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LUIZ FELIPE LAMPREIA

Capacidade de atuar e legitimao do Estado democrtico de direito na era da globalizao*


FRANK RICHARD PFETSCH** A atualidade dos pases industrializados do Ocidente parece estar caracterizada por crises, rupturas, reviravoltas e abalos polticos estruturais (Kramer). Fala-se de era da decadncia (Capra), de virada de poca, de um ambiente apocalptico, de uma nova opacidade (Habermas), de crise de crescimento (Beck), de uma fase de transformaes estruturais amplas e profundas, ou de uma crise da democracia e da poltica.1 Encontra-se ainda quem escreva sobre o fim da modernidade, o ocaso dos estados nacionais capazes de prover as aspiraes sociais, a desconstruo do Estado democrtico e social (Lyotard). Proclama-se o fim da histria (Fukuyama) ou o fim da utopia (Fest). No exagerado estabelecer-se um paralelo entre esses sentimentos apocalpticos e o ambiente fin-de-sicle do final do sculo passado. Todas essas caracterizaes, oriundas de posies bem diversas, exigem ser explicitadas. Por uma parte, trata-se de macroagregados, como modernizao, a modernidade, globalizao, industrializao, histria, utopia; de outra, agregados referidos nao, como democracia, Estado social, Estado nacional. Desejo, aqui, concentrar-me nas questes politicamente relevantes e examinar tanto a caracterizao da crise enquanto importante para uma teoria da democracia, como as estratgias operacionais efetivas ou possveis que dela decorrem. O ponto fulcral o Estado democrtico de direito nas sociedades ocidentais industrializadas, sua capacidade de atuar e sua legitimidade no fogo cruzado dos desafios externos e das estratgias operacionais internas. 1. Crise do Estado nacional John Hertz falava, j em 1969, da crise do Estado-nao territorial e Ernst-Otto Czempiel, no mesmo ano, referia-se soberania anacrnica; Daniel Bell refora: O Estado-nao est-se tornando demasiado pequeno para os grandes
Rev. Bras. Polt. Int. 41 (2): 102-117 [1998] * Traduzido por Estevo Chaves de Rezende Martins ** Professor de Cincia Poltica na Universidade de Heidelberg (Alemanha). Professor visitante do Programa de Ps-Graduao Histria das Relaes Internacionais da Universidade de Braslia, 1997.

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problemas e grande demais para os pequenos problemas da vida (Bell 1993, 11). Essas formulaes revelam duas formas da evoluo contempornea: de um lado o aumento das atividades internacionais, que um estado nacional sozinho no d conta de realizar; a abertura dos mercados, como conseqncia da constituio de um mercado interno europeu e da liberalizao mundial do comrcio, desencadeou processos que ignoram, em larga medida, a autoridade dos Estados nacionais. De outro lado, o Estado v-se confrontado com o incremento de processos subnacionais, como os que transparecem tanto nos conflitos tnicos, nos movimentos autonomistas, e mesmo em secesses, como em processos de individualizao. O Estado caiu prisioneiro, por assim dizer, da tenaz formada por essas quatro diferentes evolues: da periferia dos Estados membros da Unio Europia forou-se maior concorrncia em setores at ento protegidos, mediante liberalizao econmica tanto interna quanto externa; a renncia a direitos soberanos insere-se, de qualquer forma, na lgica da integrao supranacional tal como ela praticada na Unio Europia (europeizao); surgiu, contudo, uma assimetria: enquanto a Unio Europia desfraldava a bandeira da liberalizao, ficou faltando uma poltica social e trabalhista comum, que compensasse os efeitos da liberalizao. Poltica econmica e poltica social pertencem economia social de mercado como gmeos siameses, que esto agora separados; a liberalizao generalizada do comrcio, tal como praticada pelo GATT e agora pela Organizao Mundial do Comrcio OMC (globalizao) pressiona a concorrncia interestatal, apesar das tendncias protecionistas ainda subsistentes, e agrava as rivalidades na distribuio; no plano social interno, o Estado entra em crise justamente por fora dessa situao de concorrncia econmica externa, na medida em que os efeitos sociais perversos se multiplicam, como uma espcie de subproduto dessa concorrncia externa, e na qual a poltica financeira se v s voltas com a diminuio dos recursos a distribuir. A presso sobre os sistemas estatais de prestaes sociais se acentua com a reao das associaes e, sobretudo, dos sindicatos, cobrando o atendimento de exigncias e o cumprimento de promessas sociais (individualizao); o potencial de conflitos transferiu-se da arena internacional para o campo interno (renacionalizao) e pe aos governos nacionais novas e mais graves questes de segurana interna; a etnicizao traz reivindicaes de autonomia que precisam ser controladas; os custos da segurana interna aumentaram e os da segurana externa diminuram. Todos esses processos reduzem a capacidade de ao do Estado, para a qual ele tem de buscar compensaes. A inaptido a agir e a reagir evidencia-se em diversos nveis do sistema nacional (1997, Alemanha: reforma tributria e do sistema de sade), regional (Unio Europia: fracasso no gerenciamento de crises e guerras como, por exemplo, na Bsnia) e internacional (Naes Unidas: Somlia, Bsnia, conflitos no Oriente Prximo).

