associations, -thoriquement possible, s'avre un -yihe et il ne reste quoun sentiment d'inefficaeit, de frustration, d'impuiisance et de dception chez les militants associatifs. rl ne serait donc fas tonnant de voir parfois
32. rbid. 33. B. Lasserre et al., op. cit.. p. 206. 34. Rponsc au questioirnair,'cf. L'accs t'informalion..., Rapport au comnrissariat u PIan, tip. cit.
ASSOCIATIONS ET INFORNTTION ADMINISTRATIVE
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I'association s'enfermer dans la contestation pure et simple, puisque ses chances d'influencer le processus de dcision sont drisoires. Toutes ces remarquel et les rflexions qu'elles induisent-, incitent et penser que la loi d lgZB n'est pas toujours adapte aux be-soins les assosi pas s'tonner faut donc Il ne I'action associative. faiblessesde ciations n'utilisent pas la loi sur I'accs aux dcuments administratifs autant qu'elles le pourraient.
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II. _
L'ENJEU DE L'INFORMATION
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Les obstacles auxquels se heurte I'accs l'information administrative sont souvent expliqus par le poids des traditions et des-pratiques, par l'< habitude du^seclet >^dveloppeau sein du milieu administratif ; le renvoi ces notions n'est cependant qu?une tautologie, dnue de valeur antinomiques explicative. Pour mieux saisiiles raisons d'tre des cat_gories 19 r9l9 des-obstacles seret/transparenee et pour situer de manire prcis_e que l;on vit de prster dans les rappolts entre I'administration et les alsociationso il part indispensable de procder I'examen des arguments qui justifient t lgitiment le compoitement administratif et de leurs la relation entre frsupposs et fondements idologiques. La nature de i'"dotittirt"ution et les groupes et-inttts sociaux est intimement lie I'enjeu de I'information administrative.
A) Motifs et londenrents d.u secret C'est en vue de prserver l'indpendanee et la libert de dcision de I'administration par rapport aux intrts privs que le secret entoure en premier lieu sesctivit, ou, plutt, certaines d'entre elles. L'impernaLilit un* pressionsextrieures devrait garantir sa neutralit' lui permettant ainsi de n prendre ses dcisions quoen fonction de I'intrt gnral, dont la dfinition^ constitue son domaine rserv. En mme temps' travaillant dans le calme et la srnit, l'administration ne serait pas oblige tout moment de rendre des comptes sur ses choix ; profitant en outre de I'effet de surprise 3s, elle pour"it faire preuve d'une meilleure efficacit : I'intri gnral n'en serait que mieux dfendu. -rs-. -. tabandon de mesures en projet sur pnessionde certains groupes est moinJ';rp".1* ilautrit de l'Eiat-que la iemise en cause_aposteriori pela de.moins en moins En secondlieu, I'effet e -surprise i eiofi. pris'es. -de devra molns gouvernement. Enfin, demain, I'administrlion. une mthode et l'administrationfranirpr"ai-que coivaincreo. J.-C.Boulrd, < Le s'ecret au iassociation Henri Capitant, Le secret et le droit, ;i;" ;.- i" ti"iui iome XXV, Dalloz, 1974, PP. 679-680.
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. 9]".! ainsi que s'opre une inversion : la satisfaction de l,intrt gnral justifis le secret, bref, le public devient secret. Ce qui I'origine concerne -sphre les citoyen." reste enferm dans I'intimit de la aministrative, alors- que les intresss en sont tenus l'cart et nt dpossdsde la possibilit d'influencer les choix administratifs. Ainsi gue le ait remarquer M. Coutoux, << le secret n?est pas seulement une frrotection vitale-: il contribue sacralisero ritualiser, exalter l'uvre entreprise o se forge la nouvelle norrne > 36. La sacralisation de I'intrt giral, sa monopolisation par I'administration font alors du secret un-e mthode d'actiin privilgie-; ainsi la structure hirarchique favorise-t-elle la prise des dcisions un niveau lev, loin des ra1its, alors que I'obhfation de discrtion qui pse sur les fonctionnaires protge I'enseble des i-nfluences de son environnement social. Le secret administratif vise ce gue -de < loadministration soit prserve de l'extrieur et aussi renforce I'intrieur > 37. Il a donc une double fonction I d'une part, assurer la cohsion du groupe et sa spcificit : la fonction publiqrie, I'administration constituent un milieu particulier, avec ses pioprer rgles d'organisation et de vie interne. D'autre part, le secreta un fonction relationnelle : il spare, diffrencie et distingue ce groupe des autres 38. C'est dans ce sens que I'on pourrait considrer le secret administratif comme un code spcifique un groupe social. Cette construction n'est en fait qu'une expression de l,idologie librale, qui attribue l'Etat un rle d'arbitre u-dessus de h mle ; la socit civile constitue simplement I'objet de ses dcisions et alimente la sphre poli-tique de conflits rsoudre, puisqu'elle-mme n'est pas lapable de le faire. Les corps sociaux organiss, n peuvent qu'exprimer des--intr_ts privs, particuliers et doivent par consquent tre tenus l'cart des procdures de dcision. Or, les notions sur lesquelles tout cet difice idologique est bti, s'avrent particulirement floues : I'intrt gnral et I'Jfilcacit ne se dfinissort pls par ra,pport des critres prcis ; d'ailleurs si I'indpendance administrative doit tre prserve vis--vis des intrts privso quoen est-il lorsqu'il s'agit d'intrts publics ? L'exemple de I'en-vironnement est cet gard significatif: s'agissant d'un bien collectifo indivisible, profitant tous les citoyens, il est port et dfendu par des groupements qui- n'exprim_ent just-ement pas des intrts privs. Lorsqui l'dminis. tration prend une dcision concenant la construction 'une station d'puration ou d'une_centrale nuclaire dont I'utilit gnrale peut para. tre incontestable, elle doit aussi prendre en compt I'impat que ces implantations auront sur I'environnement (destruction de milieux naturels, p_ollutio-ns,etc.) ; comment trancher entre deux options d'intrt gnral, en fonction de quels critres ? A moins que I'on qualifie arbi-
< Les fonctions sociales du secret et la justice - 36. M. Qg11-tgg4, ", in Figures tlu secret, PUF, 1981,p. 58. 37. J-J.-Gleizal, < Le secret dans^ l'F,tat >,,in Figures du secret, op. cit., p.73. 38. M. Coutotrx, art. cit., pp. 20-26.
