:"'1-,

. \
, \..
\-"<).,, \. "... "
---- /
Juan Abal Medina, Martin Alessandro, Marttn Astarita,
Virginia Caballero, Gabriela Cheli, Maria Laura Eberhardt,
Maria Ua Ghezzi, Martajulia Muda, Pamela Niilus,
Marta Oyhanarte, Ulises Pallares, German Stalker,
Matias Triguboff
PARTICIPACIONYCONTROLCIUDADANOS:
ELFUNCIONAMIENTODELOS MECANISMOS
INSTITUCIONALESELECTORALESYSOCIETALES
DEACCOUNTABILITYEN LAARGENTINA
1
Parucipactony control ciudadanos : el funcionamiento de los me-
canismos insritucionales electorales y societales de accountability
en la Argentina / uan Manuel (h) Abal Medina [et.al.] : compilado
pOl' Juan Manuel Abal Medina. - la ed. - Buenos Aires: Prometeo
Libras,
2009.
320 p. : 21x15 em.
ISBN 978-987-574-304-5
1. Procesos Politicos. 2. Elecciones. I. Abal Medina.juan Manuel
(h) I!. Abal Medina, Juan Manuel. comp.
CDD 324
De esta edicion, Prorneteo Libros, 2009
Pringles 521 (CI183AEI). Buenos Aires. Argentina
Tel.: (54-11) 4862-6794/ Fax: (54-11) 4864-3297
info@prometeolibros.com
www.prometeolibros.com
www.prometeoeditorial.com
Hecho el deposito que marca la ley 11. 723
Prohibida su reproduccion total 0 parcial
Derechos reservados
Indice
PRGLOGO
(Gabriela Ippolito-O'Donnell) 11
INTRODUCClGN
Lacrisis de representacion y el control sobre los representantes
(juan Abal Medina) 15
ELCONTROL VERTICAL ELECTORAL
Control electoral, diseno institucional y partidos politicos.
Un recorrido teorico yun estudio de caso (Martin Alessandro) 41
Accountability electoral en el conurbano bonaerense (1983-2005)
(Ulises Pallares) 71
La reforma politica, el caso de LaPampa: un proyecto electoral
yalgunas propuestas (Gabriela Cheli) 89
EL CONTROL VERTICAL SOCIETAL
Herrarnientas de participacion y control. Consensos y disensos
en la agenda legislative bonaerense
(Virginia Caballero, Marta julia Muda y Maria Lia Ghezzi) 117
El derecho de acceso a la informacion publica como condicion
para la efectiva participacion ciudadana.
(Marta Oyhanarte y German Stalker) 147
Mecanismos de participacion ciudadana en la ciudad de Buenos Aires.
Analisis del funcionarniento de la Revocatoria de Mandato
en el caso por la destitucion del lefe de Gobierno
(Maria laura Eberhardt) 173
j
I
i
1
Lacrisis de representaci6ny el control sabre
los representantes
Juan Abal Medina I
Intrcduccion
La representacion, en tanto acto capaz de volverapresentar 10 social en10
politico (Abal Medina, 2004: 14), es el principio que legitima hoy a los gobier-
nos que, muy alejados del modelo antiguo original de participacion directa
ciudadana, entendemos en la actualidad como dernocraticos.
Yes que, a partir de la "ruptura moderna" del antiguo orden, las llamadas
democracias indirectas, caracterizadas por garantizar ciertos derechos y li-
bertades a todos sus miembros, por la designacion periodica de los gober-
nantes a traves de elecciones incluyentes, libres y competitivas, y por la
existencia de partidos politicos en su funci6n mediadora entre representan-
tes y representados, vinieron a ocupar ellugar del modelo griego de antano,
reemplazando la antigua idea de autogobierno por la de representacion, y re-
sultando en un sistema absolutamente distinto que solo compartia con el pri-
merosu denominacion (:13).
Atras habian quedado los pilares centrales de la democracia clasica: la se-
leccion de los gobernantes por sorteo yla Asamblea soberana, los que habian
sido sustituidos por los partidos politicos y las elecciones periodicas.
Sin embargo, ya pesar de que la fuente de legitimidad polttica se habia
trasladado ya a comienzos de la epoca moderna desde la participacion di-
recta de los ciudadanos en el gobierno hacia la representacion de estes por
delegados electivos no sujetos a mandato imperativo, resulta hoy cada vez
mas comun y evidente el reclamo popular por la apertura de nuevas instan-
1jmanumedina@gmail.com
17
cias de expresion directa de sus demandas, as!como de control de sus gober-
nantes, en medic de un clima de profundo descreimiento yapatta ctvicares-
pecto de la politica yde sus actores princi pales.
En efecto, la Hamada "crisis de representacion" 0 "crisis de la politica" 0
"crisis de los partidos", es un claro signo del cuestionarniento de un modele
que resulto funcional durante los ultimos doscientos anos, pero que, desde
los sesenta en los palses centrales ydesde los ochenta en AmericaLatina, ha
sufrido un contundente desgaste, de lamana de las transformaciones socia-
lesacontecidas desde mediados del sigloXX(: 14).
Una de lascausas esbozadas de estes fenornenos fuela perdidade credibili-
dad de lametanarraci6n representativa, inmersa en un progresivo debilitamiento
comojicci6n Qrganizacional ejectiva. enunasociedad que vive desde los setenta un
juerte procesode diferenciaci6n social. Ast, eneljuegopolitico, los espectadores-re-
presentadosya nosesienten masidentificados conlos actores-representantes, al
tiempo que representar 10 socia!parece volverse imposible. pues nohayforma de
establecer relaciones nomol6gicas enesejuegojracturado, cambiante, heterogeneo
ycomplejo enelque sehaconvertido lasociedad (:100y 102).
Frente auna realidad en lacual desprovista de susustratosocial,la represen-
taci6/1 actual parece nopoder escapar deunaautorrejerencialidad que lavueive
muydebil (:14),Ia busqueda de soluciones capaces de reelaborar el contenido
actual de larepresentacion puede orientarse hacialaviejaideade ladernocra-
~ .
ciacomo autogobierno, comenzando pOI' la recuperacion de laparticipacion
ciudadana yel relorzamiento del control sobre los gobernantes.
Deestemodo.la sensacion de crisisdel modelo electoral,entendida como
ladebilidad de unarepresentaci6n que haperdido todos suslazos sociales (:118),
puede ser combatida pOI' medio de alternativas que apuntena fortalecerlale-
gitirrudadpolttica, por ejernplo, en primer lugar, a partir de larevitalizaciony
el Iomento de la participacion yel control ciudadano activo, de modo clara-
mente vertical.Uno de loscaminos conducentes adicha revitalizacion serfala
reformulacion yel reforzamiento de los instrumentos de control electoral co-
nocidos. Otroconsistirfa en lacreaci6nyuso de losmecanismos de panicipa-
ci6n y accountability societal, emparentados estes con la idea clasica de
democracia concebida como amogobiemo, asaber: el referendum, el plebis-
cito, lasaudiencias publicas, el presupuesto participativo, losconsejosde pla-
neamiento estrategico,la revocatoria de mandato,las iniciativaslegislativas,
los consejos ciudadanos,las leyesde accesoala informaci6n.
