Gurza Lavalle - Texto 2

Resumos / Abstracts
A TRAMA DA CRITICA DEMOCRTICA: DA PARTICIPAO REPRESENTAO E ACCOUNTABILITY ADRIAN GURZA LAVALLE ERNESTO ISUNZA VERA Este artigo atenta para deslocamentos conceituais ocorridos entre representao poltica, participao e accountability na crtica interna democracia ao longo das ltimas dcadas, bem como examina sua ressignicao recproca na denio de nova trama conceitual da crtica democrtica. O conceito de accountability parece oferecer, hoje, o registro normativo para lidar com as exigncias de legitimidade nas experincias de representao poltica extraparlamentar. Argumenta-se tambm, que as circunstncias histricas que propiciaram a polaridade negativa ou capacidade crtica participao, no campo da teoria democrtica, no apenas mudaram, mas tornaram inadequada sua especicao analtica para a compreenso das experincias de inovao democrtica em curso.
Palavras-chave: Recebido:
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Pluralizao da representao, participao, accountability, crtica democrtica, sociedade civil. 18/09/2011

Aprovado:
30/09/2011
THE CONCEPTUAL WEB OF DEMOCRATIC CRITIQUE: FROM PARTICIPATION TO REPRESENTATION AND ACCOUNTABILITY In the last decades there has been a surprising conceptual shift between the role of three concepts political representation, participation and accountability in the internal criticism of democracy. This article sheds light on that shift by examining the reciprocal redenition of meaning between those concepts and the shape of a new conceptual network for democratic critique. Nowadays, internal critique of democracy has been developed from the stand point of representation theories, which used to be traditionally related to the defense of democracy. Participatory democracy models, once the
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main stand point for criticizing democracy, either lost inuence or where integrated to more sophisticated deliberative democratic models. We argue that this state of affairs is due to a conceptual worthy dissociation between representative government and political representation. This dissociation works under democratic and pluralistic assumptions, thus, it is sensible to legitimacy challenges faced by extra-parliamentary political representation. In this scenario, accountability appears as a normative concept useful for dealing with those challenges. We argue as well that the democratic critical leverage of the concept of participation relied on historical circumstances that are not longer in place, rendering standard denitions of participation inaccurate for the understanding of ongoing experiences of democratic innovation. Pluralisation of representation, participation, accountability, democratic critique, civil society.
Keywords:
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A TRAMA DA CRTICA DEMOCRTICA: DA PARTICIPAO REPRESENTAO E ACCOUNTABILITY Adrian Gurza Lavalle Ernesto Isunza Vera
Se a losoa comea com o espanto [wonder], uma discusso sobre o conceito de representao teria um comeo melhor se desse ao leitor algo para se espantar Hanna Fenichel Pitkin (1967). No primeiro captulo de seu trabalho seminal sobre o conceito de representao, Hanna Pitkin (1967) formulou uma tese duplamente oportuna para pensar a crescente ateno recebida por conceitos como accountability (ou prestao de contas) e controle social, ateno esta que superps claramente um sobre o outro, embora no sejam conceitos idnticos, e que se multiplicou em literaturas provenientes de campos de conhecimento to diferentes quanto negcios corporativos, estudos do desenvolvimento, polticas pblicas e governana, terceiro setor e sociedade civil, globalizao e, claro, o campo vasto da teoria democrtica inclusive o das teorias da representao. Nesse captulo, a lsofa examina as teorias da autorizao que justicam e denem a representao graas existncia de um expediente inicial de consentimento popular (especialmente sua primeira e
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cannica verso elaborada por Hobbes), e conclui um captulo depois com uma crtica acre s teorias da representao como accountability. A tese defendida simples e persuasiva: as teorias centradas na ideia de accountability surgem do inconformismo diante das teorias da autorizao, procurando tornar mais exigente o conceito de representao ao denunciar as insucincias de um ato de consentimento nico e introduzir a necessidade de controles e sanes contnuas sobre os representantes. Curiosamente, a crtica de Pitkin s teorias de accountability obedece a motivos semelhantes: se as teorias da autorizao so formalistas e parciais, dado que os problemas substantivos ou de qualidade da representao quem ou o que deve ser representado, por qual tipo de representante ou de representao, mediante que comportamentos ou aes no so solucionveis pela simples presena de regras e instituies de autorizao, aquelas centradas na accountability so igualmente formalistas e parciais, uma vez que apenas enfatizam outras regras e instituies, agora dedicadas ao controle (Pitkin, 1967, pp. 58-59). Por outras palavras, as teorias da representao como accountability nada teriam a dizer a respeito da substncia ou contedo da representao. A posio de Pitkin duplamente oportuna para o debate em curso sobre a pluralizao da representao poltica nas democracias, quer dizer, sobre os alcances do governo representativo centrado na representao eleitoral e sobre a diversicao dos atores, funes e instituies da representao poltica de ndole extraparlamentar1. Primeiro, e em inexo assaz surpreendente, parte da crtica interna
1 O diagnstico de recongurao do governo representativo foi magistralmente desenvolvido por Manin (1997). Paralelamente, diversos autores tm apontado para um processo mais amplo de pluralizao das formas de representao poltica e dos limites da representao eleitoral (Trnquist, Webstere e Stokke, 2010; Urbinati e Warren, 2007; Castiglione e Warren, 2006; Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2005; Novaro, 1995, 2000; Abal, 1996, 2004). Cumpre mencionar que o debate argentino, nesse terreno, foi pioneiro, como atestado pelas datas de publicao dos dois ltimos autores.
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democracia tem sido desenvolvida, nos ltimos anos, do anco das teorias da representao, ou seja, justamente de um ngulo que, no mago da teoria democrtica, costumava operar como anco de defesa. De fato, durante boa parte do sculo XX, as formulaes tericas da representao e as instituies do governo representativo permaneceram fundidas ao ponto de inibir o desenvolvimento da teoria poltica. No seu momento, Pitkin se props a realizar um exerccio meticuloso de claricao conceitual e o fez com primor. Em consonncia com tal propsito, inexiste qualquer crtica ao governo representativo ou a formas de representao poltica substantivas (acting for) no seu livro. As crticas vieram depois, em artigos e captulos de livros menos inuentes que progressivamente elevaram o tom de denncia sobre os riscos de alienao envolvidos na representao, opondo a eles o valor da participao como princpio vital da democracia (Pitkin e Shumer, 1982; Pitkin, 2006 [1989], 2004). Assim, a evoluo do campo da teoria democrtica parece ter invertido a trajetria da lsofa: hoje um anco inovador de crtica opera no registro da representao, enquanto os modelos participativos perderam inuncia ou foram absorvidos pelos modelos mais sosticados da democracia deliberativa. Em segundo lugar, se o cruzamento em direes apostas da trajetria intelectual da lsofa e do campo da teoria democrtica encerra certa ironia, ele atinge contornos paradoxais quando se repara que a crtica interna democracia do anco da representao parece ter encontrado seu fulcro normativo no desideratum da accountability e, do ponto de vista terico, na conexo entre esse ltimo conceito e o de representao. Isto , justamente na relao que Pitkin parece ter reputado como politicamente estril ou incapaz de alicerar uma concepo substantiva da representao poltica pelo seu carter meramente formal. No se trata de um movimento exclusivo do debate em andamento no camLua Nova, So Paulo, 84: 95-139, 2011
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po das teorias da representao, antes, h sintonia entre as estratgias analticas nesse campo e a centralidade dos controles democrticos no esprito do tempo. A vertiginosa difuso da linguagem do controle sobre as instituies polticas eloquente: fala-se de governana participativa, governana democrtica e boa governana; de controles democrticos, direito informao e transparncia; em accountability ou, de modo mais preciso, de accountabilities horizontal, vertical, corporativa, inversa, retrospectiva, prospectiva, eleitoral, social e societal, para citar apenas algumas das suas expresses usuais2. Assim, aparentemente, no apenas as trajetrias da lsofa e do campo seriam invertidas, como tambm a tnica dessa inverso estaria a procurar fundamentos onde, segundo Pitkin autora do livro mais inuente de representao no sculo XX nada haveria de se encontrar. Se o comeo para o afazer da teoria o espanto, conforme aconselhado na epgrafe, nada melhor do que utilizar o cruzamento de trajetrias da autora da prpria epgrafe, cujo trabalho referncia cannica das teorias da representao, para se maravilhar com os deslocamentos da representao poltica, da accountability e da participao na crtica interna democracia deslocamentos, por sinal, ocorridos nas ltimas dcadas. Na crtica interna democracia, h hoje uma nova trama conceitual em que no apenas os conceitos de representao e participao, tradicionalmente alinhados em coordenadas opostas, mudaram de posio e, no processo, ressignicaram-se de modo recproco, mas outros conceitos outrora aparentemente andinos para a crtica como accountability e termos correlatos ganharam centralidade. claro que a trama conceitual da crtica contempornea no apenas mais ampla, mas inclui redeni-
2 Para um balano das diferentes modalidades de accountability e sua evoluo na literatura, ver Gurza Lavalle e Isunza (2010).