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O sistema poltico-administrativo dos Estados-nao ocidentais procura ir de encontro a essa perda de autonomia mediante trs estratgias: no plano interior, tanto pela vinculao corporativa dos grupos sociais como pela renacionalizao no sentido da vinculao de grupos minoritrios e, no plano internacional, pela international governance. As trs estratgias podem recuperar, para os governos nacionais, a capacidade de atuao que perderam para atores internos e externos (ver adiante). 2. Capacidade de ao e legitimao As capacidades de ao e legitimao do Estado esto em proporo direta: a capacidade de agir, demonstrada pelo sucesso obtido, tem efeito legitimador. Um sistema poltico aceito no apenas pela concesso de direitos e garantias ou pela participao, mas tambm por uma poltica bem sucedida. Em outras palavras: so importantes tanto os processos de formao de vontades e de tomadas de deciso (input) quanto os resultados (output). Busca-se conformar essas duas caractersticas do Estado atravs do recurso aos potenciais de gerenciamento (corporativismo, nacionalismo e international governance). Se a poltica, no entanto, pode ser definida como o campo em que pequenos grupos de indivduos dotados de competncia para agir tomam, de acordo com certos interesses, decises vinculantes para uma coletividade maior em um determinado territrio, ento possvel identificar dois processos que modificaram o sistema nacional de deciso: de um lado, as decises so tomadas por atores situados fora dos territrios nacionais, mas com efeito vinculante para os cidados do Estado; os governos j no mais decidem sozinhos o que certo, correto e adequado para os cidados de seu prprio pas. Tem-se agora tomadores de deciso (decision makers) internacionais e transnacionais; as decises de Estados nacionais tm efeitos sobre os cidados de outros pases, sem que estes tenham participado do processo de formao da vontade e de tomada de deciso. As conseqncias econmicas e ecolgicas sobre os Estados vizinhos so aqui um exemplo, e elas tm aumentado em virtude dos grandes empreendimentos tecnolgicos. Resulta disso a permeabilidade do Estado, uma discrepncia crescente entre os decisores e os atingidos pela deciso. Em outras palavras: o conjunto dos aptos a decidir j no mais coincide com o conjunto dos atingidos pela deciso, surgindo assim um dficit de legitimao e de eficincia que pode desestabilizar o Estado democrtico. A poltica passou para as arenas interestatais, regionais e internacionais. Novos modelos da formao de vontade e de tomada de deciso desenvolveram-se. Decorreu disso uma espcie de anonimato da responsabilidade e competncia na relao entre os atores polticos e a populao. A identificao dos competentes para as medidas polticas e responsveis por elas

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tornou-se mais difcil, em certos casos mesmo impossvel; caem, com isso, as necessidades de justificao e as possibilidades de controle. Como se pode descrever esses quatro processos causadores da transferncia e provocadores de crise? Para tanto, possvel enunciar quatro teses: a da globalizao, a da europeizao, a da individualizao, e a da etnicizao. 2.1. Globalizao difcil encontrar um outro conceito que esteja hoje to na moda como o de globalizao ou, em formulao mais radical: de armadilha da globalizao (Martin/Schumann). grande a diversidade do que se entende por ele. Primeiramente, o aumento das imbricaes econmicas tornou a essncia do Estado mais vulnervel. O conceito clssico de Estado pressupunha, de incio, a idia de autarquia econmica (mercantilismo, fisiocracia etc.). Logo, o liberalismo considerou garantido o bem-estar das naes mediante a diviso internacional do trabalho e a liberalizao do comrcio exterior. Os operadores desse processo so organizaes transnacionais, em particular os conglomerados multinacionais. Elas so vistas, de um lado, como a conscincia da opinio mundial, como os agentes locais do bem comum mundial (Hedley Bull); de outro, como responsveis pela misria no Terceiro Mundo e pela impotncia dos governos no Primeiro. As organizaes no-governamentais internacionais entrementes, j mais de 5.000 tiram proveito da defasagem entre as bases territoriais da economia e passam por cima das normas estabelecidas pelos estados. Trata-se sobretudo do livre comrcio internacional efetuado por agentes e empresrios privados para alm das fronteiras, tal como praticado pelos Estados Unidos desde a 2 Guerra Mundial e adotado por instituies como o GATT/OMC, Banco Mundial, Naes Unidas etc. Essas atividades transnacionais se pautam pelas leis internacionais do mercado; a eficincia econmica otimiza ou maximiza as condies mundiais de produo e comercializao e no se restringe s circunstncias do mercado interno. Um indicador dessa concepo da globalizao so as taxas de crescimento do comrcio mundial, maiores do que as do produto mundial bruto; o volume das exportaes cresceu sobretudo na Europa Ocidental e na sia. Na maior parte dos pases industrializados do Ocidente, o volume das exportaes, nos anos noventa, maior do que no perodo anterior 1 Guerra Mundial ou posterior segunda. Constituem exceo apenas a Austrlia, a Finlndia, a Sua, a Inglaterra e os Estados Unidos, cujas exportaes durante esses perodos foram ainda maiores. So os mercados financeiros e cambiais que apresentam uma expanso exponencial: o desempenho das bolsas internacionais ultrapassa o valor do comrcio mundial em quarenta vezes (Busch, 1996, 23). A implantao de unidades de produo, estimativa de custos, aquisio de matrias-primas so questes decididas em escala mundial e somente muito

