Profundizar el Mercosur.

El problema de la institucionalidad en un contexto postneoliberal

Miguel ngel Antonio Prez

INTRODUCCIN El Mercosur est por cumplir casi dos dcadas de existencia. A lo largo de ese tiempo ha alcanzado algunos xitos pero tambin su continuidad se ha visto cuestionada frente a problemas que no encuentran an solucin como: la falta de coordinacin de polticas macroeconmicas; la ausencia de polticas sectoriales comunes; las asimetras regionales; el incumplimiento de las normativas existentes; los problemas en la resolucin de controversias entre los Estados-miembros; etc. Sostenemos que estos problemas son polticos y se deben en parte al tipo de institucionalidad creada con el Tratado de Asuncin y el Protocolo de Ouro Preto. Dicha institucionalidad fue concebida en el marco de la hegemona del pensamiento neoliberal y del regionalismo abierto, con la consecuente sustitucin de la idea de desarrollo por la de crecimiento. En el contexto actual de crisis de hegemona del pensamiento neoliberal y del regionalismo abierto reaparece con fuerza en Latinoamrica la idea de desarrollo como objetivo primordial de la regin y la sustitucin del regionalismo abierto, de carcter comercial, por el regionalismo integral que avance en otras dimensiones esenciales para la consecucin del desarrollo. El objetivo de este trabajo es analizar la estructura institucional del Mercosur y su funcionamiento en relacin a las necesidades que plantea el nuevo contexto determinado por las demandas de un regionalismo integral, que tenga como propsito el desarrollo de los pases que forman parte del proyecto de integracin. Para ello en una primera parte se pone en contexto el tema a abordar y luego en una segunda parte se analiza la institucionalidad del Mercosur, mostrando cules son sus ventajas y desventajas. Posteriormente se analizan las virtudes de la supranacionalidad plantendose las ventajas que posee esta forma de organizacin a nivel terico y a travs del ejemplo concreto de la Unin Europea. Por ltimo, las conclusiones permiten, en una primera parte, realizar una sntesis de lo tratado en el cuerpo del trabajo, y en una segunda parte, ya de carcter prospectivo, esbozar posibles soluciones a los problemas planteados.

ESTADO DEL ARTE Despus de la cada de la URSS en 1989 emerge un Nuevo Orden Mundial caracterizado por el triunfo del capitalismo en fase de globalizacin y por la hegemona poltico-militar de los Estados Unidos. En este contexto, se redisean las relaciones internacionales sobre la base de tres factores decisivos, que incidirn en la configuracin de

las polticas exteriores de los pases latinoamericanos: el neoliberalismo, el predominio de la economa de mercado y la mencionada supremaca militar de Estado Unidos. Con el proceso de globalizacin se incrementaron los intercambios comerciales y la velocidad de transferencia de los bienes e informacin, afectando la dinmica de los procesos productivos locales y regionales y debilitando el poder de los Estados-nacin. Casi simtricamente a este proceso se formaron los bloques econmicos en los pases latinoamericanos caso Mercosur en 1991- bajo el impulso de incrementar el comercio en el marco del paradigma neoliberal y del regionalismo abierto como paradigma de integracin. La idea de crecimiento sustituy a la de desarrollo en la regin. En la actualidad, luego de la crisis de hegemona del neoliberalismo en la regin, retorna a nivel conceptual y poltico el debate sobre el desarrollo. Se discuten tres modelos: el neoliberal (an vigente en las elites conservadoras de los pases latinoamericanos); el neoinstitucional; y el neodesarrollista-productivo. El primero de estos modelos se centra en el mercado como indicador social y reduce la intervencin del Estado a brindar las garantas jurdicas para que aqul funcione sin regulaciones. El segundo, pone a la calidad institucional en un punto central de su argumentacin: el Estado debe velar por la seguridad jurdica. Por ltimo, el modelo neodesarrollista-productivo sustenta un activo rol del Estado y propone la reindustrializacin. (Garca Delgado, 2008; versin Html) El retorno del tema del desarrollo se realiza en un nuevo contexto en el que cobran gran importancia la convergencia de los modelos nacionales en los bloques regionales. En este sentido, como expresa Daniel Garca Delgado: pensar hoy la nacin es tambin pensar la regin. Los intereses nacionales se desdibujan porque las fuerzas que operan en el sistema mundial contrarrestan toda poltica de desarrollo endgeno basada en esfuerzos puramente nacionales. Pero las nuevas posibilidades aparecen para la regin a partir de la formacin y consolidacin de la integracin regional, teniendo como idea el desarrollo integral. Es en este marco donde los pases emergentes pueden alcanzar el objetivo del desarrollo. Con la experiencia minimalista del Estado neoliberal y el contexto de regionalismo abierto, que caracteriz a la integracin latinoamericana de la dcada de los noventa, no se pudo avanzar en la institucionalidad del Mercosur. En parte por el carcter comercial dado al proyecto de integracin, y adems por las rivalidades regionales entre Argentina y Brasil, basadas en desacuerdos comerciales y en la lucha por el liderazgo en el cono sur. A ello se sumaron las relaciones con Estados Unidos y su proyecto ALCA, las polticas econmicas, y los desacuerdos en foros internacionales (OMC, ONU). En consecuencia, el Mercosur atraves una crisis de estancamiento hacia fines de la dcada de 1990 y comienzos del 2000