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trairement loun des deux dointrt priv, le choix effectuer risque d'affecter un intrt public ; fidle son rle dk arbitre >, I'autorit administrative peut trancher elle-mme? sans tenir compte des intrts sociaux et imposer ensuite son option i lpel sera alors le principe de lgitimation de sa dcision ? Il semble donc que c'est autou de la dfinition de l'intrt gnral que se cristallise le conflit latent ou manifeste entre I'administration et les associations,notamment dans le domaine de I'environnement. En faito ayant trop tendance fonctionner en circuit ferm, l'administration en arrive oublier la finalit de son action ; isolant sa dynamique interne de la dynamique sociale afin de prserver sa neutralit, elle renforce son rapport quasi-hirarchique la socit. Le secret administratif devient alors incapable de dissimuler son caractre d'appareil de domination. Si jusqueJ coest le procd, savoir le secret, qui est remis en cattse, on constateque I'objectif qu'il est censservir est galement peu convaincant; les groupes dointrt, selon leur puissance, disposent souvent de possibilits d'accs l'information administrative et I'administration tout court ; ainsi sont-ils en mesure d'influencer les dcisions leur profit, ce qui accrot leur pouvoir vis--vis des groupes rivaux. Nier l'existence des conflits d'intrt aboutit un irralisme qui favorise les intrts puissants ; c'est dans ce cadre que la Commission De Baecque a soulign qoon il vaut mieux que les conflits se droulent sur des bases claires >, puisque << certains groupes disposant au sein de I'administration de solidarits ou de relations personnelles parviennent accder une information refuse d'autres n. De mme, J-C. Boulard considre la pratique du secret dangeeuseet ingalitaire : le principe de la confidentialit provoque le soupon et la mfiance; < trop vouloir cacher, on enlve la notion du secret ce qu'elle a de lgitime, lorsqu'elle assure la sauvegarde de la vie prive des individus ou de certains intrts fondamentaux de Ia collectivit >. La confidentialit provoque en outre une ingalit devant I'accs aux informations dtenues par I'administration 39. La suspicion que suscite Ie seeret rpond justement cette ingalit de fait entre les diffrents groupes d'intrt : si I'administration veut cacher quelque chose, c'est qu'il est illgal, irrgulier ou gu'il comporte des erreurs importantes : < prolixe sur les succs de ses interventions, loadministration parat pa ses silences couvrir le plus souvent l'erreitr, l'chec ou I'incertitude > 40. S'tant heurte une telle attitude adminis: ( cette obstination dissitrative, I'association ragit en consquence muler un document favis sur I'autorisation d'exploitation d'une carrire par I'EDF] est-elle due une collu.sion entre certains responsablesdu service en question et les bnficiaires de I'autorisation des travaux ? De mme dans N'y a-t-il pas tentative de dissimuler une malversation al ? >> la grande majorit des cas, la cause de la rticence administrative est lie
39. J.-C. Boulard, arr. cit., pp. 68G681. 40.Ibid., p.680. 41. Lettre de la FFSPN au Premier Ministre, P. Mauroy, l7-ll-1981.
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selon les associations I'existence d'irrgularits, d'illgalits qu'il s'agit de cacher afin de ne pas voir la dcision conteste voire annule I enfin, derrire ces irrgularits il y aurait une complicit de I'administration avec certains intrts sociaux, dont elle devrait selon le principe de neutralit se tenir l'cart. C'est qu'en fait le secret ne constitue pas forcment une relation bipolaire: il peut aussi exister lorsqu'il y a deux acteurs qui le partagent pourvu qu'un troisime en soit exclu. Alors que la neutralit et l'indpendance administrative supposent une distinction entre I'administration et les intrts sociauxole secret peut impliquer une relation triangulaire : ( un metteur, un rcepteur qui partage la confidence et un destinataire qui noest autre que celui qui le secret est dissimul et qui est par consquent immdiatement vis par sa formulation > 42. C'est dans ce sens que le secret, plus que d'interdire I'accs I'information administrativeo organise l'accs d,iffrentiel d.esacteurs sociaux cette information ; en tant que tel, le secret a un rle de rgulation sociale, puisqu'il contri.bue d'une part la reproduction d'une ingalit fondamentale entre I'individu et I'adtninistrationo d'autre part la reproduction des ingalits sociales entre groupes. Le secret, loin dotre neutre, implique des choix entre les acteurs sociaux antagonistes, c'est--dire qu'iI attribue aux groupes les rles de rcepteur partageant la confidence ou de destinataire qui en est exelu. Seule matresse du jeu, I'adrninistration divulgue les informations qu'elle veut, en direction de qui elle veut; cela est tout fait compatible avec le rapport de supriorit qu'elle entretient avec la socit civile. Dans ce cadreoon comprend mieux que la loi de 1978 dfinisse des limites la transparence: il ne s'agit pas d'liminer le secret, mais de le lgitimer, d'autant plus qu'il importe d'assurer le respect et la reproduction de I'ordre social existant. On a dj vu que I'iuaccessibilit des documents prparatoires rserve I'administration une position avantageuse vis--vis des citoyens et des associations qui ne peuvenl avoir connaissancedes donnes d'un projet qu'aprs la prise de la dcision; on remarquera donc qu'il n'est pas question de remettre en cause ce rapport d'ingalit. Il s'agit l d'une limite inhrente au droit I'information consacrpar la loi de 1978. Il en va de mme en ce qui concerne le secret industriel et commercial. Alors que la doctrine conomique liberale suppose la transparence des activits conomiques, condition essentielle du fonctionnement du march libre, le secret de certaines activits est lgalement protg, mme contre ceux qui auront supporter ses mfaits: secret de fabrication de produits nocifs par exemple. < Oblig d'illustrer le discours libral, I'Etat doit garantir la transparence des activits conomiques ; mais soucieux de I'ordre publico c'est--dire de la rgulation des activits conomiqueso I'Etat est aussi le grant et le garant des zones doombre et des secrets
42. M. Coutoux, art, cit., p.25.
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ncessaires la concurrence, pratiques qui assurent cette rgulation r>43. Il nous semble donc gue ceJ secrts constituent les limites essenfielles la transparence dans le systme sociopolitique o nous vivons, visant assurer sa rgulation et sa reproduction: I'action associative ne peut pas aller au-del sans emettre en cause les fondements de ce systme t donc sa reproduction. Dans une conomie de marcho les forces de production sont protges contre le contrle de ceux qui sont les desti' nataires de leuri activits. Il y a donc lieu d'observer une ingalit originelle entre eux, du mme type que celle qui existe dans les rapports avec I'administration. Le secret est un des instruments de domination ayant un intrt stratgique minent ; pour le moins que I'on puisse direo il rend possible la ngociation autour de I'assouplissement de la rgle et de son application au-del de la lgalitA4, en offrant ainsi I'administration une marge de manceuvre vitale. Diffuser I'information, s'ouvtir la socit, instaurer la transparence signifient que I'administration s'expose au contrle des groupes sociaux et qu'elle perd I'essentiel de son pouvoir vis--vis d'eux. C'est dans ce sens que le scret et I'information constituent des lments du rapport de force (ingalitaire) tant entre loadministration et les groupes sociaui qu'entre ces derniers eux-mmes en ce qui concerne I'accs privi' lgi la premire. Instrument de pouvoir pour I'administrationo moyen de contrl pour les associations, le couple secret/information implique un rapport d forces ; on comprend alors que < I'administration ne veuille pas donner des armes pour se faire fouetter >r45; loaccsaux documents administratifs en tant qu'arme de constitution d'un contre'pouvoir sso' ciatif s'avre alors un mythe. L'information administrative est un enjeu d'importance capitale dans les rapports administration/groupes sociaux I elle influe directement sur la reproduction de la position dominante de la premire vis--vis des secondset donc sur les rapports de domination. Dans ce cadre, la tendance administrative repre plus haut I'extension du domaine de la confidentialit et du secretodevient mieux explicable ; corrlativement, I'amlioration de I'information du citoyen de manire < paisible )) et non pas dans le cadre d'un conflit a6 est illusoire ; I'informtion administrative tant un enjeu, les parties intresses se disputent son contrle. Un point supplmentaire est susceptible d'illustrer loimportance de I'enjeu e I'infimation. L'administration dans ses raPports avec les associations dtient le savoir et donc le pouvoir d'un double point de vue : la comptenced'une part, la matrise de le savoir technique, coest--dire I'information (non technique) caractre politique (rapport de forces, alliances, ngociations) d'autre part. En fait, loinformation administrative concene ce-double savoir. Et coest ce double savoir qui intresse les
43. R. Di Ruzza, u Secret et conomie ", in Figures du secret, op. cit., p. 124. 44. C[. P. Grmion, Le pouvoir priphrique, Seuil, 1976. 45. Entretien avec un militant cologiste. 46. B. Lassere, < Six ans aprs...", art. cit,
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INFORMATION ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES
