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ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO NO 654

Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998


Cludio Hamilton M. Santos

Braslia, julho de 1999

ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO NO 654

Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998*


Cludio Hamilton M. Santos**

Braslia, julho de 1999

O autor gostaria de agradecer os comentrios e sugestes de Jos Oswaldo Cndido Jr., Marlene Fernandes, Paul Mandell, Maria da Piedade Morais, Marcelo Britto, Katya Calmon, Ieda Lima, Antnio Carlos Campos, Diana Motta e Alex Freire. Os erros remanescentes so da inteira responsabilidade do autor. Da Coordenao de Poltica Urbana do IPEA.

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MINISTRIO DA FAZENDA Secretaria de Estado de Planejamento e Avaliao

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada


Presidente Roberto Borges Martins
DIRETORIA

Estquio J. Reis Gustavo Maia Gomes Hubimaier Canturia Santiago Lus Fernando Tironi Murilo Lbo Ricardo Paes de Barros

O IPEA uma fundao pblica, vinculada Secretaria de Estado de Planejamento e Avaliao do Ministrio da Fazenda, cujas finalidades so: auxiliar o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmica e promover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.

TEXTO PARA DISCUSSO

tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes.

Tiragem: 105 exemplares


COORDENAO DO EDITORIAL Braslia DF: DF : SBS Q. 1, Bl. J, Ed. BNDES, 10o andar CEP 70076-900 Fone: (061) 315 5374 Fax: (061) 315 5314 E-mail: editbsb@ipea.gov.br Home Page: http://www.ipea.gov.br SERVIO EDITORIAL Rio de Janeiro RJ: Av. Presidente Antonio Carlos, 51, 14o andar CEP 20020-010 Fone: (021) 212 1140 Fax: (021) 220 5533 E-mail: editrj@ipea.gov.br

PERMITIDA A REPRODUO DESTE TEXTO, DESDE QUE OBRIGATORIAMENTE CITADA A FONTE. REPRODUES PARA FINS COMERCIAIS SO RIGOROSAMENTE PROIBIDAS.

SUMRIO

SINOPSE

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INTRODUO

A ESPECIFICIDADE DO BEM HABITAO E A RACIONALIDADE ECONMICA DA INTERVENO GOVERNAMENTAL NO MERCADO DE HABITAES: ELEMENTOS PARA UMA DISCUSSO MAIS AMPLA DA POLTICA HABITACIONAL 8 AUGE E DECLNIO DO SISTEMA FINANCEIRO DE HABITAO (1964/1985) 10 A ATUAO DO GOVERNO NO SETOR HABITACIONAL NOS ANOS 1985/1994: CRISE INSTITUCIONAL E AUSNCIA DE RUMOS A ATUAO GOVERNAMENTAL NOS ANOS 1995/1998: O DIAGNSTICO OFICIAL E AS AES E PROGRAMAS DA NOVA POLTICA NACIONAL DE HABITAO 24 ALGUMAS PERGUNTAS SEM RESPOSTA: UMA TENTATIVA DE CONSTRIBUIO AO DEBATE SOBRE A EFETIVIDADE DA POLTICA NACIONAL DE HABITAO 30 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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SINOPSE

ste texto procura apresentar e discutir as linhas gerais e os resultados das polticas federais de habitao no perodo 1964/1998. A caracterstica bsica desse perodo que as polticas federais de habitao foram baseadas no Sistema Financeiro de Habitao (SFH), o qual financiou mais de 6 milhes de moradias. A concluso principal do texto que a poltica federal de habitao teve um ponto de inflexo em 1994, quando passou a focalizar mais eficientemente o atendimento s camadas populacionais de renda mais baixa, assim como as necessidades das pessoas na informalidade, seja no mercado de trabalho, seja no mercado habitacional. Essa poltica tambm tornou-se mais orientada para possibilitar o funcionamento adequado do mercado habitacional. A escassez de pesquisa econmica acerca do setor habitacional brasileiro, entretanto, nos impossibilita avaliar satisfatoriamente os resultados da poltica habitacional recente.

O CONTEDO DESTE TRABALHO DA INTEIRA E EXCLUSIVA RESPONSABILIDADE DE SEU AUTOR, CUJAS OPINIES AQUI EMITIDAS NO EXPRIMEM, NECESSARIAMENTE, O PONTO DE VISTA DA

SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E AVALIAO DO MINISTRIO DA FAZENDA.

ABSTRACT

his paper attempts to analyse the main guidelines and results of the brazilian federal housing policies during the period 1964/1998. The distinguishing feature of this period is that the federal housing policies were based on the Housing Financial System (SFH), which financed more than 6 million housing unities. The main conclusion of the paper is that the federal housing policies had a turning point in 1994, when it started to focus on the low income groups, as well as on the needs of the people in both informal labour and housing markets. The policy also became more oriented to enable the housing markets to work efficiently than before 1994. The lack of economic research on the brazilian housing sector, however, does not allow us to evaluate properly the results of the post 1994 federal housing policy.

POLTICAS FEDERAIS DE HABITAO NO BRASIL:

1964/1998

1 INTRODUO O propsito deste texto apresentar e discutir a evoluo das linhas gerais das polticas pblicas na rea de habitao no Brasil no perodo 1964/1998. A escolha do perodo em questo, naturalmente, no se deu por acaso. Em 1964 foi criado o Sistema Financeiro de Habitao (SFH), o mais ambicioso programa governamental para o setor habitacional jamais feito no Brasil, o qual financiou mais de seis milhes de novas habitaes em seus mais de trinta anos de existncia.1 A experincia dos erros e acertos do SFH at hoje repercute na discusso acerca da questo habitacional brasileira, de modo que a anlise de seu desenho e de sua evoluo constitui-se em insumo fundamental para o entendimento do debate atual acerca do tema. O ano de 1998, por sua vez, marca o amadurecimento da poltica nacional de habitao do governo Fernando Henrique Cardoso (lanada oficialmente em 1996). Porm, antes de analisarmos a evoluo das polticas habitacionais propriamente ditas, cumpre discutir em algum detalhe os mltiplos aspectos do chamado problema habitacional no Brasil. Esse procedimento tem o duplo propsito de explicitar nossa viso da racionalidade econmica da interveno governamental no setor habitacional e de alertar o leitor acerca de outras vises existentes sobre o mesmo tema. Com efeito, persiste na literatura alguma divergncia acerca do papel a ser cumprido pelo Estado no setor de habitaes e no so poucos os textos que partem de vises pr-estabelecidas do problema. Tendo em vista esses objetivos, alm da introduo, o presente trabalho est dividido em cinco captulos. Inicialmente, no captulo 2, discute-se a especificidade do setor habitacional e a racionalidade econmica da interveno estatal nesse setor. A seguir, no captulo 3, discute-se o desenho do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), marco fundamental da interveno do governo brasileiro no setor habitacional, assim como sua evoluo no perodo que vai da sua criao at a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1986. O captulo 4 discutir, de maneira muito breve, o perodo de indefinio da poltica habitacional no Brasil, o qual se iniciou com a extino do BNH e durou at o incio do governo Fernando Henrique Cardoso. As linhas gerais da Poltica Nacional de Habitao no perodo 1995/1998 so apresentadas no captulo 5, e discutidas, em carter introdutrio, no sexto e ltimo captulo deste trabalho.

Antes de 1964 as intervenes do governo na rea habitacional foram tmidas e/ou assistemticas. Ver, a esse respeito, Azevedo (1995, p.107-109), IBMEC (1974, p.9-12) ou Silveira e Malpezzi (1991, p.89-91).

