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XVII PRMIO TESOURO NACIONAL 2012

Tema: 1 - Poltica Fiscal e Dvida Pblica Inscrio: 76

CLASSIFICAO: 3 LUGAR

Ttulo da Monografia: Equidade Fiscal: impactos distributivos da tributao e do gasto social.

FERNANDO GAIGER SILVEIRA


(47 anos)

Braslia -DF

Doutor em Economia Unicamp Ps-Doutorado University of Texas Austin Bolsista CNPq - (incio 2011)

Tcnico de Planejamento e Pesquisa Ipea.

RESUMO Equidade Fiscal: impactos distributivos da tributao e do gasto social


Esta monografia tem por escopo avaliara os efeitos distributivos das polticas previdenciria, de assistncia social, tributria e de educao e sade, tendo por base as Pesquisas de Oramentos Familiares (POF) de 2002-2003 e 2008-2009do IBGE. O estudo apresenta as tendncias recentes do papel redistributivo do Estado brasileiro, com o sistema tributrio brasileiro exercendo peso excessivo sobre as camadas pobres e dos intermedirias impostos de renda, que especialmente tem sido, no pela alta

representatividade

indiretos,

entanto,

contrabalanada pela progressividade nos gastos sociais, que tm esses mesmos extratos como os principais receptores dos recursos pblicos. E esse

redirecionamento do gasto social aos extratos de renda mais baixos se aprofundou nos ltimos anos, o que se refletiu em uma queda expressiva da desigualdade de renda, sem que, para isso, tenha ocorrido uma expanso da carga tributria. Os dados apontamque se destacam no que concerne a progressividade, a previdncia social do regime geral INSS, a educao e a sade pblicas e a assistncia social. Duas parcelas da renda, no entanto, apresentam perfis regressivos: de um lado, os tributos indiretos, com grande peso na renda e, de outro, as aposentadorias e penses do funcionalismo pblico. Para a realizao dessa avaliao emprega-se de um esquema de estgios da renda, com a primeira, denominada original, sendo composta dos rendimentos de carrter privado. Com o recebimento das transferncias monetrias governamentais tem-se a renda inicial, que , em verdade, a renda apurada pela pesquisa, Seguemse as rendas disponvel e ps-tributao resultantes da incidncia dos

impostosdiretos e indiretos, respectivamente. Por fim, ao se somar os benefcios em espcie sade e e educao pblicas chega-se a renda final. Para comprovar a dinmica distributiva de cada uma das polticas, avalia-se o comportamento do ndice de Gini em cada um dos estgios de renda. Observa-se uma reduo da desigualdade da renda original at a renda disponvel, indicando progressividade distributiva (i) na distribuio dos benefcios previdencirios e (ii) na tributao direta da renda. Essa equalizao revertida parcialmente quando se calcula o Gini para a renda aps os impostos indiretos, mostrando o carter regressivo desse tipo de tributao, mas que novamente retoma sua trajetria inicial com a distribuio dos gastos sociais em sade e educao. O gasto social e os tributos incidentes sobre as famlias apresentam, em seu conjunto, um efeito progressivo. H, todavia, que observar a regressividade da tributao, devido ao predomnio dos tributos indiretos sobre a base de arrecadao. Ademais, o efeito progressivo do gasto aprofundou-se entre os anos 2003 e 2009. Quando se comparado o Gini da renda original entre esses anos, se observa uma mudana de patamar tanto do valor da renda monetria familiar per capita como da desigualdade de sua distribuio. Essa mudana de patamar, no caso da desigualdade, mais pronunciada na renda inicial, que no tem continuidade com a tributao direta e indireta, se aprofundamento com a educao e sade pblica. Assim, pode-se dizer que os avanos registrados em 2009, frente a 2003, se devem s polticas sociais e no ao seu financiamento.

