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O PARLAMENTO BRASILEIRO Processo, Produo e Organizao Legislativa: o papel das Comisses em perspectiva comparada

Ana Regina Villar Peres Amaral

2009

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INSTITUTO UNIVERSITRIO DE PESQUISAS DO RIO DE JANEIRO / CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO DA CMARA DOS DEPUTADOS

Ana Regina Villar Peres Amaral

O PARLAMENTO BRASILEIRO
Processo, Produo e Organizao Legislativa: o papel das Comisses em perspectiva comparada

Rio de Janeiro 2009

INSTITUTO UNIVERSITRIO DE PESQUISAS DO RIO DE JANEIRO / CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO DA CMARA DOS DEPUTADOS

Aluna: Ana Regina Villar Peres Amaral Orientadora: Argelina Cheibub Figueiredo

O PARLAMENTO BRASILEIRO
Processo, Produo e Organizao Legislativa: o papel das Comisses em perspectiva comparada

Dissertao apresentada ao Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro e ao Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.

Rio de Janeiro 2009

BANCA EXAMINADORA
Dissertao aprovada em 25 de junho de 2009

ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO (Orientadora) Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro

FABIANO SANTOS Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro

ANTONIO OCTVIO CINTRA CEFOR / Cmara dos Deputados

Dedico este trabalho aos trs amores da minha vida: Marcus, Luan e Ncolas.

AGRADECIMENTOS
Neste trabalho, contei com o apoio e o carinho de muitas pessoas, em diferentes momentos, e sem esse apoio no poderia ter concludo a dissertao. Meus agradecimentos Professora Argelina Figueiredo, cuja orientao, compreenso e pacincia foram muito importantes para a elaborao e a concluso deste trabalho. Sou muito grata a minha famlia, especialmente a meu marido Marcus, pela compreenso, pacincia e amor incondicional, e aos meus filhos Luan e Ncolas, pelo total apoio, embora privados da minha presena. Aos meus pais, Adlia e Peres, pelo amor e carinho, e aos meus sogros, pelo apoio e amizade. Cmara dos Deputados e ao CEFOR, pelo excelente Mestrado, especialmente a Rildo J. Mota, Ricardo Dias e Ricardo Senna. Secretaria-Geral da Mesa, particularmente na pessoa do Dr. Mozart Vianna de Paiva, pelo apoio e amizade, a minha gratido. Agradeo muitssimo a Fernando Sabia Vieira, pelo apoio incondicional, e a todos os colegas da Assessoria TcnicoJurdica, verdadeira famlia, que sempre me apoiou e incentivou, especialmente a Ruthier de Sousa. Minha gratido querida amiga Maria Tereza C. Rezende, pela reviso e pelos comentrios pertinentes. Agradeo aos colegas da COMPI, pela presteza nas informaes, particularmente na pessoa de Leonardo de Paula e Silva. Minha gratido ao grupo de pesquisa do CEDI (CORPI), especialmente na pessoa de Alexandre Neto, e a Douglas Nogueira, que possibilitou a criao do Banco de Dados de Produo Legislativa. No Senado Federal, agradeo aos colegas da Biblioteca e, na Secretaria-Geral da Mesa, a Claudia Lira, pelo apoio e ateno. Ao IUPERJ, instituio de excelncia, que aprendemos a admirar durante o perodo do Mestrado. A inspirao para esta pesquisa surgiu na disciplina O Parlamento e as Relaes ExecutivoLegislativo, ministrada pelo Professor Fabiano Santos, a quem agradeo muitssimo pela amizade e ateno. Ao Professor Jairo Nicolau, pelo apoio e ateno dispensados durante o curso. A todos os professores do IUPERJ, especialmente Adalberto Moreira Cardoso. A Cesar Zucco e Timothy Power, pelo estmulo pesquisa. Na parte administrativa, agradeo a Caroline Carvalho, sempre atenciosa e paciente. Por fim, meus agradecimentos a vrios amigos, que tornaram mais agradvel este Mestrado. Pelas profcuas discusses, a minha gratido a Antonio Octvio Cintra, Luiz Voguel, Ricardo Martins, Fbio Gomes, Joo Ricardo C. de Souza e Francisco da S. Cardozo.

RESUMO
AMARAL, Ana Regina Villar Peres. O Parlamento brasileiro processo, produo e organizao legislativa: o papel das Comisses em perspectiva comparada. 2009. 174 f. Dissertao de Mestrado IUPERJ, Rio de Janeiro, 2009. Esta dissertao analisa a produo legislativa das Comisses no Parlamento brasileiro, em contraposio ao Plenrio, considerando as matrias aprovadas e rejeitadas, como tambm o processo e a organizao legislativa. O objetivo complementar o estudo da produo legislativa de Plenrio, mais tratada pela literatura, com a produo legislativa das Comisses. Para tornar possvel a pesquisa, construiu-se um Banco de Dados de Produo Legislativa, em que foram examinados os projetos de lei ordinria apresentados na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (1995/1999), correspondente ao primeiro ano do Governo Fernando Henrique Cardoso. O texto inicia com uma breve apresentao da literatura existente sobre organizao e comportamento legislativo e a conceituao do termo processo legislativo. Em seguida, compara a organizao e o processo de formao das leis do Parlamento brasileiro com o Parlamento norte-americano. Por fim, apresenta os resultados da anlise da produo legislativa das Comisses e do Plenrio no perodo examinado. O trabalho mostra que nesse perodo houve significativa produo nas Comisses, especialmente de autoria do prprio Poder Legislativo. Palavras-chave: Comisses, estudo comparado, Parlamento brasileiro, Parlamento norteamericano, processo legislativo, produo legislativa.

ABSTRACT
AMARAL, Ana Regina Villar Peres. The Brazilian Parliament process, production and legislative organization: the paper of the committees in comparative perspective. 2009. 174 f. Masters Thesis IUPERJ, Rio de Janeiro, 2009. This work analyzes the legislative production of the committees in the Brazilian National Congress, as compared to the legislative production of the House floor, considering the bills approved and rejected as well as the legislative organization and process. To make this task feasible, a data base of legislative production was built, within which were examined the bills introduced in the First Session of the Fifty Congress (1995/1999), which corresponds to the first year of the Fernando Henrique Cardosos presidential term. In the beginning, a brief description of the literature on legislative organization and behavior is presented, as well as a definition of legislative process. Next, an analysis of the United States Congress, its organization and legislative process was undertaken. Lastly, the result of the compared analysis of the legislative production of both the committees and the House floor is presented. Keywords: Committees, legislative process, legislative production, compared analysis, Brazilian National Congress, The United States Congress.

LISTA DE ILUSTRAES
FIGURA 1 - Grfico representativo do resultado dos projetos de lei ordinria apresentados na Cmara dos Deputados, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99) _____________ 132 FIGURA 2 Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas com alteraes, em Plenrio e nas Comisses, enviadas sano, que receberam ou no veto, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99) ___________________________________________ 136 FIGURA 3 Grfico representativo do percentual das proposies rejeitadas nas Comisses da Cmara dos Deputados (Comisses de mrito, CFT e CCJC), na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99) ______________________________________________________ 138 FIGURA 4 Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas, com e sem alteraes, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99) ________________________ 140 FIGURA 5 Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas em Plenrio com urgncia, regime de prioridade e tramitao ordinria, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99) __________________________________________________________ 142 FIGURA 6 Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas nas Comisses em regime de prioridade e tramitao ordinria, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99) ___________________________________________________________________ 143 FIGURA 7 Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas com e sem urgncia (prioridade/ordinria), na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99) _______ 144 FIGURA 8 Grfico representativo do percentual de Relatorias, por Coalizo de Governo, Oposio e fora da Coalizo e Oposio, para todas as matrias aprovadas e rejeitadas ____ 149 FIGURA 9 Grfico representativo do percentual de Relatorias da Coalizo de Governo e da Oposio nas proposies aprovadas em Plenrio _______________________________ 150 FIGURA 10 Grfico representativo do percentual de Relatorias da Coalizo de Governo e da Oposio nas proposies aprovadas nas Comisses _____________________________ 151 FIGURA 11 Grfico representativo do percentual de Instrumentos Regimentais utilizados por Coalizo de Governo e Oposio ___________________________________________ 153

LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - Calendrio Legislativo nos EUA (Legislative Calendar in the USA) ________ 47 QUADRO 2 - Mudanas no Processo de Designao dos Membros das Comisses

Permanentes na House ________________________________________________________ 55 QUADRO 3 Tipos de Comisses na House of Representatives ______________________ 56 QUADRO 4 Tipos de Comisses no Senado norte-americano _______________________ 56 QUADRO 5 Tramitao no Plenrio da House of Representatives ___________________ 60 QUADRO 6 Regras elaboradas pela Rules Committee _____________________________ 62 QUADRO 7 Modalidades de Votao na House__________________________________ 65 QUADRO 8 Regime de Tramitao na Cmara dos Deputados _____________________ 101 QUADRO 9 Matrias Submetidas ao Poder Conclusivo das Comisses e Matrias Submetidas ao Plenrio na Cmara dos Deputados _________________________________ 109 QUADRO 10 Processamento da Votao no Plenrio da Cmara dos Deputados Votao de Projeto sem Substitutivo ___________________________________________________ 121 QUADRO 11 Processamento da Votao no Plenrio da Cmara dos Deputados Votao de Projeto com Substitutivo ___________________________________________________ 122 QUADRO 12 Coalizes de Governo - FHC e Lula (1/01/95 a 31/01/07) _____________ 149

LISTA DE TABELAS
TABELA 1 Produo Legislativa no Parlamento Norte-Americano Perodo 1789-1956 _ 42 TABELA 2 - Produo Legislativa no Parlamento Norte-Americano Perodo 1961/1986 __ 42 TABELA 3 - Proposies Apresentadas na Cmara dos Deputados Legislaturas 95/99, 99/03 e 03/07 (Projetos de Lei Ordinria) ________________________________________ 131 TABELA 4 Resultado das Proposies Apresentadas na Cmara dos Deputados - 1 Sesso Legislativa - Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) ___________________________ 132 TABELA 5 Proposies por Tipo de Apreciao (Plenrio/Conclusivo) - 1 Sesso Legislativa - Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) ___________________________ 133 TABELA 6 Proposies Aprovadas por Tipo de Apreciao (Plenrio/Conclusivo) - 1 Sesso Legislativa - Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) _____________________ 135 TABELA 7 Proposies Rejeitadas por Tipo de Apreciao (Plenrio/Conclusivo) - 1 Sesso Legislativa - Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) _____________________ 138 TABELA 8 Detalhamento das Proposies Aprovadas com e sem alteraes - 1 Sesso Legislativa - Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) ___________________________ 139 TABELA 9 Proposies Aprovadas por Regime de Tramitao (Urgncia x prioridade x ordinria) - 1 Sesso Legislativa - Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) ________ 142 TABELA 10 Proposies Aprovadas por Autoria (Plenrio x Comisses) - 1 Sesso Legislativa - Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) ___________________________ 145 TABELA 11 Proposies Aprovadas de Autoria do Poder Executivo (Plenrio x Comisses e urgncia x prioridade) - 1 Sesso Legislativa - Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) _________________________________________________________________________ 146 TABELA 12 Proposies Aprovadas de Autoria do Poder Legislativo (Plenrio x Comisses e urgncia x prioridade x ordinria) - 1 Sesso Legislativa - Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) _________________________________________________________________ 146 TABELA 13 Proposies Aprovadas de Autoria do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico (Plenrio x Comisses e urgncia x prioridade) - 1 Sesso Legislativa - Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) ____________________________________________________ 147 TABELA 14 Proposies Aprovadas Relatadas pela Oposio - 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) _____________________________________ 150 TABELA 15 Nmero de Relatorias por Parlamentar - 1 Sesso Legislativa - Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) _______________________________________________ 152

LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SMBOLOS ABREVIATURAS Art. por artigo Arts. por artigos Cf. por confronte ou confira Id por idem Ibid por ibidem Obs. por observao Op. cit. por obra citada P. por pgina V. por ver

SIGLAS CF Constituio Federal DCD Dirio da Cmara dos Deputados DSF Dirio do Senado Federal IDH ndice de Desenvolvimento Humano MPV Medida Provisria PDC Projeto de Decreto Legislativo PEC Proposta de Emenda Constituio PL Projeto de Lei Ordinria PLP Projeto de Lei Complementar PRC Projeto de Resoluo QO Questo de Ordem RICD Regimento Interno da Cmara dos Deputados RISF Regimento Interno do Senado Federal STF Supremo Tribunal Federal TNJR Transformado em norma jurdica

SMBOLOS + mais (sinal de adio) = igual (sinal de igualdade) pargrafo

SUMRIO
INTRODUO __________________________________________________________ 14 CAPTULO 1 TEORIAS DE ORGANIZAO E COMPORTAMENTO LEGISLATIVO E O PROCESSO DE FORMAO DAS LEIS ____________________ 20 1.1 Teorias de organizao e comportamento legislativo _________________________ 20 1.2 Conceito de processo legislativo ________________________________________ 22 1.3 Pressupostos do processo legislativo _____________________________________ 24 1.3.1 Separao de Poderes: Aristteles, Locke, Montesquieu ________________ 25 1.4 Princpios do processo legislativo ________________________________________ 27 CAPTULO 2 O PARLAMENTO NORTE-AMERICANO ORGANIZAO, PROCESSO DE FORMAO DAS LEIS E PRODUO LEGISLATIVA __________ 29 2.1 Consideraes preliminares ____________________________________________ 2.2 Desenho Constitucional _______________________________________________ 2.3 Mudanas no Congresso _______________________________________________ 2.4 Eleies legislativas __________________________________________________ 2.4.1 Ambiente eleitoral _______________________________________________ 2.5 Os membros do Congresso _____________________________________________ 2.6 Comportamento parlamentar em votaes nominais (Roll Call Behaviour) _______ 2.6.1 A influncia do eleitorado _________________________________________ 2.6.2 A influncia do partido ____________________________________________ 2.6.3 A influncia dos grupos de interesse _________________________________ 2.6.4 A influncia presidencial __________________________________________ 2.7 Atividades legislativas ________________________________________________ 2.7.1 Eleitorado ______________________________________________________ 2.7.2 Produo legislativa ______________________________________________ 2.7.3 Poder fiscalizatrio _______________________________________________ 2.8 Processo legislativo em detalhes _________________________________________ 2.8.1 Tramitao das proposies ________________________________________ 2.8.2 Calendrio legislativo _____________________________________________ 2.8.3 O Sistema de Comisses __________________________________________ 2.8.3.1 O desenvolvimento do Sistema de Comisses ____________________ 2.8.3.2 Subcomisses _____________________________________________ 2.8.3.3 Presidentes de Comisso e o sistema da Seniority _________________ 2.8.3.4 Indicao dos membros das Comisses _________________________ 2.8.4 As atividades no Plenrio da House of Representatives ___________________ 2.8.4.1 O calendrio dos trabalhos ___________________________________ 2.8.4.2 The Rules Committee _______________________________________ 2.8.4.3 Debates __________________________________________________ 2.8.4.4 Votao __________________________________________________ 2.8.5 As atividades no Plenrio do Senado _________________________________ 2.8.5.1 O calendrio dos trabalhos ___________________________________ 2.8.5.2 O processo de emendamento _________________________________ 2.8.5.3 Filibuster _________________________________________________ 2.8.5.4 Votao __________________________________________________ 2.8.6 A Comisso de Conferncia ________________________________________ 2.8.7 As Lideranas ___________________________________________________ 29 31 33 35 35 37 38 38 38 39 39 40 40 41 43 44 45 47 49 49 50 52 54 57 59 61 63 64 65 66 67 68 71 72 73

CAPTULO 3 O PARLAMENTO BRASILEIRO ESTUDO COMPARADO, ORGANIZAO E PROCESSO DE FORMAO DAS LEIS ____________________ 75 3.1 Princpios ordenadores do Legislativo no Brasil ____________________________ 75 3.2 Desenho Constitucional _______________________________________________ 78 3.3 Eleies legislativas __________________________________________________ 79 3.4 Os Membros do Congresso _____________________________________________ 81 3.5 Atividades Legislativas ________________________________________________ 82 3.6 Processo legislativo em detalhes _________________________________________ 83 3.6.1 Fases do processo legislativo _______________________________________ 83 3.6.2 Fase introdutria _________________________________________________ 85 3.6.2.1 Apresentao de proposio __________________________________ 85 3.6.2.2 Juzo de admissibilidade _____________________________________ 88 3.6.2.3 Distribuio s Comisses ___________________________________ 90 3.6.3 O Sistema de Comisses __________________________________________ 94 3.6.3.1 Classificao dos Sistemas de Comisses _______________________ 94 3.6.3.2 Comisses Parlamentares ____________________________________ 96 3.6.3.3 Matria sujeita ao poder conclusivo das Comisses ________________ 99 3.6.3.4 Prazos __________________________________________________ 100 3.6.3.5 Designao de Relator _____________________________________ 102 3.6.3.6 Emendamento e pareceres___________________________________ 103 3.6.3.7 Discusso e Votao _______________________________________ 105 3.6.4 As atividades de Plenrio _________________________________________ 108 3.6.4.1 Matria sujeita deliberao do Plenrio _______________________ 108 3.6.4.2 Discusso _______________________________________________ 110 3.6.4.3 Emendamento ____________________________________________ 112 3.6.4.4 Destaques _______________________________________________ 113 3.6.4.5 Votao _________________________________________________ 117 3.6.5 As Lideranas __________________________________________________ 124 CAPTULO 4 PRODUO LEGISLATIVA DO PARLAMENTO BRASILEIRO anlise da 1 sesso legislativa da Legislatura 95/99 (1 ano do governo FHC) ________ 128 4.1 Consideraes gerais _________________________________________________ 4.2 Produo Legislativa _________________________________________________ 4.2.1 Produo Legislativa: Comisses x Plenrio __________________________ 4.2.2 Produo Legislativa: aprovao x rejeio ___________________________ 4.2.3 Produo Legislativa: alteraes promovidas nas proposies aprovadas____ 4.2.4 Produo Legislativa: urgncia x prioridade x ordinria _________________ 4.2.5 Produo Legislativa: Executivo x Legislativo x Judicirio x MPU ________ 4.2.6 Produo Legislativa: Relatorias Coalizo x Oposio ________________ 4.2.7 Produo Legislativa: instrumentos regimentais _______________________ 4.2.8 Consideraes finais _____________________________________________ CONCLUSO REFERNCIAS 128 130 132 135 139 140 145 147 152 154

_________________________________________________________ 155 _________________________________________________________ 163

ANEXO I Detalhamento das proposies aprovadas em Plenrio ____________________ 167 ANEXO II Detalhamento das proposies aprovadas nas Comisses _________________ 172 ANEXO III Fluxos de Tramitao Legislativa __________________________________ 177

INTRODUO
A literatura brasileira mais recente afirma que, aps a promulgao da Constituio de 1988, o sistema poltico nacional sofreu forte alterao no seu funcionamento, advinda basicamente de duas modificaes substanciais: a ampliao considervel dos poderes legislativos do Presidente da Repblica e a estruturao dos trabalhos legislativos nos Partidos e no nos Deputados. As pesquisas apontam para uma forte e marcante preponderncia do Executivo sobre o Legislativo, que se dispe a cooperar e votar disciplinadamente (ABRANCHES, 1988; AMORIM NETO, 2000; AMORIM NETO, COX e MCCUBBINS, 2003; AMORIM NETO e SANTOS, 2002, 2003; CARVALHO, 2003; FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999; LIMONGI, 1994; LIMONGI e FIGUEIREDO, 2004; PEREIRA e MUELLER, 2002; SANTOS, 2001.). Os trabalhos legislativos no Brasil seriam centralizados, amparados na ao dos Partidos, e o Presidente brasileiro seria um dos mais poderosos do mundo, em contraste, por exemplo, com o Presidente norte-americano, que possui poderes legislativos limitados. Autores entendem que as relaes entre Executivo e Legislativo so afetadas pela extenso dos poderes legislativos do Presidente, pois Presidentes com escassos poderes legislativos so forados negociao, enquanto Presidentes com muitos poderes legislativos tm maiores chances de impor unilateralmente a sua agenda e menor incentivo para negociar acordos com o Legislativo (SHUGART & CAREY, 1992). No Brasil, o Presidente da Repblica tem muitos poderes legislativos, podendo iniciar exclusivamente legislao em determinadas reas e forar, unilateralmente, a apreciao de matrias pelo Legislativo, por meio da urgncia constitucional e das medidas provisrias, impedindo que as minorias possam fazer o controle de veto points, em outras palavras, possam engavetar propostas presidenciais. A introduo das medidas provisrias no cenrio poltico brasileiro arma poderosa nas mos do Executivo, induzindo os Parlamentares a cooperar, haja vista o fato de a edio de uma medida provisria implicar a imediata alterao do status quo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Argumenta-se, ainda, que os regimentos internos propiciam um padro decisrio centralizado, no qual o que conta so os Partidos. A Presidncia das duas Casas cabe ao partido majoritrio. A indicao dos membros para compor as Comisses cabe aos Lderes partidrios, que detm diversas prerrogativas procedimentais.

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Sob a perspectiva informacional, os Relatores designados nas Comisses tm um poder de fato que consiste na possibilidade de fazer uso estratgico de informao. A distribuio de poder proporcionalmente aos Partidos produz efeitos importantes no processo decisrio de ambas as Casas quando permite que Deputados da oposio relatem matrias, inclusive de autoria do Poder Executivo, e possam, com isso, exercer influncia sobre a deciso das Comisses (SANTOS e ALMEIDA, 2005). Na mesma linha, a preponderncia do Plenrio como centro decisrio assegurada pela interveno dos Lderes, que, por intermdio da aprovao do requerimento de urgncia, retiram as matrias das Comisses e as enviam diretamente apreciao do Plenrio (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Em outras palavras, as matrias em regime de urgncia tramitam rapidamente por ambas as casas, o que implica pequena participao dos parlamentares na elaborao das leis aprovadas. Os parlamentares so chamados a votar e a pouco mais do que isso em matrias previamente discutidas e negociadas pelos Lderes. Portanto, a atividade em Plenrio diminui a possibilidade de que um Deputado influencie o curso das votaes e participe ativamente do processo legislativo. A centralizao nega-lhes o acesso necessrio para influenciar a legislao. Os projetos e emendas por eles introduzidos raramente alcanam o Plenrio. Tudo o que podem fazer votar sim ou no para uma agenda definida sem a sua participao (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Conquanto a literatura recente considere o processo legislativo brasileiro centralizado no Plenrio e, por sua vez, as Comisses fracas e os Parlamentares pouco participativos, observamos que a atividade legislativa possui certa complexidade e aspectos diferenciados que no foram ainda examinados pela literatura ou, se o foram, dentro de recorte diverso. No Brasil, os trabalhos legislativos esto estruturados nos Partidos Polticos, segundo o princpio da representao proporcional, desde a Constituio de 1946 (art. 40, pargrafo nico), o que foi repetido na Constituio de 1967, com a redao dada pela Emenda Constitucional de 1969 (art. 30, pargrafo nico, alnea a), no se traduzindo, portanto, em inovao da Carta atual. No entanto, inovao da Constituio Federal de 1988 o denominado poder conclusivo das Comisses (expresso usada na Cmara dos Deputados) ou poder terminativo das Comisses (expresso usada no Senado Federal), em outras palavras, a competncia das Comisses para discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do Regimento, a

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competncia do Plenrio.1 Essa delegao legislativa oriunda da Constituio italiana de 1948 (art. 78), que trouxe importante inovao, no intuito de acelerar o processo legislativo. Trata-se da possibilidade de a Casa legislativa delegar Comisso a elaborao de lei sobre determinada matria, valendo a deciso da Comisso como deciso do Plenrio. a delegao interna corporis, em que o poder de legislar pertencente Casa Legislativa transfere-se para as suas Comisses, o procedimento decentrato da doutrina italiana (FERREIRA FILHO, 2002). Assim, a Constituio Federal adotou, no processo legislativo brasileiro, a delegao interna corporis italiana, modificando completamente a tramitao legislativa, promovendo a descentralizao do padro decisrio. Embora o Executivo tenha recebido da Constituio Federal o poderoso instrumento da medida provisria, uma vez que o instituto da urgncia anterior Constituio atual (existente j na Constituio de 1967), o Parlamento recebeu, em outra medida, o instituto da delegao interna corporis. Logo, os trabalhos legislativos no Brasil, aps a promulgao da atual Carta e a promulgao das Resolues n. 17, de 21 de setembro de 1989, que Aprova o Regimento Interno da Cmara dos Deputados, e n. 18, de 1989, que aprova o Regimento Interno do Senado Federal, no esto mais centralizados no Plenrio, mas descentralizados nas Comisses, sendo a regra a tramitao conclusiva nas Comisses e a exceo a deliberao de matria pelo Plenrio. Nesse sentido, este estudo pretende contribuir para esse debate, mostrando a efetiva produo legislativa das Comisses no Parlamento brasileiro, em contraposio ao Plenrio, considerando as matrias aprovadas e rejeitadas. Para que isso fosse possvel, construiu-se um Banco de Dados de Produo Legislativa, em que foram examinados os projetos de lei ordinria apresentados na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99), correspondente ao primeiro ano do Governo Fernando Henrique Cardoso. A primeira sesso legislativa, dentre as quatro que compem a Legislatura, foi a escolhida para anlise por diversas razes: primeiro, porque no primeiro ano dos trabalhos legislativos ocorre a apresentao do maior nmero de proposies da Legislatura; segundo, porque examinando as proposies apresentadas no primeiro ano, temos o maior nmero de resultados legislativos (projetos aprovados e rejeitados), pelo fato de a proposio apresentada nesse perodo contar com maior tempo de tramitao para finalizao do processo, em outras
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BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais ns 1/1992 a 56/2007 e pelas Emendas Constitucionais de Reviso ns 1 a 6/1994. 26. ed. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2008 (art. 58, 2, inciso I).

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palavras, a proposio poder tramitar durante os quatro anos da Legislatura, sem sofrer o arquivamento definitivo existente ao final dos trabalhos; e, terceiro e mais importante, no houve interferncia das Medidas Provisrias que, em 1995, tramitavam apenas no mbito do Congresso Nacional e, por essa razo, no trancavam a pauta da Cmara e do Senado, mas apenas a pauta do Congresso Nacional. Consequentemente, o resultado das deliberaes em Plenrio naquele ano legislativo sobre projetos de lei ordinria foi mais significativo, sem a interferncia das Medidas Provisrias, podendo configurar uma real produo legislativa de Plenrio, a ser contraposta produo legislativa das Comisses. O exame das proposies restringiu-se aos projetos de lei ordinria, pelo fato de o exame conclusivo das matrias pelas Comisses se dar unicamente sobre projetos de lei ordinria, por fora regimental. A nica exceo so os projetos de decreto legislativo de rdio e TV, em virtude de parecer aprovado pela Comisso de Constituio e Justia de Redao da Cmara2 que, por configurarem tipo de proposio especfica, no foram examinados neste trabalho. Igualmente no foram objeto de anlise as Medidas Provisrias e as matrias oramentrias, as primeiras porque, como j foi dito, tramitavam, poca, apenas no mbito do Congresso Nacional, e as segundas porque tambm so matrias discutidas e votadas unicamente em sesso conjunta do Congresso Nacional. Tambm no fizeram parte deste estudo as propostas de emenda Constituio, nem tampouco os projetos de lei complementar, de lei delegada, de decreto legislativo ou de resoluo, porque no so proposies que tramitam sob o poder conclusivo/terminativo das Comisses, devendo a deliberao se dar obrigatoriamente em Plenrio. Para verificar se a interferncia do Executivo no Legislativo ocorreu apenas no Plenrio ou se tal fato se estendeu tambm s Comisses, utilizamos duas variveis relevantes: a) nmero de Relatorias pertencentes Coalizo de Governo; e b) utilizao de instrumentos regimentais pela Coalizo de Governo para aprovao ou rejeio de matria no Parlamento (urgncia urgentssima, recurso, apensao, dentre outros). De outro lado, procedeu-se ao exame da organizao do Parlamento norte-americano e de suas Comisses, como tambm do Parlamento brasileiro, de forma a contribuir para um novo debate sobre a classificao das Comisses brasileiras, tidas como fracas, se comparadas com as norte-americanas. Esse estudo importante por vrias razes: inicialmente, para verificar a complexidade do processo legislativo brasileiro, em comparao com o processo legislativo

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norte-americano; e, partindo dessa complexidade, para propor uma nova classificao para as Comisses brasileiras. Ademais, o estudo comparado possibilita o conhecimento de outros instrumentos do procedimento legislativo que podero contribuir para aperfeioar o nosso processo e, dessa forma, para o fortalecimento do Legislativo e consolidao da democracia brasileira. Outras questes foram examinadas no presente trabalho: quantas matrias foram retiradas das Comisses e tramitaram no Legislativo brasileiro com urgncia solicitada pelo Presidente da Repblica; se esse nmero foi significativo e se passou a configurar verdadeira interferncia nos trabalhos legislativos; se o Plenrio efetivamente preponderante na elaborao das leis; qual a verdadeira participao parlamentar na elaborao das leis; se possvel aos Deputados influenciar a legislao e, se isso ocorre, como ocorre. Uma das principais inovaes deste trabalho, cuja importncia se revela significativa, a complementao do estudo de produo legislativa de Plenrio com a produo legislativa das Comisses, em outras palavras, o foco no poder conclusivo/terminativo. Acreditamos que esse recorte das Comisses trar novas perspectivas para o debate acadmico a respeito das relaes Executivo-Legislativo e o grau de interferncia do Poder Executivo no Parlamento brasileiro. O presente trabalho foi dividido em quatro Captulos. No primeiro, buscando introduzir o leitor no tema, fazemos uma breve apresentao da literatura existente sobre organizao e comportamento legislativo, como tambm conceituamos o termo processo legislativo, tratando ainda dos seus pressupostos de existncia e princpios, ou seja, das bases do processo de formao das leis, sem as quais no seria possvel prosperar. Embora parte da Cincia Poltica concentre seus estudos sobre a questo comportamental, o processo legislativo matria regulada no mbito normativo, motivo pelo qual se torna necessrio o referido exame. No segundo, faz-se um estudo comparado do Parlamento norte-americano, sua organizao, processo de formao das leis e produo legislativa. Esse estudo detalhado de grande importncia: trata-se de um Legislativo antigo, de sistema presidencial, um dos mais estudados no mundo, com longa experincia na construo institucional, em que o Sistema de Comisses extremamente bem desenvolvido. Um Legislativo que, dentro da caracterizao de Polsby (1968), exerce intenso papel transformativo, no se constituindo apenas numa Casa de Debates, como o Parlamento da Gr-Bretanha, mas numa organizao envolvida profundamente
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Atualmente, ela denominada Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania.

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na construo legislativa. Assim, tendo por objetivo construir nova classificao para as Comisses brasileiras, torna-se necessrio conhecer detalhadamente o Sistema de Comisses norte-americanas, de forma a identificar similaridades e diferenas entre os dois Sistemas. Esse estudo comparado poder trazer contribuies considerveis para o aperfeioamento do Legislativo brasileiro. No terceiro, faz-se um estudo comparado do Parlamento brasileiro, sua organizao e processo de formao das leis: o conhecimento de como se processa a tramitao legislativa, baseada no apenas nas regras regimentais, mas tambm em precedentes advindos da prtica ou decises da Presidncia; e, ainda, o conhecimento dos instrumentos regimentais utilizados pelo governo para influenciar a aprovao ou rejeio de matria legislativa, como se processam, qual o objetivo e de que forma so utilizados. No quarto e mais importante Captulo deste trabalho, cuida-se da produo legislativa do Parlamento brasileiro, tendo como amostra os projetos de lei ordinria apresentados durante a 1 sesso legislativa da Legislatura 95/99 (correspondente, em parte, ao 1 ano do Governo Fernando Henrique Cardoso). Nesse Captulo, procura-se testar a hiptese de pesquisa, qual seja, de que h produo legislativa significativa nas Comisses, em contraposio ao Plenrio, no apenas em importncia numrica, mas tambm quanto relevncia da matria aprovada. Dessa forma, criou-se um Banco de Dados, o qual, depois de alimentado, gerou relatrios diversos acerca da produo das Comisses e do Plenrio, como tambm outros tipos de produo, por aprovao e rejeio, por tramitao (urgente, prioridade, ordinria), por rea/assunto, por Comisso, dentre outras. Por fim, aps o exame de 1525 tramitaes de proposies, verificaram-se inmeras falhas no processo legislativo brasileiro, as quais impedem que a tramitao legislativa siga seu curso natural, previsto nas normas regimentais, paralisando assim a tramitao de matrias por muitos anos e prejudicando o andamento dos trabalhos legislativos. Por essa razo, procurou-se, tendo por base o estudo dos institutos utilizados no Parlamento norte-americano, trazer o tema para um debate mais amplo. Em que pese necessidade de uma ampla reforma poltica no sistema de representao, h pouca literatura no Brasil acerca da necessidade de mudanas institucionais, relacionadas organizao do Parlamento. Verificou-se a necessidade de propor mudanas para aperfeioar o processo legislativo. Assim, o ltimo Captulo reveste-se de importncia quando procura trazer para o debate acadmico a necessidade de reforma institucional, a par da reforma poltica, muito discutida atualmente no cenrio poltico brasileiro. 19

CAPTULO 1 TEORIAS DE ORGANIZAO E COMPORTAMENTO LEGISLATIVO E O PROCESSO DE FORMAO DAS LEIS

1.1 Teorias de organizao e comportamento legislativo


Grande parte da literatura entende que para se ter uma democracia consolidada importante que se tenha um Legislativo fortalecido. Uma organizao fortalecida uma organizao institucionalizada. O sistema representativo o elemento que diferencia o sistema democrtico. Em outras palavras, para que o sistema poltico seja vivel, ele deve ser institucionalizado. As organizaes devem ser criadas e sustentadas pela atividade poltica especializada. Nesse sentido, o Congresso norte-americano tido como a instituio mais profissionalizada, porque promove a carreira entre seus membros e d a eles recursos para sustentar essa carreira. Segundo Polsby,3 uma organizao poltica institucionalizada possui trs caractersticas fundamentais: a) carreiras (critrio das fronteiras bem definidas) - a identidade dos membros da organizao: os membros so facilmente identificveis, relativamente difcil tornar-se um membro e seus lderes so recrutados principalmente dentro da organizao; b) complexidade interna (Sistema de Comisses) - a distribuio de cargos e a diviso de tarefas dentro do Legislativo: a organizao relativamente complexa, isto , as funes internas so separadas e interdependentes; c) senioridade (universalismo das regras) - a organizao tende a usar critrios universais em vez de particulares e mtodos automticos ou impessoais para conduzir os trabalhos internos; precedentes e regras so seguidos. Trs modelos tericos, originados no mbito da Cincia Poltica norte-americana, orientam o estudo sobre a organizao e o comportamento legislativo. So elas as Teorias Distributivista, Informacional e Partidria. Na Teoria Distributivista, o que vai explicar a produo e a organizao legislativas um elemento externo ao Congresso, o momento eleitoral, ou seja, a forma e os procedimentos
3

POLSBY, Nelson. The Institutionalization of the U.S. House of Representatives. American Political Science Review, vol. 62, 1968, p. 144-168.

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pelos quais os representantes se elegem. Os representantes agiriam no Congresso tendo em vista a sua reeleio e para que isso acontea, precisam contentar as suas clientelas. Nesse sentido, a organizao interna do Congresso propiciaria o atendimento desses interesses. A nfase no Legislador (individualismo metodolgico) e na premissa da busca da reeleio. 4 A Teoria Distributivista inspirou-se na Teoria Econmica da Firma, ao traar um paralelo entre a Teoria das Instituies Legislativas e a Teoria Econmica da Firma e das Instituies Contratuais. 5 Os componentes da Teoria Distributivista so: a) as metas ou preferncias dos indivduos (representantes buscando a reeleio); b) os custos de transao, ganhos mtuos da troca, nosimultaneidade (nem sempre a troca de votos feita ao mesmo tempo) e no-contemporaneidade ( a estabilidade do benefcio, se o voto permanecer ao longo do tempo, pois nem sempre as votaes ocorrem na mesma poca; se A votou numa matria para B, B dever votar numa matria para A ao longo do tempo); c) Sistema de Comisses, que resolve o problema dos custos de transao por trs mecanismos: monoplio da jurisdio (a matria da competncia da Comisso), direito de propriedade sobre a vaga (senioridade) e regras de ocupao das vagas; o Sistema de Comisses vem limitar o tipo de coalizo que poderia construir uma questo particular; os partidos no existem nesse sistema, no so importantes. A Teoria Informacional apresentada pela literatura como uma derivao do modelo distributivista. Tem em comum com o referido modelo o individualismo metodolgico e a importncia do papel das Comisses como atores do processo legislativo. De outro lado, as diferenas esto no fato de que, na viso distributivista, as Comisses so consideradas agentes de distribuio, diminuindo os custos de transao e maximizando os ganhos de troca (aspecto da demanda), enquanto que na viso informacional, as Comisses so agentes de produo (aspecto da oferta). O importante garantir que as decises sejam tomadas com o maior volume de informao possvel e garantir a especializao. Na Teoria Partidria, os Partidos desempenham um papel central no processo legislativo, quando a direo das Comisses e a Presidncia da Casa so ocupadas por membros do partido majoritrio; a legislao apresenta um vis partidrio e surge um novo ator, o Speaker, com o poder de veto.

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MAYHEW, David R. Congress: The Electoral Connection. New Haven, Yale University Press, 1974. WEINGAST, B. e MARSHALL, W. The Industrial Organization of Congress; or, Why Legislatures, Like Firms Are Not Organized as Markets? Journal of Political Economy, vol. 96, 1983.

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1.2 Conceito de Processo Legislativo6


Aps breve apresentao da literatura existente sobre organizao e comportamento legislativo, tratemos, agora, das bases do processo legislativo. Inicialmente, torna-se necessrio investigar o que significa esse termo processo legislativo. A expresso vem sendo estudada pela literatura e tem recebido diversos significados ao longo do tempo. Segundo Canotilho7, o procedimento legislativo corresponde a um complexo de atos dotados de autonomia, com qualidade e funo heterognea, que so praticados por diversos sujeitos visando produo da lei. O autor identifica o procedimento legislativo com a funo legislativa, ao definir que o procedimento legislativo diz respeito ao modo ou caminho segundo o qual se opera a exteriorizao do Poder Legislativo. Jos Afonso da Silva8 define o processo legislativo, em termos gerais, como o complexo de atos necessrios concretizao da funo legislativa do Estado. Mas, para uma definio mais completa, entende que preciso reconhecer os aspectos objetivos e subjetivos existentes. A expresso processo legislativo passa a ser conceituada como o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votao, sano) realizados pelos rgos legislativos e rgos cooperadores para o fim de promulgar leis. Examinando a questo sob o aspecto subjetivo, processo legislativo significaria a elaborao de atos pelo Poder Legislativo, uma vez que todos os atos regulados tm em comum a interveno do Poder Legislativo. Critica-se essa interpretao que parece ignorar as normas regimentais, sob o argumento de que [...] nem todo o trabalho do Legislativo se enquadra nas espcies arroladas no dispositivo em estudo9. Contudo, as normas regimentais do Congresso Nacional enquadram-se na espcie resoluo, e encontram-se, desse modo, previstas no texto constitucional.10 Alega-se, porm, que a principal objeo pretendida definio o fato de as medidas provisrias serem elaboradas apenas pelo Poder Executivo, e no pelo Poder Legislativo. E aqui se incluem tambm as leis delegadas, quando no submetido o projeto ao

AMARAL, A. R. V. P. Processo Legislativo e seu controle de constitucionalidade. 191f. Monografia (Psgraduao em Direito Pblico) Instituto Brasiliense de Direito Pblico, Braslia, 2005, p. 20-27 (boa parte do desenvolvimento do conceito de processo legislativo aproveitada no texto). 7 CANOTILHO, J. J. Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 3 Ed. Coimbra: Almedina, 1998, p. 807. 8 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2 Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 41-42. 9 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios Constituio brasileira de 1988, 3. ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2000, v.1, p. 360. 10 CF, art. 59, Inciso VII.

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Parlamento. Assim sendo, processo legislativo no significaria apenas os atos elaborados pelo Poder Legislativo, mas tambm aqueles praticados pelo Presidente da Repblica. Refere-se, ento, a expresso processo legislativo matria ou ao sujeito? E se ao sujeito, que sujeito, o Poder Legislativo ou o legislador? A expresso processo legislativo refere-se aos dois aspectos: primeiramente, matria, mas no apenas s normas gerais e abstratas, traduo incompleta de matria, como tambm a todos os atos normativos primrios, ou seja, atos normativos que inovam no mundo jurdico, que estabelecem direito novo, que antecedem todos os outros, que so, afinal, os primeiros, independentes de conterem normas gerais ou particulares. Refere-se, ainda, ao sujeito, aos atos normativos primrios elaborados no somente pelo Poder Legislativo, mas tambm pelo legislador. Legislador aquele que faz a lei e entendemos lei, na sua forma mais ampla, como sendo derivada do latim lex, [...] a lei, pois, o preceito escrito, formulado solenemente pela autoridade constituda, em funo de um poder, que lhe delegado pela soberania popular, que nela reside a suprema fora do Estado11. Segundo definio de Clvis Bevilqua, lei a ordem geral obrigatria que, emanando de uma autoridade competente reconhecida, imposta coativamente obedincia de todos.12 Considera-se lei, nessa ampla concepo, as Leis Constitucionais ou Lei Fundamental, de onde derivam todas as demais leis. a Lei Maior, a Lei Magna de um povo politicamente organizado. o ato normativo inicial, que estabelece a ordem jurdica. Desse ato inicial, a Constituio, deriva toda a ordem jurdica: as emendas (atos, quanto origem, de segundo grau, porque decorrentes do ato inicial, mas que no so inferiores a este, porquanto tambm podem revogar as normas da Constituio. E por inovarem a ordem jurdica, so atos primrios)13 e outros atos primrios, pois que so atos fundados diretamente na Constituio e que constituem o primeiro nvel dos atos derivados diretamente da Constituio. Assim sendo, legislador quem produz a lei e, no Brasil, considera-se legislador: o Parlamento, responsvel pela produo de leis em sentido amplo: emendas Constituio Federal, decretos legislativos e resolues, sem a sano do Presidente da Repblica; leis ordinrias e complementares, com a sano presidencial; e o Presidente da Repblica, responsvel pela produo das leis delegadas e medidas provisrias. Conclui-se, desse modo, que a expresso Processo Legislativo significa a elaborao de atos normativos primrios pelo legislador.
11 12

SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico, ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993, v. III, p. 62. Ibid., p. 62.

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So atos normativos primrios, no Direito Brasileiro, as emendas Constituio (e o legislador pode ser denominado Legislador Revisor o Parlamento -, porque imbudo do Poder de Reviso), as leis complementares e as leis ordinrias (e o legislador pode ser denominado Legislador Ordinrio o Parlamento -, porque se trata de atos legislativos tpicos), as leis delegadas (e o legislador pode ser denominado Legislador Delegado o Presidente da Repblica -, porque depende de delegao prvia para a elaborao da lei), as medidas provisrias (e o legislador pode ser denominado Legislador Especial o Presidente da Repblica -, porque apenas em situaes especiais, de relevncia e urgncia, poder editar os referidos atos) e os decretos legislativos e as resolues (o legislador pode ser igualmente denominado Legislador Especial o Parlamento -, porque apenas sobre determinados assuntos poder o Congresso Nacional edit-los). Considera-se legislador o Parlamento, que exerce a sua funo tpica quando elabora emendas Constituio, leis complementares, leis ordinrias, decretos legislativos e resolues. E, excepcionalmente, legislador o Presidente da Repblica, que exerce funo atpica quando elabora leis delegadas e medidas provisrias.

1.3 Pressupostos do processo legislativo


Os pressupostos do processo legislativo so os requisitos necessrios para que a legislao seja considerada vlida e obrigatria, preexistentes prpria formao da lei. So eles a existncia de Parlamento, a proposio legislativa, a competncia legislativa do Parlamento e a capacidade do proponente.14 A existncia de Parlamento (Congresso, Assemblias, Cmaras), decorrncia do princpio da separao de poderes, constitui o primeiro e mais importante pressuposto do processo legislativo, porque incumbido da funo legislativa. O segundo pressuposto a proposio legislativa, devidamente fundamentada por justificao escrita ou oral. No h processo legislativo sem proponente, sem o ato de propor legislao ao Parlamento. O terceiro pressuposto a competncia legislativa. necessrio que o Parlamento tenha competncia para legislar sobre a matria proposta. O quarto e ltimo pressuposto a capacidade do proponente, que decorre de o sujeito ser titular da iniciativa legislativa15.

13 14

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios..., op. cit., p. 364. SILVA, Jos Afonso da, op. cit., p. 45-50. 15 Ibid., p. 50.

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1.3.1 Separao de Poderes: Aristteles, Locke, Montesquieu


O principal pressuposto do processo legislativo a existncia de rgo especfico com a atribuio de elaborar a lei, decorrncia do princpio da separao de poderes. no pensamento do filsofo grego Aristteles, discpulo de Plato, nascido em 384 a.C., que a doutrina da separao de poderes vem a ser pela primeira vez delineada. Em sua obra A Poltica, o filsofo, que considerava que o homem por natureza um animal social, tratou das formas de governo, valendo-se do critrio quantitativo (quantos governam: um, poucos ou muitos), como tambm do critrio qualitativo (como governam: em seu prprio interesse ou no interesse coletivo?), diferenciando as trs formas puras - monarquia, aristocracia e politia - das trs formas impuras - tirania, oligarquia e democracia.16 Na traduo de Aristteles17, baseada na observao de vrias constituies gregas da poca, extraindo uma idia prpria de atribuio de funes a rgos distintos, a separao de poderes foi esboada da seguinte forma:
Em todo governo, h trs poderes essenciais a cada um dos quais o legislador prudente deve ordenar da maneira mais conveniente. Quando essas trs partes so bem ordenadas, o governo vai necessariamente bem. O primeiro desses trs poderes o que delibera sobre os negcios do Estado. O segundo compreende todas as magistraturas ou poderes constitudos, quer dizer, aqueles que o Estado necessita para agir, suas atribuies e a maneira de as prover. O terceiro abrange os cargos de jurisdio.

Assim como Aristteles, Locke18, ingls nascido em 1632, tambm expe uma teoria da diviso de poderes, embora no seja seu criador. O objetivo de Locke descobrir as bases legtimas do poder poltico. Para isso, desenvolve uma teoria dos poderes em trs dimenses: o poder executivo encontra-se subordinado ao poder legislativo, este um poder soberano, to absoluto quanto o Leviat hobbeseano. O poder executivo derivado do legislativo, seu instrumento. Seu campo de ao o interior do corpo poltico. O terceiro poder o poder federativo, responsvel pelas relaes exteriores, pela paz e pela guerra. E quem administra esse poder poltico? O soberano. No entanto, um poder poltico limitado e responsvel, porque h uma transferncia do poder poltico. Ns somos os proprietrios naturais do poder poltico e a

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NOGUEIRA FILHO, Octaciano da Costa. Introduo Filosofia Poltica. Braslia: Senado Federal, Unilegis, 2007, p. 47-48. 17 ARISTTELES. A Poltica, Traduo de Roberto Leal Ferreira. So Paulo: Martins Fontes, 1991, p.113. 18 LOCKE, John. Segundo Tratado sobre o Governo Civil e outros escritos: ensaio sobre a origem, os limites e os fins verdadeiros do governo civil. Introduo de J.W.Gough, traduo de Magda Lopes e Marisa Lobo da Costa. 4 ed. Petrpolis: Vozes, 2006.

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transferncia se d por meio da representao. o governo por consentimento. O governo legtimo, porque o seu fundamento est fora do governo, ou seja, no corpo do povo. Montesquieu19, francs nascido em 1689, inspira-se diretamente em Locke, na sua teoria liberal sobre a conteno do poder, para escrever O Esprito das Leis. Ao sair do colgio, escreveu Montesquieu, colocaram-me nas mos livros de direito; procurei o seu esprito. Admite o Autor que existe um esprito das leis, em outras palavras, um fundamento das leis; que o legislador obedece a princpios ditados pela razo. Tenta elucidar o aparente caos das legislaes que regeram ou regem a sociedade. Desenvolve, ento, a sua teoria dos governos, ou seja, as relaes que as leis tm com a natureza e o princpio de cada governo. A obra completa abrange trinta e um livros. O Autor entusiasma-se com as instituies inglesas e a partir do nono livro deixa-se invadir pela teoria da liberdade poltica inglesa. Montesquieu abandona a classificao tradicional aristotlica (democracia, aristocracia, monarquia) e a substitui por outra: repblica, monarquia e despotismo, sendo que a repblica divide-se em duas: democracia e aristocracia. Em cada governo preciso distinguir sua natureza e seu princpio. Na democracia, o princpio a virtude; na aristocracia, a moderao; na monarquia, a honra; e, por fim, no despotismo, o temor. No entanto, a prpria virtude precisa de limites. S se impede o abuso do poder quando o poder detm o poder, porque a corrupo dos governos comea quase sempre pela dos princpios. No o poder nico e concentrado, mas uma fragmentao do poder. Na verdade, Montesquieu nunca usou a clssica expresso separao de poderes, mesmo porque o autor considerava o poder de julgar de certo modo nulo, inexistente. o poder dividido. Uma deciso pode ser tomada por dois poderes que estejam de acordo, e eles entraro em acordo pela necessidade. O importante na doutrina da separao de poderes a descrio dinmica da relao entre a sociedade civil e os dois poderes (executivo e legislativo), forados ao compromisso. a relao entre a sociedade e o poder dividido. Esse mecanismo de tomada de deciso torna a soberania suprflua, substitui a soberania absoluta.

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MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de. O Esprito das Leis. Apresentao : Renato Janine Ribeiro, traduo de Cristina Murachco. 3 ed. So Paulo: Martins Fontes, 2005.

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1.4 Princpios do processo legislativo


A parte do processo legislativo denominada procedimento legislativo, quando se desenvolvem as fases da elaborao da lei, regida por princpios gerais.20 O primeiro a ser destacado, o Princpio da Publicidade, aquele segundo o qual as deliberaes da Cmara se realizam perante o pblico. No Brasil, a publicidade se traduz pela possibilidade de o pblico assistir s sesses da Cmara e do Senado pessoalmente ou por meio das emissoras de televiso (TV Cmara e TV Senado). A publicidade oficial dos atos legislativos se d pela publicao das atas das deliberaes das Casas e de todos os documentos legislativos que exijam publicidade no Dirio da Cmara dos Deputados e no Dirio do Senado Federal. A exceo ao Princpio da Publicidade a possibilidade de ocorrncia de sesso secreta,21 quando ento o pblico no tem acesso aos debates, havendo a possibilidade da manuteno da ata da sesso sob sigilo. O Princpio da Oralidade consiste no fato de os debates serem feitos oralmente em todas as fases do processo legislativo. No Brasil, o Deputado que, inscrito, no puder falar, pelo encerramento dos trabalhos ou outro motivo, poder entregar Mesa discurso escrito que ser ento publicado, dispensando-se a leitura, observadas as regras regimentais.22 O Princpio da Separao da Discusso e Votao consiste no fato de a votao se iniciar depois de encerrada a discusso. Encerrada a discusso, no ser possvel mais discutir a matria, exceto na Cmara dos Deputados para proposio com a discusso encerrada na Legislatura anterior, cuja discusso ser reaberta para receber novas emendas23. No Brasil, cada turno constitudo de discusso e votao.
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No entanto, h no Senado a possibilidade de

dispensa da discusso, quando as proposies tiverem pareceres favorveis, mediante requerimento de Lder e deliberao do Plenrio25 e, na Cmara dos Deputados, a possibilidade de dispensa da votao, no caso de a discusso em segundo turno encerrar-se sem emendas ou no caso de haver o encerramento da discusso da redao final, sem emendas ou retificaes, quando ento as matrias sero dadas como definitivamente aprovadas, sem votao.26 O Princpio da Unidade da Legislatura traduz-se pelo perodo de funcionamento de cada Congresso, quando as deliberaes devem ser tomadas dentro desse perodo. Em cada
20 21

SILVA, Jos Afonso da, op. cit., p. 50-52. RICD, arts. 92-94; RISF, arts. 190-198. 22 RICD, art. 75. 23 RICD, art. 166. 24 RICD, art. 149; RISF, art. 271. 25 RISF, art. 276.