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1964/1998

2 A ESPECIFICIDADE DO BEM HABITAO E A RACIONALIDADE ECONMICA DA INTERVENO GOVERNAMENTAL NO MERCADO DE HABITAES: ELEMENTOS PARA UMA DISCUSSO MAIS AMPLA DA POLTICA HABITACIONAL O bem habitao possui especificidades que justificam a atuao governamental no mercado de habitaes. Para os objetivos deste trabalho cumpre destacar as seguintes: (1) A habitao um bem muito caro,2 de modo que sua comercializao depende muito de esquemas de financiamento de longo prazo aos demandantes finais. (2) A habitao uma necessidade bsica do ser humano, de modo que toda famlia uma demandante em potencial do bem habitao. (3) A habitao responde por parcela significativa da atividade do setor de construo civil, que, por sua vez, responde por parcela significativa da gerao de empregos e do PIB da economia. As caractersticas (1) e (3) fazem que os governos classicamente atuem na direo de disponibilizar recursos para o financiamento do setor, seja de modo direto (isto , por meio da utilizao de fundos pblicos) e/ou indiretamente (por meio da legislao incidente sobre o mercado financeiro). Note-se que, nesse caso, trata-se de corrigir uma falha do mercado, levando-o a funcionar melhor ao gerar mais investimentos e, conseqentemente, mais empregos na economia. J as caractersticas (1) e (2) fazem que os governos classicamente tambm atuem na proviso de moradias destinadas s camadas menos favorecidas da populao.3 Ao contrrio da primeira forma de interveno citada, nesse caso o governo no auxilia o mercado, mas o substitui, uma vez que atua em um segmento que no atendido, mesmo que o mercado funcione com padres satisfatrios de eficincia.4 Note-se, ainda, que essas formas de interveno (seja para disponibilizar recursos de longo prazo, seja para atuar na rea social) levam o governo federal classicamente a atuar de forma mais ativa do que os governos locais sobre a questo. No caso brasileiro, as carncias habitacionais das camadas populacionais de baixa renda so muito grandes. Com efeito, as estimativas oficiais [Fundao Joo Pinheiro, 1995] apontam que
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Estudos costumam estimar que o preo da habitao , em mdia, quatro vezes superior `a renda anual de seu proprietrio (ver, a esse respeito, Lucena, 1986, p.3) . No linguajar da economia do setor pblico, a habitao pode ser considerada um bem meritrio, i.e., um bem passvel de ser produzido pelo setor privado ainda que um elevado nvel de preos possa impedir (...) o acesso de parcela substancial dos habitantes a eles. [Rezende, 1980, p.88]. Tendo em vista que substanciais economias externas esto associadas elevao (...) do nvel de consumo destes bens] pela comunidade, segue o argumento, a produo desses servios pelo governo considerada necessria. Basicamente, por insuficincia de renda para arcar com os custos associados ao consumo de servios habitacionais mnimos.

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a necessidade de novas moradias no pas da ordem de quatro milhes de moradias urbanas e mais de um milho de moradias rurais [SEPURB, 1996 e 1998], e que aproximadamente 85% dessas carncias se concentram nas famlias de renda inferior a cinco salrios-mnimos mensais. Alm disso, uma grande parcela do (j insuficiente) estoque de moradias do pas no conta com infra-estrutura adequada. Novamente, a maior parte desse dficit habitacional qualitativo concentra-se nas famlias carentes. Tais carncias fazem que haja um relativo consenso na literatura de que as polticas pblicas na rea de habitao devem buscar atender prioritariamente a essas camadas. Cumpre frisar, entretanto, que, ao longo de todo o perodo coberto por este texto, no houve poltica federal de habitao que no listasse entre seus objetivos prioritrios a atuao destacada nessa rea. Trata-se, portanto, de uma rea na qual saber onde atuar uma questo muito menos complexa do que saber como atuar. Com efeito, a despeito da experincia passada ter fornecido pistas seguras de como no atuar, ainda hoje a questo da efetividade do gasto pblico em habitao popular (e do gasto pblico social em geral) continua aberta. Esse aspecto do problema habitacional brasileiro, entretanto, constitui-se em um campo de pesquisa, em grande medida, pouco explorado pela literatura. A nfase no lado social da poltica habitacional no deve obscurecer a importncia da atuao do governo sobre o segmento de mercado do setor habitacional, dado que tal setor responde por parcela significativa da atividade econmica e do nmero de empregos gerados na economia. Ocorre que a escassez da oferta de fundos de longo prazo uma deficincia antiga do mercado financeiro brasileiro (o que, de resto, foi uma das razes que levaram criao do SFH) e que o segmento de mercado do setor habitacional altamente dependente desses fundos. Embora muito se saiba sobre as causas do esgotamento do SFH e j se tenha desenhado um esquema alternativo de financiamento de longo prazo para o setor (o chamado Sistema Financeiro Imobilirio SFI), relativamente pouco tem sido escrito sobre a efetiva viabilidade das alternativas de financiamento de longo prazo para a habitao, outro campo de pesquisa pouco explorado. Finalmente, importante ter-se em mente a natureza urbana da questo habitacional. Esse assunto central em qualquer estratgia de desenvolvimento urbano e a legislao que incide sobre questes tipicamente urbanas, como uso do solo, padres de edificao etc., influenciam os mercados habitacionais locais e, portanto, as condies de habitabilidade da populao. Estudo recente do IPEA [Motta, 1998], por exemplo, indica que a rigidez da legislao sobre o uso do solo pode ser responsvel pela rigidez da oferta de habitaes nas cidades e o conseqente aumento do nmero de habitaes informais. Os impactos da legislao que incidem sobre o solo urbano e os mercados habitacionais locais, em princpio, so passveis de mensurao e deveriam orientar a formulao dos planos diretores das cidades. Novamente, no parece haver, no Brasil, muitos textos disponveis sobre esse aspecto microeconmico da questo habitacional. Ao longo deste texto, trataremos basicamente dos dois primeiros aspectos da questo habitacional: a interveno do governo na proviso de financiamento de longo prazo para o setor de mercado e na proviso de habitaes para as camadas sociais de baixa renda. Em outras palavras, este texto examinar o problema habitacional de um ponto de vista macroeconmico. Tal opo, entretanto, reconhecidamente reducionista e deve-se apenas s dificuldades de obteno

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e sistematizao dos dados relativos aos aspectos microeconmicos do problema, dada a multiplicidade e heterogeneidade da gesto do uso do solo urbano nas cidades brasileiras.5

3 AUGE E DECLNIO DO SISTEMA FINANCEIRO DE HABITAO (1964/1985) O propsito desta parte do trabalho discutir o diagnstico que norteou a implantao do Sistema Financeiro de Habitao, seu desenho propriamente dito (o que ser feito na seo 3.1 ) e o funcionamento do sistema durante o regime militar, perodo que marca seu apogeu e o incio de sua decadncia (objeto da seo 3.2). A situao do setor habitacional brasileiro no perodo imediatamente anterior entrada em funcionamento do SFH era das mais graves. O crescimento explosivo da demanda por habitaes urbanas (derivado da intensificao do processo de urbanizao do pas), em um contexto fortemente inibidor do investimento na rea (marcado por forte acelerao inflacionria, taxas de juros nominais fixas e leis populistas no mercado de aluguis), acabou por gerar um dficit habitacional estimado em oito milhes de habitaes [IBMEC, 1974]. 3.1 O Diagnstico e o Desenho do SFH Como resumem Kampel e Valle (IBMEC, 1974, p.13): O sistema [vigente antes de 64] de concesso de emprstimos a valores nominais fixos distorcia o mercado em trs aspectos: primeiro, premiava os muturios, os quais pagavam suas amortizaes em cruzeiros desvalorizados; segundo, afastava a poupana voluntria desse mercado, tendo em vista as taxas reais de juros fortemente negativas; terceiro, minguava a capacidade de aplicao das poucas instituies existentes. poca, a resposta do recm-implantado governo militar brasileiro a esse problema foi a criao do SFH, um mecanismo de captao de poupana de longo prazo para investimentos habitacionais, cuja idia central era que a aplicao de um mecanismo de correo monetria sobre os saldos devedores e as prestaes dos financiamentos habitacionais viabilizaria tais investimentos (caracteristicamente de longo prazo), mesmo em uma economia cronicamente inflacionria. As fontes de recursos do SFH eram basicamente duas: (i) a arrecadao do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos (SBPE), isto , o conjunto da captao das letras imobilirias e cadernetas de poupana; e (ii) a partir de 1967, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), gerado a partir de contribuies compulsrias dos trabalhadores empregados no setor formal da economia. A idia essencial do sistema era, pois, que os imveis eram (...) bons ativos para lastrear os passivos assumidos com os depositantes livres (em cadernetas ou letras imobilirias) ou compulsrios (FGTS) [Abdalla, 1996, p.12]. O rgo central do SFH era o BNH, responsvel pelo gerenciamento do FGTS, pela normatizao e fiscalizao da aplicao dos recursos das cadernetas de poupana, e pela definio das condi5

Ainda que o estudo de Motta (1998) tenha contribudo para o preenchimento dessa lacuna.