associations: elles veulent tre au coutant non seulement des options techniques que I'administration prsente comme invitables, bnficiant de loargument de la comptenceo mais aussi des situations de conflits, de contrainte et de compromis de nature politique qui mettent en cause les intrts en prsence et leur poids respectif; ce sont elles qui influencent, relativisent ou bloquent les choix techniques. Pour sa part, I'administration tente de jouer sur ces deux tableaux, en mettant en vant sa comptence technique tout en matrisant I'accs aux donnes d'ordre politique qui ont conduit la dcision en question. Plus ce choix est le produit contestable de l'influence d'intrts puissants (mais qui doivent rester discrets), plus I'information de nature politique est passe sous silencen car elle risque de compromettre la neutralit et I'impartialit de I'administration : ainsi, celle-ci cherche-t-elle viter le contrle extrieur. En faito elle lgitime ses choix par la comptence qui lui est gnralement reconnue, tout en prenant garde ne pas divulguer les conditions dans lesquelles ils ont t effectus. L'attitude inverse est cet gard aussi significative : Iorsqu'une administration, le ministre de I'Environnement par exempleo est d'accord avec les associations de dfense sur I'insuffisance technique d'un projet nuisible loenvironnement, elle mobilise avant tout ses ressourcespolitiques, en donnant aux associations cette information d'ordre politique qui leur permettra de faire contrepoids aux intrts dominants. Lopaulement mutuel de ces deux types de savoir ne fait pas de doute ; ctest l o rside en grande partie la marge de manceuvre administrative. D'habitude, I'aspect comptencemis en avant4Tvise lgitimer la dcision prise et neutraliser ou rendre insignifiant loaspectintrts en prsence, conflits et contraintes, car il s'agit justement du revers moins noble et plus discutable de la mdaille. C'est dans ce cadre que I'administration reconnat moins volontiers la comptence d'une association qu'elle ne I'exige 48I une comptence associative concurrente entranerait fcilement une exigence de connaissance des conditions politigues dans lesguelles un dcision a t prise, ce qui est ressenti courme une intrusion dans la plus profonde intimit administrative.
B) Inlormation
adtninistratiae et documents administratils
La position dominante de loadministration dans ses rapports avec les citoyens ou leurs groupements est aussi illustre par le mode de commu.
47. ... L'administration pense parvenir convaincre... davantage par la " dmonstration de sa capacit technique matriser des procdures et des rglementtions comlrlexes que par un effort de vulgarisation auprs des administis, des logiques qui Ies sous-tendentDi .Y. Prts, < Information crite, enjeu ou leurre?", in F. Galloudec-Genuys(sous la dir. de), Le dialogue crit aAministratiqn-administrs, La Documentation franaise, 1981,p. 164. 48. V. C. Spanou, L'administration et les nouveaux mouvements sociaux (_consommati-o_n, environn'ernent, femmes), thse d'Etat, Science politique, Univ. d'Amiens, 1987,pp.332 et s.
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nication instaur entre les deux milieux. On constate tout doabord que I'administration cherche souvent informer, diffuser une information sur sa mission, sur la manire dont elle la remplit, sur les possibilits offertes et les droits ouverts aux citoyens: il s'agit de ce quoon appelle les politiques d'information des ministres, qui s'adressent de manire indilfreniie au public susceptible de faire appel leurs services et rlont le souci principal- est I'amlioration de I'image de marque de_I'administration en queition. Ce mode de communication ressemble plutt un < simple prcessus de consommation des messages par les administra' trs > 49, dont les besoins et demandes spcifigues ne sont pas pris en compte : < il existe rarement des rencontres opportunes entre I'information mise et celle qu'un individu sollicite ) s0. I caractre unidimensionnel et unilatral d ce mode de diffusion de loinformation ne fait aucun doute sl ; il nglige trop I'information ascendante' c'est'-dire les attentes et ractions dei arlministrs, laissant ainsi I'administration loabri des pressions sociales52. La communication avee les individus et groupes intresss s'effeetue doailleurs en principe travers l'crit qui est aussi un support unidimen' sionnel ; officiellement, looral ntexiste pas dans les rapports administralionadministrs. A causede son ineontestable valeur de preuve suprieureol'crit y domine et I'on arrive mme au ( culte ile I'crit > 53. O", le support de communication noest pas neutre : il influence la nature du messageet dtermine des conditionJ de rception particulires s4; dans ce contexte' si l'crit constitue une garantie (sous certaines rserves), il est en mme temps un point de passageoblig, caractre dissuasifo dans les rapoorts ilu itoyen -de avec loadministration. Il contribue en outre, par la possibilit diffrer la rponse, crer un effet de d'istance entre eux 55, offerte sans compter les difficults des administrs face au dialogue crit s6, qui eux un sentiment d'inscurit aggravant le r_apport d'in' provoque-chez galit dj existant avee loadministration. Caractre unidimensionnel, unilatral et formaliste font de l'crit un moyen de communication et donc d'information mdiocre ; la recherche de contacts directs et personnels avec les services que l'on a observeauprs des associations,soexpligue par derrx sries de prblmes : d'une part, I'information diffuse travers locrit est partielle. insuffisante et mme souvent inadapte aux besoins conerets de loassociation. D'autre part, si le support de la communication influe
49. P. NoI. Le tambour de 'ville, ou comment I'administration coute, renseigne, informe, La Documentation franaise, 1982,p. 47. 50. Ibid. 51. Y. Prats, <Llnformation crite, enjeu -qui ou leurre? >, art.,cit', p.-163. a une mission de servic'e et qui 52. ... Or, iace une administration cherche" inforrner, ne trouve-t-on pas (...) un public procdant d'une autre dmarche, qui ne sait exprimer que les besoins ou des insatisfactions ? L'un parle tecliniue, I'autre vis-eune rponse socio-politique ;,n'y a-t-il pas l matine malentend et frustration ? u, P. NoI, op. ctt., p. 105. p.2. 53. CESIA, L'administration branche, La Documentation franaise, 1985, 54. P. NoI, op. cit., p. 71. 55. CESIA,' L'dmiiiitration branche, op. cit. (sous la dir. d), Le dialogue crit..., op. cit., p. 53. 56. F. Gall'<rudec-Genuys
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INFORMATION
sur le messageet les conditions de sa rception, il est vident que loinfor.n'est mation vhicule par l'crit pas forcment la mme que celle produite ou change au cours d'une discussion orale. Par les contacts directs et personnels, il s'agit donc de complter une information dj existante et surtout de la mettre en valeur par I'accs une quantit de renseignements gui ne prendraient jamais de forme crite : c'est ce moment-l qu'une communication double sensest susceptiblede s'tablir et I'adquation entre la demande d'information et la rponse de s'oprer. Cependant, l'information administrative est cense tre systmatiquement crite, alors que I'information orale a un rle complmentaire, ambigu et < discret > s7. Il est donc impossible de les considrer de la mme manire. On arrive ainsi la distinction qui subsiste de manire implicite depuis le dbut de cet article, entre document administratif et information administrative. Selon B. Even, il y a une distinction faire entre document administratif qui est un concept juridique et I'information qui prsente par nature un caractre immatriel, insaisissable et indpendant par rapport au clocument, bien quoelle constitue la matire premire de I'activit administrative. Le document administratif, toujours identifi l'crit, est loexpression juridique du support doinformation et l'instrument d'laboration ou d'application des actes administratifs s8. Afin de cerner la notion de document administratif communicable, la loi du 17 juillet L97B a eu recours une numration non limitative, ce qui tmoigne de la difficult d'une dfinition juridique doensembleet laisse dans ce sens subsister une imprcision autour de la notion s9. IVIalgr tout, le document administratif est toujours crit, ce qui pose le problme suivant: le principe doaccs aux documents consacr par la loi de l97B est-il limit I'information crtte ou comprend-il loensemble de loinformation administrative ? Et tout d'abord, comment peut-on dtinir cette dernire ? D'une manire gnrale, par information administrative on entend I'ensemble des informations produites et dtenues par I'adminis. tration 60: cette dfinition garde manifestement le silence sur la question de savoir qui peat avoir accs eette information. Or, I'aralyse qui pr. ede montre que I'information administrative constitue tn enjeu important dans les rapports administration/groupes sociaux? dans la mesure oir elle noest pas divulgue tous ; ainsi soaperoit-on que I'information ntexiste pas sans son contraire, flue I'information n'existe qu' cause du secret : c'est--dire d'un ensemble de connaissances,d'informations rser-
57. Y. Prats, art, cit., p. 163. !Q. B. Evqq, < La notion de document administratif >, AJDA, oct. 1985,p. 529. 59. Ibid. V. aussi B. Lasserre, J.-M. Delarue, Chroniqr.re gnraile de Jurispry1dgn-e qdministrative franaise, AIDA, 20 juillet-20 aotrt 1983, p. 402 et s. et p. 96 et s. AIDA,20 fvrier 1982, 60. P. Sotero, " L'accs aux sources de l'information administrative : transparence ou opacit ? >, Regard.ssur l'actualit 108,fv. 1985,-p.43.