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Legislatura, a Cmara e o Senado funcionam como um novo Congresso, comeando a sua tarefa sem relao com a Legislatura anterior. No final de cada Legislatura, consideram-se encerradas todas as discusses, seja qual for o estado de deliberao, motivo pelo qual as proposies so arquivadas ao final da Legislatura.27 Dessa forma, a nova Legislatura inicia-se livre das propostas anteriores que no puderam ser discutidas e votadas na Legislatura anterior, havendo excees regimentais, como a possibilidade de desarquivamento da proposio. No Brasil, importante distinguir a Legislatura da sesso legislativa. Aquela corresponde ao perodo de mandato do Parlamentar, tomando-se por base o exerccio do mandato do Deputado. J a sesso legislativa corresponde s reunies semestrais do Congresso Nacional.28 Segundo Pinto Ferreira, a sesso legislativa um dos perodos anuais que compem a Legislatura. Assim, no Brasil, cada Legislatura se compe de quatro sesses legislativas.29 Cada sesso legislativa compe-se de dois semi-perodos, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro. 30 No Brasil, a Legislatura tem a durao de quatro anos, ao contrrio dos Estados Unidos, cuja Legislatura (Congress) tem a durao de dois anos. O Princpio do Exame Prvio do Projeto por Comisses Parlamentares traduz-se na atuao do Legislativo atravs das Comisses, formadas por grupos menores de parlamentares. Os Parlamentos vm se organizando em Comisses desde o fim do sculo XIX, cuja funo estudar as propostas legislativas e emitir pareceres para submet-los ao Plenrio. As Comisses so importantes para o bom desempenho do Parlamento, haja vista a grande variedade de matrias (econmica, financeira, trabalhista, agrcola, ambiental, etc.) a serem apreciadas, o que determinou a criao desses rgos, com competncia especfica para estudar antecipadamente os projetos que lhe so apresentados.31 No Brasil, a Constituio prev a instituio de Comisses Permanentes e Temporrias na Cmara, no Senado e no Congresso Nacional, quando ento as Comisses so denominadas mistas, porque integradas por membros de ambas as Casas. Prev, ainda, que as Comisses devero observar, na sua constituio, tanto quanto possvel, o Princpio da Proporcionalidade Partidria.32

26 27

RICD, art. 149, incisos II e III. RICD, art. 105; RISF, art. 332-333. 28 TEMER, Michel, Elementos de Direito Constitucional, 7 ed. ampl. e rev., de acordo com a Constituio Federal de 1988. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1990, p. 125; BASTOS, Celso Ribeiro, Curso de Direito Constitucional, 21. ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 352-353. 29 PINTO FERREIRA, Luiz, Curso de Direito Constitucional, 1991, p. 378 (grifo nosso). 30 CF, art. 57 (perodo de reunio do Congresso Nacional). 31 SILVA, Jos Afonso da, op. cit., p. 52; BASTOS, Celso Ribeiro, op. cit., p. 353. 32 CF, art. 58, 1.

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CAPTULO 233 O PARLAMENTO NORTE-AMERICANO ORGANIZAO, PROCESSO DE FORMAO DAS LEIS E PRODUO LEGISLATIVA

2.1 Consideraes preliminares


Neste Captulo, faremos um estudo detalhado do Parlamento norte-americano, sua organizao, processo de formao das leis e produo legislativa. Esse estudo justifica-se por tratar-se de um Legislativo antigo, um dos mais estudados do mundo, com longa experincia na construo institucional, em que o Sistema de Comisses extremamente bem desenvolvido. Ademais, conhecer detalhadamente o Sistema de Comisses norte-americanas torna-se necessrio para que possamos identificar semelhanas e diferenas com o Sistema brasileiro e, em consequncia, para que possamos construir nova classificao para as Comisses brasileiras. O princpio do bicameralismo (a existncia de duas cmaras com funes bsicas idnticas) importante para que possamos entender o Congresso norte-americano, haja vista a necessidade de aprovao das matrias legislativas nas duas Casas. A posio da Legislatura (Legislativo) em face do Executivo, do Judicirio e do povo est perfeitamente delineada na Constituio. Segundo Bailey, em vez de ser o resultado de uma teoria de governo, a estrutura do Congresso norte-americano tem, em grande parte, emergido como consequncia do uso e da prtica. Arranjos como as Comisses e o sistema de Partidos, por exemplo, no devem ser vistos como sendo algo preordenado, mas como tendo se desenvolvido para satisfazer os interesses dos membros do Senado e da Cmara. 34 O principal na anlise trazida por Bailey a idia de que as metas dos seus membros configuram a chave para se entender a dinmica de desenvolvimento do Congresso e a estrutura da instituio contempornea. Examinar os objetivos dos membros da House e do Senado um componente vital para qualquer anlise do Congresso. Em estudo consagrado publicado em
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Este Captulo baseado na excelente apresentao feita por Christopher Bailey, em sua obra The US Congress, alm da contribuio de outros autores, como DAVID (2002), PLANO (1990), LIMONGI (1994), KREHBIEL (2006) e SILVA (2006). 34 BAILEY, Christopher J. The US Congress. Oxford: Basil Blackwell Ltd, 1989, p. 2.

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1974, David R. Mayhew35 sugere que a primeira meta da maioria dos membros do Congresso buscar a reeleio e que eles estruturam as suas atividades tendo esse fim em mente. Assim, os membros do Congresso possuem uma srie de necessidades eleitorais que requerem satisfao, gerando um novo ambiente eleitoral, com mudanas no processo de recrutamento que podem vir a trazer para a eleio candidatos com novas habilidades eleitorais. Mudanas institucionais ocorrem quando essas novas necessidades e habilidades so acomodadas. Nos ltimos anos, tm ocorrido mudanas significativas nas origens de Senadores e Representantes e na taxa de rotatividade das duas Casas. Os membros no so apenas jovens e mais inexperientes que seus predecessores, mas at pouco tempo o nvel de estabilidade de forma geral tem sofrido um declnio considervel. A necessidade de responder aos interesses do eleitorado tem tambm afetado o tipo de atividade desenvolvida pelos membros do Congresso. No Congresso moderno, muitos recursos e tempo so dispensados a atender esses interesses e menos tempo disponibilizado para a produo de leis. As mudanas nas prioridades dos membros no explicam unicamente as mudanas nas atividades do Congresso ou no comportamento legislativo (roll call behaviour), mas tambm so a chave para se entender as mudanas na estrutura do Congresso, como a reforma no Sistema de Comisses, nos procedimentos de Plenrio e nas lideranas da House e do Senado. Nesse sentido, novos temas foram acrescentados agenda pblica e outros foram retirados, o que gerou mudanas na estrutura interna das Comisses. Durante os anos 70, por exemplo, a presso de uma nova gerao de Senadores e Representantes provocou significativas reformas nos mtodos de designao de membros para as Comisses, na forma como o Presidente da Comisso escolhido e o papel que os membros mais novos estariam aptos a desenvolver nas atividades das Comisses. Um importante componente foi a proliferao e a institucionalizao das Subcomisses, denominada governo das Subcomisses no Congresso, que propiciou aos novos legisladores o exerccio de papel ativo no processo poltico, resultando numa fragmentao de poder dentro das duas Casas.36 Isso tambm pode ser observado nos procedimentos de Plenrio do Senado e da House. No final do sculo XIX, por exemplo, a regra de a maioria controlar os procedimentos da House era confirmada quando a Casa aceitava as decises do Presidente Thomas Reed que impunham
35

MAYHEW, David R., op. cit.

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restries para a obstruo da minoria. Mais recentemente, a maioria tem reafirmado sua autoridade tomando as rdeas de poder na Rules Committee (Comisso de Regras). No Senado, mudanas recentes tm modificado o uso do filibuster37 ou os mtodos pelos quais os membros podem obstruir as votaes e o uso de emendas. Como h muitas oportunidades de bloquear legislao, o processo legislativo no Congresso tende a produzir projetos gerais de metas orientadas que so claramente o resultado de compromissos necessrios para ganhar a sua aprovao. Uma das primeiras funes dos lderes dos Partidos em um sistema com mltiplos veto points prover alguma coerncia at que as dificuldades institucionais possam ser superadas. No Congresso, o problema para as lideranas que elas tm muito poucos recursos para exercer as suas responsabilidades. Conscientes das suas prprias necessidades, os membros da House e do Senado no tm estado dispostos a ceder autoridade dos lderes dos Partidos. Nos ltimos anos, a prevalncia do ambiente eleitoral tem servido como limite autoridade dos lderes partidrios. Polticas eleitorais dos anos 80 tm promovido o individualismo em vez de aes coletivas.38 Note-se que, no Brasil, ao contrrio do que ocorre nos Estados Unidos, os trabalhos legislativos esto ancorados sobre o Princpio da Proporcionalidade Partidria e as atividades dos Lderes dos Partidos, detentores de muitos poderes, haja vista a grande quantidade de instrumentos regimentais colocados disposio das lideranas partidrias.

2.2 Desenho Constitucional


A Constituio dos Estados Unidos da Amrica, aprovada em 17 de setembro de 1787, acrescida de 26 emendas, dispe em seu artigo I, Seo 1, que Todos os poderes legislativos conferidos por esta Constituio sero confiados a um Congresso dos Estados Unidos, composto de um Senado e uma Cmara de Representantes.39

36 37

Ibid., p. 5. Filibuster um longo discurso feito no Parlamento, em Plenrio, no intuito de atrasar uma votao ( A long speech made in a parliament in order to delay a vote). Ibid., p. 5-6. Traduo livre. um artifcio parlamentar usado no Senado dos Estados Unidos por uma minoria para tentar frustrar a vontade da maioria, literalmente falando de um projeto at a sua morte (A parliamentary device used in the United States Senate by which a minority of senators seeks to frustrate the will of the majority by literally talking a bill to death ) PLANO, Jack C.; GREENBERG, Milton. The American political dictionary. Orlando: Harcourt Brace Jovanovich College Publishers, 1990, p. 128. Traduo livre. 38 Ibid., p. 6. 39 BRASIL. Constituio do Brasil e Constituies estrangeiras. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1987, v. 1 e v. 2, p. 417.

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O Parlamento norte-americano apresenta estrutura bicameral, constituda por duas casas, uma representando os Estados-membros e a outra representando os cidados. A tramitao de projetos de lei no Congresso Americano, prevista na Constituio, tem o seguinte rito: todo projeto de lei aprovado pela Cmara de Representantes e pelo Senado dever, antes de se tornar lei, ser enviado ao Presidente dos Estados Unidos, que poder aprov-lo - neste caso, o projeto se tornar lei -, ou devolv-lo com objees Cmara de origem, que o discutir novamente, bem como a Casa Revisora. Nessa deliberao, so necessrios 2/3 dos votos de cada Casa para que a matria seja considerada lei (artigo I, Seo 7)40. Note-se que nos Estados Unidos no h o instrumento do veto parcial, o Presidente da Repblica pode apor apenas o veto total, ao contrrio do Brasil. Quanto ao regimento interno, a Constituio norte-americana deixa a cargo de cada uma das Cmaras a competncia para organiz-lo (Seo 5, 2.). Por conter texto extremamente conciso, a Constituio delega aos regimentos internos a atribuio de regular grande parte do processo legislativo norte-americano. A Constituio dos Estados Unidos, promulgada em 1787, representa muito para os americanos, pois alm de ser a sua carta poltica, o prprio ato de fundao de seu pas. De outra parte, alm de organizar as suas instituies polticas, ela fixa os limites dos poderes reconhecidos s autoridades federais nas suas relaes com os Estados e com os cidados, por meio das suas dez primeiras emendas, votadas em 1789, que constituem a Declarao de Direitos (Bill of Rights).41 Por determinao constitucional, a estrutura do Congresso norte-americano composta por um Senado e uma Cmara de Representantes. Quanto estrutura bsica da House, quando de sua criao decidiu-se que deveria haver eleies populares e a Cmara deveria ser o grande repositrio da democracia, sendo ento designada como uma instituio representativa. A funo mais importante seria representar e regular os vrios interesses e negcios da sociedade americana.42 O Senado teria duas funes principais: a primeira, a funo de moderao, o contrapeso estabilizador. A maior parte da sua responsabilidade seria frear algum abuso de poder que viesse a ser cometido pela House. A segunda funo, atuar como guardio dos interesses dos estados, protegendo-os contra intromisses do Governo Federal.

40 41

Ibid., p. 420. DAVID, Ren. Os grandes sistemas do direito contemporneo. Traduo: Hermnio A. Carvalho, 4 Ed. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 494. 42 BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 9-10.

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Os poderes do Congresso podem ser divididos em gerais e especficos. Gerais seriam aqueles poderes de criar taxas, regular o comrcio, cunhar moedas e declarar a guerra, por exemplo. Em particular, House foi conferido o poder monetrio (power of the purse), enquanto o direito de vetar nomeaes executivas e ratificar tratados foi conferido ao Senado. Quanto aos poderes especficos, foi conferida House a prerrogativa de iniciar toda a legislao referente a impostos. Os poderes do Congresso esto limitados pela Declarao de Direitos (Bill of Rights) e por um sistema de check and balance, em que o processo legislativo dividido entre o Congresso e o Presidente da Repblica. Ao Presidente tambm permitido recomendar para a considerao do Congresso certas medidas que ele julgue necessrias, mas o poder mais importante que o Presidente possui o poder de veto.43 Entretanto, a Constituio estabelece um sistema incompleto. Os poderes do Congresso e os limites desses poderes esto delineados na Constituio, segundo a qual a House deve escolher o seu Presidente (Speaker), e o Presidente do Senado dever ser o Vice-Presidente dos EUA. No entanto, a Constituio no faz referncia ao papel dos partidos polticos e das comisses do Congresso, cabendo ao prprio Parlamento tratar desses assuntos, pois cada Casa dever determinar as regras do seu procedimento. Logo, a Constituio d a estrutura geral do Congresso, o Desenho constitucional sem entrar em pormenores44. Nesse aspecto, diferencia-se do Brasil, pois a Constituio brasileira faz referncia aos partidos polticos e possui seo prpria destinada s Comisses, quando trata inclusive das suas competncias.

2.3 Mudanas no Congresso


Em face das diferenas constitucionais entre as duas Casas como, por exemplo, o tamanho e as respectivas competncias, as estruturas e os procedimentos so diferentes nas duas Cmaras. Enquanto a House tende a ser mais hierrquica e amarrada s regras, o Senado, por causa do seu tamanho menor e do desenho constitucional de representante dos Estados, tende a ser mais igualitrio e mais flexvel. Enquanto a tradio no Senado de ilimitados debates e uma abertura no processo de emendamento, na House, the Rules Committee (Comisso de Regras) exerce um papel central nos procedimentos daquela Casa.

43 44

Ibid., p. 13-14. Ibid., p. 16-17.

33

A especfica organizao da House e do Senado deve ser vista como produto do desenho constitucional e de demandas externas e internas levadas a cabo em cada Casa. Assim, em 1946 e 1970, houve Atos de Reorganizao do Legislativo que modificaram o Sistema de Comisses, o papel exercido pelo Congresso na elaborao do oramento, como tambm o sistema da Seniority,45 quando novos congressistas ganharam mais prestgio nas reunies das Comisses. Como conseqncia desse ajustamento, houve a emergncia de um complexo Sistema de Comisses e o desenvolvimento de uma estrutura de liderana centralizada em ambas as Casas.46 Entre 1810 e 1825, o nmero de Comisses Permanentes na House aumentou de 9 para 28. No Senado, o uso de Comisses Permanentes foi finalmente aceito em 1816 quando 20 foram criadas. Entre 1861 e 1913, o nmero de Comisses na House aumentou de 39 para 60 e o nmero no Senado de 28 para 74. Uma forte e centralizada estrutura de liderana tambm se desenvolveu rapidamente em ambas as Cmaras durante esse perodo, respondendo a novas demandas externas. De outra parte, houve novas demandas internas. Entre 1789 e 1801, dos 94 Senadores, 33 abandonaram o mandato antes do seu trmino. Na House, 6% de todos os representantes abandonavam o mandato antes do fim de cada Congresso. Dos 465 representantes que partiram do Congresso entre 1811 e 1820, unicamente 49 foram derrotados nas eleies. Uma das causas da desero era a prpria cidade de Washington. A outra, o fato de o governo dos Estados ser responsvel pela maior parte da poltica domstica durante esse perodo e no o governo em Washington D.C. Foi unicamente durante a segunda metade do sculo XIX, com o crescimento do governo federal e o incremento e a importncia da questo da escravido, que a carreira no Congresso se tornou mais atrativa e essas tendncias comearam a mudar. Essas mudanas nas tendncias das carreiras congressuais tiveram um profundo efeito na organizao e na estrutura do Congresso. Elas foram a primeira causa da transformao da House of Representatives de uma cmara de debates para uma organizao profissional no final do sculo XIX.47

45

Seniority um sistema de antiguidade, por intermdio do qual os Presidentes ( Chairman) das Comisses e subcomisses so os membros mais antigos do partido majoritrio nessas Comisses. Ibid., p. 20. Traduo livre. um costume, quase sempre seguido por ambas as Casas do Congresso, de conceder as presidncias das Comisses ao membro do partido majoritrio que tenha o maior nmero de anos de servio contnuo na Comisso. (A custom, nearly always followed in both houses of Congress, of awarding chairmanships of committees to the majority party member who has the longest number of years of continuous service on the committee). PLANO, Jack C.; GREENBERG, Milton, op. cit., p. 148. Traduo livre. 46 BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 20. 47 Ibid., p. 21-23.

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Estudos tm sugerido que a primeira meta dos polticos buscar a reeleio e que eles tendem a organizar suas atividades de acordo com isso, ou seja, a principal meta dos membros do Congresso conseguir a reeleio. Esse longo perodo de reforma institucional pode ser uma consequncia de mudanas no ambiente eleitoral. Mudanas no eleitorado, na agenda pblica, no papel dos partidos polticos e na tecnologia das campanhas, por exemplo, refletem-se na seleo dos membros do Congresso. Ou seja, as causas internas e externas das mudanas no Congresso podem ser interpretadas como diferentes aspectos de um mesmo fenmeno: a adaptao dos membros a uma mudana do ambiente eleitoral. A institucionalizao do Congresso durante a segunda metade do sculo XIX deve ser vista como um produto de prticas de recrutamento particulares que requerem certas habilidades polticas, atitudes condicionadas de autoridade e a produo de necessidades eleitorais especficas. Com a ratificao da 7 emenda em 1913, que permitiu eleies diretas para os Senadores, houve um enfraquecimento da habilidade dos partidos polticos em influenciar o resultado das eleies. Com o desgaste do papel dos partidos nas eleies, o efeito imediato das reformas progressivas foi a reduo da autoridade das lideranas na House e no Senado. Os novos membros do Congresso eram jovens e menos experientes que seus predecessores e estavam mais dispostos a contestar a autoridade dos polticos profissionais que eles haviam substitudo. Assim, os novos membros desmantelaram o aparato de liderana estabelecido no passado. Em 1910, ocorreram mudanas como a proibio de o Presidente da House48 nomear os membros da Rules Committee (Comisso de Regras), de indicar os membros das Comisses Permanentes, de negar a palavra aos membros durante os debates ou de oferecer moes ou emendas. No lugar do velho aparato das lideranas, os novos membros estabeleceram uma estrutura organizacional que refletia as suas necessidades como legisladores e satisfazia as demandas dos seus eleitorados. Houve uma disperso da autoridade e o controle dos partidos ficou enfraquecido com a adoo do princpio da Seniority.49 No Brasil, no se adota o princpio da Seniority, devendo os lderes partidrios indicar os membros das Comisses.

2.4 Eleies Legislativas 2.4.1 Ambiente Eleitoral


48

Speaker: Presidente da House of Representatives (The title of the person whose job is to control the discussions in a parliament) Ibid, p. 25.

35

Cada Estado representado por dois Senadores, cujo mandato de seis anos. Um tero do Senado renovado a cada dois anos. Inicialmente, os Senadores eram eleitos pelos legislativos dos Estados, mas a partir da promulgao da 7 Emenda, em 1913, passaram a ser eleitos pelo voto popular. No Brasil, Cada Estado e o Distrito Federal so representados por trs Senadores, cujo mandato de oito anos, renovvel a cada quatro anos, por um e dois teros. Ao contrrio do Senado, o nmero de Deputados eleitos diretamente proporcional ao tamanho da populao do Estado. Cada Estado elege um representante para cada 30.000 cidados, embora o Estado tenha, no mnimo, um representante. A cada dez anos h um censo para verificar o tamanho da populao e fazer o ajuste no nmero de Deputados. No primeiro Congresso, a House possua um total de 65 Representantes. No Terceiro Congresso (1791-2), o nmero de representantes aumentou para 105 e, no 18th Congress (1821-2), havia 213 representantes. Em 1929, a House decidiu fixar esse nmero para 435, o que permanece at hoje, apesar do receio de que aquele corpo se tornasse rapidamente muito grande e pesado para ser eficiente. Os Deputados sempre foram eleitos pelo voto popular. O mandato de dois anos e a renovao a cada dois anos igualmente.50 No Brasil, o nmero total de Deputados fixado por lei complementar. Atualmente, h 513 representantes na Cmara dos Deputados e o mandato de quatro anos. A fixao do nmero de membros em 435 nos Estados Unidos reflete-se numa redistribuio de cadeiras, ou seja, em vez da criao de novas cadeiras, h uma nova distribuio delas, e os Estados cuja populao cresce ganham cadeiras, enquanto os Estados cuja populao decresce perde cadeiras. O eleitorado tem, na verdade, alterado o papel dos partidos polticos nas campanhas eleitorais e isso tem sido seriamente criticado. O resultado tem sido a evoluo de um ambiente eleitoral que extremamente voltil. Vrias mudanas como a diminuio da idade para votar (para 18 anos) e o aumento no nvel de educao do eleitorado produziram um eleitorado jovem e mais educado que o anterior, rompendo com a lealdade ao partido tradicional e criando linhas de clivagem entre republicanos e democratas. Estudos mostram uma quebra na lealdade eleitoral pelo nvel de identificao com os dois maiores partidos polticos, nos quais tem havido um declnio do percentual de identificao com o partido.51

49 50

Ibid., p. 26-27. Ibid., p. 30-31. 51 Ibid., p. 32-33.

36

Alm disso, diversos estudos mostram que as taxas de reeleio esto relacionadas com a qualidade e visibilidade do concorrente. Candidatos que esto no exerccio do mandato gostam de visibilidade e a vantagem de ter um suporte do staff, uma boa reputao e o fato de o concorrente no ser reconhecido possibilitam uma distinta vantagem eleitoral. De outro lado, o mais importante fator que permite ao candidato ganhar visibilidade e organizar uma campanha efetiva o dinheiro. Com o declnio da lealdade aos partidos tradicionais, as novas tcnicas de campanha tm tido grande importncia na deciso dos resultados das eleies.52

2.5 Os membros do Congresso


As mudanas dos membros do Congresso podem gerar no apenas mudanas na poltica, mas tambm afetar a maneira como as regras da instituio so aplicadas ou aumentar as demandas para que essas regras sejam modificadas. O nvel de rotatividade do Congresso muito importante. Um grau de estabilidade essencial para o funcionamento do sistema da Seniority. Mudanas institucionais esto tambm ligadas s taxas de rotatividade. Cada instituio tem regras escritas e no escritas. Os novatos passam por um perodo de aprendizagem em que se espera que tenham restries nos debates em respeito aos mais antigos e, ainda, que se especializem em uma rea legislativa particular. Finalmente, espera-se que os Senadores desenvolvam um patriotismo institucional e que venham a cumprir e manter as regras da Casa. Houve, assim, o desenvolvimento de uma norma de cortesia, em reao aos freqentes e violentos conflitos que ocasionalmente ocorriam no Plenrio. Enquanto as normas de cortesia podem ser comuns na maioria das instituies, as normas mais especializadas e as regras escritas de cada Casa precisam ser aprendidas e isso requer um grau de estabilidade dos membros do Congresso. Torna-se importante, portanto, no o nmero de novatos que entram no Congresso, mas a razo de novatos para os legisladores mais antigos, uma vez que com os mais antigos legisladores que os novos membros aprendero sobre a instituio. A relativa grande percentagem de membros seniors (mais antigos) encontrados na House durante os anos 60 foi responsvel, em parte, pelo endurecimento das normas e uma natureza colegial da instituio nesse perodo. Todavia, o aumento do nmero de novatos em ambas as cmaras durante os anos

52

Ibid., p. 35-36.

37

70 comeou a minar a existncia dessas normas e teve um importante efeito sobre a estrutura do Congresso, com mudanas significativas no corpo de normas.53 Mais importante tm sido as mudanas na composio geracional dos membros do Congresso. Mudana geracional primeiramente o resultado de novos desenvolvimentos no ambiente eleitoral: os indivduos recrutados para o Congresso simplesmente refletem um cenrio poltico particular em que eles foram eleitos. Como o papel dos partidos polticos na campanha tomou o caminho da tecnologia e das campanhas centradas na televiso, mais e mais candidatos ao Congresso se tornaram independentes. Logo, os candidatos ao Congresso no necessariamente precisam do suporte do partido para ganhar eleio, e o sucesso eleitoral largamente dependente da habilidade do candidato em conseguir vantagens na nova campanha tecnolgica. O desenvolvimento da campanha centrada no candidato tem sido uma das mais interessantes conseqncias.

2.6 Comportamento parlamentar em votaes nominais (Roll Call Behaviour) 2.6.1 A influncia do eleitorado
O relacionamento entre o legislador individual e seu distrito eleitoral absolutamente central para o papel do congresso no sistema poltico americano. No apenas legitima o papel do Congresso como Legislativo, mas d alguma substncia afirmao de governo pelo povo. Alm disso, a presso do eleitorado ajuda a dar forma ao comportamento legislativo. Apesar da importncia bvia da ligao entre eleitores e legisladores, a Constituio no menciona qualquer requisito quanto ao fato de que os membros devem respeitar as demandas do eleitorado. A opinio do primeiro Congresso foi no sentido de que representantes deveriam agir como administradores de toda a nao, e no meramente como agentes do seu eleitorado, pois, como dizia Burke (1729-97), voc escolhe um membro, mas, depois de escolhido, ele no mais um membro do distrito e sim um membro do Parlamento.54

2.6.2 A influncia do partido


Uma explicao para os baixos nveis de votos com o partido no Congresso pode ser encontrada na relativa falta de homogeneidade partidria e a quase completa falta de mecanismos que forcem a disciplina partidria. O uso das primrias diretas e do princpio da Seniority
53 54

Ibid., p. 49-52. Ibid., p. 63-64.

38

significa que o lder do partido tem pouco controle sobre o processo eleitoral e a promoo no Congresso. Como resultado, h dificuldades para se conseguir disciplina partidria atualmente, ao contrrio do que acontecia no final do sculo XIX e incio do sculo XX, em que havia homogeneidade nos partidos e mecanismos que possibilitavam uma forte estrutura de liderana. As divises intra-partidrias em ambos os partidos acentuaram-se durante o final dos anos 60 com a emergncia da campanha de um candidato central e o aumento da volatilidade do ambiente eleitoral. O resultado foi o declnio do voto partidrio no Congresso durante os anos 60 e 70 e ento, paradoxalmente, o aumento na unidade do partido na metade dos anos 80. Embora os partidos polticos possam formar uma base forte para construir uma coalizo legislativa de sucesso, o partidarismo no Congresso limitado pela estrutura de liderana descentralizada e a primazia das polticas eleitorais. Em resumo, os partidos polticos so heterogneos, e seus lderes carentes de poder institucional para estabelecer posies unificadas do partido, exceto nas questes de base, incontroversas. O partidarismo no Congresso baixo porque ele est em desvantagem com o ambiente poltico em que os Parlamentares operam, ou seja, com um sistema de poder interno da House e do Senado e, mais importante, com o relacionamento dos membros com os eleitorados a que eles servem.55

2.6.3 A influncia dos grupos de interesse


O sistema de poder interno da House e do Senado e o relacionamento dos membros com seus eleitorados so fatores importantes para explicar no apenas os baixos nveis de partidarismo no Congresso, mas tambm para entender a influncia de grupos de interesse no comportamento legislativo. Para muitos grupos de interesse, o lobby direto no Congresso usualmente comea no estgio das Comisses e subcomisses, porquanto a estrutura do Sistema de Comisses facilita-lhes o acesso. Mantendo um contato regular e informaes disponveis, os grupos de interesse tm a oportunidade de se fazerem indispensveis para os trabalhos das Comisses.56

2.6.4 A influncia presidencial


O Presidente tornou-se a principal fonte de iniciativas legislativas nos Estados Unidos, apesar de no ter a iniciativa para apresentao de projeto de lei. Como qualquer lobista, o Presidente e seu staff podem tentar persuadir os membros do Congresso a votar de uma maneira
55

Ibid., p. 69-70.

39

particular. No entanto, diferente dos grupos de interesse, o Presidente no tem dificuldade em conseguir acesso aos legisladores individuais, haja vista a sua posio dentro do sistema poltico. O artigo II, Seo III, da Constituio determina que o Presidente poder, de tempos em tempos, dar ao Congresso informao do Estado da Unio e recomendar sua considerao tantas medidas quantas ele julgar necessrias e convenientes. Nos ltimos dois sculos, essa funo tem se expandido consideravelmente. Assim como a Mensagem do Estado da Unio, o Presidente agora apresenta ao Congresso a cada ano um resumo das suas propostas relativas a emprego, uma mensagem de oramento e muitas outras medidas legislativas. Na metade dos anos 80, o nmero de Comunicaes do Executivo para o Congresso estava perto da metade do nmero de leis e resolues de autoria dos prprios membros. Num esforo para assegurar uma boa recepo para as suas propostas legislativas, os Presidentes, desde os anos 50, tm realizado reunies regulares com os lderes de ambos os partidos no Congresso. Essas reunies usualmente ocorrem na Casa Branca e envolvem a discusso de legislao futura e o andamento das propostas em tramitao.57

2.7 Atividades Legislativas


Os Founding Fathers entenderam que o Congresso deveria exercer trs funes principais: a primeira, ser uma instituio representativa, onde os indivduos no mantivessem unicamente ligaes estreitas com os seus eleitorados, mas tambm estivessem disponveis a dar opinio e proceder correo de qualquer injustia. Segundo, esperava-se que o Congresso fosse uma legislatura, apta a aprovar a legislao de forma a solucionar os problemas da nao. Terceiro, esperava-se que o Congresso exercesse um controle sobre os outros poderes, de forma a impedir qualquer abuso de poder. No entanto, a habilidade do Congresso para exercer essas trs funes com sucesso limitada, porquanto so mutuamente contraditrias. Por exemplo, a ateno concedida opinio do eleitorado freqentemente mina a funo legislativa do Congresso.58

2.7.1 Eleitorado
A percepo de que um grande nmero de membros do Congresso, particularmente senadores, havia sido derrotado nas eleies no final dos anos 70 e incio dos anos 80 por causa
56 57

Ibid., p. 70-71. Ibid., p. 73-74.

40

da falta de ateno para com o eleitorado reordenou as prioridades congressuais nos anos 80. O uso de generosos privilgios tem crescido, e muito tempo tem sido gasto com o eleitorado, contribuindo para grandes mudanas na estrutura e na carga de trabalho do Congresso. Anteriormente a 1973, era possvel enviar correspondncias livremente para o eleitorado custa do governo. Em 1973, foi sancionada uma lei que limitou essa prtica e colocou restries para o perodo eleitoral. Para fazer cumprir essas restries, a House criou a Commission on Congressional Mailing Standards, composta por trs republicanos e trs democratas indicados pelo Presidente. No Senado, foi criada a Committee on Ethics. 59 De outra parte, Representantes e Senadores passaram a gastar uma parte maior do seu tempo com os seus eleitorados. Em 1970, Representantes gastaram aproximadamente 15 semanas durante o ano em seus distritos. Alm disso, num esforo para manter a presena junto aos eleitorados enquanto eles permanecem em Washington D.C., membros do Congresso aumentaram o staff e os recursos nos seus escritrios locais. Por fim, uma consequncia da preocupao com as polticas eleitorais tem sido a proliferao de grupos informais bipartites e as convenes (caucus) em ambas as Casas. Em 87/88, havia cem desses grupos, conhecidos como organizaes do servio legislativo. Esses grupos providenciam servios de frum para discusso com suporte legislativo detalhado e tem crescido porque eles oferecem aos membros do Congresso um meio de exibio para os seus eleitorados. Membros do Congresso freqentemente tentam conseguir projetos pblicos, ajuda federal e benefcios para seus eleitorados, ao denominada pork barrelling60.61

2.7.2 Produo Legislativa


A produo legislativa tem variado consideravelmente ao longo do tempo. Vejamos:

58 59

Ibid., p. 80. Ibid., p. 81. 60 Pork Barrel Legislation so apropriaes feitas pelo corpo legislativo provendo gastos de somas de dinheiro pblico para projetos locais no necessariamente importantes (Appropriations made by a legislative body providing for expenditures of sums of public Money on local projects not critically needed .). PLANO, Jack C.; GREENBERG, Milton, op. cit., p. 138. Traduco livre. 61 BAILEY, Christopher J., op. cit, p. 84.

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TABELA 1 Produo Legislativa no Parlamento Norte-Americano Perodo 1789/1956 Legislatura* Projetos apresentados Projetos aprovados (Congress) (Bills were (Bills were passed) introduced) 1st (1789-1991) 144 118 24th (1835-1837) 1055 459 48th (1883-1885) 10901 969 60th (1907-1909) 37.981 646 84th (1955-1956) 1921 Fonte: BAILEY, Christopher J. The US Congress. Oxford: Basil Blackwell Ltd, 1989, p. 85. * Congress: perodo de tempo de funcionamento de cada Congresso; no Brasil denomina-se Legislatura (Perodo da Legislatura - EUA: dois anos; Brasil: quatro anos).

At o 84th Congress, houve um aumento no nmero de projetos aprovados no Congresso. Aps esse perodo, tem variado de 600 a 1000 por Congress (Legislatura), conforme Tabela 2. Depois do caso Watergate, o Congresso comeou a legislar mais detalhadamente. Como resultado, o nmero de leis aumentou e estas se tornaram mais longas e mais complexas.62
TABELA 2 Produo Legislativa no Parlamento Norte-Americano Perodo 1961/1986 Legislatura Projetos aprovados (Congress) (Bills were passed) 87th (1961-2) 885 88th (1963-4) 666 89th (1965-6) 810 90th (1967-8) 640 91st (1969-70) 695 92nd (1971-2) 607 93rd (1973-4) 649 94th (1975-6) 588 95th (1977-8) 634 96th (1979-0) 613 97th (1981-2) 473 98th (1983-4) 537 99th (1985-6) 664 Fonte: BAILEY, Christopher J. The US Congress. Oxford: Basil Blackwell Ltd, 1989, p. 86.

Alm disso, houve mudanas no processo oramentrio, com a aprovao do Congressional Budget and Impoundment Act of 1974, que criou novas comisses na House e no Senado, junto com o Congressional Budget Office - CBO. A cada ano, as Comisses de Oramento produzem uma primeira resoluo de oramento que recomenda todos os limites de gastos. Aps a adoo da resoluo, as Comisses de Apropriao e Receita em ambas as Casas trabalham no detalhamento do oramento. Depois que as comisses completam o seu trabalho, as Comisses de Oramento ento produzem uma segunda resoluo de oramento que traz a

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descrio das propostas das Comisses de Apropriaes e Receitas. Essa resoluo coloca limites oramentrios obrigatrios para o Congresso. Se necessrio, feito um processo de reconciliation que obriga as Comisses de Apropriaes e Receitas a ajustarem as suas propostas. Durante os anos 80, esse processo de reconciliao foi usado no comeo do processo oramentrio, em vez de ser usado no final. Para acomodar esse aumento na atividade legislativa, os nmeros de horas gastas na House e no Senado em sesso subiram consideravelmente. O aumento na atividade legislativa durante os anos 70 provocou a expanso do staff do Congresso. A House e o Senado aprovaram medidas que aumentaram os recursos disponveis para eles. Financeiramente, o aumento no staff contribuiu para a exploso nos custos do Congresso.63 Assim, o resultado desse desenvolvimento foi que o Congresso, no final dos anos 70, estava gastando muito tempo na sesso, estava votando mais frequentemente e devotando mais ateno para os detalhes da legislao, tal como ocorreu no comeo da dcada. Esse padro do aumento da atividade legislativa comeou a mudar nos anos 80. O declnio da atividade legislativa foi causado, de um lado, pela adoo da Resoluo 86 em 1978 pela House, que retirou uma previso de limite no co-patrocnio dos projetos e, de outra parte, pelo aumento da quantidade de tempo gasto pelos senadores e representantes nos seus distritos eleitorais.

2.7.3 Poder Fiscalizatrio


O direito de o Congresso fiscalizar as atividades do Poder Executivo reconhecido como uma previso constitucional que d House o Power of the purse64. O Senado tem o poder de ratificar os tratados e confirmar as nomeaes presidenciais, alm da competncia no processo de impeachment. Embora a Constituio no garanta expressamente ao Congresso o poder de fiscalizar as atividades do Executivo, a House assegurou esse direito em 1792 quando criou uma comisso para investigar uma desastrosa expedio contra a ndia. Apesar das dvidas presidenciais e das alegaes do Executivo sobre o privilgio desse poder de fiscalizao, a Suprema Corte o tem mantido como uma parte essencial do processo legislativo. A limitao a esse poder fiscalizatrio no sentido de que as investigaes so permitidas se elas podem

62 63

Ibid, p. 85. Ibid., p. 87-88. 64 Power of Purse (poder da bolsa) o poder do Legisla tivo de controlar as finanas do governo, em outras palavras, de fiscalizar o dinheiro gasto pelo Poder Executivo. O poder da bolsa refere -se s funes de receita e de apropriao (The historic Power of democratic legislative bodies to control the finances of government. The power of the purse extends to both revenue and appropriation functions ). PLANO, Jack C.; GREENBERG, Milton, op. cit., p. 139. Traduo livre.

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ser interpretadas como uma parte do processo legislativo: abarcando a coleo de informao, a reviso de polticas passadas e a proteo das prerrogativas do Congresso.65 Embora o direito do Congresso de fiscalizar as atividades do Poder Executivo tenha sido mantido pela Suprema Corte, essa habilidade para conduzir certas investigaes restringida pela Constituio, pois o Congresso no tem o direito inerente de punir por desobedincia ou desonra. Entretanto, os atos de reorganizao do Congresso estabeleceram subcomisses de fiscalizao em cada Comisso, concedendo s Comisses o poder de fiscalizao relacionado sua competncia. Durante os anos 70, o Congresso passou a utilizar o poder de fiscalizao para controlar o Executivo por meio do veto legislativo, ou seja, a adoo de um instrumento que permitia ao Congresso, pelo voto majoritrio, vetar certas iniciativas e regulaes do Poder Executivo. No entanto, aps haver empregado 200 vetos legislativos, ele foi declarado inconstitucional pela Suprema Corte. Banido o uso da tcnica favorita de fiscalizao, o Congresso foi forado a encontrar outras tcnicas. Ele passou a usar o seu Power of the purse para liberar o dinheiro, para aprovar o oramento, como tambm o veto do Senado s nomeaes do Executivo. Mais recentemente, a fiscalizao tem sido entendida no sentido de que o Congresso pode ter um papel ativo na execuo da poltica. Em outras palavras, a fiscalizao do Congresso modificouse de mera avaliao da performance administrativa passada para uma contnua avaliao da presente performance administrativa. Pressionado pelo pblico e pelo uso da Administrao Reagan da estratgia de ignorar o Congresso, este se viu forado a expandir os recursos de fiscalizao. No entanto, cada tcnica de fiscalizao tem a sua limitao. H, por exemplo, pouca coordenao entre as vrias comisses. Alm disso, a fiscalizao do Congresso limitada pela sua dependncia das informaes supridas pelo Poder Executivo: o alvo da sua investigao.

2.8 Processo legislativo em detalhes


O entendimento de como o processo legislativo opera no Congresso essencial para qualquer explicao de como os resultados de uma poltica particular so obtidos. Isto porque as regras de governo de introduo, considerao e discusso das propostas no so neutras, mas

65

BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 90.

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favorecem certos resultados legislativos. Em outras palavras, o processo e a poltica esto intimamente conectados. Conhecendo as regras do jogo, o processo legislativo delineado, o que pode e o que no pode ser feito e as necessidades de estratgias particulares, o sucesso pode ser obtido. As falhas na Constituio em definir os poderes das lideranas, a proibio de eles servirem nos postos executivos durante a Legislatura e o implcito reconhecimento da igualdade de Representantes e Senadores individuais tm produzido um processo legislativo muito aberto. Essas questes institucionais comuns passaram a ser a ligao entre um Congresso e outro.66

2.8.1 Tramitao das proposies67


O processo legislativo comea com a introduo/apresentao de um projeto de lei (Bill). Diferente da British House of Commons, que contm regras estritas de governo sobre quem pode apresentar um projeto de lei, a introduo de legislao no Congresso aberta a qualquer membro. Na House, o membro entrega o projeto de lei nas mos do funcionrio responsvel (Clerk of the House) ou o coloca numa caixa chamada The Hopper. No Senado, os Senadores podem apresentar projeto de lei no Plenrio (floor), durante as primeiras duas horas do dia legislativo, quando os trabalhos no esto sujeitos a debate (morning hour). Alternativamente, eles podem entregar nas mos do funcionrio responsvel (Clerk of the Senate).68 H quatro tipos de propostas: projetos de lei (bills), resolues comuns (joint resolutions), resolues conjuntas (concurrent resolutions) e resolues (resolutions). No h uma real diferena entre projetos de lei e resolues comuns. Ambas requerem a aprovao de ambas as casas e a assinatura do Presidente. As resolues conjuntas so usadas para medidas que afetam o funcionamento das duas Casas. Elas devem passar da mesma forma em ambas as

66 67

Ibid, p. 96-97. O projeto de lei apresentado no plenrio da House ou Senado e encaminhado s Comisses competentes. A Comisso para a qual um projeto foi distribudo encaminha a medida para uma subcomisso especializada para estudo, audincia, reviso e aprovao. Se o projeto passa na subcomisso com um voto favorvel, ele encaminhado para o plenrio da Comisso para nova considerao, audincia, emendamento e voto. Se a Comisso vota favoravelmente ou relata favoravelmente um projeto, ele retorna para a House ou Senado e ento colocado na pauta do plenrio para debate e voto na Casa respectiva ( It is introduced on the House or Senate floor and it is referred to the Committees of jurisdiction. The Committee of referral most often sends the measure to its specialized subcommittee(s) for study, hearing, revisions and approval. If the bill passes the subcommittee with a favorable vote, it is send back to the full Committee for further consideration, hearings, amendment and vote. If a Committee votes out or reports favorably a bill back to the House or Senate, it is then calendared or scheduled for floor debate and vote in the full Chamber). Disponvel em http://www.house.gov.thml. Acesso em: 10 nov. 2008. Traduo livre. 68 BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 97.

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Casas. As resolues resolvem problemas dentro das prerrogativas da Casa. Como as resolues conjuntas, elas no tm fora de lei.69 Embora uma proporo considervel da legislao tratada no Congresso seja iniciada pelo Executivo e os membros do Congresso que introduzem esses atos o faam meramente como autores/responsveis (Sponsor), h ainda uma considervel liberdade para os indivduos iniciarem suas prprias propostas. Aps a apresentao, o projeto de lei numerado e distribudo (referred) para uma comisso. A tarefa da distribuio est teoricamente nas mos do Presidente da House e do Presidente Pro Tempore do Senado, mas, na prtica, tende a ser feita pelo Parliamentarian. Cada Casa tem um Parliamentarian, que um expert nas regras de procedimentos da Casa. Ele aconselha o presidente acerca da prtica parlamentar. No 100th Congress (1987-88), havia dois parliamentarians no Senado, um indicado pelos Democratas e outro indicado pelos Republicanos. No Brasil, so semelhantes os procedimentos, pois o Presidente de cada Casa quem distribui as matrias s Comisses70, o que feito na prtica pelos Secretrios-Gerais da Cmara e do Senado, verdadeiros experts do processo legislativo brasileiro. Muitas distribuies so incontroversas, porquanto as jurisdies das Comisses esto claramente definidas pelas regras de cada Casa, leis pblicas e procedimentos. Ocasionalmente, uma medida ser ambiguamente redigida por seu Autor (Sponsor) para manter alguma flexibilidade na sua distribuio para as Comisses. Dessa maneira, uma medida pode ser distribuda para uma Comisso simptica a ela, em vez de uma Comisso contrria. Por exemplo, em 1963, o projeto de lei dos direitos civis (Civil Rights Bill) foi redigido de maneira diferente em cada Casa para que ele pudesse ser relatado pela Comisso do Judicirio (Judiciary Committee) na House e pela Comisso do Comrcio (Commerce Committee) no Senado, evitando assim as Comisses dominadas pelos Democratas do Sul, que eram contrrios matria. Se a medida contiver matria da jurisdio de duas ou mais Comisses, ela pode ser distribuda a mais de uma Comisso. O aumento no uso de medidas com mltiplos assuntos durante os anos 80 tem levado ao aumento no nmero de distribuies mltiplas. O trabalho nas Comisses o corao do processo legislativo. Operando como pequenas Legislaturas, as Comisses podem realizar audincias, oferecer emendas, reescrever e finalmente informar ou aprovar a medida. Alternativamente, elas podem rejeitar a matria como
69 70

Ibid., p. 102. RICD, art. 139; RISF, art. 48, inciso X.

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um todo, efetivamente rejeitar a proposta. De fato, somente uma frao de projetos distribudos para as Comisses so eventualmente relatados. Por exemplo, das 8104 medidas apresentadas na House no 98th Congress (1983-4), unicamente 983 ou 12,13% foram relatados. Similarmente, das 3454 medidas apresentadas no Senado no 98th Congress, unicamente 835 ou 24,17% foram relatados. Essencialmente, as Comisses atuam como um dispositivo de

refinamento/aprimoramento e peneiramento. Elas promovem reunies pblicas (forums) para a discusso detalhada da legislao e asseguram que os projetos com suporte limitado no tenham progresso mais adiante. A natureza descentralizada do processo na House e no Senado reflete o amplo ambiente poltico em que o Congresso opera. Em particular, a debilidade dos partidos polticos significa que no h uma fora centralizada apta a integrar as vrias partes do sistema. A poltica realizada unicamente quando as coalizes temporrias se juntam ao redor de uma questo. Embora isso tenha levado a muitas crticas sobre a ineficincia do Congresso, por outro lado assegura que as vises de diferentes interesses sejam levadas em conta quando se faz poltica pblica. O processo legislativo assegura que as leis sejam o resultado do acordo entre diferentes faces.71

2.8.2 Calendrio legislativo


Depois de relatados nas Comisses, os projetos de lei so includos no calendrio legislativo. H cinco calendrios na House e dois no Senado, conforme indicado abaixo:
QUADRO 1 Calendrio Legislativo nos EUA (Legislative Calendar in the USA) HOUSE (5 calendars) Union Calendar Projetos que tratam de aumento ou gastos pblicos
(Bills which raise or spend Money)

SENADO (2 calendars Calendar of Business Toda a legislao

House Calendar Outros Projetos importantes

Consent Calendar Projetos incontroversos

Private Calendar Projetos que tratam de imigrao ou denncias contra o governo


(Private immigration bills or claims against the government)

Discharge Calendar Executive Calendar Moes que tratam da retirada das comisses de legislao sujeita a sua considerao
(Motions to discharge committees from further consideration of legislation)

Tratados e nomeaes para cargos do Executivo

(All other major bills)

(uncontroversial bills)

(Treaties and executive nominations)

(All legislation)

Fonte: BAILEY, Christopher J. The US Congress. Oxford: Basil Blackwell Ltd, 1989, p. 98.

71

Ibid., p. 100.

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No h garantia em ambas as Casas de que a legislao sujeita a debate ser includa nos calendrios das Casas legislativas. Alm disso, os procedimentos para obteno da ao do Plenrio variam em cada Casa. H tradies parecidas de debates ilimitados e a abertura de processo de emenda, mas o debate no Plenrio do Senado controlado menos rigorosamente que na House, onde cada medida tem normalmente regras garantidas pela Comisso de Regras (The Rules Committee), detalhando as condies do debate.72 O artigo I, Seo 7 da Constituio dispe que a House e o Senado devem aprovar os projetos de forma idntica antes que sejam enviados para o Presidente para assinatura. A fim de conciliar algumas diferenas entre as verses da House e do Senado para um determinado projeto, formada uma Comisso de Conferncia (Conference Committee), com o objetivo de buscar um acordo. Alcanado o acordo, ele submetido a ambas as Casas para um voto, sem possibilidade de novo emendamento. Se ambas as Casas rejeitarem a nova verso (conference report), h duas possibilidades: uma nova reunio conjunta de ambas as Casas convocada ou ento outro projeto ser iniciado. Aprovado o acordo, o projeto enviado ao Presidente para aprovao ou desaprovao. Retornando a medida pelo Presidente sem a sua assinatura, seu veto poder ser derrubado por 2/3 dos votos de ambas as Casas (dos presentes). Se o Presidente, no prazo de dez dias, no assinar o projeto nem devolv-lo ao Congresso, ele se transforma em lei, contanto que o Congresso no tenha entrado em recesso. Tendo o Congresso entrado em recesso dentro dos dez dias, o projeto estar perdido, ao conhecida como pocket-veto. O nmero de projetos vetados pelo Presidente tem flutuado consideravelmente. Com a necessidade de 2/3 dos votos de ambas as Casas para derrubar o veto, ele se torna uma arma poderosa na batalha legislativa. Freqentemente, apenas o anncio da ameaa de veto o bastante para causar alguma modificao da proposta. muito mais fcil rejeitar um projeto no Congresso que aprov-lo. A aprovao de proposio no requer uma nica maioria em favor da proposta, mas maiorias em cada deciso. Para construir essas maiorias, aqueles favorveis proposta devem negociar com uma variedade de diferentes atores. Isso significa que o processo legislativo no Congresso tende a

72

Ibid., p. 98.