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es de envergadura graas aos desenvolvimentos das teorias deliberativas (Gutmann, 1995; Gutmann e Thompson, 2004; Habermas 1993), tambm incorporadas de modo profcuo na construo de teorias no campo da representao como atestado pelos trabalhos de autores inuentes no campo como Manin (1997), Urbinati (2006a, 2006b) e Young (2006 [2002]). Tambm no terreno da pesquisa emprica e da teoria positiva possvel identicar outros ancos de reviso e crtica, como aquele que passou a tematizar e aferir a qualidade da democracia (Diamond e Morlino, 2005). Aqui nos ocupa apenas o deslocamento e redenio de trs termos que ora ocuparam posies polares na trama da crtica democrtica participao e representao , ora costumaram guardar pouca ou nenhuma interconexo participao e accountability ou guardaram relao conceitual estreita em termos que acabaram por se tornar estreitos luz de transformaes recentes na representao poltica representao e accountability. A escolha no fortuita, o debate no Brasil ganhou densidade pari passu ao debate internacional por motivaes endgenas, a saber, a diversidade e grau de institucionalizao de experincias de inovao democrtica implantadas a partir do nal dos anos 1980 contra o pano de fundo de um iderio participativo fortemente arraigado nos atores sociais de origem popular e na esquerda acadmica. O deslocamento, como seria de se esperar, gerou estranhamento. Mais: enquanto a crtica democracia do anco da representao aparece, no debate internacional, como empreendimento da teoria democrtica atrelado a referentes empricos experimentais e relativamente excepcionais por exemplo, a Assembleia dos Cidados da Colmbia Britnica (Warren, 2008) , no Brasil, o debate ocorre dentro de um campo amplo de pesquisa emprica a respeito das novas instncias de representao e da incidncia social sobre polticas pblicas em que conuem pesquisadores de movimentos sociais, da demoLua Nova, So Paulo, 84: 95-139, 2011
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cracia participativa, da sociedade civil, de polticas pblicas, de controles democrticos e de pluralizao da representao3. Essa convergncia vem delineando agendas inovadoras de pesquisa emprica e fortemente conectadas com a teoria democrtica, sem paralelo no debate internacional. Neste artigo desenvolvemos dois argumentos inter-relacionados que contribuem para compreender a nova trama da crtica democrtica, na qual a participao e a representao perderam suas posies reciprocamente polares. Primeiro, argumenta-se que tal estado de coisas obedece a uma salutar dissociao conceitual entre governo representativo e representao poltica, operada em registro pluralista e democrtico sensvel, por conseguinte, a exigncias de legitimidade. Em contexto de recongurao do governo representativo, a dissociao animada por processos em curso de pluralizao da representao poltica, quer dizer, do crescimento de modalidades extraparlamentares de representao formal e informal. Nesse quadro, a accountability aparece hoje como uma perspectiva terica que permite elaborar respostas aos desaos da legitimidade das novas modalidades de representao poltica, contornando o impasse da autorizao como fonte de legitimidade. Assim, a reforma do pensamento um movimento paralelo prpria reforma da democracia. Segundo, a participao, ora como categoria terica do campo da teoria democrtica, ora como categoria prtica dos atores sociais, consubstanciou a crtica interna democracia na segunda metade do sculo XX. A fora da ideia de participao foi nutrida por duas ordens de fatores. No plano analtico, foram cruciais tanto sua superposio com valores fundamentais da democracia como autodeter3
A produo nessas literaturas farta, mesmo se tratando de assunto recente como a pluralizao da representao. Ver, por exemplo, Raichelis (2000), Pinto (2004), Miguel (2005), Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006a, 2006b), Lchmann (2007, 2008), Avritzer (2007), Almeida (2010), Pogrebinschi e Santos (2010).
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minao e igualdade poltica quanto seu baixo grau de especicao analtica, o que permitiu torn-la depositria de expectativas normativas de ndole diversa (psicolgicas, pedaggicas, distributivas, emancipatrias, de ecincia, entre outras). No plano histrico, o contexto da Guerra Fria imps severas restries s tentativas de desenvolver crticas internas e teorias substantivas da democracia. Nesse contexto, e mediante uma ressignicao que depurou a ideia da participao das conotaes negativas herdadas do fascismo, os modelos participativos acabaram por assumir uma posio polar. O m da Guerra Fria com os processos de democratizao dos ltimos lustros do sculo XX ocorridos na Amrica, bem como as inovaes institucionais no terreno da pluralizao da representao, conguraram o cenrio em que operou a redenio do papel da participao dentro da trama da crtica democrtica. O roteiro da exposio procede de modo inverso, isto , primeiro examina o papel da participao na crtica democrtica, depois aborda o deslocamento da participao ou a perda da sua posio polar no campo da teoria democrtica, e naliza examinando as mudanas correspondentes ocorridas na representao. O artigo conclui com breve comentrio a respeito do cruzamento das trajetrias do campo e do pensamento de Pitkin.
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Participao e crtica democrtica4

Participao , a um s tempo, categoria nativa da prtica poltica de atores sociais, categoria terica da teoria democrtica com pesos variveis segundo as vertentes tericas e os autores, e procedimento institucionalizado com funes delimitadas por leis e disposies regimentais. A
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Parte desta seo retoma e explora argumentos formulados muito embrionariamente em Gurza Lavalle [no prelo] a propsito do volume organizado por Roberto Pires [no prelo] para avanar uma agenda de pesquisa destinada a examinar a efetividade das instituies participativas no Brasil.
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multidimensionalidade ou polissemia dos sentidos prticos, tericos e institucionais torna a participao um conceito fugidio, e as tentativas de denir seu valor ou seus efeitos, escorregadias. No apenas em decorrncia da diversidade de expectativas nela depositadas e de que a aferio de efeitos operao sabidamente complexa, mas devido ao fato de sequer existirem consensos quanto aos efeitos esperveis da participao, ou, pior, quanto relevncia de avali-la por seus efeitos. Anal, ponderar o valor da participao pela sua utilidade equivale a desvaloriz-la ou torn-la secundria em relao ao efeito almejado. Seja como for, h superposio entre certos valores tradicionalmente associados participao e dois princpios fundamentais da democracia, a saber, autodeterminao e igualdade poltica5. Ambos os princpios se pressupem reciprocamente, pois o reconhecimento do direito do demos de decidir sobre a organizao e destino da polity, garantindo igual tratamento expresso dos interesses de seus membros (igualdade), supe que os cidados so primordialmente sujeitos morais, isto , indivduos com plena capacidade de formular suas prprias concepes do bem, de escolher moralmente e de se submeter s consequncias dessas decises (autodeterminao). Graas conexo entre igualdade poltica e autodeterminao, possvel investir no valor da participao para a democracia rmando a anidade intrnseca daquela com a soberania popular. Nesse registro, Carole Pateman (1992 [1970]) recorre a Rousseau promovendo-o situao de clssico da participao distino sem dvida controversa (Garsten, 2009) , ou Paul Hirst (1994) argumenta a favor de o Estado conceder soberania s associaes como expediente de autodeterminao cidad. Assim especicada, em funo de conexes
5 Embora a participao seja associada amide ideia de incluso, tal conexo no apenas controversa, mas incorreta em mais de um aspecto. A respeito dessas incorrees, ver Urbinati (2006a) e Plotke (1997).