18
En segundo lugar, otra alternativa orientada al fortalecimiento de la le-
gitimidad polttica seria la implementacion de programas impulsados, esta
vez, netamente desde organismos especializados de gobierno (control ho-
rizontal) como la Secretaria de la Gesnon Publica 0 laSubsecretarta para la
Reforms lnsutuctonal yFortalecimiento de laDemocracia, aunque en dia-
logo fluido con la sociedad civil (control vertical). Loanterior, a finde mo-
vilizar la interrelacion con la poblacion astcomo de evaluar la calidad de las
practicas democraticas yde expandir la dernocracia ysu gobernabilidad. El
Programa Carta Compromiso con el Ciudadano ylasAuditorias Ciudada-
nas, ambas iniciativas implementadas desdedtchasunidades ejecutivas del
gobierno nacional respecuvarnente, son dos buenos ejemplos de esto.
En ambas expertencias. aunque cada una asumanera.la direccionalidad
del control constituye un caso especial, en cierta forma "mixto", donde, si
bien lainiciativa ydecision en todo el proceso participativo yaccountable se
concentra principalmente eninsticuciones gubernamentales (como en estas
ocasiones en instancias clependientes del Poder EjecutivoNacional), 10 que
le daria una clara orientacion horizontal; incluye asimismo entre sus princi-
pales objetivos la voluntad de desarrollar las capacidades ciudadanas para
participar criticaeinformadamente del tratamiento de losasuntos comunes,
ast como de construir un sistema participativo de control yevaluacion ciu-
dadana que fortalezca yrransparente la rendicion de cuentas del gobierno
local, combinando 10 anterior con un marcado rasgovertical.
El proposito de este libra sera entonces el de revisal' losaspectos mas rele-
vantes ydebatidos actualmente dentro de lalueratura especializacla sobre la
cuestion delademocracia yde la accountability, principalmente vertical;aun-
que tambien incorporando esta especie mencionada anteriormente de
"mixto horizontal/vertical"; muchos de los cuales seran oportunamente
abordados yejemplificados en los siguientes capttulos.
Paraestapresentacion sewmaran distintos enfoques yperspectivas, aun-
que partiendo de labase de entender ala accountability vertical de manera re-
lacional, com,? elvinculo establecido entre unactor plincipal (el electorado)
que delega en un agente (el representante) laimplementaci6n de sus intere-
ses, el que podra ser luego evaluado ysancionado retrospectivamente.
Especial atenci6n se prestara alos marcos institucionales que organizan
este vinculo. yaque ellos proveen los incemivos (ylas restricciones) para un
efectivocontrol ciudadano sobre los gobemantes. Asimismo, se discutiran
19


}.i
;'j
l
)
{-
"
!
C' :/'
I.,

I'
r
...

,

JUlin Ablll MedinCl
algunos de los conceptos ynudos teoricos propios de la denominada uccoun-
tability societal.
La representaci6n pohticay laaccountability
Para comenzar, cuando nos referimos al control sobre los gobernantes,
nohayque descuidar la relacion asimetrica que el lazo representative implica
entregobernantes ygobernados, ya que los primeros disponen de una infor-
macion de la que los segundos carecen, con las consiguientes desventajas
que dicha situacion entrana para estes ultimos al momento de hacer efectivo
el control sobre aquellos. _
Hecha laanterior aclaracion debemos distinguir dos Iormas que el control
de los representanres puede asumir en nuestras democracias representativas
modemas. Porun lado, nos encontramos con laidea de responsiveness a el rno-
nitoreo de tipo prospective en luncion del cuallos representantcs adoptan las
medidas que consideran preferidas par los ciudadanos, mientras que, por el
otro, lIamamos accountability al control retrospectivo que realizan los ciudada-
nos al evaluar lagesuon de sus representann-s De este modo, el ternor a una
sancion del electorado via accountability al finalizarel mandato tieude a incen-
tivar un componamiento responsive del representanre durante el mismo. Lain-
terrelacion entre ambos modos de COntrolsehace, asi, evidente.
En efecto, entendernos par responsiveness a un tipo de auditoria susten-
tada en la evaluacion acerca del contenido de las politicas implementadas, de
lacual tarnbien depende, en parte, lasupervivencia de los representantes en
el cargo. Asi, en lugar de realizar una evaluacion retrospectiva del desem-
peno, los votantes bien podrian elegir prospectivamente a los candidatos
mas cercanos ideologicamente a su posicion (Sanchez-Cuenca, 2003). De-
bido a los problemas de informacion asimetrica (de los representados que no
saben todo 10 que hacen los representanres, y de estes ultimos que no saben
que quieten los prirneros, ya que existe una multiplicidad de intereses dentro
de lasociedad-), de locostoso que puede resultar la obtencion de informacion,
1 EIcaniclercoleclivoque lime el principal supone una complejidadextraenel vinculorepresen-
tativo,especialmemesi consideramos que noexistesistemaelectoralque garannce latraduccion
plenade laspreferenciassocialesen decisionescolcctivas(para esre lema, vel'Arrow, 1991).
20
Lacrisis de rcprcscntacion y cl control sobre los rcprcsenrantcs
y de la posible manipulacion de la misma par parte de los representantes (Fe-
rejohn, 1999; Maravall, 1996), una eleccion prospectiva es una alternativa
ciertarnente viable, en desmedro de la accountability retrospectiva.
Sin embargo, estudios ernptricos han concluido que la marcha del go-
bierno yel contenido de las politicas sf tienen un impacto directo en la ciuda-
dama al momenta de ernitir el veto, enfatizando la evaluacion retrospectiva
del accionar de los representantes (Wise y Roett, 2004; Rernmer, 2004). En
ese sentido indican que despues detomur en cuenta las ventajas dequienes ejer-
cenelcargoas[ como las grandes diferencias enlaestructura del departi-
dos, los resultados delelectorado latinoamericano hansido muy inJ1ttidos por el
desempeflO macroecon6mico (Remmer, 2004:67).
Por otro lado, designamoscomo accountability a una suerte de control que
consiste en la "rendicion de cuentas" a que se yen sometidos los representantes,
y que, en su version vertical electoral, coincide can la finalizacion de sus res-
pectivos mandates ylas vtsperas de los nuevas sufragios.
Dicha nocion de accountability puede subdividirse, asu vez , en dos ver-
stones mas espectficas. Por un lado, una accountability de tipo vertical, que
ernana desde la sociedad hacia el Estado, y, porel otro, una accountability ho-
rizontal, que es interna al aparato estatal propiarnente dicho (O'Donnell,
1998),
Asimismo, la accountability vertical se ramifica en otras dos subclases: la
accountability electoral y la societal. Entendemos por la primera a una suerte
de control retrospective que efectua la sociedad al momenta de ernitir su
veto. La accountability electoral consiste en la capacidad de Iiscalizacion de
que disponen los ciudadanos sobre sus representantes a traves del sufragio
(Abal Medina y Calvo, 2001 :248). Dicha capacidad fiscalizadorase vincula
con el Iuncionarniento de los sistemas electorales, el financiamiento de la ac-
tividad politica, el Iorrnato del sistema partidario y el funcionamiento de los
partidos politicos en tanto organizaciones.