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limitadamente submetidas a controles nacionais, mesmo se o estabelecimento fsico continua dependente da legislao local. O capital globalmente mvel, o estado territorialmente vinculado. tambm o Estado que tem de assumir os custos decorrentes de tais decises como, por exemplo, o desemprego gerado pela mobilidade global da produo. A globalizao pode ainda dizer respeito aos fenmenos seguintes: a conexo mundial em rede, como no caso exemplar dos sistemas internacionais multimediais de informao (Internet). Transparece, aqui, sobretudo o assim chamado quarto fator da produo capitalista (sistema securitrio, consultoria, assessoria jurdica etc.), alm do capital, trabalho e tecnologia. As novas tecnologias condicionam o desenvolvimento da sociedade industrial para a sociedade de informao; o modelo do Estado europeu se difundiu mundo afora. Hedley Bull fala da expanso do sistema estatal europeu por todo o globo e de sua transformao em um sistema de Estado de dimenso global (Bull, 1977). De forma semelhante, Anthony G. McGrew retoma esse conceito, estendendo-o para o mbito social, ao defini-lo: Falar de poltica global afirmar que h processos de globalizao em curso que, de algum modo, contribuem para a globalizao da atividade poltica. Globalizao diz respeito multiplicidade das relaes e interconexes entre os Estados e as sociedades que formam o sistema mundial. (McGrew, 1993, 23). O conceito abrangeria tanto o alcance (global, mundial) como a intensidade com que se do as interaes entre Estados e sociedades ; a globalizao pode ainda incluir, de forma genrica e para alm do campo econmico, a difuso mundial de qualquer processo poltico, social, econmico, cultural ou tecnolgico, como transporte, comunicao, produo, fluxos financeiros, transferncia tecnolgica ou de armamentos, enfim, tudo o que possa ter relao internacional, como populao mundial, migrao, meioambiente, pobreza/subdesenvolvimento, proliferao de armas nucleares etc. Tem-se, aqui, o sentido da densidade do fenmeno transfronteirio mundial referido a questes transnacionais vistas como problemas mundiais e feitas objeto das respectivas conferncias mundiais da ONU. Outras expresses usadas so, ainda, universalizao e mundializao. Globalizao , por conseguinte, um conceito abrangente de largo espectro (catch all concept), que pode ser livremente formulado de forma ampla ou restrita. Na crescente bibliografia sobre a globalizao, predomina a posio de que os processos intergovernamentais e transnacionais alcanaram influncia cada vez maior sobre a poltica interna dos Estados e limitaram o espao de ao poltica (Busch, 1996, 9). Varia, contudo, a estimativa dos efeitos da globalizao, de acordo com a posio assumida: economistas liberais/livre-cambistas (Sachs/Warner, 1995, Ohmae, 1990) vem prevalecer os benefcios de bem-estar, neomarxistas e