que hicieron peligrar el acuerdo. Sin embargo, con las nuevas gestiones de gobierno en Argentina y Brasil, pese a las diferencias existentes sobre todo en materia comercial y de liderazgo, el Mercosur ha recibido un voto de confianza de sus principales lderes polticos. An queda pendiente el avance en la institucionalidad del Mercosur, es decir, la formacin de instituciones supranacionales que regulen las relaciones entre los pases miembros y establezcan pautas comunes. Los problemas que enfrenta el Mercosur requieren que se profundice en la institucionalidad. ESTUDIO DE CASO El problema de la institucionalidad en el Mercosur Antes de pasar al problema en cuestin es necesario realizar algunas precisiones conceptuales. En primer lugar qu se entiende por cooperacin e integracin; y en segundo lugar por institucionalidad. Se entiende por cooperacin la conducta orientada a promover ventajas recprocas entre pases. En tanto que la integracin es una de las formas que adquiere la cooperacin internacional. La diferencia sustancial entre cooperacin e integracin es clara. Por medio de la primera se trata de reducir las barreras para dar a las transacciones econmicas una mayor flexibilidad; con la segunda se persigue la supresin absoluta de barreras, para crear un mercado nico. En consecuencia, la cooperacin es posible entre pases que tienen distintos sistemas monetarios, fiscales, de seguridad social, etc; la integracin plena, en cambio, es factible cuando se ha llegado a una armonizacin profunda del marco institucional de la economa. Por otra parte, se entiende por institucionalidad todo aquello vinculado a las normas que regulan o reglamentan la existencia, composicin, competencia y funcionamiento de los rganos y, sobre todo, de las instituciones- establecidas en un esquema de integracin regional y las formas de interrelacin recproca previstas al efecto, para el logro de objetivos comunes. (Bernal Meza; 2000:264) En Amrica latina, la cooperacin y la integracin tienen como objetivo el desarrollo econmico. En este sentido, segn Heraldo Muoz, la cooperacin puede ser concebida como un instrumento especfico para modificar situaciones estructurales de subdesarrollo. (Citado en Bernal Meza; 2000) Al Mercosur se lo identifica como un proyecto y un programa de integracin econmica; su sustento poltico es la cooperacin; aunque al mismo tiempo, el proceso integrador va demandando nuevos esfuerzos de cooperacin. Sin cooperacin es imposible el progreso de la integracin econmica en tanto instrumento para el desarrollo.