A S S O C I A T I O N SE T I N F O R M A T I O N A D M I N I S T R T I V E
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ves guelques-uns et que le dtenteur ne -doit pas.rvler61 ou guoil 62' n'est pal auris rvlr en dehors du cercle et des buts prvus la l toi de lgZB privilgie premire vue l'crit, car coest forme officielle que revt l-'inforation administrative. Oro une loi consacrant le princip de communication ne pourrait pas doemble .exclure. de son diapplication le reste de loiriformation administrative, moins offi"hJ*p cielle^ peut'-tre mais bien existante, loinformation non crite. En fait, ne pas poser la loi ie I'a pas prise en compte, soit parce qu'elle est cen-se est considre simplement,-elle tout de problme particulier soit parce que -de rappelei la prfrence manifeste ngligeable. Or, il iuffit "od-" pour les ciniacts directso voire personnelso avec les services, pour en souligner I'importance. N" pr"ttuoi en considration que I'accs aux documents administratifso la loi d 1978 risque de donner ot e vue partielle dg pryblme de I'accs I'information administrative dans son ensemble. En fait, on a vu que I'accs des associations aux documents administratifs voque le dorrble problme de l'accs aux documents et de loaccs loinformation adminisiratiae intressant leur domaine doaction. Ces deux asPectssont intimement lis, au point gue si loaccs aux documents constitue un des moyens dernire peut aussi permettre loaccs au document d'informaiioo, "-"tt" qu" pouf le demandero I'association doit connatre prcis : ne serait-ce on existence, son sigialeent et tre en mesure de le localiser dans les ddales administratifl. L'information administrative ne se limite donc pas au contenu d'un document administratif, mais, et surtout, elle s'tend toute donne et tout renseignement qui aident situer le document prcis dans son contexte, apprciet sa_valeur, et qui rendent l'association u I'individu intress capable de I'utiliser. Toute cette information concerne I'activit adminisirative et peut par consquent tre gualifie d'information administrative. Cette distinction entre accs loinformation administrative et au document administratif prend une importance capitale,_-lolsqre l'eart qui est susceptible d'existr entre les deux est exploit par loadministration Jo p"" les ssociationsodans le cadre des-rapports- de pouvoir existant entre elles 63. Il faudra par consquent redfinir loinformation adm.inis' trative en fonction de li ralit des rapports administration'associations (ou d'une manire gnrale, administration-groupes sociaux)o coest--dire en tenant compte de son caractre d'enjeu.
61. Dictionnaire Robert, cit in A.-L. Mie, L',administration et le droit Bieer-Levralt, L'administration nouvelle, 1985,-p.13.^ - . t'lntiimitloi, - "'eZ.'e." ciitJ.tea""oOeturvs, it. tttaist, Le secret des fichiers, IFSA, Cahier n' 13, p. 4. Cuias. ---'ZSl 1976. a" cet cart entre docrrment administratif et information Siltiiiirif admfiislil-ive lT U fait que la loi de 1978n'oblige -depas I'administration _commula demande, mais des docu;ila des informations traboresen fonction aeja. or, I'inforrnation contenue dans ceux-ci est partielle ;;;;i; ;ii iiit""i s,i l;aministration peut avoir une image d'ensemble de i-trn-"tii "t n'a donc pas tablir un bilan, par exemple,. des l;uamitritt.ation Li ;it"iti;;l a rdioaciivit, ia suite d I'accident de Tchernobyl (Avis CADA, -"iiii"s 8-1-1987, Thomas; v. CADA, V" Rapport d'activit, paratre)'
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Dans ce cadre, par information administrative on entend tout rm.ent, . donne ou argument relatifs I'action administrative, utile aux associations. du -point de vue des rapports de force existant dans re champ particulier de leur asfisn - y ompris I'information sur I'existence ou l'inexistence d'un document - et suseptible de faire I'objet d'une retenue provi-qoireou.permanente, officielle ou-inofficielle, inteniionnelre ou pas, par les services administratifs, les collectivits locales, etc. En iani qu'gnjey, I'information administrative est une information signiricative, exploitable dans le câdre-.{esrappo,rts de pouvoir entre acters qui la valorisent et qui en font l'lmenf de leurs stratgies. si cette tentative de dfinition oprationnelle e l'information admi. nistrative emprunte un nombre d'lments la notion de secret, il est nanmoins incontestable que I'information ne devient un enjeu entre acteurs sociaux_que tant quoelle implique I'accs ingal, l'asence de transparence_et la capacit diffrentielle d'action gui en coule. En eftet, le manque d'information risque de blocluer I'action asso"o-plt"*"ot ciative, notamment dans le omaine d l'environemente et tl'affaiblir irrmdiablement le contre-pouvoir que les associations sont censes reprsenter face aux administiations et ux lus. une remarq-ue supplmentaire s'impose ce stade de loanalyse : rocrit Par sa yqI-9"I de preuve reste toujours important pour les associationso mme si I'information contenue esi ittcompite. L'o-rar risque de devenir un prtexte systmatiguepour empcher le contrle de I'aciivit administrative ; tant en ce gui- concerne une preuve apporter qu'en ce gui concerne une dcision attaquer, l'crit consefve toute sa valeur?. Il n'y.a doailleurs au_cunerelation a priori entre les couples oral/crit,, secret/transparence, dlautant plus qu ce dernier se carctrise par la subjectivit et la relativit. H froniire entre secret et transparence est difficile tracer et est variable et mouvante dans I'espace et dans le temps 6s. c'est ce caractre flou qui fait la force du ,"""t, laissant toute le ma_rgede manuvre I'aeteur qui pourra le matriser et re valoriser dans les rapports de pouvoir o il est 1mp[qu. car il soagit bien d'un
le cas..deIa FFSPN qui s'est vue opposer un refus lorsqu'elle _ oemande .91.Cf;.p.ex. a communrcatron des recommandations qu'avait envoves le Minlstre de l'.t.nviro.nnemenr. au Ministr,e de l'Industrie, a roiJJ-ae-i,piit"tio" a,"". g?Irlefe : il n'y avart donc_,pas de document crit ; les recommandations auraient ete lartes oralement. or, il_a t prouv par Ia suite, que ces recommandations n'ont jamals t_faites.' n.Il apparat poiri t-'moi# ilip;;ant-nipte -cburants, --'i.r tenu des .pratiques administrarives qu'un i"rstie--.-a;;; arrt." ministre des recommandations. qui ne fasenr puJ t ouji dl;."-;nt crit. Le.prtexte.d'une communication orare va-i-il'dqyerlii le ii"ue pi l'administrari.on pour ne _pas.appliquer la loi du fii-lbla-r1tive "iv. îa libtirt ct'acces aux documents administratifs ? J.-p. Raffin, in Courrier ae Natuie ", 69, sept.oct. 1980. 9-5.P.-Dibout, -< Pour u! droit Ia communication des documents administratifs >, Revue administrative 29 (173), sept.-oci. tiZO, p.-40+.--