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ser caracterizado pela barganha e o acordo. Mudanas radicais so difceis de serem alcanadas.73

2.8.3 O Sistema de Comisses


A importncia das Comisses no Congresso tema que vem sendo longamente apreciado. O exame do Sistema de Comisses, portanto, importante por duas razes: primeiro, o conhecimento da forma como as Comisses operam essencial para um entendimento do processo legislativo; segundo, uma anlise da maneira como as Comisses tm evoludo e se transformado ajuda a ilustrar uma discusso mais genrica da dinmica do desenvolvimento do Congresso. Em resumo, as Comisses so importantes porque em muitos aspectos elas so vistas como um microcosmo do prprio Congresso.74

2.8.3.1 O desenvolvimento do Sistema de Comisses


No incio, o Sistema de Comisses existia nos moldes do Parlamento Britnico. As propostas legislativas eram inicialmente consideradas no Plenrio da House ou do Senado e ento distribudas para uma especial ou seleta Comisso para anlise detalhada. Quando elas completavam o seu trabalho, eram dissolvidas. Havia muitas Comisses formadas unicamente por trs membros, por exemplo. No entanto, o crescimento da legislao em volume e complexidade e, em conseqncia, o aumento da carga de trabalho juntamente com a necessidade de especializao, levaram criao de um Sistema de Comisses Permanentes. A House foi a primeira Casa a criar um Sistema de Comisses. Acompanhando o crescimento no nmero desses rgos, duas mudanas foram importantes nos procedimentos que institucionalizaram o papel das Comisses no processo legislativo: o fim da discusso legislativa inicialmente no Plenrio e a possibilidade de as Comisses relatarem um projeto sem a necessidade de obter a aprovao da Casa. Isso formalizou o papel das Comisses no processo legislativo e tornou rotina a distribuio de projetos para as Comisses e o respeito s suas decises, uma vez que elas haviam desenvolvido uma expertise numa rea poltica particular. A primeira metade do sculo XIX pode ser vista como o perodo em que houve a estabilizao do Sistema de Comisses Permanentes e a segunda metade foi a era de mais rpido crescimento. A House chegou a ter 61 Comisses e o Senado 74. Em vez de expandir a jurisdio daqueles rgos, a House e o Senado durante esse perodo tendiam a criar novas
73

Ibid., p. 100.

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Comisses para as novas demandas polticas. Como consequncia, elas frequentemente sobrepunham-se s suas jurisdies. Como eram criadas para responder a demandas polticas temporrias, aproximadamente metade delas no se reunia. Assim, muitas dessas Comisses desse perodo de expanso foram absorvidas por outras ou simplesmente abolidas. Embora a criao de muitas Comisses Permanentes tenha sido efmera, esse perodo representou um importante estgio no desenvolvimento do Sistema de Comisses do Congresso. Em particular, foi durante esse perodo que os Presidentes das Comisses comearam a controlar o fluxo de legislao para o Plenrio e o debate que se seguia. A autonomia das Comisses, todavia, era limitada durante esse perodo pela forte liderana exercida pelos Presidentes das Casas poca. Alm disso, certos lderes mantinham um considervel controle sobre o processo legislativo.75 Entre 1920 e 1946, houve uma reforma do Sistema de Comisses quando da aprovao do Ato de Reorganizao Legislativa (The Legislative Reorganization Act), que no apenas reduziu seu nmero, como tambm aumentou seu poder. Na falta de uma forte liderana partidria e amortecida pelas jurisdies expandidas e o desenvolvimento de um sistema de Seniority, a autonomia das Comisses e o poder dos seus Presidentes permaneceram assegurados. Pelo princpio da Seniority, o membro do partido majoritrio com maior nmero de anos no servio legislativo numa Comisso automaticamente tornava-se seu Presidente (chairman), significando que poucos deviam aos lderes partidrios ou ao Presidente. Os Presidentes so os Senhores das Comisses: eles decidem que medidas pendentes devem ser consideradas e quando, convocam reunies e decidem quando realizaro audincias ou no. Eles aprovam as listas das presenas, autorizam os estudos do staff e presidem as reunies das Comisses. Eles relatam os projetos em Plenrio e participam como principais lderes nas Comisses de Conferncia. Eles tm poder de acelerar as medidas s quais so favorveis e de retardar ou engavetar aquelas que os desagradam.

2.8.3.2 Subcomisses
A institucionalizao das subcomisses, os desafios autoridade do Presidente da Comisso e as mudanas no processo de designao tm afetado significativamente o

74

Ibid., p. 103.

50

funcionamento das Comisses e, conseqentemente, o processo legislativo. No est claro quando as primeiras subcomisses foram criadas no Congresso. Mas por volta do 85th Congress (1957-8), havia 114 subcomisses na House e 85 no Senado. Dez anos depois, havia 135 subcomisses na House e 98 no Senado. Muitas dessas novas subcomisses continham as competncias das Comisses anteriores que haviam sido abolidas pelo Ato de 1946. Outras foram criadas como resposta a novas demandas polticas, particularmente a emergncia de questes mais complexas que requeriam uma tima especializao poltica. A criao de uma grande rede de subcomisses seguindo o Ato de Reorganizao Legislativa (1946) no levou automaticamente disperso do poder no Congresso. Anteriormente, os Presidentes das Comisses tendiam a usar as subcomisses para assegurar a sua prpria autoridade. Eles estavam aptos a criar subcomisses, definir seus membros e definir a sua competncia de acordo com seus prprios desejos. Com a Presidncia da subcomisso, o Presidente da Comisso e um pequeno grupo de representantes podiam controlar a deliberao da legislao, limitando a participao para dois ou trs membros. As subcomisses tornaram-se, ento, um alvo natural da nova gerao de Congressistas que queriam obter posio/cargos nos anos 60 e 70, fazer nome rpido visando reeleio e ter acesso rpido aos meios de fazer poltica.76 A primeira reforma no sistema de subcomisses ocorreu em 1971, quando a Conveno Democrtica na House votou a favor de uma mudana da regra, proibindo os membros de presidir mais que uma subcomisso legislativa. No entanto, a autoridade dos Presidentes de Comisso ficou realmente enfraquecida a partir de 1974, quando os Democratas adotaram uma mudana da regra determinando que todas as Comisses com mais de 20 membros somente poderiam criar, no mximo, quatro subcomisses. Alm disso, a Conveno Democrtica de 1975 determinou que nenhum Democrata poderia tornar-se membro de uma segunda subcomisso at que todos os membros da Comisso tivessem escolhido uma posio na primeira subcomisso. Espelhando-se na House, o Senado reformou as suas prticas por meio da Senate Resolution 4 (1977), que continha determinaes que proibiam um Senador de servir como Presidente de mais de uma subcomisso na Comisso da qual ele fosse membro, e impedia os Senadores de se tornarem membros de mais de trs subcomisses de qualquer Comisso
75 76

Ibid., p. 105-106. Ibid., p. 109.

51

Permanente. Alm disso, adotou a proposta de que nenhum membro de Comisso deveria receber uma segunda indicao para subcomisso at que todos os membros da Comisso tivessem recebido a sua primeira indicao para subcomisso.77 Com as reformas, a nova autonomia das subcomisses minou a autoridade dos Presidentes das Comisses, juntamente com a emergncia das subcomisses como importante centro de atividade legislativa, que fragmentou a tomada de decises no Congresso. Ademais, o papel intensificado das subcomisses permitiu a grupos de interesse um adicional ponto de entrada no processo poltico. Finalmente, a proliferao de subcomisses resultou no incremento das demandas dos membros das duas Casas. Mais subcomisso significou mais nomeaes, mais audincias e mais legislao para ser feita. Reconhecendo os problemas associados com o crescimento das subcomisses, a Conveno Democrtica concordou em limitar o nmero de subcomisses: a Comisso de Regras (The Rules Committee) e a Ways and Means Committee poderiam ter seis subcomisses e limitou o nmero de subcomisses para oito para todas as outras, exceto a Appropriations Committee, que ficou com o mximo de treze. No entanto, uma reforma significativa encontrou muitas dificuldades, pois havia pouco incentivo para mudar o sistema, que servia para as necessidades eleitorais dos membros do Congresso.

2.8.3.3 Presidentes de Comisso e o sistema da Seniority


A institucionalizao das subcomisses durante os anos 70 esteve claramente conectada com um enfraquecimento da autoridade dos Presidentes das Comisses Permanentes. Completado o estabelecimento da autonomia das subcomisses com seu prprio staff, os novos membros em ambas as Casas esperavam minar o poder dos Presidentes de Comisso. Para aumentar esses esforos, duas outras grandes reformas foram iniciadas. Primeiro, o sistema da Seniority foi questionado. Segundo, as atividades das Comisses passaram a ser abertas ao pblico. Essas reformas ameaaram as bases do poder dos Presidentes, tornando as suas aes visveis para as pessoas de fora do Congresso. Em conseqncia, essas reformas ajudaram a minar a posio de dominncia previamente montada pelos Presidentes de Comisso. A autoridade dos Presidentes das Comisses Permanentes entre 1910 e 1970 baseava-se no funcionamento estrito do princpio da Seniority, em que o membro do partido majoritrio com

77

Ibid., p. 110-111.

52

maior tempo de servio na Comisso tornava-se seu presidente. Embora tenha havido algum debate sobre as origens precisas desse princpio, a seleo automtica do Presidente de acordo com a longevidade foi estabelecida em ambas as Casas durante as primeiras duas dcadas do sculo XX. Certamente esse mtodo de seleo de Presidentes de Comisso, nico para o Congresso americano, foi justificado pelos seus defensores pelas seguintes razes: era uma posio possvel a qualquer membro do Congresso; prevenia disputas internas como uma antecipao competio para a Presidncia; recompensava a experincia e, talvez o mais importante, impedia que muito poder estivesse centralizado nas mos dos lderes dos Partidos. De outro lado, o uso do princpio da Seniority impedia que as Presidncias das Casas isolassem os Presidentes das Comisses das demandas dos outros membros. No entanto, isso dava poder a eles sem responsabilidade. Isso tambm no provia maneiras de remover lderes senis e inadequados e impedia que membros jovens tivessem acesso ao poder e aos recursos. Isso foi o que provocou as demandas por reforma nos anos 70. Em face de um ambiente eleitoral incrivelmente voltil, os novos membros de ambas as Casas exigiram imediato acesso s vantagens normalmente destinadas unicamente aos membros seniors. Como resultado da presso exercida pelos novos membros, a House e o Senado adotaram reformas entre 1970 e 1975 que minaram a base terica do princpio da Seniority. Em 1971, a Conveno Democrata na House aceitou a recomendao de que a Democratic Committee on Committees no precisava seguir o princpio da Seniority quando nomeasse o Presidente da Comisso. Se dez ou mais Democratas discordassem da indicao da Committee on Committee, ento a questo seria decidida pelo voto da Conveno. Em 1971, os Republicanos tambm concordaram em permitir que The Republican Committee on Committees tivesse a liberdade de usar outro critrio diferente do princpio da Seniority quando indicasse membros para as Comisses da House. Se o princpio fosse colocado de lado, The Republican Conference teria que votar numa indicao. A prxima modificao do Princpio da Seniority ocorreu em 1973 quando os Republicanos no Senado adotaram a regra que permitia aos membros Republicanos de cada Comisso eleger seu prprio membro da lista, sujeito ratificao da Republican Conference. Novas mudanas foram iniciadas em janeiro de 1975 quando os Democratas da House adotaram a regra que requeria que todos os Presidentes de Comisso e de subcomisso e da Appropriations Committee fossem eleitos por votao secreta. Numa 53

mudana similar, Democratas no Senado adotaram a regra que exigia votao secreta nas indicaes para Presidente se 1/5 dos Democratas no Senado ento o requeressem. 78 Apesar da aparente adeso ao princpio da Seniority, os Presidentes das Comisses no Senado e seus contemporneos da House sabiam que a conveno do Partido e seus colegas de Comisso podiam votar em remov-los. Essa ameaa passou a ter uma influncia restritiva nas atividades dos Presidentes das Comisses, somando responsabilidade ao poder que eles possuam. Uma nova restrio das atividades dos Presidentes de Comisso foi estabelecida com a aprovao da Sunshine Rules que tornaram disponveis as atividades das Comisses para apreciao pblica, ao disponibilizar na televiso as audincias das Comisses em ambas as Casas, significando que as aes dos Presidentes de Comisso tornaram-se mais visveis. Essas mudanas foram tidas como parte integral dos procedimentos de democratizao do Congresso. Em 1973, a House adotou regras no sentido de abrir todas as sesses das Comisses para o pblico, a menos que a maioria da Comisso votasse pela sesso fechada. O Senado adotou regras similares em 1975. Conquanto essas reformas tenham restringido as atividades dos Presidentes de Comisso, uma involuntria consequncia foi tornar ambas as Casas mais suscetveis presso de grupos de interesses e dos eleitorados. A informao sobre a posio dos membros acerca da legislao tornou-se de conhecimento pblico e sujeita a uso nas campanhas eleitorais. Como resultado, os membros do Congresso comearam a conduzir seus trabalhos nas Comisses com considervel prudncia. A aprovao das Sunshine Rules, o enfraquecimento do princpio da Seniority e a institucionalizao das subcomisses, tudo isso contribuiu para reduzir a autoridade do Presidente de Comisso, que agora precisava barganhar e negociar com outros membros, particularmente com os Presidentes das subcomisses. Todavia, como lder da Comisso, o Presidente tinha ainda considervel influncia sobre o processo legislativo.79

2.8.3.4 Indicao dos membros das Comisses


A posio central das Comisses no processo legislativo significa que a maneira como as designaes para as vrias Comisses so feitas torna-se extremamente importante para o
78 79

Ibid., p. 113-114. Ibid., p. 115.

54

Senador individual ou o Representante. Sem um lugar apropriado na Comisso, a habilidade individual para influenciar a poltica fica restrita, pois por meio do trabalho naquele rgo que muitos membros fazem as suas reputaes. Isso particularmente o caso da House, que tem menos tradio de debate no Plenrio que o Senado. No comeo de cada sesso do Congresso, portanto, h considervel competio pelos assentos nas Comisses. Em um estudo sobre seis Comisses na House, Richard F. Fenno80 identificou trs metas que traduzem uma preferncia individual na Comisso: a oportunidade de aumentar as chances de reeleio, a possibilidade de assumir uma boa poltica pblica e a oportunidade de alcanar poder e influncia dentro da Cmara. Estudos subsequentes tm identificado metas similares de governo nas preferncias das Comisses no Senado. Embora a importncia relativa dessas trs metas tenha variado nos ltimos anos, a meta da reeleio tem aumentado em importncia. Ambos Representantes e Senadores tm preferido indicao para Comisses que possam aumentar as suas chances de reeleio. H o desejo de trabalhar em Comisses cujas competncias sejam relativas s reas polticas pertinentes aos seus eleitorados, por exemplo, membros representando reas rurais tm buscado assentos na Comisso de Agricultura. Obviamente que a atrao de especficas Comisses varia conforme as mudanas no ambiente eleitoral. Durante os anos 80, a nfase foi nos problemas oramentrios, o que tornou os assentos na Taxing and Spending Committee mais atrativos. Assentos na Judiciary Committees tm se tornado menos desejvel, assim como questes como aborto e educao tm se tornado mais proeminentes. O fato de as Comisses serem frequentemente a chave das carreiras no Congresso significa que o mtodo empregado para preencher os lugares nas Comisses tem se tornado o foco das reformas. As mudanas no ambiente externo so refletidas em novas metas dos membros que podem levar reforma do processo legislativo. O conhecimento dessa dinmica explica que mudanas no processo de designao tm ocorrido com freqncia. Vejamos:
QUADRO 2 Mudanas no Processo de Designao dos Membros das Comisses Permanentes na House DATA RESPONSABILIDADE 1790 a 1911 Speaker 1911 Plenrio (full House) 1920 a 1970 Committee on Committees 1974 Policy Committee (composta por oito membros indicados pelo Speaker, doze membros eleitos, alm do Partido e dos lderes da Comisso com assento ex oficio ) Fonte: BAILEY, Christopher J. The US Congress. Oxford: Basil Blackwell Ltd, 1989, p. 117-118.
80

FENNO, Richard F. Congressmen in Committees (Boston, Little, Brown, 1973) apud BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 116.

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Quanto ao Senado, a designao tem variado ao longo do tempo para todos os membros, o Vice-Presidente e o Presidente Pro Tempore. No entanto, o critrio formal utilizado pelos Partidos para preencher os assentos nas Comisses em ambas as Casas relativamente simples. Ambas as Casas usam uma forma modificada do princpio da Seniority como base para a designao dos assentos. No incio de cada novo Congresso, Representantes e Senadores so posicionados pelo partido de acordo com o princpio da Seniority. No Senado, a posio determinada pela lista de Senadores de acordo com a data do incio do servio legislativo. Se a data for a mesma, a experincia poltica prvia levada em conta. Se no houver distino entre os membros, ento uma eleio feita. Em muitas ocasies, os membros que serviram nas Comisses retero os seus lugares. O princpio da Seniority unicamente usado para preencher algumas vagas. Para assegurar uma distribuio equitativa, h regras restringindo o nmero e o tipo de Comisses em que os membros podem trabalhar. Na House, a Conveno Democrtica divide as Comisses em trs categorias: exclusiva (exclusive), principais (major) e secundrias (nonmajor). Democratas que integram uma Comisso exclusiva (exclusive) so proibidos de integrar qualquer outra Comisso Permanente. Outros Democratas podem integrar uma Comisso principal (major) e uma secundria (nonmajor) ou duas Comisses secundrias (nonmajor committees). A todos os membros garantido um assento numa Comisso exclusiva ou principal. No Senado, as regras dividem as Comisses em principais (major committees) e secundrias (minor committees). Aos Senadores permitido integrar duas Comisses principais e uma Comisso secundria.
QUADRO 3 Tipos de Comisses na House of Representatives Comisses Exclusivas Appropriations, Ways and Means, Rules (Exclusive Committees) Agriculture, Armed Services, Banking, Education, Foreign Affairs, Comisses Principais Energy, Judiciary, Public Works (Major Committees) Budget, District of Columbia, Government Operations, Administration, Comisses Secundrias Interior, Merchant Marine, Post Office, Science and Technology, Small (Nonmajor Committees) Businesses, Veterans Affairs Fonte: BAILEY, Christopher J. The US Congress. Oxford: Basil Blackwell Ltd, 1989, p. 123. QUADRO 4 Tipos de Comisses no Senado norte-americano Agriculture, Appropriations, Armed Services, Banking, Commerce, Energy, Environment, Finance, Foreign Relations, Governmental Affairs, Human Resources and Judiciary Rules, Veterans Affairs and, Small Businesses

Comisses Principais (Major Committees)

Comisses Secundrias (Minor Committees) Fonte: BAILEY, Christopher J. The US Congress. Oxford: Basil Blackwell Ltd, 1989, p. 123.

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Embora as modificaes no princpio da Seniority tenham permitido assento nas Comisses para os membros mais novos, a insistente presso das demandas do eleitorado tem levado a esforos para se obter mais designaes, no necessariamente as melhores. O tamanho das Comisses aumentou quase que inexoravelmente. O resultado do crescimento das Comisses, junto com a proliferao de subcomisses, foi um aumento no nmero de indicaes de cada membro para as Comisses. Mais designaes significam mais reunies, audincias e problemas com o calendrio, tornando extremamente difcil para os membros comparecerem a todas as reunies marcadas em cada Comisso. Essa situao frustra no somente o Senador individual, mas tambm os Presidentes das Comisses, que tentam manter um quorum para conduzir os trabalhos.81 Uma explicao para o fato de nem a House nem o Senado ter procurado resolver os problemas da designao para mltiplas Comisses pode ser encontrada na dinmica do desenvolvimento Congressual. O Sistema de Comisses no Congresso desenvolveu-se em resposta s mudanas nas demandas dos seus membros. Assim, as mudanas recentes na posio do Presidente da Comisso, a institucionalizao das subcomisses e a proliferao de designaes podem ser vistos como uma consequncia das mudanas nas necessidades dos membros do Congresso. Embora esses desenvolvimentos tenham criado vrios problemas, incluindo as dificuldades de calendrio e uma fragmentao geral do poder, h pouca presso real para uma reforma, porque o atual sistema d aos membros o que eles querem: acesso ao processo poltico e a oportunidade de beneficiar seus eleitorados. Em outras palavras, as necessidades pessoais tendem a ter precedncia sobre as necessidades institucionais gerais.

2.8.4 As atividades no Plenrio da House of Representatives


As atividades de Plenrio da House e do Senado so provavelmente o aspecto mais visvel do trabalho no Congresso, permitindo uma ilustrao do impacto que o processo tem nos resultados da poltica e mostrando as diferenas institucionais entre a House e o Senado. A forma dos debates, do processo de emendamento e votao afetam a possibilidade do sucesso legislativo, e as diferenas nos procedimentos de Plenrio das duas Casas refletem seu diferente desenho constitucional. O Senado, por exemplo, tem muito mais abertura para o processo de emendamento e oportunidades para debate que a House. O conhecimento dos procedimentos de Plenrio importante, portanto, por duas razes principais: primeiro, eles so

81

BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 119.

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um aspecto vital do processo legislativo e, segundo, eles tornam mais claras as diferenas institucionais entre as duas Casas.82 Essencial em qualquer Legislatura so os procedimentos que regulam o fluxo de legislao para o Plenrio e o seu subsequente progresso. Quando o primeiro Congresso se reuniu em 1789, uma das primeiras regras que a House adotou era a referente ao calendrio das moes, aos mtodos de votao e s condies de debate. Como a House cresceu em tamanho e a carga de trabalho aumentou, um complexo jogo de regras e procedimentos foi desenvolvido para regular todos os aspectos da atividade de Plenrio. Alm da necessidade de um calendrio da legislao, a forma de debate e o processo de emendamento tornaram-se rigorosamente controlados. Alguma indicao desse processo pode ser vista como um esforo para limitar a obstruo na House. O primeiro limite na forma de debate na Casa foi feito em 1811, quando a House aprovou a moo para a Previous Question83 significando o chamamento para o encerramento dos debates para se proceder votao (cloture84). O resultado da aprovao de uma Previous Question era interromper o debate e trazer imediatamente para votao na House uma questo importante. De outra parte, na tentativa de reduzir o potencial para um Filibuster pessoal (obstruo dos trabalhos legislativos), a House adotou, em 1841, uma regra colocando o limite de uma hora para qualquer discurso. Com essa ao, a Casa finalizou a sua tradio de debate ilimitado. A adoo da regra de 1 hora (one hour rule) reduziu a oportunidade de obstruir legislao pelo talking it to death. No entanto, havia outra forma de Filibuster, a obstruo pelo emendamento: a passagem de um projeto podia ser atrasada pelo oferecimento e discusso de numerosas emendas medida sujeita considerao. Para contrapor-se a essa ttica, a House adotou a regra dos 5 minutos (Five minutes rule) em 1847. Essa regra estabelecia a restrio de 5 minutos para o membro fazer a explanao acerca da sua emenda. Mas o principal ataque s tcnicas
82 83

Ibid., p. 124. Previous question uma moo do corpo legislativo para fazer cessar o debate e forar uma votao de uma medida pendente. (A motion in a legislative body to cease debate and force a vote on a pending measure ). PLANO, Jack C.; GREENBERG, Milton, op. cit., p. 140. Traduo livre. 84 Cloture or Closure uma tcnica parlamentar usada pelo corpo legislativo para finalizar o debate e trazer a matria sob considerao para votao (A parliamentary technique used by a legislative body to end debate and bring the matter under consideration to a vote). No Senado, aps a mudana da regra em 1975, 1/6 dos membros do Senado podem apresentar um requerimento para finalizar o debate de uma medida pendente. Se o requerimento for aprovado por 3/5 dos membros do Senado (sessenta Senadores), nenhum Senador poder falar por mais de uma hora sobre o projeto ou resoluo que estiver sendo considerada. um mtodo para limitar o debate e quebrar um filibuster. Ibid., p. 118. Traduo livre.

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obstrucionistas ocorreu durante a Presidncia de Thomas Reed (1889-91, 1895-99). A minoria podia atrasar ou paralisar os trabalhos por falta de quorum usando a tcnica de no responder quando seus nomes fossem chamados. Entretanto, o Speaker Reed ps fim a essas tticas com uma srie de novas regras. Em 21 de janeiro de 1890, o Speaker Reed informou House que ele desconsideraria todas as moes e apelos, mesmo que os procedimentos estivessem corretos, se eles tivessem a inteno meramente de atrasar os trabalhos. Em 30 de janeiro de 1890, ele estabeleceu que todos os membros presentes que no indicassem seu voto seriam contabilizados no intuito de fixar um quorum. As regras de Reed (The Reed Rules) no apenas terminaram com a possibilidade de um persistente Filibuster na House, mas tambm enfraqueceram o papel da minoria no processo legislativo.85

2.8.4.1 O calendrio dos trabalhos


Depois de ser relatado na Comisso, cada projeto inserido em um dos cinco calendrios legislativos usados pela House: Union Calendar, House Calendar, Consent Calendar, Private Calendar e Discharge Calendar, conforme as competncias j citadas acima86. No caso do Discharge Calendar, a discharge petition deve ter o suporte de uma maioria de 218 assinaturas dos membros da House para ser includa no calendrio e, mesmo assim, somente poder integr-lo numa segunda ou quarta-feira de cada ms. No entanto, poucas medidas alcanam o Plenrio dessa forma. Desde que a discharge petition foi adotada (em 1910) at 1989, apenas 26 requerimentos de um total de 909 tiveram sucesso. No somente o requisito de 218 assinaturas que dificulta a sua obteno, mas o fato de haver certa relutncia dos membros da Casa em prejudicar as prerrogativas das Comisses. Das medidas colocadas nos calendrios legislativos, aquelas includas no Private Calendar e no Consent Calendar tm tramitao mais fcil em Plenrio. Os procedimentos usados para trazer medidas para o Private Calendar e o Consent Calendar so formas modificadas de consentimentos unnimes, pois a oposio de poucos membros suficiente para evitar a considerao da medida. Por outro lado, o consentimento unnime pode ser usado para trazer a medida dos outros calendrios para o Plenrio. Um estudo do 98th Congress (1983-4)

85 86

BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 125-126. V. Tabela 2.

59

revelou que aproximadamente 34% das medidas consideradas no Plenrio foram colocadas em discusso pelo consentimento unnime.87
QUADRO 5 Tramitao no Plenrio da House of Representatives Union Calendar Projetos que tratam de aumento ou gastos pblicos House Calendar Outros Projetos importantes Consent Calendar Projetos incontroversos Private Calendar Projetos que tratam de imigrao ou denncias contra o governo
Tramitao mais fcil em Plenrio: aprovao sem debate, exceto se houver objeo de 2 ou mais membros, quando retorna comisso que o relatou.

Discharge Calendar Moes que tratam da retirada das comisses de legislao sujeita a sua considerao
Discharge petition: requerimento contendo 218 assinaturas

Tramitao mais fcil em Plenrio: aprovao sem debate, exceto se houver objeo de 2 ou mais membros, quando o projeto retorna para o calendrio. Na 2 vez em que o projeto colocado em pauta, so necessrias 3 ou mais objees para bloque-lo. Se o projeto bloqueado 2 vezes, ele removido do calendrio para o restante da sesso. Pauta: primeira e terceira 2 feira de cada ms

Pauta: primeira 3 feira de Pauta: 2 e 4 feira de cada cada ms ms

Fonte: BAILEY, Christopher J. The US Congress. Oxford: Basil Blackwell Ltd, 1989, p. 126-127.

Um procedimento conhecido como Suspension-of-the-rules procedure88 ocorre quando, pelo voto majoritrio de 2/3 de seus membros, a House pode suspender os procedimentos normais de Plenrio para qualquer projeto. O voto para suspender as regras tambm o voto para aprovar a medida: o debate limitado por 40 minutos e nenhuma emenda pode ser oferecida no Plenrio. Esse procedimento pode ser usado nas segundas e teras ou durante os seis ltimos dias de sesso para projetos incontroversos. No entanto, durante a metade dos anos 70, o Speaker Tip O-Neill usou esse expediente para legislao controversa. No 95th Congress (77-78), a House considerou 449 projetos de lei sobre o procedimento da suspenso das regras, comparado com 167 do 90th Congress (67-68). O uso desse artifcio provocou ressentimentos entre Republicanos e Democratas. O resultado foi que a Conveno Democrata adotou em 1979 regras que proibiam qualquer projeto que tivesse um custo estimado de 100 milhes de dlares em qualquer ano fiscal de ser processado dessa maneira. No obstante isso, a suspenso dos procedimentos remanesce um importante mtodo de

87 88

BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 126. Suspension of Rules um procedimento usado pelo corpo legislativo para trazer uma medida rapidamente para votao (A time-saving procedure used by a legislative body to bring a measure to a vote ). O Requerimento requer 2/3 dos votos dos membros presentes para aprovao, o debate da medida limitado a 40 minutos e no so permitidas emendas. Esse procedimento usado unicamente na House. PLANO, Jack C.; GREENBERG, Milton, op. cit., p. 152. Traduo livre.

60

negociao da legislao. No 98th Congress, aproximadamente 29% de todas as medidas foram negociadas usando esse artifcio.89

2.8.4.2 The Rules Committee


Embora uma proporo considervel de legislao apreciada anteriormente na House fosse processada ou pelo consentimento ou pela suspenso das regras, a tramitao normal dos principais projetos em Plenrio era regulada pela Comisso de Regras (Rules Committee). No primeiro sculo de sua existncia, a Comisso de Regras era uma seleta Comisso que se reunia no comeo de cada Congresso para preparar as regras contendo os procedimentos para o binio legislativo da Casa e, em seguida, sua existncia findava. Em 1880, ela se tornou uma Comisso Permanente e, em 1883, comeou a expedir regras que eram aprovadas pela House, estabelecendo o tempo e as condies de debate para projetos individuais. Entretanto, foi somente quando o Speaker Thomas Reed tornou-se seu Presidente, que a Comisso de Regras passou a explorar todo o seu potencial. Essencialmente, a regra determina prioridade para projetos e permite que eles tenham precedncia sobre outros no calendrio legislativo. Por essas regras, a Comisso desempenha uma funo essencial no calendrio da House: ela permite que projetos importantes, que de outra maneira no seriam colocados considerao do Plenrio (pelo limite de tempo), tenham precedncia sobre projetos de lei de menor importncia que se encontram no topo do calendrio legislativo. Ela tem o poder de examinar minuciosamente a legislao vinda de outras Comisses, decidir que projetos tero o direito de caminhar (right-of-way) para a considerao do Plenrio, determinando ento a ordem em que a legislao ser considerada. Alguns crticos tm comparado o papel da Comisso como um Traffic cop, ou seja, ela tem um papel vital para assegurar o fluxo regular de legislao no Plenrio. A solicitao por uma Regra (Rule) normalmente feita pelo Presidente da Comisso que relatou o projeto. Essa solicitao ento considerada tomando-se a mesma forma como a legislao foi considerada nas Comisses de mrito. Audincias so realizadas e uma Regra apropriada acordada pelos membros da Comisso. As Regras elaboradas pela Comisso de Regras podem ser as seguintes:

89

BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 127.

61

OPEN RULE CLOSED RULE MODIFIED permitido oferecer emendas a algumas partes do projeto, mas a outras no. RULE Permite que a House viole suas prprias regras quando da considerao do projeto. WAIVER RULE Fonte: BAILEY, Christopher J. The US Congress. Oxford: Basil Blackwell Ltd, 1989, p. 126-127.

QUADRO 6 Regras elaboradas pela Rules Committee permitido oferecer emendas em Plenrio. proibido oferecer emendas em Plenrio, exceto pela Comisso que relatou a matria.

Uma vez acordada pela Comisso de Regras, a Regra apresentada House para debate e votao. Se uma Regra no concedida, o projeto normalmente considerado perdido, embora haja mtodos de retirar o projeto da Comisso. Partidrios do projeto podem tentar conseguir a sua retirada por meio da discharge petition ou por meio do Calendar Wednesday procedures. Nas quartas-feiras, as Comisses podem mencionar na House ou no Union Calendar algumas medidas cujas regras no tenham sido garantidas. As regulaes precisas que governam ambos os procedimentos so muito complexas e, por isso, no so usadas com freqncia.90 O fato de a Comisso de Regras configurar o centro do processo legislativo na House significa que as lideranas na Cmara tm procurado controlar as suas atividades. At 1910, a Comisso era controlada pelo Speaker, que convocava suas reunies e indicava seus membros. No entanto, a revolta contra uma Regra do Speaker Joseph Cannon levou a sua remoo da Comisso e conferiu mais independncia s suas lideranas. Esse desenvolvimento atingiu seu pice sob a Presidncia de Howard W. Smith (Democrat, Virginia), entre 1955 e 1961. Com o apoio dos Democratas do sul e Republicanos da Comisso, Smith no apenas usou tticas para obstruir projetos que lhe eram contrrios, como tambm forou mudanas na legislao como uma condio para garantir uma Regra. Vrias legislaes foram afetadas como os projetos sobre direitos civis, educao, etc. Mas a principal controvrsia ocorreu em 1960. A Comisso recusou garantir uma regra (um procedimento de votao) para permitir que a House consentisse em uma conferncia com o Senado para resolver diferenas entre as verses das duas casas para um projeto dando auxlio federal para educao. Essa ao acabou por matar o projeto. Esse fato levou o Speaker Sam Rayburn (Democrat, Texas) a limitar a independncia da Comisso. Com apoio de um grande nmero de liberais, ele conseguiu aumentar o nmero de membros de 12 para 15. A adio de dois novos Democratas e um novo Republicano

90

Ibid, p. 128-129.

62

enfraqueceu a Comisso e foi um golpe para a coalizo conservadora que tinha o seu controle. Embora o Representante Smith permanecesse como Presidente da Comisso at 1967, ele passou a no ter mais o controle que havia tido no passado. Desde o incio dos anos 70, a Comisso de Regras era vista como uma parte do aparato da liderana majoritria na House. Em parte, esse desenvolvimento foi o resultado de duas mudanas institucionais. Primeiro, na tentativa de limitar o uso de closed rules que impediam a maioria de votar por emendas, a Conveno Democrata, em 1973, adotou o seguinte procedimento: os membros Democratas da Comisso teriam a permisso para um voto no Plenrio em qualquer emendamento, se a quinta parte dos membros o requeresse por um voto e a Conveno concordasse. Segundo, o poder da liderana acima da Comisso fortaleceu-se em 1975, quando a Conveno Democrata autorizou o Speaker a indicar, sujeito aprovao da Conveno, os membros Democratas na Comisso. Entretanto, de forma contraditria, a liderana usou a Comisso de Regras para restringir a habilidade da minoria para o debate ou a obstruo da legislao. Dez anos aps 1977, houve uma queda constante no nmero de open rules garantidas para os projetos. O uso de closed rules tornou-se mais acentuado, principalmente no comeo do 100th Congress. A Comisso de Regras uma importante fora centralizadora numa diferente Cmara descentralizada. Ela providencia um mecanismo para introduo de alguma ordem no processo legislativo. Embora a Comisso possa e ocasionalmente faa atos contrrios aos desejos da liderana, ela geralmente trabalha com o Speaker. Por essa razo, as regras sugeridas pela Comisso so raramente rejeitadas no Plenrio da House, pois a derrota da Regra considerada uma afronta tanto para a Comisso quanto para o Speaker.91

2.8.4.3 Debates
Depois da adoo da Regra pela House, ela se transforma na Committee of the Whole House on the State of the Union.92 Esse um procedimento parlamentar que usado para acelerar os trabalhos, e os procedimentos diferem daqueles usados quando a Casa est
91

As Regras so debatidas pelo tempo mximo de uma hora e ento so votadas. requerida maioria para sua adoo. Ibid., p. 130. 92 Committee of the Whole um procedimento informal usado pelo Legislativo para acelerar os trabalhos transformando o Plenrio numa Comisso para a considerao de projetos e outras matrias ( An informal procedure used by a legislative body to expedite business by resolving the official body into a committee for the consideration of bills and other matters). As regras formais so suspensas e esse procedimento usado apenas na House. A maioria dos trabalhos da House realizada na Committee of the Whole. PLANO, Jack C.; GREENBERG, Milton, op. cit. p. 119. Traduo livre.

63

funcionando como a House of Representatives. O Speaker no preside, mas indica um membro do partido majoritrio para presidir a sesso. O quorum consiste de 100 membros em vez de uma maioria de 218 e as emendas so debatidas por 5 minutos em vez de 1 hora. Finalmente, o debate nas sesses do projeto pode ser fechado por unanimidade ou por uma maioria de votos dos membros presentes. A primeira tarefa da Committee of the Whole um debate geral da medida sob considerao. A durao do debate especificada na regra garantida pela Comisso de Regras. Normalmente ser de uma ou duas horas, mas ocasionalmente pode ser muito maior. O tempo dividido igualmente entre os lderes da maioria e da minoria que, aps fazerem suas declaraes iniciais, podem convidar outros membros para falar. A tarefa do lder da maioria no Plenrio conseguir a aprovao do projeto, enquanto o lder da minoria pode tentar emendar ou rejeitar a medida. Normalmente eles sero o Presidente e os membros da minoria da Comisso que inicialmente relataram o projeto. 93 Discursos feitos durante a discusso geral de um projeto podem ocasionalmente influenciar a sorte da proposio, pois alguns votos podem mudar durante o debate. Em geral, certos debates so meramente simblicos: eles sustentam a idia de que a House toma as suas decises de maneira democrtica e providenciam uma oportunidade para os legisladores tomarem uma posio visando novas chances de reeleio. O mais importante para a natureza final da legislao o processo de emendamento. Contanto que o projeto no tenha sido enviado para o Plenrio com uma close or modified rule, uma emenda pode ser oferecida por qualquer membro. Os procedimentos da Committee of the Whole do ao autor da emenda 5 minutos para defend-la e ao oponente 5 minutos para atac-la. A emenda ento pode ser trazida para voto. Emendas podem ser oferecidas como uma tentativa sria de mudar o contedo substantivo do projeto ou tambm como uma ttica dilatria. Como cada emenda precisa ser lida em voz alta e debatida por pelo menos 5 minutos, a ttica de oferecimento de numerosas emendas pode ser usada para obstruir a passagem da legislao sob considerao.

2.8.4.4 Votao
Depois da votao de todas as emendas, a Committee of the Whole desfeita, e a Casa reconstituda como The House of Representatives com o Speaker na Presidncia. O propsito da reunio da House ratificar as decises tomadas pela Committee of the Whole.
93

BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 131.

64

Nenhum novo debate ou emendamento possvel, mas o Speaker perguntar se algum representante deseja fazer um voto em separado para algumas das emendas ao projeto antes de ele ser colocado em votao. Se nenhum voto em separado solicitado, as mudanas feitas pela Committee of the Whole so consideradas aprovadas. No entanto, os membros do partido minoritrio que se opuserem ao projeto podero pedir que ele seja reencaminhado para a Comisso que o relatou, efetivamente matando o projeto, se essa medida obtiver sucesso. Se a moo de reencaminhamento no prosperar, o Speaker convidar a Casa a votar no projeto como um todo. H cinco modalidades de votao na House. So elas:
QUADRO 7 Modalidades de Votao na House VOICE VOTE or Quando um funcionrio da Presidncia indica o resultado dos votos favorveis e contrrios medida VIVA VOICE A DIVISION or Quando os membros votam favoravelmente ou contrariamente a uma medida e alternativamente levantam-se e so contados pelo funcionrio da Presidncia STANDING VOTE Os votos so contados quando os membros passam pela fila da caixa do SIM ou do NO A TELLER VOTE A TELLER WITH Os votos so contados quando os membros passam pela fila da caixa do SIM ou do NO e so registrados pelo funcionrio (a diferena entre esta e a votao anterior seria o fato CLERKS de neste caso haver um funcionrio registrando o voto e na anterior o voto ser registrado pelo prprio membro na tela) YEA and NAY ROLL- O funcionrio registra o voto de cada membro, lendo a lista de nomes individualmente; ele l em voz alta o nome de cada membro que respondeu SIM ou NO CALL VOTE Fonte: BAILEY, Christopher J. The US Congress. Oxford: Basil Blackwell Ltd, 1989, p. 132.

Quando uma votao for realizada por uma modalidade especfica, um diferente tipo de votao poder ser requerido a qualquer tempo antes que o resultado do primeiro voto seja anunciado. Depois que o resultado de uma votao de um projeto for anunciado, uma pro forma motion para reconsiderao feita e colocada na mesa ou adiada indefinidamente, para impedir que o projeto seja reconsiderado mais tarde. Isso ocorre porque as regras da House declaram que uma votao final somente conclusiva se houve uma oportunidade para reconsiderao no mesmo ou no dia seguinte. Os procedimentos de Plenrio na House tm sido estruturados para facilitar o uso das regras pela maioria. Na medida em que a Comisso de Regras esteja sob o controle da liderana, h menos oportunidade para a minoria obstruir os desejos da maioria por qualquer grande perodo de tempo. Este no o caso do Senado, em que uma minoria obstinada pode frustrar os desejos da maioria vontade.

2.8.5 As atividades no Plenrio do Senado


Embora o Senado tenha um complexo jogo de regras guiando tanto o calendrio legislativo quanto a considerao da legislao, na prtica esses procedimentos so muito mais 65

flexveis que aqueles da House. O tamanho menor da Casa, o seu desenho constitucional como guardio dos direitos dos Estados e as diversas presses individuais dos seus membros, tm usualmente significado que a melhor considerao possvel dada s necessidades individuais quando se trata de legislao. Todos os Senadores tm oportunidade de participar do calendrio dos trabalhos. Projetos menores so usualmente tratados com muita rapidez para economizar tempo para medidas mais controversas, e as regras formais so frequentemente suspensas pelos unanimous consent agreements, procedimento parlamentar muito utilizado para deliberar rapidamente acerca de uma grande quantidade de medidas menos importantes que entulham a agenda da Casa, suspendendo as regras e acelerando o processo legislativo.94

2.8.5.1 O calendrio dos trabalhos


Como na House, o primeiro estgio no processo para obter a ao do Plenrio do Senado para uma medida relatada na Comisso ela ser colocada no calendrio. Ao contrrio da House, o Senado tem apenas dois calendrios: toda a legislao colocada no Calendar of General Orders; os tratados e as nomeaes executivas so colocados no Executive Calendar. Qualquer Senador pode propor uma moo para colocar uma medida em ambos os calendrios. Se essa moo feita durante as primeiras duas horas da sesso, conhecida como The morning Hour, ela no debatida. Se no fosse assim, a moo poderia estar sujeita ao debate e a um possvel filibuster. Ocasionalmente, um projeto controvertido pode ser derrotado nesse estgio. Uma tcnica muito comum para o calendrio dos trabalhos por meio do uso do procedimento denominado unanimous consent agreement. Projetos importantes no podem ser trazidos ao Plenrio dessa maneira. Normalmente, projetos de menor importncia podem ser colocados em discusso e passar sem debate. Mas se houver uma nica objeo, pode significar que o unanimous consent agreement no seja possvel. Os lderes de ambos os partidos tomam o cuidado de checar com os Senadores para assegurar que no haver objees antes de o projeto ser trazido a Plenrio. Dessa maneira, um projeto secundrio pode passar em questo de minutos.
94

Unanimous Consent um procedimento para acelerar o processo legislativo, tambm conhecido como sem objeo, usado pelo rgo legislativo para adotar moes incontroversas, emendas e projetos sem submet -los votao. Ambas as Casas usam esse procedimento (A time-saving procedure, also know as without objection, used by a legislative body to adopt noncontroversial motions, amendments, and bills without submitting them to a vote.) PLANO, Jack C.; GREENBERG, Milton, op. cit., p. 153. Traduo livre.

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O instrumento do unanimous consent agreement para projetos mais importantes normalmente coloca um limite no debate, ocasionalmente restringindo o processo de emendamento e especificando o tempo para uma votao final da medida. Esse instrumento pode ser visto como um equivalente s regras garantidas pela Comisso de Regras na House. Ambos renunciam s regras da sua prpria Casa. Ambos devem ser aprovados pelos membros das suas respectivas Casas: no Senado, pela unanimidade; na House, pela maioria de votos. Finalmente, ambos do um significado liderana do Partido, para que possa exercer um papel no calendrio da legislao. A principal diferena entre os dois dispositivos o fato de que os unanimous consent Agreements so resolvidos em particular entre os indivduos, enquanto as Regras (Rules) so elaboradas publicamente por uma Comisso Permanente. 95

2.8.5.2 O processo de emendamento


Quando um projeto chega ao Plenrio do Senado, ele est sujeito a ilimitadas emendas, a menos que um unanimous consent agreement especifique de outra maneira. Todavia, exceto em casos de general appropriations bills e concurrent budget resolutions (projetos e resolues relativos a oramento), os projetos cujo encerramento dos debates para proceder votao invocado (cloture) e as medidas reguladas pelo unanimous consent agreement podem receber emendas estranhas quelas matrias (non-germane amendments or riders96). Emendas podem ser feitas tambm na sua totalidade para alterar a natureza da proposio. Non-germane amendments or riders so, de fato, verdadeiras e potentes armas legislativas em certas circunstncias. Como o Presidente dos Estados Unidos autorizado a vetar os projetos unicamente na sua totalidade e no possui o veto a um item apenas , elas tm sido usadas para evitar uma oposio presidencial medida. Finalmente, elas podem ser usadas para fazer avanar as agendas especiais de grupos de interesses. O maior exemplo desse tipo de ao a introduo do que ficou conhecido como Christmas Tree Bill no final de quase toda sesso do Congresso. usualmente uma medida menor que tem passado pela House para que o Senado junte uma ampla variedade de non-germane amendments, satisfazendo ento os desejos de interesses especiais.

95 96

BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 133. Non-germane amendments or riders so novas clusulas /disposies, improvveis de passar por seus prprios mritos, acrescentadas a projetos importantes de forma que elas tramitam junto com o projeto principal. Riders tornam-se lei se os projetos a que elas esto anexadas so aprovados. (A provision, unlikely to pass on its own merits, added to an important bill so that it will ride through the legislative process. Riders become law if the bills to which they are attached are passed). PLANO, Jack C.; GREENBERG, Milton, op. cit., p. 153. Traduo livre.

67

O tema da relativa abertura do processo de emendamento no Senado tem estado sujeito a longo debate. Seus defensores argumentam que a prtica permite Casa responder rapidamente s mudanas da opinio pblica e oferecer uma oportunidade de anular qualquer ao arbitrria tomada pelas comisses. Por outro lado, seus opositores apontam que a tcnica frequentemente usada para obstruir legislao. Se um projeto vem carregado de emendas controversas, ele pode fracassar ao recrutar aceitao. A tradio de um processo de emendas ilimitadas tambm uma prtica que consome tempo: as emendas tm de ser lidas e votadas. Aceitando a necessidade de mudanas, uma seleta comisso para estudar o Sistema de Comisses do Senado, presidida pelo Senador Dan Quayle (Republican, Indiana), sugeriu em 1984 que uma non-germane amendment obtivesse 60 votos antes de ser aceita. A sugesto, todavia, no foi acatada. Outra tentativa para controlar o processo de emendamento foi feita em 1986, quando uma previso exigia que essas emendas somente fossem aceitas se aprovadas por 2/3 dos membros do Senado. Essa disposio foi includa na resoluo que estabelecia a cobertura televisiva dos debates da Casa (Senate Resolution 28). Posteriormente, ela foi derrotada.97

2.8.5.3 Filibuster
Tentativas para limitar a flexibilidade do processo de emendamento no Senado tm geralmente falhado porque a tradio reflete a considerao concedida aos Senadores individuais como representantes dos Estados. Essa considerao tambm a razo de debates ilimitados que originalmente desenvolveram-se dentro das normas de cortesia e respeito proporcionadas a cada Senador. Embora importante em todas as legislaturas, unicamente no Senado que a habilidade para atrasar a legislao, pela recusa de por fim ao debate, comumente conhecido como filibuster, tem permanecido praticamente ilimitada. O Senado providenciou o meio para invocar o cloture or cut off debate (encerramento dos debates para proceder votao) em 1917: adotou a Rule 22, depois de um filibuster controverso contra uma proposta do Presidente Wilson, que dava alguma proteo aos navios da marinha mercante contra os submarinos alemes. Em geral, todavia, tem havido resistncia contra os esforos para reduzir os requisitos para o cloture. De 1917 at 1975, a Rule 22 estabelecia que o debate poderia ser encerrado por 2/3 dos votos da maioria. Pela maior parte desse perodo, isso significou 2/3 dos Senadores presentes na votao. No entanto, entre 1949 e
97

BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 134.

68

1959, a regra foi reforada para 2/3 dos votos de todos os membros do Senado (67 Senadores atualmente). Em 1975, aps uma dcada de acusaes dos Democratas liberais cujas preferncias polticas do partido majoritrio estavam sendo obstrudas por uma pequena minoria, a regra foi relaxada com a aprovao da Senate Resolution 4. A mudana dessa regra reduziu os votos necessrios para aprovar a cloture motion para 3/5 da maioria dos membros do Senado (60 Senadores atualmente). O direito a um debate prolongado considerado uma caracterstica exclusiva do Senado. Est intimamente ligado ao papel dos Senadores como representantes dos Estados, com a noo de proteo dos direitos da minoria e h geralmente o pensamento de que alguma coisa que merece proteo. No entanto, ironicamente, o relaxamento dos requisitos necessrios para invocar a cloture98 em 1975 coincidiu com um aumento na frequncia dos filibusters. Anteriormente, o filibuster era usado quase que exclusivamente nos debates de grandes questes do dia. O Senador Huey Long (Democrat, Louisiana), por exemplo, realizou 15 horas de filibuster em 1935 contra uma proposta para modificar o National Recovery Act of 1933. No entanto, foi o Senador Strom Thurmond (Democrat, South Carolina) quem registrou o maior filibuster individual quando falou por 24 horas e 8 minutos contra a Carta de Direitos Civis de 1957 (The Civil Rights Bill of 1957).99 Desde a metade dos anos 70, travaram-se filibusters sobre questes de natureza mais transitria como o New Deal ou a segregao. Em parte, isso devido a mudanas geracionais nos membros do Senado: muitos dos Senadores que ganharam eleio nesse perodo eram jovens, politicamente inexperientes e descompromissados com as questes. Tambm importante foi a mudana da regra em 1975 tornando mais fcil finalizar filibusters, o que passou a ser usado com mais frequncia. Alguma indicao no aumento do uso do filibuster pode ser obtida pelo aumento no nmero de cloture votes na dcada passada. Dos 245 cloture votes invocados entre 1917 e setembro de 1987, no menos que 58% ocorreram depois de 1975. Em adio ao alargamento geral no tipo de medidas legislativas sujeitas a sofrerem filibuster, o final dos anos 70 viu o desenvolvimento de um pos-cloture filibuster pelo Senador
98 99

Ver nota acerca do instituto da cloture no item 2.8.4 (as atividades no Plenrio da House of Representatives). Ibid., p. 135-136.