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es de financiamento das moradias para os consumidores finais. Alm disso, o BNH tinha a incumbncia de garantir a liquidez do sistema diante de dificuldades conjunturais (derivadas, por exemplo, de eventuais problemas com a captao das poupanas voluntrias no curto prazo ou de elevaes temporrias dos ndices de inadimplncia dos muturios). Com efeito, como descreve Abdalla (1996, p.12), o BNH atuava como agente garantidor, seja das cadernetas, seja das letras imobilirias s quais aplicava a sua chancela. Alm disso, supria linhas de crdito [dado que era o rgo gestor do FGTS] e era rgo regulador, em uma mistura de papis semelhante do Banco Central. A fim de entender o funcionamento do SFH, conveniente dividi-lo em dois subsistemas (baseados nas suas principais fontes de recursos): o SBPE e o BNH-FGTS. No primeiro caso, os recursos das cadernetas de poupana e dos demais ttulos imobilirios eram captados pelas associaes de poupana e emprstimo (tambm chamadas de agentes financeiros do SFH) e serviam para financiar investimentos habitacionais propostos por empreendedores ou construtoras. Recebido o financiamento, o empreendedor responsabilizava-se pela venda das unidades habitacionais construdas aos consumidores finais (basicamente das classes de renda mdia e alta) e esses ltimos, por sua vez, responsabilizavam-se pelo pagamento do emprstimo s instituies financeiras, tornando-se, assim, muturios do sistema. O empreendedor, portanto, era apenas um intermedirio do processo, dado que aps a venda do imvel ele repassava sua dvida com as instituies financeiras para os muturios. J a arrecadao do FGTS, totalmente gerida pelo BNH, era destinada prioritariamente construo de casas de interesse social (conjuntos populares e cooperativas) [Azevedo,1995, p.293], ainda que posteriormente tenham sido canalizados tambm para os setores de saneamento e desenvolvimento urbano. Os principais responsveis pela construo dessas unidades habitacionais eram as Companhias de Habitao (COHAB), isto , empresas mistas sob o controle acionrio dos governos estaduais e/ou municipais [Azevedo, 1988, p.111] que associavam a execuo de programas setoriais de construo de habitaes s atividades financeiras referentes comercializao (IBMEC, 1974, p.14).6 Em outras palavras, obtinham financiamentos do BNH mediante apresentao de projetos tecnicamente compatveis com a orientao do banco, e supervisionavam a construo de moradias destinadas s camadas mais pobres da populao, de acordo com as prioridades estabelecidas pelos governos locais (os estados, no caso). A atuao do BNH, cumpre frisar, no se limitava apenas esfera financeira. Entre seus objetivos, constavam ainda outros itens, como, por exemplo, a promoo da melhor distribuio geogrfica dos investimentos atenuando os desnveis regionais e o mpeto (...) migratrio para as metrpoles, a eliminao (...) da promiscuidade das favelas e o aumento do investimento nas indstrias de construo civil, de materiais de construo e bens de consumo durveis (...) [IBMEC, 1974, p.20 e 21]. O BNH, em resumo, no somente era o principal definidor da poltica

Alm das COHAB, havia tambm as COOPHAB (isto , cooperativas habitacionais), alm de institutos e caixas de penso, que, junto com as COHAB, eram denominados agentes operadores do SFH.

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urbana no Brasil,7 como tambm, e justamente por isso, exercia papel determinante na promoo da indstria da construo civil e, portanto, do nvel de atividade e emprego do pas. O desenho institucional dos primeiros anos do SFH pode ser resumido pelo seguinte quadro:

QUADRO 1

BNH rgo controlador do SBPE e gestor do FGTS. Responsvel por toda a poltica habitacio-

nal do governo federal, alm de ser o emprestador de ltima instncia do SBPE.

SBPE agregado das instituies captadoras de poupana voluntria. Seus recursos eram utilizados para financiar investimentos imobilirios ( feitos por construtoras privadas) prioritariamente destinados s classes mdia e alta.

Companhias Estaduais de Habitao as COHAB obtinham financiamentos junto ao BNH, contratavam construtoras e repassavam, a preo de custo, as unidades habitacionais aos consumidores finais que se incumbiam de pagar o financiamento para as COHAB.

Empreendedores e construtores privados obtinham financiamentos junto ao SBPE, construam as unidades habitacionais e as repassavam para os consumidores finais, que ento se incumbiam de pagar o financiamento junto ao SBPE.

Recursos do FGTS o agregado da poupana forada dos trabalhadores. Seus recursos eram utilizados para financiar investimentos imobilirios ( feitos pelas COHAB), prioritariamente destinados classe baixa.

A expectativa dos formuladores do SFH era que o sistema fosse capaz de gerar de maneira auto-sustentada (e, portanto, sem maiores nus para o errio) recursos permanentes e em grande escala [Azevedo, 1995, p.292] para financiamentos ao setor habitacional, atendendo ao pblico de todas as faixas de renda. Entretanto, do que foi exposto, claro que o desempenho do SFH dependeria fundamentalmente de dois fatores bsicos: a capacidade de arrecadao do FGTS e do SBPE e o grau de inadimplncia dos muturios. Em outras palavras, essa dependncia significava que, apesar da sofisticao do seu desenho, o SFH, como de resto qual3.2 O Funcionamento do SFH no Perodo 64/85
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Ainda que o BNH no fosse formalmente o responsvel pela formulao da poltica urbana no Brasil (uma atribuio que durante muitos anos foi do Servio Federal de Habitao e Urbanismo SERFHAU), que, entretanto, no tinha meios para obrigar o BNH a atuar de acordo com as suas diretrizes e acabou sendo extinto.

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quer sistema de financiamento de longo prazo, era essencialmente vulnervel a flutuaes macroeconmicas que afetassem essas variveis. Como aponta Lucena (1986, p.22 e 23), No caso do FGTS, o volume de recursos arrecadados pelas instituies captadoras depender do nvel de emprego e do salrio mdio da mo-de-obra, nas outras instituies [captadoras de poupana voluntria, integrantes do SBPE] depender da renda e da taxa de juros real pagas aos aplicadores (...) interessante assinalar (...) [pois] que os recursos do FGTS e dos outros ttulos variam na mesma direo do ciclo, sendo sua aplicao feita compulsoriamente no mercado de habitaes. Cumpre notar, entretanto, que, enquanto a captao do FGTS foi significativamente positiva, o BNH tinha algum poder de atenuar os efeitos de flutuaes cclicas adversas (desde que, naturalmente, moderadas) sobre a captao de novos recursos voluntrios pelo SBPE. Nas palavras de Schulman (1996, p.37): No perodo (...) 1974-1979, os resgates do FGTS no passaram, em mdia, de 40% dos seus ingressos novos, o que dava, alm da recirculao, da aplicao do estoque que o FGTS j tinha, um fluxo positivo mdio, um ano pelo outro, em torno do 60% dos ingressos. Isso dava uma segurana a todo o sistema, j que naquela ocasio o BNH administrava os recursos do FGTS do qual tinha poder de suprir o fluxo de recursos voluntrios quando esse tivesse insuficincias e se recuperar quando tivesse sobras. E fez isso durante muito tempo. J era assim antes de 1974 (...) e acabou sendo assim at alguns anos mais (...). Talvez a principal (dadas suas implicaes polticas) entre as vulnerabilidades do SFH fosse o fato de que flutuaes macroeconmicas que implicassem quedas nos salrios reais necessariamente diminuiriam a capacidade de pagamento dos muturios, aumentando a inadimplncia e comprometendo o equilbrio atuarial do sistema. Dito de outra forma, danos graves ao SFH poderiam ocorrer no somente no lado da captao de novos recursos como do lado do retorno da aplicao dos velhos recursos. Com efeito, isto aconteceu justamente nos primeiros anos de funcionamento do SFH, os quais foram marcados por uma poltica anti-inflacionria que implicou baixo crescimento e queda nos salrios reais.8 A resposta do governo ao clamor da opinio pblica, descontente com o aumento da parcela das prestaes no total da renda familiar (a correo monetria foi consistentemente maior do que os reajustes salariais nominais no perodo em questo) e com o fato de os reajustes das prestaes ser trimestral, enquanto os salrios eram reajustados anualmente, foi a introduo do Plano de Equivalncia Salarial (PES) e do Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS). O Plano de Equivalncia Salarial estabelecia o reajuste anual das prestaes tendo como parmetro o aumento mdio dos salrios [Azevedo, 1995, p.293]. Ocorre que esse plano tinha consequncias danosas para o equilbrio atuarial do sistema, uma vez que os saldos devedores dos muturios continuavam a ser corrigidos trimestralmente. Para eliminar esse problema, passou-se a cobrar nos novos financiamentos uma sobreprestao mensal (...) (que seria destinada a) financiar o Fundo de Compensao das Variaes Salariais, o FCVS, que no final do contrato quitaria o saldo devedor remanescente de cada muturio [Simonsen, 1991, p.26].

Ver, a esse respeito, Lara Resende (1990).