Equidade Fiscal: impactos distributivos da tributao e do gasto social


I. INTRODUO O setor pblico brasileiro, ou melhor, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e as Municipalidades arrecadaram, em 2009, aproximadamente 35% do PIB em tributos, tendo devolvido ao setor privado ao redor de 15% em benefcios previdencirios e assistenciais e bem menos por meio de subsdios. Desse montante, cerca de 1/3 corresponde ao pagamento de aposentadorias e penses de servidores pblicos. Suas despesas de consumo alcanaram quase 20% do PIB, enquanto as despesas com investimentos formao bruta de capital fixo e com o pagamento de juros lquidos aos detentores de ttulos pblicos foram de 2,3% e 5.4%, respectivamente. Nos oramentos pblicos sobressaem, ainda, as despesas com as polticas de educao e sade, que atingiram cerca de 9% do PIB em 2009. Os dados mostram a importncia de avaliar os impactos distributivos, na renda das famlias, dos tributos, das transferncias previdencirias e assistenciais e da proviso pblica de bens e servios de educao e sade. esse o objetivo do presente estudo: avaliar o quanto se altera a distribuio primria da renda domiciliar com a interveno das polticas previdenciria e assistencial, fiscal e de educao e sade pblicas. Ficardemonstrada o quo regressiva a tributao brasileira, com base nas ltimas Pesquisas de Oramentos Familiares do IBGE, de 2002-03 e de 2008-09, fato esse j evidenciado por VIANNA et al (2000) nas regies metropolitanas, com base na POF 1995/06 e por SILVEIRA (2008; 2010) e PINTO-PAYERAS (2010) para a POF 2002/03. As novidades so o aprofundamento dos impactos distributivos do gasto social em funo tanto de seu crescimento como do aumento de sua

progressividade. Efetivamente, os gastos previdencirios, assistenciais e em sade e educao pblica cresceram significativamente nesses cinco-seis anos entre as POFs, aumentando sua participao em 9 pontos percentuais frente a renda. Mas, na verdade, o que se sobressai na contribuio das transferncias previdencirias e assistenciais e dos benefcios em espcie queda da desiguldade o efeito concentrao (relacionado ao comportamento do coeficiente de concentrao). Em termos concretos, os gastos sociais foram responsveis por 42% da queda da desigualdade da chamanda renda final1, com o efeito concentrao respondendo por 2/3 dessa contribuio. J os tributos responderam por to somente 5% da queda da desigualdade da renda final, cabendo ao comportamento dos rendimentos privados 53% dessa diminiuio. No caso dos tributos, o efeito concentrao tem papel exclusivo para os diretos, enquando nos indiretos o efeito participao o que se destaca O incremento do gasto social tem sido apontado pelos estudiosos do gasto governamental, que, segundo estimativas do IPEA relativas ao gasto social federal, teve sua participao, em relao ao PIB, aumentada de 13,0% para 15,8%, entre 2003 e 2009. Os gastos aqui considerados, com benefcios previdencirios e assistenciais e com a sade e educao pblica, aumentaram de 11,9% do PIB, em 2003, para 13,6%, em 2009, o que representa uma participao da ordem de 90% do Gasto Social Federal. Essa participao deve ser ainda maior para o Gasto Social Pblico, uma vez que os gastos em sade e educao se sobressaem nas despesas de estados e municpios.

1A renda final refere-se a todos os rendimentos recebidos privadamente somados s transferncias pblicas monetrias e no-monetrias e subtrados os tributos diretos e indiretos. Maiores detalhes dos estgios de renda e as polticas pblicas previdncia e assistncia, tributria e proviso pblica de sade e educao sero apresentados a seguir, ilustrados na figura 1.

Outra contribuio do Ipea que corrobora esse crescimento dos gastos voltados a previdncia e a proviso pblica encontra-se no grfico 1. Verifica-se, entre 2002 e 2009, um aumento de 2 pontos percentuais de participao no PIB para os benefcios previdencirios do RGPS e os assistenciais e de 0,5 pontos percentuais para os gastos com transferncias sade e educao; esses junto aos gastos com investimentos foram as despesas que apresentaram aumento de participao. Grfico 1 Evoluo da Participao no PIB de Despesas Selecionadas da Unio 2002 a 2009

Fonte: Gobetti & Orair (2010)

E no caso da tributao, a despeito da continuidade do carter regressivo sobre a renda pessoal, duas importantes mudanas distributivas ocorreram. Primeiro, a composio entre tributos diretos e indiretos se alterou, com a diminuio de importncia dos indiretos, o que implica no arrefecimento do efeito regressivo da tributao. Efetivamente, diminuiu a parcela dos tributos indiretos de 17,6% para 15,5% da renda entre 2003 e 2009, com os diretos crescendo 0,4 pontos percentuais. Essa elevao da tributao direta, ainda que leve, se deve ao crescimento da formalidade no mercado de trabalho que se assistiu nos ltimos anos, o que acarreta o aumento na participao das contribuies previdencirias. 3