Contrariamente.Ia accountability societal es, segun Smulovitz, un meca-
nismo de control vertical, no electoral, de las autoridades politicas basado en
las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos.
La misma concierne al control sabre las acciones de gobierno, general mente
efectivizada a traves de los llarnados mecanismos de control y participacion
ciudadana (Peruzzotti ySmulovitz, 2002), aunque los canales para su ejercicio
no deban ser necesariarnente institucionales. En el ambito institucional, di-
21
",
___J
choscanalesserelacionanconlosinstrurneruosque garantizanlatransparen-
ciaenlainformacionpublica, al tiempoque permitenuna panicipacionactiva
de losciudadanosen losprocesosde Iorrnacionyadopcionde ciertasdecisio-
nespohticasquelosalectanensu conjunto, asaber: audienciapublica, inicia-
tivalegislativa, consulta popular, revocatonade mandato, entre otros.
Asimismo,la accountability horizontal sedefinecomo un control intraes-
tatal que, para ser eficaz, necesita que las instituciones estatales seencuen-
tren autorizadas ydispuestas avigilar, controlar, corregiry/osancionar actos
ilicitos de otras instituciones estarales (O'Donnell, 1998). Concretamente,
supone el sistemade frenosycontrapesos propios de ladisposicion republi-
cana de gobierno, establecida entre lospodcres ejecutivo,legislativo yjudi-
cial en forma mutua ysimultanea.
Finalmente, laaccountability vertical ylahorizonralseinterrelacionan igual-
mente deun modo complejo. Porun lado, puede afirmarse que para que exis-
tancontroleshorizontalesentrepoderes debehaber unaefectiva accountability
vertical, dadoque silospoliticosnoson accountable anteelelectorado,carecen
de suficientes incentivos para el desarrollo de frenosycontra pesos entre si
(Shugart, Moreno y Crisp, 2000). En esta vision, el control de la sociedad
sobre los represenrames favorece, asu vez,la generacion de mecanismos de
control mutuo entre estes al incentivar el surgimiento deuna oposicion res-
ponsable, que senale al electorado cuando los agenres en el gobierno persi-
guen sus propios intereses en lugar de los de sus votanres.
Pero, porel otro, laaccountability vertical requieredeuna ciertaconcentra-
ciondel poder que perrnitaal elector una claraidentificacionde quien esres-
ponsable de las politicas adoptadas (Marrin, Przeworski y Stokes, 1999;
Powell, 2000),10 cual puede entraren abiertacontradiccionconladispersion
entre poderes independientes requerida por laaccountability horizontal. La
cuesuon. paranada sencilla, queda planteada enlossiguientesterrninos:0 se
consideraque elavancede un tipodeaccountability incennvaeldesarrollodel
otro tipo, 0 por el contrario, se asume que los disenos institucionales que
ambasrequierensepresentancomoclaramentediscordantes; 0, talvez, ambos
procesospuedanllegaraoperar en forma simultanea,demodo queesatension
irresolublepaseaconstituir el nucleobasicodelasdemocraciasliberales.
En definitiva, tal vez pueda indicarse que si bien el correcto funciona-
miento de estas instituciones 0 mecanismos de control no garantiza que la
ciudadania se sienta satisfecha con el desempeno de sus gobiernos-ya que
22
- ... - ~ ~ - - - -- - - c - ~ .
esto depende obviamente del contenido de las politicas irnplernentadas
(O'Donnell.Iazzetta yVargas Cullell, 2003:16) astcomo de lasgarantias re-
almente existentes contra el clientelismo, el que violaderechos fundamen-
tales del ciudadano (voto.Iibre asociacion) resientiendo, de este modo,la
calidaddernocratica (Ippolito, 2204; Ippolito-O'Donnell, 2006)-, no cabe
duda de que amayor capacidad de control, mayoresson lasposibilidadesde
que talespoliticas seaproximen a lasdemandas realesde la c i u d a d a ~ i a . De
allilaimportancia de analizar como los distintos marcos institucionales in-
centivan 0 restringen laposibilidad decontrol sobre losrepresentantes.
Dos modelos de representaci6n yaccountability vertical
electoral
Como adelantarnos enel apartado anterior, es posibletrazaruna lineade
contacto entre el control sobre losgobemantes yel ejerciciodel sufragio. En
estesentidopodemos analizarel desernpenode losdiferentessistemaselecto-
ralesalaluzdel modeloparticular de representacionque presuponen, enten-
diendo ahora por esta una cierta congruencia (aunque temporal) entre las
expectativasdel electoradoylaspoliticaspublicasejecutadaspor un gobiemo.
Agrandesrasgos,laTeenadelaRepresentacion presentados perspectivas.
lasque, enlineasgenerales.podnan v:incularse positivamente condos tiposde
reglasde decision asociadas. Estoes: a) laTeonade laRepresentacioncomo
Mandato(TRM), conlavisionelectoral proporcional,yb) laTeorta delaRepre-
sentacioncomoAccountability (TRA) ,conlosenfoques electoralesmayoritarios.
Para desmenuzar talesasociaciones, debemos manifestar primero que
entendemos por cada tipo de representacion. EnlaTRM, laseleccionessir-
yen para seleccionar buenas politicas y politicos que lassostengan. Segun
Manin, Przeworski yStokes (1999:29) lospartidos 0 candidatos hacen pro-
puestas de politicas durante las campanas y explican como esas medidas
afectaranel bienestar de losciudadanos. Dichosciudadanos deciden cuales
de esaspropuestas quieren ver implementadas ya que politicos encargaran
de su puesta en practica, Tal consideraci6nse realiza exante apartir de losin-
tereses individuales de los votantes asl como de las posibilidades reales de
cumplimiento que, segun creen, presentan talespoliticosyplataforrnas.De
estemodo, laseleccionesseasemejana una asambleadirectaylaplataforma
23

Juan Aba!Medina
ganadora seconvierte en "el mandato" perseguido por el gobierno (al que
luegopodra atenerse, noobstante, en mayoro menor medida segun los in-
centivosqueestolegenere). Loimportanteaqut esque loscandidatos se pre-
ocupan por decirque polnicasadoptaran.
Unalimitacion de laIRM(tambienpreserueen laIRA) esque necesuade
laposibilidadde reeleccioncomo incentivo para el cumplimiento del man-
datopor elgobernante.
EnlaIRA, laseleccionessirven para mantener a losgobernantes respon-
sablespor losresultados de sus acciones pasadas. Como anticipan el juicio
delosvotantes,dichosgobernantes son inducidos aelegirpoliticasque, asu
parecer, seranevaluadaspositivamente por los ciudadanos en lassiguientes
elecciones,allanandoh-, el camino a la teelecciorr'. Lossondeos de opinion
yencuestas son una herramienta uti! en manos del mandatario para testear
laspreferencias ciudadanas. Lapregunta que subyaceal elector eslade como
controlar, sancionar 0 recompensar lasacciones de sus representantes, mas
alla de lahipotesis poco realista ysiempre contingente acerca del compro-
misoprofesional del mandata riorespecto de una tornade decisiones conti-
nuamente orientada al bien comun, independientemente de sus intereses
individuales y/ocorporativos. Lasinstituciones electorates permitiran en-
tonces una cierta evaluacion de desempeno con posibilidad de distribuir
premios ycastigos amodo de incentives. Enel momento de laeleccion,el vo-
tante considerara lasconsecuencias expost de laspoliticasaplicadas, atribu-
yendo lasresponsabilidades asus promotores. Locentral seconvierte aqut
en aquello que los politicos efectivamente han hecho.