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plausveis, a participao acaba por trazer consigo uma carga democrtica radical, quer dizer, uma conexo intrnseca com a raiz da democracia. A ascenso da participao na teoria democrtica como ideia fora capaz de ancorar um modelo alternativo de democracia, nutriu-se das superposies axiolgicas recm-apontadas, mas sua explorao terica e promoo ao centro da crtica democrtica no foi mera decorrncia de possibilidades lgicas connadas no mundo da teoria. O contexto da Guerra Fria imps srios constrangimentos ao afazer da teoria poltica que contribuem para entender tanto as feies minimalistas por vezes, acanhadas da denio de democracia, quanto o fato de a participao ter se tornado o arete da crtica interna democracia. David Plotke (1997) formulou com agudeza os termos dessa equao. De um lado, o registro dominante da teoria democrtica centrou-se nos procedimentos da escolha de governantes e na liberdade como valor fundamental, se esquivando de qualquer dimenso substantiva que pudesse conduzir o debate ao terreno dos resultados e do valor da igualdade terreno adverso em que as conquistas distributivas do mundo comunista pesavam como argumentos contundentes. De outro lado, a crtica interna democracia encontrava-se na posio desconfortvel de ensejar o fogo amigo, quer dizer, de questionar e elaborar conceitualmente a insatisfao com a democracia, contornando o risco de ser reputada como crtica externa, ou no democrtica, lhada s leiras do inimigo. Embora animada pelo clima de efervescncia poltica dos anos 1960, a nfase na participao como ponto de partida da crtica interna foi uma opo nada trivial no marco da histria poltica da primeira metade do sculo XX. Porque passvel de ser reconduzida s suas origens em autores insupeitos da losoa poltica moderna, a crtica participacionista podia esgrimir questionamentos legtimos ou internos tradio democrtica tal e como sustentado embleLua Nova, So Paulo, 84: 95-139, 2011
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maticamente por Pateman (1992 [1970]). Porm, o valor da participao distava de ser pacco: os fascismos e o colapso traumtico da repblica de Weimar multiplicaram os temores perante o irracionalismo das massas para diz-lo com expresso coeva. Basta lembrar que, aps o m da Segunda Guerra Mundial, a Constituio da Alemanha Ocidental expurgou todos os dispositivos de participao popular da velha Constituio (Held, 1987). Pateman (1992 [1970], pp. 10-11) denunciou os efeitos adversos desse diagnstico a respeito do caprichoso comportamento das massas ignaras sob o curioso nome de desenvolvimento da sociologia poltica. Independente do mrito terico dessa empreitada, certamente sensvel aos novos tempos da crtica contracultural dos movimentos sociais, fato que crtica participacionista adquiriu inuncia e, durante quase duas dcadas dos anos 1970 a 1980 , foi entronizada como o modelo alternativo de democracia perante o modelo liberal (Pateman, 1992 [1970], McPherson, 1991 [1977], Barber, 2003 [1984]). Nessa posio polar de modelo alternativo aos chamados modelo liberal, modelo minimalista ou modelo procedimental, e embora nem sempre pelo seu contedo explcito, os modelos participativos acabaram se tornando antitticos dos componentes tradicionalmente associados democracia liberal notadamente a representao e, a um s tempo, depositrios de expectativas normativas as mais variadas, cuja realizao tornar-se-ia possvel como efeito decorrente da prpria participao. No tom engajado da sua proposta de democracia forte, Barber (2003 [1984], p. 132) formulou emblematicamente essa oposio ao banir a representao poltica das prticas dignas do nome democracia. Conforme sintetizado no seu prefcio primeira edio:
Os dispositivos principais mediante os quais a teoria liberal consegue garantir a liberdade enquanto assegura a democracia [...] sobretudo a representao revelaram que no
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asseguram a democracia e sequer garantem a liberdade. Representao destri a participao e a cidadania mesmo se serve accountability e aos direitos privados. Representao democrtica um oximoro paradoxal produzido por nossa linguagem poltica; sua prtica falha e confusa tornam isso ainda mais bvio (Barber 2003 [1984], p. xxxiv).
A rigor, o teor antittico dos modelos participacionistas em relao representao no derivou de uma oposio homognea e explcita expressa na literatura. No seu opsculo sobre a democracia liberal e sua poca, Macpherson no apenas entende o modelo participativo como um desdobramento possvel da democracia liberal, mas defende um modelo de conselhos em que a participao deveria ocorrer na base de uma estrutura piramidal cujos patamares superiores suporiam de modo incontornvel a agregao mediante expedientes de representao (McPherson, 1991 [1977], pp. 130-131). Mais: a revalorizao da participao no implicava, para Pateman, abrogar a representao e sequer postular sua irrelevncia, pois o governo representativo
[...] um aspecto importante da teoria democrtica; seria absurdo tentar neg-lo [...]. Contudo, deve-se notar que a teoria do governo representativo no representa toda a teoria democrtica [...] nem todos os autores que gostariam de ser chamados de tericos clssicos da democracia adotaram o mesmo ponto de vista a propsito do papel da participao (Pateman, 1993 [1970], pp. 32-33).
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A participao local, e especicamente na fbrica, era sem dvida mais signicativa e democrtica genuinamente democrtica at , mas no supunha o cancelamento da democracia eleitoral. Porm, formulaes dualistas la Barber e o contexto de polarizao, que tornou os modelos participacionistas as
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principais referncias da crtica democrtica, zeram com que a ideia de participao fosse recebida e apropriada em registro antirrepresentativo. No de se estranhar que no painel organizado na International Political Science Association (IPSA), a propsito do quadragsimo aniversrio da obra seminal de Pitkin6, Anne Phillips (2005, p. 3) salientasse a anidade entre a virada para a sociedade civil dos democratas radicais e sua nfase na participao perante a inutilidade da representao e das tentativas de reformar suas instituies. Mais incisivo foi o diagnstico de Mark Warren, que ao resenhar os acontecimentos das ltimas dcadas do sculo XX concluiu:
Acredito ser justo dizer que, entre democratas progressistas, esses desenvolvimentos [das ltimas dcadas] marginalizaram a linguagem da representao em favor da linguagem da democracia participativa [...]. A representao se tornou o primo pobre por assim dizer da linguagem aparentemente mais rica da participao democrtica (Warren, 2005, p. 1).
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Em virtude da sua posio polar, expectativas normativas de ndoles as mais variadas gravitaram para a participao ao ponto de produzirem efeitos de sinonmia. A participao no apenas foi considerada como um valor em si, visto as superposies axiolgicas permitirem consider-la veculo por excelncia da autodeterminao e da igualdade poltica, como tambm lhe foram atribudos implcita ou explicitamente efeitos desejveis de carter pedaggico, psicolgico, econmico e funcional, de integrao e de racionalizao ou controle social do poder. A educao foi resposta comum do pensamento republicano para a formao
O nome do painel foi Mobilizando a representao quarenta anos depois de Pitkin.

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das virtudes necessrias ao cabal exerccio da cidadania. Os modelos participacionistas associaram-se tradio republicana ao propor a participao como escola da cidadania, capaz de cultivar o civismo e de elevar o egosmo compreenso do bem pblico7. Anal, A principal funo da participao na teoria democrtica participativa [...] educativa; educativa no mais amplo sentido da palavra, tanto no aspecto psicolgico quanto na aquisio prtica de habilidades e procedimentos democrticos (Pateman, 1993 [1970], pp. 60-61). Os efeitos pedaggicos remetem tanto socializao e a construo do homem pblico quanto aos efeitos mais propriamente psicolgicos que dizem respeito autoconana e autopercepo do senso de eccia do indivduo. A combinao de ambos os efeitos positivos seria capaz de deagrar crculos virtuosos em que a participao gera mais participao da o fato de a teoria democrtica participativa ter sido caracterizada, contra analistas cticos, como modelo autossustentado (Pateman, 1993 [1970], pp. 62). O engajamento participativo tambm foi associado a efeitos de integrao, pois incrementaria o senso de pertena do cidado sua sociedade, no apenas fortalecendo a formao de identidades polticas amplas, mas contribuindo para a legitimao das instituies polticas. Trao comum aos efeitos psicolgicos, pedaggicos e de integrao sua natureza no estritamente voluntria, mas tambm gravitaram para a participao efeitos agregados em maior ou menor medida intencionais, abrindo terreno para a defesa da participao como expediente para a induo de resultados nas instituies polticas diferentes dos efeitos sobre os participantes. Assim, associa-se participao a capacidade de gerar efeitos distributivos quando realizada no marco de instituies incumbidas de orientar as polticas e as
7 Seja dito de passagem que tal conexo no obvia nem pacca, pois linhagem republicana e seu princpio de excelncia no so facilmente conciliveis com o princpio plebesta da ampliao da participao (Araujo, 2000).