Na POF elas cresceram de 3,0% para 3,3% da renda, entre 2003 e 2009, considerando, cabe sublinhar, somente a parcela do empregado. Crescimento que se verifica no Grfico 2, onde encontra-se ilustrada a evoluo da composio da carga tributria, destacando-se os os tributos aqui avaliados, que so aqueles incidentes sobre a renda e consumo das famlias. Grfico 2 Evoluo da Composio da Carga Tributria Brasileira 2003 e 2009

Fonte: Receita Federal

As contribuies previdencirias aumentaram sua participao na carga tributria brasileira de 2003 a 2009 de 6,1% para 6,9%, sendo que os indiretos tiveram sua participao reduzida em quase 5 pontos percentuais, com os diretos respondendo, em 2009, por 55,6% da carga. importante sublinhar que os tributos aqui avaliados respondem por 61,0%, ficando fora de nossa mensurao o Imposto de Renda da Pessoa Jurdica, a parcela patronal das contribuies previdencirias, o FGTS, a Contribuio Social sobre Lucro Lquido, Contribuio Provisria sobre

Movimentao Financeira, o ITCD, ITBI, o salrio educao, contribuies para o sistema S, entre os diretos, e o IOF e o Imposto sobre Comrcio Exterior, entre os indiretos. 4

Duas questes ou problemas so compartilhados pela maioria dos polticos, jornalistas, fazedores de opinio, pesquisadores e acadmicos quanto aos tributos e ao gasto social, de que a carga tributria no Brasil muito elevada e que o retorno via polticas pblicas fica muito aqum do que se paga. Carga essa consubstanciada em muitos impostos e cuja arrecadao incide de maneira muito inqua pobres pagando relativamente aos seus rendimentos bem mais que os ricos. Como corolrio desses consensos tem-se a demanda por menos impostos para que tenhamos mais renda e consumo. Esse lema tem grande aceitao na classe mdia, e, segundo alguns analistas, essa demanda compartilhada pela chamada nova classe mdia, estrato populacional que alcanou novo padro de renda e teve incrementado e melhorado seu padro de consumo, passando a desfrutar do mercado de bens durveis. De fato, a carga tributria brasileira se situa em patamar bem superior ao que se observa em pases de renda per capita semelhante e obsevam-se muitos gargalhos na proviso pblica de educao, sade e segurana, entre outras reas. Esse descompasso entre o se paga e o que se tem se reflete, segundo alguns analistas, na demanda pela diminuio da carga tributria e, como consequncia, por um aumento da renda disponvel para o consumo. O livro de Alberto Carlos de Almeida, O dedo na ferida: menos imposto, mais consumo vai nessa direo, concluindo, com base em pesquisa de opinio, que a populao brasileira deseja uma reduo de impostos, mesmo que isso signifique a estagnao ou mesmo a reduo do gasto pblico notadamente o social. Na verdade a pergunta que questiona qual a escolha (trade-off) do entrevistado entre menos impostos ou mais gastos pblicos no explicita claramente que a diminuio dos impostos pode implicar em queda do gasto de carter social. Isso porque emprega como proxi da queda do gasto to 5

somente a diminuio dos funicionrios pblicos. Concretamente, a escolha entre a reduo de impostos com a diminuio do nmero de funcionrios pblicos ou o crescimento dos impostos com o aumento dos programas sociais. Ora o efeito mais provvel no curto e mdio prazo de uma diminuio do gasto a reduo do gasto social e do investimento pblico. Em outra pergunta, em que se investiga a quem o entrevistado escolheria como presidente entre um que aumentasse o Bolsa Famlia ou um que reduzisse o imposto dos alimentos para que estes se tornassem mais baratos, busca-se avaliar a escolha entre aumento do gasto social e reduo de impostos. Ora, no fica claro, mais uma vez, que a opo de se diminuir impostos pode acarretar na queda do Bolsa, ou mais amplamente, do gasto social. O que surprende que cerca de 1/3 da populao diz preferir um incremento de impostos com vistas a ampliao dos programas sociais2. No caso da escolha do candidato, chama a ateno que, nos mais pobres, com renda de at 1 salrio mnimo da poca, 1/3 preferiria aquele que aumentasse o Bolsa, o que, implicitamente significaria o incremento dos impostos. Participao que diminui a medida que se aumenta a renda, chegando a nenhuma resposta entre os que ganham mais de 15 salrios mnimos. Em seguida, o autor avalia o que ele chama de desejo por autonomia, sintetizado, pelo mesmo, da seguinte forma: as pessoas que querem ter mais autonomia individual preferem menos impostos, ter o dinheiro nas mos e com isso escolher pagar um plano de sade particular (Almeida, 2010: 79). A pergunta para essa avalio emprega, de maneira sinttica, a seguinte antnomia: prefere que o governo