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keynesianos (Strange, 1995, Scharpf, 1996) receiam a perda de confiana e de soberania do Estado democrtico, acompanhada de crises sociais; por fim, representantes da escola intervencionista (Boyer/Drache, 1996, Glyn, 1995) consideram existir boas chances para a competncia reguladora do Estado. 2.2. Europeizao Regionalizao A constituio de uma comunidade regional sob a forma de Comunidade Europia, como sabido, conduziu a uma transferncia de soberania nacional para instituies interestatais supranacionais, que retirou do mbito de deciso nacional certa competncia. Isso diz respeito, em especial, s polticas tornadas comunitrias, como no caso do mercado interno da Unio Europia. A transformao ou metamorfose das relaes entre os Estados membros e a Comunidade vista com reservas por certos tericos, relativamente legitimao democrtica (Weiler, 1991), por outros, pelo fato de haver falta de capacidade de gerncia e controle por parte do Estado com relao s corporaes econmicas (Scharpf, 1994). Wessels (1992) explica a cooperao entre os Estados membros especialmente pelo fato de que ganhariam mais dessa forma do que seria possvel no comrcio unilateral. Wallace e Wallace (1996, 453/4) consideram que o sistema estatal europeu foi transformado pelo desempenho econmico-tecnolgico e pela hesitante transferncia de funes de cada Estado para as instituies europias. Essas transferncias formais de direitos soberanos significariam um risco para a identidade nacional. A Unio Europia pode ser descrita como um sistema dinmico de nveis mltiplos, que evidencia de modo especial o deslocamento dos processos de negociao e de deciso polticas. Cada Estado particular insere-se em um edifcio comunitrio e recebe, em contrapartida, direitos de co-gesto em setores polticos sobre os quais, isoladamente, no teria como exercer a mesma influncia. O sistema de nveis mltiplos que assim se constitui (municpios, regies/provncias, Estados, unio) estruturado, de acordo com o princpio da subsidiaridade, em diversas reas de jurisdio e cuida de que, mediante a formao da comunidade e a redistribuio, surja um sistema poltico mais unitrio, que represente uma forma mista de supranacionalidade e intergovernabilidade. Na intergovernabilidade, os governos continuam sendo os atores principais, na supranacionalidade a poltica nacional diluda na comunidade. De acordo com o direito constitucional, as competncias podem ser transferidas para a Unio Europia mediante emendas Constituio. Isso j aconteceu antes. Existem estimativas de que cerca de 80% das decises relativas ao mercado interno j se tornaram direito comunitrio. Do ponto de vista do Estado nacional, isso significa que boa parte da legislao de poltica econmica passou para a Comunidade. A capacidade de ao dos Estados membros foi absorvida pela poltica coordenada.

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Como se d, ento, a legitimao dessa Unio Europia? Para responder a essa questo faz-se necessrio recordar os fundamentos dos sistemas constitucionais liberais. O constitucionalismo moderno esteia-se em dois pilares: a garantia de direitos fundamentais e da pessoa humana e o controle do poder. Nos tratados europeus, os direitos humanos esto inscritos no inventrio dos valores bsicos. O controle do poder, no sistema poltico europeu, d-se, primeiramente, no a partir do corpo legislativo, mas do conjunto do sistema de instituies. A Comisso e o Conselho podem pr-se em cheque, tanto quanto a Corte Europia de Justia, o Conselho e a Comisso. Tambm o Parlamento Europeu ganhou mais direitos de controle no Ato nico Europeu e nos tratados de Maastricht. Pode-se dizer, pois, que esto dados os requisitos bsicos da legitimao de acordo com a concepo democrtica liberal. Isso no satisfaz, todavia, s exigncias de legitimidade democrtica segundo a forma prpria aos Estados nacionais. Unio Europia aplica-se, por conseguinte como, alis, a qualquer outra instituio internacional semelhante um conceito restrito de democracia. 2.3. Individualizao A tese da individualizao deita suas razes no Iluminismo, que fixou como meta a autonomia do indivduo. Na medida em que a emancipao do indivduo progrediu, o agir sintonizado com a comunidade perdeu importncia. Individualizao significa aqui a superao do efeito vinculante de macroorganizaes e a fragmentao destas em unidades menores, ao tempo em que diminui a solidariedade e se enfraquecem as estruturas tradicionais da famlia. So sintomas dessa evoluo a diferenciao dos grandes agregados sociais, o abandono da prtica religiosa, da atividade sindical e da poltica partidria, a perda da identidade do cidado com partidos polticos, o aumento do contingente de eleitores indecisos etc. Por via de conseqncia, uma srie de grupos ganha importncia e peso na defesa e na sustentao de interesses setoriais e impe ao Estado novos desafios. A poltica dos grupos de interesse com poder de veto dificulta a formao de consenso e s admite decises mnimas com o menor denominador comum. A garantia constitucional de espao de liberdade para os indivduos, de autonomia para os grupos sociais pode restringir o campo de atuao do Estado na medida em que as corporaes busquem seus objetivos egostas sem levar em conta a comunidade (Estado corporativo). O dilema estatal consiste na tensa relao em que se encontram a autolimitao do Estado, de um lado, e o respeito pelo bem comum, de outro. Esse dilema no novo ele dominou o debate sobre a ingovernabilidade nos anos 70 mas agravou-se com a intensificao da concorrncia. Como reflexo da fragmentao social, pode dar-se, tambm, disperso em atores estatais e semi-estatais. Nas democracias ocidentais, os governos podem ser bloqueados pelas coalizes ou pelas interdependncias polticas federais. Katzenstein fala de um Estado semi-soberano e Scharpf da armadilha da