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enjeu social : << le secret ne tire ses vertus et ses vices que de la dynamique des tensions sociales> 66. La loi de 1978 sur I'accs aux documents a t conue comme une tentative de rquilibrage des rapports d'ingalit existant entre les la position des premiers. Oro citoyens et I'administratin, en "eof"gant juridiques, de la ralit sociale modifie la dynamique rformes au-deh des le sens ou attnue l'rdeur-des volonts qui les ont instaureso alors que certaines zones de ltactivit tatique n'en tirent qu'une plus forte lgitimit pour rester dans I'ombre. Mm" cette relative ouverture de loadministration qui est cense tre ralise dans l'intrt des citoyenso est souvent coniidre comme un moyen d'efficacit ailministrath'e et donc un moyen d'accrotre la lgitimit du rapport ingalitaire existant avec l'administration. Tant que ce rappot ingalitaire existe et tant que des rapports do pouvoir eiistent entie I'administration et les groupes sociaux rivaux, I'accs loinformation administrative sera matrise par la premire el le secret administratif sera impossible liminer. Par consguent, si la loi de 1978 interpelle loadministiation en lui rappelant ses missions sociales et son devoir 'ittfo"mer, elle n'a pas pour objectif doliminer le secret : cela est par dfinition exclu, puisque cela supposerait la suppression des rapports de pouvoir entre acteurs sociaux.
et inf ormation ailministtatioe C) Stratgies associatirses Malgr son inadaptation et son inefficacit relative en ce qui coneerne Ioaction associative, la loi de 1978 constitue un instrument juridi4re important, tant du point de vue du fondement juridique de -l'exipen-ce de transparence administrative que du point de vue de ses effets pda' gogiques. Coest sous ces deux angles qu'il faut considrer I'utilisation tt".ii"" de la loi dans les rappots associations-administration ou lus. Pour remplir leur rle de contre'pouvoiro les associations-ont certai' nement besoin d'informations sur loaction administrative. On constate cependant que si la loi de 19?8 ne permet pas I'accs, I'ensemble de I'information administrative dont loaction associative a besoin, elle noest pourtant pas suffisamment utilise. Cette contradiction apparente pose deux questions essentielles: l)-Etant donn que I'information administrative leur est toujours indispensable, comment y accdent-elles, quelles sont le"s voies alternatives et peut-tre non-institutionnelles d'accs cette information ?
66. M. Coutotrx, art. cit., pp.3637' Ainsi que le fait remar-quer M. Coutoux, . Ia notin de droit I'infoimtion (...) ne pCut re que confuse dans sa gnralit. Sa signification est rechercher elans les t'endances auI-dplacements des drnarca-tions des secrets et des savoirs au sein de l'ensemble social, tout clplaoement ayant un effet de dstabilisation d-es configu-rations existantes et pouvant par consquent modifier les rapports de force " (p.22).
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2) Est.ce que la loi de 1978, avec ses forces et ses faiblesses,a une place dans leurs stratgies, et laquelle ? l) Zes ooies ahernatiues d'accs l'information administratioe
Si les canaux formels sont peu utilisso c'est qu'ils sont court-circuits. C'est en effet travers les rseaux inlormels que certaines associations russissent surmonter les principaux obstacls que I'on a examins. Tout d'abord elles obtiennent ainsi ltinformation pralable qui leur permet de connatre I'existence du document, son signalement et ia localisation, et plus gnralement I'existence doun projet d'amnagement et l'argument_ation qui le sous-tend, ainsi que Ies divergences d'opinion son gard au sein de I'administration ou d'un conseil municipal. De cette manire elles peuvent reprer les faiblesses d'une procdure, savoir si elles trouveront ventuellement des allis auprs d'un iervice administratif et_,, encore plus, quelle est la stratgie de I'administration leur gard. Elles peuvent d'ailleurs arriver jusqu' obtenir par voie informel les documents concerns, ce qui leur permet de rpondre loadministration de manire pertinente. Les canaux informels, plus ou moins permanents, sont composs parfois de militants associatifs qui travaillent dans le service conern ou qui y ont plus facilement accs; parfois ce sont simplement des fonctionnaires sensibles aux intrts que dfend I'assoeiation et rvolts eux. mmes de voir la mconnaissance des problmes doenvironnnement de la part de leu_r administration : r<Heureusement, il y a des gens qui nous aident... r>67. Transmettre I'information pertinenie, et plus enlore. Ie document lui-mme, loassociation? ne va pas sans craintes, hsitations et prcautions ; il ne s'agit souvent que de quelques indices que ces fonctionnaires laissent entrevoir aux asJociationJ. Lbligation de "."",re et le < chantage psvchologique ) qui en dcoule, rduiI videmment la rentabilit de ce canal informel ; le fonctionnaire en question doit r<faire le tri entre ce qui est vraiment confidentiel et ce gui noest qu'un camouflage pour co_nforter une action dj entreprise >i68. il n'mpche que le minimum d'information qui circule de cette manire est tri prcieux pour I'association qui, sinon, risque de sombrer dans I'inefficacit. Loexistence de ces rseaux informels appelle les remarques suivantes, relatives aux fonctions qu'ils assurent. Ils sont tablis sur la 6ase d'affinits idologiques,_de sensibilits communes qui tissent des liens personnels entre les militants dans les associations et les fonctionnaireJ dans les administrations. Mme si ces derniers n'oceupent pas toujours les postes les plus intressants pour loassociation d'un point e vue stratgique, ils ont des entres privilgies dans le service directement concern: ainsi sont-ils en mesure d'apprendre, de vrifier, de croiser et de mettre en