Un problema de laIRAesque solo puede aplicarsea lospoliticos que in-
gresaronalgobierno, no asi a aquellos que quedaron fuerade lagestion, fun-
cionando como oposicion. EImodelo de mayoria asume que el gobierno
mayoritariocontrola el proceso de Iorrnacionde poltticas, no dando lugar a
lainfluenciade laoposicion en el mismo. Soloseocupa de larelacionentre el
ciudadano medianoyel gobierno (Powell, 2000: 203).
) N6tesequesi lareelecci6n de un mandararionoestahabilitadaa nivelinstitucional,laposibilidad
de realizaruna verdaderaaccountability por parte del electores pracucamerue nula. Lareeleccion
proporcionaincentivesalgobername paraejecutarel mandata y tornardecisionesen posdel bien
comlin. Siestanoexiste,elgobername intentaramaximizarsu rentapollticaenlaimplementacion
mismade lapolrticapublica.
24
La crisis de rcprcscntacion y cl conLrul sobrc los reprcscntautes
Asi los ciudadanos pueden alcanzar la representacion usando su voto
para elegir politicas ypoliticos 0 para sancionar/prerniar asus representan-
tes, y, por que no, para ambas cosas ala vez (Manin, Przeworski y Stokes,
1999: 30). Lano reeleccion de un candidato puede indicar tanto lainsatis-
Iacciondel votante con los planes de gobierno futuro, como la inconformi-
dad respecto del cumplimiento del mandato previo0 de los resultados desu
gesti6n, 0 todo estojunto. Para dichos autores, es necesario vincular ambas
teorias a fin de optimizar la representacion. Los votantes combinan una
doble perspectiva: por un lade, evaluan las propuestas en relacion con sus
preferenciasindividualesyproyectanlacapacidadde loscandidatos de cum-
plirlas, ypor el otro, consideran el desernpeno concreto de los gobernantes
elegidos en Iuncion de sus preferencias. Laque pretende hacer (evaluacion
prospectiva) sesumaa 10 hecho (evaluacion rerrospectiva)a lahora de apro-
bar 0 descartar a un postulante.
No obstante, ambas visionesson problernaticas si considerarnos que los
politicos tienen objetivos, intereses yvalores particulares (la busqueda de
renta politicalegal0 ilegaD que difierendel interes general, ast como una dis-
ponibilidad de informacion(ellossaben cosasyemprenden acciones que los
ciudadanos no pueden observaro monitorear sino a un muy alto coste) res-
pecto de losgobernados; por 10 que laconexi6n antes mencionada entre rno-
delos de representacion y sistemas electorales tiene asimismo sus serias
limitaciones. Lejosde constituir una realidad autoevidente, latransparencia
de las acciones de gobierno constituye un problema en si misma, depen-
diendo de los datos que el representante quiera y/opueda proveer al elector,
de laveracidad0 confiabilidadde talesdatos yde la propia capacidad de pro-
cesarniento del votante EIgobernante puede ocultar informaci6n adversa
publicando solo 10 que 10 beneficia, con 10 que la eleccion del ciudadano
puede ser erronea alaluz de losverdaderos resultados. La tareade losmedios
de cornunicacion puede facilitarel control en este sentido.
Volviendo anuestro interes inicial,ydelineadas lasdimensiones que cada
una de las teorias de la representacion involucra, podemos avanzar en la
cornprension de larelaci6npropuesta, en primer lugar, entre laIRA (entien-
dase por accountability la rendicion de cuentas por pane de los gobernantes
ante los gobernados) ylossistemas electorales mayoritarios.
En este sentido, para que exista un verdadero control de lasacciones de
los gobernantes, los individuos deben poder ser capaces de asignar c1ara-
J"

mente la responsabilidad por el desernpeno del gobierno a sus verdaderos
hacedores. Tal habilidadaparecemuy resrringida euandoelgobiemoesuna co-
alicion (Manin, Przeworski yStokes, 1999: 47), masaun cuando elpoder eje-
cutivoyel poder legislativeestanconstituidos por diferentesparndos, donde
lasresponsabilidades sediluyen entre lacantidad ylavariedad de actores, La
pluralidad enel poder ejecutivo tiende aocultar lasfaltasya destruir larespon-
sabilidad oscureciendo la accountability, tanto en regtrnenes parlamentanos
comoen otros presidenciales. Lossistemaselectoralesmayoritarios (ejemplo,
lasimplepluralidad encircunscripciones uninominales paralaeleccionde di-
putados en regtmenes parlamentarios), en tanto reglas de ganadorunico, tien-
den alaformacton de gobiemos umpartidistas, simplificando lavinculacion
entre actores,accionesyresultados, yposibilitandolaaccountability.
Asimismo, estas reglas priorizan la capacidad de torna de decisiones
(siempre mayoritaria) en detrimento de la busqueda de consenso (mas plu-
ral). Laecuacion gobernabilidad vs. representatividad se inclina asfhacia el
primer termino permitiendo un control de gestion mas efectivoy preciso al
final del mandate.
Lahiporesis ernptrica de lavision del control mayoritario argumenra que
el poder politico debe estarconcentrado en gobiemos mayoritarios idennft-
cables,elegidospor el electorado y responsables anteeste, los queseran forza-
dos amantenerposicionescercanasal votantemediano (Powell, 2000: 176) ya
que, una vezen etcargo, deberan llevara cabo esas politicas bajo la mirada
del pueblo, pudiendo serevitados en lasiguiente elecci6n. Deestemodo, las
eleccionesproveen a los votantes de futures gobiemos identificables, produ-
ciendo adernas un claro control sobre las politicas hechas por el ganador de
la conrienda.
Noobstante, para Powell,las instituciones mayoritarias, al tiempo que in-
crernentan laclaridad de la responsabilidad haciendo el voto massensible al
desernpeno econ6mico, aumentan la distancia entre laposicion ideal del vo-
tante mediano yel gobierno. Por 10 tanto, las reglasque inducen amayorfas
generan gobiernos mucho mas controlables, pero tambien mas lejanos alos
votantes en elespaciode laspoltticas (Manin, PrzeworskiyStokes, 1999: 47).
Yesto esasf debido a que, en realidad, el proceso de formaci6n de gobiernos
mayoritarios suele fallaren preservar la correspondencia entre lasmedianas
ciudadanasy laslegislativas (Powell, 2000: 193), yaque alcanzasu meta a tra-
yeS de lareducci6n del numero de los competidores ydel aumento de lades-
26
La ue;: .. 1UIl y Cl ;:)uuu.. .IU':' .'-t' .... .:.'-............
proporcionalidad en la representacion. En general, es muy inusual para los
votantes otorgar una mayoria aun solo partido, siendo este el trabajo de los
sistemas electorales que crean partidos legislativos mayoritarios. Para el
autor, es posible que ladesproporcionalidad morgue una mayona legislativa
al partido del votante mediano, ast como tarnbien que la distorsion entre
votos y bancas resulte Iinalmente util, pero es mas probable que dicha des-
proporcionalidad alejela mediana legislativadel votomediano..