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interdependncia. Os impasses na poltica financeira foram o Estado a transferir custos para os agentes econmicos privados. Isso fica claro nos sistemas de sade, de educao e de seguro social. 2.4. Renacionalizao Nas democracia ocidentais tnica e/ou culturalmente heterogneas, os movimentos autonomistas dos grupos minoritrios tambm entram em cena. Na Irlanda do Norte (catlicos, protestantes), na Espanha (Pas Basco, Catalunha, Andaluzia), na Blgica (flamengos, vales), na Frana (Crsega), grupos subnacionais pugnam por suas exigncias de autonomia e autodeterminao diante do Estado central, em parte, usando meios terroristas. certo que se pode tomar como regra que as democracias, por causa de sua maior capacidade de administrar conflitos, melhor ofereceriam solues pacficas. Elas deveriam, no entanto, ser concedidas pelos governos e requerem alto grau de flexibilidade e de tato. Lidar com os grupos tnicos mais dramtico nas sociedades em desenvolvimento, que no dispem de tais mecanismos de operao. A universalizao do modelo ocidental de civilizao levou tambm a que os mais modernos meios de comunicao fizessem chegar imagens menor das aldeias africanas ou ao mais remoto recanto da Amaznia brasileira. A imbricao tecnolgica multimedial por certo acarretou a unificao do mundo tecnolgico, mas no a universalizao do respectivo modelo cultural. Pelo contrrio, em muitos Estados, foras se lhes opem, sob a forma de fundamentalismos religiosos ou de nacionalismos tnicos, postos em atividade para preservar herana cultural autntica e para contrapor-se experincia da alienao provocada pela modernizao no sentido ocidental. Os responsveis por essa modernizao no foram sempre elites ocidentais, mas, tambm, elites do Terceiro Mundo. O kemalismo na Turquia ou a Revoluo Branca no Ir foram tentativas fracassadas de ocidentalizao das elites locais. A Frente Islmica da Salvao (FIS) na Arglia, o Partido do BemEstar de Erkaban, na Turquia, o governo dos muls do aiatol Khomeini no Ir, o partido Baath de Saddam Hussein no Iraque so alguns exemplos, no universo islmico, de reao globalizao ocidental e de reforo da identidade cultural (e, certamente, tambm, de poder pessoal) contra a uniformizao e predominncia da hegemonia econmica, poltica e cultural do Ocidente. 3. Campos de atuao da atividade estatal organizada Como deve o Estado reagir a esses desafios? Ser que ele deve mesmo reagir, justamente se o fortalecimento de atores sociais no-estatais pertence essncia da sociedade civil? A necessidade da capacidade estatal de operar resulta das carncias provocadas pelo internacionalismo irrestrito do capitalismo. At a teoria econmica liberal requer a competncia reguladora do Estado para aqueles

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setores em que o mercado no pode garantir o bem comum. Essa exigncia ganha importncia na medida em que as transaes se realizam sem levar o Estado em conta e em que as reivindicaes sociais se dirigem a ele. O espao de atuao do Estado ser analisado sob trs pontos de vista: funo, transformao e operao. 3.1. Funes do Estado O Estado liberal pluralista experimenta, desde os anos sessenta, uma espcie de renascimento. Numerosos argumentos concorrem para essa tese. O Estado nacional continua sendo o destinatrio principal das exigncias de bem-estar geral; o aumento dos recursos, mediante incremento da participao do estado, e seu investimento, permanecem no mbito das jurisdies governamentais. Os problemas cruciais das sociedades industriais ou ps-industriais (crescimento econmico, emprego, seguridade social, fornecimento de matria prima etc.) recaem, afinal, por sobre os governos nacionais. Mesmo nos processos de integrao regional, o Estado o destinatrio mais importante das reivindicaes nos setores de segurana, bem-estar econmico e justia social. O princpio do Estado nacional ainda prevalece na diplomacia internacional. Nas organizaes internacionais, atuam representantes oficiais de governos nacionais; na Carta das Naes Unidas e nas de outras organizaes regionais e internacionais, o princpio da autodeterminao nacional e da independncia est inscrito de forma destacada. As organizaes supranacionais tambm podem ser usadas para a operao de polticas nacionais. Sobretudo em tempos de crise e sob ameaa interna e/ou externa (Guerra do Golfo, dissoluo da Unio Sovitica e da Iugoslvia), requer-se atuao governamental. O princpio do Estado nacional se superpe, igualmente, aos movimentos religiosos modernos. Os grandes movimentos federativos, como o pan-islamismo e o pan-arabismo, como, anteriormente, o pangermanismo ou o pan-eslavismo, fracassaram porque os interesses dos Estados nacionais foram mais fortes. Esses movimentos tnico-religiosos podem colocar o Estado nacional em questo quando forem instrumentalizados por polticos em busca de poder. O poder pacificador interno do Estado, nesses casos, importante. A percepo mesma, a compreenso ou incompreenso de integrantes de outras nacionalidades d-se, no mais das vezes, mediante representaes nacionais consagradas (imagens, esteretipos), que constituem, por assim dizer, fator de coeso e facilitam a orientao, mas tambm podem induzir a percepes equivocadas. Outros grupos de referncia recorrem a esses procedimentos somente de forma restrita. Tambm os movimentos regionalistas dentro dos pases europeus acabaram por reforar os componentes nacionalistas. O retorno aos modelos culturais originrios retomou e acentuou elementos tpicos do nacionalismo estatal como lngua, religio, histria etc. como instituidores de identidade. As exigncias de