67. Entretien avec un militant associatif. 68. Entretien avec un fonctionnaire miitant cologiste.
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valeur - de manire directe ou indirecte - une information qui autre' ment serait d,un intrt moindre, sinon inexistant. De pluso tant par leurs fonctions en mesure de connatre I'avance I'existence doun projet, d'un document, d'un rapport et mme leurs points faibles et leurs irr' gularitso ces ionctionoui-""t p"onent^ en prvenir I'associationo rendant oublier que celle-l risque, iinsi son action plus efficace i il ttu faut pas_ accompli. le fait dfaut, de se tiouver devant -des pe-rsonnes trangres s,appliquant non seulement I'gard - qui I'administrtion, mais encore l'gard-des autres fonctionnaires du connatre service le dans ,uiror, de leurs attributions noont pas 69 "o I'oblig-ftio1 de I'information ou de I'affaire en cause documênt, de discriion professionnelle vise crer un sentiment de spcificit, une sorte d'eslrit de service, protgeant I'administration des pressions sociales. Le fonctionnaire n'est fas un citoyen comme les autres, p-gi:q1" son point de vue personnel doit toujours, passer derrire sa qualit de serviieur de I'Etat.- Or, cette amputation du citoyen-fonctionnaire trouve ses limiteso lorsque I'administraiion se montre trop sensible logard de certains intrts puissants et trop indiffrente l'gard d'autres, plus faibles, comme c'est ie cas de I'environnement : le statut du fonctionnairecitoven souffre alors de ses contradictions et certaines fuites sont invita' bles, sinon indispensables pour compenser le faible poids des intrts ngligs par loadministration. -A"insi-ces rseauxolorsqu'ils existento procurent-ils I'association tlne information administrative-prcieuse, lui permettant d'exercer un vritable contrle sur loaction admini-strative, trop louvent protge par le_fait que I'association ne dispose pas d'lments doinformation suffisants. Ils consti' tuent ainsi doune lart le contre-effet d'une ralit sociale, savoir une raction contre I'ingalit entre I'administration et les citoyens o-u grouPes sociauxo d'autre p""i lu soupape de sret de cette situation ingalitaire : tant en mesue de mani ponctuelle et occasionnelle,de_rquilibrer cette relation (puisgu'en donnant certaines informations I'association, ils restreign"oi'fo""-to.nt la marge de manceuvre de I'administration), ils canaHsnt du mme coup le mcontentement, en rendant.possible une < victoire >r associative sur le secret administratif, expression de cette ingalit. contrainte prineipale gui dcoule du caractre informel de ce ia q"i menace sa Propre stabilit^ - 6's5f rseau de communication "t Cela implique__gue loinformation t"t soo"ces. dvoiler le besoin de ne pas obtenue soit utiiise de rnanire allusiveo conditionnelle etc., et que le document ventuellement ainsi obtenu, ne puisse tre utilis en tant que tel. Cependant, ayant connaissance des procdures engages,I'association peut soit exercer ne pression montrant qu'elle noest pas dupe et qu'elle soit demander le docu' st plus ou moins au ourant de ce_qui s" ^P.ut-t9: et, le cas chant, officiellement loobtenir pouvoir pour men't quoelle a dj,
69.J.-C.Boulard, art. cit., P.672.
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INFORMATION
loattaquer en justice. Cette information pralable, vhicule par les canux informels, permet en outre de contrler la communication inigrale ou non du document et de revendiquer sa communication complte. C'est ainsi que s'explique en partie la demande e documents dont loassociationest enseigno-rel l'exiitence (notes ou lettres changesentre le Prfet et les Directeurs dpartementaux). Y contribue, titr; complmentaire, Ie recoupement de ienseignements diverso puiss dans la presse, le discours des responsables politi{ues ou administiatifs, les << brriits de couloir ))? etc. A I'inverse, pioc"rsur plus subtil, l'association peut ventuellement soupgonne l'inexistence d-'un document (rapport, vis, etc.), gui lgalement devrait exister, tant une condition'in-ispensable poir I'autorisation du commencement de certains travaux par e-xemple; or,s ce cas' elle formule une demande de communication- moins pur avoir le document que pour,.se voir rpondre qu'il n'existe pas : pu,rt y trouver un argument d'illgalit d'un acte- administratif et le "ll" fondemeni d'un recours devant le Trlbunal Administratif. D'o les demandes de documents que I'on pourrait qualifier de symboliques, puisquoelles ne visent pas le_document demand : soit que l'ssociation sait qu-'il n'existe pas,_mais a besoin d'une preuve officielle pour pouvoir agir,- soit qu,elle I'a dj en sa possessionJt vise vrifi"" ii I'ud]*inistration lui communigue I'intgralit de I'information contenue et d'en reprer les points faibleso soit enfin qu'elle I'a dj obtenu par voie inforeileo mais elle ne peut I'utiliser sans trahir sa source. En outre, ces contacts informels avec des fonctionnaires. tant souvent plus habitus manier les textes ou les informations techniques, permettent aux_associations de passer au peigne fin un document compliqu et peu exploitable par des non profesiioinels; cette possibilit est d'a;tant plus im-portante pour I'association que ses membreJ ne sont pas forcment d.es spcialistesdu domaine d'action correspondant. Evidemment toutes les associations, d'environnement ou autres, ne disposent pas d'un rseau de contacts informels avec I'administration concerne. on ne peut cependant ngliger la contribution de cette voie alternative d'accs I'information, I'efficacit d'ensemblede l'association. Plus particulirement, les grandes associations nationales et rgionales doenvironnement s'adressent beaucoup plus souvent directement n fonctionnaire de leur connaissance en vu d'obtenir les renseignements souhaits, que ne le font Ies associations Iocales ; cela parat iu premier ahord paradoxal, mais est ,notre avis plus facilement- explicabl si l'on tient compte des rapports_ de pouvoir xistant dans le champ particulier o agissent les unes et les autres (v. infra). ,.. S" gui mrit-e d'tre^ soulign en conclusiono c'est loinadaptation de I'information (offre d'information) diffuse ou communique pr I'adrninistration, aux besoins de loaction associative. ce n'est pas parce que loassociation a aecs aux documents administratifs de ot"ttia"" gnraie, que s-on_efficacit sera.autonatiquement amliore. C'est la rain pour laquelle les contacts directs et souvent personnels avec I'administration gardent toute leur importance. Cette obseration est confirme sur un plan
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totalement diffrent, savoir I'information des journalistes : tant trs dpendants d'une information rapide, fiable et immdiate, ils utilisent le jeu des rela_tionspereui aussi de manire prioritaire et systmatique -obteouls arrive-t-il par des sonnelles. Ainsi, I'esstiel des informations qui renseignements de il s'agit voies non institutionnelles, officieuses ; ensuite pour en croiser et combiner faudra quoil disparates, sont parfois -quelqu" d'iftressant. L'information .liffuse par I'adminis' tirer "Lor" tration'en direction des journalistes est peu adapte aux contraintes tlu mtier ; comme le fait ie-a"que" J.L. Bodiguel, < le journaliste a en effet besoin de I'administration. Mais ce dont il a besoin n'est pas forcment ce qu'elle souhaite lui donner. L'administration est moins une source d'informtions qu'un organe de vrification de celles obtenues par ailleurs > 70. Il reste prsent analyser la place qu'occupe loenjeu de loinformation administratirr duor les strtgies ssociaiives, c'est--dire la manire dont elle s'insre dans les rapports de pouvoir avec les lus et les adminis' hlumire de-l'analyse qui prcde, les trations; il soagit doesqu-iiser, logiques d'actiJn de prt et d'autre et le mode effectif doutilisation de la-loi sur I'accs aui documents administratifs par les associations. 2) L'informaton administratioe iluns les rupports de pouooir entre les associations et I' administration Loutilisation de la loi de I97B par les associationsne doit pas tre considre uniquement sous l'angle des possibilits qu'elle ouvle pour l,accs aux docriments administratifs. Il soagit de bien plus gue cela : elle fait partie des stratgies associatives l'gard du_ pouvoir- de I'administrati;n ou des lus lo-caux et ce titre elle va au-del de loobjectif direet I'accs aux documents. guoest ^ mise en application de la loi, il y a eu beaucoup Lors de la premire -la CADA concernnt des documents importants (grands de saisines de projets d'amnagement, nuclaire...) par des grandes associationsnatio. ^nals ou rgioniles ; le secret souveni oppos, la lenteur des-procdures et I'inefficaiit qui en dcoule, ont provoqu une rel".trve dception et I'utilisation de loi ne s'est pas rige en moyen d'action principal pour ces associations. Cela signilie qu'elles__ont-prob-ablement-trouv des -Irtthod"r d'action plus rapidei et plus rentables dans le cadre des rap-por_ts qu'elles entretiennlnt avlc I'adinistration. Malgr I'incitation de la CADA, des juristes etc.o d'utiliser la loi de l97B pour ( faire jurisprudence >rloineificacit immdiate concelnant les affaires concrtes a eontribu limiter plutt la porte de ce moyen doaction. IJn accroissement relatif des saiJines de CADA (et par consquent des demandes de documents en gnral) est cependant constater, de la part de certaines asociations locales.