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prioridades de alocao de recursos pblicos. Os efeitos distributivos, todavia, so apenas uma subcategoria da relao mais geral entre participao e a capacidade da sociedade de inuir nas polticas pblicas e, em termos mais gerais e ambiciosos, de racionalizar o exerccio do poder poltico (Fung e Wright, 2003; Santos, 2002)8. Em suma, pelas anidades axiolgicas com princpios fundamentais da democracia e pelas circunstncias histricas que restringiram o espao para a crtica democrtica durante o contexto da Guerra Fria, a reabilitao da participao do halo irracionalista que lhe herdaram os fascismos acabou por torn-la um desideratum poltico capaz de comportar expectativas normativas variadas e de exprimi-las com uma semntica intuitivamente simples e persuasiva porque, aparentemente, autoevidente. Esse carter intuitivo devera mais rarefao de um ambiente poltico hermtico experimentao democrtica do que preciso e clareza das ideias. Sem dvida, a participao defensvel como um princpio moral; mas qualquer tentativa de explicitar os mecanismos pressupostos para a gerao das consequncias esperadas mostraria a presena de trade offs entre efeitos desejveis, desaconselhando cair na velha tentao de acreditar que todas as coisas boas vo juntas9. Nos ltimos
8 No elenco recm-arrolado apenas foram considerados efeitos sobre os participantes e sobre as instituies polticas, formulados no registro da teoria democrtica, mas na literatura de sociedade civil tambm tem sido postulada a produo de bens pblicos, quer dizer, de benefcios disponveis para todos os indivduos de uma comunidade, inclusive aqueles no envolvidos nas prticas de participao responsveis por gerar tais benefcios. A formulao contempornea mais conhecida conceitua esses efeitos em termos de capital social (Putnam, 2002), entendido como bem coletivo subproduto da participao orientada a determinados propsitos coletivos particulares. Assim, a participao incrementaria os estoques de conana disponveis em uma determinada coletividade, viabilizando a cooperao e a criao de respostas coletivas a problemas comuns (Putnam, 2002; Ostrom, Ahn e Olizares 2003). Por motivos similares, a participao fortaleceria as associaes ou a sociedade civil e, embora por caminhos pouco especicados, estimularia o bom governo. 9 Como mostrado com competncia por Cunill (1997, p. 71-195), a participao, mesmo quando vericada, no implica garantia alguma quanto realizao das
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anos, a participao e a representao perderam suas posies polares e, com isso, passaram por um processo de ressignicao recproca, fazendo com que a primeira perdesse seu carter autoevidente e, a segunda, sua identidade naturalizada identicada com o governo representativo.
A perda de polaridade da participao... e o estranhamento10

As ltimas dcadas do sculo XX, marcadas pelos ciclos das transies polticas na Amrica Latina e das revolues de veludo na Europa do Leste e, consequentemente, pelo m da Guerra Fria trouxeram consigo mudanas no esprito do tempo no que se refere ao valor da democracia e na prpria teoria e instituies democrticas. Se, de um lado, o valor da democracia como conjunto de regras formais para a sucesso e autorizao de governantes alcanou consensos sem precedentes, de outro, a subsequente expanso do nmero de novas democracias e a ausncia de inimigos externos que reforassem posturas defensivas, propiciaram o alargamento da crtica democrtica a emergncia de agendas dirigidas a indagar e questionar a qualidade das velhas e novas democracias. No contexto da Guerra Fria, quando o desao era defender, restaurar e expandir a democracia, a concepo liberal procedimental mostrou-se, em maior ou menor grau, consistente no plano analtico e convincente no plano poltico minimalismo procedimental e o valor da liberdade poltica, respectivamente (Plotke, 1997). Convirtualidades positivas esperadas. Curiosamente, as literaturas que de modo mais sistemtico tm enfrentado o desao de explicitar e vericar os efeitos atribuveis participao, assim como identicar os mecanismos responsveis pela produo desses efeitos, inscrevem-se em outras agendas de trabalho diferentes s da democracia participativa ou do aprofundamento da democracia. Notoriamente, a densa produo dos modelos do status socioeconmico, do voluntarismo cvico e da mobilizao poltica. Ver Verba, Schlozman, Lehman e Brady (1995); Rosenstone e Hansen (1993); Verba, Nie e Kim (1978). 10 Esta seo reformula de modo sinttico e introduz alteraes substantivas proposta de esclarecimento conceitual desenvolvida em Gurza Lavalle e Isunza (2010).
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tudo, uma vez instauradas as novas democracias, a mesma concepo perdeu seu mordente crtico e se tornou insuciente, mas sem deixar de ser irrenuncivel. No plano terico, nos termos da inuente formulao de Gutmann (1995), essa concepo procedimental induzia ao conformismo no novo contexto e, por isso, era desejvel empreender novos desenvolvimentos tericos capazes, ao mesmo tempo, de preservar o ncleo liberal procedimental da democracia e de animar e dar sustentao a concepes mais exigentes com o funcionamento e com a qualidade das instituies democrticas. Anal, no deixava de ser irnico que as acolhidas entusiastas democracia dos pases que emergiram aps a decomposio da Unio Sovitica fossem realizadas por acadmicos e publicistas democratas que alimentavam srias insatisfaes em relao ao estado da democracia nos seus prprios pases. Exemplo eloquente desse deslocamento a emergncia e rpida expanso de vertentes deliberativas procedimentais de teoria democrtica (Habermas, 1993, 1995; Elster, 1998; Bohmam e Rehg, 2002; Gutmann e Thompson, 2004), bem como os debates sobre a qualidade, representatividade e accountability das instituies da democracia (Schedler, Diamond e Plattner, 1999; Przeworski, Stokes e Manin, 1999; Schedler, 1999; Diamond e Morlino, 2005) No plano da inovao democrtica, registraram-se mudanas aqum e alm das fronteiras institucionais do governo representativo. J a partir dos convulsos anos 1960, nas democracias mais tradicionais do hemisfrio norte foram promulgadas e/ou crescentemente utilizadas modalidades de participao cidad direta como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular percorrendo os trilhos do governo representativo, mas diversicando e ampliando a capilaridade deste. De modo consoante, nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD) registrou-se um crescimento contnuo,
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entre os anos 1960 e 1990, nos nveis supra e infranacionais em que passaram a ocorrer eleies, na variedade de assuntos submetidos deciso pblica mediante sufrgio, bem como na frequncia de eleies e no nmero de segundos turnos (Dalton e Gray, 2006). As mudanas institucionais associadas perda de polaridade da participao, todavia, so posteriores e constituem fenmeno indito e consideravelmente mais diversicado, pois as modalidades de pluralizao institucional da democracia notadamente a proliferao de canais extraparlamentares de representao formal e informal costumam estar situadas fora das fronteiras tradicionais do governo representativo e exercer funes que no contam com antecedentes bvios na doutrina democrtica liberal. O repertrio da pluralizao institucional da democracia amplo e contempla, em contextos especcos de ambos os hemisfrios, instncias colegiadas para a denio e scalizao de polticas, para a elaborao de prioridades no terreno do planejamento ou da atribuio de gasto pblico, comits participativos em diferentes instncias da administrao pblica, ombudsman, leis de transparncia, instituies eleitorais de carter civil, observatrios cidados, comisses de vigilncia, ouvidorias, vedorias e comits cidados, painis cidados, jurados cidados, para mencionar apenas alguns casos (Ansell e Gingrich, 2006; Isunza e Gurza Lavalle, 2010). Algumas das inovaes tm, inclusive, alcanado notoriedade mundial: a comear pelas Emendas Constitucionais 73 e 74 na ndia especialmente a conhecida Peoples planning campaign no estado de Kerala, no sul do pas (Chaudhri e Heller, 2002) , os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, as experincias de Oramento Participativo (OP) e as conferncias nacionais no Brasil (Tatagiba, 2002 e 2010; Lchmann, 2007 e 2008; Avritzer e Navarro, 2003); a participao e controle cidados no sistema eleitoral mexicano (Alonso e Aziz, 2005; Aziz e Isunza,
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2007; Isunza, 2006a e 2006b), assim como do sistema de proteo do direito informao pblica governamental nesse pas (Alonso, 2007; Ackerman Rose, 2007); o Local Government Code nas Filipinas, a Lei de Participao Popular na Bolvia e o New Localism na Inglaterra (Gaventa, 2004), a vigilncia policial comunitria de Chicago, assim como a proliferao de instncias colegiadas de participao e representao-cidad em toda a Amrica Latina (Grindle, 1999; Albuquerque, 2008) instncias consagradas explicitamente nos textos constitucionais da maior parte dos pases da regio (Hevia de la Jara, 2006). Uma peculiaridade de boa parte dessas experincias que nelas imbricam-se prticas que tradicionalmente apareceram na teoria democrtica e na linguagem dos atores ou apareciam at pouco tempo atrs separadas por lgicas diferentes ou mesmo opostas. De fato, como consequncia dos deslocamentos animados pelas experincias de pluralizao da representao, nossas concepes de participao e representao, tributrias da realidade da Guerra Fria, comearam a se tornar velhas perante a novidade do mundo ou, de modo mais preciso, perderam potncia para apreender as transformaes em curso. Ambas as concepes, reciprocamente conotadas pela sua polaridade, tornaram-se um obstculo de pensamento (Bachelard, 1996) para pensar o novum inscrito na multiplicao de modalidades de representao extraparlamentar, pois, por um lado, elas dissolvem a diviso entre a defesa liberal procedimental da democracia e seus mecanismos exclusivos representao por autorizao e accountability como pesos e contrapesos institucionais ou como competio de carter eleitoral pelo voto popular , e, por outro, a crtica democrtica comprometida com a democratizao como participao e com o controle social do poder mediante a presso e mobilizao social de carter extrainstitucional. Ou seja, as experincias de