Asi, mientras que la representacion proporcional muestra muy pocos
efectosde desproporcionalidad votos-bancas sobre lacongruencia mediana,
lossistemas de distrito uninominal tienen c1aros problemas de congruencia
asociados consu desproporcionalidad legislativa(;195). Apesar de la apa-
rente Iortaleza de las conexiones teoricas, la correspondencia entre el go-
bierno y el votante mediano depende en realidad del logro de ciertas
condiciones muyespectficasy, 10 que es mas importante, es pane de lanatu-
raleza del proceso mayoritario el hecho de que algunas desviaciones mini-
mas terminen conduciendo agrandes consecuencias indeseables (:196).
Ensintesis, la representacion funciona a travesde los intereses de reelec-.
cion de los gobernantes, quienes trataran de ofrecerun buen balance de ges-
tion a los encargados de definir su continuidad (0 no) en sus funciones, ya
que, a traves de un voto retrospective al final del mandate, los electores po-
dran apartar del cargo a los partidos ymandatarios responsables de un mal
desernpeno.
Por ultimo .la conexi6n entre laTRMylarepresentacion proporcional es-
tariadada por una evaluacionprospectivade losciudadanos acercade que pla-
-taforma electoral considera la mas adecuada para \levar adelante y de a que
candidates encargara de hacerlo, previaestimacionacercade laviabilidadde
que esto ocurra. Masque identificar al gobernante para premiarlo 0 sancio-
narlosegunhayansidolosresultadosde su gestion,10 que importa esincorpo-
rar alprocesode creaciondepoliticaslamayorcantidadposiblede preferencias
ciudadanas, de modo que laconformacion del gobiemo ylaadopcion de me-
didas seaproxime al votante mediano, alcanzando una gesnon de una mayor
utilidadsocial,mas"representativa", "dernocratica" y"legitirna", independien-
temente de que no se\leguea tomar cienas decisiones. Larepresentaci6n pro-
porcional permite el ingresode mas de un panido al gobierno, admitiendo la
ficci6nde la representaci6n como espejo donde laasamblea seconstituye en
un reflejo "enminiatura"del e1ectorado. Lateona de larepresentaci6npropor-
27

I
I
j
j
1
I
I
1
",
~
1
I
!
,I
1
'l
j
j
1
J
J
, ~
j
"
",
, ~
,..
)11011 Abal Medina
eional busca legislaturasque reflejenladistribucion de preferencias de los ciu-
dadanos (:204), Es par ella que los sistemas parlamentarios can asambleas
multipartidistas y gobiernos de coalicion sue len alcanzar una mejor perfor-
mance dernocratica en el sentido de su utilidadsocial.
Segun Powell, cuando hay desacuerdo entre los ciudadanos, los gobler-
nos debensersensibles ala mayorcantidad posible degente (:20n Los di-
senos y procesos proporcionales son exitosos en producir gobiernos
cercanos al votante mediano. En lossistemas de representacton proporcional
la mediana legislativa se acerca en gran medida al ciudadano mediana y tal
correspondencia provee una base para la forrnacion de gobiernos a traves de
la negociacion partidaria en el poder legislativo (:205),
Para el autor, si bien tanto la vision mayoritaria como la proporcional pre-"
dicen conexi ones empiricas entre el ciudadano mediano y los hacedores de
politicas, la primera ve en las elecciones un efectivo mecanismo de formaci6n
de gobiernos en un solo paso, rnientras que lasegunda inc1uyevarios escena-
rios. Ast, en el plano electoral, sostiene la necesidad de multiples partidos
para que todos losgrupos de ciudadanos puedanelegiragentes representa-
tivos compatibles, no siendo imperioso que estos partidos converjan hacia
el centro (a menos que virtualmente todos los votantes esten localizados muy
cerca del mismo). Las reglas electorales Can distritos plurinominales, bajos
umbrales yformulas de representacion proporcional, favorecen una Iacil for-
macion y represeruacion de multiples partidos, a partir de un reflejomas pre-
ciso de las preferencias.
EIsegundo escenario concierne a la negociaci6n de las coaliciones guber-
narnentales postelectorales. Como las legislaturas bajo representacion por-
porcional suelen terminarno detentando un unico partido mayoritario, can
un electorado yasamblea diversificados pueden existirmuchos gobiernos a
coaliciones politicas posibles (dependiendo de las negociaciones partida-
rias), las que, muy probablemente (aunque no siernpre) tienden a inc1uir al
ciudadano mediano.
Par ultimo, aparece el grado de influencia de laoposicion en la formaci6n
de poltticas. Lavision proporcional asume que los partidos par fuera del go-
biemo tambien deben tenerinfluencia yque esa influencia es deseable porque
otorga una participaci6nautorizada a todos los partidos. Contra lasexpectati-
vasdel modele ideal mayoritario, la representaci6n proporeionalsostiene que
el heche de dar a lasagrupaciones opositoras un significativo (aunque men or)
28
La crisis de rcprcseruaciou y el control sobre los rcprescntames
peso en la Iormacion de poltticas puede aumentar lacongrueneia entre 10que
los ciudadanos quieten (laposici6n del votante mediano) y el resultado de las
medidas (:203). Asl, el modelo de representacion proporcional favorece el
otorgamiento de una influencia continuada a todos los grupos en la formacion
de politicas, en vez de entregar el control en manos de una sola mayorta. Losvo-
tantes opositores tienen, de este modo, mucha mayor influencia bajo gobler-
nos minoritarios que frente a mayorias diseiplinac1as,empujando al gobierno
fuertemente haeia la mediana en casi todos los casas (:215). Laprovision de in-
Iluencia de negociacion a los partidos opositores no 5610 les da un poder de
consulta en el proceso de gobiemo, sino que resulta igualmente en coaliciones
hacedoras de politicas mas cercanas al votante mediano.
En pocas palabras, la representacion proporcional se acerca al votante
mediano en todo el proceso de negociacion partidaria que hace a la decision
final, aunque va en detrimento de la capacidac1de toma de decisionessiendo
estas ultimas siempre mayoritarias a pesar de que la eleccion haya sido pro-
porcionaI: cuanto mas intereses y actores can poder de veto existan, mas di-
ficultoso se hara llegar a un acuerdo.
No obstante, no hay que descuidar que todo sistema electoral es opaco
respecto de las preferencias individuales, a las que no traducen totalmente,
par 10 que si bien algunos de ellos (los de representaci6n proporcional) pue-
den Iavorecerla eleccion de mandatos de modo que se acerquen 10 mas posi-
ble al votante mediano mientras que otros (mayoritarios) suelen Iacilitar la
toma de c1ecisiones y la atribuci6n de sus consecuencias asus ejecutores, esta
relaci6n no es del todo pura. La que es mas, existe muy poco conocimiento
sistematico sabre los efectos de los arreglos institucionales especificos res-
pecto del control de los votantes sabre los politicos (Manin, Przeworski y
Stokes, 1999: 47).