El Mercosur es el proyecto de regionalizacin/integracin ms exitoso de Amrica latina y representa la primera unin aduanera del continente. Antes que un proyecto comercial y econmico, es un proyecto poltico, tanto por sus antecedentes como por su proyeccin futura. Por lo tanto el Mercosur tiene sentido slo si se afirma como proyecto poltico, voluntad que qued manifiesta con el Protocolo de Ouro Preto. En este sentido, el Mercosur es un proyecto ms amplio que busca la integracin dinmica de Amrica del Sur y su insercin en la economa mundial. Esto se observa en la ampliacin del Mercosur con las posibles incorporaciones de Venezuela (el congreso brasileo acaba de aprobar el ingreso venezolano); Ecuador; Bolivia (hoy es un Estado asociado pero podra sumarse como miembro pleno), etc. Si el Mercosur es un proyecto poltico antes que un proyecto econmico debe analizarse cul es su estructura institucional y su funcionamiento, o en palabras de Mariana Vzquez: la esttica y la dinmica de la integracin regional. En este sentido, surge como interrogante: qu institucionalidad necesita el Mercosur para avanzar en el proceso de integracin regional habida cuenta que hasta el momento los resultados alcanzados bajo el paradigma neoliberal y el regionalismo abierto han tenido muy buenos resultados en lo comercial, pero la integracin no ha trascendido a otros planos igualmente importantes para consolidar la integracin. (Vzquez, M.; 2006) A continuacin se analizar la estructura institucional actual, erigida con el Tratado de Asuncin y ratificada con el Protocolo de Ouro Preto, poniendo atencin sobre las funciones de cada uno de los rganos. Esta primera parte constituye la estructura del Mercosur. En una segunda parte se analizar el funcionamiento de las instituciones, es decir su dinmica y los resultados alcanzados. En una tercera parte, se analizarn las ventajas y desventajas de la actual institucionalidad. Por ltimo, se analiza el modelo de integracin europeo (UE) basado en la institucionalizacin supranacional, se evalan sus logros en materia organizativa y se discute su validez como paradigma de integracin para el Mercosur.

La institucionalidad en el Mercosur. Estructura y funcionamiento

Estructura institucional: organigrama, instituciones y funciones Con respecto a la estructura institucional sta puede ser integrada por rganos supranacionales u rganos integubernamentales. Los primeros se distinguen de los segundos por la competencia de sus rganos y por la forma o el modo de actuacin. En el primer caso, dichas organizaciones disponen de rganos capaces de decisin autnoma y de ejecutar sus

resoluciones directamente en el territorio de los Estados miembros. En cambio, en el caso de la intergubernamentalidad, los Estados-miembros ceden muy escasas parcelas de su capacidad de decisin. En resumen, los Estados pueden optar por tres alternativas: a) conservar la potestad de crear normas y controlar los rganos por medio de representantes; b) transferir esa potestad a rganos totalmente independientes; o c) buscar opciones intermedias entre lo intergubernamental y lo supranacional. El Mercosur tiene una institucionalidad que es su estructura institucional y que emana de las disposiciones del Protocolo de Ouro Preto. El 15 de diciembre de 1994 se firm en Ouro Preto (Brasil) el Protocolo Adicional al Tratado de Asuncin sobre la estructura institucional del Mercosur. De acuerdo con su artculo 48, el mismo es parte integrante del Mercosur y tendr una duracin indefinida. Despus de Ouro Preto el Mercosur cambi su naturaleza y se consolidaron sus estructuras, de lo cual result un cuadro con aspectos institucionales originales que alcanz una naturaleza jurdica diferente, adquiriendo personalidad jurdica, inscribindose en el rol de las personas jurdicas de derecho internacional. Por su naturaleza intergubernamental el Mercosur no dispone de la tradicional triparticin de funciones propia de los Estados democrticos modernos. Existe una multiplicidad de rganos, entre los principales y los auxiliares, todos a excepcin del Foro son de carcter intergubernamental. Segn el primer artculo del Protocolo de Ouro Preto la estructura institucional del Mercosur cuenta con los siguientes rganos: Consejo del Mercado Comn (CMC)