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mais autonomia, de mais liberdade cultural, de mais prosperidade econmica so dirigidas ao Estado central e constituem bens que seguem administrados por este. De outro lado, os movimentos regionalistas trazem o risco de implodir a coeso do Estado nacional se a discriminao suscitar tendncias separatistas. Como destinatrio principal do bem-estar, como poder instituidor de paz, como fator de integrao e de identificao, no plano interior e exterior, e como quadro de referncia de atuao, tambm nas organizaes internacionais, o Estado desempenha um papel decisivo. 3.2. A transformao da organizao estatal Nas consideraes feitas at agora, o Estado foi analisado no plano dos processos de poltica externa e de suas conseqncias no plano interno. Neste plano, contudo, deram-se tambm mudanas importantes para a conformao do Estado democrtico moderno. O estado j no mais o Estado do sculo 19. Na poca contempornea, possvel identificar cinco modificaes ou evolues globais do Estado, inclusive em seu interior, que co-determinam a capacidade de atuao do Estado nos planos interno e externo: o aumento do nmero de atores estatais de 50 membros das Naes Unidas em 1945 para 186 em 1997, a democratizao e a parlamentarizao em diversas partes do mundo, a tendncia de crescimento do setor pblico, a constitucionalizao universal e a formao de partidos organizados (mais pormenores em Pfetsch, 1994). Quais so os efeitos desses processos de mudana sobre a questo que interessa aqui, relativa legitimao e capacidade de ao do Estado? A resposta geral : o sistema dos Estados requer padres adequados de negociao e deciso, pelos quais se o torna mais legtimo e eficaz. 3.3. Os instrumentos estatais de operao Os regimes democrticos modernos responderam aos quatro desafios esboados com trs instrumentais: na poltica interna, com meios corporativos e com nacionalismo; na poltica externa, com a international governance. Corporativismo: a tese do dficit de capacidade operacional do Estado, como se sabe, j foi formulada nos anos setenta com a tese da ingovernabilidade (Matz, Kielmansegg, Hennis) e significa a perda da autoridade estatal no desempenho de suas tarefas, eventualmente, at contra o poderio dos grupos e corporaes sociais. Com a poltica corporativa, o Estado busca vincular os grupos sociais formao da vontade e tomada de deciso; isso leva ao desempenho conjunto dos atores estatais e sociais. Na Alemanha, as duas recesses do psguerra conduziram a esse modelo de poltica (ao coordenada). Peter Katzenstein examinou esse mecanismo de reao no caso de Estados menores: estabilidade