69

James Allen (Democrat, Alabama), que descobriu que nem todas as regras estavam perdidas quando o Cloture era invocado. Moes dilatrias e emendamentos, juntamente com roll call votes e quorum calls, poderiam, contudo, atrasar a aprovao de um projeto por dias. Certas tticas que eram fortemente reminiscncias de mtodos usados na House durante a Presidncia de Thomas B. Reed, foram primeiro usadas pelo Senador Allen em 1976, durante a considerao pelo Senado de um projeto de execuo de uma lei anti-truste, quando ele quebrou a conveno de um filibuster finalizado quando a cloture foi invocada. Em retaliao a um filibuster cortado sem haver nem comeado, ele apresentou dezenas de emendas o que exigiu quorum call and roll call votes depois que a cloture foi invocada e no abrandou at ter sido oferecido a ele um compromisso.100 As mesmas tticas foram usadas com considervel sucesso em 1977 por dois democratas dissidentes que estavam determinados a derrotar a proposio referente a controle de preos do gs natural. Os Senadores James Abourezk (Democrat, South Dakota) e Howard Metzenbaum (Democrat, Ohio) deram incio a um filibuster padro, e quando a cloture foi invocada, tentaram emendar o projeto at a sua morte. Os dois Senadores tinham apresentado 508 emendas antes da cloture, e eles comearam a cham-las para deliberao. Insistiram, ento, para que o Presidente do Senado procedesse leitura das emendas e repetidamente demandaram um roll call votes e o quorum calls. O post-cloture filibuster dos dois Senadores foi finalizado de forma dramtica quando o Vice-Presidente Walter Mondale, com a cooperao do Lder da maioria, Senador Robert Byrd (Democrat, West Virginia), e o Lder da minoria, Senador Howard Baker (Republican, Tenessee), decidiram que as emendas estavam fora de ordem (ruled the amendments to be out of order) e, portanto, no suspenderiam os trabalhos do Senado. Assim, na tentativa de restringir o uso do post-cloture filibuster, uma mudana na regra 22 foi feita em 1979. Depois de um cloture haver sido invocado, a votao final ocorreu depois de 100 horas de intenso debate. Todo o quorum call e os votos foram includos nas 100 horas, mas a previso foi feita para estender o tempo para debate se aprovado por 2/3 dos votos majoritrios. Em 1986, um novo limite de 30 horas de post-cloture debate foi introduzido como parte de um pacote disponibilizando para a televiso os debates do Senado. Apesar das tentativas para reduzir as oportunidades de uma obstruo post-cloture, tticas retardatrias dessa sorte so ainda frequentemente usadas no Senado. Em fevereiro de 1988, por
100

Ibid, p. 136-137.

70

exemplo, os republicanos tentaram um filibuster para um projeto que propunha introduzir um novo limite de gastos para a campanha, requerendo o quorum calls e ento boicotando os votos. Os Democratas no conseguiram os 51 votos para fazer o quorum e o Senado teria que suspender os trabalhos. J exasperado por essas tticas, o Senador Byrd resolveu, finalmente, aplicar a clusula contida no Artigo I, Seo 5, da Constituio, o que permitiu s Casas obrigarem o comparecimento dos membros ausentes e at mesmo a aplicao de certas penalidades. Uma delas era a possibilidade de o Sargento de Armas deter os Senadores ausentes e traz-los para o Plenrio, o que aconteceu, por exemplo, com o Senador Bob Packwood (Republican, Oregon), que foi detido e carregado para o Plenrio do Senado para compor o quorum de votao. Embora as condies necessrias para invocar cloture tivessem sido amenizadas em 1975 e as oportunidades para iniciar um post-cloture filibuster estivesse limitado pelas mudanas nas regras de 1979 e 1986, as tcnicas obstrucionistas no Plenrio do Senado podem ainda atrasar a aprovao de proposio. Na tentativa para assegurar que um filibuster contra um projeto controvertido no leve os trabalhos do Senado para uma interrupo, os Lderes da maioria, desde o incio dos anos 70, tm usado o que conhecido como the track system. Esse sistema permite que o Senado tenha diversas peas de legislao pendentes no Plenrio ao mesmo tempo por diferentes perodos especficos do dia quando cada proposta est para ser considerada. Isso significa que o Senado pode continuar a trabalhar em outra legislao num perodo, enquanto um filibuster contra uma pea particular de legislao est em progresso em outro perodo. O uso do the track system implementado pelo Lder da maioria depois de obter o consenso unnime da Casa. 101

2.8.5.4 Votao
Uma votao final ocorre quando o debate em Plenrio chega ao fim. A votao pode ser feita pela voice, quando o volume de apoiadores de uma medida medido; pela division, quando Senadores levantam-se para serem contados; ou pelo roll call, quando cada voto de Senador registrado. Aps uma votao por um mtodo, um diferente tipo de votao pode ser requerido a qualquer tempo antes do resultado do primeiro voto ter sido anunciado. Qualquer Senador que votou ou que no votou pode requerer uma maneira de os votos serem reconsiderados em outra votao dentro dos prximos dois dias. Como um voto pode ser reconsiderado unicamente uma vez, e diminuir as chances de desero, usual para um membro
101

Ibid., p. 137-138.

71

de um lado vencedor oferecer uma moo para reconsiderar imediatamente depois do primeiro voto. Na prtica, uma moo colocada na mesa para votao no est sujeita a debate e se tiver sucesso disponibiliza a moo para reconsiderao.102

2.8.6 A Comisso de Conferncia


Sendo o Parlamento norte-americano bicameral, existe a possibilidade de que sejam aprovadas duas verses diferentes de um mesmo projeto: um projeto iniciado e aprovado na House vai apreciao do Senado que, ao aprov-lo, pode modific-lo. Se o fizer, teremos duas verses distintas para a mesma proposio. Para chegar a uma verso nica, forma-se a Comisso de Conferncia, onde membros das duas Casas tm assento. O objetivo dessa Comisso justamente o de chegar a uma verso nica da matria. A Comisso formada pelos membros da Comisso que apreciou a matria em primeira instncia. Segundo Bailey, qualquer alterao em Plenrio seria irrelevante, pois os membros da Comisso teriam como revert-la no terceiro estgio da tramitao do projeto. Em consequncia, o Plenrio sabe da sua irrelevncia e, antecipando a sua derrota futura, pouco modifica as matrias oriundas das Comisses. A antecipao da ao provvel da Comisso de Conferncia reduz a atuao do Plenrio e, mesmo que esta no venha a ser formada, no caso de a proposio aprovada pelo Senado no modificar o projeto aprovado pela Cmara, a vontade da Comisso prevalece. A antecipao da possvel ao da Comisso de Conferncia suficiente para garantir o resultado. O modelo baseia-se na premissa de que a passagem pela Comisso de Conferncia a nica forma atravs da qual as desavenas entre as duas Casas podem ser resolvidas103. No entanto, as premissas bsicas desse modelo foram contestadas por Krehbiel,104 pois as regras da Casa no estabelecem que membros da Comisso tenham assento privilegiado na Comisso de Conferncia. Elas garantem, na verdade, assento aos membros da maioria a aprovar a matria. Portanto, se o Plenrio modificar o projeto, os responsveis por essa modificao tero lugar na Comisso de Conferncia. O autor observou, ainda, que existem inmeras alternativas

102 103

Ibid., p. 138. LIMONGI, Fernando. O Novo Institucionalismo e os Estudos Legislativos: a Literatura Norte-Americana recente. BIB Boletim Informativo e Bibliogrfico de Cincias Sociais. Rio de Janeiro, n. 37, p. 3-38, 1 semestre de 1994. 104 KREHBIEL, Keith. Information and Legislative Organization . Ann Arbour, The University of Michigan Press, 2006, p. 287-290.

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institucionais Comisso de Conferncia e que essas alternativas so usadas com alguma frequncia.

2.8.7 As Lideranas
Os Parlamentos, de forma geral, tm uma organizao interna destinada a disciplinar o trabalho legislativo, de forma a melhorar o rendimento e aperfeioar o trabalho de elaborao das Leis. Essa organizao comporta determinadas lideranas como Presidncia, Mesa diretora, Secretaria, Comisses parlamentares, Colgio de Lderes ou lideranas partidrias, dentre outras. Nos Estados Unidos, assim como na Gr-Bretanha, no existe uma direo colegiada, como acontece na maioria dos pases. H apenas um Speaker, o Presidente da Casa, eleito por seus pares, cuja traduo seria aquele que fala pela Cmara. Ao contrrio do Speaker da Cmara dos Lords da Gr-Bretanha, cuja escolha feita pela Casa sem preocupao partidria, nos Estados Unidos, o Speaker da House of Representatives um homem do partido majoritrio que tem uma funo diretiva e dinmica na esfera de seu partido. No entanto, costuma desempenhar a sua funo respeitando os direitos da maioria e da minoria. A eleio do Speaker para toda a Legislatura, ou seja, a durao do mandato de dois anos.105 Quanto presidncia do Senado americano, direito do Vice-Presidente da Repblica exerc-la, mas a Cmara alta elege um Presidente pro tempore, como substituto daquele. Desde 1945, a prtica tem sido o membro do Partido majoritrio com o maior tempo de servio legislativo assumir a funo de Presidente pro tempore. No entanto, essa funo no comparvel em poder e prestgio ao Presidente da House. Os poderes oficiais do Presidente pro tempore incluem o direito de reconhecer os membros que desejam falar em Plenrio, decidir questes de ordem sujeitas aprovao do Plenrio e indicar Senadores para a Comisso de Conferncia ou para Comisses especiais. No entanto, no tem o Presidente o direito de indicar membros para as Comisses Permanentes, uma vez que os Senadores so relutantes em colocar esse poder substancial nas mos do Presidente.106 A partir de 1899, houve o desenvolvimento de uma estrutura de lideranas na House. Surgiram os Lderes da maioria e da minoria (Floor Leaders: majority leader and minority leader). Eles so eleitos por votao secreta pela conveno do Partido. O Lder da maioria tem
105 106

SILVA, Jos Afonso da, op. cit., p. 87-88. BAILEY, Christopher J., op. cit., p. 154.

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sido visto como o principal interlocutor do Speaker, pois no tem poder de usar as regras da House para atingir metas legislativas. O seu poder surge to-somente por ser o centro de comunicaes da Casa, um coordenador dos trabalhos. Ele deve negociar com os Presidentes de Comisses e assegurar que importantes projetos sero relatados por elas. Alm disso, deve consultar os membros do Partido acerca da ordem de deliberao dos projetos no calendrio legislativo. Quanto ao Lder da minoria, ele tambm deve consultar os membros de seu Partido e encoraj-los a agir de acordo com as posies acordadas. Ao contrrio do Lder da maioria, ele no tem competncia para pautar matrias no calendrio legislativo, mas costuma ser ouvido pelo Speaker em momentos importantes.107 No Senado, poderes tm sido confiados aos Lderes da minoria e da maioria. No entanto, como os Senadores consideram-se embaixadores dos seus Estados, o poder das lideranas tem sofrido srias limitaes. As lideranas passaram a dispor de um poder pessoal e no institucional, em razo de um talento excepcional e da experincia, mas no pelo exerccio da funo. Ao final, o nico poder disponvel para o Lder no Senado o poder da persuaso. Isso significa que o Senado contemporneo hoje uma instituio mais igualitria, com o declnio do princpio da Seniority. Os novos Senadores vm sendo realmente ouvidos pela Casa. O nico poder parlamentar que o Lder da maioria possui o direito de ser o primeiro a ser reconhecido nos debates. Embora esse direito tenha permitido aos Lderes da maioria e da minoria exercer algum controle sobre os debates, o poder da liderana geralmente derivado do fato de que eles so o centro de comunicaes no Senado. Responsveis por agendar a deliberao dos projetos, os Lderes tm um conhecimento da agenda legislativa, assim como dos desejos dos Senadores individuais, o que permite a utilizao desse poder de persuaso. 108

107

Ibid., p. 148-151.

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CAPTULO 3 O PARLAMENTO BRASILEIRO ESTUDO COMPARADO, ORGANIZAO E PROCESSO DE FORMAO DAS LEIS

3.1 Princpios ordenadores do Legislativo no Brasil


O atual debate a respeito de como o Parlamento exerce a sua atividade legislativa dividese entre as Teorias Distributivista, Informacional e Partidria, j referidas. O foco o nosso Sistema de Comisses. No debate institucional brasileiro, afirmava-se que o presidencialismo era invivel, uma vez que o nosso sistema eleitoral levava a um sistema poltico ineficiente por causa do multipartidarismo e de um presidencialismo com voto proporcional. Houve, ento, uma reao da Cincia Poltica a esse pensamento, ao defender que essa teoria era fraca e que faltava uma teoria do comportamento legislativo no Brasil. Para alguns tericos, o problema no est no regime de representao, nem no sistema partidrio, mas na elite brasileira que no consegue compatibilizar as instituies com a realidade social e poltica do Brasil. O presidencialismo de coalizo um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco, e cuja sustentao baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposio de respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou programticos considerados inegociveis, os quais nem sempre so explcita e coerentemente fixados na fase de formao da coalizo..109 Quanto maior a fragmentao legislativa, menor o tamanho do partido do Presidente. O multipartidarismo impede que o Governo tenha maioria sem que faa coalizes partidrias. O impacto da montagem dos ministrios no relacionamento entre Legislativo e Executivo grande. A distribuio partidria do poder na esfera legislativa um aspecto decisivo nas relaes entre Executivo e Legislativo.110

108 109

Ibid., p. 154-157. ABRANCHES, Sergio. Presidencialismo de Coalizo: o Dilema Institucional Brasileiro. Dados Revista de Cincias Sociais, vol. 31, n. 1, 1988, p. 27.

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Nesse sentido, h estudos recentes comprovando que existiu governo majoritrio no Brasil no 2 perodo do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Nesse perodo, as roll rates dos partidos da coalizo governamental ficaram abaixo de 5%, formando um cartel parlamentar, ou seja, a melhor representao no Gabinete correspondeu a menores taxas de rejeio.111 De outra parte, h autores que entendem que o Brasil vive uma crise permanente de governabilidade. Isso se d porque as instituies brasileiras funcionam mal. Os entraves da democracia no Brasil advm de um sistema eleitoral ruim, das regras partidrias, do excesso de veto players, somado ao controle do Congresso, com o poder de veto e de agenda, que facilitaria a legislao paroquialista e o fisiologismo.112 Outro aspecto a ser considerado que a conexo eleitoral brasileira multifacetada, pois em alguns lugares ela muito difusa e em outros muito estreita. A Cmara dos Deputados , ao mesmo tempo, fisiolgica e ideolgica; paroquial e universalista; partidria e individualista; urbana e interiorana. Apesar do multipartidarismo, a competio entre candidatos se d em uma parte pequena do Brasil, pois h uma continuidade de candidatos que so reeleitos e de partidos vencedores. Quanto mais baixo o ndice de desenvolvimento humano (IDH) em determinado distrito, maior a possibilidade de haver poucos candidatos, no pela distritalizao, mas pela oligarquizao.113 Quanto ao pressuposto da reeleio, configura apenas uma das estratgias da carreira poltica no Brasil. Trs fatores desenham a estrutura de oportunidades na poltica: os benefcios relativos de cada cargo; os custos relativos de buscar esse cargo; e a probabilidade de obter o cargo, uma vez tomada a deciso de busc-lo (Teoria da Ambio). Na verdade, os ex-Deputados tentam se manter na vida poltica e a maior parte continua no mbito estadual ou municipal. Portanto, essa realidade invalida a pesquisa sobre reeleio como parmetro para anlise da carreira poltica no Brasil, j que no h carreirismo legislativo, uma vez que difcil obter o reconhecimento do trabalho desenvolvido no Legislativo brasileiro.114
110

AMORIM NETO, Octavio. Gabinetes Presidenciais, Ciclos Eleitorais e Disciplina Legislativa no Brasil. Dados, Revista de Cincias Sociais, vol. 43, n. 3, 2000, p. 484-485. 111 AMORIM NETO, Octavio, COX, Gary e MCCUBBINS, Mathew. Agenda Power in Brazils, Cmara dos Deputados 1989-98. World Politics, 55 (julho 2003), 2003, p. 564. 112 AMES, Barry. The Deadlock of Brazilian Democracy. Ann Arbor: Michigan University Press, 2001. 113 CARVALHO, Nelson Rojas. E no Incio Eram as Bases: Geografia Poltica do Voto e Comportamento Legislativo. Rio de Janeiro: Revan, 2003. 114 SAMUELS, David. Ambition, Federalism, and Legislative Politics in Brazil. New York, Cambridge University Press, 2003.

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No que se refere ao processo de elaborao do oramento, o Executivo mantm um rgido controle sobre ele, valendo-se de normas e procedimentos institucionais, o que impede que o Parlamento modifique o oramento na sua essncia. A gama de recursos institucionais que conferem ao Executivo o controle do processo de elaborao e execuo do oramento federal contrabalana as possveis fragilidades dos seus sistemas eleitoral, partidrio e federativo, tantas vezes apontados pela literatura como responsveis pelas mazelas e problemas governativos no Brasil.115 No tocante ao que propem e aprovam os Deputados brasileiros, a maior parte da produo legislativa tem abrangncia nacional, traz mais benefcios do que custos e trata de questes sociais. Portanto, h uma combinao de fatores partidrios com distributivistas.116 Quanto ao poder de agenda, o sistema poltico brasileiro caracterizado pela preponderncia do Executivo sobre o Legislativo. O Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de agenda. Os regimentos internos das duas Casas consagram um padro decisrio centralizado e que confere amplos poderes aos partidos polticos.117 O Brasil vive um presidencialismo de coalizo. No entanto, h duas perspectivas bsicas acerca desse assunto: alguns autores entendem que os Deputados so indisciplinados e esto interessados nas questes pessoais, caracterstica do modelo distributivista; outros autores entendem que h disciplina partidria e os trabalhos legislativos so ancorados na ao dos partidos, o que caracteriza o modelo partidrio.118 Conclui-se, pelo exame da literatura existente acerca dos princpios ordenadores do Parlamento, que h no Legislativo brasileiro espao para as duas teorias: ora o Legislativo enquadra-se na Teoria Distributivista, quando os Deputados esto interessados nas questes pessoais (oramento, por exemplo), ora o Legislativo enquadra-se na Teoria Partidria, porquanto os trabalhos legislativos esto ancorados sobre o Princpio da Proporcionalidade Partidria e as atividades dos lderes dos Partidos.

115

PEREIRA, Carlos e MUELLER, Bernardo. Comportamento Estratgico em Presidencialismo de Coalizo: as relaes entre Executivo e Legislativo na elaborao do Oramento brasileiro. Dados Revista de Cincias Sociais, vol. 45, n. 2, p. 283, 2002. 116 AMORIM NETO e SANTOS, Fabiano. O Segredo Ineficiente Revisto: o que propem e o que aprovam os Deputados brasileiros. DadosRevista de Cincias Sociais, vol. 46, n. 4, p. 661-697, 2003. 117 FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: Editora da FGV, 1999, p. 22 e 28.

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3.2 Desenho Constitucional


O Princpio da Separao de Poderes est consagrado no ordenamento jurdico brasileiro desde a Constituio Imperial de 1824. Na Constituio brasileira em vigor, encontra-se disposto no art. 2, que dispe: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. O Brasil adota o sistema bicameral do tipo federativo, pois o Poder Legislativo composto por dois rgos distintos: a Cmara dos Deputados, composta por representantes do povo, e o Senado Federal, composto por representantes dos Estados e do Distrito Federal.119 Quanto ao processo de formao das leis, o projeto de lei tramita em cada Casa, em um s turno de discusso e votao. Aprovado pela Casa iniciadora remetido Casa revisora, que poder aprov-lo, sem emendas, caso em que a proposio remetida sano. Porm, se o projeto for rejeitado pela Casa iniciadora, no tramita na Casa revisora, porquanto arquivado definitivamente. Se for aprovado com emendas, retorna Casa iniciadora, que delibera apenas sobre as emendas apresentadas. Rejeitando-as, encaminha o texto aprovado inicialmente sano. Aprovando-as, encaminha o novo texto, j com as emendas incorporadas, ao Presidente da Repblica.120 No entanto, se a Casa revisora rejeitar o projeto, este arquivado, e o Autor no poder reapresent-lo na mesma sesso legislativa, exceto mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.121 No Brasil, bem como na ustria122, Frana123, Peru124 e Espanha125, prevalece a deciso da Cmara iniciadora ou Cmara de origem. Entretanto, h uma diferena fundamental entre algumas Constituies estrangeiras e a brasileira, no que toca ao processo legislativo em geral: o fato de a deliberao sobre as emendas processar-se com quorum qualificado de votos. Na ustria, ocorre por metade dos seus membros; no Peru, por dois teros dos votos e na Espanha e no Mxico, por maioria absoluta (para rejeio das emendas).

118 119

Ibid., p. 28. CF, arts. 44-46. 120 CF, art. 65 e pargrafo nico. 121 CF, art. 67. 122 BRASIL. Constituies estrangeiras. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1987, v. 5, p. 37 (artigo 42, 1, 2, 3 e 4). 123 BRASIL. Constituio do Brasil e; op. cit., v. 1, p. 450 (artigo 45). 124 Ibid., v. 2, p. 727 (artigo 192). 125 Ibid., v. 1, p. 382 (artigo 90).

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No tocante ao regimento interno, a Constituio brasileira d competncia Cmara dos Deputados e ao Senado Federal para elaborar seu prprio regimento, 126 remetendo ao referido regulamento matrias como a constituio das Comisses Permanentes e Temporrias ou a discusso e a votao de proposio pelas Comisses, dispensada a competncia do Plenrio.

3.3 Eleies Legislativas


Os Deputados so representantes do povo, eleitos dentre cidados maiores de vinte e um anos e no gozo de seus direitos polticos. So ainda condies de elegibilidade a nacionalidade brasileira, o alistamento eleitoral, o domiclio eleitoral na circunscrio e a filiao partidria.127 A eleio por voto direto e secreto, segundo o princpio da representao proporcional. A composio da Cmara estabelecida por lei complementar, proporcionalmente populao, procedendo-se aos ajustes necessrios no ano anterior s eleies, de forma que nenhuma unidade da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. Para cada Territrio, o nmero de Deputados equivale a quatro.128 Atualmente, no h territrios no mbito da Federao, motivo pelo qual no h representante de Territrio no Congresso. O nmero atual de representantes na Cmara dos Deputados 513. Nos Estados Unidos, a cada dez anos faz-se um censo para verificar o tamanho da populao e fazer o ajuste no nmero de Deputados, quando, ento, h uma redistribuio de cadeiras, ou seja, em vez da criao de novas cadeiras, h uma nova distribuio das cadeiras e os Estados cuja populao cresce ganham cadeiras, enquanto os Estados cuja populao decresce perdem cadeiras. O nmero atual de Deputados est fixado em 435 e o mandato tem a durao de dois anos. Dessa forma, a representao na House verdadeiramente proporcional populao, ao contrrio do Brasil, em que no so feitos esses ajustes, causando inmeras distores na representao da Cmara dos Deputados. O Senado Federal compe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos pelo voto direto e secreto, segundo o princpio majoritrio.129 So condies de elegibilidade a idade mnima de trinta e cinco anos, alm das condies j referidas acima.130 Cada Estado e o Distrito Federal elegem trs Senadores, cada um deles com dois suplentes, para mandato de oito

126 127

CF, art. 51, inciso III e art. 52, inciso XII. CF, art. 14, 3, incisos I a VI e alnea c. 128 CF, art. 45, 1 e 2. 129 CF, art. 46 130 CF, art. 14, 3, incisos I a VI, alnea a.

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anos, havendo a renovao de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois teros.131 O nmero atual de Senadores 81, em face da existncia de 26 Estados e 1 Distrito Federal. Nos Estados Unidos, cada Estado representado por dois Senadores, cujo mandato de seis anos e um tero do Senado renovado a cada dois anos. Segundo Carvalho, a conexo eleitoral brasileira multifacetada, uma vez que no h uniformidade, sendo em alguns momentos muito difusa e em outros momentos no. Analisando os resultados das eleies para a Cmara dos Deputados em 5017 municpios brasileiros entre 1994 e 1998, o Autor constatou que embora haja uma legislao fraca, um grande nmero de partidos e listas extensas de candidatos, metade dos distritos brasileiros apresenta um padro de competio concentrado, com fragmentao extrema apenas em 6% dos municpios. Essa estabilidade revela que, quanto mais baixo o IDH de um dado distrito, maior a probabilidade de a competio ficar concentrada em poucos candidatos. 132 O Brasil adota o sistema eleitoral de lista aberta. Segundo Nicolau,133 a utilizao desse sistema chama a ateno por trs razes: a primeira que nenhum pas do mundo utiliza o sistema de lista aberta h tanto anos; segundo, h a magnitude do eleitorado brasileiro, em torno de 115 milhes em 2002; e, por ltimo, a combinao com outros atributos do sistema eleitoral, como a existncia de grandes distritos eleitorais, a possibilidade de realizao de coligaes, as eleies simultneas para outros cargos e a acentuada distoro na representao dos Estados para a Cmara dos Deputados. No Brasil, possvel votar em um nome ou em um partido (legenda). As cadeiras obtidas pelos partidos ou pelas coligaes so ocupadas pelos candidatos mais votados de cada lista. O voto de legenda contado unicamente para distribuir as cadeiras entre os partidos, no surtindo efeito quanto distribuio de cadeiras entre os candidatos. Desde 1988, o eleitor vota por meio da urna eletrnica, que foi introduzida aos poucos no Pas. Apenas nas eleies de 2000 (municipais) e 2002 (gerais) que todos os eleitores puderam votar utilizando a urna eletrnica.134 A seleo de candidatos se faz, na disputa para a Cmara dos Deputados, da seguinte forma: os partidos podem apresentar uma lista de candidatos de at uma vez e meia o nmero de
131 132

CF, art. 46, 1, 2 e 3. CARVALHO, Nelson Rojas de. Op. cit., p. 209. 133 NICOLAU, Jairo. O sistema eleitoral de lista aberta no Brasil. In NICOLAU, Jairo; POWER, Timothy J. (Org). Instituies representativas no Brasil: balano e reforma. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2007, p. 98-99. 134 Ibid, p. 99-100.

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cadeiras da circunscrio eleitoral. As listas devem observar o mnimo de 30% e o mximo de 70% para candidaturas de cada sexo (mas nenhum partido cumpriu a determinao em 2002). Os partidos precisam fazer uma conveno no mbito estadual para formalizar a escolha dos candidatos, podendo coligar-se para a disputa das cadeiras de cada distrito eleitoral. No entanto, em 2002, o TSE proibiu que os partidos que se coligaram nas eleies presidenciais celebrassem coligaes diferentes no mbito estadual.135

3.4 Os Membros do Congresso


Segundo Samuels,136 o instituto da reeleio configura apenas uma das estratgias da carreira poltica, pois os ex-Deputados tentam de alguma forma se manter na vida poltica, no mbito estadual ou municipal. Isso invalidaria a pesquisa sobre reeleio como parmetro para anlise da carreira poltica no Brasil. No haveria carreirismo legislativo, pois difcil obter o reconhecimento do trabalho desenvolvido no Legislativo brasileiro. Os fatores que inibem a construo de longas carreiras na Cmara seriam, na opinio do Autor, a alta concentrao de poderes nas mos dos Lderes, a falta de um sistema de antiguidade e o papel insignificante das Comisses. Em mdia, no incio de uma nova Legislatura, pelo menos 80% dos Deputados esto ou no primeiro ou no segundo mandato. Os Deputados mais experientes so os que mais deixam a Casa para exercerem outros cargos polticos. Nicolau137, citando Katz, apresenta duas razes para os candidatos reeleio no alcanarem seu objetivo: ou por falha do partido ou por falha do candidato. Atribui-se a derrota de um candidato ao partido quando os Parlamentares da Legislatura anterior reelegem-se, ou seja, quando no h nome novo na lista final dos eleitos pelo partido ou quando o partido no elege candidato. De outra parte, considera que a falha do candidato quando o partido elege nome novo e o candidato fica fora da lista. Analisando os dados do TSE sobre o desempenho dos Deputados que tentaram a reeleio em trs eleies para a Cmara dos Deputados (1994, 1998 e 2002), o Autor verificou que o nmero total de Deputados que se elegeram em uma eleio e tentaram a reeleio na eleio seguinte totalizou 1094. Desses, 68% reelegeram-se. Dos candidatos derrotados, 22% foram derrotados por falha do candidato e 10% foram derrotados por falha do partido. Esse alto nmero de derrotados por falha do candidato, equivalente ao dobro dos derrotados por falha do partido, pode ser interpretado como um forte indcio da grande

135 136

Ibid, p. 100-101. SAMUELS, David. Op. cit., 2003. 137 NICOLAU, Jairo. Op. cit, p. 106-107.

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disputa que ocorre entre candidatos de um mesmo partido na eleio para a Cmara dos Deputados.138

3.5 Atividades Legislativas


O Poder Legislativo tem a funo tpica de legislar, de elaborar normas dotadas de fora jurdica que se denominam leis.139 Mas nem todos os atos produzidos pelo Legislativo so leis, pois este exerce, tambm, as funes atpicas de administrar e julgar. Ele administra, quando concede frias ou licena aos seus funcionrios140, ou quando fiscaliza os atos do Poder Executivo141. E julga quando decide sobre os crimes de responsabilidade e quando processa e julga os Ministros do Supremo Tribunal Federal, por exemplo. Ao Legislativo no dada apenas a competncia para elaborar leis. Compete, ainda, ao Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, exercer o controle externo, ou seja, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do Poder Executivo142. o poder fiscalizatrio. Quanto a sua funo tpica de elaborar leis, cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente aquelas relacionadas no art. 48 da Constituio Federal. Essa competncia exercida por meio de lei ordinria e complementar, quando a Constituio assim o dispuser.143 Alm dessa competncia, o Congresso Nacional possui competncias exclusivas, que dispensam a sano do Presidente da Repblica, para dispor sobre todas as matrias definidas no art. 49 da Constituio Federal. Essas matrias so reguladas por meio de decreto legislativo. 144 Por fim, h as matrias da competncia privativa da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, que so reguladas por meio de resoluo. Neste caso, na maioria das vezes a matria tramita apenas na Casa Iniciadora.145

138 139

Ibid., p. 107. BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p. 348-349. 140 CF, arts. 51, inciso IV e 52, inciso XIII. 141 CF, art. 49, inciso X. 142 CF, arts. 70 e 71. 143 CF, art. 48 c/c arts. 109, inciso I, do RICD e 213, inciso I, do RISF. 144 RICD, art. 109, inciso II; RISF, art. 213, inciso II; ambos c/c art. 49 da CF. 145 CF, art. 51 c/c art. 109, inciso III, do RICD; CF, art. 52 c/c art. 213, inciso III, do RISF.

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3.6 Processo Legislativo em detalhes146 3.6.1 Fases do Processo Legislativo


Iniciaremos o estudo do processo legislativo pela tramitao do projeto de lei ordinria na Cmara dos Deputados, cuja tramitao serve de base a todos os tipos de atos legislativos primrios previstos no artigo 59 da Constituio Federal. Referida anlise far-se- tendo por fundamento os dispositivos constitucionais, as regras contidas no Regimento Interno da Cmara dos Deputados, como tambm as decises da Presidncia da Cmara resultantes de questes de ordem formuladas em Plenrio. O exame em detalhes tendo por base o Regimento da Cmara justifica-se pelo fato de a tramitao da maioria das proposies legislativas iniciar-se pela Cmara dos Deputados e, como consequncia, o fato de aquela Casa ser detentora da ltima palavra no que diz respeito aprovao de proposies, exceto quanto aos projetos de origem do Senado Federal. Logo, examinaremos em detalhes a tramitao do projeto de lei ordinria na Cmara dos Deputados, com remisses ao Regimento do Senado, quando for necessrio. Segundo Ferreira Filho, a elaborao da lei no Direito Constitucional clssico segue complexo processo, que se divide em trs fases distintas: iniciativa, constitutiva e integratria da eficcia da lei147. A primeira fase a da iniciativa, meramente introdutria. Denomina-se iniciativa o poder de propor a adoo de uma lei, como tambm a apresentao do projeto junto ao rgo competente. Boa parte da literatura entende que essa fase no integra o processo legislativo, porque se resume num ato, o depsito do projeto, que desencadeia o processo de elaborao da lei. No entanto, politicamente, integraria o processo, porquanto a preparao do projeto momento da mais alta relevncia na fase introdutria148. A segunda fase a constitutiva da lei, que engloba a aprovao pelas Cmaras ou Cmara; a sano ou veto do Chefe de Estado; e a superao do veto. Por ltimo, tem-se a fase integratria da eficcia da lei. Esta compreende a promulgao e a publicao, mas que j esto fora do processo legislativo, embora incidam sobre atos que so leis desde a sano ou a superao do veto149.

146

AMARAL, A. R. V. P., op. cit. (boa parte aproveitada do texto). Ver Anexo III (Fluxos de Tramitao Legislativa) 147 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. 5 ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 73. 148 Ibid., p. 73. 149 Ibid., p. 75.

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No Brasil, podemos dividir o processo legislativo da seguinte forma: fase introdutria, fase deliberativa em cada Casa, fase de anuncia e/ou de oposio, fase deliberativa no Congresso Nacional e fase integrativa. A fase introdutria compreende trs momentos: a apresentao da proposio junto ao rgo competente (Cmara ou Senado), o juzo de admissibilidade, a ser feito pelo Presidente da Casa iniciadora, e a distribuio de matria s Comisses. A segunda fase, denominada fase deliberativa em cada Casa, compreende toda a tramitao da proposio em cada Casa legislativa. Isso significa que engloba a discusso e a votao das proposies pelas Comisses, a apresentao de emendas e destaques e, quando for o caso, a deliberao pelo Plenrio. A fase de anuncia e/ou de oposio no mais se desenrola no Congresso Nacional. Perfaz-se com a sano, pelo Presidente da Repblica, do projeto de lei enviado pela Casa na qual tenha sido concluda a votao da matria, o que denominamos fase de anuncia, ou com o veto, total ou parcial, o que denominamos fase de oposio. No caso de veto parcial, a parte sancionada pelo Presidente da Repblica , no Brasil, promulgada e publicada, no prazo de quarenta e oito horas. Entretanto, o texto vetado retorna ao Congresso Nacional, para posterior deliberao. A quarta fase ou fase deliberativa no Congresso Nacional ocorre quando o Congresso delibera, em sesso conjunta, sobre o veto. A votao sobre a manuteno ou derrubada do veto realizada em escrutnio secreto. Se, pela maioria absoluta de Deputados e de Senadores, o veto for rejeitado, o projeto de lei remetido novamente ao Presidente da Repblica para promulgao. Se o veto for mantido, exigido o mesmo quorum, h duas hipteses: no caso de veto total, a matria est rejeitada, e o projeto de lei ser arquivado. Tratando-se de veto parcial, como a parte sancionada do projeto de lei j foi promulgada e publicada, encerra-se definitivamente o processo legislativo, e arquiva-se apenas a parte da proposio parcialmente vetada. A ltima fase denomina-se fase integrativa da eficcia da lei. Essa fase compreende a promulgao e a publicao da lei. A promulgao , nas palavras de Ferreira Filho, a autenticao de que uma lei foi regularmente elaborada, de que juridicamente existe, portanto, e de que est apta a produzir efeitos. J a publicao a comunicao da existncia da lei dirigida a todos aqueles a quem ela obriga.

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3.6.2 Fase Introdutria


A fase introdutria compreende a apresentao de proposio, o juzo de admissibilidade, a ser feito pelo Presidente da Cmara dos Deputados, e a distribuio s Comisses.

3.6.2.1 Apresentao de proposio


Denomina-se iniciativa o ato que inaugura o processo legislativo150, a faculdade que a Constituio confere a algum ou a algum rgo para apresentar proposio ao Legislativo. Distingue-se a iniciativa geral da iniciativa reservada151. Tem iniciativa geral para as leis complementares e ordinrias qualquer membro ou Comisso da Cmara, do Senado ou do Congresso, o Presidente da Repblica, como tambm os cidados, por meio da iniciativa popular. A iniciativa geral traduz a possibilidade de apresentao de proposio sobre qualquer matria de competncia do Poder Legislativo, exceto aquelas de iniciativa reservada. A iniciativa reservada significa que algum ou determinados rgos tm a reserva de iniciativa sobre certas matrias, a respeito das quais remanesce predominante o interesse do titular. Dessa forma, resguarda-se a independncia do rgo da intromisso de outros Poderes. A iniciativa para criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao matria reservada ao Presidente da Repblica e diz respeito apenas seara do Poder Executivo. No que se refere aos servios da Cmara dos Deputados, Senado Federal e Tribunais, apenas esses rgos tm iniciativa para propor a criao de seus prprios cargos. Tem o Presidente iniciativa, ainda, para propor projeto de lei sobre a fixao dos efetivos das Foras Armadas (matria de segurana nacional), todos os aspectos da organizao dos territrios (organizao administrativa e judiciria dos territrios, matria tributria e oramentria dos territrios, servios pblicos e pessoal da administrao dos territrios), regime jurdico dos servidores pblicos da Unio e territrios, criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, inciso VI (exceto no caso de organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa
150 151

BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p. 367. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios..., op. cit., p. 379.

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nem criao ou extino de rgos pblicos, e no caso de extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos, quando ento poder ser feito por decreto), regime jurdico dos servidores militares, organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria pblica da Unio e normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.152 Quanto organizao do Ministrio Pblico da Unio, h um aspecto curioso. A iniciativa no reservada ao Presidente da Repblica, porquanto o artigo 128, 5, da Constituio Federal faculta ao Procurador-Geral da Repblica a iniciativa de lei sobre a organizao do Ministrio Pblico. Na verdade, a iniciativa comum entre este e o Presidente da Repblica153. Por fim, o Presidente da Repblica tem iniciativa privativa para propor projeto de lei estabelecendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais. 154 No entanto, no tem iniciativa privativa para tratar de matria financeira ou tributria, como parte da literatura tem afirmado. Essas matrias podero ser iniciadas por qualquer um dos titulares previstos no caput do art. 61 da Constituio Federal, ou seja, membro ou comisso da Cmara, do Senado ou do Congresso Nacional, como tambm o Presidente da Repblica, por exemplo. A iniciativa das leis cabe, do mesmo modo, ao Supremo Tribunal Federal e aos Tribunais Superiores, de forma a resguardar a independncia do Poder Judicirio. Incluem-se nessa designao o Superior Tribunal de Justia, o Tribunal Superior do Trabalho, o Tribunal Superior Eleitoral, o Superior Tribunal Militar, bem como o Tribunal de Contas da Unio, por fora do artigo 73 da Constituio, que lhe estende as atribuies previstas no artigo 96 (entre elas a atribuio da iniciativa legislativa). O Procurador-Geral da Repblica tem, conforme previso constitucional, iniciativa concorrente com o Presidente da Repblica para apresentao de projeto de lei sobre a organizao do Ministrio Pblico da Unio. A despeito disso, no que toca criao de cargos, assinalou o Ministro Seplveda Pertence, em voto proferido como Relator em mandado de

152 153

CF, art. 61, 1, incisos I e II, alneas "a" a "f" Idem, p. 383. 154 CF, art. 84, inciso XXIII c/c art. 165, incisos I, II e III.

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segurana, que, nesse particular, a iniciativa privativa do Chefe do Ministrio Pblico, porque predicado explcito da sua autonomia155. Com a Emenda Constitucional n 19, de 1998, que iniciou a primeira reforma administrativa, a fixao da remunerao dos cargos, empregos e funes da Cmara e do Senado, que era anteriormente realizada por meio de resoluo, cuja tramitao se dava apenas na Casa respectiva, passou a configurar matria de lei, cuja iniciativa reservada dos respectivos rgos interessados156. A apresentao de projeto de lei por Deputado ou Comisso se fazia em Plenrio, durante dez minutos aps a deliberao das proposies. Porm, pelo fato de o Regimento destinar perodo reduzido de tempo para o recebimento, a Mesa permitia a apresentao de proposio durante todo o perodo da sesso plenria, ordinria ou extraordinria. Em 2004, houve alterao regimental que possibilitou a apresentao por meio do sistema eletrnico de autenticao de documentos157. Caso o projeto de lei seja de autoria do Presidente da Repblica, do Senado Federal, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores, do Procurador-Geral da Repblica e dos cidados, a proposio apresentada Mesa, mais especialmente junto Presidncia e Primeira Secretaria, rgos integrantes da Mesa da Cmara dos Deputados158. Recebida em Plenrio, na Presidncia ou na Primeira Secretaria, a proposio 159 inicialmente datada e numerada. Aps, realiza-se exame prvio de admissibilidade da proposio. Esses atos desenrolam-se antes de a proposio iniciar a sua tramitao, motivo pelo qual parte da literatura entende que tais atos no integram o processo legislativo. Contudo, esse posicionamento no deve prevalecer. Apresentado o projeto, est iniciado o processo legislativo, de modo que o Parlamento tem o dever de sobre ele manifestar-se. com a apresentao da

155

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Administrativo. Mandado de Segurana n 21.239. Origem: Frum da Comarca de Rancharia. Relator: Ministro Seplveda Pertence. Braslia, DF, 5 de junho de 1991. STF, Braslia, 2005. Disponvel em: http://www.STF.gov.br/processos/htm . Acesso em 10 de novembro de 2008. 156 BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2008, p. 232-243. 157 BRASIL. Resoluo n 22, de 31 de maro de 2004. Dirio da Cmara dos Deputados, Suplemento, Poder Legislativo, Braslia, DF, 01 abr. 2004, p. 3. 158 A Mesa da Cmara dos Deputados compe-se de Presidncia, Primeira-Vice-Presidncia, Segunda-VicePresidncia, Primeira Secretaria, Segunda Secretaria, Terceira Secretaria e Quarta Secretaria (art. 14, 1, RICD). 159 O Regimento Interno da Cmara dos Deputados adotou conceito amplo de proposio, conceituando-a como toda matria sujeita deliberao da Cmara, podendo consistir em proposta de emenda Constituio, projeto, emenda, indicao, requerimento, recurso, parecer e proposta de fiscalizao e controle (art. 100, 1). Contudo, essa definio criticvel, uma vez que em diversas passagens do Regimento faz-se referncia proposio, mas sem englobar todas as espcies elencadas, apenas e to-somente aquelas previstas na Constituio Federal. O Estatuto Domstico coloca lado a lado proposies primrias ou principais - previstas no texto constitucional - e proposies

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proposio que se d impulso ao processo. Numerada a proposio, esta se torna oficial e passa a constar dos bancos de dados de tramitao do Congresso Nacional. Desse momento em diante, ou a proposio devolvida, aps juzo prvio de admissibilidade, ou distribuda s Comisses. No possvel desconsiderar fase to importante, primordial at, porque sem ela o processo legislativo no se inicia. Parece-nos mais acertado, portanto, considerar a apresentao de proposio ato integrante do processo legislativo.

3.6.2.2 Juzo de admissibilidade


O exame de admissibilidade configura espcie de controle prvio de tramitao de proposio, a ser feito pelo Presidente da Cmara. Esse controle realizado considerando os aspectos de forma, competncia da Cmara, constitucionalidade e regimentalidade . Quanto forma, toda proposio dever ser redigida com clareza e apresentada em trs vias, no podendo conter matria estranha ao enunciado objetivamente declarado na ementa, ou dele decorrente.160 A Lei Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis, conforme determina o pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal, e estabelece normas para a consolidao dos atos normativos que menciona, trouxe algumas inovaes no tocante redao das leis161. A estrutura da lei compreende trs partes: parte preliminar - formada por epgrafe, ementa, prembulo, enunciado do objeto e indicao do mbito de aplicao das disposies normativas -, parte normativa - formada pelo texto das normas de contedo substantivo relacionadas com a matria regulada - e parte final - formada pelas disposies pertinentes s medidas necessrias implementao das normas de contedo substantivo, s disposies transitrias, a clusula de vigncia e a clusula de revogao, quando for o caso (art. 3, incisos I, II e III da Lei Complementar 95/98). Embora a inexistncia de qualquer dos elementos mencionados possa vir a configurar vcio de forma, a Presidncia da Cmara tem evitado, quando possvel, a devoluo de proposies por esse motivo, haja vista a possibilidade de correo da imperfeio pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, competente para tratar da tcnica legislativa e fazer a redao final das proposies em geral.

de segunda ordem ou acessrias, porque dependentes da principal. Neste trabalho, utilizaremos a definio constitucional, tendo como proposio apenas aquelas elencadas no artigo 59 da Constituio Federal. 160 RICD, art. 100, 2 e 3. 161 CORRA, Elanita Maria Lima. Manual de elaborao legislativa: modelos e informaes. Elaborado pelos Consultores Legislativos da Cmara dos Deputados: Elanita Maria Lima Corra, Adilson Conceio, Waldemar Villas Boas Filho; organizao de Marcos Magro Nardon. 3. ed. rev. e ampl. / por Maria Diogenilda de Almeida Vilela. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1998, p. 269-276.

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Quanto competncia, cabe ao Congresso Nacional dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio (CF, art. 48). Tratando o projeto de lei de matria da competncia dos Estados, Distrito Federal ou Municpios, caber ao Presidente da Cmara, mediante juzo prvio de admissibilidade, devolver a proposio, por conter matria alheia competncia do Congresso Nacional e, ipso facto, da Cmara dos Deputados, motivo que impede a sua tramitao. Matria evidentemente inconstitucional aquela que viola a Constituio Federal claramente. No h dvida quanto a sua inconstitucionalidade. Ela manifesta, dispensa comprovao. incontestvel. O juzo de admissibilidade feito pelo Presidente leva em conta a existncia de inconstitucionalidade flagrante. Havendo qualquer dvida sobre se a matria contida no projeto de lei fere ou no a Constituio, o exame feito pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara. H vrias possibilidades de devoluo de proposio: a matria deve ser regulada por meio de lei complementar e no lei ordinria; a matria de iniciativa privativa do Presidente da Repblica; a matria fere os princpios constitucionais da Separao de Poderes, Federao e outros; a matria que se pretende regulamentar no se subsume hiptese prevista na Constituio, etc. Na verdade, as possibilidades de violao da Constituio so infinitas, o que torna o exame de extrema importncia para o processo legislativo. Constatada a imperfeio, encerra-se, ab initio, a tramitao da proposio maculada pelo vcio da inconstitucionalidade. A proposio contm matria anti-regimental quando, embora cumpra os requisitos constitucionais, viola dispositivo regimental. Exemplo disso o caso de projeto de lei que no contm a enunciao da vontade legislativa, de conformidade com o que foi declarado objetivamente na ementa, ferindo o 2 do artigo 111 do Regimento Interno, motivo que o torna passvel de devoluo ao Autor. O Regimento Interno no trata do prazo para devoluo de proposio. Por essa razo, em 1995, houve questo de ordem162 a respeito do assunto, cuja deciso da Presidncia foi no sentido de permitir o reexame da questo, com a possibilidade de devoluo da matria a qualquer tempo. Posteriormente, em 1999, houve nova questo de ordem163 a respeito da matria. A Presidncia da Cmara decidiu, dessa vez, de forma diferente a questo de ordem,

162 163

QO 10.235 (10/10/1995). QO 10.074 (25/03/1999).

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entendendo que a devoluo prevista no artigo 137 do Estatuto Domstico somente poderia se processar no incio da tramitao da proposio, quando do juzo prvio de admissibilidade. Outra questo afeta ao tema a possibilidade de interposio de recurso. Na hiptese de devoluo da proposio, o Autor poder recorrer ao Plenrio, no prazo de cinco sesses da publicao do despacho, ouvindo-se a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, que dever manifestar-se, tambm no prazo de cinco sesses, sobre se a deciso regimental. Caso a Comisso entenda, nesse primeiro exame, que a deciso acertada, nada obsta que, no momento apropriado, a Comisso profira parecer pela inconstitucionalidade da matria.

3.6.2.3 Distribuio s Comisses


Realizado o exame prvio de admissibilidade e verificando-se que a proposio pode prosperar, antes da distribuio s Comisses164, examina-se a possibilidade de apensao. No sendo caso de apensao, a proposio ser distribuda s Comisses de mrito (que no podem exceder trs, motivo de criao de Comisso Especial), Comisso de Finanas e Tributao (quando envolver aspectos financeiros ou oramentrios pblicos) e obrigatoriamente Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania. So apresentadas na Cmara dos Deputados, por Legislatura, quase oito mil proposies165. Diante do nmero elevado de projetos tramitando, comum haver proposies tratando sobre o mesmo tema. Por esse motivo, antes de fazer a distribuio s Comisses, o Presidente determina que se verifique a existncia na Casa de projetos da mesma espcie em trmite e que tratem de matria anloga ou conexa.166 A proposio contm matria anloga ou conexa quando trata de tema semelhante, parecido, afim, ou que tenha alguma relao, conexo ou ligao com outra proposio j em trmite, e que seja da mesma espcie167. Havendo, o Presidente manda fazer a distribuio por dependncia, determinando a sua apensao, tendo precedncia a proposio mais antiga sobre as mais recentes.168

164 165

RICD, art. 32, incisos I a XX. Dados do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados, referentes a projeto de lei ordinria (v. Tabela 3 Proposies apresentadas na Cmara dos Deputados, Legislaturas 95/99, 99/03 e 03/07). 166 RICD, art. 139, inciso I. 167 No possvel a apensao de proposies de espcies diferentes, como, por exemplo, projeto de lei ordinria e projeto de lei complementar. O motivo a tramitao diferenciada e o quorum qualificado para aprovao de projeto de lei complementar. 168 RICD, art. 143, inciso II, alnea b.

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Apensao169 , desse modo, o instituto regimental de tramitao conjunta de proposies anlogas ou conexas, de mesma espcie. No obstante o requisito da conexo das matrias, o regimento prev outro: possvel a tramitao conjunta se a matria ainda no entrou na Ordem do Dia de Plenrio ou, na hiptese de matria sujeita ao poder conclusivo das Comisses, se no h pronunciamento da nica ou da primeira Comisso incumbida de examinar o mrito da proposio. Havendo conexo entre as matrias, preciso verificar se a proposio ser examinada pelo Plenrio ou se estar sujeita ao poder conclusivo das Comisses. Sendo matria de Plenrio, o prazo final para a apensao antes de a matria entrar na Ordem do Dia, o que significa que no basta, para obstar a apensao, a proposio constar da pauta de Plenrio, preciso que seja iniciada a discusso da matria para configurar a hiptese. No caso de matria sujeita apreciao conclusiva das Comisses, no poder haver apensao se h parecer da primeira ou da nica Comisso de mrito. Justifica-se a restrio pelo fato de o emendamento se dar na Comisso. Deferida a apensao aps proferido parecer e, inexistindo a possibilidade de retorno da matria primeira ou nica Comisso de mrito, esta estaria impossibilitada de emendar a proposio apensada, porquanto j proferiu o seu parecer e, ipso facto, o prazo para apresentao de emendas encontra-se encerrado. No caso de proposio de autoria do Senado Federal, o Regimento d preferncia proposio do Senado, que tem precedncia sobre a proposio da Cmara. Isso se d porque o projeto de autoria do Senado encontra-se em estgio mais avanado de tramitao, encontrandose na Cmara j em fase de reviso. Mesmo que o projeto da Cmara seja mais antigo, tem preferncia a proposio do Senado. Alm da apensao na distribuio inicial, existe a possibilidade de apensao durante a tramitao da proposio, a requerimento de qualquer Deputado ou Comisso. Os requisitos para o deferimento da apensao pelo Presidente so os mesmos j examinados anteriormente: proposies da mesma espcie, matria correlata ou idntica, como tambm a tempestividade da solicitao. Do despacho do Presidente, possvel recurso ao Plenrio, no prazo de cinco sesses da data da publicao do despacho.170 Quanto ao parecer a ser proferido pela Comisso, considera-se um s o parecer sobre as proposies apensadas.