Es el rgano superior encargado de la conduccin poltica y de la toma de decisiones. Est destinado a asegurar el cumplimiento de los objetivos establecidos por el Tratado de Asuncin, con el fin de alcanzar la constitucin final del mercado comn. Ejerce la titularidad de la personalidad jurdica del Mercosur. Grupo Mercado Comn (GMC)

Tiene naturaleza intergubernamental y est subordinado al CMC. Es el rgano ejecutivo con facultades de iniciativa. Cuenta con una Secretaria Administrativa y con diez subgrupos de trabajos. Segundo en jerarqua institucional, sus principales funciones consisten en velar por el cumplimiento del Tratado; tomar las medidas y providencias necesarias para dar cumplimiento a las decisiones adoptadas con el CMC; proponer medidas concretas tendientes a la aplicacin del Programa de Liberalizacin Comercial, para la coordinacin de polticas

macroeconmicas y para la negociacin de acuerdos internacionales frente a otros bloques o pases. Estos dos rganos (CMC y GMC) coinciden en tres caractersticas: la

intergubernamentalidad, la unanimidad y el consenso de las decisiones. Comisin de Comercio (CCM)

Es el rgano encargado de asistir al GMC. Es de naturaleza intergubernamental, con composicin cuatripartita y conformada por secciones nacionales. Tiene como funcin: velar por la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn acordados por los EstadosParte para el funcionamiento de la unin aduanera, as como hacer el seguimiento y revisar los temas y materias relacionados con las polticas comerciales comunes (la agenda comercial), tanto para el comercio intraMercosur como en relacin a terceros pases. Secretara administrativa del Mercosur

Es un rgano administrativo, de carcter notarial que lleva la agenda de las reuniones. Es el rgano de apoyo operacional del GMC, siendo responsable por la prestacin de servicios a los dems rganos del Mercosur. Entre sus funciones se destaca la de servir como archivo oficial de la documentacin del Mercosur y editar el Boletn oficial del Mercosur. Comits tcnicos

Creados mediante directivas de la CCM tiene como funcin la asesora y apoyo en distintas cuestiones pero sin poder de decisin. Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC)

Establecida por el Tratado de Asuncin (artculo 24) est integrada por parlamentarios designados por los poderes legislativos nacionales. Tiene un carcter asesor y no est subordinado a la CMC. Constituye un instrumento de vinculacin entre el Mercosur y los parlamentos de los Estados miembros. Sus funciones consisten en: solicitar a los poderes ejecutivos informacin sobre el Mercosur y sugerir medidas que posibiliten el cumplimiento de los objetivos del Tratado. Foro Consultivo Econmico-Social (FCES)

Es el nico rgano de representacin de los sectores econmicos y sociales. Tiene funciones consultivas y est integrado por igual nmero de representantes de cada Estado miembro.

En sntesis, son rganos decisorios: el Consejo del Mercado Comn y la Comisin de Representantes Permanentes; el Grupo Mercado Comn; y la Comisin de Comercio. Mientras que el Parlamento del Mercosur es un rgano de representacin parlamentaria; el

Foro Consultivo Econmico Social es un rgano de carcter consultivo; la Secretaria del Mercosur es un rgano de apoyo tcnico; y por ltimo, el Tribunal Permanente de Revisin es un rgano encargado de la solucin de controversias. (Chojo, Martn; 2008) (Bernal Meza; 2000)

Fuente: Secretaria del MERCOSUR [versin electrnica http://www.mercosur.org.uy/t_generic.jsp?contentid=492&site=1&channel=secretaria&seccion=2]