Adernas, segun estos autores, los votantes disponen de un solo instru-
mente, el voto, para alcanzar dos objetivos diferentes, porque en general no
meditan para cual de ambos fines van a utilizarlo (: 45). Usar el voto para
ambos propositos no es irraciona1: mientras que los votantes pierden cierto
control sabre el representante, a cambia eligen un mejor gobierno (: 46). Asi-
mismo, el control ciudadano sabre los politicos es, como mucha, altamente
imperfecto en la mayoria de las democracias, puesto que las elecciones no
son un mecanismo suficiente para asegurar que los gobiernos hagan todo 10
posible para maximizarel bienestarciudac1ano.
7Q

Finalmente, respecto de los regimenes presidenciales ysemipresidencia-
les pueden existir siruaciones de gobierno dividido donde la mayoria que
elige al poder ejecutivo difiera de la que aparece en el poder legislative, com-
plejizando la disquisici6n acerca de los dos tipos de representaci6n presen-
tados. En general, estas teortas tienen dificultades propias cuya solucion
debe buscarse en los casos ernptricos, aunque sin descuidar su significativo
aporte al mornento de vislumbrar estas cuestiones.
Accountability1 partidos politicos y sistemas de partidos
Estas restricciones para la accountability se potencian cuando, como en la
Argentina, los parndos no pueden controlar las acciones de sus lideres (Ma-
ravall, 1996). Los sistemas electorales de representaci6n proporcional con
listas cerradas y bloqueadasdesincentivan el control interno sabre los hderes
partidarios. dado que son eilos quienes decidiran las Iuturas candidaturas.
Pero si esta disciplina dificulta la accountability, 10 propio ocurre con la indis-
ciplina, que nubia la atribucion de responsabilidades. Estimular la accounta-
bilityrequerirta ast la existencia de un partido internamente dernocratico
con control sobre sus lideres, pero tarnbien fuenemente centralizado, para
permitir asignar claramente la responsabilidad por las acciones.
Shugan, Moreno y Crisp (2000) se expresan en lineas similares. Segun
los autores.la accountability vertical depende para desarrollarse de incen-
tivos institucionales en ellazo entre votantes y represeruanres. tanto en el
proceso de seleccion de candidatos como en la eleccion general. Como se
analizara con mayor detalle mas adelanre el veto por listas panidarias en
lugar de candidatos individuales tiende a generar comportamientos mas
programaticos, y permite al elector identificar las consecuencias de su
elecci6n. Sin embargo, para que esto efectivamenre se produzca se re-
quiere tambien que exista accountabilityvertical en el momento de la se-
lecci6n de candidatos, la que es negada cuando no existe democracia
interna y cuando la cupula parttdana es unaccountable ante sus afiliados.
Los casos extremes (tanto nulo control panidario sobre los candidatos in-
dividuales como dominio hiper-centralizado de las elites dirigentes) difi-
cultan la accountability, en el primer caso porque los candidatos podrfan
responder solamente a una pequena clientela del partido 0 del electorado,
30
..... J ....
yen el segundo, porque el futuro de los representantes dependera mas de
las elites partidarias que de los afiliados y los votantes,
El presupuesto de las listas plurinominales cerradas y bloqueadas es que
no se vota por personas sino por programas, y que los representantes electos
poruna misma lista se cornportaran de manera relativamente disciplinada.
Sin embargo, en el caso de los partidos argentinos.Ia existencia de multiples
facciones internas con posiciones contrapuestas, las Irecuentes fracturas de
los bloques parlamentarios y la debilidad de los procedimientos institucio-
nalizados para Iijar las definiciones programaticas de los partidos, dificultan
para la ciudadania conocer prospectivamente las propuestas de los partidos.
Asu vez, tarnbien obstaculizan el control retrospective, dada la imposibili-
dad de premiar 0 castigar separadamente a los distintos representantes de
una misma lista, que, ante la ausencia de disciplina partidaria, tal vez pudie-
ron haberse comportado de maneras distmiles,
Entonces, cierta fonaleza de los partidos es necesaria para llevar ade-
lante un programa elegido por una parte del electorado, aunque, por otro
lado, si los partidos son demasiado fuenes los legisladores no seran ellos
mismos accountable ante el principal, es decir, ante los votantes (Shugart,
Moreno y Crisp, 2000). El diseno electoral debe permitir, asi,la nada Iacil
tarea de alcanzar un equilibrio viable entre la accountability de legisladores
individuales y los incentivos necesarios para que estes se alineen con su par-
tido. En suma, podemos afirmarque la estructura interna de los partidos po-
liticos argentinos dificulta la accountability, dado que la misma nocion de
control retrospective requiere cierta unidad de accion por pane de los parti-
dos (Kitschelt, 1999).
No solo las caractertsticas organizativas de los partidos tienen influen-
cia sobre las posibilidades de control. La dinamica del sistema partidario,
es decir.las pautas de cooperacion y competencia que se desarrollan entre
los partidos, puede Iornentar 0 restringir las posibilidades de una efectiva
accountability electoral. En sistemas de panidos con patrones de compe-
tencia relativarnente regulares y estables. los votantes pueden apelar al
valor informacional contenido en las distintas "etiquetas" partidarias. que
sintetizan una linea ideologica, un desernpeno previa y una perspectiva
de componamiento futuro. Por el contrario, sistemas partidarios volatiles
dificultan la accountability al nublar la responsabilidad de los partidos por las
politicas adoptadas, y al oscurecer la pertenencia de los representantes indi-
31

Juan Abal Medina
viduales a uno u otro partido, porque estos ultimos se crean y desaparecen
cada vez can mayor rapidez (Zielinsky, Slomczynski yGoldie, 2004). En un
sistema muy fluido, la informacion contenida en las etiquetas partidarias es
muy escasa, par 10 que se vuelve costoso acceder a la informacion suficiente
para saber quien es el responsable de cada medida adoptada, ya que las coa-
liciones se crean adhocpara cada decision, y para cada comicio (Abal Me-
dina,Alessandroy Cheli, 2007).
Laaccountability societal ylos mecanismos de panicipacion
ciudadana.
Hasta el momenta hemos analizado desde diferentes puntas de vista la
accountability electoral, la cual fue definida a partir de entenderla de manera
relacional, como el vinculo establecido entre un actor principal (el electo- '
rado) que delega en un agente (el representante) laimplernentacion de sus in-
tereses, pudiendo evaluarlo y sancionarlo retrospectivamente. lndicamos
como problernatico que el agente, pese a ser un delegado del principal,
cuenta can informacion y puede realizar acciones que permanecen ocultas
para este ultimo. La desconfianza hacia el control exclusivamente electoral,
emanada de estos problemas deagencia, ha generado la proliferacion de otras
vias de control, activadas tarnbien entre los pertodos eleccionarios.
Dichas vias de control alternativas son los llamados "mecanismos de par-
ticipacion ciudadana", tales como la iniciativa legislativa, la consulta popular,
el referendumvinculante, la revocatona de mandato, la audiencia publica, el
presupuesto participativo, el plan estrategico, los consejos consultivos, la le-
gislacion sabre el acceso a la informacion, entre otros.