169 170

RICD, art. 139, inciso I c/c os arts. 142 e 143. RICD, art. 142, inciso I.

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Outra possibilidade de apensao refere-se proposio tramitando na Cmara j em fase de reviso, aps emendamento no Senado. Emendada a proposio no Senado, dever a Cmara pronunciar-se to-somente sobre as emendas apresentadas, no cabendo qualquer alterao no texto j aprovado pela Cmara. A deliberao do Plenrio ou das Comisses cingir-se- s emendas apresentadas pelo Senado Federal, motivo que inviabiliza qualquer apensao, porquanto no seria possvel deliberar sobre o apensado, o que acarretaria a supresso da deliberao da Casa Revisora. Quanto ao instituto da desapensao, o Regimento no trata dessa hiptese, mas a Cmara tem aplicado, por analogia, as mesmas regras atinentes apensao, inclusive aquela referente ao recurso. Denomina-se Audincia171 o pronunciamento de Comisso no includa no despacho de distribuio, a respeito de questo especfica relacionada proposio. A manifestao de Comisso em Audincia configura to-somente um subsdio, necessrio para que as Comisses constantes do despacho de distribuio possam proferir seus pareceres. Pode ser requerida por qualquer Comisso ou Deputado ao Presidente da Cmara. Se requerida por Comisso, a deciso caber ao Presidente. Se requerida por Deputado,172 caber ao Plenrio resolver. O Regimento Interno no estabelece prazo para a solicitao de audincia. No obstante isso, aplica-se como prazo final para a referida solicitao a existncia de parecer da ltima Comisso. Do despacho do Presidente, cabe recurso para o Plenrio, no prazo de cinco sesses contado da sua publicao. De todo modo, o pronunciamento da Comisso dever versar exclusivamente sobre a questo formulada, sob pena de ser considerado como no escrito o parecer.173 Por fim, a concesso de audincia no dilata os prazos regimentais para exame da proposio pelas Comisses. O instituto da redistribuio174 muito utilizado por Parlamentares e, igualmente, pelas Comisses. Cuida-se de conflito de competncia, em que a Comisso a que for distribuda uma proposio se julga incompetente para apreciar a matria (conflito negativo de competncia) ou, noutra hiptese, quando qualquer Deputado ou Comisso suscita o conflito em relao proposio, para incluir ou excluir determinada Comisso do despacho de distribuio. Neste caso, o Regimento Interno no estabelece prazo para a redistribuio, instrumento regimental
171 172

RICD, art. 140. RICD, art. 117, inciso VIII. 173 RICD, art. 55, pargrafo nico. 174 RICD, art. 141.

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utilizado para sanar equvocos ou falhas na distribuio da matria. A distribuio de proposies s Comisses ato legislativo complexo, porque extremamente subjetivo. Trata-se de adequar o contedo do projeto norma expressa de competncia das Comisses. Por essas razes, o Regimento pe disposio de todos a possibilidade de se corrigir a tramitao, com a incluso ou excluso de Comisses do despacho de distribuio. No caso de proposio submetida apreciao do Plenrio, o Estatuto Domstico estabelece como termo final para o deferimento da redistribuio o prazo para a apresentao de emendas de Plenrio previsto no artigo 120, inciso I (que ocorre durante a discusso da matria em apreciao preliminar, turno nico ou primeiro turno) e 4 (quanto s proposies urgentes, at o incio da votao da matria). Em se tratando de proposio submetida apreciao conclusiva, a situao diversa, motivo pelo qual no cabe a aplicao, por analogia, do prazo acima referido. No momento da redistribuio da proposio, a Presidncia determina se o exame pela Comisso redistribuda ser realizado antes ou aps a manifestao da Comisso em que a proposio se encontra. Se a deciso for pela manifestao anterior, a matria retirada da Comisso em que se encontra (por exemplo, Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania) e remetida Comisso redistribuda (por exemplo, Comisso de Seguridade Social e Famlia), para retornar posteriormente quela (Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania), devendo ser aberto novo prazo de emendamento na Comisso, o que no ocorre em Plenrio. A Presidncia tem adotado o prazo de emendamento na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania para deferimento da redistribuio de proposio de matria sujeita deliberao conclusiva das Comisses. Para projetos sujeitos deliberao do Plenrio, o prazo aquele da apresentao de emendas de Plenrio.175 Ou seja, o prazo para apresentao de emendas de proposio em turno nico ou primeiro turno durante a discusso da matria em Plenrio. Encerrada a discusso, encontra-se finalizado o prazo para apresentao de emendas e, ipso facto, tambm o prazo para a solicitao de redistribuio de proposio. Em qualquer caso, caber ao Presidente da Cmara decidir, dentro em duas sesses, ou de imediato, se a matria for urgente, cabendo recurso para o Plenrio no mesmo prazo. A qualquer tempo, o Autor de proposio poder requerer a sua retirada de tramitao176. Caber ao Presidente da Cmara deferir ou no o pedido de retirada de tramitao
175 176

RICD, art. 120, inciso I. RICD, art. 104 c/c art. 114, inciso VII.

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de proposio, nos seguintes casos: a) quando a proposio houver recebido parecer contrrio de comisso; b) quando a proposio ainda no houver recebido parecer (sem parecer); c) quando a proposio houver recebido apenas o parecer de admissibilidade (caso de proposta de emenda constituio). Caber ao Plenrio deliberar sobre o pedido de retirada, nos seguintes casos: a) quando a proposio houver recebido pareceres favorveis de todas as comisses incumbidas de examinar o mrito, mesmo que pendente de parecer terminativo (parecer da Comisso de Finanas e Tributao, quando for o caso, e, obrigatoriamente, parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania); b) quando a proposio houver recebido parecer favorvel de Comisso de mrito, mesmo que pendente do pronunciamento de outras Comisses de mrito. No caso de iniciativa coletiva, necessrio que a retirada seja requerida pela metade mais um dos subscritores da proposio, para configurar a verdadeira inteno dos Autores da proposio de encerrar a tramitao. Sendo a autoria de Comisso ou da Mesa, preciso a autorizao do colegiado. Sendo de origem externa (Senado, outros poderes, Procurador-Geral da Repblica ou cidados), aplicam-se as mesmas regras. Aps a retirada, para que o Autor possa reapresentar a matria na mesma sesso legislativa, necessitar da autorizao do Plenrio. a forma encontrada pelo Regimento para limitar a retirada de tramitao.

3.6.3 O Sistema de Comisses 3.6.3.1 Classificao dos Sistemas de Comisses


As Comisses so colegiados compostos por um nmero reduzido de membros, criadas em cada Cmara com o objetivo de examinar minuciosamente as proposies legislativas e sobre elas emitir parecer. Esses rgos surgiram pela necessidade da diviso do trabalho legislativo, porquanto era praticamente impossvel para uma assemblia numerosa discutir qualquer proposta em detalhes. Inicialmente, elas foram criadas para estudar uma proposta de cada vez. Terminada a tarefa, eram extintas, ou seja, as Comisses eram criadas e extintas a cada proposio apresentada. Posteriormente, os Parlamentos comearam a organizar Comisses Permanentes, com competncia prefixada, o que se tornou regra geral na maioria das assemblias.177 Atualmente, o Sistema de Comisses exerce papel importante no processo legislativo. Na maioria das vezes, o parecer aprovado pela Comisso aquele que prevalece na votao final da

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matria. No entanto, varia de pas para pas o poder das Comisses para examinar as proposies. SILVA distingue trs Sistemas de Comisses existentes na atualidade, desde aquele em que as Comisses tm poder relativamente fraco at aqueles em que lhes conferido o poder de deliberao.178 Os Sistemas fracos179 so aqueles em que as Comisses tm pouco poder para examinar as proposies, cujas linhas gerais j vm definidas. As Comisses sofrem limitaes no processo de emendamento, ficando a cargo do Plenrio a deciso de mrito sobre a proposio. o caso da Inglaterra, em que as proposies apresentadas Cmara dos Comuns sofrem duas leituras (readings) antes de serem submetidas ao exame das Comisses. Os Sistemas intermedirios podem ser divididos em Sistema intermedirio moderado e Sistema intermedirio forte. Um exemplo de Sistema intermedirio moderado180 o Sistema francs, cujas Comisses tm poderes considerveis, podendo modificar totalmente a proposta original. No Sistema francs, toda proposio deve passar pelas Comisses, que apresentar relatrio sobre o projeto, a ser submetido a discusso e votao em Plenrio. De outro lado, as Comisses podem tambm engavetar certo nmero de projetos por interesse poltico ou pelo acmulo de propostas em tramitao. O Sistema intermedirio forte181 tem o seu melhor exemplo no Sistema norte-americano. As Comisses, que inicialmente assemelhavam-se s Comisses britnicas, tornaram-se centros ativos, estabelecendo as prprias diretrizes do Congresso. Inicialmente, as Comisses norteamericanas podiam modificar as proposies ou engavetar propostas e o Plenrio no tinha qualquer controle sobre aqueles colegiados. Era o Presidente da Comisso quem decidia quais proposies seriam discutidas, mesmo que a maioria dos membros da Comisso no estivesse de acordo. Constituam-se em verdadeiros feudos. No entanto, aps a Lei de Reorganizao Legislativa de 1970, o poder do Presidente da Comisso foi reduzido, tornando os procedimentos abertos e possibilitando a retirada de proposio da Comisso por meio da discharge petition182 ou por meio do Calendar Wednesday procedures. Praticamente todo o processo de discusso feito nas Comisses, suprimindo-se quase que inteiramente os debates em Plenrio, havendo uma separao entre a discusso e a votao. No entanto, as Comisses no tm o Poder de votar
177 178

SILVA, Jos Afonso da, op. cit., p. 98-99. Ibid., p. 100. 179 Ibid., p. 100. 180 Ibid., p. 101. 181 Ibid., p. 102. 182 V. subitem 2.8.4.1 O calendrio dos trabalhos.

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as proposies. O seu poder restringe-se a estabelecer as regras de votao, por meio da Comisso de Regras. Cabe s Comisses a discusso da matria e ao Plenrio a deliberao final. O Sistema de Comisses deliberantes183 iniciou-se na Itlia, que delegou s Comisses o Poder de deliberao das proposies, sem interveno do Plenrio. Essa competncia, no entanto, limitada quanto matria e condicionada a no oposio do Governo ou de pelo menos um dcimo da Cmara. Aps a deciso definitiva do projeto pelas Comisses, o Presidente comunica o fato ao Plenrio. H alguns problemas nesse sistema, como a possibilidade de a Comisso ser dominada por interesses pessoais ou de grupos, ou mesmo do prprio Executivo. Este Sistema foi acolhido pela Constituio brasileira de 1988, como veremos em seguida.

3.6.3.2 Comisses Parlamentares


O Sistema de Comisses tem assento no art. 58 da Constituio Federal de 1988. Ressalte-se que, pela primeira vez, uma Constituio brasileira dedicou sesso especialmente s Comisses.184 Examinando as Constituies anteriores, verifica-se que a primeira remisso a esses rgos se d na Constituio Imperial, de forma incipiente, quando a Carta estabelece que o projeto de lei poder ser convertido em lei somente depois de examinada a proposio por uma Comisso da Cmara dos Deputados.185 Nova referncia s Comisses se deu apenas na Carta de 1934. Dessa vez, foram reportados trs tipos de Comisses: as Comisses de Inqurito, que seriam criadas sobre fatos determinados;186 as Comisses de forma geral, quando poderiam convocar Ministro de Estado para prestar informaes;187 e, por fim, uma Comisso especial da Cmara destinada a examinar projetos de Cdigo e de consolidao de dispositivos legais.188 Na Constituio de 1946 vamos encontrar nova meno s Comisses. Desta vez, a Carta adotou o Princpio da Proporcionalidade Partidria, ao dispor que na constituio das Comisses, assegurar-se-, tanto quanto possvel, a representao proporcional dos Partidos na

183 184

SILVA, Jos Afonso da, op. cit., p. 103. Ttulo IV, Captulo I, Seo VII, Das Comisses (CF, art. 58). 185 BRASIL. Constituies do Brasil: de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alteraes . Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1986, v. 1, p. 22 (art. 53 da Constituio de 1824). 186 Ibid., p. 150 (art. 36 da Constituio de 1934). 187 Ibid., p. 151 (art. 37, 1, da Constituio de 1934). 188 Ibid., p. 153 (art. 48 da constituio de 1934).

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respectiva Cmara;189 e repetiu, por sua vez, a disposio sobre as Comisses de Inqurito, estendendo a competncia ao Senado Federal para cri-las, alm da referncia s Comisses, de forma genrica, para a oitiva de Ministro de Estado.190 A Constituio de 1967 repetiu as disposies anteriores (Princpio da

Proporcionalidade Partidria, Comisses de Inqurito, oitiva de Ministro de Estado)191 e acrescentou artigos que poderiam ser considerados como dispositivos introdutrios do Poder conclusivo / terminativo das Comisses, mas sem a abrangncia conferida pela Constituio de 1988. Quando a Constituio de 1967 tratou das leis delegadas, disps que poderiam ser elaboradas pelo Presidente da Repblica, Comisso do Congresso Nacional ou qualquer de suas Casas.192 Em seguida, tratou da delegao Comisso Especial do Congresso Nacional que, ao elaborar o projeto de lei delegada, poderia envi-lo sano diretamente se, no prazo de dez dias da sua publicao, a maioria dos membros da Comisso ou um quinto da Cmara ou do Senado no requeresse a votao em Plenrio.193 Houve, nessa disposio, por assim dizer, uma delegao Comisso Especial do Congresso, o que pode ser considerado o incio do Poder conclusivo / terminativo no Legislativo brasileiro. Alm desse dispositivo, h outro que determina que o projeto de lei que receber parecer contrrio quanto ao mrito de todas as Comisses, ser tido como rejeitado.194 Trata-se do Poder conclusivo / terminativo negativo, pois somente no caso de rejeio as Comisses teriam a ltima palavra. A Emenda Constitucional de 1969 no fez inovaes quanto ao assunto, permanecendo o mesmo texto da Constituio de 1967. Assim, em que pese certo delineamento da delegao s Comisses na Constituio de 1967, na Constituio Federal de 1988 que a competncia das Comisses para discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, o denominado Poder conclusivo das Comisses (expresso usada na Cmara dos Deputados) ou Poder terminativo das Comisses (expresso usada no Senado Federal), surge como grande inovao para o Parlamento, com assento constitucional.195

189 190

Ibid., p. 268 (art. 40, pargrafo nico da Constituio de 1934). Ibid., p. 270 (arts. 53 a 55 da Constituio de 1946). 191 Ibid., p. 363-364 (arts. 32, pargrafo nico; 39 e 40, respectivamente, ambos da Constituio de 1967). 192 BRASIL. Constituies do Brasil: de 1824..., op. cit., v. 1, p. 367 (arts. 55 e 56 da Constituio de 1967). 193 Ibid., p. 367-368 (art. 56 da Constituio de 1967). 194 Ibid., p. 368 (art. 61, 2, da Constituio de 1967). 195 CF, art. 58, 2, inciso I.

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Essa delegao, originria da Constituio italiana de 1948, foi bastante criticada por parte da doutrina, que a considerou uma distoro, porque atribui a grupos de Deputados a deliberao sobre a matria, retirando do Plenrio a deciso final. Alegou-se, ainda, que a referida delegao no se justificava no critrio da menor importncia dos projetos, porque este relativo e s pode ser apreciado com base num exame aprofundado da prpria proposio, o que no possvel no momento da apresentao.196 Em contrapartida, outra parcela da doutrina italiana entendeu improcedentes as referidas alegaes, pois o sistema tomava a precauo de assegurar a qualquer parlamentar a possibilidade de interveno na deliberao da matria, pela possibilidade da apresentao de recurso para o Plenrio; alm disso, a composio da Comisso refletia a proporcionalidade existente entre os diversos grupos parlamentares e procurava-se dar publicidade aos trabalhos daquele rgo. Essas trs ressalvas seriam suficientes para assegurar que a delegao interna corporis instituto que no atenta contra o Parlamento. Nesse sentido, a Constituio Federal adotou, no processo legislativo brasileiro, a delegao interna corporis italiana, modificando completamente a tramitao legislativa. Logo, os trabalhos legislativos no Brasil, aps a promulgao da atual Carta, no esto mais centralizados no Plenrio, mas descentralizados nas Comisses, sendo a regra a tramitao conclusiva / terminativa nas Comisses e a exceo a deliberao de matria pelo Plenrio. Por fim, cabe esclarecer que as Comisses do Congresso Nacional e de suas Casas (Cmara e Senado) dividem-se em Permanentes e Temporrias. As Permanentes so as de carter tcnico-legislativo ou especializado integrantes da estrutura institucional da Casa respectiva, que tm por finalidade deliberar sobre proposies ou assuntos submetidos ao seu exame e exercer, ainda, o poder fiscalizatrio.197 Atualmente, h 20 Comisses Permanentes na Cmara dos Deputados198 e 10 Comisses Permanentes no Senado Federal199, no includas nesses clculo sa Comisses Diretoras de cada Casa. As Comisses Temporrias so criadas para apreciar determinado assunto e extinguem-se ao final da Legislatura, ou antes, quando expirado seu prazo de durao ou quando alcanam seu objetivo.200 H, ainda, as Comisses mistas, previstas no Regimento Comum201, integrada por Deputados e Senadores, que tambm podero ser Permanentes ou Temporrias. Exemplo de Comisso Mista Permanente a Comisso Mista

196 197

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo legislativo..., op. cit., p. 137-138. RICD, art. 22, inciso I. 198 RICD, art. 32, incisos I a XX. 199 RISF, arts. 99 a 104. 200 RICD, art. 22, inciso II. 201 Arts. 9 a 21 do Regimento Comum.

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de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao. Exemplos de Comisso Mista Temporria so as Comisses Parlamentares Mistas de Inqurito.

3.6.3.3 Matria sujeita ao poder conclusivo das Comisses


Feito o juzo de admissibilidade, a Presidncia da Cmara dever obrigatoriamente distribuir a proposio s Comisses, examinando-a cuidadosamente para verificar se a matria da competncia do Plenrio ou se estar sujeita ao Poder conclusivo das Comisses. Compete s Comisses, de forma geral, discutir e votar projetos de lei, dispensada a competncia do Plenrio, exceto se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa. No entanto, h determinadas proposies que, por fora regimental, devero ser apreciadas pelo Plenrio da Cmara dos Deputados. So elas: os projetos de lei complementar; de cdigo; de iniciativa popular; de comisso; relativos matria que no possa ser objeto de delegao; oriundos do Senado ou emendados por ele, que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das Casas; que tenham recebido pareceres divergentes; e aqueles em regime de urgncia.202 No Senado Federal, tramitam sob o poder terminativo os projetos de lei ordinria de autoria de Senador , ressalvado projeto de cdigo, e os projetos de resoluo que versem sobre a suspenso da execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do STF.203 No entanto, podero tramitar terminativamente nas Comisses outras matrias, por deciso do Presidente do Senado, ouvidas as lideranas204. O artigo 68, 1, da Constituio Federal trata das matrias que no podero ser objeto de delegao, matrias de fundamental importncia para o Estado Democrtico de Direito. Pois bem, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados excetuou do Poder conclusivo das Comisses os projetos relativos matria que no possa ser objeto de delegao, porquanto necessariamente devero ser discutidos e votados pelo Plenrio de Cada Casa. Dentre essas matrias relacionadas no citado artigo 68, esto aquelas que devem ser reguladas por meio de lei complementar (aquelas previstas taxativamente na Constituio como sendo objeto de lei complementar), de decreto legislativo (matrias da competncia exclusiva do Congresso Nacional)205 e de resoluo (matrias de competncia privativa da Cmara dos Deputados),206 devendo necessariamente serem apreciadas pelo Plenrio de cada Casa.

202 203

RICD, art. 24, inciso II, alneas a a h. RISF, art. 91, incisos I e II. 204 RISF, art. 91, 1, incisos I a V. 205 CF, art. 49. 206 CF, artigo 51 e RICD, artigo 109, inciso III, alneas a a g.

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Logo, somente projetos de lei ordinria podero ser apreciados conclusivamente pelas Comisses da Cmara, uma vez que projetos de lei complementar, de decreto legislativo e de resoluo so da competncia do Plenrio. No obstante isso, dentre os projetos de lei ordinria, h ainda aqueles que tambm devero ser apreciados pelo Plenrio: projetos de lei de Cdigo, de iniciativa popular, de Comisso, que no podero ser objeto de delegao (legislao sobre organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros, nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais), oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das Casas, que tenham recebido pareceres divergentes das Comisses e aqueles em regime de urgncia. Alm dos casos acima referidos, h mais duas hipteses que levam a matria ao Plenrio, configurando perda do Poder conclusivo das Comisses: projeto de lei sem parecer de qualquer Comisso (caso em que, esgotados os prazos, o Presidente da Cmara determina o envio de proposio pendente de parecer Comisso seguinte ou ao Plenrio) 207 e apensao de proposio conclusiva proposio submetida deliberao do Plenrio ou o contrrio (caso em que o rito de Plenrio prevalece para a tramitao das proposies). Porm, h uma hiptese que se exclui da regra regimental. Por fora do Parecer Normativo n. 9, aprovado pela Comisso de Constituio e Justia em 1990, os projetos de decreto legislativo (PDC) que ratificam atos de outorga e renovao de concesso de servio de radiodifuso so apreciados conclusivamente pelas Comisses.

3.6.3.4 Prazos
O Estatuto Domstico prev trs tipos de regime de tramitao geral de proposies: urgncia, prioridade e ordinria. Regime de tramitao o modo como se d o andamento das proposies no Parlamento. Dependendo do regime, a tramitao poder ser mais clere ou no208. Para facilitar a compreenso, criamos um quadro diferenciando os trs regimes e seus prazos. Vejamos:

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RICD, art. 52, 6.

100

QUADRO 8 Regime de Tramitao na Cmara dos Deputados REGIME DE TRAMITAO (aplica-se a projetos de lei ordinria, de lei complementar, de decreto legislativo, de resoluo e s emendas de Plenrio) URGNCIA PRIORIDADE ORDINRIA (RICD, art. 52, I) (RICD, art. 52, II) (RICD, art. 52, III) Prazo total 5 sesses 10 sesses 40 sesses Prazo Relator (metade do prazo da Comisso 3 sesses 5 sesses 20 sesses RICD, art. 52, 1) (a metade) Prorrogao do Prazo do -2 sesses Relator (at metade (no h possibilidade de (3 sesses excederia o 10 sesses RICD, art. 52, 2) prorrogao limite de at a metade) RICD, art. 52, 2) Designao de novo -Relator (quando o prazo (no h possibilidade de 2 sesses 5 sesses estiver esgotado RICD, designao de novo improrrogveis improrrogveis art. 52, 3) Relator) Relator substituto Oferecimento de parecer Oferecimento de parecer Oferecimento de parecer na (RICD, art. 52, 4) na reunio em que a na reunio em que a reunio em que a proposio proposio for includa na proposio for includa na for includa na Ordem do Dia, Ordem do Dia, ou at a Ordem do Dia, ou at a ou at a reunio seguinte reunio seguinte reunio seguinte OBS1: a ntegra deste quadro no se aplica s proposies sujeitas a disposies especiais, so elas: proposta de emenda Constituio, projetos de cdigo, projetos de consolidao, matrias de natureza peridica (projetos de fixao da remunerao dos membros do Congresso Nacional, do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado), projeto de resoluo modificando ou reformando o Regimento Interno, autorizao para instaurao de processo contra o Presidente da Repblica e o Vice-Presidente da Repblica e os Ministros de Estado. OBS2: as Comisses tm o mesmo prazo da proposio principal para proferir parecer s Emendas de Plenrio. A diferena est no fato de o prazo correr em conjunto para todas as Comisses (RICD, art. 52, inciso IV). OBS3: Esgotado o prazo destinado ao Relator, o Presidente da Comisso poder, em vez de designar outro Relator, avocar a proposio. Isso significa que o Presidente tornar-se- Relator. Fonte: quadro elaborado pela Autora tomando por base o art. 52 do RICD.

A contagem dos prazos se faz tendo em vista o que dispe o artigo 280, caput, do RICD, ou seja, para aqueles assinalados em sesses, contam-se os prazos por sesses ordinrias da Cmara efetivamente realizadas. Esgotados todos os prazos na Comisso, esta poder, a requerimento do Autor da proposio, deferir a incluso da proposio na Ordem do Dia da reunio imediata, mesmo que pendente de parecer. Neste caso, o Relator poder ainda oferecer parecer at o incio da discusso da matria. Caso no o faa, o Presidente designar outro membro da Comisso para proferir parecer na mesma reunio, ou at a reunio seguinte.209 Independente de os prazos estarem ou no esgotados, a Comisso poder, a requerimento de um tero de seus membros, incluir matria na Ordem do Dia, para apreciao imediata, desde
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O RICD prev regimes de tramitao especiais que no sero aqui examinados. So aqueles referentes, por exemplo, tramitao de proposta de emenda Constituio e projeto de cdigo, dentre outras matrias. 209 RICD, art. 52, 4 (esgotamento de todos os prazos na Comisso).

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que a matria esteja publicada e distribuda em avulsos ou cpias e o requerimento seja aprovado pela maioria absoluta da respectiva composio plenria, em votao pelo processo nominal. Essa apreciao imediata de proposio na Comisso, mesmo pendente de parecer, guarda certa semelhana com a urgncia urgentssima prevista no artigo 155 do Estatuto Domstico. No entanto, com ela no se confunde, porquanto a aprovao do requerimento somente produz efeitos na respectiva Comisso, no provocando a mudana do regime de tramitao da proposio para urgente.210 Esgotados os prazos previstos no artigo 52, o Presidente da Cmara poder, de ofcio ou a requerimento de qualquer Deputado, determinar o envio de proposio pendente de parecer Comisso seguinte ou ao Plenrio, conforme o caso.211 Esse dispositivo de suma importncia, mas pouco aplicado na prtica legislativa. O Presidente da Cmara tem a faculdade de impulsionar a tramitao de proposio paralisada na Comisso. Se encaminhada Comisso seguinte, a proposio sujeita ao Poder conclusivo das Comisses perde o carter da conclusividade, porquanto a proposio encontra-se sem parecer da Comisso. a perda do Poder conclusivo sem necessidade de recurso. Caso a proposio esteja tramitando na ltima Comisso, dever ser encaminhada ao Plenrio e o parecer, em substituio Comisso, ser proferido oralmente, quando anunciada a discusso da matria.

3.6.3.5 Designao de Relator


Recebida a proposio na Comisso, caber ao seu Presidente designar o Relator dentre os integrantes do respectivo rgo, exceto o Autor do projeto, que no poder ser dele Relator, mesmo que substituto ou parcial. A escolha poder recair sobre membros titulares e suplentes, mesmo que estes no estejam efetivamente substituindo o titular. Essa prtica justifica-se em virtude do elevado nmero de proposies tramitando na Cmara dos Deputados a cada Legislatura. Considerando que so poucas as proposies que tramitam unicamente pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, contendo os despachos de distribuio, no mnimo, duas ou trs comisses, multiplique-se o nmero de proposies tramitando (em torno de 10.000 por Legislatura) e teremos o absurdo nmero de 20.000 (10.000 x 2 comisses) ou 30.000 (10.000 x 3 comisses) pareceres a serem proferidos.

210 211

RICD, art. 52, 5 (urgncia na Comisso). RICD, art. 52, 6 (envio de proposio Comisso seguinte ou ao Plenrio).

102

O Presidente poder, ainda, nomear-se Relator, quando ento, no momento da apreciao da matria, dever passar o cargo de Presidente a seu substituto, no intuito de participar da discusso e votao da proposio como Relator. O prazo para o Relator proferir parecer proposio depender do regime de tramitao a que est vinculado o projeto.212

3.6.3.6 Emendamento e Pareceres


Atualmente, as emendas podero ser apresentadas em Comisso a partir da designao do Relator213. Anteriormente, abria-se o prazo para emendamento sem que o Relator estivesse designado, ocasionando inmeros problemas. A Resoluo n 22/04 corrigiu a situao, e o prazo de cinco sesses, aps a publicao de Aviso na Ordem do Dia das Comisses, inicia-se a partir da designao do Relator. As emendas podero ser apresentadas por qualquer Deputado, individualmente, como tambm pela Comisso de Legislao Participativa214, oriundas de sugestes apresentadas por associaes e rgos de classe, sindicatos e entidades organizadas da sociedade civil, exceto Partidos Polticos. A apresentao de emendas por qualquer Deputado, ainda que no integre

a Comisso, justifica-se pelo fato de a proposio estar tramitando sob o Poder conclusivo das Comisses e a matria poder vir a ser aprovada definitivamente nas Comisses, sem a deliberao do Plenrio. Se os Deputados no integrantes da Comisso no pudessem oferecer emendas, ver-se-iam tolhidos do direito constitucional de emendar e, assim, de participar do processo legislativo relativo s proposies conclusivas. Assim sendo, nesse primeiro momento, qualquer Parlamentar poder participar do processo de emendamento da proposio.215 Um segundo prazo de emendamento dever ser aberto caso seja oferecido substitutivo pelo Relator. Neste caso, apenas os membros da Comisso podero oferecer emendas, uma vez que o Substitutivo poder contemplar ou no as emendas oferecidas por qualquer Parlamentar. Essa segunda etapa de emendamento destinada apenas aos membros da Comisso e o prazo de 5 sesses.216 217

212 213

V. Quadro 8 (Regime de Tramitao na Cmara dos Deputados). Alterao procedida pela Resoluo n 22/04. 214 RICD, art. 119, inciso I. 215 No caso de proposio sujeita ao poder conclusivo das comisses, o emendamento se faz perante a Comisso. Quanto s proposies sujeitas deliberao do Plenrio, o emendamento se faz durante a discusso da matria em Plenrio. Excetuam-se as proposies sujeitas ao regime de tramitao especial, cujo emendamento disciplinado de forma diferente. 216 RICD, art. 119, inciso II e 1.

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H, ainda, observao importante a fazer no que se refere conformidade dos prazos com o respectivo regime de tramitao da proposio. O prazo de 5 sesses para emendamento nas Comisses no se aplica s proposies urgentes, porquanto estas no so apreciadas conclusivamente pelas Comisses.218 Mas aplica-se s proposies em regime de tramitao ordinria, cujo prazo para apreciao pela Comisso de 40 sesses. E aplica-se, da mesma forma, a algumas proposies em regime de prioridade (porque outras necessariamente devero ser submetidas ao Plenrio, por exemplo o projeto de lei complementar, projeto de autoria de Comisso, de regulamentao de eleies e suas alteraes, de alterao ou reforma do regimento interno). Quanto s proposies em regime de tramitao ordinria, no h problema, pois o prazo de cinco sesses de emendamento coerente com o prazo de 40 sesses para apreciao da matria. No se pode dizer o mesmo quanto s proposies que tramitam em regime de prioridade e conclusivamente, pois o prazo de cinco sesses desproporcional, uma vez que consome metade do prazo destinado ao exame da matria pela Comisso. H requisitos para emendamento. So eles: a) a emenda dever versar sobre matria do campo temtico ou rea de atividade da Comisso;219 b) a apresentao de substitutivo atribuio da Comisso competente para opinar sobre o mrito da proposio; c) nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, no sero admitidas emendas que impliquem aumento da despesa prevista, 220 exceto no caso de emendas ao oramento ou ao projeto de lei de diretrizes oramentrias, em que so permitidas; d) nos projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico, no sero admitidas emendas que impliquem aumento da despesa prevista;221 e) a emenda no poder ser formulada de modo inconveniente, ou versar sobre assunto estranho ao projeto em discusso ou contrariar prescrio regimental: neste caso, o Presidente da Cmara ou de Comisso poder recusar a emenda. Havendo reclamao ou recurso, o respectivo Plenrio ser consultado pelo processo simblico. 222

217

Para as proposies sujeitas deliberao do Plenrio, a proposio com a discusso encerrada na Legislatura anterior dever ter a sua discusso reaberta para que receba novas emendas (RICD, art. 166). No caso de proposies sujeitas ao Poder conclusivo das Comisses, no h previso regimental. No entanto, na prxis legislativa, as Comisses procedem da mesma forma, reabrindo o prazo para emendamento na Comisso em que a proposio se encontra pendente de parecer. 218 RICD, art. 24, inciso II, alnea h. 219 RICD, art. 119, 2. 220 RICD, art. 124, inciso I. 221 RICD, art. 124, inciso II. 222 RICD, art. 125.

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As Comisses pronunciam-se sobre qualquer matria sujeita a seu estudo por meio de parecer, que dever restringir-se matria de sua competncia. O parecer poder ser verbal, nos casos permitidos pelo Regimento, ou escrito. O parecer por escrito constar de trs partes: relatrio, voto do Relator e parecer da Comisso.

3.6.3.7 Discusso e Votao


O processo de discusso da matria em Comisso submete-se ao seguinte rito: iniciada a discusso da proposio na Comisso, o Presidente conceder a palavra ao Relator para proceder leitura do parecer sobre a matria, o que poder ser dispensada, caso seja distribudo em avulsos. A presena do Relator ao ser anunciada a discusso da matria de extrema importncia, porque o Relator quem examinou a proposio cuidadosamente e quem poder tirar as dvidas porventura existentes. Ausente o Relator, a discusso da matria poder vir a ser adiada, prejudicando o bom andamento dos trabalhos. Algumas Comisses costumam nomear outro Deputado para proceder leitura do Parecer e, com isso, iniciar a discusso da matria, impedindo assim que a proposio seja retirada de pauta. Podero usar da palavra, em seguida, o Autor do projeto, o Relator, demais membros, Lder, pelo prazo de quinze minutos improrrogveis, e Deputados que no pertenam Comisso, pelo prazo de dez minutos improrrogveis. O encerramento da discusso pode se dar nas seguintes hipteses: a) aps falarem dez Deputados, se for aprovado requerimento de encerramento da discusso; b) quando no houver mais oradores inscritos. possvel pedir vista da matria. O pedido de vista instrumento regimental posto disposio dos membros da Comisso para que possam examinar detalhadamente a matria que nela ser deliberada. A vista do processo poder ser individual ou conjunta. Se individual, o membro da Comisso poder levar o processo pelo prazo de duas sesses, se no se tratar de matria em regime de urgncia. Se conjunta, quando mais de um membro solicita simultaneamente a vista, ela ser na prpria Comisso, inexistindo a possibilidade de novos pedidos. O pedido de vista costuma ser utilizado, na prxis legislativa, como um requerimento de adiamento da discusso. instrumento muito utilizado nas Comisses. A votao da matria obedece ao seguinte rito: encerrada a discusso, o Presidente conceder a palavra ao Relator para rplica, pelo prazo de 20 minutos. Aps, iniciar-se- a votao do parecer, podendo ocorrer o seguinte: a) aprovao do parecer na ntegra: desde logo, o parecer ser tido como da Comisso, devendo ser assinado pelo Presidente, pelo Relator ou 105

Relator Substituto e pelos autores de votos vencidos, de votos em separado ou de votos com restries, que manifestem a inteno de faz-lo. Ademais, os nomes dos votantes e os respectivos votos devero constar da concluso; b) sugesto de alteraes ao Voto do Relator, com as quais ele concorde: concordando o Relator com as alteraes, ser-lhe- concedido prazo at a reunio seguinte para oferecer novo texto, que dever conter apenas as alteraes sugeridas pelos membros da Comisso. No entanto, nada obsta que o Relator reformule seu voto oralmente; c) sugesto de alteraes ao Voto do Relator, com as quais ele no concorde: esta hiptese no est prevista no Estatuto Domstico, contudo das mais usuais. Sugeridas as alteraes pelos membros da Comisso, o Relator poder no consentir em acatar as sugestes e reformular o parecer. Neste caso, as alteraes sero decididas no momento da votao, por meio do instrumento denominado destaque, que examinaremos quando tratarmos da matria submetida apreciao do Plenrio; d) no adoo, pela Comisso, do Voto do Relator: rejeitado o Voto do Relator, o Presidente nomear Relator Substituto, que dever redigir o Parecer Vencedor, e o prazo at a reunio ordinria seguinte, salvo se vencido ou ausente o Relator Substituto, caso em que o Presidente designar outro Deputado para redigir o Parecer. Quanto ao quorum para aprovao de matria na Comisso, o Estatuto Domstico prev dois tipos de quorum. O primeiro, denominado quorum de abertura da reunio, verificado pelas assinaturas na lista de presena das Comisses. Estando presente a maioria absoluta dos membros da Comisso na Cmara, conforme comprovado com a lista de presena, mesmo que no estejam os membros presentes, no incio da reunio, no recinto do Plenrio da Comisso, o quorum de abertura da reunio estar preenchido. O segundo, denominado quorum de votao, deve ser verificado pela presena dos Deputados no recinto onde se realiza a reunio. Ou seja, conforme mandamento constitucional e regimental, a deliberao somente ser considerada se presente a maioria absoluta dos membros da Comisso no recinto onde se realiza a reunio. Pois bem, no essa a prxis das Comisses, que utilizam o processo simblico de votao, previsto unicamente para as votaes das proposies em geral, ocorridas em Plenrio. No processo simblico, o Presidente convidar os Deputados a favor, que aprovam a matria, a permanecerem sentados e proclamar o resultado notrio dos votos - se aprovada a matria ou rejeitada.223 Neste tipo de votao, no preciso identificar quantos votaram, nem como votaram. No entanto, o Regimento Interno exige a presena da maioria absoluta dos membros da

223

RICD, art. 185.

106

Comisso, presena essa no recinto onde se realiza a reunio, o que no pode ser atendido pela simples assinatura na lista de presena. Nesse sentido, o Estatuto Domstico adotou, para as deliberaes nas Comisses, o processo nominal de votao, em que devero ser colhidos os votos individuais dos senhores membros. As Comisses sempre deliberam por maioria simples, mas presente a maioria absoluta no recinto onde se realiza a reunio. Mesmo quando se vota parecer a projeto de lei complementar, que exige quorum qualificado de maioria absoluta para ser aprovado, as Comisses votam por maioria simples, porque no esto votando a proposio, mas o parecer do Relator. No caso de matria sujeita ao Poder conclusivo das Comisses, quando a proposio receber parecer contrrio de todas as Comisses competentes para exame do mrito ou da nica competente, abrir-se- prazo para Recurso de um dcimo dos membros da Casa. No havendo Recurso, ou havendo, mas improvido este, a matria ser tida como rejeitada e arquivada definitivamente.224 A proposio com pareceres favorveis quanto ao mrito e com pareceres favorveis das Comisses terminativas (CFT, se for o caso e CCJC), aps publicados os pareceres, ser remetida Mesa at a sesso subseqente, para ser anunciada na Ordem do Dia. Inicia-se o prazo de cinco sesses para apresentao do Recurso contra Poder conclusivo de Comisses, contado a partir da respectiva publicao. O Estatuto Domstico admite o recurso parcial, quando se refere parte da matria apreciada pelas Comisses. Provavelmente, o Regimento quis referir-se possibilidade de trazer a Plenrio, por meio de recurso, a proposio apensada que tenha recebido parecer pela rejeio. Fludo o prazo sem interposio de Recurso, ou apresentado o Recurso, mas improvido pelo Plenrio, a matria ser enviada redao final. Havendo pareceres divergentes, a matria perde o Poder conclusivo das Comisses e passa deliberao do Plenrio. Podem configurar pareceres divergentes: a) parecer favorvel na primeira Comisso de mrito, mas contrrio na outra Comisso, ou vice-versa; b) parecer favorvel ao projeto principal em todas as Comisses de mrito, mas divergente quanto aos projetos apensados; c) pareceres favorveis em todas as Comisses de mrito, mas com diferentes substitutivos.

224

RICD, art. 133 (esta disposio j constou de texto constitucional, a Carta de 1967. V. subitem 3.6.3.2 Comisses Parlamentares).

107

Aprovada a proposio conclusivamente pelas Comisses e esgotado o prazo sem apresentao de Recurso ou quando apresentado, improvido este pelo Plenrio, a matria retornar Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania ou Comisso Especial (quando a proposio versar matria de competncia de mais de trs comisses de mrito),225 para elaborao da redao final. A redao final o texto final com todas as modificaes aprovadas pelas Comisses e integra o turno em que se concluir a apreciao da matria. Caso o projeto tenha sido aprovado sem modificaes, a Comisso poder, em seu parecer, propor que esse texto seja considerado como a redao final, desde que em condies de ser adotado como definitivo. Caso o projeto seja aprovado com modificaes, o prazo para elaborao da redao final ser de: a) 10 sesses: projetos em tramitao ordinria; b) 5 sesses: projetos em regime de prioridade; c) 1 sesso: para os projetos em regime de urgncia, prorrogvel por outra, excepcionalmente, por deliberao do Plenrio. A redao final ser votada depois de publicada no Dirio da Cmara dos Deputados DCD ou distribuda em avulsos, observado o interstcio regimental de duas sesses. Aprovada a redao final, o Estatuto Domstico estabelece, inicialmente, o prazo de setenta e duas horas para encaminhamento dos autgrafos ao Senado Federal ou Presidncia da Repblica, conforme o caso, no caso de apreciao conclusiva da matria. Curiosamente, o art. 200 estabeleceu novo prazo, at a segunda sesso seguinte, e estendeu proposio aprovada em definitivo pela Cmara ou por suas Comisses, o que inclui as proposies submetidas apreciao conclusiva. A Mesa segue o prazo at a segunda sesso seguinte, quando encaminha os autgrafos de proposio aprovada pela Cmara.

3.6.4 As atividades de Plenrio 3.6.4.1 Matria sujeita deliberao do Plenrio


Conforme examinado anteriormente, somente projetos de lei ordinria podero ser apreciados conclusivamente pelas Comisses, com algumas excees, uma vez que projetos de lei complementar, de decreto legislativo e de resoluo so da competncia do Plenrio. Vejamos o Quadro de matrias submetidas ao poder conclusivo das Comisses e de matrias submetidas ao Plenrio:
225

RICD, art. 34, inciso II.

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QUADRO 9 Matrias Submetidas ao Poder Conclusivo das Comisses e matrias submetidas ao Plenrio na Cmara dos Deputados

MATRIAS SUBMETIDAS AO PODER CONCLUSIVO DAS COMISSES


- Projetos de Lei ordinria de forma geral (excetuadas as matrias relacionadas no art. 24, II, b a h do RICD). - PDC que ratifica atos de outorga e renovao de concesso, permisso e autorizao para o servio de radiodifuso sonora e de sons e imagens (Parecer normativo n 9, aprovado pela CCJC)

MATRIAS SUBMETIDAS AO PLENRIO


I Desde a distribuio inicial: Projetos de Lei Complementar (RICD, art. 24, II, a e e c/c o art. 68, 1, da CF); Projetos de Decreto Legislativo (RICD, art. 24, II, e c/c o art. 68, 1, da CF - matria da competncia exclusiva do Congresso Nacional); Projetos de Resoluo (RICD, art. 24, II, e c/c o art. 68, 1, da CF - matria da competncia privativa da Cmara dos Deputados); Projetos de Lei226 de Cdigo (RICD, art. 24, II, b); Projetos de Lei de iniciativa popular (RICD, art. 24, II, c); Projetos de Lei de autoria de Comisso (RICD, art. 24, II, d); Projetos de Lei sobre matria que no possa ser objeto de delegao (RICD, art. 24, II, e c/c o art. 68, 1, da CF); Projetos de Lei oriundos do Senado , ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das Casas (RICD, art. 24, II, f); Projetos de Lei em regime de urgncia : quando for aprovado requerimento de urgncia antes da distribuio ou no caso de proposio do Poder Executivo j recebida com urgncia constitucional (RICD, art. 24, II, h); II Perda do poder conclusivo: Projetos de Lei que tenham recebido pareceres divergentes das Comisses (RICD, art. 24, II, g); Projetos de Lei em regime de urgncia : durante a tramitao da proposio, quando for aprovado requerimento de urgncia ou quando for solicitada urgncia pelo Presidente da Repblica (RICD, art. 24, II, h); Projetos de Lei sem parecer: quando, esgotados os prazos, o Presidente da Cmara determina o envio de proposio pendente de parecer Comisso seguinte ou ao Plenrio (RICD, art. 52, 6); Apensao de proposio conclusiva a proposio submetida deliberao do Plenrio ou o contrrio.

Fonte: quadro elaborado pela Autora, tomando por base o art. 24 do RICD c/c o art. 68, 1, da Constituio Federal.

O rito nas Comisses foi examinado, com detalhes, no subitem 3.6.3, quando se tratou da matria sujeita ao Poder conclusivo das Comisses. As proposies sujeitas deliberao do Plenrio seguem o mesmo rito, com algumas diferenas (principalmente no que se refere apresentao de emendas), antes de serem apreciadas por aquele rgo decisrio. As proposies sujeitas deliberao do Plenrio no recebem emendas nas Comisses . Por essa razo, no aberto o prazo de cinco sesses, pois que o prazo de emendamento desses projetos corre em Plenrio, durante a discusso da matria. Nas Comisses, a possibilidade de emendar proposio sujeita apreciao do Plenrio unicamente do Relator. Apenas o Relator poder propor alteraes ao projeto e apresentar, para isso, emendas ou substitutivo. Os demais Deputados devero apresentar as suas emendas durante a discusso da proposio em Plenrio.

226

Na prtica legislativa, costuma-se tratar o projeto de lei ordinria apenas como projeto de lei.

109

Emendada a proposio durante a discusso, retornar s Comisses competentes para que estas profiram parecer s Emendas de Plenrio. Encerrada a apreciao pelas Comisses, a matria ser encaminhada Mesa e aguardar o interstcio de 2 sesses para vir a ser includa na Ordem do Dia. O interstcio poder vir a ser dispensado, a requerimento de um dcimo dos Deputados, aprovado pelo Plenrio, ou por acordo de lideranas, desde que haja a distribuio de avulsos com antecedncia de, no mnimo, quatro horas.227 Includa a proposio em Ordem do Dia e havendo nmero para deliberar (maioria absoluta dos Deputados), passar-se- apreciao da matria. Note-se que no havendo quorum para votao, o Presidente anunciar o debate das matrias em discusso. 228 Isso significa que para a discusso de proposio no necessria a presena de maioria absoluta dos membros da Cmara, apenas para a votao propriamente dita. As proposies em tramitao na Cmara subordinam-se a turno nico de apreciao. Cada turno constitudo de discusso e votao. J as propostas de emenda Constituio e projetos de lei complementar subordinam-se a dois turnos. Como estamos tratando da tramitao de projeto de lei ordinria, examinaremos a discusso e votao em Plenrio, em turno nico de apreciao.

3.6.4.2 Discusso
O debate parlamentar ocorre durante a discusso. Esta a fase dos trabalhos destinada ao debate da matria em Plenrio, que no poder exceder quatro sesses, para discusso em primeiro turno ou turno nico, e duas sesses, para discusso em segundo turno , exceto no caso de projeto de Cdigo. 229 Toda a discusso se faz sobre o conjunto da proposio, includas as proposies apensadas e todas as emendas apresentadas. Quando a matria for muita extensa, o debate poder ser feito por ttulos, captulos, sees ou grupos de artigos. O Presidente poder, ainda, aps a primeira sesso de discusso, orden-la, ou seja, fixar a ordem dos que desejam debater a matria e o nmero de sesses a serem realizadas, com as respectivas datas. A dispensa da discusso230 poder ser requerida por Lder, submetido o requerimento aprovao do Plenrio, quando se tratar de proposio com todos os pareceres favorveis. A dispensa de discusso no prejudica a apresentao de emendas, devendo o Presidente
227 228

RICD, art. 150, pargrafo nico. RICD, art. 82, 3. 229 RICD, art. 168.

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estabelecer at que momento elas podero ser apresentadas. Por fim, a proposio cuja discusso foi encerrada na Legislatura anterior, ter sempre a discusso reaberta para receber novas emendas.231 Antes de ser iniciada a discusso da matria pelo Presidente, havendo requerimento de adiamento da discusso232 assinado por Lder, Autor ou Relator, ser submetido deliberao do Plenrio. Se aprovado, o projeto ter sua discusso adiada, por prazo no superior a dez sesses. O adiamento a requerimento possvel uma nica vez. No entanto, havendo erro na publicao da proposio, ser possvel novo adiamento para correo dos avulsos. Quanto s proposies em regime de urgncia, possvel o adiamento da discusso por prazo no superior a duas sesses, desde que requerido por um dcimo dos membros da Cmara ou Lderes que representem esse nmero, e aprovado pelo Plenrio. Apresentados dois ou mais requerimentos de adiamento da discusso, ser votado, em primeiro lugar, o de prazo mais longo. A medida justifica-se por que se o requerimento for aprovado, a solicitao contida nos outros requerimentos j estar contemplada. Os Deputados podero discutir a matria em Plenrio233, aps inscrio prvia junto Mesa, antes do incio da discusso, pelo prazo de cinco minutos, prorrogvel pela metade, exceto quando houver trs ou mais oradores inscritos ou se tratar de proposio em regime de urgncia ou em segundo turno, casos em que o prazo de cinco minutos improrrogvel. Entretanto, quando a discusso da proposio se fizer por partes, o Deputado poder falar, na discusso de cada parte, pela metade do prazo previsto para o projeto, ou seja, dois minutos e trinta segundos. Haver duas listas, uma para os oradores favorveis e outra para os oradores contrrios. Os Deputados tero a palavra na ordem de inscrio, alternadamente a favor e contra, permitida a permuta de inscrio entre os Deputados. Se todos forem favorveis ou contrrios, a palavra ser dada pela ordem de inscrio, sem alternncia. A discusso da proposio com todos os pareceres favorveis dever, necessariamente, ser iniciada pelo orador que a combata. O aparte configura pequena interrupo para indagao ou esclarecimento da matria em debate. Sendo permitido o aparte pelo orador, descontar-se- do tempo destinado a ele, subordinando-se s regras relativas discusso. No ser admitido aparte nas hipteses previstas no 2 do art. 176.

230 231

RICD, art. 167 e pargrafo nico. RICD, art. 166. 232 RICD, art. 177. 233 RICD, arts. 171 a 176 (do uso da palavra durante a discusso).

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H trs possibilidades de encerramento da discusso:

234

a) por ausncia de oradores

inscritos; b) pelo decurso dos prazos regimentais: quando, por exemplo, j se realizaram as quatro sesses para a discusso da matria em turno nico; c) por deliberao do Plenrio: a requerimento de cinco centsimos dos membros da Casa ou Lder que represente esse nmero, com a condio de que a proposio tenha sido discutida pelo menos por quatro oradores. Se a discusso se proceder por partes, o encerramento de cada parte s poder ser pedido depois de terem falado, no mnimo, dois oradores. Ser permitido, ainda, o encaminhamento da votao do requerimento por cinco minutos, por um orador contra e um a favor.