70. J.-L. Bodiguel, < Information administrative politique et pailementaire 88 (973),juin 1986,p' 73. et pesse crite>, Revue
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TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES
C'est dans ce sens que le contexte et surtout Ies rapports de pouvoir dans lesquels I'association s'insre peuvent expliquer- les diffrenees importantes dans Ia frquence d'utilisation de la loi. C'est parce que la loi n'est pas un instrument juridique neutre, puisqu'elle tranche entre intrts antagoniques et contradictoires, en privilgiant I'une ou I'autre partie ; son utilisation n'est pas non plus donne d'avance, mais varie selon le cas, en -fonction de I'enjeuo de l'objeetif et de I'adversaire viss, du rapport de forces, du cadre d'action (national ou local par exemple) et de la nature de loassociation elle-mme : tous ces paramtres dfinissent donc rles stratgies adaptes. Pour expliquer la diversit dans I'utilisation de la loi" il faut justement tenir compte du contexte des rapports associations-administration/ lus. Au niveau des grandes associationi nationales, les rseaux informeis semblent en gnral plus dvelopps et les rapports avec I'administration sont plus complexes.Les enjeux acquirent souvnt une plus large audience - nationale - s1 lss partenaires sont ce niveau diffrents: ainsi la segmentation de I'appareil administratif permet aux associationsde trouver aupr_sdu gouvernement cental un interlocuteur privilgi qui suit les problmes d'e-n-vironnement,en l'occurrence, et avec qui dJs ailiances sont souvent possibles; dans ce cadre, I'adversaire vis se localise dans une structure administrative diffrente et la conjugaison des efforts entre le ministre et les associations vise permettre la prise en compte de I'environnement, ds le moment o les choix sont arrts. En outre, les associations rgionales c.t nationales disposent de moyens plus importants gue les associations locales et sont pluJ en mesure de s'opposer ces choix ; composes en grande partie de seientifiques elles font souvent preu_vgd'une comptence technique de haut niveau et sont par consquent capables de contester les choix techniques de I'administiation sur son propre terrain : la comptence ; disposant aussi d'un capital de mobilisation relativement important, elles sont plus I'aise dans leurs rapports avec loadministration. cela est perceptiFle dans la manire donf eiles utilisent la loi de 1978 sur I'accs aux documents administratifs : comme on I'a montr plus haut, elles l'utilisent plus souvent dans le cadre rl'un litige avec loadministration que ne le font les associations locales. Les alliances avec le ministre de l'Environnement passent souvent travers I'accs I'information administrative et fonctinnent dans les deux sens : chacun des partenaires puise dans l,argumentation de loautre ses propres arguments ; ainsi arrive-t-il que le ministre de l,Environnement exprime une opposirion de principe un projet d'amnagement _etreprenne son compte les avis dfavorables et les arguments is par les associations. A I'inverse, il arrive que les associatiois demandent es documents pour savoir quelle a t la position du ministre de I'Environnement propos d_oun projet et y cherchent des arguments supplmentaires permettant de contester une dcision nuisiblJ I'enviroinement. Or, les alliances avec le ministre de I'Environnement ne signifient pas tourjourrsdes rapports idylliques. Il arrive souvent que I'assciation demande I'accs un document administratif pour I'action "dot"l"r
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pour savoir s'il a effectivement dfendu du ministre de I'Environnement, -s'il a d se plier aux exigences tles la cause de I'environnement ou intrts rivaux. De cette manire est teste la crdibilit du partenaire administratif et pression est faite sur lui. < L'avis de votre ministre sera pour nos associ;tions un test de la crdibilit que I'on .peut apporter h procdure des tudes d'impact. En esprant que votre ministr_epou$a manifester sa aolont potitiqie de faire-respecter I'esprit_et la lettre de la loi relative la potection de la nature, pour lesquels nous. tentons d'uvrer le plus effiacement possible > 7i. < Dns cette affaire qui touche s'agit d'un proiet visant un p-arc de prs d'autres ministres, puisqu'il ^que ie minisire responsable au premier chef natnal, iI apparat tonnant de I'appiicatioo a" la loi de 1976 sur la protection de la nature, soit de q.ti ne tiennent pas compte des procdur"s impliques par.cette loi. ""o* A quoi sert l'tude d'i-mpact, si le ministre de l'Environnement lui-mme ne met pas en ceuve soi application ? Nous ne comprenons p?l le silence demandes-fgitimes d'information? qui rappellent, hlas? obstin iu.u "o* que n'intervienne en tous points la situation qoJ nous avons connue 1v-an_t 72. le changtment de la majorit au pouvoir' en mai lg8l > En ce qui concerne les rapports des associations d'environnement avec I'administrtion centrale, on ;ait donc plutt tent de dire que la loi de l9?8 est utilise souvent et des fini prvisibles, c'est--dire I'aecs I'information permettant le suivi et le contrle de I'action du ministre de l'Environneento en tant qu'alli possible, et le contrle des autres autoits administratives (ministres tehniques, EDF) en tant quoadversaires possibles,dont la lgalit des actions reste prouver.- -Au- niveau local par contre. les associations face aux Prfets et aux lus locaux, adoptent'desstratgiesplus subtiles. A ce niveau, les alliances avec une adminilstration sont moins probables : le Prfet est l'interlocuteur administratif privilgi, assist par les directeurs dpartementaux, alors dans les prfecture; soLl-.eginemrnent que les celufes "ooi"ortt"*"nt ihpuissantes. Ainsi les associations trouvent-elles plus ^difficilement rrn alli administratif capable de dfendre I'environnement face aux priorits locales dominantes. Quant aux lus locaux, qui voient dans les assoeia' tions une concurenc de leur lgitimit et l'expression d'intrts seetoriels, marginaux par rapport - leur conception - des priorits de la commune, ils entrtienneni l" plus souvent des relations difficiles avec elles. cela dpend en fait de ceJ dernires : lorsqu,'elles adop-tent vis--vis des lus une ittitude en rapport avec leur capacit d'action et leurs movens contestei leurs choix, e1lel entrent rarement en conflit limits, sans trop -explique une utilisation moindre du droit d'accs aux avec eux ; cela documents adminislraiifs et le fait que les demandes sont en principe formules en dehors de tout litige. Cette situation, qui sernble assez frquenteo compotte cependant des exceptions notables qu'il faudra ana71. Lettre de la FFSPN au Ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie, M. d'Ornano, 8-3-1979. -"' 12.-l,"iii ia FFSPN au directeur du cabinet du Ministre de l'Environnement (23-9-1982).