Uno de los principales objetivos de estos diversos mecanismos es el de brin-
dar canales alternatives dentro de los regimenes democr,Hico-representativos
modernos para la expresion directa de las demandas ciudadanas. De este
modo, buscan ejercer una influencia sabre los mismos can miras asu estabili-
zacion y leginrnacion dentro del contexte actual de "crisis de representacion"
ydecadencia de los partidos como canales institucionales de participacion po-
litica. Talinfluencia es mas clara y Irecuentemente visible (como varies de los
analisis de caso de este libra demostraran) a nivel provincial y, masaun, local,
que en el plano nacional.
32
La crisis de rcprcscntaclon y cl control sobrc los rcprcscntautcs
Efectivamente, la globalizacion.junto can el concomitante cambia de rol
de los estados nacionales, asi como el avance conjunto de los procesos de re-
gionalizacion y descentralizacion, plantearon nuevas e importantes desaftos
ala ciudad como unidad politico-administrativa. En la actualidad son las
ciudades, mas que los Estados-Nacion, las protagonistas de una nueva forma
de articulacion entre la esfera publica y la esfera privada, entre el Estado y la
Sociedad Civil. Yes que la globalizacion implico para los Estados una per-
dida de la capacidad de decision polttica en manos de organismos suprana-
cionales, donde gran parte de las experiencias concretas de Iortalecimiento
democratico tuvieron lugar en la escala local.
Ladernocratizacion politica, la reforma del est ado y las crecientes deman-
das de la ciudadania obligaron a construir un nuevo escenario para el diseno
yla aplicacion de las politicassociales y urbanas. Los gobiernos locales gana-
ron en autonornia y,en este contexte, se fueron creando nuevas espacios de
participacion popular.
En la actualidad, ya no basta can la racionalidad tecnica para mejorar la
calidad de vida de nuestras ciudades: se hace necesario general' posibilidades
reales de participaci6n ciudadana en la esfera de 10 publico. El objetivo a per-
seguir para futuros cambios es entonces el de expandir la democracia me-
diante la apertura de nuevas canales de participacion popular.
De este modo, el desarrollo de herrarnientas de participacion y control
ciudadano cornenzo como parte de un proceso mayor tendiente a fortalecer
las capacidades estatales de los gobiernos locales, quienes intensificaron su
papel y protagonismo dentro del nuevo escenario. ASi, la organizaci6n y la
participacion de la ciudadania aparecieron como un capital social relevante
que podia contribuir, correspondienternente can las autoridades electas, a
mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Diferentes vias de participacion
ciudadana (tanto de informacion, como de consulta y decision), incorpora-
das en los procesos de democratizacion de los aparatos 0 instituciones del es-
tado, permitieron reconstruir el espacio publico, creando nuevas bases para
una gobernabilidad dernocratica.
Es asi que, a pesar de que en nuestros dias tanto los gobiernos locales
como los regionales dependen administrativa y financieramente de los esta-
dos nacionales y,par 10 tanto, tienen menos poder y recursos para controlar
a los agentes econ6micos y politicos que operan a nive! global; cuentan, asi-
mismo, can dos importantes ventajas. Tienen, por un lado, una mayorcapa-
33

cidad de representacion ylegitimidad con respecto asus representados (en
funcionde sumayorcercanfa y visibilidad), y, porel otro, una mas amplia De-
xibilidad, adaptabilidad ycapacidad de maniobra en un contexte de Ilujos
erurelazados, demandas yofertas cambiantes, asi como sistemas tecnologi-
cos descentralizados e interactivos.
Laincorporacton de herramientas de participacionciudadana implica,
por 10 tanto.Ia apertura de nuevas vias orientadas a Iornentar otros espacios
de participacion polttica dentro de nuestras democracias representativas
COntemporaneas, principalmente anivellocal,las que, pese asus manifies-
taslimitaciones (desinfonnacion por parte de la poblacion sobre laexisten-
cia y modo de empleo de estos mecanismos, obstaculos intrtnsecos a su
puesta en pracnca, apana polttica ciudadana, poca voluntad por parte de los
dirigentes de darlos a conocery de Iomentar su usc, dificultades surgidas a
la hora de medir los resultados de la participacion, etcetera), constituyen
otras tantas formas de contacto direcro de lapoblaci6n con sus gobernantes,
las que permiten expresar sus opiniones y demandasmas alia de lamedia-
cion electoral y parttdana.
Doscasos"rnixtos'' de control horizontal y vertical:
Prograrna CartaCompromiso conel Ciudadanoy Programas
Gubernamentales de Evaluaci6n delaCalidadDemocn\tica
Programa Carta Compromiso con elCiudadano
Como adelantamos mas arriba, resulta claroque, desde ciertos organis-
mos especializadoscreados en el sene de lospoderes tradicionalespropios de
nuestros regimenesrepublicanos, sedisenan, impulsaneimplementan diver-
sos programas de control ymonitoreo del desempeno de nuestros represen-
tanresyde lasinstituciones que los enmarcan.
Comovimos, talesprogramas, son iniciadosyejecutados por losorganis-
mos gubernamentales de los que dependen, por cuyocasoesrartamosfrente
a un tipo de control horizontal, ejercido entre poderes u organismos de go-
bierno, y no ast vertical de representados a representantes.
EI ProgramaCarta Compromiso con el Ciudadano esun claroejemplode
un sistema "mixto" de control horizontal y vertical de los agentes del go-
34
I
I
I
,
I
[
I
f
t
I
!
La cnsis U ~ n:pn:.3t:lllat..:1Ull YCI t.:Ullllul ::tUUI c IU::t lCl-llC.3CIIL;.tULI:::t
bierno. EI ala "horizontal" de dicho programa radica, en primer lugar, enel
hecho de ser implementado desde laSecretariade Gesti6n Publicade laNa-
cion, 6rganodependiente de la]efatura de GabinetedeMinistros(Poder Eje-
cutivoNacional),yno iniciadodesde"abajo" 0 directamentepor lapoblaci6n,
hacia"arriba"0 respectode losrepresentantes.
No obstante, yyendo ahora asu costado "vertical", el objetivocentral del
programa es que los organismos de laadrninistracion publica nacional que
brindan servicios alaciudadanta elaboren un documento publico denomi-
nado "CartaCompromise" mediante el cual cadainstitucion secompromete
abrindar determinados estandares de calidad respecto de laprestacion del
servicio, teniendo en cuenta lasdemandas yexpectativas de laciudadania.
Deeste modo, porun lado,su irnplernentacion esta a cargode laSecreta-
na de Gcstion Publica, quien es laencargada de lIevarloadelante junto con
losdiferentesorganismos de laadministraci6n publica que formanparte del
Programa. En este casola iniciativa yejecucion se realizaa traves de una in-
terdependencia de lasinstituciones gubernamentales, por 10 cual estariarnos
frente a un control de tipo horizontal. Al mismo tiernpo, por otra parte, el
ProgramaCarta Compromisose orienta a estimular laparticipacion yel con-
trol ciudadanos en laejecucion de las politicas publicas, fomentando un rol
masactivode lapoblacionydando espacio, deestemodo, auna intervencion
popular mas de tipo vertical.