2 Concretamente, a questo posta : com qual afirmao voce concorda mais: i) o melhor para a populao que o governo reduza os impostos e tenha menos funcionrios pblicos, com isso os preos dos produtos diminuem; ii) o melhor para a populao pobre que se tenha mais impostos e que com o dinheiro dos impostos o governo faa mais programas socias.

continue cobrando impostos e transferindo os recursos via programas sociais ou acha mais adequada uma reduo de impostos com o consequente aumento da renda disponvel. Mais uma vez, 2/3 da populao deseja menos governo, no havendo, nesse quesito, diferenas substanciais quando se avaliam segundo nveis de escolaridade e regio. Conclui, ento, que a maioria dos brasileiros de todas as classes sociais gostaria de ter mais recursos financeiros para decidir como bem entendesse sobre seu uso. Toda a anlise e a pesquisa que a sustenta tem por pressuposto que existe um descompasso entre o que se paga e o que se recebe e que seria melhor diminimuir os impostos e com o aumento da renda disponvel da decorrente buscar no mercado os bens e servios ao invs de receber transferncias monetrias e nomonetrias por meio dos entre governamentais. Decidiu-se, com base nas estimativas aqui desenvolvidas, avaliar o balano entre o que se paga com tributos e o que se recebe por meio do chamado gasto social. Evidentemente que no estamos avaliando a percepo da populao quanto a qualidade dos servios, mas analisando se o resultado monetrio entre o que se paga e o que se recebe positivo ou negativo. E, alm disso, verificando se esse balano apresenta diferenas entre estratos de renda e qual foi seu comportamento entre 2003 e 2009. Caso hajam diferenas entre os estratos de renda favorveis aos mais pobres, a simples reduo de tributos acompanhada de uma diminuio proporcional no gasto seria uma medida regressiva. Os resultados encontram-se nos Graficos 3 e 4, para 2003 e 2009, com os tributos sendo representados pelas barras vazadas, discrimando entre diretos, cuja linha de contorno da barra continnua,e os indiretos, com linhas de contorno tracejada. J as transferncias monetrias e em espcie esto ilustradas pelas barras cheias, com os beneficos assistenciais, em 7

preto, os concedidos pelo RGPS, em cinza com pontos brancos, as aposentadorias e penses dos RPPSs, com traos verticais pretos, e a educao e a sade, em cinza claro e escuro, respectivamente. Vamos tratar como saldo a diferena entre os benefcios governamentais, ou melhor, os gastos sociais e os tributos aqui tratados. Grfico 3 Renda mensal domiciliar per capita e valores mensais domiciliares per capita dos tributos diretos e indiretos, dos benefcios previdencirios e assistenciais e da Sade e Educao Pblica Brasil, 2003.

Em primeiro lugar, o saldo mdio torna-se, entre 2003 e 2009, positivo, ou seja, h um crescimento do gasto social sem contrapartida em termos de nus fiscal suportado pelas famlias. Nessa mesma direo, os saldos que eram positivos at o 7 dcimo de renda, em 2003, passam a ser at o 9 dcimo, em 2009. E o balano se torna ainda mais favorvel para a populao dos estratos inferiores de renda. Em outros temos, observa-se a um incremento dos saldos positivos e de sua extenso, entre 2003 e 2009, para o 8 e 9 dcimos de renda. Em segundo lugar, verifica-se, em 2009, que o saldo se torna neutro ou positivo para os 4 primeiros dcimos de renda considerando somente as transferncias

monetrias, o que no se observava, em 2003, quando o saldo era favorvel quando se incorporavam a educao e a sade pblicas. Grfico 4 Renda mensal domiciliar per capita e valores mensais domiciliares per capita dos tributos diretos e indiretos, dos benefcios previdencirios e assistenciais e da Sade e Educao Pblica Brasil, 2009.