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pluralizao da representao diluem as fronteiras estveis que tinham diferenciado as posies liberais e de esquerda em relao disputa pela democracia. A pluralizao da representao implica mudanas inditas no lcus, funes e atores da representao no ltimo caso, vinculando ao exerccio de responsabilidades representativas atores que a teoria costumou indicar sob signo da participao (Gurza Lavalle, Houtzager, Castello, 2006a). Os canais de representao extraparlamentar so excntricos, pois operam fora do lcus por excelncia da representao no governo representativo o Parlamento , no raro vinculados estrutura administrativa do Poder Executivo. Destinam-se ao desempenho de funes outras que no as legislativas: ora a denio, scalizao e gesto de polticas pblicas, ora observao e emisso de denncias ou recomendaes sobre a conduta de corporaes do poder pblico e de setores da poltica pblica. Os atores que falam em nome de interesses e segmentos da populao no apenas diferem na sua liao institucional das duas instituies que, no sculo XX, tornaram possvel a conciliao do governo representativo com a democracia de massas sindicatos e partido polticos (Manin, 1997, Chalmers, Martin e Piester, 1997) , mas incorporam atores outrora apenas associveis, pelas suas feies, ao polo da participao: cidados qua cidados no como polticos, nem como lideranas , redes de atores sociais e movimentos, ONGs e diversas entidades de advocacy, associaes comunitrias e de autoajuda, e personalidades com ampla notoriedade pblica (Vieira e Runciman, 2008, pp. 49-181; Castiglione e Warren, 2006; Lchmann, 2007; Saward, 2010; Gurza Lavalle, Acharya e Houtzager, 2005). A perda de posio polar da participao veio acompanhada de um processo de ressignicao que, como era de se esperar, causou estranhamento em contextos como o latino-americano, no qual a o iderio participativo esteve associado
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s lutas pela democratizao e aos reclamos de atores coletivos que transbordavam as estruturas de controle corporativo do Estado11. O estranhamento compreensvel: a participao perdeu nitidez semntica e embaralharam-se seus usos analticos com termos outrora restritos linguagem da representao ou francamente desinteressantes se julgados do ponto de vista da carga normativa da prpria participao. Assim, as experincias de pluralizao institucional da democracia e os atores sociais a ocup-las comearam a ser pensados em registros analticos mistos, articulando a linguagem da participao com, por exemplo, a linguagem da accountability social. Nessa direo, sociedade civil, movimentos sociais e cidados, todos eles sujeitos da participao direta, deliberativa, democrtica, poltica tornaram-se compatveis com governana, transparncia, controles democrticos, ecincia, prestao de contas, como atores da accountability social (Peruzzotti e Smulovitz 2002; Alnoor e Weisband 2007; Houtzager, Gurza Lavalle e Yoshi 2009). difcil no perceber que a linguagem da accountability, claro, traz consigo sentidos sempre mais restritos que aqueles disponveis na carga normativa associada participao. No contexto latino-americano e dos latino-americanistas, qui a primeira expresso claramente articulada sem dvida, a mais inuente do estranhamento causado pela perda de centralidade da participao nesse contexto seja o diagnstico da conuncia perversa formulado por Evelina Dagnino (2002 e 2004). Ele exprime suspiccia e desconana perante um mundo em que a participao e outros vocbulos como cidadania e descentralizao adquiriram valor positivo para gregos e troianos, alertando que a homonmia ocultaria divergncias profundas nos proje11 Utiliza-se a expresso iderio participativo para diferenciar os usos simblicos prticos da participao por atores sociais dos seus usos tericos no campo da teoria democrtica. Conforme ser visto logo a seguir, h diferenas genealgicas e de signicado relevantes entre ambos os usos.
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tos polticos subjacentes (Dagnino, 2006 e 2007). A carga democratizadora associada participao correria o risco de ser substituda pela lgica da gesto, assim como o discurso da cidadania, centrado na defesa de direitos, apareceria deslocado por uma noo de cidadania de usurios ou centrada na corresponsabilidade12. Reservas semelhantes foram manifestadas em outras latitudes, chamando a ateno sobre a disputa poltica de sentidos subjacente s palavras-curinga, ou aos passe-partout semnticos caractersticos do campo dos estudos do desenvolvimento e dos circuitos internacionais de formuladores de polticas (Cornwall e Coelho, 2007)13. A sobreposio lingustica ocultaria a disputa e as divergncias fundamentais, ou, para diz-lo com o trocadilho utilizado por Cornwall (2007), buzzwords acabariam se desempenhando como fuzzwords. Porm, em boa medida, o m da Guerra Fria subjaz conuncia semntica entre atores e literaturas oriundos de posies dspares no espectro poltico14. Esse conjunto de transformaes extraordinrias trouxe consigo uma rajada de ar fresco tanto para a teoria democrtica hoje renovada com perguntas substantivas quanto para o debate intelectual e para a formulao e disputa pblicas de demandas distributivas por parte dos atores sociais. A emergncia de plataformas semnticas compartilhadas por compreenses da realidade e foras polticas opostas permite entabular uma disputa pelo mundo em termos do signicado concreto de categorias aceitas como legtimas notoriamente cida-
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12 O diagnstico da conuncia perversa ganhou ampla presena no debate latino-americano. Para sua reapropriao em diferentes pases da regio, ver, por exemplo, Contreras (2003), Ochoa (2004), Delamaza (2005); Dagnino, Olvera e Panchi (2006) e Rocha (2007). 13 Ver a edio especial de Development in Practice, editada por Cornwall (2007), e dedicada ao assunto, especialmente os trabalhos de Leal, Scoones, Batliwala e Chandhoke. 14 Cumpre lembrar o papel da geopoltica mundial da Guerra Fria aps a Revoluo Cubana, que deniu o cenrio de polarizao e fez conuir os interesses da poltica externa norte-americana com os golpes militares no Cone Sul.
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dania, democracia, participao, incluso, diretos humanos e, mais recentemente, accountability. De fato, contra o pano de fundo do m da Guerra Fria, a conuncia responde a uma dinmica histrica mais ampla e mostra-se aberta a possibilidades virtuosas ou perversas. Emprestando a frmula inuente de Dagnino, no descabido armar que as polaridades simblicas desse perodo, embora ordenassem ao embate poltico em oposies contrastantes alinhadas sob a dualidade capitalismo versus comunismo, encerravam dualidades enganosas ao modo de uma divergncia perversa. Com efeito, durante anos, no nal do segundo ps-guerra, as divergncias intelectuais e demandas sociais no necessariamente antissistmicas foram polarizadas e ressignicadas articialmente para alm das intenes de seus protagonistas. Exemplarmente, a reforma do socialismo foi combatida como subverso antirrevolucionria e, do outro lado, as demandas por incluso democrtica, por justia social e participao popular foram reprimidas como sedio guiada por ideologias antipatriticas e comunistas. Curiosamente, a despeito de o iderio participativo derivar, no Brasil, de uma genealogia prpria e diferente da participao na teoria democrtica, o ponto de chegada , em certo sentido, similar. Como categoria prtica ao servio da ao, a participao emerge mais propriamente nos anos 1960, articulada a uma viso emancipatria das camadas populares. O iderio participativo construdo a partir dos anos 1960 conjugou diversos signicados. A participao-popular no remetia s eleies, nem s instituies do governo representativo, e tampouco era liberal no sentido de invocar um direito que contempla o livre envolvimento da populao como um todo dos cidados , independentemente das classes sociais. Na construo desse iderio, participar signicava, em estreita conexo com a teologia da libertao, apostar na agncia das camadas populares, ou, conforme os termos da poca, tornar o povo ator da sua
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prpria histria. Ademais, a participao-popular se inscrevia em perspectiva mais ampla, preocupada com a construo de uma sociedade justa, sem explorao. O iderio participativo adquiriu novo perl no contexto da constituinte e a participao, outrora popular, tornou-se cidad. A participao-cidad encarnou a progressiva liberalizao poltica e respondeu ao desao de incorporar e adequar o iderio participativo herdado das duas dcadas anteriores, com tnica classista, s exigncias de um discurso pblico em registro universalizante, apropriado para incidir na disputa da nova Constituio. Assim, os atores engajados com a participao popular reelaboraram seu discurso em termos de participao cidad, e o iderio participativo adquiriu feies mais abstratas e foi consagrado, em 1988, como direito cidado. Por m, a regulamentao dos preceitos constitucionais em matria de participao adotou os conselhos como expedientes institucionais para viabilizar a participao na gesto de polticas denidas como estratgicas. Ao longo da segunda metade dos anos 1990 e na dcada seguinte, a participao passou a ser, cada vez mais, participao-em-espaos-participativos e a literatura acadmica migrou junto com os atores que passaram a se envolver nesses espaos. Movimento claro nessa direo foi antecipado por Dagnino (2002) e seus colaboradores ao se debruarem sobre o papel da sociedade civil nos chamados espaos pblicos, e, um ano depois, sinalizado novamente por Avritzer e Navarro (2003) e colaboradores ao se debruarem sobre as variaes do OP como caso de inovao democrtica. Concomitantemente, na literatura internacional a ideia da participao como modelo alternativo de democracia tambm cedeu passo avaliao de experincias especcas como o OP ou a descentralizao do planejamento em Kerala com o intuito duplo de diagnosticar os fatores que obstaculizam e potencializam os alcances da participao, e identicar, dentre aqueles que condicionam experincias
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bem-sucedidas, lies para a replicao de tais experincias em contextos diferentes (Heller, 2001; Fung, 2004; Fung e Wright, 2003; Santos, 2002; Thompson, 2007). Repare-se: da defesa de um modelo participativo de democracia transitou-se para o estudo de inovaes institucionais bem-sucedidas e da sua capacidade de introduzir correes dentro da dinmica mais geral do governo representativo.