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fcil perceber que, em um contexto de inflao moderada, esse descasamento entre os reajustes das prestaes e dos saldos devedores no particularmente grave (no caso limite de inflao zero, obviamente, nenhum). Com efeito, at 1979, quando a taxa anual de inflao no passou de 45%, o SFH no teve maiores problemas. A acelerao da inflao para os patamares de 100%, em 1980, e de 200%, a partir de 1983, em virtude dos sucessivos choques externos adversos que abalaram a economia brasileira, entretanto, mudou radicalmente o quadro. Como aponta Simonsen (1991, p.27): O primeiro grande erro ocorreu no final de 1979, quando a peridiocidade dos reajustes salariais foi reduzida de um ano para seis meses. Naquele momento, os reajustes das prestaes deveriam tornar-se semestrais, no nos antigos contratos, o que era impossvel juridicamente, mas nos novos. Para os muturios, isso nada teria de punitivo, at porque em 1979 e 1980 a correo monetria ficou muito abaixo da inflao e das percentagens de reajustes salariais. Alm da significativa acelerao inflacionria, o perodo 1983/1984 caracterizado ainda pelo fato de que, pela primeira vez desde o incio do SFH, o reajuste das prestaes dos muturios das classes mdia e alta foi maior do que seus reajustes salariais. Com efeito, at 1973, as prestaes foram reajustadas de acordo com a variao do salrio mnimo (ver tabela 1, adiante). Entre 1973 e 1982 elas subiram abaixo do mnimo. Ao longo de todo esse perodo, os reajustes salariais das classes mais altas no foram inferiores aos reajustes das prestaes mensais de seus financiamentos. Em 1983, porm, a poltica salarial foi mudada e instituiu reajustes diferenciados para as vrias classes de renda. Os setores de menor renda continuavam a ter seus salrios reajustados pela correo monetria plena, enquanto redutores eram aplicados aos salrios das classes de maior poder aquisitivo. Uma vez que o reajuste da prestao da casa prpria voltou a acompanhar o reajuste do salrio-mnimo, o aumento real da prestao da casa prpria para os muturios de renda mdia e alta foi inevitvel. Esse fato fez que tais setores, de grande (capacidade de) vocalizao das suas reivindicaes junto a imprensa escrita e falada [Azevedo, 1995, p.294], provocassem grande grita popular, que desembocou na criao de inmeras associaes de muturios, aumento de aes na justia e, principalmente, em um assustador aumento na inadimplncia do sistema (ver tabela 2), para o qual contribuiu ainda a recesso da economia.

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TABELA 1 Reajustes das Prestaes dos Muturios do SFH: 1965/1984


Ano 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 Reajuste do Salrio-Mnimo(%) 57,14 27,27 25,00 23,43 20,37 20,00 20,56 19,15 16,07 20,77 41,40 44,14 44,06 41,00 45,38 82,96 103,99 96,20 100,39 179,43 Correo Monetria (%) 63,00 39,20 23,23 25,00 18,51 19,60 22,67 15,30 12,84 33,31 24,21 37,23 30,09 36,24 47,19 50,77 95,57 97,76 156,58 215,27 Reajuste das Prestaes (%) 57,14 27,27 25,40 23,43 20,37 20,00 20,51 19,15 14,70 14,40 34,00 26,72 36,97 30,51 39,76 55,06 72,84 89,03 130,42 191,05

Fonte: Silveira e Malpezzi (1991, p.95).

TABELA 2 Evoluo da Taxa de Inadimplncia do SFH no Perodo 1980/1984


(Em porcentagem dos financiamentos) Ano 1980 1981 1982 1983 1984
Fonte: Gonalves (1997).

At Trs Prestaes em Atraso 21,8 24,1 28,7 34,1 31,5

Mais de Trs Prestaes em Atraso 4,3 3,7 4,8 12,3 23,1

Total 26,1 27,8 33,5 46,4 54,6

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Embora s tenha afetado as classes de renda mdia e alta no incio do SFH (i.e, antes da criao do PES e do FCVS) e no final do regime militar (devido poltica salarial implementada em 1983), a questo da inadimplncia sempre afetou as classes de renda at trs salrios-minmos. Com efeito, enquanto sua rea de atuao limitou-se ao atendimento s populaes com esse nvel de renda, o desempenho das COHAB foi muito prejudicado por elevados nveis de inadimplncia. A partir de 1975, entretanto, quando seu pblico-alvo passou a incluir tambm as famlias com at cinco salrios-mnimos de renda mensal, o desempenho das COHAB melhorou sensivelmente, e permaneceu elevado at a recesso que marcou o incio dos anos 80 (ver tabela 3).

TABELA 3 Nmero de Financiamentos do SFH e dos Programas Alternativos no Perodo 64/84 por categoria (Em mil unidades)
Ano At 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 Total 140,7 139,4 158,2 154,2 121,2 120,7 148,4 96,3 147,3 242,4 218,6 323,8 380,7 562,4 450,9 555,8 181,8 214,0
COHABS e COOPHABS SBPE

88,2 59,9 84,1 50,8 43,2 31,7 39,9 12,7 56,6 116,9 126,7 228,2 209,5 160,0 119,3 160,2 30,5 79,2

31,4 47,1 41,9 72,0 50,5 66,7 76,6 60,3 64,5 82,2 58,0 58,1 109,8 286,7 231,0 249,8 121,8 96,7

Outros Programas FGTS/ OGU 21,0 32,3 32,0 31,4 27,4 22,3 31,9 23,5 26,2 43,3 33,7 37,4 61,4 133,8 100.6 32,3 29,6 43,2

Fonte: Silveira e Malpezzi (1991, p.93).

O reconhecimento por parte do BNH da incapacidade do sistema de solucionar as necessidades de uma significativa parcela da populao de mais baixa renda do pas e do conseqente aumento da auto-construo e do nmero de habitaes informais foi, segundo Silveira e Malpezzi (1991, p.94), o principal responsvel pela criao de programas habitacionais especiais destinados s populaes de renda mensal inferior a trs salrios-mnimos. Tais programas, entre os quais se destacam PROFILURB, PRO-MORAR e Joo de Barro, visavam basicamente auxiliar a autoconstruo e/ou atuar na reurbanizao de reas habitacionais degradadas. Note-se, entretanto, que, como aponta Azevedo (1995, p.295), Os dados disponveis indicam baixo desempenho quantitativo destas iniciativas no convencionais. Menos de 6% das unidades financiadas [ao

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longo da existncia do BNH] foram destinadas aos chamados programas alternativos. Entre as moradias populares financiadas, somente 17,6% so oriundas destes programas especiais.9 praticamente consensual na literatura a viso de que o SFH apresentou desempenho bastante significativo ao longo do regime militar, quando financiou algo em torno de 400 mil unidades habitacionais anuais no seu perodo de auge (entre 1976 e 1982 ver tabela 3). No entanto, o sistema foi incapaz de atender s populaes de baixa renda. Com efeito, somente 33,5% das unidades habitacionais financiadas pelo SFH ao longo da existncia do BNH foram destinadas habitao de interesse social e, dado que o valor mdio dos financiamentos de interesse social inferior ao valor mdio dos financiamentos para as classes de renda mais elevada, lcito supor que uma parcela ainda menor do valor total dos financiamentos foi direcionada para os primeiros. Alm disso, muitos dos problemas que anos depois vieram a inviabilizar o sistema, como o rombo do FCVS e a baixa taxa de retorno dos investimentos habitacionais (provocados, em parte, pela poltica de aumentos de prestaes inferiores correo monetria no perodo 1973 1983), foram, de fato, gerados na gesto dos governos militares.

4 A ATUAO DO GOVERNO NO SETOR HABITACIONAL NOS ANOS 1985/1994: CRISE INSTITUCIONAL E AUSNCIA DE RUMOS O perodo que se seguiu ao regime militar foi caracterizado pela crise final do modelo de poltica habitacional baseado no SFH. Com efeito, durante os governos Sarney (1985-1990) e Collor (1990-1992), os problemas do sistema, que j se faziam sentir no ocaso do governo militar, se agravaram a ponto de praticamente inviabilizar qualquer tentativa de retomada da poltica habitacional nos moldes anteriores. A idia de que a poltica habitacional poderia ser feita mediante um sistema capaz de se auto-financiar (liberando os recursos do poder pblico para outros fins) foi praticamente sepultada, e o peso dos programas habitacionais alternativos, executados em sua maioria com recursos oramentrios e do FGTS, no total dos financiamentos habitacionais, aumentou consideravelmente. Ainda que a catica situao macroeconmica vivida pelo pas durante o perodo em questo tenha, de fato, contribudo para a desorganizao das polticas pblicas em geral e da poltica habitacional em particular, foroso reconhecer que outros fatores contriburam para a virtual falncia do SFH e a baixa efetividade das demais aes governamentais na rea habitacional. Ao longo desta parte do texto defenderemos que a ausncia de um diagnstico claro sobre a questo habitacional (que se refletiu nas freqentes mudanas no arranjo institucional no setor) e a dificuldade de se evitarem prticas clientelistas em um contexto de instituies democrticas pouco amadurecidas tambm contriburam para a crise da poltica habitacional brasileira ao longo do perodo em questo.
9

Note-se que, como se aponta, tais programas foram criados apenas no final dos anos 70, enquanto o SFH foi criado em 1964. Note-se, ainda, que esses programas no se destinavam prioritariamente produo de novas unidades habitacionais, mas a melhorias nas habitaes prexistentes, regularizao de lotes, instalao de equipamentos urbanos, etc.