3.6.4.3 Emendamento235
Emenda a proposio acessria, apresentada s proposies principais (projeto de lei ordinria, projeto de lei complementar, proposta de emenda Constituio, projeto de decreto legislativo e projeto de resoluo), com o objetivo de suprimir, aglutinar, substituir, modificar ou adicionar. As emendas podem ser supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas. As emendas de Plenrio, exceto as emendas aglutinativas, sero apresentadas durante a discusso da matria em turno nico ou primeiro turno, por qualquer Deputado ou Comisso. As emendas aglutinativas236, alm de serem apresentadas pelos Autores das emendas objeto da fuso, ou por um dcimo dos Deputados ou Lderes que representem esse nmero, podem ser apresentadas at a votao da parte da proposio ou do dispositivo a que elas se refiram. Veja que, no Brasil, no possvel ao Presidente da Repblica oferecer emendas, como ocorre em outros Pases. Emendada a proposio principal, sero as emendas publicadas e distribudas, uma a uma, para exame concomitante pelas Comisses competentes. A Comisso poder apresentar subemenda, espcie de emenda apresentada em Comisso a outra emenda. As proposies urgentes s recebero emendas de Comisso ou subscritas por um quinto dos Deputados ou Lderes que representem esse nmero, devendo ser apresentadas at o incio da votao da matria. As emendas, dependendo do tipo, podem ser apresentadas em momentos distintos. Vejamos as diferenas: a) Emendas supressivas, substitutivas, modificativas ou aditivas: podem ser apresentadas durante a discusso da matria em Plenrio. Encerrada a discusso, no mais
234 235

RICD, art. 178 (encerramento da discusso). RICD, arts. 118 a 125. 236 RICD, art. 122.

112

possvel apresentar emendas; b) Emendas aglutinativas: podem ser apresentadas at o momento da votao da parte da proposio ou do dispositivo a que elas se refiram. Mesmo que esteja encerrada a discusso da matria e a votao esteja iniciada, possvel apresentar emenda aglutinativa. Basta que a parte da proposio ou o dispositivo a serem aglutinados ainda no estejam em votao, para que seja possvel o oferecimento de emenda aglutinativa; c) Emendas s proposies urgentes: podem ser apresentadas em Plenrio at o incio da votao da matria. possvel que a discusso se encerre, sem que se inicie imediatamente a votao. Neste caso, possvel a apresentao de emendas at o momento do anncio da votao da matria, que pode se dar em outra sesso, desde que subscritas por um quinto dos membros da Cmara ou Lderes que representem esse nmero ou sejam emendas de Comisso.237 H, ainda, o emendamento prvio, previsto no Ato da Mesa 177, para projetos tramitando com urgncia constitucional. Neste caso, aberto prazo de emendamento antes de o projeto ser encaminhado s Comisses, o que no impede que haja novo emendamento quando o projeto voltar ao Plenrio, durante a discusso da matria. No sero admitidas emendas que impliquem aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica (ressalvadas as emendas ao projeto de lei do Oramento ou de diretrizes oramentrias), e nos projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara, do Senado, dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico. Ademais, o Presidente da Cmara poder recusar emenda formulada de modo inconveniente, ou que verse sobre assunto estranho ao projeto em discusso ou que contrarie prescrio regimental.

3.6.4.4 Destaques
O destaque configura instrumento do processo legislativo, a ser utilizado durante a votao de matria em Plenrio. um procedimento de votao, no intuito de permitir o parcelamento ou o fracionamento do processo de votao. Dependendo do tipo de destaque apresentado, tem diversas finalidades: retirada de parte da proposio, votao de emenda ou subemenda separadamente, tornar emenda ou parte da proposio projeto autnomo, dar preferncia a um projeto sobre o outro ou suprimir dispositivo de proposio. O Art. 161 do Estatuto Domstico refere-se a cinco tipos de Destaques. O Destaque para votao em separado DVS,238 tem por objetivo votar em separado parte da proposio.

237 238

RICD, art. 120, 4. RICD, art. 161, Inciso I.

113

A inteno deste destaque suprimir o texto ou o dispositivo. O Requerimento precisa do apoiamento de um dcimo dos Deputados ou Lderes que representem esse nmero. No momento da votao, vota-se primeiro o requerimento de destaque. Concedido o destaque (pela aprovao do requerimento), vota-se, primeiramente, a matria principal (o projeto de lei), sem a parte destacada (por exemplo, sem o art. 2) e, em seguida, vota-se a parte destacada (o art. 2), que somente integrar o texto se for aprovada. Ou seja, no exemplo, o art. 2 suprimido do projeto de lei, porque foi objeto de DVS, e somente integrar o projeto de lei novamente se for aprovado em votao separada. Em votaes que exigem quorum qualificado para aprovao, como projeto de lei complementar (maioria absoluta, atualmente 257 Deputados) e proposta de emenda Constituio (3/5, atualmente 308 Deputados), o DVS ocupa papel de destaque na votao, porque inverte o nus da aprovao. No momento da votao, muito mais difcil incluir o texto destacado no projeto, porque sero necessrios, nesses casos, quorum qualificado de maioria absoluta (257 Deputados para PLP) e 3/5 (308 Deputados para PEC). J para retirar o texto do projeto por meio de DVS mais fcil, por que apenas com um dcimo das assinaturas dos Deputados (atualmente 52 Deputados) ou Lderes que representem esse nmero possvel apresentar o requerimento e, caso seja aprovado pelo Plenrio, verificar-se- a supresso por maioria simples. O Destaque de Emenda239 tem por objetivo votar emenda, subemenda, parte de emenda ou subemenda separadamente. A inteno aprovar ou rejeitar a emenda ou subemenda, ou parte delas. O requerimento pode ser subscrito por qualquer Deputado. No momento da votao, votase o requerimento de destaque. Concedido o destaque (pela aprovao do requerimento), retirase a emenda ou subemenda do grupo a que pertence. As emendas com todos os pareceres favorveis e as emendas com todos os pareceres contrrios so votadas sempre em grupo. Votase, primeiramente, o grupo das emendas com pareceres favorveis e, aps, o grupo das emendas com pareceres contrrios. O destaque de emenda retira a emenda ou subemenda dos referidos grupos, para vot-las separadamente. Isso significa que o Autor do destaque tem a inteno de rejeitar a emenda, quando esta integra o grupo dos pareceres favorveis, e aprovar a emenda, quando esta integra o grupo de pareceres contrrios. No possvel destacar emenda para constituir grupo diferente daquele a que pertena. O destaque unicamente para votar a emenda separadamente. O pedido de destaque de emenda para ser votada separadamente, ao final, deve ser feito antes de ser anunciada a votao da matria.

239

RICD, art. 161, Inciso II.

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O Destaque para projeto autnomo240 tem por objetivo tornar emenda ou parte de uma proposio projeto autnomo. O requerimento pode ser subscrito por qualquer Deputado. A votao do requerimento de destaque para projeto autnomo ou projeto em separado deve preceder a deliberao da proposio principal. Concedido o destaque (pela aprovao do requerimento), o seu Autor, que ser considerado tambm o Autor do projeto, ter o prazo de duas sesses para oferecer o texto do novo projeto, que ter a tramitao de proposio inicial. No possvel destaque para projeto autnomo ou em separado quando a disposio a destacar seja de projeto do Senado ou quando a matria no for passvel de constituir proposio de curso autnomo. O Destaque para Preferncia241 tem por objetivo votar primeiramente o projeto ou o substitutivo, ou parte deles, quando a preferncia recair sobre o outro, ou sobre a proposio apensada. Na verdade, esse destaque se assemelha mais a um requerimento de preferncia do que a um destaque propriamente dito. O requerimento pode ser subscrito por qualquer Deputado. Vota-se o requerimento de destaque. Concedido o destaque (pela aprovao do requerimento), vota-se: o projeto antes do substitutivo de Comisso (que tem preferncia na votao sobre o projeto), ou o apensado antes do principal (que tem preferncia sobre o apensado), ou parte do projeto para incluir no substitutivo da Comisso (aqui no se inverte a seqncia de votao, porque se vota primeiramente o substitutivo da Comisso; se aprovado, est prejudicado o projeto, com exceo de parte dele que poder ser includo no substitutivo, caso seja concedido o destaque) ou o substitutivo de Deputado antes do projeto ou do substitutivo de Comisso (substitutivo apresentado por Deputado no tem preferncia sobre o projeto ou o substitutivo de Comisso). O Destaque Supressivo242 tem por objetivo suprimir, total ou parcialmente, dispositivo da proposio. O requerimento pode ser subscrito por qualquer Deputado. A inteno a mesma do DVS, ou seja, suprimir o dispositivo, por isso pode ser confundido com ele. No entanto, o processamento da votao do destaque supressivo contrrio ao do DVS, porque no inverte o nus da aprovao. Vota-se o requerimento de destaque. Se concedido o destaque (pela aprovao do requerimento), vota-se, primeiramente, a matria principal (o projeto de lei, por exemplo) com a parte destacada (por exemplo, o art. 2), que j estar aprovada. Em seguida, vota-se a parte destacada (o art. 2), que ser suprimida do texto se for rejeitada. Ou seja, vota-se
240 241

RICD, art. 161, Inciso III. RICD, art. 161, Inciso IV. 242 RICD, art. 161, Inciso V.

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o projeto com o texto destacado, porque o destaque supressivo no tem o condo de suprimir a parte da proposio de imediato, como o faz o DVS quando o requerimento de destaque aprovado. No caso do DVS, apenas com uma votao - a aprovao do requerimento de destaque - a parte do projeto j estar suprimida. No Destaque supressivo, so necessrias duas votaes para suprimir. A votao e a aprovao do requerimento de destaque e a votao da prpria parte destacada, que, se rejeitada, estar suprimida do texto. Na prtica de Plenrio, os requerimentos de destaque previstos nos incisos II a V do art. 161 so denominados tambm de destaques simples, porque apresentados por qualquer Deputado, em oposio ao destaque de Bancada, de autoria dos Partidos. O Destaque de Bancada surgiu em 1996, por meio da Resoluo n 5, como substituto do DVS. Na verdade, quela poca, o requerimento de DVS no era votado pelo Plenrio, conforme determinava o Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Apresentado o DVS, era automaticamente concedido o destaque e a parte da proposio destacada era suprimida imediatamente, sem necessidade de se votar o requerimento. Com o surgimento do Destaque de Bancada, o DVS, que era o destaque mais utilizado em Plenrio nas votaes das proposies, foi praticamente substitudo pelo Destaque de Bancada, que pode ter o mesmo efeito. O que distingue o Destaque de Bancada o fato de ser um destaque automtico, que independe de aprovao do Plenrio, observada a proporcionalidade prevista no 2 do art. 161. Ou seja, apresentado o destaque por bancada de Partido e incluindo-se dentro da cota regimental, estar automaticamente concedido o destaque. As cotas so as seguintes: a) Bancada de 5 at 24 Deputados: tem direito a um destaque de bancada; b) Bancada de 25 at 49 Deputados: tem direito a dois destaques de bancada; c) Bancada de 50 at 74 Deputados: tem direito a trs destaques de bancada; d) Bancada de 75 ou mais Deputados: tem direito a quatro destaques de bancada. A bancada pode, ento, fazer qualquer um dos cinco tipos de destaques existentes. O Regimento Interno prev regras para a apreciao de destaques. So elas: a) Apresentao: o requerimento dever ser formulado at ser anunciada a votao da proposio, quando o destaque atingir alguma de suas partes ou emendas; b) Anncio prvio dos destaques: antes de a Presidncia iniciar a votao da matria principal (projeto de lei, por exemplo), dever dar conhecimento ao Plenrio dos requerimentos de destaque que foram apresentados Mesa. No so necessrias a publicao dos destaques, nem a sua distribuio por cpias. Entretanto, 116

no caso de matrias muito polmicas, em que o nmero de destaques expressivo, a Mesa costuma distribu-los por cpia aos Deputados, acompanhados, algumas vezes, de planilhas de votao; c) Restries ao recebimento de destaques: no se admitir destaque de emendas para constituio de grupos diferentes daqueles a que pertenam (restrio ao destaque de emenda); de expresso cuja retirada inverta o sentido da proposio ou a modifique substancialmente. Se a Mesa entender que o destaque inverte o sentido da proposio ou a modifica substancialmente, no receber o destaque (restrio ao DVS e destaque supressivo); de texto que no possa se ajustar proposio em que deva ser integrado . Ao se incluir o texto, necessrio que este forme sentido completo (restrio ao destaque de parte de emenda ou parte de projeto para incluir no substitutivo, ou vice-versa); para projeto em separado quando a disposio a destacar seja de projeto do Senado (restrio ao destaque para projeto autnomo); quando a matria for insuscetvel de constituir projeto autnomo (restrio ao destaque para projeto autnomo); d) Retirada: havendo a retirada do requerimento de destaque, a matria destacada volta ao grupo a que pertencia. Se, por exemplo, for emenda com parecer favorvel, volta a pertencer ao grupo das emendas com parecer favorvel; e) Destaque insubsistente: considera-se insubsistente o destaque se, no momento do anncio da votao do dispositivo ou da emenda destacada, no houver encaminhamento da votao pelo Autor do requerimento. No o fazendo, a matria volta ao texto ou grupo a que pertencia; f) Votao em globo dos requerimentos de destaque: quando houver mais de um requerimento de destaque, podero ser votados em globo, se houver pedido nesse sentido de Lder e for aprovado pelo Plenrio. comum a votao em globo dos requerimentos de destaque denominados simples, aqueles previstos nos incisos II a V do artigo 161. So os requerimentos de destaque de autoria de qualquer Deputado. Esse procedimento feito, normalmente, com o objetivo de rejeitar todos os requerimentos de destaque simples em apenas uma votao.

3.6.4.5 Votao243
Encerrada a discusso da matria, passar-se- imediatamente votao, que completa o turno regimental da discusso. Entretanto, caso a proposio tenha sido emendada durante a discusso em Plenrio, encerrada a discusso, a proposio ser encaminhada s Comisses competentes para proferirem parecer s emendas de Plenrio. Aps a publicao dos pareceres

243

RICD, arts. 180 a 183.

117

sobre as emendas e a sua distribuio em avulsos, a matria estar em condies de figurar em Ordem do Dia, obedecido o interstcio regimental de duas sesses.244 Iniciado o processo de votao, este poder ser interrompido unicamente por falta de quorum, mesmo que o tempo da sesso se encontre esgotado, uma vez que a sesso ficar automaticamente prorrogada pelo perodo necessrio concluso da votao. Na votao das proposies em geral, adota-se o processo simblico. Significa que o Presidente, ao anunciar a votao da matria, convidar os Deputados a favor a permanecerem sentados e proclamar o resultado manifesto dos votos. A votao de projeto de lei ordinria se faz adotando-se o processo simblico. Presente a maioria absoluta dos membros da Cmara (atualmente 257 Deputados), verificado pelo sistema eletrnico de votao, a deliberao ser tomada por maioria de votos.
245

Mas,

havendo votao divergente, o Presidente consultar o Plenrio se h dvida quanto ao resultado proclamado, assegurando a possibilidade de se formular pedido de verificao de votao, a ser subscrito por seis centsimos dos Deputados ou Lderes que representem esse nmero.246 Havendo procedido a uma verificao de votao, s ser permitida nova verificao antes do decurso de uma hora da proclamao do resultado da ltima, a requerimento de um dcimo dos Deputados ou Lderes que representem esse nmero. Havendo empate na votao, caber ao Presidente desempat-la, uma vez que ainda no votou, porquanto o Presidente no participa das votaes ostensivas em Plenrio, exceto para desempatar votao.247 Entretanto, se o Presidente se abstiver de desempatar votao, o substituto regimental o far, ou seja, o Primeiro-Vice-Presidente ou o Segundo-Vice-Presidente.

244 245

RICD, art. 179, pargrafo nico. H dois tipos de quorum: o quorum de presena (RICD, art. 79, 2), correspondente dcima parte do nmero total de Deputados, desprezada a frao (equivalente atualmente a 51 Deputados = 1/10, desprezada a frao), verificado para a abertura da sesso plenria e utilizado tambm para o debate das matrias em discusso; e o quorum para votao (CF, art. 47 c/c o art. 83, caput, do RICD): presente a maioria absoluta dos Deputados (equivalente atualmente a 257 Deputados), as deliberaes sero tomadas por maioria dos votos (denominada maioria simples). A definio de maioria absoluta depende da composio da Cmara. Se o nmero de Deputados for par, a maioria absoluta corresponder exatamente metade mais um (Ex: 512 / 2 = 256 + 1 = 257). No entanto, quando o nmero de Deputados for mpar, a maioria absoluta corresponder ao primeiro nmero inteiro acima da metade ou o nmero inteiro imediatamente superior metade, conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal (Ex: 513 / 2 = 256,5. A metade 256,5. O primeiro nmero inteiro acima da metade 257). Quanto definio de aprovao por maioria simples significa o nmero de votos favorveis superior ao nmero de votos contrrios. Em outras palavras, presente a maioria absoluta dos Deputados (257 Deputados), o projeto de lei estar aprovado por qualquer nmero, desde que os votos favorveis sejam superiores aos votos contrrios, mesmo que s haja um voto a favor contra zero, e todos os outros Deputados se abstenham de votar. 246 RICD, art. 185, 3. 247 RICD, art. 17, 1.

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Mas se os substitutos regimentais j tiverem votado, no poderiam votar novamente, pois estariam votando duas vezes. A soluo seria repetir a votao. Existe o voto denominado absteno, que s computado para efeito de quorum. A Absteno consiste na recusa do Deputado em tomar parte na votao, registrando simplesmente absteno. De outra parte, tratando-se de assunto que o Deputado tenha interesse pessoal, dever dar-se por impedido e fazer comunicao Mesa, sendo seu voto considerado em branco, para efeito de quorum. O voto do Deputado ser acolhido para todos os efeitos, mesmo que contrarie a orientao da respectiva bancada. Poder, ainda, o Deputado fazer declarao escrita de voto, depois da votao ostensiva, para publicao, no podendo l-la ou fazer a seu respeito qualquer comentrio na Tribuna. Havendo votao nominal pelo sistema eletrnico de votao, terminada a apurao, o Presidente proclamar o resultado da votao, especificando os votos favorveis, contrrios, em branco e as abstenes. Os votos nulos s acontecem nas votaes por cdulas. Anunciada a votao, permitido o uso da palavra para encaminh-la, pelo prazo de cinco minutos. Encaminhar a votao248 significa orientar os Deputados sobre como votar a matria. O Regimento Interno prev vrias possibilidades de encaminhamento de votao: a) Quatro oradores (prazo - 5 minutos uma nica vez, exceto para Relator): dois oradores a favor, preferncia para Autor da proposio principal ou acessria e de requerimento a ela pertinente e a Relator; dois oradores contrrios, preferncia para Autor da proposio principal ou acessria e de requerimento a ela pertinente e a Relator; b) Lder (Prazo - 1 minuto uma nica vez): cada Lder poder manifestar-se para orientar a sua bancada ou indicar Deputado para faz-lo em nome da Liderana; c) Relator (Prazo 5minutos mais de uma vez): o Relator poder falar mais de uma vez em encaminhamento de votao, de forma a esclarecer as razes do parecer; d) Relator substituto ou outro membro da Comisso: (Prazo 5 minutos): se o Presidente julgar necessrio, poder convidar o Relator substituto ou outro membro da Comisso com a qual tiver mais pertinncia a matria para esclarecer as razes do parecer. Na votao de um projeto por partes, permitido o encaminhamento de votao de cada parte apenas por dois oradores, um a favor e outro contra, pelo prazo de cinco minutos, alm dos Lderes, pelo prazo de um minuto. J no encaminhamento de votao de emenda destacada, somente podero falar o primeiro signatrio da emenda, o Autor do requerimento de destaque e o
248

RICD, art. 192 (encaminhamento de votao).

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Relator. Quando houver mais de um requerimento de destaque para a mesma emenda, caber ao Autor do requerimento apresentado em primeiro lugar o direito de encaminhar a votao. O adiamento da votao249 dever ser solicitado antes de seu incio, a requerimento de Lder, Autor ou Relator da matria, por prazo no superior a cinco sesses, uma nica vez. A votao de proposio em regime de urgncia poder ser adiada a requerimento de um dcimo dos Deputados ou Lderes que representem esse nmero, por prazo no excedente a duas sesses. Havendo mais de um requerimento de adiamento da votao, a adoo de um prejudicar os demais. Quanto ao processamento de votao250, h uma variedade de regras acerca do assunto. So elas: a) a votao de proposio ou seu substitutivo se faz sempre em globo, ressalvada deliberao diversa do Plenrio e toda a matria destacada, que ser votada separadamente; b) as emendas sero votadas em grupos. Primeiramente, o grupo das emendas com parecer favorvel e, aps, o grupo das emendas com parecer contrrio quanto ao mrito, embora consideradas constitucionais e oramentariamente compatveis; as emendas com pareceres divergentes e as emendas destacadas sero votadas uma a uma, conforme sua ordem e natureza; c) no ser submetida a votos emenda declarada inconstitucional ou injurdica pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, ou financeira e oramentariamente incompatvel pela Comisso de Finanas e Tributao, ou se nesse mesmo sentido se pronunciar a Comisso Especial sobre esses aspectos, em deciso irrecorrida ou mantida pelo Plenrio; d) o substitutivo da Cmara a projeto do Senado ou o Substitutivo do Senado a projeto da Cmara ser considerado como srie de emendas e votado em globo, exceto se houver pareceres divergentes das Comisses ou quando for aprovado requerimento para a votao de emenda destacadamente; e) o substitutivo de Comisso tem preferncia na votao sobre o projeto. Se houver mais de um substitutivo, votar-se- aquele apresentado por ltimo, ou seja, o Regimento presume que o substitutivo da ltima Comisso de mrito que prevalece.251 A interpretao desse dispositivo originou na Casa a expresso Comisso de Mrito Maior. a Comisso de mrito constante no final do despacho de distribuio, aquela que ser ouvida por ltimo. Essa Comisso revestese de maior importncia porque eventual substitutivo que venha a apresentar ter preferncia sobre aqueles oferecidos pelas outras Comisses. Na votao das proposies, h uma ordem de votao. Vejamos os quadros seguintes:
249 250

RICD, art. 193 (adiamento da votao). RICD, arts. 189 a 191.

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QUADRO 10 Processamento da Votao no Plenrio da Cmara dos Deputados Votao de Projeto sem Substitutivo 1 - Emendas com parecer favorvel (RICD, art. 189, 1, I) - sero votadas em globo; - ordem: 1 - supressivas; 2 aglutinativas; 3 substitutivas; 4 modificativas; 5 aditivas (RICD, art. 191, VIII); - Incluem-se as emendas de Comisso, quando sobre elas no haja manifestao em contrrio de outra Comisso. 2 Emendas com parecer contrrio (RICD, art. 189, 1, II) - sero votadas em globo; - ordem: 1 supressivas; 2 aglutinativas; 3 substitutivas; 4 modificativas; 5 aditivas. 3 Emendas com pareceres divergentes das Comisses (RICD, art. 189, 2) - sero votadas uma a uma; - ordem: 1 supressivas; 2 aglutinativas; 3 substitutivas; 4 modificativas; 5 aditivas. 4 Emendas destacadas (RICD, art. 189, 2) - sero votadas uma a uma; - ordem: 1 supressivas; 2 aglutinativas; 3 substitutivas; 4 modificativas; 5 aditivas. - No entanto, se a emenda destacada se referir a dispositivo do projeto (por exemplo, o art. 2) que foi destacado por DVS ou Destaque de Bancada DVS, que tem o efeito de retirar o dispositivo do texto, essa emenda ser votada aps a votao do destaque ao texto (RICD, art. 191, XIV). 5 Emendas com subemenda (RICD, art. 191, IX, X e XI) a) de forma geral, a emenda votada primeiro, com a ressalva da subemenda e, aps, vota-se a subemenda; b) a subemenda ter preferncia na votao sobre a emenda, nos seguintes casos: - quando se tratar de subemenda substitutiva; - quando se tratar de subemenda supressiva; - quando se tratar de subemenda substitutiva de artigo da emenda, e a votao da emenda se fizer artigo por artigo. c) As emendas com subemenda podero ser votadas em globo, nos grupos das emendas com parecer favorvel ou contrrio, por proposta de qualquer Deputado ou Comisso, aprovada pelo Plenrio. No caso de aprovao, considera-se aprovada a emenda, com a modificao feita pela subemenda. 6 Emendas com parecer para constiturem projeto em separado (RICD, art. 191, XII) 7 PROJETO, ressalvados os destaques de texto (RICD, art. 191, V) 8 Destaques ao texto do projeto (RICD, art. 162, XIV). (segue-se a ordem dos artigos: vota-se primeiro o destaque ao art. 1, ao art. 2, etc...) - Antes de iniciar a votao da matria principal, a Presidncia dar conhecimento ao Plenrio dos requerimentos de destaque apresentados Mesa (RICD, art. 162, II); (mais correto seria se a Mesa anunciasse a existncia dos destaques e votasse os requerimentos, deixando a matria destacada para ser votada aps a votao do projeto. No entanto, no o que ocorre; - Havendo mais de um requerimento de destaque, podero os pedidos ser votados em globo, a requerimento de Lder e deliberao do Plenrio OBS: - A lgica da votao das emendas antes do projeto a seguinte: dependendo do resultado da votao das emendas, os Deputados tem a opo de rejeitar o projeto, se, por exemplo, forem aprovadas emendas que o Parlamentar no concorde. Quando se vota o projeto, est, na verdade, se votando o projeto com as modificaes das emendas. Se a votao fosse feita ao contrrio, o Deputado aprovaria o projeto, sem saber o que realmente estaria aprovando, porque posteriormente poderiam ser aprovadas emendas com as quais ele no concordasse. A votao das emendas antes do projeto torna a votao mais segura, no sentido de sempre se saber o que se est aprovando. - A regra geral a votao da proposio, ou seu substitutivo, em globo. Entretanto, o Plenrio poder deferir a votao da proposio por ttulo, captulo, seo, artigo ou grupo de artigos ou de palavras, a denominada votao parcelada. Neste caso, a solicitao dever ser feita durante a discusso, salvo se o requerimento for de autoria do Relator ou tiver a sua aquiescncia (RICD, art. 189, caput e 4 e 5). - Aprovada a votao do projeto por artigo, o texto do artigo dever ser votado antes de eventual emenda aditiva apresentada a ele (RICD, art. 191, XV). - A regra geral a votao das emendas em globo. No entanto, podero ser votadas todas as emendas separadamente (uma a uma), a requerimento de qualquer Deputado, aprovado pelo Plenrio (RICD, art. 189, 3). Fonte: quadro elaborado pela Autora tomando por base os arts. 162, 189 e 191, todos do RICD.

251

RICD, art. 191, inciso III.

121

QUADRO 11 Processamento da Votao no Plenrio da Cmara dos Deputados Votao de Projeto com Substitutivo APROVAO REJEIO DO SUBSTITUTIVO DO SUBSTITUTIVO 1 SUBSTITUTIVO da ltima Comisso de mrito (ou 1 SUBSTITUTIVO da ltima Comisso de mrito (ou de outra Comisso, quando este for de outra Comisso, quando este for rejeitado votado pela rejeitado votado pela ordem inversa da ordem inversa da apresentao.) apresentao) (RICD, art. 191, II e III) (RICD, art. 191, II e III) Se rejeitado o Substitutivo:esto prejudicadas as emendas a Se aprovado Substitutivo: esto prejudicados o este oferecidas, ressalvadas as emendas ao projeto e todos os Projeto, as emendas a este oferecidas, ressalvadas destaques (RICD, art. 191, V) as emendas ao substitutivo e todos os destaques (RICD, art. 191, IV). 2 - Emendas ao Substitutivo com parecer 2 - Emendas ao projeto com parecer favorvel (sero votadas em globo) favorvel (sero votadas em globo) 3 Emendas ao Substitutivo com parecer 3 Emendas ao projeto com parecer contrrio (sero votadas em globo) contrrio (sero votadas em globo) 4 Emendas ao Substitutivo com pareceres 4 Emendas ao projeto com pareceres divergentes das divergentes das Comisses Comisses (sero votadas uma a uma) (sero votadas uma a uma) 5 Emendas destacadas 5 Emendas destacadas (sero votadas uma a uma) (sero votadas uma a uma) 6 Emendas ao Substitutivo com subemenda 6 Emendas com subemenda 7 Destaques ao texto do Substitutivo 7 PROJETO, ressalvados os destaques de texto 8 Destaques ao texto do projeto Fonte: quadro elaborado pela Autora tomando por base os arts. 162, 189 e 191, todos do RICD.

A redao final252 o texto final do projeto com todas as modificaes aprovadas em Plenrio e integra o turno em que se concluir a apreciao da matria. Completada a fase de votao em turno nico, o projeto de lei ser enviado Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, com todas as modificaes advindas de emendas ou destaques, para a elaborao da redao final, com a apresentao, se necessrio, de emendas de redao. Caso o projeto tenha sido examinado por Comisso Especial, esta ser a Comisso competente para elaborar a redao final. Se o projeto ou o substitutivo forem aprovados sem alteraes em Plenrio, a Comisso poder, em seu parecer, propor que esse texto seja considerado como a redao final, desde que em condies de ser adotado como definitivo. A redao final ser dispensada nos projetos de autoria do Senado Federal que tenham sido aprovados sem emendas na Cmara, salvo quando haja vcio de linguagem, defeito ou erro manifesto a corrigir. No entanto, sendo o projeto do Senado aprovado com emendas, a redao final limitar-se- s emendas da Cmara, no as incorporando ao texto do projeto, exceto para corrigir defeitos evidentes de forma. Aprovado o projeto com modificaes, o prazo para
252

RICD, arts. 195 a 199 (redao final).

122

elaborao da redao final ser de: a) 10 sesses: projetos em tramitao ordinria; b) 5 sesses: projetos em regime de prioridade; e c) 1 sesso: para os projetos em regime de urgncia, prorrogvel por outra sesso, excepcionalmente, por deliberao do Plenrio. A redao final ser votada depois de publicada no Dirio da Cmara dos Deputados DCD ou distribuda em avulsos, observado o interstcio regimental de duas sesses. No entanto, possvel proceder imediata votao da redao final, dispensada a sua impresso, quando no tenha sido emendada na sua discusso final ou nica. Se emendada a redao final, sero publicadas as emendas e o parecer da Comisso competente. A deliberao sobre a redao final obedecer seguinte ordem: a) iniciada a discusso, podero debat-la, uma vez e pelo prazo de cinco minutos cada um, o Autor de Emenda, um Deputado contra e o Relator; b) a votao da redao final ter incio pelas emendas. Votam-se primeiramente as emendas e, logo aps, o texto da redao final; c) Dispensa da votao da redao final: includa a redao final na Ordem do Dia, se sua discusso for encerrada sem emendas ou retificaes, ser considerada definitivamente aprovada, sem necessidade de votao. Quando, aps a aprovao da redao final, verificar-se erro no texto, a Mesa proceder correo, dando conhecimento ao Plenrio, ao Senado ou ao Presidente da Repblica, se o projeto j tiver sido encaminhado sano. No havendo impugnao, considerar-se- aceita a correo. Caso contrrio, caber ao Plenrio decidir. Quando o erro se verificar em autgrafo recebido do Senado, a Mesa o devolver a este, para correo, e dar conhecimento ao Plenrio. O art. 200 do Regimento Interno estabeleceu prazo at a segunda sesso seguinte para a proposio aprovada em definitivo pela Cmara ou por suas Comisses ser enviada em autgrafos sano ou ao Senado. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra.253 Aprovada a proposio pela Cmara (Casa iniciadora), sero encaminhados os autgrafos ao Senado Federal (Casa revisora), at a segunda sesso seguinte, que poder emend-lo. Sendo o projeto emendado, retornar Cmara (Casa iniciadora). De outra parte, aprovado projeto de lei de autoria do Senado Federal (Casa iniciadora) pela Cmara (Casa revisora), sem emendas, a matria ser encaminhada ao Presidente da Repblica, para sano. Se aprovado com emendas, retornar ao Senado Federal (Casa iniciadora), que deliberar sobre as emendas apresentadas pela Cmara (Casa revisora).

253

CF, art. 65.

123

3.6.5 As Lideranas
No Brasil, ao contrrio dos Estados Unidos e da Gr-Bretanha, existe uma direo colegiada em cada Casa do Congresso Nacional, denominada Mesa Diretora. Mesa incumbe a direo dos trabalhos legislativos, bem como dos administrativos. Cada uma das Mesas, na qualidade de Comisso Diretora, compe-se de Presidente, dois Vice-Presidentes e quatro Secretrios, havendo quatro Suplentes de Secretrios, para substituio dos titulares.254 O mandato de dois anos, vedada a reconduo para o mesmo cargo na eleio imediatamente subsequente,255 no se considerando reconduo a eleio para o mesmo cargo em legislaturas diferentes, ainda que sucessivas.256O Congresso Nacional, quando reunido conjuntamente, possui sua prpria Mesa, que ser presidida pelo Presidente do Senado Federal, sendo os demais cargos exercidos, alternadamente, pelos ocupantes dos cargos equivalentes na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. 257 As Mesas de ambas as Casas exercem um papel preponderante no processo de formao das leis. Na Cmara dos Deputados, Mesa compete dirigir todos os servios da Casa durante as sesses legislativas, bem como outras atribuies previstas no Estatuto Domstico. Dentre as vinte e nove atribuies previstas no art. 15 do Regimento, h trs que tm relao direta com o processo legislativo: fixar o nmero de Deputados por Partido ou Bloco em cada Comisso Permanente; propor privativamente Cmara projeto de resoluo dispondo sobre sua organizao; e elaborar, ouvido o Colgio de Lderes e os Presidentes de Comisses Permanentes, projeto de Regulamento Interno das Comisses que, aprovado pelo Plenrio, ser parte integrante do Regimento, matria ainda no regulada. Alterao importante promovida em fevereiro de 2007 refere-se eleio da Mesa. Na composio da Mesa, a Constituio estabelece que ser assegurada, tanto quanto possvel, a representao proporcional dos Partidos ou Blocos Parlamentares. Mas qual a representao? A representao da data da eleio, da posse ou do dia da eleio? Diante do conflito, foi promulgada a Resoluo n. 94/05, que passou a gerar efeitos a partir de 1/02/07. Decidiu-se, ento, pela data da eleio, ou seja, o nmero de candidatos eleitos pela respectiva agremiao, de acordo com o resultado final das eleies proclamado pela Justia Eleitoral, desconsideradas as mudanas de filiao partidria posteriores a esse ato. Essa alterao regimental foi de
254 255

RICD, art. 14, 1 e 2; RISF, art. 46, 1 e 2. CF, art. 57, 4. 256 RICD, art. 5, 1. 257 CF, art. 57, 5.

124

extrema importncia para organizar a eleio da Mesa da Cmara e impedir mudanas partidrias de ltima hora com o intuito nico de eleio de candidato de determinado partido. Alm das atribuies da Mesa, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados dispe de seo prpria dispondo sobre a competncia do seu Presidente.258 Este o representante da Cmara quando ela se pronuncia coletivamente, como tambm o supervisor dos seus trabalhos. Dentre as diversas atribuies previstas no Regimento Interno, cabe ao Presidente decidir as questes de ordem e as reclamaes, competncia importante, cujas decises tm gerado precedentes e novas interpretaes das regras regimentais. No entanto, atribuio de cunho vital para o processo legislativo a designao da ordem do dia das sesses. Essa talvez seja uma das atribuies mais importantes do Presidente da Cmara, uma vez que ele quem controla a pauta, quem decide o que ser votado, de acordo com uma agenda mensal organizada juntamente com o Colgio de Lderes. Ressalte-se que o Colgio de Lderes no decide a pauta, ele ouvido pelo Presidente, que poder seguir ou no o que foi decidido junto com os Lderes. Isso j ocorreu na Presidncia do Dep. Luiz Eduardo Magalhes, que decidia a pauta das Sesses, sem convocar reunio de Lderes. Dentre outras, h ainda duas atribuies importantes que merecem a referncia: quanto s proposies, a distribuio de matria s Comisses Permanentes ou Especiais, ou seja, o Presidente quem decide em quais Comisses as proposies devero tramitar, observadas as competncias de cada uma; e, quanto s Comisses, o Presidente quem designa seus membros titulares e suplentes, mediante comunicao dos Lderes, ou, se expirado o prazo, de ofcio. H ainda outros rgos que exercem papel extremamente importante nos trabalhos legislativos: so as lideranas partidrias259. Os Deputados e Senadores podero agrupar-se por representaes partidrias ou Blocos Parlamentares. So as bancadas partidrias, que se organizam no incio de cada Legislatura, podendo sofrer alteraes com a transferncia de membros para outra bancada, pelo fato da adoo de outra legenda partidria. Essa organizao se faz com a indicao Mesa de seus Lderes, eleitos por maioria absoluta dos integrantes da representao. Na Cmara, o Partido ter liderana quando a sua representao for igual ou superior a um centsimo da composio da Casa, ou seja, quando for igual ou superior a cinco Deputados.
258

RICD, arts. 16 e 17; RISF, arts. 48 e 49.

125

Os partidos com bancada inferior podero indicar um representante para expressar a posio do Partido. Os Lderes permanecero no exerccio de suas funes na Cmara at que nova indicao venha a ser feita pela respectiva representao. No Senado, a indicao dos Lderes feita no incio da primeira e da terceira sesses legislativas de cada Legislatura, ou seja, no primeiro e no terceiro ano da Legislatura. No entanto, o Lder poder ser substitudo em qualquer oportunidade por deciso da maioria absoluta dos membros da representao. As lideranas tm papel de destaque no processo de formao das Leis. Inicialmente, o Lder o representante de sua bancada e o canal de comunicao entre ela e os rgos da Casa. Alm disso, h atribuies importantes que surtem efeitos nos trabalhos legislativos, como, por exemplo, a indicao dos membros das Bancadas para integrarem as Comisses Permanentes ou Temporrias e a substituio desses membros quando da votao de matrias importantes. No h um limite para o poder dos Lderes de indicao e substituio dos membros nas Comisses. Assunto recorrente na literatura a referncia existncia do Colgio de Lderes. Segundo Figueiredo e Limongi260, o Colgio de Lderes surgiu da experincia da Assemblia Constituinte. Na ltima fase da elaborao da Constituio de 1988, aps uma reinterpretao do Regimento que impossibilitou o alcance de maiorias para aprovao tanto do texto-base, como dos textos alternativos, os trabalhos de Plenrio passaram a ser precedidos pelos acordos de lideranas, em outras palavras, reunies preparatrias entre os lderes para montar alternativas de apreciao de matria pelo Plenrio. Essa prtica foi fundamental para a finalizao do processo Constituinte. Assim, a manifestao do Plenrio foi sendo intermediada pela ao dos Lderes Partidrios na preparao da Pauta. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados, promulgado em 1989, instituiu o Colgio de Lderes,261 formado pelos Lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo. Estabeleceu que os Lderes dos Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o Lder do Governo no tero direito a voto, apenas a voz. Determinou, ainda, que as deliberaes do Colgio de Lderes sero tomadas mediante consenso entre seus integrantes, sempre que possvel, prevalecendo o critrio da maioria absoluta, ponderados os votos dos Lderes em funo da expresso numrica da Bancada.

259 260

RICD, arts. 9 a 13; RISF, arts. 61 a 66. FIGUEIREDO, Argelina C.; LIMONGI, Fernando. Congresso Nacional: organizao, processo legislativo e produo legal. Cadernos de Pesquisa, n. 5. So Paulo: CEBRAP, 1996, p. 31. 261 RICD, art. 20.

126

No entanto, na prtica, houve um descolamento da norma regimental no processo poltico. Desde a instituio da norma, no se tem notcia de reunio do Colgio de Lderes nos moldes regimentais, mas reunies convocadas pelo Presidente da Cmara com os Lderes Partidrios, denominadas Reunies de Lderes, em que todos os assuntos so pautados e intermediados pelo Presidente. Assim, o Colgio de Lderes uma instituio prevista regimentalmente, mas que nunca chegou a se reunir conforme determina o Estatuto Domstico, em outras palavras, nunca se reuniu de forma autnoma, sem a interferncia do Presidente da Cmara. No entanto, o que deve ser ressaltado a importncia dos Lderes no contexto legislativo, detentores que so de inmeras prerrogativas regimentais, que lhes garantem um papel fundamental no cenrio poltico.

127

CAPTULO 4 PRODUO LEGISLATIVA DO PARLAMENTO BRASILEIRO ANLISE DA 1 SESSO LEGISLATIVA DA LEGISLATURA 95/99 (1 ANO DO GOVERNO FHC)

4.1 Consideraes gerais


Tratar de Produo Legislativa do Parlamento matria complexa, uma vez que h dois tipos de produo: a positiva, aquela em que a proposta aprovada nas Casas ou em uma das Casas do Congresso, podendo ser transformada em norma jurdica ou no, caso haja veto total, e a produo negativa, aquela em que o Parlamento obsta a aprovao da matria, em Plenrio ou no mbito das Comisses, arquivando-a definitivamente. Como tratado no Captulo 3, a proposio passa por uma fase introdutria, composta por trs momentos: a apresentao do projeto, o juzo de admissibilidade, a ser feito pelo Presidente da Casa, e a distribuio s Comisses. Segue-se ento a fase deliberativa, que engloba a discusso e a votao da proposio pelas Comisses, a apresentao de emendas e destaques e, quando for o caso, a deliberao pelo Plenrio. A diferena se d quando a matria aprovada, em que a fase de anuncia ou de oposio no mais se desenrola no Congresso Nacional, mas no mbito do Poder Executivo, quando o Presidente da Repblica sanciona ou veta, total ou parcialmente, o projeto de lei. Para aprovar ou rejeitar proposio necessrio que se cumpram essas duas fases, introdutria e deliberativa. Nesse sentido, tanto para a matria aprovada, quanto para a matria rejeitada, h uma tramitao da proposio, com discusso, apresentao de emendas e votao que origina uma produo legislativa que designaremos como positiva e uma produo legislativa que denominaremos negativa. Essa segunda produo vem sendo menos estudada pela literatura, talvez devido ao grande volume, embora seja de extrema importncia, principalmente no mbito das Comisses. Primeiro, porque a produo negativa caracteriza a maior produo legislativa do Congresso, como veremos em seguida. Segundo, porque ao ser analisada juntamente com a produo positiva, permite uma anlise real e completa do trabalho desenvolvido no Parlamento, que no est adstrito apenas ao que transformado em norma jurdica. Por fim, matrias que foram rejeitadas em determinadas Legislaturas, podero ser 128

aprovadas e transformadas em norma jurdica em Legislaturas seguintes. Talvez naquele momento no tenha sido profcua a discusso, ou por falta de amadurecimento, ou por interesses polticos distintos, mas em outro momento a discusso da matria poder ser novamente levantada. Segundo a Constituio de 1988, 262 o processo legislativo compreende a elaborao de emendas Constituio, leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues. O presente trabalho analisa a produo legislativa tendo por recorte a deliberao nas Comisses, a par da deliberao no Plenrio. Por essa razo, sero examinadas, alm das matrias aprovadas em Plenrio, todas as proposies cuja deliberao foi conclusiva nas Comisses, em outras palavras, cuja deliberao no precisou passar pelo Plenrio. O exame limitado apenas aos projetos de lei ordinria justifica-se pelo fato de o exame conclusivo das matrias pelas Comisses se dar unicamente sobre projetos de lei ordinria, por fora regimental, com exceo dos projetos de decreto legislativo de rdio e TV, conforme j mencionado. Nesse sentido, foram examinados os projetos de lei ordinria apresentados na Cmara dos Deputados, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (perodo compreendido entre 15 de fevereiro de 1995 a 14 de fevereiro de 1996, uma vez que a 2 Sesso Legislativa iniciou-se em 15 de fevereiro de 1996), correspondente, em grande parte, ao primeiro ano do Governo Fernando Henrique Cardoso. Justifica-se tal anlise porque no primeiro ano da Legislatura que o maior nmero de proposies apresentado. Ademais, examinando o primeiro ano, teremos o maior nmero de resultados (projetos aprovados e rejeitados), em face de o tempo de tramitao ser mais longo, evitando assim o arquivamento definitivo ao final da Legislatura. Por fim, nesse perodo, a Medida Provisria no tramitava ainda na Cmara e no Senado, a sua tramitao restringia-se ao mbito do Congresso Nacional, no sobrestando a pauta de ambas as Casas, o que contribui para uma viso completa da produo legislativa das duas Casas, sem interferncia das Medidas Provisrias. Para proceder a essa anlise, construiu-se um Banco de Dados de Produo Legislativa que, depois de alimentado com todas as proposies aprovadas e rejeitadas na 1 Sesso Legislativa, tornou possvel a emisso de relatrios contendo estatsticas acerca do pesquisado. O Banco de Dados contm todas as informaes necessrias a respeito da proposio, como o nmero na Cmara dos Deputados, autor (rgo de origem), ementa, despacho inicial

129

(distribuio s Comisses), nmero da lei e existncia de veto, tipo de apreciao (Plenrio ou Conclusivo), situao da proposio (aprovado/rejeitado), tipo de tramitao (urgncia, prioridade ou tramitao ordinria), rea ou assunto da proposio, data de entrada e sada na Casa, tramitao nas Comisses (contendo as Comisses, a concluso da Comisso, se Comisso de mrito ou no, o nome do Relator, a relao do Relator com o Governo, o nome do Presidente da Comisso e a relao do Presidente com o Governo). 263 Essas informaes foram colhidas nas tramitaes das proposies constantes dos Bancos de Dados da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. No entanto, houve algumas dificuldades para uma coleta ntegra e segura das informaes. Em 1995, o atual Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados no havia sido implantado ainda e diversas informaes importantes no constavam das fichas de tramitao, como, por exemplo, o tipo de apreciao (Plenrio ou conclusivo), o regime de tramitao (urgncia, prioridade, ordinria), o nome de alguns Relatores, dentre outras. Para suprir a falta de informaes, tornou-se necessria a anlise detalhada da tramitao das 1525 proposies, com a utilizao de vrias estratgias: se houve abertura de prazo de emendamento nas Comisses quando a matria foi rejeitada (o que pode configurar o poder conclusivo das Comisses, uma vez que para a matria submetida a Plenrio, no se abre prazo de emendamento nas Comisses);264 a existncia de requerimento de urgncia aprovado; a autoria do projeto ou se regulamentava dispositivo constitucional (para verificar se tramitou em regime de prioridade).265 Alm disso, em alguns casos foi necessrio consultar a ntegra do projeto, dos pareceres das Comisses e at mesmo das publicaes no DCD.

4.2 Produo Legislativa


Na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (de 15/02/95 a 14/02/96, o que inclui eventuais prorrogaes e/ou convocaes extraordinrias), foram apresentados, na Cmara dos Deputados, 1525 projetos de lei ordinria. Comparando trs Legislaturas (95/99, 99/03 e 03/07), verificamos que o maior nmero de proposies apresentadas ocorreu no primeiro ano das trs Legislaturas pesquisadas. Vejamos:
262 263

CF, art. 59. Alguns dados do Bando de Dados de Produo Legislativa foram colhidos junto Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados. So eles: nome dos Parlamentares que tomaram posse nas Legislaturas 95/99, 99/03, 03/07, e incio da Legislatura 07/11, com os respectivos partidos e mudanas partidrias; nome de todas as Comisses Permanentes e Especiais das quatro ltimas Legislaturas; e nome e mandato dos Presidentes de Comisso. 264 V. itens 3.6.3.6 e 3.6.4.3 (emendamento). 265 V. item 3.6.3.4 (prazos).

130

TABELA 3 PROPOSIES APRESENTADAS NA CMARA DOS DEPUTADOS LEGISLATURAS 95/99, 99/03 E 03/07 (Projetos de Lei Ordinria) 1 Sesso 2 Sesso 3 Sesso 4 Sesso Legislativa Legislativa Legislativa Legislativa 50 Legislatura 1525 1224 (95/99) 51 Legislatura 2445 1669 (99/03) 52 Legislatura 2985 1764 (03/07) TOTAL 6955 4657 Fonte: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI). 1428 1925 1893 737 1475 1086

TOTAL 4914 7514 7728

5246 3298 20156 do Centro de Documentao e Informao da

OBS: as sesses legislativas at 15/02/06, data da publicao da Emenda Constitucional n. 50/06, ocorriam de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1 de agosto a 15 de dezembro. No entanto, poderia haver prorrogao da sesso em julho, caso no houvesse a aprovao da LDO, como tambm convocaes extraordinrias, que poderiam levar os trabalhos legislativos at 14 de fevereiro do ano seguinte, exceto no ltimo ano da Legislatura, quando os trabalhos deveriam finalizar em 31 de janeiro, haja vista que a posse dos novos Deputados se d em 1 de fevereiro. Assim, optamos por incluir nas sesses legislativas pesquisadas os projetos apresentados durante eventuais prorrogaes ou convocaes extraordinrias, muito comuns at a promulgao da Emenda 50/06, quando ficou vedado o pagamento de parcela indenizatria, em razo de convocao. Dessa forma, contemplamos toda a Legislatura, tornando as comparaes mais didticas, sem a necessidade de fazer separao por sesso legislativa ordinria e extraordinria (convocao).

A Tabela 3 mostra que o maior nmero de proposies apresentadas se deu na 1 Sesso Legislativa de cada Legislatura. Revela, ainda, que o nmero de projetos de lei ordinria apresentados aumentou significativamente da 50 para a 51 Legislatura, um aumento de 53%, permanecendo estabilizado da 51 para a 52 Legislatura, com um aumento de apenas 3%. Dos 1525 projetos de lei ordinria apresentados na Cmara dos Deputados na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99), verificamos que apenas 28,6% deles foram aprovados ou rejeitados no Parlamento, pelas duas Casas do Congresso ou individualmente. Considerou-se como aprovao a matria aprovada em pelo menos uma das Casas legislativas, que no tenha sido rejeitada pela outra Casa. Quanto aos demais, 71,4% deles tiveram outro resultado, qual seja, foram arquivados definitivamente ao final da Legislatura,266 prejudicados267 (em razo de haverem perdido a oportunidade ou em virtude de prejulgamento pelo Plenrio ou Comisso em outra deliberao), apensados,268 devolvidos ao Autor,269 retirados pelo Autor,270 transformados em projeto de lei complementar ou continuaram em tramitao. Vejamos a Tabela 4:

266 267

RICD, art. 105; RISF, art. 332. RICD, art. 164; RISF, art. 334. 268 V. nota sobre apensao no subitem 3.6.2.3 (Distribuio s Comisses). 269 V. nota sobre devoluo de proposio no subitem 3.6.2.2 (Juzo de Admissibilidade). 270 RICD, art. 104; RISF, art. 256.

131

TABELA 4 RESULTADO DAS PROPOSIES APRESENTADAS NA CMARA DOS DEPUTADOS 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) RESULTADO N % Aprovados Rejeitados Arquivados definitivamente Prejudicados Apensados Devolvidos Em tramitao * Retirados pelo Autor Transformados complementar TOTAL em projeto de lei 147 289 445 231 219 74 69 47 4 1525 9,6 19,0 29,2 15,1 14,4 4,9 4,6 3,0 0,2 100

Fonte: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI). * Proposies em Tramitao: pesquisa realizada at 30/05/09.
4,6% 3,0% 0,2% 4,9% 9,6%

Aprovados
19,0% 14,4%

Rejeitados Arquivados Prejudicados Apensados Devolvidos Em tramitao Retirados Transf. PLP

15,1%

29,2%

Figura 1 Grfico representativo do resultado dos projetos de lei ordinria apresentados na Cmara dos Deputados, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99).