Representao, crtica democrtica e legitimidade

O deslocamento do conceito de representao da sua outrora condio polar na teoria para uma posio que permite articul-lo crtica democrtica obedece, grosso modo, a dois processos paralelos: o de recongurao e o de pluralizao da representao nem sempre interpretados pela literatura como interdependentes ou, pelo menos, com implicaes que se interpelam reciprocamente. O m dos chamados trinta anos gloriosos do segundo ps-guerra desencadeou um conjunto de processos de reestruturao econmica e poltica, amide interpretado em registro altissonante sob as etiquetas crise e m do Estado de bem-estar, do trabalho, das ideologias etc. A representao poltica e, especicamente, o governo representativo, no foram exceo e sobre eles se precipitaram diagnsticos de crise do advento de uma democracia ps-representativa, at (Abal Medina, 1996) , invocando causas variadas como a perda de centralidade dos partidos de massas, mudanas de hbitos polticos dos eleitores, eroso das grandes categorias sociais atreladas ao mundo do trabalho, a crescente expanso das funes de comunicao poltica desempenhadas pela mdia, para mencionar apenas alguns argumentos recorrentes. Bernard Manin (1997) conferiu inteligibilidade s mudanas apontadas na literatura a partir de um diagnstico secular de congurao institucional e recongurao da representao, e, a um s tempo, tornou as leituras alarmistas sintomas desavisados do mesmo processo. No o propsito
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aqui abordar o diagnstico de Manin, j examinado alhures (Gurza Lavalle, Houtzager, Castello, 2006a), nem prudente assumi-lo como se fosse isento de controvrsia ver as crticas de Rosanvallon (1998) e Urbinati (2006a). Entretanto, alguns dos seus componentes mais relevantes parecem paccos: continuidade de feies institucionais bsicas do governo representativo voto, autonomia do representante, liberdade de formao e expresso de opinio e deliberao prvia tomada de decises , e relativa descontinuidade quanto perda de centralidade dos partidos, ao aumento da autonomia das lideranas partidrias e importncia das funes de comunicao poltica da mdia. A pluralizao da representao j foi descrita na seo anterior em termos de diversicao do lcus, das funes e dos atores da representao, mas suas eventuais conexes com a recongurao da representao e com a crtica democrtica ainda carecem especicao. Em virtude da sua relevncia histrica e da sua conexo umbilical com a formao do Estado-nao, a representao poltica no mundo moderno deveio progressivamente sinnimo de governo representativo (Pitkin, 2006; Manin, 1997). Para diz-lo emprestando as palavras de Arditi (2005), o governo representativo hegemonizou a representao poltica, projetando um halo de ilegitimidade e irrelevncia sobre outras formas de representao. Em que pese o pensamento de tericos como Eric Voeglin e Karl Schmitt (Novaro, 2000), e inclusive a compreenso de Pitkin (1967, pp. 209-239) da representao poltica como arranjos pblicos institucionalizados de larga escala que no coincidem necessariamente com o governo representativo por exemplo, formas de representao funcional , a posio convencional da teoria democrtica fundiu representao poltica e governo representativo. Quando tal sinonmia assumida ou presumida, apenas adquirem relevncia mudanas e processos localizados no corao do sistema poltico, e a pluralizao
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da representao sequer percebida ou julgada suprua (Manin, 1997; Przeeworski, Stokes e Manin 1999; Przeworski, 2002). Mesmo no caso de uma proposta terica de flego, como a de Urbinati (2006a), de carter crtico e dirigida a ampliar normativamente o campo das teorias da representao, a pressuposio de tal sinonmia oblitera completamente a pluralizao da representao, fazendo com que a sua anlise discorra inteiramente dentro das fronteiras do governo representativo. Porm, a recongurao da representao tambm deu ensejo a trabalhos orientados a mostrar as condies de possibilidade da representao poltica no mundo moderno, sua variao histrica e os dilemas de legitimidade endmicos do governo representativo (Rosanvallon, 1998; Saward, 2010; Ankersmit, 2002; Novaro, 2000; Abal Medina, 2004; Vieira e Runciman, 2008). luz desses desenvolvimentos tericos, a pluralizao da representao aparece, no mnimo, como terreno de possibilidades para a representao nas sociedades contemporneas que no usurpam o governo representativo nem conitam de modo irreconcilivel com ele. H outro caminho para conectar recongurao e a pluralizao da representao, de sentido inverso, quer dizer, a partir no das mudanas associadas recongurao da representao, mas do exame da pluralidade de inovaes institucionais em si, cujas implicaes mais relevantes, do ponto de vista da teoria democrtica, apenas emergem ao olhar do observador se elaboradas analiticamente no registro da representao e no apenas da participao e cujo signicado mais amplo normalmente associado aos dcits de legitimidade e/ou limites das instituies do governo representativo. Essa foi a via majoritariamente percorrida pela literatura no Brasil, plausivelmente em decorrncia da proliferao de experincias de inovao democrtica, cuja diversidade, abrangncia territorial e graus de institucionalizao ao longo dos diferentes nveis de autoridade da fedeLua Nova, So Paulo, 84: 95-139, 2011
rao conferem ao pas o carter de um imenso laboratrio para o exame da pluralizao institucional da democracia. Segundo o levantamento mais convel disponvel, no ano de 2001, existiam inmeros conselhos municipais gestores de polticas pelo Brasil afora: de sade (5426), assistncia social (5178), direitos da criana e do adolescente (4036), educao (4072), no caso das reas denidas como estratgicas pela Constituio, mas tambm em outras reas como emprego e trabalho (1886); meio ambiente (1615) e turismo (1226), para mencionar apenas alguns exemplos com cifras superiores ao milhar de casos (IBGE 2001). Alm dos conselhos em nvel estadual e nacional, levantamentos exaustivos no nvel local revelam que, no caso de municpios como So Paulo e Guarulhos, por exemplo, h mais de trinta conselhos em Operao (Tatagiba, 2010; Gurza Lavalle, Oliveira, Seram, Voigt, 2011). As conferncias nacionais, com seus respectivos ciclos de conferncias municipais, estaduais, livres e virtuais, tambm atingiram cifras expressivas: entre 1988 e 2009 foram realizadas oitenta, a maior parte das quais no mandatadas pelas regulaes setoriais (Pogrebinschi, 2010). Por m, a referncia ao OP , obviamente, inescapvel, pela sua relevncia simblica e pela sua extraordinria difuso alm das fronteiras nacionais (Oliveira, 2011). A contabilidade sobre o OP varia, mas entre 1995 e 2005 foram registradas ao redor de duzentas experincias no pas (Ribeiro e Grazia, 2003; Avritzer e Wampler, 2008; Cabannes, 2006). Os nmeros da sua difuso, todavia, so mais avultados: no ano de 2006, registraram-se 1200 municpios latino-americanos com OP e, em 2008, 100 casos na Europa (Cabannes, 2006; Sintomer, Herzberg e Rcke, 2008). No Peru, o OP tornou-se mandatrio e, em 2007, encontrava-se implementado em 532 municipalidades (Hordijk, 2009). De fato, no exagero armar que a participao uma feio das instituies do Estado brasileiro, isto , transbordou o estatuto de reclamo dos atores sociais e de
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orientao poltica programtica de governos e partidos embora preserve esse carter duplo , atingindo um desenvolvimento institucional sem paralelo em outros contextos. No de se estranhar que a literatura internacional via de regra qualique as experincias e possveis desdobramentos da representao extraparlamentar, bem como as aes de mediao poltica dos atores da sociedade civil, lanando mo do adjetivo informais (Castiglione e Warren, 2006; Urbinati e Warren, 2007; Peruzotti, Smulovitz, 2002). Diferentemente, no Brasil as funes exercidas por atores da sociedade civil nas instituies de representao extraparlamentar constituem representao de pleno direito de jure , e no apenas de fato, pela projeo de reclamos em nome de outrem. Foram olhares atentos para os chamados espaos participativos que, pari passu ao debate internacional, mas por motivaes endgenas, problematizaram-nos como modalidades de representao extraparlamentar e apontaram para o processo de pluralizao da representao em curso (Pinto, 2004; Gurza Lavalle, Acharya, Houtzager, 2005; Lchmann, 2007; Almeida 2010). Caminho semelhante da participao representao foi percorrido em outras latitudes, com lastro em outras referncias empricas. Nas palavras de Warren (2005, p.2):
[...] embora experimentos de participao poltica nunca tenham sido to promissores, a linguagem da participao exauriu muitas das suas capacidades crticas por sobreutilizao e sobre-ampliao [...] podemos injetar novas capacidades crticas na linguagem da participao repensado-a na linguagem da representao. Muitas das novas formas de participao qui sejam mais bem-entendidas e avaliadas como novas formas de representao [...].