Enstntesis, a travesdel mencionado Programa,los organismos guberna-
mentales se comprometen a brindar sus servicios a partir de ciertos estan-
dares de calidad construidos descle la perspectiva de los ciudadanos,
- formando parte astde las politicas estatalesque tienden a otorgar un rol mas
importante a la poblacion para la puesta en practica de mecanismos de ren-
dicion de cuentas, imprimiendo una tendencia verticalal control horizontal
yasenalado.
Programos Gubernamentales de Evaluaci6n de la Cali dad Democrcttica
Una variante adicional de sistema de control "mixto"presente en estese-
gundo casoque analizaremos,eslaque involucranosoloadistintos poderesu
organismoscle gobierno,sinotambicnadiferentes nivelesjuridico-territoriales
delsistemafederal, comopor ejemplo: losarnbitosnacional,provincial, muni-
3S

Juan Abal Medina
cipal, comunal. Loque, tratandose igualmente de instancias forrnales y legtti-
mas de poder constituidas, implica asimismo uncontrol horizontal entre estes.
No obstante, por otro lado, tales programas se insertan e incorporan tam-
bien en el nuevo contexte general de crisis de representacion y de revaloriza-
cion y auge de la participacton y el control vertical ciudadanos, no solo ya a
traves de los clasicos mecanismos electorales de veto y movilizacion pa rtida-
ria, sino tarnbien desde la apertura de innovadoras instancias de expresion y
monitoreo popular mas "directos", que, siendo igualmente institucionales 0
formales, habilitan un rol mas activo para el ciudadano ynos retrotraen a for-
mas al estilo participative 0 "directo" de la democracia, tendientes a poten-
ciar el aprovechamiento del espacio publico y a expandir y a fortalecer las
capacidades de accion y cnticas de la sociedad civil.
Asi, se otorga tambien en estos programas un importante rol a la pobla-
cion y a sus respectivas organizaciones no gubernamentales, con miras a que
puedan colaborar con la puesta en practica de las estrategias de rendicion de'
cuentas exigidas a los mandatarios, imprimiendo una inclinacion Iuerte-
mente vertical al marco antedicho de control horizontal. El Programa de Au-
ditoria Ciudadana Calidad de las Practicas Democr<iticas en Municipios,
llevado a cabo desde el ano 2003 a traves de la Subsecretaria para la Reforma
lnstitucional y Fortalecimiento de la Democracia, dependiente de lajefatura
de Gabinete de Ministros de la Republica Argentina, es un buen ejemplo de
todo esto.
La constitucion "de heche" de estos nuevos "rnixtos horizontaVvertica-
les", da una resonancia distinta a la cuestion de la accountability en la practica,
la que tiene entre sus efectos los de acercar y robustecer los vtnculos entre la
sociedad civil y el Estado, institucionalizar sistemas participativos de evalua-
cion y monitoreo de la vida dernocratica, asentarinstancias de consulta y par-
ticipacion entre los ciudadanos, elaborar criterios e informes de evaluacion
de gestion, y proponer las reformas institucionales necesarias para desarro-
llar una democracia "gobernable, transparente, legitima y eficiente".
En conclusion
Lacuestlon de la informacion esta en el centro del vinculo entre represen-
tantes y representados. En la relacion entre principales y agentes, uno de los
36
La crisis de rcprcscntnciou y cl control sobre los reprcscntantcs
mayores peligros para los primeros consiste en la dificultad y el cos to de ac-
ceder a la informacion necesaria, asi como en la manipulacion 0 el exceso de
la misma (que puede contribuir a una mayor confusion) para juzgareldesem-
penode sus agentes. Lagarantia de la independencia de los rnedios de comu-
nicacion, y la existencia de organos de control (como auditorias, contralortas,
o cupos para la oposicion en la direccion de los medios de comunicacion pu-
blicos, etc.) con financiamiento y competencias suficientes constituyen rea-
seguros dellibre flujo de la informacion. Estono evita, de todas maneras, los
problemas de agencia emanados del caracter asirnetrico e incompleto de la in-
formacion en la relacion principaVagente (Strom, 1997).
Puede preguntarse ahora si las propuestas anteriores no terminan por
detentar una perspectiva un tanto voluntarista. Al final de cuentas, (que in-
centivos podnan tener los agentes para aumentar los controles que sus prin-
cipales ejercen sobre ellos? Una posibilidad es que si los ciudadanos castigan
a aqueUos representantes que hayan intentado reducir los mecanisrnos de ac-
countability,los futuros gobernantes evitaran repetir este comportamiento
para eludir la sancion electoral. Pero esto supone que los ciudadanosya pue-
dan distinguir entre aquellos agentes que promueven la accountability yaque-
llos que la obstaculizan; si este fuera el caso, no resultaria necesario analizar
como aumentarel control. No obstante, si no es asi, entonces aun no respon-
demos a la pregunta de por que los agentes procurarian aumentar los centro-
les sobre 51.1 desernpeno.
Una respuesta posible es que los agentes prefieran aumentar los controles
sobre eUos si creen que eso redundara en mayores niveles de confianza ciu-
dadana (Ferejohn, 1999). Si los ciudadanos creen que existen suficientes
con troles sobre sus representantes, tal vez aceptarian otorgarles mas poder y
recursos. El compromise que muchos partidos de izquierda han asumido
COn la promocion de la accountability no es incompatible con 51.1 intencion de
aumentar el rol del Estado: por el contrario, si los electores connan en el con-
trol que ejercen sobre sus representantes, estaran mas dispuestos a aceptar
un aumento de sus atribuciones.
Finalmente, puede que partidos politicos disciplinados, compitiendo en
un sistema partidario de relativa estabilidad y previsibilidad, favorezcan el
aumento de la accountability. Si bien los representantes inclividuales pueden
preferir reducir los controles que pesan sabre ellos, si el partido aspira a ma-
ximizar 51.1 poder no solo en el futuro inmediato sino considerando un hori-
., ..

JuanlWalNJeallla
zonte de mas largo plaza, puede optar porpromover los me can ismos de ac-
countability para mejorar su imagen ante el electorado. Pero, paradojicamente,
aquelias instituciones (como la elecci6n por listas cerradas y bloqueadas) que
Iornentanla disciplina interna de los partidos, por otra parte estan asociadas
a disenos institucionales proporcionales, que vuelven mas opaca la identifi-
caci6n de responsabilidades. Sucede que los marcos institucionales frecuen-
temente combinan elementos que incentivan ydesincenrivan, en ocasiones
de maneras contradictorias.Ia posibilidad de conrroles sobre los represen-
tantes, Laelecci6n de instituciones debe sopesar, necesariamente, estos com-
plejos vinculos.
Es justamente en esta dificultad donde radica la relevancia de abordar la
tematica del presente libro, sustentada en la urgente necesidad de disenar, re-
formar e implemenrar mecanismos institucionales efectivos que permitan
vincular el control ciudadano con la responsabilidad de los gobernanres, a
fin de avanzar en forma conjunta hacia una efectiva restauraci6n de la con-
Iianza ciudadana en las instituciones dernocraticas (Abal Medina, Alessan-
droyCheH,2007).
38
f,
t,
i
!
I
!
i
I
I
I
\
f
I
I
I
I
i
I
I
[
r
t
l
I
f
r
I
t
f
I
t
r
r
f
r
I
r
I
I
I
f
t
I
t
I
EL CONTROLVERTICAL ELECTORAL