4.2.1 Produo Legislativa: Comisses x Plenrio


Como j mencionado, os trabalhos legislativos no Brasil, aps a promulgao da atual Carta e dos Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, no esto mais centralizados no Plenrio, mas descentralizados nas Comisses, sendo a regra a tramitao 132

conclusiva nas Comisses e a exceo a deliberao de matria pelo Plenrio, por fora constitucional271 e regimental.272. Assim, os dados obtidos na 1 Sesso Legislativa da Legislatura 95/99 confirmam a constatao acima, quando mostram que a produo legislativa foi maior nas Comisses, em contraposio ao Plenrio, tanto para matrias aprovadas, quanto para matrias rejeitadas. Vejamos a tabela seguinte:
TABELA 5 PROPOSIES POR TIPO DE APRECIAO (PLENRIO/COMISSES) 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) APROVADOS REJEITADOS Comisses (Conclusivo) 76 SUBTOTAL TOTAL 147 436 Plenrio 71 Comisses (Conclusivo) 265 289 Plenrio 24

Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora.

A tabela 5 mostra que, no tocante hiptese de que h produo legislativa significativa nas Comisses, em contraposio ao Plenrio, ela se confirmou para os projetos de lei ordinria apresentados na 1 Sesso Legislativa da Legislatura 95/99. Verifica-se que tanto na produo positiva, quanto na negativa, ela foi maior nas Comisses. A matria rejeitada nas Comisses foi 91% superior matria rejeitada em Plenrio, valor significativo numericamente, enquanto que a matria aprovada foi 6,5% maior nas Comisses. Ao lado da importncia numrica, necessrio analisar se as matrias aprovadas nas Comisses tm relevncia temtica, similar s matrias aprovadas em Plenrio. O problema que se coloca a definio do que seja efetivamente relevante. Para o Executivo, por exemplo, relevante pode ser a matria econmica e administrativa, haja vista o grande nmero de proposies aprovadas nessas reas. Para o Legislativo, relevante pode ser a matria social. Uma anlise detalhada das proposies seria necessria para verificar se aquelas matrias de importncia para o Executivo e o Legislativo foram aprovadas nas duas instncias decisrias. No entanto, no foi possvel nesta pesquisa fazer um aprofundamento acerca da relevncia, mas pretendemos ressaltar alguns aspectos sobre o assunto, que podero ser objeto de futuras anlises: a) verificou-se que proposies referentes ao mesmo assunto, de interesse do Executivo
271 272

CF, art. 58, 2, inciso I. RICD, art. 24, inciso II; RISF, art. 91.

133

e do Legislativo, foram aprovadas no mbito do Plenrio e das Comisses, como, por exemplo, matrias administrativas (transformao de cargos, alterao de gratificao); matrias tributria, penal, trabalhista e previdenciria; b) proposies de autoria dos Poderes Executivo e Judicirio, como tambm do Ministrio Pblico, foram aprovadas no mbito do Plenrio e das Comisses; c) matrias que aparentemente no seriam consideradas relevantes, como a denominao de rodovias, foram aprovadas em Plenrio com urgncia e nas Comisses, sob o poder conclusivo. Esses aspectos podem levantar suposies de que matrias relevantes podem ter sido aprovadas tanto em Plenrio, quanto no mbito das Comisses, sem distino.273 Observou-se, ainda, na tabela 5, que a descentralizao do padro decisrio, promovida pela Constituio de 1988, surtiu efeitos na produo legislativa . Quanto s proposies aprovadas, a repartio entre Plenrio e Comisses restou parecida (aprovao 6,5% maior nas Comisses), praticamente meio a meio, mostrando uma maior independncia das Comisses, que aprovam matria legislativa sem a deliberao do Plenrio. Quanto s proposies rejeitadas, h uma preponderncia das Comisses (91% superior), o que sugere que as Comisses brasileiras possuem um papel importante no que toca sustao de matrias legislativas, quando bloqueiam matrias indesejadas. Por outro lado, o alto percentual de matrias arquivadas ao final da Legislatura274, quase 30% delas foram arquivadas definitivamente por falta de pareceres das Comisses, sugere que as Comisses engavetam proposies informalmente at o seu arquivamento formal ao final da legislatura, semelhante ao poder das Comisses norte-americanas. A diferena est no fato de que esse poder, no Brasil, no ilimitado, pois que poder haver a retirada de matria do poder conclusivo das Comisses para a deliberao do Plenrio pela interposio de recurso ou pelo instrumento da urgncia. Ou seja, muito fcil desengavetar matrias que estejam nas Comisses, ao contrrio do que ocorre nos Estados Unidos. Esse possvel engavetamento pode nos sugerir duas hipteses: a) o grande nmero de proposies apresentadas impede que as Comisses deliberem sobre todas elas; b) e/ou as Comisses realmente engavetam as propostas que so indesejveis, pois o processo assim o permite, com as possibilidades de retirada acima descritas.

273

V. detalhamento das proposies aprovadas em Plenrio e nas Comisses no Anexo I, contendo nmero da proposio, tipo de tramitao, assunto e tipo de alterao. 274 V. Tabela 4.

134

4.2.2 Produo Legislativa: aprovao x rejeio


Na Tabela 6, faz-se um detalhamento do resultado final das matrias legislativas aprovadas; em outras palavras, se foram aprovadas e transformadas em norma jurdica (TNJR), se foram aprovadas com alteraes ou no, se foram vetadas parcialmente ou totalmente, se foram arquivadas ou prejudicadas ou se continuam em tramitao.275 Vejamos:
TABELA 6 PROPOSIES APROVADAS POR TIPO DE APRECIAO (PLENRIO/CONCLUSIVO) 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) Resultado PLENRIO Resultado COMISSES (CONCLUSIVO) Cmara Senado Cmara Senado
(Casa iniciadora) (Casa iniciadora) (Casa iniciadora) (Casa iniciadora)

Aprovado e TNJR* 12 Aprovado e TNJR* 8 1 Aprovado, vetado parcialmente** Aprovado, vetado parcialmente e 1 1 e TNJR TNJR Aprovado e vetado totalmente Aprovado e vetado totalmente 1 Aprovado com alteraes e TNJR Aprovado com alteraes e TNJR 36 20 1 (sem veto) (sem veto) Aprovado com alteraes, vetado Aprovado com alteraes, vetado 11 3 parcialmente e TNJR parcialmente e TNJR Aprovado com alteraes e Aprovado com alteraes e vetado 1 4 1 vetado totalmente totalmente Aprovado na Cmara e arquivado Aprovado na Cmara e arquivado 6 19 no Senado no Senado Aprovado na Cmara e Aprovado na Cmara e tramitando 2 4 tramitando no Senado no Senado Aprovado na Cmara e no Senado Aprovado na Cmara e no Senado e tramitando na Cmara e tramitando na Cmara (Emendas 4 (Emendas do SF) do SF) Aprovado no Senado e na Cmara Aprovado no Senado e na Cmara e tramitando no Senado e tramitando no Senado (Emendas 3 (Emendas da CD) da CD) Aprovado na Cmara e Aprovado na Cmara e 6 prejudicado no Senado prejudicado no Senado Aprovado na Cmara e retirado Aprovado na Cmara e retirado no 2 no Senado pelo Executivo Senado pelo Executivo SUBTOTAL 70 1 SUBTOTAL 69 7 TOTAL 71 TOTAL 76 Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora. * TNJR Transformado em norma jurdica (Lei) ** Veto mantido pelo Congresso Nacional OBS: H regras diferentes de arquivamento na Cmara e no Senado. As proposies oriundas do Senado no so arquivadas na Cmara, ou seja, continuam sua tramitao, mesmo que finalizada a legislatura (RICD, art. 105, inciso III). No Senado, as proposies oriundas da Cmara tm regramento diferente. Elas no so arquivadas ao final da Legislatura, mas essa regra somente vale para a primeira Legislatura, pois elas sero arquivadas automaticamente se estiverem em tramitao na Casa h duas Legislaturas, exceto se houver requerimento de continuidade de 1/3 dos Senadores no prazo mencionado no Regimento e aprovado o seu desarquivamento pelo Plenrio, elas podero tramitar por mais uma Legislatura, quando ento sero definitivamente arquivadas, se no tiverem a sua tramitao concluda (RISF, art. 332). No entanto, a Presidncia do Senado tem dado seguimento, de
275

V. detalhamento das proposies aprovadas em Plenrio e Comisses nos Anexos I e II, contendo nmero da proposio, tipo de tramitao, assunto e tipo de alterao.

135

ofcio, s proposies de autoria do Senado Federal, que foram aprovadas nas duas Casas e retornaram ao Senado para exame das emendas da Cmara. Essa possibilidade de arquivamento das matrias da Cmara no Senado, o que inexiste na Cmara, foi o motivo para o arquivamento no Senado de 19 proposies aprovadas na Cmara.

Verifica-se, na tabela 6, que das 71 proposies aprovadas em Plenrio, 61 delas foram enviadas sano. Dessas 61, 48 foram aprovadas com alteraes, sendo que 1 foi vetada totalmente e 11 foram vetadas parcialmente. Das proposies que foram aprovadas sem alteraes, 1 foi vetada parcialmente. Ou seja, das 48 proposies aprovadas em Plenrio com alteraes e enviadas sano, 12 sofreram veto e 35 no. Nas Comisses, das 76 proposies aprovadas, 40 foram enviadas sano. Dessas, 29 foram aprovadas com alteraes, sendo que 3 foram vetadas parcialmente e 5 foram vetadas totalmente. Das proposies que foram aprovadas sem alteraes, 1 foi vetada parcialmente e 1 foi vetada totalmente. Ou seja, das 29 proposies aprovadas nas Comisses com alteraes e enviadas sano, 8 sofreram veto e 21 no. Vejamos esses dados representados na Figura 2:

35 30 25 20 15 10 5 0 Plenrio Comisses Veto Sem veto

Figura 2 Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas com alteraes, em Plenrio e nas Comisses, enviadas sano, que receberam ou no veto, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99).

Diante dos dados acima apresentados, observamos que o Legislativo exerceu um papel importante na produo legislativa apresentada, de agregao de valores e/ou aperfeioamento das matrias legislativas. Para verificar se realmente houve um aperfeioamento das propostas aprovadas, seria necessrio examinar o contedo das alteraes, o que no foi objeto deste estudo. Entretanto, pelo grande nmero de alteraes promovidas por meio de substitutivo, instrumento destinado, na prtica legislativa, a promover alteraes substanciais, podemos lanar suposies, que podero fazer parte de pesquisas futuras, de que o Legislativo, ao promover alteraes, em nmero expressivo, por meio de substitutivo, possa estar realizando um intenso trabalho de aperfeioamento das matrias legislativas.

136

O fato de o Parlamento haver promovido alteraes nas proposies no significou a aposio de veto na mesma medida. Isso pode sugerir duas hipteses, que podem ocorrer simultaneamente: a) h um intenso processo de negociao que se desenrola no mbito do Congresso Nacional, com a participao do Executivo, por intermdio dos Lderes da Coalizo de Governo, e do Legislativo, por intermdio dos seus Presidentes e dos Lderes da oposio; nesse processo, o Legislativo exerce verdadeiro papel agregador e aperfeioador das propostas legislativas, tornando o veto desnecessrio, pois que a negociao se processou no mbito do Parlamento e as alteraes tm o consentimento dos dois Poderes; b) h matrias de interesse do Executivo (econmicas, que tm impacto financeiro, matrias administrativas) e h matrias de interesse do Legislativo nas quais o Executivo no interfere, deixando a cargo do Legislativo a negociao com a sociedade (por exemplo, matrias trabalhista, eleitoral, sindical, relacionadas a direito penal, direitos individuais, meio-ambiente, sade e assistncia social, que so tipicamente legislativas e, se no geram impacto financeiro, o Executivo no interfere na sua deliberao). Quanto produo negativa, o nmero de matrias rejeitadas conclusivamente significativo, em outras palavras, a produo negativa preponderante nas Comisses. importante observar que as matrias sujeitas deliberao do Plenrio podem ser rejeitadas j no mbito das Comisses. Na Cmara dos Deputados, isso acontece na hiptese de haver parecer terminativo das Comisses de Constituio e Justia e de Cidadania, pela inconstitucionalidade ou injuridicidade da matria, e na hiptese de haver parecer da Comisso de Finanas e Tributao, pela inadequao financeira e oramentria da proposio, ou parecer da Comisso Especial quanto aos dois aspectos.276 Em havendo o parecer terminativo, diferente do parecer conclusivo - porque, neste caso, h o encerramento da tramitao da matria, exceto se houver recurso -, as proposies so rejeitadas e arquivadas definitivamente. 277 Vejamos a tabela seguinte:

276 277

RICD, art. 54. Poder conclusivo (nome utilizado no mbito da Cmara dos Deputados) e Poder terminativo (nome utilizado no mbito do Senado Federal) a designao que se d discusso e votao de projeto de lei ordinria pelas Comisses, sem a deliberao do Plenrio. Nesse sentido, elas podem aprovar ou rejeitar projeto de lei ordinria, dispensada a competncia do Plenrio, desde que no haja recurso da minoria, provido pelo Plenrio. Esclarea-se que, ao contrrio do que dispe a literatura, no possvel generalizar o termo para Poder terminativo, pois a Cmara utiliza designao diversa, diferente daquela utilizada no Senado Federal. Na Cmara, ser terminativo o parecer emitido apenas pelas Comisses de Constituio e Justia e de Cidadania e de Finanas e Tributao, ou pela Comisso Especial, quando tem ambas as competncias, quanto constitucionalidade ou juridicidade da matria, ou sobre a adequao financeira e oramentria, respectivamente. Havendo parecer contrrio quanto s preliminares, a matria ser arquivada, exceto se houver recurso provido pelo Plenrio (RICD, art. 54).

137

TABELA 7 PROPOSIES REJEITADAS POR TIPO DE APRECIAO (PLENRIO/CONCLUSIVO) 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) Rejeitados na Cmara Rejeitados no Senado* Conclusivo 254 SUBTOTAL TOTAL 276 289 Plenrio 22 Conclusivo 11 13 Plenrio 2

Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora. * A rejeio no Senado Federal no contempla as proposies apresentadas por Senadores, apenas as proposies iniciadas na Cmara, mas que foram rejeitadas no Senado. No entanto, as proposies rejeitadas na Cmara contemplam todas aquelas iniciadas na Cmara, como tambm aquelas iniciadas no Senado e rejeitadas na Cmara.

Aps

exame

detalhado

das

289

proposies

rejeitadas,

verificaram-se

duas

particularidades que devem ser observadas: a) grande nmero de rejeies se deu pela aprovao de parecer contrrio pela inadequao financeira e oramentria: houve 80 pareceres contrrios da Comisso de Finanas e Tributao, ou seja, 28% das proposies rejeitadas o foram por inadequao financeira e oramentria. Esses dados sugerem que a Comisso de Finanas e Tributao tornou-se uma Comisso de extrema importncia no jogo poltico, particularmente para o Executivo, que direciona seus esforos para controlar a Presidncia e as relatorias nessa Comisso. J a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, antes denominada Comisso de Constituio e Justia e de Redao, aprovou 27 pareceres pela inconstitucionalidade e/ou injuridicidade, ou seja, 9 % do total. A maioria das rejeies se deu nas Comisses de mrito, ou seja, 63%. Vejamos:
9%
Mrito

28% 63%

CFT - Inadequao financeira e oramentria CCJC Inconstitucionalidade / injuridicidade

Figura 3 Grfico representativo do percentual das proposies rejeitadas nas Comisses da Cmara dos Deputados (Comisses de mrito, CFT e CCJC), na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99).

138

O Grfico mostra que a maioria das rejeies se deu nas Comisses de mrito. No entanto, h um percentual considervel de rejeies na Comisso de Finanas e Tributao, que pode funcionar como um filtro para matrias que aumentem a despesa pblica, por exemplo. Outro aspecto importante, no caso da rejeio de matrias, o fato de que as Comisses, quando no concordam com o parecer do Relator, rejeitam-no e nomeiam outro Relator para redigir o parecer vencedor. Essa estratgia utilizada pelo Legislativo e pelo Governo, para rejeitar matrias que so relatadas, por exemplo, pela Oposio, cujo parecer contrrio aos interesses do Executivo ou do prprio Legislativo. Essa estratgia poltica pode, algumas vezes, diminuir a importncia do papel do Relator que, mesmo fazendo uso estratgico da informao, vencido na Comisso. Segundo Santos e Almeida278, embora tido como um dos atores principais no processo decisrio, o Relator no tem poderes formais suficientes para influenciar a deciso final da Comisso, e esse tipo de estratgia parece mostrar isso.

4.2.3 Produo Legislativa: alteraes promovidas nas proposies aprovadas


Este trabalho no tem por objetivo analisar detidamente as alteraes promovidas pelos Parlamentares nas proposies aprovadas, particularmente naquelas de autoria do Executivo, mesmo porque isso teria que ser objeto de nova pesquisa. Entretanto, no momento do exame das proposies, verificou-se que o nmero de alteraes, formais ou no, promovidas nas matrias aprovadas pelo Legislativo foi extraordinariamente grande, o que justificou a elaborao do presente subitem. Vejamos:
TABELA 8 DETALHAMENTO DAS PROPOSIES APROVADAS COM E SEM ALTERAES 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) Proposies aprovadas sem Proposies aprovadas com alteraes alteraes Plenrio Comisses Plenrio Comisses Substitutivo Emenda Substitutivo Emenda 16 19 38 17 32 25 55 57 TOTAL 35 112 Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora.

278

SANTOS, Fabiano e ALMEIDA, Acir. Teoria Informacional e a Seleo de Relatores na Cmara dos Deputados. Dados - Revista de Cincias Sociais, vol. 48, n. 4, 2005, p. 694.

139

24%

Sem alteraes Com alteraes


76%

Figura 4 Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas, com e sem alteraes, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99).

A Figura 4 mostra que 76% das proposies foram aprovadas com alteraes, nmero significativo. J a Tabela 8 mostra que o nmero de alteraes em Plenrio e nas Comisses praticamente o mesmo, no havendo diferenciao entre os referidos rgos. A distino entre substitutivo e emenda foi utilizada uma vez que o substitutivo provoca a alterao substancial ou formal da proposio, em seu conjunto. Segundo o RICD, considera-se formal a alterao quando visa exclusivamente ao aperfeioamento da tcnica legislativa.279 Neste estudo, no podemos comprovar se a alterao foi substancial ou formal, ou seja, se alterou apenas aspectos de forma, de tcnica legislativa, mas podemos confirmar a hiptese de que, na Sesso Legislativa observada, o Legislativo alterou a maioria das proposies, 76% delas. Se as alteraes foram substanciais ou formais, dependeria de estudo mais aprofundado. No entanto, possvel afirmar que a maioria das proposies aprovadas so alteradas no Legislativo, fato que poder vir a contribuir para sustentar a hiptese de que o Legislativo exerce um papel importante de aperfeioador das propostas legislativas.

4.2.4 Produo Legislativa: urgncia x prioridade x ordinria


Conforme examinado no item 3.6.3.4, o RICD prev trs tipos de regime de tramitao geral de proposies: urgncia, tramitao com prioridade e tramitao ordinria. O Regime de tramitao o modo como a proposio tramita em cada Casa ou o ritmo com que a matria pode tramitar dentro do processo legislativo, que pode ser mais clere ou no. H prazos diferenciados nas Comisses para deliberao das matrias, dependendo do regime de tramitao (5 sesses para urgncia; 10 sesses para regime de prioridade e 40 sesses para tramitao ordinria). No caso da urgncia, alm do prazo diferenciado nas Comisses, h a dispensa de exigncias, interstcios ou formalidades regimentais, exceto a publicao e a distribuio em

279

RICD, art. 118, 4.

140

avulsos ou por cpia da matria, os pareceres das Comisses ou de Relator designado em substituio s Comisses e o quorum para deliberao.280 A tramitao com urgncia pode ocorrer por diversos motivos281: a) matrias consideradas urgentes pela sua prpria natureza, como, por exemplo, sobre declarao de guerra, suspenso das imunidades de Deputados na vigncia do estado de stio, requisio de civis e militares, etc.; b) proposies oriundas de Mensagens do Poder Executivo que versem sobre acordos internacionais, a partir da sua aprovao pela Comisso competente282; c) matrias de iniciativa do Presidente da Repblica, com solicitao de urgncia, que denominaremos de urgncia constitucional, porque prevista na Constituio Federal;283 e d) matrias reconhecidas, por deliberao do Plenrio, de carter urgente, com base no Regimento Interno.284 A ltima hiptese, referente s matrias reconhecidas por deliberao do Plenrio como de carter urgente, contm duas possibilidades: a primeira a urgncia prevista no art. 154 do RICD, quando o requerimento submetido deliberao do Plenrio se apresentado por dois teros dos membros da Mesa ou um tero dos Deputados ou Lderes que representem esse nmero ou dois teros dos membros de Comisso competente para opinar sobre o mrito da proposio; esta urgncia pouco utilizada, porque h uma limitao regimental que impede que se vote outro requerimento de urgncia caso estejam em tramitao na Casa duas matrias em regime de urgncia nos termos do art. 154285. No caso da urgncia urgentssima, o requerimento dever ser apresentado pela maioria absoluta dos Deputados ou Lderes que representem esse nmero e aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, sem a restrio do requerimento de urgncia do art. 154, ou seja, o Plenrio poder votar quantos requerimentos de urgncia urgentssima achar necessrios. A diferena fundamental entre este e aquele, alm do quorum de apresentao, que no se exige quorum qualificado para votao do requerimento de urgncia com base no art. 154 do RICD, enquanto que no requerimento de urgncia urgentssima necessrio o quorum qualificado de maioria absoluta, atualmente 257 Deputados. Esta urgncia, denominada urgncia urgentssima, com base no art. 155 do RICD, foi utilizada para a quase totalidade dos projetos aprovados em regime de urgncia analisados neste estudo.
280 281

RICD, art. 152. RICD, art. 151, inciso I. 282 RICD, art. 151, inciso I, alnea j. 283 CF, art. 64, 1. 284 RICD, art. 151, inciso I, alnea o. 285 RICD, art. 154, 2.

141

A tramitao com prioridade286 ocorre no caso de projetos de iniciativa do Poder Executivo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, da Mesa, de Comisso Permanente ou Especial, do Senado Federal ou dos cidados, como tambm no caso de projetos de leis complementares e ordinrias que se destinem a regulamentar dispositivo constitucional e suas alteraes, alm de projetos de lei com prazo determinado, de regulamentao de eleies e suas alteraes e de alterao ou reforma do Regimento Interno. Todos os outros projetos de lei no compreendidos nas hipteses anteriores tm tramitao ordinria.287 Por essa razo, neste trabalho faremos a distino entre os trs tipos de tramitao existentes. Antes, importante esclarecer que a matria em regime de urgncia, por fora regimental, no est submetida apreciao conclusiva das Comisses, devendo necessariamente ser apreciada pelo Plenrio.288 Quanto s matrias em regime de prioridade e tramitao ordinria, podero ser submetidas ao poder conclusivo das Comisses ou deliberao do Plenrio, dependendo do assunto. Vejamos:
TABELA 9 PROPOSIES APROVADAS POR REGIME DE TRAMITAO (Urgncia x prioridade x ordinria) 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) PLENRIO COMISSES Urgncia 65 SUBTOTAL TOTAL Prioridade 4 71 147 Ordinria 2 Urgncia Prioridade 24 76 Ordinria 52

Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora.

6%

3%
Urgncia Prioridade Ordinria

91%

Figura 5 Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas em Plenrio em regime de urgncia, prioridade e tramitao ordinria, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99).

286 287

RICD, art. 151, inciso II. RICD, art. 151, inciso III. 288 RICD, art. 24, inciso II, alnea h.

142

32%
Prioridade

Ordinria

68%

Figura 6 Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas nas Comisses em regime de prioridade e tramitao ordinria, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99).

A tabela 9 mostra que, das 71 matrias aprovadas no Plenrio da Cmara dos Deputados, 65 delas tramitaram em regime de urgncia. Dessas, apenas 1 tramitou em regime de urgncia solicitada pelo Presidente da Repblica, a denominada urgncia constitucional.289 Todas as outras tramitaram em regime de urgncia urgentssima, requerida pelos Lderes e aprovada pelo Plenrio, ou seja, 91% das proposies aprovadas em Plenrio tramitaram em regime de urgncia, conforme revela a Figura 5. O fato de a maioria das proposies haver tramitado em regime de urgncia significa que no foram unicamente matrias de interesse do Executivo que tramitaram com urgncia, mas tambm matrias de interesse do Legislativo. Assim, se a maioria das matrias de Plenrio foi aprovada com urgncia, independentemente de se mencionar a questo da autoria, isso pode sugerir que o instrumento da urgncia no utilizado apenas pelo Executivo, mas tambm pelo Legislativo, para aprovar a sua prpria agenda. No entanto, para que essa hiptese possa ser realmente comprovada, necessrio que se faa uma anlise de um perodo mais longo, aplicando-se o mesmo mtodo. Como o presente estudo recai sobre um perodo muito curto, de apenas um ano, podemos lanar a suposio de que a urgncia possa ser um instrumento legislativo utilizado, na verdade, para se incluir matria na pauta de Plenrio. Diante dessa suposio, diversos poderiam ser os motivos para que esse fato acontea. O nmero de proposies prontas para a Ordem do Dia muito superior capacidade de o Plenrio deliberar sobre elas. Apenas para exemplificar, atualmente h 1201 proposies prontas para a Ordem do Dia, ou seja, prontas para a deliberao do Plenrio.290 Ademais, o Legislativo brasileiro no tem um calendrio legislativo, por matrias, como o tem o Parlamento norteamericano, o que dificulta a escolha das proposies que integraro a pauta de Plenrio. Por fim, no h a obrigatoriedade de o Presidente da Casa colocar uma ou outra matria que est pronta
289

V. detalhamento das proposies aprovadas em Plenrio e nas Comisses nos Anexos I e II, contendo nmero da proposio, tipo de tramitao (urgncia, prioridade, ordinria), ementa (assunto) e tipo de alterao (emenda, substitutivo). 290 Informao da Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados (maio/2009).

143

para a Ordem do Dia na pauta, configurando um poder discricionrio do Presidente da Cmara a elaborao da Ordem do Dia das sesses.291 Nesse sentido, a urgncia poderia configurar instrumento legislativo destinado a incluir matria na pauta de Plenrio. Essa incluso no estaria relacionada unicamente agenda do Executivo, mas tambm agenda do Legislativo e da prpria sociedade. Poderia, ainda, estar relacionada ao fato poltico, em outras palavras, forma como o Legislativo d uma resposta rpida sociedade quanto a determinado assunto. Um exemplo claro, advindo da anlise das proposies que foram aprovadas em Plenrio, o caso daqueles projetos que trataram de alteraes no Cdigo Penal e que estiveram ligados a fatos ocorridos poca, a crimes que chocaram a sociedade. O Legislativo, sensibilizado e precisando dar uma resposta rpida sociedade, utilizou-se do instrumento da urgncia para fazer aprovar a matria, com a anuncia do Executivo. Note-se que no Brasil as Comisses no tm o condo de incluir matria na pauta de Plenrio, como ocorre no Parlamento norte-americano. A pauta ditada pelo Presidente da Casa, com a oitiva dos Lderes, haja vista haver inmeras matrias em regime de urgncia que aguardam a incluso em pauta. No entanto, quanto s proposies sujeitas deliberao conclusiva, so os Presidentes daqueles colegiados que ditam a pauta das Comisses, independente do Presidente da Casa Legislativa. De outro lado, verifica-se que, dentre as 147 proposies aprovadas, 65 matrias foram aprovadas com urgncia em Plenrio (44% delas) e 82 foram aprovadas sem urgncia, em regime de prioridade ou tramitao ordinria (56% delas), sendo que apenas 6 das que tramitaram sem urgncia o foram em Plenrio, todas as outras 76 tramitaram nas Comisses, mostrando um intenso trabalho legislativo no mbito das Comisses, o que pode sugerir a hiptese de que as Comisses talvez no sejam to fracas como sustenta a literatura.

44% 56%

Urgncia

Sem urgncia

Figura 7 Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas com e sem urgncia (prioridade/ordinria), na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99).

291

RICD, art. 17, inciso I, alneas s e t.

144

4.2.5 Produo Legislativa: Executivo x Legislativo x Judicirio x MPU


Trata-se neste subitem da autoria das proposies, em que se faz um cruzamento com as matrias aprovadas em Plenrio e nas Comisses e com o regime de tramitao. Analisam-se, ento, quais as matrias que foram de autoria do Executivo, do Legislativo, do Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio. Quanto a este ltimo, cabem alguns esclarecimentos. O Ministrio Pblico, conforme mandamento constitucional,292 a instituio responsvel pela defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Um dos princpios institucionais do Ministrio Pblico a independncia funcional. Isso significa que a referida instituio no integra o Poder Executivo, em que pese o fato de haver, s vezes, certa confuso quanto a esse aspecto. Talvez isso se d, conforme examinado no item 3.6.2.1, pelo fato de o Procurador-Geral da Repblica, chefe do Ministrio Pblico da Unio, ser detentor da iniciativa concorrente com o Presidente da Repblica para apresentao de projeto de lei sobre a organizao do Ministrio Pblico. Em face disso, neste estudo os dados do Ministrio Pblico sero analisados separadamente dos dados do Poder Executivo. A tabela 10 mostra um detalhamento das proposies aprovadas por autoria no mbito do Plenrio e das Comisses. Vejamos:
TABELA 10 PROPOSIES APROVADAS POR AUTORIA (Plenrio x Comisses) 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) EXECUTIVO LEGISLATIVO JUDICIRIO MINISTRIO PBLICO Plenrio 35 TOTAL 42 Comisses 7 Plenrio 34 96 Comisses 62 Plenrio 1 6 Comisses 5 Plenrio 1 3 Comisses 2

Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora.

Analisando os dados acima, verifica-se que o maior nmero de proposies aprovadas de origem do Legislativo, seguido pelo Executivo, Judicirio e Ministrio Pblico. Entretanto, grande parte das proposies aprovadas de origem do Executivo o foi em Plenrio, ao contrrio das proposies de origem do Legislativo, em que a maioria foi aprovada nas Comisses. Mas isso no significa que no houve aprovao de projetos de autoria do Legislativo em Plenrio, ao

292

CF, art. 127.

145

contrrio, o nmero de projetos aprovados em Plenrio de autoria do Legislativo praticamente idntico ao nmero de projetos de autoria do Executivo, 34 do Legislativo contra 35 do Executivo. Os dados mostram uma produo significativa do Legislativo, tanto no Plenrio, quanto no mbito das Comisses. Na Tabela 11, faz-se um detalhamento das proposies aprovadas de autoria do Executivo, no mbito do Plenrio e das Comisses, conforme o rito de tramitao (urgncia/prioridade). Conforme tratado no item 4.2.4, as proposies de autoria do Executivo, Judicirio e Ministrio Pblico tramitam, inicialmente, em regime de prioridade, exceto se houver urgncia aprovada ou solicitada pelo Presidente da Repblica para projetos de sua autoria. Vejamos:
TABELA 11 PROPOSIES APROVADAS DE AUTORIA DO PODER EXECUTIVO (Plenrio x Comisses e urgncia x prioridade) 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) PODER EXECUTIVO Plenrio Comisses Urgncia Prioridade Prioridade 32 3 7 TOTAL 35 7 Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora.

A tabela 11 mostra que as proposies de autoria do Poder Executivo foram, em sua maioria, aprovadas em regime de urgncia. Apenas 3 proposies do Executivo foram aprovadas sem urgncia em Plenrio e 7 proposies nas Comisses. Note-se que, como dito anteriormente, proposies de autoria do Executivo sempre tramitam na Cmara dos Deputados em regime de prioridade, caso no haja urgncia. Na tabela 12, faz-se um detalhamento dos projetos de autoria do Poder Legislativo. Vejamos:
TABELA 12 PROPOSIES APROVADAS DE AUTORIA DO PODER LEGISLATIVO (Plenrio x Comisses e urgncia x prioridade x ordinria) 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) PODER LEGISLATIVO Plenrio Comisses Urgncia Prioridade Ordinria Prioridade Ordinria 31 1 2 10 52 TOTAL 34 62 Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora.

146

Os dados acima mostram, assim como ocorreu com as proposies de autoria do Poder Executivo, que a maioria das proposies aprovadas no Plenrio de autoria do Poder Legislativo o foi no regime de urgncia urgentssima. Os dados confirmam a hiptese, colocada anteriormente, de que o instrumento da urgncia usado para aprovar projetos de iniciativa do Executivo, como do Legislativo. Em consequncia, poderamos supor que a urgncia utilizada tambm para aprovar matrias em Plenrio de forma clere, sejam elas de autoria do Executivo ou do Legislativo. Note-se que as proposies de autoria do Poder Legislativo podem tramitar em regime de urgncia, mas tambm em regime de tramitao com prioridade, quando a proposio tratar de matria eleitoral, por exemplo, ou outras previstas no Regimento Interno que requerem esse tipo de tramitao, e em regime de tramitao ordinria. Na tabela 13, faz-se um detalhamento das proposies aprovadas de autoria do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. Vejamos:
TABELA 13 PROPOSIES APROVADAS DE AUTORIA DO PODER JUDICIRIO E DO MINISTRIO PBLICO (Plenrio x Comisses e urgncia x prioridade) 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) PODER JUDICIRIO MINISTRIO PBLICO Plenrio Comisses Plenrio Comisses Urgncia Prioridade Urgncia Prioridade 1 5 1 2 TOTAL 6 3 Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora.

A tabela mostra que, apesar do reduzido nmero de matrias, o nmero de proposies aprovadas de autoria do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico maior no mbito das Comisses.

4.2.6 Produo Legislativa: Relatorias Coalizo x Oposio


Conforme examinado no item 3.6.3.5, recebida a proposio, designado, pelo Presidente da Comisso, um Relator para proferir parecer matria. Uma proposio pode ser distribuda para mais de uma Comisso na Cmara, o que muito comum na prtica legislativa. Assim, para relatar as 436 proposies aprovadas e rejeitadas analisadas neste estudo, foram designados 1038 Relatores na Cmara dos Deputados, que no correspondem a 1038 Parlamentares, porque vrios Deputados relataram mais de uma matria. Para verificar se os Relatores designados integravam a Coalizo de Governo ou a Oposio, utilizamos duas classificaes acerca do assunto, elaboradas por Figueiredo, que mostram a composio 147

partidria das Coalizes de Governo293, como tambm da Oposio294, de 1 de janeiro de 1995 at 31 de janeiro de 2007. Segundo Figueiredo, a fora da Oposio depende do seu tamanho, mas tambm da sua posio no espectro ideolgico. A principal caracterstica da Oposio parlamentar ao governo Lula, que a diferencia da Oposio ao governo FHC, a sua posio central no espectro partidrio. Assim, os partidos que no participam da Coalizo de Governo no podem ser necessariamente identificados como Oposio, pois nem todos se definem como tal. Ou seja, aqueles que se posicionam como Oposio e que, de fato, desempenham o papel sistemtico de Oposio, por seu comportamento em Plenrio, sero tratados como Oposio. Em consequncia, Figueiredo identifica como Oposio ao governo FHC o PT e os demais partidos de esquerda e, no governo Lula, o PSDB e o PFL.295 Quanto s Coalizes, Figueiredo identifica a participao no Governo levando em conta apenas as posies ministeriais, mas tambm se os seus ocupantes fazem parte do Governo representando o partido a que pertencem.296 Vejamos o Quadro seguinte, contendo a composio partidria das Coalizes de Governo, com o evento que lhes deu origem e a sua durao:

293

Para a classificao dos Partidos como sendo da Coalizo de governo, utilizamos o excelente estudo de Argelina Cheibub Figueiredo, in Government Coalitions in Brazilian Democracy . Brazilian political Science Review, vol. 1, n. 2, jul-dez 2007, p. 182-216. 294 Para a classificao dos Partidos como sendo da Oposio, utilizamos o estudo de FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Instabilidade Poltica no Primeiro Governo Lula: Conflito Partidrio, Ideologia e Instituies. In LIMA, Maria Regina Soares de (Org.), Desempenho de Governos Progressistas no Cone Sul. Rio de Janeiro: Edies IUPERJ, 2008. 295 Ibid, p. 8-9 296 FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Government, op. cit., p. 187

148

QUADRO 12 COALIZES DE GOVERNO FHC E LULA (01/01/95 a 31/01/07) COALIZO / PRESIDENTE Cardoso I1 PARTIDO DO PRESIDENTE PSDB PARTIDOS DA COALIZO DATA DA COALIZO INCIO FIM EVENTO DE INCIO DA NOVA COALIZO

PSDB, PFL, PMDB, 01/01/95 25/04/96 Eleio presidencial e PTB legislativa Cardoso I2 PSDB PSDB, PFL, PMDB, 26/04/96 31/12/98 Entrada PPB PTB, PPB Cardoso II1 PSDB PSDB, PFL, PMDB, 01/01/99 05/03/02 Eleio Presidencial e PPB legislativa Cardoso II2 PSDB PMDB, PSDB, PPB 06/03/02 31/12/02 Sada do PFL Lula I1 PT PT, PL, PCdoB, 01/01/03 22/01/04 Eleio presidencial e PSB, PTB, PDT, legislativa PPS, PV Lula I2 PT PT, PL, PCdoB, 23/01/04 31/01/05 Entrada do PMDB e PSB, PTB, PPS, PV, sada do PDT PMDB Lula I3 PT PT, PL, PCdoB, 01/02/05 19/05/05 Sada do PPS PSB, PTB, PV, PMDB Lula I4 PT PT, PL, PCdoB, 20/05/05 22/07/05 Sada do PV PSB, PTB, PMDB Lula I5 PT PT, PL, PCdoB, 23/07/05 31/01/07 Entrada PP PSB, PTB, PP, PMDB Fonte: transcrito parcialmente de FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Government Coalitions in Brazilian Democracy. Brazilian political Science Review, vol. 1, n. 2, jul-dez 2007, p.190.

Dos 1038 Relatores designados para proferir parecer s proposies, 523 eram da Coalizo de Governo e 128 eram da Oposio. Os outros 387 Relatores no eram nem da Coalizo de Governo, nem da Oposio. No entanto, importante observar que os Partidos de fora da base do Governo que no eram da Oposio, ou seja, dos partidos de esquerda, estavam muito mais prximos ideologicamente dos partidos da base do Governo. Vejamos o seguinte grfico:

37%
Coalizo

51%

Oposio Fora da Coalizo e Oposio

12%

Figura 8 Grfico representativo do percentual de Relatorias, por Coalizo de Governo, Oposio e fora da Coalizo e Oposio, para todas as matrias aprovadas e rejeitadas.

149

Verifica-se, ao examinar a figura 8, que o nmero de relatorias conferidas Oposio extremamente pequeno, apenas 12% para toda a produo legislativa examinada. Isso significa que uma parcela significativa das proposies aprovadas e rejeitadas o foi com pareceres da Coalizo, sugerindo que h um controle da Coalizo de Governo sobre as relatorias de proposies que tramitam no mbito do Plenrio, como tambm das Comisses. Isso pode sugerir que a interferncia do Executivo no Legislativo no se d apenas no mbito do Plenrio, mas tambm das Comisses, em que a indicao das Relatorias feita por seus Presidentes. Na tabela 14, faz-se um detalhamento de quantas matrias foram relatadas pela Oposio nos projetos aprovados no Plenrio e no mbito das Comisses, de autoria do Executivo, Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico. Vejamos:
TABELA 14 PROPOSIES APROVADAS RELATADAS PELA OPOSIO 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) PLENRIO COMISSES Executivo 6 Legislativo 5 11 Judicirio MPU Executivo 2 Legislativo 25 30 Judicirio 2 MPU 1

TOTAL 41 Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora.

Os dados mostram que dentre as 147 proposies aprovadas, 41 matrias foram relatadas pela Oposio. Dentre as 71 proposies aprovadas em Plenrio, 11 foram relatadas pela Oposio, enquanto que das 76 proposies aprovadas nas Comisses, 30 receberam pareceres da Oposio. Vejamos os grficos seguintes com os percentuais:

15%
Coalizo de Governo Oposio

85%

Figura 9 Grfico representativo do percentual de Relatorias da Coalizo de Governo e da Oposio nas proposies aprovadas em Plenrio.

150

39%
Coalizo de Governo Oposio

61%

Figura 10 Grfico representativo do percentual de Relatorias da Coalizo de Governo e da Oposio nas proposies aprovadas nas Comisses.

Os percentuais acima mostram que o nmero de relatorias da Oposio nas proposies aprovadas nas Comisses muito superior s relatorias da Oposio nas proposies aprovadas em Plenrio, principalmente no que toca s matrias de autoria do prprio Legislativo. Isso parece significar que a Oposio consegue ser mais atuante nas Comisses, quando se trata de relatoria de proposio. Ao contrrio, em Plenrio prevalecem as relatorias da Coalizo de Governo, mesmo para projetos de autoria do Legislativo, o que pode sugerir que o Executivo tem um controle maior das matrias que so aprovadas em Plenrio, mas no tem o mesmo desempenho quando se trata das Comisses. Ao contrrio do Parlamento norte-americano, em que uma segunda relatoria somente conferida ao Parlamentar quando todos os outros membros da Comisso receberam a sua primeira relatoria, no Brasil, particularmente na Cmara dos Deputados, no h regra estabelecendo essa limitao, o que pressupe que as relatorias so conferidas pelos Presidentes das Comisses de forma discricionria, atendendo aos interesses dos Lderes Partidrios. Isso significa que um mesmo Parlamentar pode ser relator de uma infinidade de matrias, enquanto outros no conseguem sequer relatar matrias nas Comisses, ou relatam apenas 1 ou 2 em toda a Legislatura. Segundo Santos e Almeida, em estudo acerca da seleo de Relatores na Cmara dos Deputados, medida que aumentam ou o tamanho do partido na Comisso ou a sua taxa de fidelidade ao partido ou, ainda, o seu tempo de filiao ao partido, maior ser a probabilidade de o Deputado obter uma relatoria do projeto do Executivo.297 Analisando as proposies aprovadas e rejeitadas, verificou-se que a maioria dos Relatores recebeu apenas um projeto para proferir parecer, enquanto outros receberam de 10 a 30 projetos para relatar. Vejamos os Parlamentares detentores do maior nmero de relatorias:

297

SANTOS, Fabiano e ALMEIDA, Acir. Teoria Informacional..., op. cit., p. 724.

151

TABELA 15 NMERO DE RELATORIAS POR PARLAMENTAR 1 Sesso Legislativa Legislatura 95/99 (Projetos de Lei Ordinria) PARLAMENTAR RELATORIAS Nilson Gibson PSB* 28 Ibrahim Abi-Ackel PPB 14 Sandro Mabel PMDB 11 Manoel Castro PFL 10 Arnaldo Madeira PSDB 10 Rgis de Oliveira PFL 10 Jofran Frejat PPB 9 Jos Pimentel PT 9 Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora. OBS1: Quando houve mudana de partido, optou-se por colocar o ltimo partido do Parlamentar na Legislatura. OBS2: Embora os projetos tenham sido apresentados na 1 Sesso Legislativa da Legislatura 95/99, este estudo acompanhou a tramitao das proposies at 30/05/2009, logo, o nmero de relatorias refere-se ao perodo de 15 de fevereiro de 1995 a 30/05/2009, data limite desta pesquisa.

Um fato importante, que deve ser registrado, o de que muitas vezes um determinado Parlamentar, mesmo no fazendo parte da Coalizo de Governo ou at mesmo fazendo parte da Oposio, possui grande credibilidade dentro do Congresso que o capacita para receber uma relatoria, por ser um especialista no assunto. o caso da Deputada Maria da Conceio Tavares, da Oposio, que foi relatora diversas vezes na Comisso de Finanas e Tributao, porque era especialista na matria financeira e tributria. J o Deputado Ibrahim Abi-Ackel, pertencente Coalizo de Governo, era o Relator da Subcomisso de matria penal, tendo relatado a maioria dos projetos na rea de Direito Penal. Esse comportamento de distribuio de Relatorias na Cmara dos Deputados acaba por contribuir para centralizar o poder informacional nas mos de poucos Parlamentares, denominados notveis, em detrimento da maioria do corpo legislativo. Como no h um sistema de senioridade no Brasil, importante para a consolidao de carreiras dedicadas ao Legislativo, esse comportamento pode ser a explicao para a baixa taxa de especializao nas Comisses brasileiras. No entanto, essa matria necessita de um estudo mais sistemtico para concluses mais consistentes.

4.2.7 Produo Legislativa: instrumentos regimentais


No curso do processo legislativo, h vrios instrumentos regimentais que podem ser utilizados para auxiliar na aprovao ou rejeio de matria legislativa. O instrumento mais conhecido pela literatura a urgncia urgentssima, muito utilizada pelo Governo, mas tambm pelo Legislativo, conforme demonstrado acima. Entretanto, h uma srie de outros instrumentos 152

que so utilizados, mas s vezes ignorados nesse processo. Nesse sentido, foram identificados os seguintes instrumentos regimentais na tramitao das proposies examinadas:298: a apensao de proposio, a desapensao, a redistribuio, a audincia, a questo de ordem, o recurso contra poder conclusivo, dentre outros. Esses instrumentos foram utilizados 148 vezes pelos Parlamentares, por meio de requerimento. Os principais dentro do processo legislativo so a urgncia urgentssima e a apensao e a desapensao de matria. Desses, 60 foram utilizados pela Coalizo de Governo para aprovar matria, principalmente o instrumento da urgncia urgentssima, e 29 foram utilizados para rejeitar matria. Em outras palavras, o Governo utilizou-se de instrumentos regimentais como a urgncia urgentssima e a apensao para auxiliar na aprovao e na rejeio de proposies. Quanto Oposio, utilizou apenas 8 instrumentos regimentais para aprovar matria e 2 para rejeitar matria. No caso da urgncia, o processo de deliberao torna-se mais clere, contribuindo para a aprovao da matria. No caso da apensao, a proposio do Executivo pode estar, por exemplo, iniciando a tramitao na Casa e vir a ser apensada a outra que est pronta para a ordem do dia de Plenrio, com todos os pareceres, pois o Regimento Interno assim o permite. Esse procedimento acelera a tramitao da proposio que no mais precisar passar pelas Comisses, pois os pareceres do projeto principal estendem-se proposio apensada. Assim, esse instrumento auxilia na aprovao ou rejeio da matria. Vejamos:
10%

Coalizo Oposio

90%

Figura 11 Grfico representativo do percentual de instrumentos regimentais utilizados por Coalizo de Governo e Oposio.

Verifica-se, pelos dados acima, que a Coalizo de Governo utilizou-se da maioria dos instrumentos regimentais disponveis, ao contrrio da Oposio. Cabe aqui ressaltar que o instituto do Recurso contra poder conclusivo um dos instrumentos menos utilizados. Isso
298

V. subitem 3.6.2.3 (Distribuio s Comisses).

153

acontece porque no h a obrigatoriedade de se colocar o Recurso na pauta de Plenrio. Como dito anteriormente, cabe ao Presidente da Casa, juntamente com os Lderes, decidir quais as matrias integraro a pauta de Plenrio. Como no h dispositivo regimental que obrigue o Presidente a colocar esses Recursos na pauta, eles so apresentados e ficam esquecidos, ou seja, as matrias legislativas pendentes da deliberao do Recurso contra poder conclusivo de Comisso so informalmente engavetadas. Assim, essas matrias objeto de recurso acabam por ficar no limbo e a efetividade do recurso torna-se praticamente nula.

4.2.8 Consideraes finais


Examinamos neste Captulo a Produo Legislativa do Parlamento, dividida entre uma produo positiva, aquela em que a proposta foi aprovada nas duas Casas ou pelo menos em uma das Casas do Congresso, transformada em norma jurdica ou no, e a produo negativa, aquela em que o Parlamento obstou a aprovao da matria, arquivando-a definitivamente. Verificamos que praticamente 30% dos projetos de lei ordinria apresentados no mbito da Cmara dos Deputados (e isso inclui todas as proposies apresentadas por Deputados, Executivo, Judicirio, Ministrio Pblico e aquelas aprovadas no Senado Federal), no perodo examinado, foram aprovadas ou rejeitadas. A partir da, procuramos testar a hiptese de produo significativa nas Comisses, de vrias formas: comparando os dados das Comisses com o Plenrio, detalhando o tipo de aprovao e rejeio, verificando o montante de alteraes promovidas nas proposies aprovadas, verificando quantas matrias tramitaram em regime de urgncia, examinando a autoria das proposies e onde a aprovao de matrias de autoria do Executivo e Legislativo mais expressiva, tratando das relatorias e separando-as por Coalizo de Governo e Oposio, bem como dos instrumentos regimentais utilizados para auxiliar na aprovao ou rejeio de matria legislativa. Dessa forma, ao nos debruarmos sobre as atividades das Comisses, procuramos mostrar, com os dados examinados, que h um intenso trabalho no mbito das Comisses que necessita de estudo mais detalhado, em que se discuta qual a importncia desses rgos no processo decisrio brasileiro.

154

CONCLUSO
Neste trabalho, procuramos enfatizar o papel das Comisses no processo decisrio brasileiro. Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, uma importante inovao foi introduzida no processo de formao das leis, quando se delegou s Comisses a competncia para discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do Regimento, a deliberao do Plenrio.299 Essa nova competncia, denominada poder conclusivo das Comisses na Cmara dos Deputados e poder terminativo das Comisses no Senado Federal, provocou a descentralizao dos trabalhos no Parlamento brasileiro, quando a aprovao e a rejeio de matrias no ocorrem apenas no Plenrio, mas tambm no mbito das Comisses. A diferena marcante entre este trabalho e as pesquisas existentes sobre produo legislativa o foco no poder conclusivo / terminativo, como tambm nas proposies iniciadas pelo Legislativo, a par das proposies de autoria do Executivo. Nesse sentido, as Comisses passaram a exercer um novo papel no Parlamento, de rgos consultivos para rgos deliberativos, e, em consequncia, vm aos poucos ocupando um lugar importante no cenrio poltico. A novidade vem ento transformando as Comisses brasileiras, que no podem mais ser consideradas fracas, haja vista o novo papel que vm desempenhando nestes ltimos vinte anos. Se, por um lado, elas no possuem a fora das Comisses norteamericanas, que podem modificar e engavetar proposies sem qualquer controle do Executivo, embora, a partir de 1970, esse poder haja sido reduzido pela possibilidade de retirada da proposio das Comisses por meio da discharge petition ou por meio do calendar Wednesday procedures, as Comisses brasileiras possuem o poder de aprovar e rejeitar proposies, sem a necessidade de deliberao do Plenrio, poder que as Comisses norte-americanas no tm, embora seja possvel a retirada da proposio das Comisses por meio do recurso ou da urgncia. Essa denominao das nossas Comisses como fracas, semelhante ao caso da Inglaterra, estaria ultrapassada, pois atualmente temos um Sistema de Comisses deliberantes, que alteram as proposies, as aprovam ou as rejeitam, e at mesmo as engavetam, o que por si s descartaria a possibilidade de consider-las fracas, em face do poder conclusivo/terminativo de que dispem, introduzido pela Carta.

299

CF, art. 58, 2, inciso I.