El Mercosur en funcionamiento En el plano institucional internacional, el Mercosur ha tenido progresos relevantes. Esto se demostr en la Cumbre de las Amricas de Mar del Plata en el ao 2005 cuando el Mercosur puso en cuestin la utilidad del libre comercio como un fin en s mismo frente al proyecto ALCA de los Estados Unidos. (Sigal, E.;2006:) En el aspecto interno, en su corta tradicin ha recurrido a los arreglos diplomticos y a los mecanismos del Grupo Mercado Comn como instancias de resolucin de controversias. Sin embargo, esto no es suficiente para fortalecer un proceso en los trminos de un proyecto poltico de transformaciones estructurales. La institucionalidad creada por el Tratado de Asuncin y ratificada con el Protocolo de Ouro Preto resulta hoy insuficiente si se pretende conducir al Mercosur a una nueva etapa que supere la concepcin comercial del regionalismo abierto de los noventa. Este carcter est impregnado en el funcionamiento de los organismos del bloque. Si se considera el nmero de reuniones como indicadores de la representacin y participacin que tienen los distintos rganos que representan las estructura institucional regional, se puede constatar con claridad que la naturaleza comercial se mantiene vigente a pesar de los esfuerzos por ampliar la participacin a la sociedad civil a travs del Foro Consultivo Econmico-Social o el Programa Somos Mercosur (es un programa de acciones sociales, polticas y culturales acordado entre los gobiernos y la sociedad civil organizada de los pases miembros del Mercosur).
Reuniones de los rganos del Mercosur en el perodo 1991-2009 rganos Consejo del Mercado Comn (CMC) Grupo Mercado Comn (GMC) Comisin de Comercio del MERCOSUR (CCM) Parlamento del MERCOSUR (PM) Foro Consultivo Econmico - Social (FCES) Secretara del MERCOSUR (SM) Tribunal Permanente de Revisin del MERCOSUR (TPR) Tribunal Administrativo-Laboral del MERCOSUR (TAL) Reuniones 1991-2009 46 116 125 0 2 4 0 0

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Secretaria del Mercosur

Queda en evidencia que esta institucionalidad es an insuficiente. No da cuenta de las necesidades de las sociedades que forman parte del Mercosur. Por las caractersticas antes expuestas sobre la naturaleza institucional del Mercosur, en el que prevalece el intergubernamentalismo, se desprenden ventajas y desventajas en el diseo y funcionamiento de las instituciones del Mercosur

Ventajas y desventajas de las instituciones del Mercosur Ventajas

Imbricarse en las administraciones nacionales de los Estados miembros, por medio de la multiplicidad de rganos auxiliares cuyas tareas involucran a funcionarios de varias reas de gobierno, lo que otorga una amplia difusin en la administracin pblica respectiva sobre los problemas de la integracin regional

Constitucin de sub-grupos de trabajo ad hoc y otros foros que centralicen el ncleo de los trabajos preparatorios previos a la decisin de los rganos normativos que son de carcter mixto (tcnico-negociador) (Bernal Meza; 2000)

Desventajas y carencias en el funcionamiento institucional Hay poca coordinacin, por ejemplo, los foros tcnico-negociadores estn, en algunos casos, muy desconectados entre s. Dificultades adicionales en las tareas de la presidencia pro-tempore (PPT) El ordenamiento jurdico y los problemas de su normativa La incorporacin de normas ha demostrado una debilidad y lentitud que se vincula al hecho de que las normas no tienen ninguna eficacia directa y aplicacin inmediata, ya que las normas deben ser incorporadas a los ordenamientos jurdicos y constitucionales nacionales. El Mercosur no tiene un control de las legalidades; el mecanismo ms habitual que funciona para resolver las controversias es el de las negociaciones directas. El esquema actual no prev ninguna instancia jerarquizada. La incidencia del factor intergubernamental El carcter intergubernamental del Mercosur hace que sus rganos estn integrados por funcionarios de los Estados miembros, que mantienen una relacin de dependencia o subordinacin con los Estados de origen y estn sujetos a directivas e instrucciones e incluso- al poder disciplinario y de destitucin de sus Estados. El proceso de toma de decisiones Uno de los inconvenientes es la sobrecarga decisoria en el GMC; adems en el Mercosur hay 260 mbitos de negociacin (desde el CMC hasta los Comits Tcnicos, etc) lo que pone en evidencia la complejidad creciente de la decisin. Las dificultades en el acceso a la informacin Las propias caractersticas institucionales del Mercosur hacen que haya dificultades en el acceso y la difusin de la informacin propia del organismo. A pesar que el Mercosur ha creado sus propios organismos de difusin, la informacin sobre el Mercosur y sus actividades no tienen la cobertura necesaria, es decir el nivel de importancia que s se le