No fortuito que Warren (2008) seja uma das referncias obrigatrias no debate internacional sobre a pluralizao da
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representao, precisamente um estudioso da Assembleia dos Cidados da Colmbia Britnica corpo deliberativo institudo com o intuito de emitir recomendaes para a reforma do sistema eleitoral, composto de cidados aleatoriamente escolhidos, mantendo o controle de gnero e de distribuio etria compatveis com sua distribuio na populao. Do outro lado do Oceano Atlntico, e tendo como pano de fundo o Novo Localismo Britnico (Gaventa, 2004), e [...] a considervel experimentao e institucionalizao de formas de governana participativa na Europa, Barnes e Skelcher (2007, p. 2) identicam que [...] a virada participacionista nos sistemas de governana objetiva como propsito fundamental a representao local por atores da sociedade civil. Por sua vez, examinando diversos projetos que envolvem atores e movimentos sociais nas Filipinas, na Indonsia e na ndia, Trnquist, Webster, Stokke (2010) e seus colaboradores atentam para a relevncia de se pensar o papel desses atores em termos de representao e avanam um modelo para tanto. Em suma, a representao tambm perdeu sua condio polar no campo da teoria democrtica e, em deslocamento salutar, introduziu-se uma dissociao da relao demasiadamente estreita quase idntica que manteve nesse campo com o governo representativo. H diversas expresses dessa dissociao, a mais sinttica das quais seja qui o fato de a representao democrtica e a questo o que torna a representao democrtica? terem adquirido estatuto terico prprio em relao ao governo representativo e representao eleitoral, bem como a repostas centradas nos dois ltimos (Pettit, 2010; Urbinati e Warren, 2007). Assim, Peruzotti, em artigo sobre a abordagem terica predominante da representao na Amrica Latina [...] atenta para uma compreenso da representao democrtica que vai alm dos modelos centrados em eleies, pois a mediao poltica na esfera pblica, e no as eleies,
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deveria ser tomada como trao distintivo da representao democrtica (Peruzzotti, 2006, p. 2; 15). Em outras palavras, a representao pelo sistema poltico tornou-se alvo de pretenses de representatividade conitantes (competing claims), o que implica colocar em xeque o alinhamento automtico entre Estado, parlamento, nao e formao da vontade e do juzo polticos alinhamento que, na compreenso tradicional da representao, garantia uma espcie de legitimidade apriorstica s decises tomadas nos canais do governo representativo (Castiglione e Warren, 2006; Saward, 2010). Inclusive os circuitos da representao eleitoral ganharam no apenas problematizaes e teorizaes normativas (Urbinati, 2006a, Young, 2006; Williams, 1998), mas teorizaes positivas ricas quanto a sua capacidade de iluminar as diversas modalidades de exerccio da representao dos parlamentares ocultas sob a rubrica representao eleitoral (Mansbridge, 2003), e os diferentes mecanismos institucionais externos ao ciclo eleitoral que, eventualmente, poderiam contribuir para a representatividade das instituies representativas (Przeworski, Stokes e Manin, 1999). A perda da condio polar da representao trouxe no seu cerne duas implicaes relevantes para a ressignicao da participao, a saber, a redenio do valor da prpria representao e a introduo da questo da legitimidade dentro das prticas de intermediao poltica dos atores da sociedade civil prticas, por sinal, outrora pensadas em registro participativo. No primeiro caso, trata-se de resgatar a representao e o governo representativo da sua posio de sucedneo defeituoso ou um mal necessrio diante da incapacidade factual de construir formas de democracia direta (participao). Arma-se a representao no apenas como ncleo normativo e operacional da democracia democracia representao, nos termos de Urbinati (2000 e 2006a) ou de Plotke (1997) , mas tambm
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como terreno privilegiado de experimentao e inovao para ampliar e aprimorar a democracia (Miguel, 2005; Castiglione e Warren, 2006; Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006a; Urbinati e Warren, 2007; Trnquist, Webster e Stokke, 2010; Gurza Lavalle e Isunza, 2010). O argumento mais recorrente da teoria democrtica para justicar a representao foi tradicionalmente de escala, fosse ela populacional ou geogrca. Enquanto a democracia se aviria bem com sociedades de pequenas dimenses, a representao seria a nica opo disponvel para sociedades populosas de territrios vastos. Nesse sentido, a representao foi justicada como uma fatalidade, uma opo second best incontornvel qual se recorre porque no mais possvel a democracia genuna, quer dizer, direta. Os desenvolvimentos notveis ocorridos no campo das teorias da representao nas ltimas duas dcadas redeniram nossa compreenso do governo representativo como forma de governo com linhagem e objetivos prprios, cuja escolha foi informada pelas suas virtudes (Manin, 1997; Urbinati, 2006b; Plotke, 1997). Existem discrepncias sobre as virtudes almejadas pelos pais fundadores do governo representativo, bem como a respeito dos termos pertinentes para uma defesa contempornea lastreada em virtudes adquirveis ou adquiridas ao longo da massicao da democracia. Aqui h espao apenas para mencionar as linhas de argumentao normativas que mais claramente interpelam o signicado da participao. Primeiro, possvel denir representao como oposta excluso e no participao, cujo antnimo a apatia ou, dependendo das referncias analticas adotadas, talvez a absteno (Plotke, 1997). O desenho institucional das formas de representao extraparlamentar pode combinar modalidades de incluso sem participao, vincular essas modalidades com formas de presena direta ou, inclusive, vincul-las denindo incentivos para desestimular a apatia (Lchmann 2007,
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2008). Segundo, se a virtude principal da representao for a incluso, tal capacidade de incluir magnicada pela sua lgica de poltica indireta (indirectedness), que permite tanto incorporar discursos quanto multiplicar os lugares de fala dissonantes em relao a discursos com pretenses de enunciao da vontade popular (Urbinati, 2006; Garsten, 2010). De fato, os efeitos inclusivos do carter indireto da representao revelam-se distintivos da atuao dos atores da sociedade civil que ocupam os espaos abertos pela pluralizao da representao (Pinto, 2004; Almeida, 2010). Terceiro, se a participao a armao de uma vontade, pronunciada em primeira pessoa do singular, e, sob o princpio de maioria, seu resultado a imposio de uma vontade sobre outra, a representao, por sua vez, visa a incluir discursos relevantes, inclusive aqueles minoritrios (Urbinati, 2006a). Por m, a poltica indireta uma fora politizadora da sociedade, pois falar em nome dos interesses de algum induz a formulao de discursos e de pretenses de representatividades aceitveis na esfera pblica (Urbinati, 2006a; Gurza Lavalle e Castello, 2006b e 2008). A pluralizao de prticas, instncias e atores da representao, assim como a diversicao de grupos sociais com exigncias e direito de representao desaam e so desaados pelo modelo da representao eleitoral por dois motivos principais, passveis de interpretao como sendo conducentes a dcits de legitimidade: a ausncia de autorizao e a inevitvel ambiguidade no que se refere aos grupos sociais eventualmente representados. De fato, no a primeira vez que a centralidade da representao eleitoral nas democracias liberais colocada em xeque: as crticas neocorporativistas zeram-no, mas opuseram representao liberal um modelo antipluralista e monoplico, dependente das ideias de interesse e de estrutura das classes sociais (Schmitter, 1974). Hoje, a dissociao conceitual entre governo representativo e representao poltica opera em registro
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pluralista e democrtico sensvel, portanto, a exigncias de representatividade sempre espinhosas visto que introduzem questionamentos sobre legitimidade democrtica da atuao atores que, at recentemente, era descrita e signicada como participao. Se esta armao de uma vontade ou expresso de valores e interesses em primeira pessoa do singular, a questo da legitimidade simplesmente no se coloca, pois o sujeito da vontade, valores ou interesses e a voz que os exprime so unos. Porm, se a atuao contempla falar em nome de outrem, congura-se curiosamente um paradoxo de legitimidade, pois, de um lado, as formas de representao extraparlamentar acusam implcita ou explicitamente limites na representao eleitoral, mas, de outro lado, no possuem mecanismos prprios claros ou aceitos capazes de alicerarem sua prpria legitimidade (Houtzager e Gurza Lavalle, 2010). Via de regra, os atores das novas modalidades formais e informais de representao extraparlamentar carecem de autorizao, ou seja, so exercidas por anidade, de modo virtual, presuntivo (assumed), substitutivo (surrogate), autoassumido (self-authorized), em qualidade de mediadores polticos (mediated politics) e no exerccio de prticas de representao no eleitorais (non-electoral political representation), como representao cidad (citizen representatives) ou simplesmente advogando (advocacy) como representantes discursivos (discursive representatives) para citar apenas alguns dos vocbulos de um repertrio semntico recente e crescente, dedicado a apreender e conferir signicado pluralizao da representao em curso15. Em que pese
15 Por anidade conforme Avritzer (2007); surrogated conforme Mansbridge (2003); advocacy de acordo com Urbinati (2006a) ou Sorj (2005); self-autorized e citizen representatives conforme Urbinati e Warren (2007); non-electoral political representation no sentido de Castiglione e Warren (2006); mediated politics conforme Peruzzotti (2005); presuntiva como se dene em Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006b); e virtual conforme Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006b).