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4.1 A Nova Repblica

Azevedo (1995, p.295) resume da seguinte forma o panorama do setor habitacional no incio de 1985: (...) quando se implantou a chamada Nova Repblica, o quadro existente no setor habitacional apresentava, resumidamente, as seguintes caractersticas: baixo desempenho social, alto nvel de inadimplncia, baixa liquidez do sistema, movimentos de muturios organizados nacionalmente e grande expectativa de que as novas autoridades pudessem resolver a crise do sistema sem a penalizao dos muturios.

A despeito de ter tomado posse com um discurso de renovao e de nfase na poltica urbana, inclusive com a criao do Ministrio do Desenvolvimento Urbano (MDU) e a formao de comisses de alto nvel para discutir a poltica urbana em geral e a poltica habitacional em particular,10 parece consensual na literatura que o novo governo tomou uma srie de medidas que vieram a prejudicar sensivelmente o desempenho da rea habitacional. A primeira, como aponta Azevedo (1995, p.296), foi a concesso de um elevado subsdio para os muturios do sistema em 1985, em resposta ao dos movimentos de muturios e do aumento da inadimplncia do sistema. Aps presses e contrapresses, mobilizao de parlamentares, partidos e muita discusso interna, o governo finalmente tomou a deciso final. Todos os muturios teriam um reajuste de 112% desde que optassem pela semestralidade das correes. Os que desejassem manter as indexaes anuais teriam um aumento correspondente correo monetria plena, ou seja, 246,3%. Desnecessrio dizer que, excetuando uma minoria mal-informada e decises irracionais, a quase totalidade dos muturios optou pela primeira alternativa, que incorporava a principal reivindicao da Coordenao Geral dos Muturios (112% de reajuste) [Azevedo, op. cit.]. Se, por um lado, o subsdio concedido contribuiu para diminuir as taxas de inadimplncia e, conseqentemente, aumentar a liquidez de curto prazo do sistema, por outro, esse subsdio aumentou consideravelmente o descasamento entre a evoluo do passivo (junto aos poupadores do SBPE e ao FGTS) e o ativo (as prestaes dos muturios) do SFH, contribuindo assim de maneira decisiva para a formao do rombo do FCVS, o fundo responsvel pela equalizao entre as operaes ativas e passivas do sistema. Alm disso, cumpre destacar o carter altamente regressivo do subsdio (indiferenciado) concedido aos muturios do sistema, dado que a maioria desses ltimos era composta por famlias de renda mdia e alta. O equilbrio atuarial do sistema sofreu um segundo forte impacto com o lanamento do Plano Cruzado, em 1986. De acordo com o plano, a partir de maro de 1986, as prestaes dos muturios deveriam ser reajustadas pela mdia dos reajustes dos doze meses imediatamente anteriores. Alm disso, deveriam permanecer congeladas pelos doze meses seguintes. Uma vez que a correo monetria continuou a reajustar o passivo do sistema (i.e, as contas de poupana e o FGTS), o Plano Cruzado contribuiu com uma parcela significativa do rombo do FCVS.11 Como aponta Si10 11

Entre os quais o Grupo de Trabalho de Reformulao do SFH GTRSH. O Plano Cruzado provocou ainda queda na arrecadao lquida das cadernetas de poupana, o que tambm prejudicou o SFH em relao oferta de recursos disponveis para os financia-mentos habitacionais.

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monsen (1991, p.27e 28): Com os subsdios aos muturios concedidos em 1985, e com o Plano Cruzado (...) lanou-se no FCVS um rombo que ningum conhece ao certo, mas que estimado na faixa de 20 a 30 bilhes de dlares. O resultado de toda essa pseudo-generosidade bem conhecido. Os muturios do SFH pagam prestaes irrisrias, na faixa de 5% a 10% dos aluguis correspondentes. Como resultado, essas prestaes nem cobrem os juros dos saldos devedores existentes. Isso significa que o sistema no consegue retorno de caixa que lhe permita conceder novos financiamentos em volume expressivo. Note-se, entretanto, que durante o perodo em questo o setor habitacional no sofreu apenas com os abalos ao equilbrio atuarial do SFH derivados da problemtica conjuntura macroeconmica (aps o plano Cruzado, vrios outros planos de estabilizao foram tentados, com impactos semelhantes sobre o sistema). O setor sofreu tambm profunda crise institucional, iniciada com a extino do BNH, que foi incorporado Caixa Econmica Federal, um banco sem qualquer tradio prvia na gesto de programas habitacionais. Note-se que na CEF a questo habitacional foi relegada a um interesse setorial, enquanto o BNH, que possua um efetivo de funcionrios qualificados que acumulavam a memria tcnica de mais de vinte anos de funcionamento do setor, tinha o problema habitacional como atividade-fim. O fechamento do BNH descrito por Azevedo (1995, p.297 e 298) da seguinte maneira: A forma como se deu essa deciso foi motivo de surpresa (...) uma vez que ocorreu de maneira abrupta e sem margem para contrapropostas. Este procedimento chocava-se com as declaraes de intenes e encaminhamentos anteriores feitos pelo prprio governo. (...) A maneira como o governo incorporou o antigo BNH Caixa Econmica Federal torna explcita a falta de proposta clara para o setor. Em outras palavras, nenhuma soluo foi encaminhada para os controvertidos temas que permeavam o debate anterior. Nesse sentido, a pura desarticulao institucional do banco, sem o enfrentamento de questes substantivas, somente agravou os problemas existentes. foi uma imensa confuso institucional provocada por reformulaes constantes nos rgos responsveis pela questo urbana em geral e pelo setor habitacional em particular. Em um perodo de apenas quatro anos, o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), criado em 1985, transformou-se em Ministrio da Habitao, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MHU), em Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social (MBES) e, finalmente, foi extinto em 1989, quando a questo urbana voltou a ser atribuio do Ministrio do Interior (ao qual o BNH era formalmente ligado). As atribuies na rea habitacional do governo, antes praticamente concentradas no BNH, foram pulverizadas por vrios rgos federais, como o Banco Central (que passou a ser o rgo normativo e fiscalizador do SBPE), a Caixa Econmica Federal (gestora do FGTS e agente financeiro do SFH), o ministrio urbano do momento (formalmente responsvel pela poltica habitacional) e a ento chamada Secretaria Especial de Ao Comunitria, a responsvel pela gesto dos programas habitacionais alternativos. Como resume o IPEA (1989, p.11), em um relatrio de avaliao da poltica habitacional da poca, a criao de um ministrio especfico para promover o desenvolvimento urbano foi recebida como uma manifestao clara de que o governo daria importncia crescente ao trato dos problemas setoriais urbanos. Em vez disso, tem-se presenciado a contnua desagregao insBNH