otorgan a otras noticias nacionales, por lo que se comprende el desinters o el desconocimiento que existe a nivel de la sociedad civil acerca de las actividades que realiza el Mercosur; en el mejor de los casos se lo concibe slo como acuerdos comerciales entre Estados que pueden beneficiar a stos y a grandes grupos empresarios. Escasa participacin de la sociedad civil Relacionado con el punto anterior se encuentra la escasa participacin de la sociedad civil. Como se ha visto en la estructura institucional el Tratado de Asuncin y el Protocolo de Ouro Preto estos acuerdos han dejado poco margen para la participacin de los ciudadanos de los Estados-miembros, reforzando de esa manera el carcter intergubernamental de la integracin regional. En otros trminos al igual que otros procesos de integracin el Mercosur tiene un dficit democrtico. (Caetano, C.; 2006) (Vzquez, M.; 2006 y 2008) (Bernal Meza; 2000)

Para superar estas falencias que muestra la estructura institucional actual es necesario profundizar la institucionalidad. An as, este camino no est exento de obstculos y por s mismo, no es la solucin a todos los problemas que enfrenta el Mercosur y todos los Estados que forman parte de l.

La profundizacin de la institucionalidad Existen dos tipos de dificultades para avanzar en el camino de las instancias supranacionales: unas de orden poltico, vinculadas a la voluntad de los gobiernos para crear rganos supranacionales. Otras de orden constitucional interno, en particular en Brasil y en Uruguay, en los cuales las competencias para legislar sobre temas que corresponderan en un futuro a esos rganos supranacionales son de exclusiva potestad de las instancias legislativas nacionales, lo que requerira reformas constitucionales. La profundizacin de la institucionalidad, que implica la creacin de organismos supranacionales, ha sido una idea implcita en el Tratado de Asuncin y ms explcitamente en el Protocolo de Ouro Preto:
Pargrafo nico Podrn ser creados, en los trminos del presente Protocolo, los rganos auxiliares que fueren necesarios para la consecucin de los objetivos del proceso de integracin. (Protocolo de Ouro Preto ; 1994)

Avanzar en la institucionalidad del Mercosur implica pensar en trminos de rganos supranacionales, es decir, en instituciones independientes de los Estados-miembros. Para ellos los Estado que forman parte del bloque regional deben ceder soberana. Ahora bien, qu ventajas posee la supranacionalidad frente al carcter intergubernamental de la integracin que lleva a cabo el Mercosur? Qu experiencias de supranacionalidad se reconocen en la actualidad y cul ha sido su desempeo? Pueden ser esas experiencias extrapolables al caso del Mercosur o el Mercosur debe buscar una organizacin propia que responda a sus necesidades?

Ventajas de la institucionalizacin supranacional Un estado superior de institucionalizacin es la creacin de rganos de carcter supranacional. Son varias las ventajas que aparecen a priori a favor de la supranacionalidad: La supranacionalidad es una alternativa de poder regulador entre los factores integradores rganos e instituciones supranacionales- y los desintegradores constituidos esencialmente por reacciones nacionales de actores polticos o econmicos La integracin econmica implica necesariamente la coordinacin de polticas de desarrollo armonioso y equilibrado a nivel regional o subregional para lo que se necesitan polticas comunes. La supranacionalidad es una dimensin necesaria en el proceso de consolidacin de una integracin econmica que se dirige hacia los objetivos de una comunidad de naciones. Implicara una va intermedia entre una estructura internacional y un Estado federal. En el marco institucional de una organizacin supranacional existe cierta autonoma de los funcionarios de la organizacin respecto de los Estados miembros. La supranacionalidad puede ser tambin la voluntad de realizar programas y proyectos comunes que significan pensar en comn un marco de desarrollo econmico y social. La creacin de organismos supranacionales ayuda a consolidar la certeza jurdica tanto en lo interno como en lo externo.