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a disperso do vocabulrio, h um ncleo comum nesse elenco de formulaes, pois cada uma articula ao seu modo a falta de autorizao e, consequentemente, de mandato, com um ato ou opo unilateral de identicao do representante para com o representado. Por isso trata-se de uma representao que presumida, animada pela anidade, substituindo ou colocando-se no lugar daqueles que se decide autonomamente representar. Seja dito de passagem, com o intuito de reparar uma omisso surpreendentemente comum na literatura, a primeira formulao sistemtica dessa combinao de elementos alheios lgica da autorizao, na histria do pensamento sobre a representao poltica no governo representativo, se encontra na ideia de representao virtual de Edmund Burke (1942 [1774]), entendida como uma representao passvel de ser reconhecida como tal pelos interesses representados, embora no mediada por ato de autorizao. Como equacionar, ento, o paradoxo da legitimidade intrnseco a formas de representao no autorizadas? A autorizao uma questo de vrias arestas e dene um impasse no apenas pela sua ausncia em si, mas pela diculdade de remeter essas formas de representao a bases ou grupos sociais claros. Formas institucionalizadas de representao extraparlamentar podem contemplar modalidades de representao ex ofcio, isto , prescritas por regimento ou cargo para desempenhar funes predenidas. Quando um ator indicado para se desempenhar como representante de interesses e segmentos especcos da populao, como ocorre no caso de alguns conselhos gestores de polticas no Brasil, ele autorizado legalmente. Contudo, a proliferao de expedientes de representao de interesses de grupos especcos da populao mediante representantes ex ofcio mais um signo dos tempos da pluralizao da representao do que uma resposta satisfatria questo da legitimidade. Obviamente, sequer cabe
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cogitar essa possibilidade para modalidades informais de representao. Ademais, a autorizao pressupe logicamente a denio do universo no qual se inscreve o grupo ou base social passvel de ser representado (constituency). A representao eleitoral trabalha com bases territoriais de eleitores, mas no caso das modalidades de representao extraparlamentar nem sempre claro qual o grupo social implicado, nem h modelos nicos que permitam dirimir quais grupos so ou deveriam ser representados pelos novos atores da representao. Mais: esses atores no raro ecoam as crticas clssicas dos partidrios da representao proporcional aos efeitos da agregao territorial de preferncias, atuando em nome de interesses difusos e/ou sub-representados porque distribudos espacialmente de modo descontnuo ambientalismo e direitos humanos, no primeiro caso, e preferncia sexual, no segundo. A incorporao da ideia de accountability tanto no debate sobre a pluralizao da representao quanto no campo de estudos da sociedade civil constitui nitidamente um movimento no sentido de promover novas estratgias conceituais. Em outras palavras, frente impossibilidade de resolver satisfatoriamente um modelo de autorizao, a dimenso da accountability tem sido resgatada como uma via alternativa para elaborar a eventual legitimidade das novas prticas de representao (Alnoor e Weisband, 2007; Fox, 2006; Jordan, 2005; Castiglione e Warren, 2006; Avritzer, 2007; Gurza Lavalle e Isunza, 2010). De modo mais preciso, o deslocamento da autorizao para a accountability torna a legitimidade dependente de um processo que se desdobra no tempo e no de um ato inicial de consentimento, uma vez que se o controle por parte dos eventuais benecirios implica o conhecimento da representao presuntiva exercida em seu nome, a reiterao ou renovao do controle supe reconhecimento, confere legitimidade e permite pensar em uma espcie de autorizao implcita.
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guisa de concluso
H mais de quarenta anos, no primeiro captulo de seu trabalho seminal sobre o conceito de representao, Pitkin detectou a relao entre autorizao e accountability como fonte de legitimidade, embora de modo crtico: as teorias centradas na ideia de accountability teriam surgido da inconformidade diante das teorias da autorizao, procurando tornar mais exigente o conceito de representao, denunciando as insucincias de um ato de consentimento nico e introduzindo a necessidade de controles e sanes sobre os polticos. No fundo, o que est em jogo o carter peridico das eleies em intervalos regulares e as vantagens para os eleitores derivadas da renovao do consentimento, ou seja, o papel do tempo no governo representativo (Manin, 1997, p. 217). Os reparos de Pitkin obedeciam ao formalismo da soluo avanada pelos crticos do modelo de autorizao, todavia, a lsofa no sustentava uma posio anti-institucional, mas uma compreenso multidimensional da representao, capaz de conciliar contedo, substncia ou essncia com regras, instituies ou forma, pois, sem institucionalizao [...] o ideal da representao permaneceria um sonho vazio [...] (Pitkin, 1967, p. 239). Na sua trajetria, em boa medida acompanhando o esprito crtico do seu tempo, Pitkin foi progressivamente associando a realizao desse ideal participao e denunciando a difcil relao entre democracia e representao. Nas ltimas duas dcadas, a trajetria da crtica democrtica cruzou-se de modo paradoxal com a trajetria intelectual da autora. A participao perdeu sua condio polar de crtica interna democracia e sua plausibilidade natural como modelo alternativo democracia liberal, com capacidade de atrair expectativas normativas de ndole a mais variada. Em deslocamento similar, a representao democrtica foi desvencilhada da sua identidade como o
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governo representativo, e no apenas ampliou os ancos da crtica democrtica, mas passou a signicar analiticamente parte relevante das experincias de inovao democrtica no Brasil e pelo mundo afora. Embora essas experincias sejam incompreensveis geneticamente sem o papel normativo da participao na crtica democrtica, no horizonte da pluralizao da representao que se tornam inteligveis suas caractersticas distintivas, novidade histrica e alcances, bem como das suas implicaes mais importantes para a teoria democrtica. Cabe ao desenvolvimento de teorias sensveis s mudanas em curso explorar tanto o papel e valores da participao em contextos de representao extraparlamentar quanto as respostas que essas modalidades de representao podem oferecer perante os desaos de fundamentar sua legitimidade. Adrian Gurza Lavalle professor do Departamento de Cincia Poltica da USP e pesquisador do CEM-Cebrap Ernesto Isunza Vera pesquisador do Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (Ciesas).
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Resumos / Abstracts

Pluralizao da representao, participao, accountability, crtica democrtica, sociedade civil. 18/09/2011

Lua Nova, So Paulo, 84: 353-364, 2011

A trama da critica democrtica: da participao representao e accountability

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Participao e crtica democrtica4

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O nome do painel foi Mobilizando a representao quarenta anos depois de Pitkin.

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A perda de polaridade da participao... e o estranhamento10

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Representao, crtica democrtica e legitimidade

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