Com efeito, o que se seguiu extino do

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titucional do setor iniciada com a incorporao do BNH Caixa Econmica Federal [um rgo ligado ao Ministrio da Fazenda](...). A grave crise financeira e institucional, entretanto, no impediu que aes fossem tomadas na rea habitacional. Tais aes, entretanto, pela primeira vez desde 1964, basearam-se no fortalecimento dos programas alternativos do SFH e no em modificaes no sistema propriamente dito. Com efeito, nesse perodo, os programas habitacionais alternativos passaram a ter desempenho bem superior ao sistema convencional. Entre esses programas, merece destaque o Programa Nacional de Mutires Comunitrios, tal como seus antecessores PROFILURB, PR-MORAR e Joo de Barro, voltado para famlias de renda inferior a trs salrios-mnimos. Com grande aporte de recursos oramentrios a fundo perdido, tal programa propunha-se a financiar cerca de 550 mil unidades habitacionais. Segundo Azevedo (1995, p.300), entretanto, supe-se que pelo menos um tero das unidades financiadas no tinham sido construdas, devido, dentre outros fatores (...) m utilizao de recursos. (...). Ressalte-se tambm que a inexistncia de uma poltica clara de prioridades para a alocao de recursos tornou o programa presa fcil para o clientelismo e toda a sorte de trfico de influncia. O dinamismo dos programas alternativos da poca voltados s classes de renda mais baixa contrasta, entretanto, com o desmanche da rea social do SFH ocorrido no perodo em questo. O fato que os programas alternativos eram voltados para a mesma clientela do segmento social do SFH, ou seja, as populaes com renda inferior a trs salrios-minmos, e ofereciam unidades habitacionais em condies muito mais favorveis do que este ltimo (dado que eram altamente subsidiados). Alm disso, as COHAB, principais responsveis pelo atendimento s demandas sociais do SFH at ento, tiveram seus financiamentos bastante restringidos pelo governo central, a pretexto de contribuir para a diminuio do endividamento de estados e municpios com a Unio. Tal fato fez que as COHAB passassem de agentes promotores (i.e, tomadores de emprstimos do FGTS e executores de obras) a meros rgos assessores, diminuindo assim a capacidade de atuao dos estados e municpios na questo habitacional. Percebe-se assim que a crise do SFH, em particular, e a de todo o setor habitacional, em geral, aprofundou-se durante o perodo 1985/1989. Ao longo desses anos, o equilbrio atuarial do SFH sofreu fortes abalos e, com a extino do BNH, o setor habitacional foi atirado em grande crise institucional. Mesmo os pesados investimentos realizados nos programas alternativos, se por um lado tiveram o mrito de focalizar uma faixa de renda que vinha sendo negligenciada, por outro foram objeto de todo tipo de m utilizao de recursos, o que contribuiu para enfraquecer as COHAB e, portanto, aumentar a centralizao da poltica habita-cional. No surpreendente, pois, que a atuao do governo da poca na rea habitacional tenha sido classificada pelo IPEA (1989, p.34) como um conjunto de aes segmentadas, sem articulao adequada a uma poltica consistente e coerente com os objetivos expressos nos planos de governo, que determinam tratamento prioritrio populao de baixa renda. 4.2 Os Governos Collor e Itamar Franco Durante o conturbado governo Collor (1990-1992), o quadro de crise das polticas pblicas na rea de habitao se agravou, e foi marcado por mudanas superficiais no SFH

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(como a facilitao da quitao dos imveis e a mudana no mecanismo de correo das prestaes)12 e por programas na rea da habitao popular caracterizados pela m utilizao dos recursos pblicos. O principal programa, entre esses ltimos, que, com a extino do Ministrio do Interior, passou para o controle do Ministrio da Ao Social o Plano de Ao Imediata para a Habitao (PAIH) , previa a construo, em carter emergencial, de aproximadamente 245 mil unidades habitacionais em 180 dias, por meio da contratao de empreiteiras privadas. Azevedo (1995, p.302) resume os resultados do PAIH da seguinte forma: A avaliao preliminar do PAIH mostra o no cumprimento de vrias metas estabelecidas: o prazo estimado de 180 dias alongou-se por mais de dezoito meses; o custo unitrio mdio foi (...) bem superior ao previsto (...) ocasionando uma diminuio de 245 mil para 210 mil unidades. Por fim, por motivos clientelistas (...) o plano no seguiu os percentuais de alocao de recursos definidos pelo conselho curador do FGTS para os diversos estados da Federao. Alm dos problemas apontados, cumpre destacar ainda que o perodo em questo foi marcado pela desvinculao dos programas habitacionais dos de saneamento e desenvolvimento urbano (o que contraria o relativo consenso de que a integrao desses programas produz resultados socialmente mais eficientes), pela ausncia de controle sobre a qualidade das habitaes construdas e, principalmente, pela irresponsabilidade na gesto das fontes de recursos desses programas, notadamente o FGTS. Como aponta Gonalves (1997, p.28), A efetiva retomada das operaes com recursos do FGTS (...) voltou a ocorrer nos anos de 1990 e 1991, quando foram contratadas cerca de 526 mil unidades, sendo 360 mil somente no ano de 1991. O volume de operaes contratadas nesses dois anos, no entanto, comprometeu o oramento dos anos seguintes impedindo a realizao de novas operaes. (...) boa parte das 526 mil unidades visaram a atender objetivos polticos e muitas delas apresentaram problemas de comercializao, sendo que no final de 1996 mais de 50 mil delas no haviam sido comercializadas e um nmero expressivo delas no tinha sua construo concluda. Boa parte delas, inclusive, s ter sua comercializao viabilizada por valor bem inferior ao custo incorrido em sua produo, demonstrando que sua contratao no observou os critrios tcnicos requeridos. Com o impeachment de Collor e a posse de Itamar Franco, a gesto das polticas pblicas na rea de habitao sofreu considerveis alteraes. Durante o perodo em questo, os programas na rea de habitao popular, agora sob o controle do Ministrio do Bem-Estar Social, foram redesenhados e passarm a exigir a participao de conselhos com participao comunitria dos governos locais e uma contrapartida financeira desses ltimos aos investimentos da Unio. Tais mudanas aumentaram significativamente o controle social e a transparncia da gesto dos programas em questo, e constituram-se em ponto de inflexo importante na conduo das polticas pblicas na rea de habitao popular. interessante notar que os referidos programas, notadamente o Habitar-Brasil e o Morar-Municpio, ou foram mantidos na gesto posterior (como no caso do Habitar-Brasil, ainda que com modificaes e aperfeioamentos), ou serviram de base para a formulao de programas semelhantes.
12

Ver, a esse respeito, Azevedo (1995, p.301 a 303).

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Alm de reformular os programas habitacionais na rea de habitao popular, a gesto Itamar Franco tambm se ocupou da concluso das obras inacabadas contratadas na gesto anterior com recursos do FGTS, fez algumas modificaes no SFH ao extinguir o PES (o mecanismo que gerou o rombo no FCVS) e criou um plano de amortizao baseado no comprometimento da renda em substituio ao antigo Plano de Equivalncia Salarial. Tais mudanas, entretanto, no tiveram flego para reverter o quadro de crise estrutural do sistema.

5 A ATUAO DO GOVERNO NO SETOR HABITACIONAL NO PERODO 1995/1998: O DIAGNSTICO OFICIAL E AS AES E PROGRAMAS DA NOVA POLTICA NACIONAL DE HABITAO A posio oficial do governo brasileiro acerca da questo habitacional est explicitada nos documentos Poltica Nacional de Habitao (1996) e Poltica de Habitao: Aes do Governo Federal de Jan./95 a Jun./98 (1998), da Secretaria de Poltica Urbana do Ministrio do Planejamento e Oramento do Brasil que, desde 1995, o rgo federal responsvel pelo tratamento da questo urbana. Tais documentos caracterizam o modelo de interveno governamental no setor habitacional baseado no SFH como: (i) esgotado em virtude das crescentes dificuldades com a captao lquida das suas fontes de recursos (notadamente o FGTS); (ii) regressivo por ter beneficiado principalmente as camadas de renda mdia e mdia alta com elevados subsdios implcitos pagos com recursos do errio; e (iii) insuficiente porque durante trinta anos o SFH produziu apenas 5,6 milhes do total de 31,6 milhes de novas moradias produzidas no pas. Alm disso, os documentos do governo federal condenam a m utilizao dos programas alternativos, culpando, entre outros fatores, a excessiva centralizao da gesto desses programas pela falta de controle social dos investimentos realizados. Em contraposio, o modelo proposto pelo atual governo tem quatro premissas bsicas: (i) a focalizao das polticas pblicas voltadas para a rea habitacional no atendimento das camadas populacionais de baixa renda, que, conforme se observou na seo 3.1, concentram cerca de 85% do dficit habitacional brasileiro; (ii) a necessidade de descentralizar e aumentar o controle social sobre a gesto dos programas federais de habitao; (iii) o reconhecimento, por parte do governo, de sua incapacidade de resolver sozinho o problema habitacional do pas e da necessidade de tentar melhorar o funcionamento do mercado de moradias no Brasil; e (iv) o reconhecimento de que as polticas pblicas no devem negligenciar a grande parcela da populao de baixa renda do pas que trabalha no setor informal da economia e/ou habita moradias informais. Ainda que sob o risco de simplificao excessiva, parece possvel dividir as aes e os programas da Poltica Nacional de Habitao em trs grandes grupos: (i) atuao no financiamento (a fundo perdido ou subsidiado) a estados e municpios para a reurbanizao de reas habitacionais muito degradadas com melhoria das habitaes existentes/construo de novas habitaes e instalao/ampliao da infra-estrutura dessas reas, ocupadas principalmente pelas camadas populacionais de renda inferior a trs salrios-mnimos mensais; (ii) atuao na proviso de financiamentos de longo prazo para a construo/melhoria de habitaes destinadas principalmente populao de