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poltica e flexibilidade econmica dependiam uma da outra. Sua vulnerabilidade s foras internacionais situadas fora de seu controle levou-os a adaptar instituies polticas corporativas que so um mecanismo institucional de mobilizao do consenso necessrio para conviver com os custos de mudanas econmicas rpidas (Katzenstein, 1985, 200). Para a mobilizao de recursos no sistema corporativo, d-se a intermediao de interesses mediante as associaes que representam os interesses de seus integrantes perante o Estado e a poltica governamental perante seus integrantes (Schmidt, 1995, 520). Como instrumento de mobilizao para o consenso nacional os sistemas corporativos demonstram sua aptido. No entanto, tudo isso pressupe a existncia de um consenso bsico acerca de valores fundamentais, normas e regras. Nacionalismo: ao centrfuga de foras sociais (associaes, grupos minoritrios, autonomistas etc.) certos estados contrapem nacionalismos como elementos de coeso. A nao continua sendo a mais importante comunidade instituidora de identidade. O vnculo de pertencimento constitui-se seja atravs de caractersticas subjetivas ou objetivas, seja representado como comunidade de pensamento ou de experincia, seja como produto de um processo de construo social, seja, ainda, como expresso da carncia de aconchego, fora e estabilidade. Os grupos conservadores nos pases ocidentais inscreveram o nacionalismo em suas bandeiras. A reativao de temas nacionalistas , sobretudo, um instrumento da formao dos Estados nos pases recentemente tornados independentes da antiga Unio Sovitica. Eles provm, justamente, de um outro extremo da integrao regional: enquanto os Estados da Europa ocidental puderam abrir-se para a integrao regional europia aps a desqualificao do nacionalismo subseqente 2 Guerra Mundial, os pases do leste europeu percorrem hoje o caminho inverso, do internacionalismo proletrio para o nacionalismo. Esses movimentos de renacionalizao so, no entanto, complexos. Raramente, Estado e nacionalidade so congruentes em um pas. Mais comumente, existem nacionalismos particulares que no renem, mas afastam. Identidades possuem diversos modelos de referncia, que podem estar vinculados regio, etnia, religio etc. Essas identidades particulares podem levar desestabilizao da coeso do Estado nacional. Nacionalismo como fora integradora somente possvel onde as identidades admitam a constituio de um Estado nacional. International governance (governabilidade): os Estados tm a ganhar, se e sobretudo, quando cooperam entre si. As entidades no-estatais e os Estados tm algo a ganhar a mais de suas interdependncias (balano positivo) e isso no apenas custa de outros (balano zero). A definio de poder por Max Weber, como a capacidade de impor sua vontade a outrem, j no mais adequada hoje, no tempo das relaes multilaterais. International governance significa a capacidade operacional cooperativa de uma comunidade poltica no mbito de objetivos comuns s instituies estatais (governos) e no-estatais (sociais)

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participantes. International governance significa a capacidade operacional cooperativa do Estado sob as condies da interdependncia social e da integrao internacional. A concepo de governance without government significa a expanso de um regime internacional para todo e qualquer setor da poltica (J. N. Rosenau/E.-O. Czempiel, 1992, 8/9). Uma tal cooperao depende, por certo, da renncia a certos direitos soberanos, mas significa tambm, no mais das vezes, um ganho. J no incio deste sculo, o austraco Alfred H. Fried, prmio Nobel da paz, escreveu: Na economia mundial hoje to interligada estado nenhum completamente independente. Todos os Estados dependem um dos outros pela presso de suas relaes e esto, em certo sentido, limitados em sua atuao. A organizao [trata-se da organizao internacional, F.P.] regular essa limitao de poder da forma mais vantajosa para os Estados, na medida em que oferecer compensao da limitao de poder mediante as obrigaes assumidas pelos demais Estados (Fried, 1907). Mesmo quando ingressam em organizaes internacionais, os Estados no perdem sua competncia decisria no plano governamental, mesmo se a reduzem ao longo da formao do consenso. Os governos continuam donos da deciso em questes importantes. Dois campos servem aqui de exemplo. Na comunidade de Estados mais intensamente integrada, a Unio Europia (UE), os governos dos Estados membros continuam sendo os atores principais. No Conselho da Europa e no Conselho de Ministros, os dois rgos intergovernamentais mais importantes da UE, os governos tm a ltima palavra nos campos mais importantes da poltica: a poltica exterior e a poltica de segurana. As resolues nessas matrias somente podem ser adotadas por unanimidade. Enquanto o primeiro pilar, o mercado interno, tornou-se amplamente comunitrio com o que os Estados nacionais cederam competncia decisria os dois outros pilares, a poltica externa e a poltica de segurana, assim como a poltica interna e a justia, permanecem sob o controle de cada Estado particular. O Tribunal Constitucional Federal [alemo] destacou essa situao em um acrdo de 1993: Mesmo depois da entrada em vigor do tratado de Unio, a Repblica Federal [da Alemanha] continua (...) membro de uma federao de estados, cujo poder comunitrio provm dos Estados membros e s tem efeito vinculante no territrio sob soberania alem por fora da lei de aplicao do Direito [comunitrio] (Zustimmungsgesetz). Pode-se dizer a mesma coisa, no plano subnacional, dos partidos e das associaes, que atuam, mesmo na federao europia, sobretudo no contexto nacional. Tambm no caso do segundo exemplo, o Conselho de Segurana da ONU, dificilmente so adotadas resolues contra a vontade de seus integrantes (ver acima). Os governos das grandes potncias reservaram para si a ltima palavra e podem bloquear, mediante veto, qualquer resoluo que contradiga seus interesses. Nos conflitos armados, o papel decisivo das grandes potncias ficou evidente. Diversos conflitos violentos, como as guerras da Bsnia, demonstraram que, ao