No obstante, el principal problema al que se enfrentan las iniciativas supranacionales es el recurso o la apelacin nacionalista y de la defensa de la soberana. El ejemplo ms acabado de instituciones supranacionales es el de la Unin Europea (UE). La originalidad de sta reside principalmente en los diversos mecanismos supranacionales, que aunque se presentan en otras organizaciones internacionales, se manifiestan en un solo ente jurdico. Como organizacin supranacional presenta las siguientes caractersticas: Sus funciones tienen una cierta autonoma respecto de sus Estados de origen El poder de la organizacin se ve reforzado por la funcin judicial que garantiza el respeto y la aplicacin del derecho comunitario Aumenta el grado de independencia de la organizacin con respecto a los Estados miembros al disponer de recursos propios.

En la UE existen instituciones y rganos independientes que representan los intereses nacionales y el inters comunitario. Ambos tipos de rganos estn vinculados entre s por relaciones de complementariedad de las que deriva el proceso decisorio entre los que se cuentan el Consejo Europeo (rgano decisorio de la Unin Europea); la Comisin Europea (rgano colegiado, permanente y ejecutivo de la UE); el Parlamento europeo (rgano que representa al pueblo europeo y tiene facultades legislativas); el Tribunal de Justicia (rgano que ejerce el derecho de aplicacin e interpretacin de los tratados europeos); entre otros organismos. (Chojo, Martn; 2008) Esta institucionalidad que caracteriza a la Comunidad Europea tiene como consecuencia: La eficacia directa de sus fuentes jurdicas El primado del derecho comunitario El equilibrio de poder entre las instituciones La participacin de la ciudadana de los Estados-miembros de la UE La solucin de controversias

Qu institucionalidad necesita el Mercosur? Al abordar el anlisis sobre la estructura institucional necesaria o adecuada, existen dos frmulas: el institucionalismo intergubernamental y el institucionalismo supranacional. Sin embargo, no hay una visin uniforme sobre la naturaleza y alcances de la institucionalidad necesarios y convenientes para la actual etapa y el futuro del Mercosur. Para abordar polticamente el problema de la institucionalidad del Mercosur es necesario ratificar la existencia de una voluntad societaria de los pases miembros. Las instituciones son recursos fundamentales aunque no los nicos en el proceso de integracin. Existe sobre ellas un grado de condicionalidad que est dado por cuatro factores: los intereses (nacionales o sectoriales); las ideas que subyacen y sustentan dichos intereses; la informacin (tanto el acceso a ella como su manejo) y las instituciones en s mismas, que reflejan los consensos alcanzados. (Bernal Meza; 2000) El Mercosur se inserta en una dinmica de profundos cambios en la economa poltica mundial, por ello es necesario poner en discusin qu organizacin institucional precisa desarrollar en los prximos aos. La cuestin no pasa por el valor intrnseco de la supranacionalidad, sino por su valor como elemento o factor de dinamizacin del proceso de profundizacin del Mercosur. En este

sentido se debera estudiar si una cesin de soberana de los Estados contribuira a mejorar el nivel de desarrollo econmico y social de la regin. El Tratado de Asuncin cre una estructura de transicin. La estructura result simple pero puso como desafo profundizar el proceso de integracin. La cuestin institucional es un tema de relevancia que va adquiriendo significativa importancia a medida que se profundiza el proceso de integracin. Hay que aceptar, no obstante, que la construccin del Mercosur es un modelo propio de los latinoamericanos, no comparable a otras experiencias de integracin. Lo que s es imposible es imaginar un modelo de integracin para el Mercosur que no est asociado al desarrollo econmico y a la planificacin de polticas industriales y tecnolgicas. (Chojo, Martn; 2008)