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lyser,. puisqu'elles ouleversent l'image d'une association locale plutt bien intgre dans le contexte institutinnel local. Ces associations contest311tlo qui sont I'exception, dveloppent en revanche des stratgies _ diffrenteso trs significatives en ce qoi concerne I'utilisation du dioit doaccs aux documents. Les demandes-sont dans ce cas systmatiqueset abondanteset les litiges frquents ; on peut parler alors d'uie sur-utilisution du droit d'accs et e la ti ae rszg. L'uiilisation des rseaux informels et les demandes symboliques de documents servent dans ce cas plus exercer une pre,ssionsur les lus, de manire constante et insistante, qu' obtenir une information prcise. La demande de documents n'irnplilque pas forcment la connaissance de leur evistence, tout au contraire i uj"t documents -les plus _ennuyeux pour les lus sont ceux qu'on souponne d'tre inexistants, alors que selon la loi ils doivent exiiter... AIrs, on tente... >>73.La concurrence entre les lus locaux et les associations lggrave cette situation et la rend souvent conflictuelle. Selon les dernires, les administrations semblent parfois plus ouvertes que les communes I les lus sont moins comptents que I'administration et oot pu" consquent plus de raisons de ne pas communiquer l'information ou les-do".r-"ni, dean. ds. Dans ce cadre, le renfo,rcement des pouvoirs des lus qu'implique la dcentralisation pro_voque de nouvelles ifficults pour le-s assciations. Les demandes d'accs systmatiques se heurteni cependant au refus tout aLrssi systmatique oppos par les lus et par leJ administrations. On parle alors d'cbus ile droit de la part des ssociations, ce qui n'a pourtant pas t prvu par la loi de 1978. cette demande trop frquente de documents est pratique dans le but de mettre au pied du mur les lus et les administrations gui s'obstinent ignorer le muvement associatif ; en rponse_ cette demande abusiveo on bbserve un refus implicite aussi lbusif de la part des autorits, quel que soit le documeni en cause. on s'aperoit donc que les relationi conflictuelles qui dcoulent d: cette pratique ne sont considr que _passu-r le point de s'amliorer : <<-J,avais M. par_ ses demarrdes iptitives, manifestement abusives par iur =., nombre et leur caractre systmatique, faisait obstacle au fonctioirnement normal des services administratifso et gu'il convenait de rejeter sa requte... >r. Dans ce contexte, la saisine de la CADA devient tout aussi systmatique ; chagun s'en remet la GADA pour sanctionner loautre. insi la saisine de la CADA est-elle pou,r Ies aisociations un moyen de pression c_ommodeet efficace, puisque les services concerns divent r-pondre devant elle des refus opposs. or, la saisine est souvent ressentle par eux comme une_attaque et notamment lorsquoil soagit d'une commune, elle peut tre .l'origine d'une dtrioration iupplmlntaire des rapporrs avec les associations: < la saisine de la GADA nus vaut des compliciions secrtaria-t-gnral de-la mairie ... {ui, depuis, dans une atmosphre "y"9.1." nous dlivre les pnible, pices courantei avec beaucoup de diffi;lts,
73, Entretien avec un militant associatif.
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'nous avons saisi mesure prise contre notre seule association parce que la CADA'... >. En fait, ce que I'on qualifie d'abws c'est la sur-utilisation de la seule arme dont dispose une association face un pouvoir local qui refuse de tenir compte des intrts reprsents : c'est la cause de l'apparition des << maniaques de la procdure >)et, en fin de compte, d'un dialogue de sourds entre les deux parties : < Si nous pouvons mettre une constatation, c'est que de plus en plus, les citoyens que nous sommes se heurtent des fins de non recevoir, lorsque nous voulons nous intresser la vie de notre commune... et nous vous ennuyons [a CADA] pour des futilits >. << .,. Cette associationmoadresse un nombre considrable de demandes de communication de documents sur divers dossiers.Ces multiples interventions conduisent entraver le bon fonctionnement du serviceo doautant plus que I'association formule des demandss irnprciseso impossibles >. satisfaire, contraignantes ou superftatoires... Ainsi la CADA se trouve parfois implique dans les rapports de pouvoir au niveau local, sa saisine reprsentant la menace et la sanction dans un conflit qui porte sur beaucoup plus que le refus de communication d'un document. Par un mystrieux dtournement, elle pallie d'une part I'inexistence de sanction prvue contre les lus et les administrations qui refusent autant la communication de documents que la reconnaissance d'un contre-pouvoir associatif trop offensif, d'autre part loinexistence de sanction contre loutilisation qualifie doabusive du droit d'accs par les associations. La Commission acquiert ainsi un rle de rgulateur et devient une pice essentielle des stratgies locales. Cette utilisation dtourne de la loi fait partie d'une stratgie associative offensive vis--vis des lus et des adrninistrations, et vise compenser la restriction abusive de I'accs I'information pratique par ces derniers. Il est intressant cet gard astuce > propos de I'exploitation que les militants associatifs parlent d'<< multiforme de cette loi, au-del de son objectif direct et pour remdier son inadaptation. Il devient vident que du point de vue des rapports de pouvoir concrets entre les associations et I'administration, la loi de 1978 est utilise de manire souvent diffrente par rapport ce qui tait prvu. Son inadaptation et son inefficacit constatesen ce qui concerne I'action associative en matire d'environnement, font quoelle n'a acquis qu'une place limite parmi les moyens d'action associatifs. Cependant, cette vision partielle ne doit pas cacher son rle pdagogique important; sans nullement nier la ncessit de loamliorer pour rendre son application effectiveo il faut admettre qu'elle constitue un instrument juridique de valeur, tant du point de vue de I'exigence de transparence administrative que du point de vue de la mise en cause du principe du secret. L'accs I'information administrative ne sera jamais ais et la transparence jamais complte pour les raisons prcdemment analyses; c'est cette ralit que rpond I'autonornie de cet instrument juridique qu'est la loi de 19780 par rapport la volont premire de ses auteurs: autant par
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INFoRMATIoN
ET TRANsPARENcE
ADMINISTRATIvEs
loarlmipisllution que par les associations, cette loi est souvent utilise d'une manire < dtourne >o imprvue, mais explicable par I'existence de rapports de pouvoir entre elles ; cette appropriation subtile de la loi par les acteurs sociaux correspond donc I'ingalit de fait qui les caractrise et qu'il est impossible d'liminer.

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LES ASSOCIATIONS FACE A L'INFORMATION ADMINISTRATIVE : LE CAS DE L'ENI/IRONNEMENT

lE. B. Lasserre et al., op. cit., p. ll5.

20. B. Lasserre et al., op. cit., p. 108.

ASSOCIATIONS ET INFORNTTION ADMINISTRATIVE

42. M. Coutoux, art, cit., p.25.

INFORMATION ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES

adtninistratiae et documents administratils

69.J.-C.Boulard, art. cit., P.672.

73, Entretien avec un militant associatif.

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