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fim e ao cabo, uma grande potncia pode intermediar a paz. Sempre que as organizaes internacionais agiram contra um agressor com meios militares tal aconteceu por iniciativa das grandes potncias, como na 2 Guerra do Golfo. Tal como est organizada hoje a comunidade internacional dos Estados, o papel das grandes potncias como instituidoras da paz indispensvel, pois somente elas podem engajar meios proporcionais em conflitos armados. As guerras da Bsnia e seu encerramento do testemunho disso. De incio, as organizaes regionais, a Comunidade Europia e a Conferncia para Segurana e Cooperao na Europa, tentaram controlar o conflito e, em seguida, a ONU. Seus meios no bastaram para forar as partes em conflito a ceder. A soluo alcanada nas negociaes de Dayton foi buscada e, afinal, imposta pelos Estados Unidos. 3.4. O deslocamento das competncias do Estado Os quatro processos, da europeizao, da globalizao, da individualizao e da renacionalizao, so processos que no surgiram subitamente. A queda das ditaduras na Europa do Leste tem a ver apenas superficialmente com esses quatro fatores de crise. Trata-se, antes, de processos de longa durao, apenas indiretamente relativos recente transio. certo que a situao dos Estados da Europa Central e do Leste sofreu grandes mudanas; igualmente certo que as relaes internacionais na Europa e as entre as antigas superpotncias evoluram significativamente; no menos certo que a reconstruo nas novas provncias [alems] requer grandes esforos. Os problemas econmicos e sociais de hoje, porm, nas democracias ocidentais, foram atingidos apenas de modo superficial pelas rupturas polticas; decisivos so, muito mais, os processos globais. Os conjuntos de fenmenos indicados permitem identificar tendncias em direo tanto da internacionalizao quanto dos Estados nacionais. Surgiram tenses tanto nas sociedades ocidentais como no-ocidentais entre modernizao e indigenizao (Huntington), entre universal e particular, entre homogeneizao e heterogeneidade. Nesses conflitos internos, o Estado tem, na minha opinio, um papel importante como mediador, rbitro, coordenador e agente do bem comum. A capacidade de atuao do Estado est ao mesmo tempo erodida e reforada. Com prudente otimismo, pode-se admitir que a poltica corporativa no plano interior e a international governance no plano externo recuperam a perda de operacionalidade decorrente dos processos indicados e at mesmo expandem a capacidade de agir. O espao de atuao do Estado no foi, afinal, meramente restrito, mas deslocou-se. Modelos de poltica transformaram-se e passaram a outras arenas. Falo aqui da tese do deslocamento e no de decadncia, mas sim de um deslocamento dos espaos de atuao do Estado que se pode formular, tambm, como evoluo da forma (Maintz). Com isso no se resolve, o dficit de democracia que se instaurou com a crescente discrepncia entre os que mandam e os que so mandados, nos diversos

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contextos internacionais. A congruncia existente, nas democracias representativas, entre os titulares do poder e os atingidos pelas decises, deve ser tambm instituda no plano internacional. Somente dessa forma pode ser superado o dficit de legitimao. Quanto mais o mundo dos Estados evoluir para uma sociedade mundial tanto maior ser a necessidade de restaurao da simetria das relaes de soberania. A democratizao da sociedade mundial est, assim, na agenda da virada para o prximo milnio. Julho 1998

Nota
1 Cf. Kramer, Helmut (ed.): Politische Theorie und Ideengeschichte im Gesprch. Viena: WUVUniversittsverlag, 1995, p. 9-20; Capra, Frijtof: Wendezeit. Munique, 1988. Diz Capra: No incio das duas ltimas dcadas de nosso sculo, encontramo-nos em meio a uma crise profunda, de alcance mundial. Trata-se de uma crise multidimensional, plurifacetada, cujos elementos atingem todos os aspectos de nossas vidas nossa sade como modo de vida, a qualidade de nosso meio-ambiente como nossas relaes sociais, nossa economia, tecnologia e poltica. uma crise das dimenses intelectuais, morais e espirituais... (p. 15). As citaes em alemo ou ingls, no texto, foram traduzidas para o portugus (N.T.)

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Resumo
O texto faz uma reflexo sobre ambas a capacidade de agir e a legitimidade do Estado democrtico de direito no mundo contemporneo. Considera aspectos tais como a globalizao, a regionalizao e a individualizao, levando em conta as funes do Estado, seus instrumentos de operao e suas novas competncias.

Abstract
The text brings a reflection about both the ability to act and the legitimacy of the democratic Rule of Law (Verfassungsstaates) in the contemporary world.

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It considers aspects such as globalization, regionalization, and individualization, looking upon State functions, its instruments for action and its new competence. Palavras-chave: Estado democrtico de direito. Legitimidade. Capacidade de atuao. Globalizao. Key-words: Democratic Rule of Law. Legitimacy. Ability to act. Globalization.