155

Diante desse novo panorama, o nosso objetivo foi examinar a produo legislativa das Comisses, em contraposio ao Plenrio, de forma a testar a hiptese de que h produo legislativa significativa nas Comisses. Para isso, escolhemos a 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (95/99), perodo compreendido entre 15 de fevereiro de 1995 a 14 de fevereiro de 1996 (esse perodo alcana eventuais prorrogaes ou convocaes extraordinrias), correspondente, em grande parte, ao primeiro ano do Governo Fernando Henrique Cardoso. Diversas foram as razes para essa escolha: no primeiro ano da Legislatura que o maior nmero de proposies apresentado; alm disso, o perodo rene o maior nmero de resultados (projetos aprovados e rejeitados); e no houve interferncia das Medidas Provisrias nesse perodo, pois elas tramitavam no mbito do Congresso Nacional. Optamos, ainda, por analisar apenas projetos de lei ordinria, haja vista que apenas estes tramitam sob o poder conclusivo / terminativo das Comisses. Construdo o Banco de Dados de Produo Legislativa e analisadas as informaes, obtivemos os seguintes resultados: primeiro, dos 1525 projetos de lei ordinria apresentados na Cmara dos Deputados no perodo examinado, apenas 28,6% deles foram aprovados ou rejeitados no Parlamento, pelas duas Casas do Congresso ou individualmente, totalizando 436 projetos. Desses, 147 foram aprovados e 289 foram rejeitados. A matria rejeitada nas Comisses foi 91% superior matria rejeitada em Plenrio, valor significativo numericamente, enquanto que a matria aprovada foi 6,5% maior nas Comisses. Esses dados confirmam a hiptese de produo significativa nas Comisses, em comparao com o Plenrio, tanto para a produo positiva, quanto para a produo negativa. A par da importncia numrica, procuramos analisar se as matrias aprovadas nas Comisses tinham relevncia temtica, similar s matrias aprovadas em Plenrio. No entanto, no nos foi possvel aprofundar, neste trabalho, essa discusso. No obstante isso, levantamos algumas questes a respeito do assunto, que podem auxiliar em futuras pesquisas: verificamos que as proposies referentes ao mesmo assunto foram aprovadas nas duas instncias decisrias, como, por exemplo, matrias administrativas (transformao de cargos, gratificao, etc.), matrias tributrias, assuntos relacionados a direito penal, trabalhista e previdencirio, dentre outros. Alm disso, proposies de autoria do Poder Executivo foram aprovadas no mbito do Plenrio e das Comisses, embora em nmero menor. De outra parte, matrias que aparentemente no seriam consideradas relevantes, como a denominao de rodovias, por exemplo, foram aprovadas em Plenrio, com urgncia, e nas Comisses, sob o poder conclusivo / terminativo. Esses aspectos nos permitem supor que podem ter sido aprovadas matrias 156

relevantes ou no no Plenrio, como tambm nas Comisses. Se isso ocorreu, a produo legislativa das Comisses no teria apenas importncia numrica, mas igualmente importncia temtica, similar de Plenrio. Observou-se, ainda, que a descentralizao do padro decisrio, promovida pela Constituio de 1988, surtiu efeitos na produo legislativa. Quanto s proposies aprovadas, a repartio entre Plenrio e Comisses restou parecida (aprovao 6,5% maior nas Comisses), mostrando uma maior independncia das Comisses, que aprovam matria legislativa sem a deliberao do Plenrio. Quanto s proposies rejeitadas, h uma preponderncia das Comisses (91% superior), o que sugere que as Comisses brasileiras possuem um papel importante no que toca sustao de matrias legislativas, quando bloqueiam matrias indesejadas. Segundo, analisamos se houve alterao nas matrias aprovadas e se essas alteraes foram acompanhadas, em igual medida, de veto do Poder Executivo, parcial ou total. Verificamos que das 61 proposies aprovadas no Plenrio e enviadas sano, 48 foram alteradas pelo Legislativo e transformadas em norma jurdica, mas apenas 12 sofreram veto e 35 no. Nas Comisses, das 76 proposies aprovadas, 40 foram enviadas sano. Dessas, 29 foram aprovadas com alterao, mas apenas 3 foram vetadas parcialmente e 5 foram vetadas totalmente, ou seja, 8 sofreram veto e 21 no. Verificou-se que o fato de o Parlamento haver promovido alteraes no significou, no perodo examinado, a aposio de veto na mesma medida. Isso pode sugerir que h um intenso processo de negociao que se desenrola no interior do Congresso Nacional, entre Executivo e Legislativo e, nesse caso, o Legislativo poderia estar exercendo um papel agregador e aperfeioador das propostas legislativas, o que tornaria o veto desnecessrio. Assim, o Legislativo alterou a maioria das proposies aprovadas, 76% delas, sendo que o percentual de alteraes em Plenrio e nas Comisses praticamente o mesmo. Essas alteraes foram feitas, em sua maioria, por meio de substitutivo, instrumento destinado a alterar substancialmente ou formalmente uma proposio. Embora no tenha sido objeto deste estudo a anlise detalhada das alteraes promovidas, h alguns aspectos importantes a serem ressaltados: se o instrumento que foi utilizado pelo Legislativo para alterar os projetos de lei foi o substitutivo e se ele comumente utilizado para alterar substancialmente uma proposio, podemos supor, caso se comprove que as alteraes foram substanciais, que o Legislativo exerce um papel muito mais importante que aquele j observado pela literatura. Os Parlamentares talvez 157

no sejam to pouco participativos como se apregoa mas, ao contrrio, participem ativamente do processo legislativo influenciando a legislao. Por outro lado, procedendo-se anlise das proposies aprovadas por autoria, restou claro que h matrias de interesse do Executivo, como as referentes rea econmica e administrativa, e matrias de interesse do Legislativo, como as matrias trabalhista, eleitoral, sindical, referentes a direito penal, direitos individuais, meio-ambiente, sade e assistncia social. Observou-se, ainda, no que toca s proposies de interesse do Legislativo, cuja aprovao no gerou impacto financeiro, no haver o Executivo interferido na sua aprovao. Quanto produo negativa, verificou-se que, na Cmara dos Deputados, 63% das proposies foram rejeitadas pelas Comisses de mrito, 28% pela Comisso de Finanas e Tributao e 9% pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, quando aprovaram pareceres pela inadequao financeira e oramentria e pela inconstitucionalidade e/ou injuridicidade da matria, respectivamente. O percentual considervel de rejeio na Comisso de Finanas e Tributao sugere estar essa Comisso funcionando como um filtro para matrias que aumentem a despesa pblica, por exemplo. Outro aspecto importante revela-se quando, no caso de rejeio de matrias, as Comisses usam a estratgia de rejeitar o parecer do Relator, nomeando outro para redigir o parecer vencedor. Verificam-se, claramente, neste caso, aspectos da Teoria Partidria, quando a vontade da maioria prevalece sobre a vontade do Relator. De outra parte, muitos dos pareceres aprovados foram dos Relatores originais, o que evidencia aspectos da Teoria Informacional, quando os Relatores fizeram uso estratgico da informao, influenciando as decises finais da Comisso. Terceiro, quanto urgncia, verificou-se que a maioria das matrias, 91%, tramitou em regime de urgncia urgentssima no Plenrio, requerida pelos Lderes Partidrios, em outras palavras, no foram apenas matrias de interesse exclusivamente do Executivo que tramitaram em regime de urgncia, mas tambm matrias de interesse do Legislativo. Assim, se a maioria das matrias de Plenrio tramitou em regime de urgncia, independente da autoria, isso pode sugerir que a urgncia configura instrumento legislativo destinado, principalmente, a incluir matria na pauta de Plenrio, de utilizao tanto do Executivo, quanto do Legislativo. De outra parte, a maioria das matrias aprovadas tramitou no Legislativo sem urgncia, ou seja, 65 proposies (44% delas) tramitaram em regime de urgncia e 82 proposies (56% delas) tramitaram sem urgncia, a maioria nas Comisses. Logo, a pauta de Plenrio foi 158

praticamente toda composta de matrias com urgncia, ditadas pelo Presidente da Casa, ouvidos os Lderes. Quanto s Comisses, os Presidentes daqueles colegiados ditaram a prpria pauta de deliberaes, mostrando um intenso trabalho legislativo. Note-se que o Parlamento norte-americano tem algumas regras parecidas com as nossas, como a apresentao ilimitada de proposies, a distribuio mltipla s Comisses, o fato de o trabalho naqueles colegiados configurar o corao do processo legislativo, com a possibilidade de realizar audincias, oferecer emendas, reescrever o projeto, etc. H, ainda, um instrumento na House, muito parecido com a nossa urgncia, porque suspende os procedimentos normais de Plenrio, denominado Suspension-of-the-rules procedure, que necessita de 2/3 dos votos dos membros daquela Casa para a suspenso das formalidades, para projetos com custo estimado abaixo de 100 milhes de dlares. Esse instrumento tem sido muito utilizado no Parlamento norte-americano, assim como a urgncia urgentssima no Parlamento brasileiro. Quarto, quanto autoria das proposies, verificou-se que o maior nmero de projetos de lei aprovados de autoria do Legislativo, seguido pelo Executivo, Judicirio e Ministrio Pblico. Grande parte das proposies de autoria do Executivo foi aprovada em Plenrio, ao contrrio das proposies de origem do Legislativo, em que a maioria foi aprovada nas Comisses. No entanto, isso no significou que no houve aprovao de projetos de autoria do Legislativo em Plenrio, ao contrrio, o nmero de projetos aprovados em Plenrio de autoria do Legislativo praticamente idntico ao nmero de projetos de autoria do Executivo (34 do Legislativo contra 35 do Executivo), mostrando uma produo significativa do Legislativo em Plenrio, como tambm nas Comisses. Quinto, no que toca s relatorias, verificou-se que o nmero de relatorias conferidas Oposio foi extremamente pequeno, apenas 12% para toda a produo legislativa examinada, contra 51% da Coalizo de Governo e 37% de partidos que no integravam nem a Coalizo, nem a Oposio. Separando por instncia decisria, a Oposio relatou 15% apenas das proposies aprovadas em Plenrio e 39% da produo positiva das Comisses. Os percentuais mostraram que o nmero de relatorias da Oposio nas proposies aprovadas nas Comisses foi muito superior s de Plenrio, principalmente quanto s matrias de autoria do prprio Legislativo. Os dados sugerem que o Executivo tem um controle maior das matrias aprovadas em Plenrio, mas no tem o mesmo desempenho quando se trata das Comisses.

159

Sexto, quanto aos instrumentos regimentais utilizados para aprovao e rejeio de matria, verificou-se que a maioria deles (urgncia urgentssima e apensao, por exemplo) foi usado pela Coalizo de Governo para auxiliar na aprovao e rejeio de matria legislativa. Por fim, o exame comparado dos Parlamentos norte-americano e brasileiro restou extremamente importante. Inicialmente, verificamos que houve mudanas significativas no processo legislativo norte-americano a partir da dcada de 70: a abertura das sesses das Comisses para o pblico, o enfraquecimento do princpio da Seniority (com a eleio dos Presidentes de Comisso e subcomisso por votao secreta) e a institucionalizao das subcomisses, tudo isso contribuiu para reduzir a autoridade dos Presidentes de Comisso. Verificamos, ainda, que a par do bem desenvolvido processo legislativo norte-americano, o processo brasileiro caracteriza-se igualmente pela sua complexidade, em que vrias fases se sucedem e o processo de emendamento extremamente amplo e democrtico, com possibilidades regimentais que auxiliam na aprovao e rejeio de proposies. De outra parte, ao analisar as tramitaes das proposies, verificamos que muito est por se fazer no Legislativo brasileiro. Em que pese discusso sobre uma ampla reforma poltica no sistema de representao, torna-se importante discutir a necessidade de mudanas institucionais relacionadas organizao do Parlamento. Examinando o trmite regimental em sua prtica legislativa, verificou-se haver algumas falhas no processo legislativo, as quais impedem que as proposies sigam o seu curso normal, paralisando a tramitao de matrias por muitos anos e prejudicando o andamento dos trabalhos legislativos. A primeira dessas falhas, que paralisa os trabalhos nas Comisses, o fato de a durao do mandato dos Presidentes de Comisso e seus vices na Cmara dos Deputados equivaler ao perodo de um ano.300 Some-se a isso o fato de os membros da Comisso no serem detentores de mandato fixo, podendo os Lderes indicar Mesa os membros da bancada para compor as Comisses e, a qualquer tempo, substitu-los. Assim, o Parlamentar poder integrar uma Comisso por um dia e ser substitudo no outro ou integrar a Comisso pelo tempo mximo de um ano, similar ao mandato da presidncia da Comisso.301 Essa durao to curta dos mandatos dos membros da Comisso, como tambm de seus Presidentes, paralisa os trabalhos legislativos, gerando inmeros prejuzos, uma vez que a substituio de Relatores rotineira. Apenas para exemplificar, uma proposio poder ter vrios Relatores designados em apenas uma Comisso.
300 301

RICD, art. 39. RICD, art. 10 c/c art. 28.

160

A sugesto seria um mandato de dois anos para a Presidncia das Comisses e seus membros, como ocorre com as Mesas das Casas Legislativas, o que evitaria esse rodzio de relatores e aumentaria a especializao nas Comisses, haja vista que certo grau de estabilidade essencial para isso. Outro problema referente ao processo legislativo, particularmente na Cmara dos Deputados, a possibilidade de desarquivamento de proposio no incio da Legislatura. 302 Esse instituto do desarquivamento causa uma perda de tempo enorme na tramitao legislativa. As proposies so arquivadas ao final da Legislatura, depois desarquivadas no incio da Legislatura subsequente e, at retornarem sua tramitao normal, vrios meses restaram perdidos. Assim, muitas matrias aprovadas nas Comisses terminaram arquivadas ou prejudicadas no Senado, em face da demora na aprovao de projetos na Cmara. A maioria das proposies, no perodo examinado, tramitou de trs a oito meses no Senado Federal e de dois a 15 anos na Cmara. Seria melhor que as regras fossem as mesmas na Cmara e no Senado, ou seja, o arquivamento ocorrer apenas ao final de duas Legislaturas, com a possibilidade de uma prorrogao, como ocorre no Senado.303 Examinando os Bancos de Dados das Casas Legislativas, verificou-se no estarem as informaes acessveis aos cidados, porque, embora a ficha de tramitao contenha todos os dados referentes tramitao da proposio, essas informaes no so inteligveis, em face da complexidade do processo legislativo. Ademais, uma tramitao complexa, em que se exige, para aprovao da proposio, a tramitao pelo menos pelas duas Casas do Congresso, o acesso a essas tramitaes complicado, haja vista ser necessrio acessar Bancos de Dados distintos, tornando-se um verdadeiro quebra-cabea para o usurio e/ou pesquisador. Diante disso, sugerese a criao de um Banco de Dados nico do Congresso Nacional, em que cada Casa seria responsvel pelas suas informaes, e no qual o usurio pudesse obt-las de uma s vez, de maneira clara, com a disponibilizao da tramitao completa, mas tambm de uma tramitao resumida e explicativa, contendo apenas as informaes mais importantes, o que tornaria a ficha de tramitao legislativa mais acessvel aos cidados. Por fim, um dos maiores problemas a se resolver refere-se pauta de Plenrio. O instituto da urgncia, conforme examinado, utilizado para a maioria das proposies aprovadas em Plenrio, tornou-se um instrumento regimental para incluir matria em pauta. Isso no seria to
302 303

RICD, art. 105, pargrafo nico. RISF, art. 332.

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necessrio se o Legislativo brasileiro adotasse um calendrio legislativo, similar ao calendrio norte-americano, em que as matrias seriam distribudas por dia determinado durante o ms. Esse instrumento resolveria o problema do recurso, ao se criar um dia determinado para apreciao desse instrumento regimental, praticamente incuo atualmente, pela inexistncia de regra que obrigue a sua incluso em pauta. Resolveria, ainda, o problema das Emendas do Senado a projetos da Cmara, atualmente paralisadas nessa Casa do Congresso Nacional. Em concluso, procuramos neste trabalho analisar as atividades das Comisses, em comparao com o Plenrio, de forma a mostrar que as Comisses brasileiras vm exercendo um novo papel no processo decisrio. De Comisses aparentemente fracas, temos Comisses deliberantes, altamente produtivas. De parlamentares fracos e pouco participativos, temos um Legislativo com produo legislativa significativa, levada a efeito no somente no Plenrio, mas tambm nas Comisses. Muitas questes, certamente, merecem ser objeto de maior aprofundamento, particularmente para que tenhamos um Legislativo fortalecido e cnscio da sua importncia no cenrio poltico e, consequentemente, para o fortalecimento da democracia.

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ANEXO I
DETALHAMENTO DAS PROPOSIES APROVADAS EM PLENRIO PROPOSIO EMENTA (ASSUNTO) Proposies aprovadas sem alterao e TNJR Altera a redao do 1, do art. 52, da Lei 8078/90 (determinando que as multas de mora decorrentes do inadimplemento de obrigaes no seu termo no podero ser superiores a 2% do valor da prestao) Dispe sobre a transferncia do controle acionrio da Companhia Siderrgica da Amaznia SIDERAMA Dispe sobre a exportao de bens sensveis e servios diretamente vinculados (considerando bens sensveis os bens de aplicao blica, os bens de uso pblico e os bens de uso na rea nuclear, qum. e biol.) Altera dispositivos do Cdigo Penal (incluindo dispositivos que qualificam como crime o roubo, furto, receptao, remarcao, desmanche e transporte de veculos para outras regies do Pas e exterior) Denomina Rodovia Ingo Hering o trecho federal da BR 470, compreendido entre a cidade de Navegantes e a divisa SC/RS, no Estado de Santa Catarina D nova redao Lei 6880/80 Estatuto dos Militares (revogando o dispositivo que autorizava o militar a exercer cargo pblico, cujas funes sejam de magistrio; e estabelecendo que todo militar que exercer cargo ou emprego pblico permanente ser imediatamente demitido ex-officio e transferido para a reserva no remunerada) Fixa o efetivo da Polcia Militar do DF (aumentando o efetivo da PM em 4155 policiais militares) Ratifica a recriao do Fundo de Administrao do Hospital das Foras Armadas Ratifica o Fundo de Defesa da Economia Cafeeira FUNCAF, na forma do disposto no art. 6 da Lei 8173/91. Cria gratificao temporria devida aos servidores ocupantes do cargo de patrulheiro rodovirio federal (estabelecendo que a gratificao temporria devida aos patrulheiros rodovirios ser paga no percentual de 14% calculada sobre o vencimento bsico) Ratifica o Fundo de Imprensa Nacional, o Fundo de Preveno, Recuperao e de Combate s Drogas de Abuso e o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos Dispe sobre o desmembramento e a reorganizao da carreira da Polcia Civil do Distrito Federal, fixa remunerao de seus cargos ALTERAO

PL 259/95 urgncia PL 276/95 *(PE) urgncia PL 719/95 (PE) urgncia PL 725/95 (PE)

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PL 978/95 (PE) urgncia PL 1087/95 (PE) urgncia

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PL 1230/95 (PE) urgncia PL 1235/95 (PE) urgncia PL 1285/95 (PE) urgncia PL 1318/95 (PE) urgncia PL 1352/95 (PE) urgncia PL 1353/95 (PE) urgncia

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Proposio aprovada sem alterao, vetada parcialmente e TNJR PL 1369/95 Dispe sobre a administrao da rea de proteo ambiental APA da -***(SF) Bacia do Rio So Bartolomeu, localizada no DF urgncia Proposies aprovadas com alteraes e TNJR PL 10/95 Dispe sobre a instituio do ano de 1995, como o Ano Zumbi dos Emenda na Cmara urgncia Palmares, em homenagem ao tricentenrio de sua morte PL 102/95 Acrescenta 4 ao art. 457 da CLT, para excluir do salrio do Substitutivo na Cmara urgncia trabalhador rural liberalidades concedidas nas condies que menciona PL 121/95 Dispe sobre a distribuio de efetivo da aeronutica em tempo de paz Emenda substitutiva na (PE) Cmara urgncia

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DETALHAMENTO DAS PROPOSIES APROVADAS EM PLENRIO (continuao) PROPOSIO EMENTA ALTERAO (ASSUNTO) Proposies aprovadas com alteraes e TNJR PL 154/95 Dispe sobre os vencimentos dos membros do MPU Emenda na Cmara ****(MPU) urgncia PL 194/95 Altera a redao dos arts. 12 e 53 da Lei 6815/80 Situao jurdica Emendas na Cmara urgncia do estrangeiro no Brasil (determinando que o prazo de validade do visto de turista ser de at 5 anos e proporcionar mltiplas entradas no Pas, com estadas no excedentes a 90 dias, prorrogveis por igual perodo, totalizando o mximo de 180 dias por ano PL 199/95 Dispe sobre o valor do salrio mnimo, altera dispositivos das Leis Substitutivo na Cmara (PE) 8212 e 8213, ambas de 1991 urgncia PL 200/95 Dispe sobre a proteo da propriedade intelectual de programas de Substitutivo na Cmara (PE) computador, sua comercializao no Pas Emendas no Senado urgncia PL 330/95 Dispe sobre a regulamentao do profissional de educao fsica e Substitutivo na Cmara urgncia cria seus respectivos Conselhos Federal e Regionais PL 335/95 D nova redao ao art. 89 da Lei 7210/84 Lei de Execuo Penal Subemenda substitutiva urgncia (determinando que as penitencirias de mulheres sejam dotadas de na Cmara seo para gestantes e parturientes e de creches para os menores cuja Emendas no Senado responsvel esteja presa) PL 426/95 Altera dispositivos da Lei 5540/68, da Lei 6420/77, da Lei 7177/83, Emenda de redao (PE) que regulamentam o processo de escolha dos dirigentes universitrios urgncia PL 532/95 Autoriza o Poder Executivo a utilizar estoques pblicos de alimentos Substitutivo na Cmara (PE) no combate fome e misria urgncia PL 534/95 Anistia dbito dos eleitores que deixaram de votar nas eleies de 3 de Substitutivo na Cmara urgncia outubro e 15 de novembro de 1992 e 1994 PL 605/95 Altera a redao do art. 8 da Lei 9034/95, que dispe sobre a Emenda na Cmara utilizao de meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por organizaes criminosas PL 610/95 Dispe sobre proteo de testemunha de crime Substitutivo na Cmara urgncia PL 622/95 Altera a Lei 6404/76 Sociedades por aes (Objetivando facilitar a Substitutivo na Cmara urgncia abertura de capital pelas empresas, assim como reforar os direitos dos acionistas minoritrios, especialmente os possuidores de aes sem voto ou com voto restrito) PL 637/95 Altera os artigos 128 e 130 da Lei 8213/91 benefcios da Previdncia Substitutivo na Cmara urgncia Social (estabelecendo o rito sumrio e iseno de custas s aes judiciais que tiverem por objeto matria previdenciria; fixando critrios para pagamento de crdito previdencirio e extinguindo o precatrio) PL 667/95 Autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro aos Substitutivo na Cmara urgncia municpios que institurem programas de renda mnima associados a Substitutivo no Senado aes scio-educativas PL 686/95 Altera o nome do aeroporto internacional de Braslia para aeroporto Emenda na Cmara urgncia Juscelino Kubitschek PL 726/95 Altera dispositivos do Cdigo Penal (visando facilitao de cobrana Emendas na Cmara (PE) de multa criminal, afastando obstculos que, presentemente, tm conduzido prescrio essa modalidade de sano) PL 821/95 Dispe sobre a organizao dos servios de telecomunicaes, a Substitutivo na Cmara urgncia criao e funcionamento de um rgo regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda 8/95

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DETALHAMENTO DAS PROPOSIES APROVADAS EM PLENRIO (continuao) PROPOSIO EMENTA ALTERAO (ASSUNTO) Proposies aprovadas com alteraes e TNJR PL 869/95 Dispe sobre o reconhecimento como mortas de pessoas desaparecidas Emenda de redao na (PE) em razo de participao, ou acusao de participao, em atividades Cmara urgncia polticas, no perodo de 2 de setembro de 1961 a 15 de agosto de 1979 (estabelecendo que a indenizao famlia consistir no pagamento de valor nico igual a trs mil reais, multiplicado pelo nmero de anos correspondente expectativa de sobrevida do desaparecido poltico) PL 929/95 Altera os artigos 132, 203 e 207 do Cdigo Penal (Define como crimes Emenda substitutiva na urgncia condutas que favorecem ou configuram trabalho forado e escravo) Cmara PL 1059/95 Cria as carreiras dos servidores do Poder Judicirio, fixa os valores de Emendas na Cmara ** (PJ) sua remunerao (criando o adicional de padro judicirio APJ, as urgncia funes comissionadas, escalonadas de FC-1 a FC-10, e a gratificao de atividade judiciria GAJ) PL 1088/95 Autoriza a criao de subsidiria da ELETROBRS (procedendo ao Emendas na Cmara (PE) desmembramento da Light) urgncia PL 1156/95 Regulamenta o inciso XII, parte final, do artigo 5 da Constituio Substitutivo na Cmara (PE) Federal (possibilitando a realizao de escuta telefnica atravs da urgncia quebra de sigilo e da interceptao das comunicaes telefnicas, quando se tratar de investigao criminal, desde que autorizadas por juiz) PL 1178/95 Autoriza a Unio a delegar aos Estados da Federao e ao Distrito Emenda substitutiva (PE) Federal a administrao e explorao de rodovias, de trechos de aglutinativa na Cmara urgncia rodovias, ou de obras rodovirias federais Emendas no Senado PL 1229/95 Altera a Lei 7565/86, para incluir hiptese de destruio de aeronave Substitutivo na Cmara (PE) (estabelecendo que esgotados os meios coercitivos legalmente urgncia previstos, a aeronave ser classificada como hostil, ficando sujeita medida de destruio ou desmanche, criando a Lei do Abate) PL 1240/95 Altera os artigos 1 e 20 da Lei 7716/89, que define os crimes Emenda substitutiva urgncia resultantes de preconceito de raa ou cor, e acrescenta ao art. 140 do Cdigo Penal PL 1265/95 Acrescenta pargrafo nico ao art. 10, dispe sobre a aplicao dos Substitutivo na Cmara urgncia arts. 49, 56, incisos III e IV e 57, inciso III, da Lei 9096/95 Partidos Polticos e d nova redao ao 1 do art. 1 da Lei 1533/51 PL 1275/95 Dispe sobre o servio voluntrio Emenda na Cmara urgncia PL 1286/95 Dispe sobre a criao de cargos efetivos de Agentes Penitencirios na Substitutivo na Cmara (PE) Carreira Policial Civil do DF urgncia PL 1325/95 Dispe sobre a criao do Cadastro Nacional de Registro e Proteo Substitutivo na Cmara urgncia no 2 de Cultivares CNRPC, institui o direito de proteo de cultivares Emendas no Senado turno CD PL 1409/96 Autoriza o Poder Executivo a contratar com a ITAIPU pagamento de Emendas na Cmara (PE) dbito junto ao Tesouro Nacional com ttulos da dvida externa urgncia brasileira, no valor correspondente a at cento e quarenta milhes de dlares dos EUA PL 1435/96 Autoriza o Poder Executivo a doar estoques pblicos de alimentos, nas Emendas na Cmara (PE) condies que menciona urgncia PL 1487/96 Dispe sobre prorrogao de prazo para renovao de certificado de Emendas na Cmara urgncia entidades de fins filantrpicos e de recadastramento junto ao Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS e anulao de atos emanados do INSS, contra instituies que gozavam de iseno da contribuio social, pela no-apresentao do pedido de renovao do certificado em tempo hbil

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DETALHAMENTO DAS PROPOSIES APROVADAS EM PLENRIO (continuao) PROPOSIO EMENTA ALTERAO (ASSUNTO) Proposies aprovadas com alteraes e TNJR PL 1525/96 Concede, a ttulo de indenizao decorrente de responsabilidade civil Substitutivo na Cmara (PE) da Unio, penso especial aos dependentes de Jos Ivanildo Sampaio urgncia de Souza constitucional Proposies aprovadas com alteraes, vetadas parcialmente e TNJR PL 180/95 Estabelece normas para a realizao das eleies municipais de 3 de Substitutivo na Cmara urgncia outubro de 1996 Emendas no Senado PL 233/95 Fixa a remunerao dos cargos em comisso e de natureza especial e Emenda na Cmara (PE) das funes de direo, chefia ou assessoramento que menciona urgncia PL 373/95 Autoriza o parcelamento do recolhimento de contribuies Substitutivo na Cmara urgncia previdencirias devidas pelas empresas concessionrias de servio pblico federal e a transao e remisso de dbitos PL 913/95 Altera a legislao do Imposto de renda das pessoas jurdicas Substitutivo na Cmara (PE) (reduzindo a alquota do IRPJ para 15%, possibilitando a deduo, urgncia para efeitos da apurao do lucro real e da base de clculo da contribuio social sobre lucro lquido, os juros pagos ou creditados a titular, scios ou acionistas, a ttulo de remunerao do capital prprio...) PL 1125/95 Dispe sobre a ordenao do transporte aquavirio Subemenda substitutiva (PE) na Cmara urgncia PL 1131/95 Altera a redao de dispositivos da Lei 8212/91 Seguridade Social Substitutivo na Cmara urgncia (estabelecendo a responsabilizao pessoal de servidores pblicos pelo pagamento de multas pelo descumprimento de dispositivos desta Lei, e a obrigatoriedade de apresentao de documentos relativos ao INSS quando pedido alvar de construo e de carta de habite-se junto autoridade municipal) PL 1153/95 Regulamenta o inciso VII, do 1, do art. 225, da Constituio Federal, Substitutivo na Cmara prioridade que estabelece procedimentos para o uso cientfico de animais PL 1159/95 Altera dispositivos da Lei 6354/76 relaes de trabalho de atleta Substitutivo na Cmara urgncia profissional de futebol e da Lei 8672/93 normas gerais sobre desporto (objetivando a extino do instituto do passe na legislao desportiva nacional, criando a Lei Pel) PL 1236/95 Altera a legislao do imposto de renda das pessoas fsicas Substitutivo na Cmara (PE) (estabelecendo que o saldo do imposto a pagar quando dividido em urgncia cotas ser acrescido de juros equivalentes taxa referencial do sistema especial de liquidao e de custdia SELIC, para ttulos federais) PL 1287/95 Dispe sobre a explorao do servio mvel celular e sobre Substitutivo na Cmara (PE) telecomunicaes por satlites (assegurando Unio o direito de urgncia cobrar pelas concesses ou permisses para explorao de servios de telecomunicaes e pelo uso de radiofrequncias) PL 1355/95 Reorganiza as classes da carreira policial federal, fixa a remunerao Emendas no Senado (PE) dos cargos que as integram urgncia Proposio aprovada com alteraes e vetada totalmente PL 600/95 Concede anistia de multas cominadas pelo TST a entidades sindicais Substitutivo na Cmara urgncia em virtude de sentena judicial Proposies aprovadas na Cmara e arquivadas no Senado PL 469/95 Estabelece medidas de proteo ao trabalho do menor Substitutivo na Cmara urgncia

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DETALHAMENTO DAS PROPOSIES APROVADAS EM PLENRIO (continuao) PROPOSIO EMENTA ALTERAO (ASSUNTO) Proposies aprovadas na Cmara e arquivadas no Senado PL 518/95 Dispe sobre a incidncia da COFINS, da CSLL e do PIS-PASEP nas Substitutivo na Cmara urgncia operaes de compra e venda de veculos automotores usados, realizados por pessoas jurdicas cujo objeto social principal a compra e venda de veculos PL 642/95 Redireciona recursos para o SUS Substitutivo na Cmara urgncia PL 1243/95 Dispe sobre a transferncia de recursos federais destinados aos Substitutivo na Cmara programas de alimentao escolar e do livro didtico e ao programa do leite PL 1354/95 Dispe sobre a remunerao da Polcia civil dos extintos Territrios -(PE) Federais urgncia PL 1417/96 Dispe sobre jogo de bingo Emenda na Cmara urgncia Proposies aprovadas na Cmara e tramitando no Senado PL 1210/95 Altera a redao da Lei 2004/53 Poltica nacional do petrleo Substitutivo na Cmara urgncia (definindo as atividades que constituem monoplio da Unio Federal; possibilitando a realizao de associao contratual com outras empresas que queiram faz-lo, regulamentando a CF e a EC 9) PL 1333/95 Dispe sobre a validade dos bilhetes de passagem no transporte Substitutivo na Cmara urgncia coletivo rodovirio de passageiros Proposies aprovadas na Cmara e retiradas no Senado pelo Executivo PL 533/95 D nova redao ao artigo 2 da Lei 8844/94 (Possibilitando -(PE) Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional utilizar-se do aparato urgncia administrativo e judicial da CEF para a recuperao dos crditos do FGTS) PL 724/95 Define os crimes de especial gravidade e altera dispositivos do Cdigo -(PE) Penal (incluindo dentre os crimes de especial gravidade o narcotrfico prioridade e a formao de quadrilha ou bandos armados) TOTAL: 71 Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora. * PE Proposies de autoria do Poder Executivo ** PJ Proposies de autoria do Poder Judicirio *** SF Proposies de autoria do Senado Federal **** MPU Proposies de autoria do Ministrio Pblico OBS: no caso de ter havido alterao na Casa revisora, consta deste quadro apenas aquela alterao que foi mantida pela Casa iniciadora.

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ANEXO II
DETALHAMENTO DAS PROPOSIES APROVADAS NAS COMISSES PROPOSIO EMENTA (ASSUNTO) Proposies aprovadas sem alterao e TNJR Dispe sobre a assuno, pela Unio, de operaes de crdito contratadas pela Companhia Estadual de Energia Eltrica CEEE junto a Bancos franceses, bem como de obrigaes previstas nos respectivos contratos comerciais, firmados para o financiamento da construo da Usina Termeltrica de Candiota III Unidade 1 Acrescenta inciso ao art. 473 da CLT (caracterizando como falta justificada, sem prejuzo do salrio, o trabalhador que comprovar a realizao de exame vestibular para ingresso em estabelecimento de ensino superior) Altera a Lei 8457/92 (criando um Conselho de Administrao para deliberar sobre matria administrativa da Justia Militar, conforme dispuser o regimento) Dispe sobre o exerccio do direito de queixa pela mulher Dispe sobre feriados (estipulando que so feriados civis os declarados em lei federal e a data magna do Estado fixada em Lei estadual e que os feriados religiosos, de acordo com a tradio local, declarados em Lei municipal, no podero exceder a quatro, incluindo a Sexta-feira da paixo) Revoga a Lei 7700/88 (extinguindo o adicional de tarifa porturia) Acrescenta pargrafo nico ao artigo 4 da Lei 6015, de 31 de dezembro de 1973 Registros Pblicos (determinando que os livros notariais, em folhas fixas ou soltas, sejam abertos, numerados, autenticados e encerrados pelo tabelio) Altera o artigo 82 da Lei 7210/84 Lei de execuo penal (concedendo mulher e ao maior de 60 anos o direito de estar recolhido separadamente em estabelecimento prprio e adequado sua condio pessoal) Determina seja dada maior publicidade aos editais, avisos, anncios e quadro geral de credores na falncia, na concordata e na insolvncia civil Proposio aprovada sem alterao, vetada parcialmente e TNJR Dispe sobre o resgate de quotas da Unio pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento FND ALTERAO

PL 39/95 *(PE) Prioridade

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PL 57/95

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PL 88/95 **(PJ) Prioridade PL 241/95 PL 269/95

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PL 370/95 PL 474/95

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PL 925/95

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PL 1293/95 ***(SF) Prioridade PL 435/95 (SF) Prioridade

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Proposio aprovada sem alterao e vetada totalmente PL 37/95 D nova redao ao art. 190 do Cdigo Penal Militar (determinando -(PJ) que o militar que no se apresentar ao comando militar competente at Prioridade o 8 dia da partida do navio ou aeronave de que tripulante ou deslocamento da unidade ou fora em que serve, ter pena de 6 meses a 2 anos, aumentando em 1/3 se sargento, subtenente ou suboficial, e de metade se oficial) Proposies aprovadas com alterao e TNJR PL 109/95 Acrescenta incisos ao art. 3 da Lei 8171/91 poltica agrcola Emenda na Cmara (incluindo dentre os objetivos da poltica agrcola, a promoo da sade animal e vegetal, a idoneidade dos insumos e servios, a garantia da qualidade dos produtos agropecurios, seus derivados e resduos de valor econmico, a concorrncia leal entre os agentes e a melhoria da renda e da qualidade de vida no meio rural) PL 110/95 Altera os artigos 4 e 8 da Lei 8171/91 poltica agrcola Substitutivo na Cmara (estabelecendo que os instrumentos de poltica agrcola devero orientar-se pelos planos de safra e plurianuais)

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DETALHAMENTO DAS PROPOSIES APROVADAS NAS COMISSES (continuao) PROPOSIO EMENTA ALTERAO (ASSUNTO) Proposies aprovadas com alterao e TNJR PL 111/95 Acrescenta artigo Lei 8171/91 poltica agrcola (estabelecendo que Emenda na Cmara o Poder Pblico proceder identificao das reas desertificadas, as quais somente podero ser exploradas mediante a adoo de um plano de manejo, com emprego de tecnologia capaz de interromper o processo de desertificao PL 113/95 Acrescenta inciso I ao artigo 6 da Lei 8171/91 poltica agrcola Substitutivo na Cmara (fixando a competncia do governo federal em estabelecer a orientao normativa, as diretrizes nacionais e a execuo das atividades estabelecidas em Lei) PL 290/95 Cria cargos de agentes penitencirios na carreira policial civil do DF Emendas na Cmara (PE) (criando 50 cargos de agente penitencirio) Prioridade PL 517/95 Prorroga a vigncia da Lei 8989/95, que Dispe sobre a iseno do Emenda na Cmara IPI na aquisio de automveis para utilizao no transporte autnomo de passageiros, bem como por pessoas portadoras de deficincia fsica e aos destinados ao transporte escolar) PL 579/95 Altera a redao do artigo 467 da CLT (obrigando o empregador, em Substitutivo na Cmara caso de controvrsia sobre o motante das verbas rescisrias, a pagar ao trabalhador a parte incontroversa dessas verbas, sob pena de ser condenado a pag-la em dobro) PL 716/95 D nova redao ao inciso III do artigo 82 da Lei 5869/73 - Cdigo de Substitutivo na Cmara Processo Civil (incluindo dentre as competncias do Ministrio Pblico a interveno em todas as fases processuais que envolvam litgios coletivos pela posse da terra urbana e rural) PL 720/95 Altera para 285% o limite mximo da gratificao extraordinria Emenda no Senado ****(MPU) devida aos servidores da categoria funcional de tcnico do Ministrio Prioridade Pblico da Unio PL 755/95 Inclui ferrovias na relao descritiva do Plano Nacional de Viao Emenda na Cmara PL 917/95 Dispe sobre o protesto de ttulos Substitutivo na Cmara PL 976/95 Dispe sobre a conduo de veculo oficial (autorizando os servidores Emenda na Cmara (PE) pblicos federais a dirigirem veculos oficiais, no interesse do servio Prioridade e no exerccio de suas prprias atribuies, quando houver insuficincia de servidores ocupantes do cargo de motorista oficial) PL 989/95 Padroniza o volume de udio das transmisses de rdio e televiso nos Substitutivo na Cmara (SF) espaos dedicados propaganda Prioridade PL 1086/95 Altera dispositivos da Lei 2180/54, que Dispe sobre o Tribunal Emendas na Cmara (PE) Martimo (alterando a jurisdio e comp etncia do Tribunal Prioridade Martimo) PL 1096/95 Determina a obrigatoriedade de as edificaes possurem sistema de Substitutivo na Cmara aterramento e instalaes eltricas compatveis com a utilizao de condutor-terra de proteo, bem como torna obrigatria a existncia de condutor-terra de proteo nos aparelhos eltricos que especifica) PL 1124/95 Dispe sobre a criao da Escola Superior do MPU Emendas na Cmara (MPU) Prioridade PL 1180/95 Dispe sobre a insero, nas fitas de vdeo gravadas, destinadas Emendas na Cmara venda ou aluguel no Pas, da seguinte mensagem: Faa sexo seguro. Use camisinha. PL 1402/95 Dispe sobre a transformao de um cargo em comisso na Secretaria Substitutivo na Cmara (PJ) do TSE. Prioridade PL 1403/95 Dispe sobre a transformao de um cargo em comisso na Secretaria Substitutivo na Cmara (PJ) do TSE. Prioridade

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DETALHAMENTO DAS PROPOSIES APROVADAS NAS COMISSES (continuao) PROPOSIO EMENTA ALTERAO (ASSUNTO) Proposies aprovadas com alterao e TNJR PL 1461/96 Denomina Rodovia Governador Antonio Mariz o trecho federal da Emenda na Cmara (PE) BR-230, entre a cidade de Cajazeiras e Joo Pessoa - Paraba Prioridade PL 1521/96 Regulamenta a radiodifuso livre e comunitria (rdio comunitria) Substitutivo na Cmara Proposies aprovadas com alteraes, vetadas parcialmente e TNJR PL 54/95 D nova redao ao artigo 11 da CLT (estendendo o direito Substitutivo na Cmara reclamao trabalhista aos sucessores definidos no Cdigo Civil e tambm aos dependentes econmicos do empregado falecido) PL 340/95 Institui a Carteira Nacional de Preveno do Cncer Ginecolgico e Substitutivo na Cmara Mamrio PL 693/95 Dispe sobre jornada de trabalho de mdico, mdico de sade pblica, Substitutivo na Cmara (PE) mdico do trabalho e mdico veterinrio, da administrao pblica Prioridade federal direta, das autarquias e das fundaes pblicas federais (fixando a jornada de trabalho dos mdicos, servidores pblicos, em 4 horas dirias, podendo cumprir duas jornadas dirias correspondentes ao mesmo cargo) Proposies aprovadas com alteraes e vetadas totalmente PL 85/95 Reconhece a capoeira como um desporto genuinamente brasileiro Substitutivo na Cmara (estabelecendo que os capoeiristas que tenham 20 anos ou mais de prtica do ensino de capoeira se utilizem do ttulo de Mestre de Capoeira) PL 131/95 Dispe sobre a indenizao da concubina, no caso de acidente do Substitutivo na Cmara trabalho do companheiro PL 1022/95 Dispe sobre a obrigatoriedade de divulgao dos ndices de evaso e Emendas na Cmara repetncia dos estabelecimentos de ensino fundamental e mdio PL 1043/95 Acrescenta inciso ao artigo 9 da Lei 8457/92, que organiza a Justia Substitutivo na Cmara (PJ) Militar da Unio e regula o funcionamento de seus Servios Prioridade Auxiliares (incluindo na competncia do Presidente do STM a designao de militar da ativa posto disposio da Corte, para exercer funo de confiana junto aos Gabinetes de Ministros oriundos das Foras Armadas) PL 1290/95 Altera a Lei 6360/76, que dispe sobre a vigilncia sanitria a que Substitutivo na Cmara (SF) ficam sujeitos os medicamentos, as drogas, os insumos farmacuticos Prioridade e correlatos, cosmticos, saneamentos e outros produtos Proposies aprovadas na Cmara e arquivadas no Senado PL 77/95 Dispe sobre as operaes de sub-rogao de direitos e obrigaes no Emendas na Cmara SFH (garantindo aos novos adquirentes de casa prpria, as mesmas condies dos respectivos contratos em que se sub-rogarem) PL 145/95 Dispe sobre revogao do artigo 318 da CLT (revogando o -dispositivo que proibia o Professor de ministrar mais de quatro aulas consecutivas ou seis intercaladas em um mesmo estab. de ensino) PL 266/95 Dispe sobre o depsito e venda de veculo apreendido pelos Emenda na Cmara DETRANs, em todo o territrio nacional (determinando que os veculos apreendidos pelo DETRAN que no forem procurados pelos proprietrios ou seguradoras no prazo de 6 meses sero colocados disposio de rgos pblicos ou vendidos em leilo) PL 352/95 Permite o registro de unio, como casamento, aps 5 anos de vida em Substitutivo na Cmara comum PL 459/95 Regula o disposto no inciso II do artigo 20 da Constituio Federal, Emendas na Cmara Prioridade dispondo sobre as terras devolutas sob domnio da Unio

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DETALHAMENTO DAS PROPOSIES APROVADAS NAS COMISSES (continuao) PROPOSIO EMENTA ALTERAO (ASSUNTO) Proposies aprovadas na Cmara e arquivadas no Senado PL 588/95 Altera dispositivos da Lei 7644/87, que dispe sobre a atividade de Substitutivo na Cmara me social, adequando-a Lei 8069/90 ECA (Alterando as seguintes denominaes: casas-lares por lares substitutos institucionais; menor por criana e adolescente e menor abandonado por criana e adolescente em situao de risco) PL 626/95 Altera a Lei 8913/94 municipalizao da merenda escolar (inclui -dispositivos visando simplificao da gesto, do programa de alimentao escolar, com a vantagem de promover a aplicao local de recursos, estimulando a economia municipal) PL 676/95 Regulamenta o artigo 206, inciso VI, da Constituio Federal, Substitutivo na Cmara Prioridade dispondo sobre a gesto democrtica do ensino pblico PL 730/95 Regulamenta o artigo 213 da Constituio Federal, definindo escolas Emendas na Cmara Prioridade comunitrias, confessionais e filantrpicas para fins de recebimento de recursos pblicos PL 826/95 Dispe sobre o julgamento das contas dos responsveis por bens, -dinheiros e valores pblicos PL 897/95 Acrescenta pargrafo ao art. 162 da CLT, para responsabilizar Substitutivo na Cmara solidariamente pelo cumprimento das normas de segurana e medicina do trabalho as empresas contratantes de prestadoras de servios PL 1075/95 Dispe sobre a responsabilidade do Estado em educao pblica -PL 1078/95 Acrescenta pargrafo nico ao art. 95 da Lei 9099/95 Juizados -Especiais Cveis e Criminais (autorizando os Tribunais de Justia a utilizarem os recursos humanos e materiais j existentes, na instalao dos Juizados Especiais Cveis e Criminais) PL 1080/95 Dispe sobre a obrigao dos fabricantes de lmpadas de informarem Emendas na Cmara o tempo de vida til do produto PL 1097/95 Altera o artigo 1 da Lei 6454/77 - denominao de logradouros, Emendas na Cmara obras, servios e monumentos pblicos (proibindo a mudana de nome do bem pblico e s permitindo em caso de retorno antiga denominao) PL 1147/95 Altera dispositivos da Lei 8971/94 e da Lei 3071/16 Cdigo Civil, -para garantir a(o) companheira(o) o direito meao dos bens reunidos na constncia da unio PL 1176/95 Estabelece os princpios e as diretrizes para o Sistema Nacional de Substitutivo na Cmara (PE) Viao (Dispondo que o Sistema Federal de Viao SFV constitui Prioridade parcela estruturante do Sistema Nacional de Viao SNV e abrange os subsistemas federais rodovirio, ferrovirio, aquavirio e aerovirio PL 1301/95 Dispe sobre a obrigatoriedade de participao em curso de preveno -ao uso de drogas e lcool aos motoristas que, alcoolizados ou sob efeito de outra substncia qumica, provoque acidente de trnsito PL 1314/95 Altera o art. 83 da Lei 8069/90 ECA (incluindo o adolescente na Emenda na Cmara exigncia de autorizao dos pais ou responsveis para viajar) Proposies aprovadas na Cmara e tramitando no Senado PL 56/95 Acrescenta dispositivo Lei 8078/90 consumidor (determinando que Substitutivo na Cmara vencida e no paga a prestao, o adquirente faz jus devoluo de todas as importncias pagas, acrescidas de juros e correo monetria, bem como indenizao por benfeitorias PL 765/95 Acrescenta pargrafo ao art. 71 do Decreto-Lei n. 37/66 - Imposto de Substitutivo na Cmara Importao, reorganiza os servios aduaneiros (estabelece que quando o regime aduaneiro especial for aplicado mercadoria destinada a integrar bem cuja indstria sofra influncia de fatores cclicos, o prazo definido em no mnimo 2 anos, poder ser prorrogado at por perodo de 5 anos)

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DETALHAMENTO DAS PROPOSIES APROVADAS NAS COMISSES (continuao) PROPOSIO EMENTA ALTERAO (ASSUNTO) Proposies aprovadas na Cmara e tramitando no Senado PL 1122/95 D nova redao ao 5 do art. 5 da Lei 1060/50 assistncia Substitutivo na Cmara judiciria aos necessitados (equipara os advogados que patrocinam causas na Justia Judiciria gratuita, aos defensores pblicos, concedendo-lhes contarem todos os prazos em dobro) PL 1411/96 Fixa normas gerais para a prtica do naturismo (criando espaos Substitutivo na Cmara naturistas onde ser praticado o nudismo) Proposies aprovadas na Cmara e no Senado e tramitando na Cmara (Emendas do Senado) PL 360/95 Dispe sobre a obrigatoriedade do uso de colete prova de bala por Emenda na Cmara profissionais nas condies que especifica Substitutivo no Senado PL 687/95 Dispe sobre a poltica pesqueira nacional, regula a atividade Substitutivo na Cmara pesqueira Substitutivo no Senado PL 770/95 Dispe sobre a obrigatoriedade de as instituies privadas de Emendas no Senado educao, beneficirias de iseno de impostos, terem em seus conselhos fiscais representante do corpo discente PL 885/95 Institui o Programa Nacional de Mutires Habitacionais com Mulheres Substitutivo na Cmara Substitutivo no Senado Proposies aprovadas no Senado e na Cmara e tramitando no Senado (Emendas da Cmara) PL 434/95 Torna obrigatria a meno do quesito cor em documentos e Substitutivo na Cmara (SF) procedimentos que especifica Prioridade PL 580/95 Dispe sobre a nomeao dos representantes oficiais do Pas em Emendas na Cmara (SF) organismos internacionais de carter oficial Prioridade PL 1238/95 Altera a Lei 5809/72 dispe sobre a retribuio e direitos do pessoal Emenda na Cmara (SF) civil e militar em servio da Unio (permitindo que o companheiro ou Prioridade a companheira que viva em unio estvel receba, quando em servio no exterior, os mesmos benefcios do cnjuge, desde que a unio exista h mais de 5 anos) Proposies aprovadas na Cmara e prejudicadas no Senado PL 172/95 Altera o pargrafo nico do artigo 6 da Lei 8742/93 dispe sobre a -organizao da assistncia social (atribuindo ao MPAS a coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social) PL 190/95 Probe a comercializao de bebidas alcolicas ao longo das rodovias Emendas na Cmara federais, salvo em permetros urbanos PL 302/95 Dispe sobre a cassao da Carteira Nacional de Habilitao Emenda na Cmara (determinando que na segunda vez em que o condutor for flagrado dirigindo em estado de embriaguez alcolica ser cassada a carteira) PL 405/95 Institui direito de precedncia de atendimento em reparties pblicas Substitutivo na Cmara e estabelecimentos privados clientela que especifica (garantindo prioridade no atendimento a idosos com mais de 65 anos, deficientes fsicos, mulheres grvidas ou acompanhadas de crianas at 3 anos) PL 1016/95 Dispe sobre atendimento preferencial a idosos, gestantes e portadores Emendas na Cmara de deficincia para marcao de consultas e exames no SUS PL 1277/95 Acrescenta dispositivo parte geral do Cdigo Penal, relativo s Substitutivo na Cmara circunstncias agravantes TOTAL: 76 Fontes: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (CORPI-CEDI); Banco de Dados de Produo Legislativa da Autora. * PE Proposies de autoria do Poder Executivo ** PJ Proposies de autoria do Poder Judicirio *** SF Proposies de autoria do Senado Federal **** MPU Proposies de autoria do Ministrio Pblico OBS: no caso de ter havido alterao na Casa revisora, consta deste quadro apenas aquela alterao que foi mantida pela Casa iniciadora.

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ANEXO III
FLUXOS DE TRAMITAO LEGISLATIVA

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