Fica, assim, evidente a ampliao e a melhoria do perfil distributivo do gasto social, sem a contrapartida de um crescimento dos tributos, que preservaram, no entando, seu perfil regressivo. E que a reduo de impostos tendo por contrapartida uma diminuio das polticas pblicas claramente uma medida regressiva, dado que o resultado entre o que se paga e o que consome favorvel aos mais pobres. A nosso ver, as crticas ao peso da carga tributria e sua regressiva incidncia tornaram-se mais contundentes seja na cena poltico-miditica seja na esfera tcnico-acadmica em meados da dcada passada. Interessante notar que essa maior reao mostra-se mais contempornea diminuio expressiva na desigualdade relacionada, em grande medida, ao gasto social, do que ao aumento da carga tributria em relao ao PIB. Como se pode verificar no no grfico 5, a mudana de patamar da participao da carga tributria no PIB ocorreu entre 1998 e 9

2004, passando, posteriormente, a exibir relativa estabilidade. A criao, em final de 2004, do Impostmetro pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio em parceria com a Associao Comercial de So Paulo, a elaborao, pelo mesmo instituto, a partir de 2006, daestimativa do nmero de dias trabalhados para pagamento de impostose a instituio por entidades comerciais e empresariais do dia sem imposto, desde 2008, so juntos com as publicaes dos livros Simplificando o Brasil, por iniciativa da Fecomrcio, em 2006, e do O Dedo na Ferida: menos imposto, mais consumo de Alberto Carlos de Almeida, em 2010, exemplos do aumento das crticas carga tributria. Grfico 5 - Evoluo da Carga Tributria (% do PIB) e ndice de Gini da Renda Domiciliar per capita

Fonte: Coord. Finanas Pblicas (CFP) do IPEA; PNAD-IBGE

Ora, se o crescimento da carga tributria ocorreu de modo pronunciado entre 1998 e 20043 e o perfil de incidncia no piorou nos ltimos anos, no seriam esses alertas, relativamente tardios? O grfico 5 parece mostrar que essas iniciativas, notadamente o impostmetro e o dia sem imposto, exibem relativo descompasso com o crescimento da carga, sendo, no entando, muito contemporneo ao

3Para uma anlise do comportamento da Carga Tributria nos ltimos anos, ver SANTOS (2010).

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movimento de queda da desigualdade, que decorre, em grande medida, da melhoria no perfil do gasto. Depreende-se, ento, se esse ataque a carga tributria e a sua inqua incidncia no tem por foco, na realidade, a progressividade do gasto. E, assim, no seria o impostmetro a medida de uma impostura e no um simples medidor de impostos, dado que seu objetivo no mensurar a carga tributria, mas sim fragilizar a base de financiamento de um gasto social que vem crescendo e se tornando cada vez mais progressivo.

II. BASES DE DADOS E PROCEDIMENTOS DE ESTIMAO

A elaborao e o aperfeioamento das estimativas do impacto da tributao, da previdncia, da assistncia e da oferta pblica de sade e educao na distribuio da renda depende das bases de dados utilizadas, suas possibilidades e deficincias. Na presente seo sero apresentadas as bases utilizadas e os procedimentos desenvolvidos de maneira a avaliar os efeitos distributivos da tributao e do gasto social. As duas principais bases de informaes empregadas nessas estimativas so a Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios (PNAD) e a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF). A primeira, a PNAD, centra sua investigao na captao dos dados de trabalho e rendimento, coletando informaes sobre os domiclios e as pessoas, tendo periodicidade anual e contando com uma amostra expressiva. J a POF tem por foco as despesas das famlias, o que reclama informaes mais precisas da renda e gera um custo maior, o que implica em menores periodicidade, amostra e representatividade espacial. A PNAD oferece, tambm, uma rica gama de informaes socioeconmicas e demogrficas, dentre as que cabe destacar se encontram as rendas oriundas da 11