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renda mensal at doze salrios-mnimos mensais; e (iii) polticas voltadas para a melhoria da performance do mercado habitacional (ou enabling market policies), tanto na reformulao da legislao quanto no desenvolvimento institucional e tecnolgico do setor. A seguir, discutem-se brevemente os principais programas e aes desses trs grandes grupos. O governo federal tem atuado bastante no financiamento a estados e municpios para melhorar as reas habitacionais degradadas e habitadas por populaes de renda mensal inferior a trs salrios-mnimos. Os dois principais programas federais na rea Pr-Moradia e Habitar-Brasil investiram, em conjunto, cerca de dois bilhes de dlares no perodo 1995-1998 [SEPURB, 1998]. 5.1 Programas Voltados para Melhorias em reas Habitacionais Degradadas e Habitadas por Populaes de Renda Mensal Inferior a Trs Salrios-Mnimos Mensais Os dois programas tm desenho e objetivos muito semelhantes. Em ambos os casos cabe aos estados e municpios apresentarem projetos s instncias federais que, ento, decidem sobre a liberao ou no do financiamento, levando em conta, entre outras variveis, a disponibilidade de recursos, a qualidade tcnica do projeto, sua relao custo-benefcio, sua adequao aos objetivos dos programas etc. Ao receber o financiamento, o poder pblico local realiza ento as melhorias nas comunidades escolhidas (geralmente caracterizadas por elevado grau de informalidade) e legaliza a situao das famlias beneficiadas. Na maioria dos casos, o poder pblico local no exige qualquer tipo de contrapartida populao beneficiada, mesmo porque no h nada no desenho dos programas que o obrigue a cobrar pelas melhorias efetuadas. importante notar, portanto, o carter assistencialista desses programas, cujo pblico-alvo so reas habitacionais degradadas, caracterizadas pela extrema pobreza de seus habitantes e que, justamente por isso, necessitam de aes emergenciais do poder pblico. A relativa escassez de recursos para esses programas, aliada despreocupao quanto recuperao dos custos, fazem que seu escopo seja necessariamente limitado. Essa concluso reforada quando se nota que esses programas no visam principalmente a construo de novas unidades habitacionais (ainda que contemplem essa possibilidade em alguns casos), e sim melhoria das unidades existentes. Assim, atua-se muito mais na reduo do dficit habitacional qualitativo do que no quantitativo (concentrado, como vimos, na faixa de renda de at cinco salrios-mnimos). As tabelas 4 e 5, a seguir, resumem o alcance e a evoluo dos dois programas.

TABELA 4 Habitar-Brasil e Pr-Moradia: Sntese da Execuo dos Programas 1995/1998


Programas Pr-Moradia Habitar-Brasil
Fonte: SEPURB.

Investimentos (R$ milhes) 1 072 1 090

Famlias 285 000 437 524

Empregos Gerados 102 235 103 314

Municpios Atendidos 630 2 546

Obras Realizadas 1 175 4 241

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TABELA 5 Habitar-Brasil e Pr-Moradia: Percentual de Famlias Beneficiadas por Forma de Interveno (1995/1997)
Famlias Beneficiadas (95/97) Produo de moradias Urbanizao Melhoria habitacional e infra-estrutura Urbanizao de favela
Fonte: SEPURB Obs.:Os dados do Habitar-Brasil referem-se apenas a 1995 e 1996.

Percentual 24,2 54,2 5,0 16, 3

Embora bastante parecidos, os programas aqui focados apresentam algumas diferenas importantes. A principal diz respeito a suas fontes de recursos. Enquanto o Habitar-Brasil financiado com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), o Pr-Moradia financiado por um fundo gerado a partir de contribuies mensais compulsrias dos trabalhadores empregados no setor formal da economia, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). A principal implicao desse fato que, ao contrrio dos financiamentos concedidos com recursos oramentrios (que no precisam ser repostos), os financiamentos concedidos com recursos provenientes do FGTS tm necessariamente de ser ressarcidos a fim de evitar o seu esgotamento. Isso faz que as exigncias financeiras (notadamente quanto capacidade de pagamento de estados e municpios) para a aprovao dos financiamentos para o Pr-Moradia (que utiliza recursos do FGTS) sejam muito mais rgidas do que para o Habitar-Brasil, dado que os seus financiamentos (que utilizam recursos do OGU) so concedidos a fundo perdido. Essa a principal razo, apontada pelo prprio governo, para a diferena de desempenho dos dois programas. Ao contrrio do Habitar-Brasil, o desempenho do Pr-Moradia ficou abaixo do esperado, e houve sobra de recursos porque grande parte dos municpios brasileiros (notadamente nas regies mais pobres do pas) no tem condies de atender s exigncias financeiras para a participao no programa. A diferena quanto origem dos recursos reflete-se tambm na distribuio regional da sua disponibilidade. Enquanto, no caso do Pr-Moradia, a disponibilidade de recursos definida a partir das normas tcnicas de utilizao do FGTS, no Habitar-Brasil definida pelo Congresso Nacional, responsvel pela aprovao final do Oramento Geral da Unio. Assim, a ingerncia de fatores polticos no segundo caso claramente maior do que no primeiro. Outra importante linha de atuao do governo federal na questo habitacional a concesso de financiamentos diretamente a pessoas fsicas com renda mensal de at doze salrios-mnimos. Com efeito, o principal programa federal ligado a essa rea, o Carta de Crdito FGTS, financiou cerca de US$ 5 bilhes no perodo de janeiro de 1995 at junho de 1998 (mais do que o dobro do Habitar-Brasil e do Pr-Moradia somados), beneficiou aproximadamente 265 mil famlias e gerou cerca de 145 mil empregos [SEPURB, 5.2 Concesso de Financiamentos de Longo Prazo para a Construo/Melhoria de Habitaes para a Populao de Renda Mensal at Doze Salrios-Mnimos

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1998]. Tal programa, de acordo com o governo, representa uma importante mudana na estratgia de concesso de financiamentos imobilirios que, no modelo vigente at 1994, eram majoritariamente direcionados s empresas construtoras. O crdito direto ao consumidor, segundo esse raciocnio, garantiria maior liberdade de escolha para o cidado, que poderia optar por uma srie de alternativas que vo desde a compra de imveis prontos novos ou usados (no modelo anterior o financiamento era concedido apenas para a compra de imveis novos) at a compra de terrenos ou de materiais de construo. O desenho do Carta de Crdito FGTS bastante simples. O cidado procura uma agncia da Caixa Econmica Federal e, aps comprovar, entre outras coisas, que sua renda familiar est dentro da faixa-alvo do programa, que no proprietrio de nenhum imvel na regio onde mora e que tem capacidade de pagamento (a prestao mensal no deve ultrapassar 30% da renda familiar), recebe uma carta do banco que lhe garante, por um ms, um crdito a ser utilizado em uma das modalidades do programa (aquisio/reforma de imveis, compra de materiais de construo, etc.). Trata-se, portanto, de um programa de demanda espontnea. A preocupao com o atendimento s parcelas da populao de baixa renda envolvidas com o setor informal evidenciada nesse programa pelos esforos do governo para flexibilizar os mecanismos de comprovao de renda, a fim de que se consiga captar a renda informal das pessoas. A fonte de recursos do Carta de Crdito FGTS, assim como ocorre com o Pr-Moradia, o Assim, todos os financiamentos concedidos devem ser ressarcidos, ainda que as taxas de juros cobradas por esses financiamentos sejam significativamente mais baixas do que as taxas de mercado. O programa envolve, portanto, um componente de subsdio no desprezvel (nesse caso, do FGTS em benefcio dos tomadores finais do crdito habitacional). Ainda assim, cumpre notar que o Carta de Crdito FGTS coerente com o diagnstico oficial de que o principal responsvel pelo equacionamento do problema habitacional a prpria sociedade, e no o governo (a quem caberia apenas o papel de indutor/facilitador do processo). A concesso do financiamento direto ao consumidor vista como uma forma de o governo auxiliar a sociedade (sem discriminao daqueles cidados que trabalham em atividades informais e/ou habitam em moradias informais) a resolver seus problemas habitacionais, sem, contudo, tomar para si essa tarefa.
FGTS.