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS El Nuevo Orden Mundial surgido a partir del derrumbe de la Unin Sovitica en 1989, se ha caracterizado por el avance de la globalizacin/mundializacin y el triunfo del capitalismo en fase de globalizacin. En forma simtrica a estos proceso se han desarrollados proceso de integracin y regionalizacin que han llevado a cabo pases con distinto grado de desarrollo. En un contexto, caracterizado por el neoliberalismo y del regionalismo abierto como paradigma de integracin los gobiernos de Argentina y Brasil crearon, junto a Uruguay y Paraguay, el Mercosur en 1991. La idea de crecimiento sustitua a la de desarrollo en la regin. En la actualidad, retorna el debate sobre el desarrollo en la regin despus de la experiencia minimalista del Estado neoliberal y el contexto de regionalismo abierto que caracteriz a la integracin latinoamericana de la dcada de los noventa, pero an no se ha podido avanzar en la institucionalidad del Mercosur Precisamente el Mercosur tiene una institucionalidad que procede de las disposiciones del Protocolo de Ouro Preto. De acuerdo a sus caractersticas prevalece el

intergubernamentalismo. Del diseo y funcionamiento de las instituciones del Mercosur se desprenden ventajas y desventajas sobresaliendo estas ltimas, como por ejemplo: el presidencialismo; la escasa participacin de la sociedad civil; la solucin de controversias, etc La profundizacin de la institucionalidad implica la creacin de organismos supranacionales, idea implcita en el Tratado de Asuncin y ms explcitamente en el Protocolo de Ouro Preto. En este sentido, el ejemplo ms acabado de instituciones supranacionales es el de la Unin Europea. Su originalidad reside en los diversos mecanismos

supranacionales que se manifiestan en un solo ente jurdico, lo que ha permitido hasta el momento desarrollarse con xito. No obstante, hay que aceptar que la construccin del Mercosur es un modelo propio de los latinoamericanos, no sujeto a otras experiencias. Sin embargo, es imposible imaginar un modelo de integracin para el Mercosur que no est asociado al desarrollo econmico.

En el terreno de las propuestas consideramos que el avance en la institucionalidad del Mercosur hacia la supranacionalidad permitira garantizar la continuidad del proceso de integracin. Para ello se debera: Constituir un tribunal comunitario que permitiera la solucin de controversias entre los Estados-miembros para evitar situaciones como la ocurrida entre Uruguay y Argentina por el problema de la instalacin de papeleras en la localidad uruguaya de Fray Bentos, hecho que ha motivado el airado reclamo de grupos ambientalistas y movilizado a las autoridades para hallar soluciones al respecto, sin poder encontrarlas en la inoperante estructura institucional del Mercosur. Institucionalizar la participacin de la sociedad civil que permitiera el acceso a la poblacin de los Estados-miembros sobre los temas del Mercosur. Slo si la sociedad civil conoce la importancia del Mercosur para mejorar el bienestar general y dispone de los canales de participacin adecuados para que su voz no quede en un acto puramente reclamativo, entonces se habr dado un gran paso en la democratizacin de la integracin regional. Sin la participacin de la sociedad civil el Mercosur slo es un proyecto comercial. Es necesario democratizar la integracin, los presidentes no tienen porqu ser el rgano comunitario del Mercosur Crear un Parlamento comunitario a la manera de la Unin Europea donde los representantes de los distintos Estados puedan discutir ideas entre s y se agrupen no por pases sino por ideologas polticas. Perfeccionar y consolidar la unin aduanera con el fin de de establecer una tarifa exterior comn y evitar que cada Estado tenga una poltica exterior diferente hecho caracterstico de la integracin intergubernamental.

Impulsar una profunda transformacin productiva, que implique progreso tcnico y aumento de la productividad regional para ello se requiere de concertacin y de armonizacin de polticas que slo se pueden lograr con una institucionalidad supranacional.

Profundizar la integracin fsica para esto tambin se requieren de polticas pblicas emanadas de instituciones supranacionales independientes de los Estados-miembros, que puedan actuar con independencia de stos y que lleven a cabo polticas en beneficio de los ciudadanos del Mercosur

Todas estas cuestiones requieren ineludiblemente de la institucionalizacin ms profunda del Mercosur es decir de ms Mercosur.

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