5.3 Polticas Facilitadoras da Atuao de Mecanismos de Mercado

Alm de gerir os programas de investimento discutidos nas sees 4.1. e 4.2, o governo tambm tem atuado no desenvolvimento institucional e na modernizao da legislao que incide sobre o setor habitacional (notadamente as legislaes ambiental e sobre o uso do solo urbano). Uma vez que tais aes so inerentemente mltiplas e heterogneas, o presente texto discutir muito brevemente apenas aquelas que, em nossa opinio, tm maior capacidade de influenciar o desempenho de todo o setor. Tais aes so as seguintes: (a) O Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade Habitacional (PBQP-H): Um fator que tem contribudo para piorar os ndices de produtividade na construo de habitaes no Brasil o alto custo mdio e a falta de padronizao dos materiais de construo utili-

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zados. A fim de atenuar esse problema, o governo tem atuado na formao do Sistema Nacional de Certificao, cuja principal atribuio ser aumentar o grau de padronizao dos materiais de construo brasileiros, o que dever contribuir para o aumento da escala de produo das firmas e para a diminuio dos custos de construo. O programa consta ainda de iniciativas na rea de treinamento de pessoal e apoio auto-construo. (b) Criao do SFI/flexibilizao do SFH: Um fator fundamental para uma boa performance dos mecanismos de mercado na rea habitacional a existncia de oferta de recursos de longo prazo que possa ser canalizada para o setor. Tanto a criao do SFI (Sistema Financeiro Imobilirio) quanto o saneamento/flexibilizao do SFH (Sistema Financeiro da Habitao) so aes do governo que visam justamente atuar na direo de possibilitar/garantir a existncia de mecanismos de captao de poupana de longo prazo para o setor habitacional. As diferenas entre ambos os sistemas, entretanto, so muitas. O SFH, a despeito das vrias mudanas pelas quais passou ao longo de seus mais de trinta anos, continua a contar apenas com o FGTS e o SBPE como suas fontes bsicas de recursos. Recentemente, vrias medidas de flexibilizao foram tomadas em reas to diversas quanto os mecanismos de reajustes de prestaes, garantias exigidas para os financiamentos, prazos, etc., a fim de aumentar o nmero de financiamentos concedidos. Associado a tais medidas, o refinanciamento do passivo do FCVS (acumulado ao longo da dcada de 80, principalmente, em virtude dos subsdios regressivos concedidos) tambm tido pelo governo como contribuio para a revitalizao desse fundo e a conseqente retomada dos financiamentos habitacionais para as classes mdia e alta (atendidas basicamente com recursos do SBPE). J o SFI, criado h menos de um ano, utiliza como fonte de recursos a poupana privada livre, inclusive externa, e apresenta grande flexibilidade de aplicao desses recursos, ao possibilitar financiamentos imobilirios com fins habitacionais ou no. A performance do mercado habitacional, entretanto, encontra-se bastante prejudicada, no momento, pela conjuntura de elevadas taxas de juros, dado que tanto a demanda quanto a oferta de habitaes apresentam grande sensibilidade em relao a essa varivel. (c) Propostas de alterao na legislao sobre o uso do solo e sobre questes ambientais: Grande parte das habitaes urbanas brasileiras (no somente nas camadas mais pobres da populao) encontra-se em desacordo com a legislao vigente. Com efeito, muitas dessas habitaes esto localizadas em reas de proteo ambiental ou reas no destinadas ocupao residencial, alm do fato de muitas no respeitarem os padres de edificao vigentes. Esse fato acaba prejudicando o apoio do poder pblico a essas moradias, dado que a execuo de melhorias nessas habitaes, na maioria das vezes, sancionaria uma ilegalidade. De acordo com o governo, as legislaes incidentes sobre o uso do solo urbano e a questo ambiental so excessivamente rgidas e contribuem (por limitarem a rea disponvel para a habi-

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tao nas cidades) para a elevao dos custos habitacionais, de modo que propostas de flexibilizao dessa legislao tm sido feitas a fim de atenuar o problema.13

6 ALGUMAS PERGUNTAS SEM RESPOSTA: UMA TENTATIVA DE CONTRIBUIO AO DEBATE SOBRE A EFETIVIDADE DA POLTICA NACIONAL DE HABITAO De acordo com o diagnstico oficial do governo brasileiro acerca do setor habitacional, as polticas pblicas na rea devem beneficiar primordialmente as populaes de renda baixa e mdia baixa. Alm disso, ainda de acordo com esse diagnstico, tais polticas devem, sempre que possvel, utilizar mecanismos de mercado (como o Programa Carta de Crdito, por exemplo), limitando-se a interveno direta do governo na proviso de novas moradias/melhorias habitacionais a casos especiais, isto , a reas habitacionais altamente degradadas, caracterizadas por pobreza extrema e elevados ndices de insalubridade e que, por isso mesmo, necessitam de intervenes emergenciais do poder pblico (feitas pelos programas Pr-Moradia e Habitar-Brasil). As necessidades habitacionais das populaes de renda mdia e alta so deixadas a cargo do mercado. Implcita poltica, portanto, est a crena de que os mecanismos de mercado podem cuidar eficientemente da proviso de moradias para a maior parte da populao brasileira. Essa crena, cumpre frisar, no parte de uma viso ingnua acerca do funcionamento dos mercados habitacionais brasileiros. Como se discutiu, o governo no somente tem conscincia de alguns obstculos ao funcionamento eficiente dos mercados habitacionais no pas, como tem atuado para removlos por meio de iniciativas como o PBQP-H, o SFI e as propostas de reformas nas legislaes ambiental e referente ao uso do solo urbano. H, ainda, indcios (tais como dados que mostram incremento na produo de cimento, no nmero de ligaes eltricas e no emprego na construo civil) de que as aes da Poltica Nacional de Habitao podem contribuir para o incremento na produo de habitaes pela sociedade. foroso reconhecer, entretanto, que as iniciativas governamentais no so suficientes para garantir o funcionamento eficiente do mercado habitacional. O contexto macroeconmico marcado por elevadas taxas de juros encarece significativamente os financiamentos do SFH (corrigidos pela TR), o que diminui a demanda por novos financiamentos e, ao aumentar o saldo devedor dos financiamentos j concedidos (que, no passado, provocaram o rombo do FCVS e que, pela nova sistemtica, tero de ser pagos pelos prprios muturios), pode gerar grave problema poltico no futuro.14 Alm disso, pouco se conhece, de fato, sobre as caractersticas tanto da demanda (elasticidades, disposio a pagar por faixa de renda, etc.) quanto da oferta habitacional (elasticidades, estrutura de mercado, etc.), de modo que uma srie de explicaes possveis para o mau funcio-

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Para uma discusso detalhada a este respeito, ver Motta (1998). Decises judiciais contra o uso da TR como o mecanismo de correo dos financiamentos habitacionais tm sido freqentes no pas desde o final de 1998.

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namento dos mecanismos de mercado no podem ser descartadas. Pode-se pensar, por exemplo, que a estrutura oligopolizada de alguns insumos fundamentais da indstria de construo civil no Brasil (como o cimento, por exemplo) aumenta significativamente o custo das moradias no pas, ou ainda que a estrutura de oferta de habitaes destinadas s populaes de renda mdia-baixa tem baixa elasticidade, de modo que incentivos demanda (como o programa Carta de Crdito, por exemplo) teriam como resultado principal a elevao dos preos dessas moradias e no seu incremento. Questes como essas, entretanto, s podero ser respondidas a partir de estudos mais detalhados do funcionamento do mercado habitacional brasileiro, os quais, por enquanto, ainda no esto disponveis. Quanto s aes sociais do governo na rea de habitao, isto , aos programas governamentais voltados para a populao de renda baixa e mdia-baixa, deve-se destacar seu sucesso no que tange focalizao dos investimentos e a sua efetiva realizao. No passado, dada a incapacidade de fiscalizao do governo federal, grande parte dos recursos destinados aos governos locais para aes na rea de habitao popular era, de fato, canalizada para outros fins. Atualmente, o uso da estrutura de fiscalizao da Caixa Econmica Federal e o mecanismo de repasse dos recursos em etapas, que obriga os governos locais a comprovarem a execuo dos vrios estgios da obra, tm garantido excelente ndice de realizao dos investimentos planejados nos dois programas. No caso do Carta de Crdito, a desburocratizao dos procedimentos e a prpria flexibilidade do programa tm garantido grande crescimento nos financiamentos. O reconhecimento dos avanos alcanados na administrao desses programas, entretanto, no deve obscurecer o fato de que seu alcance, notadamente do Habitar-Brasil e do Pr-Moradia, inevitavelmente limitado. Com efeito, dado que no apresentam preocupao com recuperao de custos, esses dois ltimos programas dependem, em ltima anlise, da capacidade fiscal do governo central e dos poderes pblicos locais. Dada a restrio de recursos qual tem estado submetido o setor pblico brasileiro nos ltimos anos, natural que os resultados dos dois programas somados (medidos em poucas centenas de milhares de unidades) no tenham contribudo para uma diminuio significativa do dficit habitacional brasileiro, tanto quantitativo (da ordem de quatro milhes de novas unidades) quanto qualitativo (da ordem de cinco milhes de domiclios com infra-estrutura inadequada). A hiptese de que esses dficits tenham se reduzido nos ltimos quatro anos pela atuao autnoma da sociedade (ajudada, naturalmente, pelas aes federais para facilitar a operao dos mecanismos de mercado), embora no necessariamente falsa, no encontra ainda sustentao emprica slida.

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