previdncia e da assistncia sociais, a freqncia escola e suas caractersticas e, em alguns anos, o acesso e a utilizao de servios de sade. No entanto, ao no abranger a investigao dos gastos familiares e por no fazer uma coleta detalhada dos rendimentos exibe, frente POF, uma deficincia no que concerne ao quesito renda. No que concerne s transferncias monetrias s famlias, notadamente as previdencirias e as assistenciais, ambas as investigaes contam com quesitos sobre o recebimento desses benefcios, com a POF apresentando informaes mais detalhadas. As informaes sobre transferncias monetrias contidas na POF discriminam as aposentadorias e penses, os auxlios previdencirios e assistenciais sejam pblicos, sejam privados e os diversos programas de transferncia de renda e de apoio ao trabalhador. No entanto, as pesquisas domiciliares brasileiras no discriminavam, at a ltima POF de 2008/09, o regime pblico previdencirio das aposentadorias e penses por elas enumeradas. Em relao aos tributos, a POF , grosso modo, a fonte para a estimao de sua incidncia. Isso porque, de um lado, coletam-se os gastos realizados com o pagamento dos tributos incidentes sobre o patrimnio IPTU e IPVA e so investigadas as dedues e os recolhimentos dos tributos sobre a renda IR, INSS e outros. De outro, so pesquisados os gastos com bens e servios de modo bastante pormenorizado, permitindo, assim, a estimao da incidncia dos tributos indiretos por meio da aplicao das alquotas legais ou efetivas. H, todavia, a possibilidade de estimar a incidncia dos tributos diretos sobre a renda com a PNAD, aplicando-se, para tanto, as normas de pagamento do IR e das contribuies previdencirias.

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Quanto proviso pblica dos bens e servios de sade e de educao, a PNAD se mostra mais adequada, uma vez que o acesso e a utilizao da sade pblica so investigados to somente em inquritos especiais da PNAD, realizados a cada cinco anos desde 1998. J para a educao pblica, as duas pesquisas investigam a frequncia escola, seu nvel e grau e se pblica ou privada.

II.1.

Tributos

A apurao da incidncia dos tributos diretos na renda das famlias pode ser realizada com o emprego tanto da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) como da Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios (PNAD). Na POF, como j dito, o levantamento das despesas das famlias implica em informaes mais precisas da renda e entre as despesas encontram-se os tributos pagos, tanto os incidentes sobre o patrimnio (imveis e veculos automotores) como os sobre a renda (contribuies previdencirias e impostos sobre a renda, dentre outros).

Evidentemente que so valores declarados, podendo haver imprecises, seja pela dificuldade em recordar os valores pagos seja pela subdeclarao dos rendimentos e dos ativos, portanto dos impostos a eles ligados. Vale sublinhar, ainda, que a POF ocorre a cada cinco anos, sendo que somente nas duas ltimas 2002/03 e 2008/09 - a cobertura foi nacional. A POF a nica investigao domiciliar que permite a realizao de estimativas da incidncia dos tributos indiretos sobre a renda das famlias, pois coleta os dados relativos s despesas efetuadas com bens e servios, base para a aplicao das alquotas legais ou efetivas incidentes sobre o consumo. Assume-se, portanto, que o conjunto dos tributos indiretos recai sobre o consumo, mesmo para aqueles impostos cuja base de incidncia o faturamento ou a receita das empresas. 13

De toda sorte, pode-se, por meio da PNAD, estimar a incidncia dos tributos diretos, especificamente os incidentes sobre a renda e sobre o patrimnio imobilirio ou, mas especificamente, o IRPF, as contribuies previdencirias e o IPTU. Essas estimativas so feitas mediante a aplicao das normais legais relativas a esses tributos s informaes contidas na PNAD sobre os rendimentos recebidos, as relaes de trabalho (natureza da ocupao) e os valores declarados para os imveis prprios, de modo a obter os potenciais valores do IRPF, das contribuies previdencirias e do IPTU. Com o emprego da POF, a avaliao do impacto distributivo da tributao abrange a cerca de 60% da carga tributria nacional. Esse nvel de cobertura bastante expressivo, haja vista que cerca de 30% dos tributos no cobertos se referem ao IRPJ, parcela dos empregadores nas contribuies previdencirias, e aos demais tributos que recaem sobre pessoas jurdicas ou sobre empregadores. A parcela restante inclui alguns tributos que embora tenham alguma importncia no incidem sobre a renda e/ou patrimnio das famlias, ou so de difcil tratamento, como a CPMF, o IOF e os impostos sobre transmisso de bens, que, juntos, representavam 5,4% da carga tributria nacional. Com a extino da CPMF, a importncia desse grupo diminuiu significativamente.

II.1.1. Tributao Direta

Na POF so investigados os tributos incidentes sobre variados recebimentos, estando discriminadas as contribuies previdencirias (ou previdncia pblica), IR e outras dedues4 que recaem sobre o rendimento do trabalho principal e

4. Infelizmente no se tem muita clareza de tudo o que est englobado em outras dedues, pois segundo os manuais da pesquisa especialmente para os entrevistadores aqui se inscreveria, principalmente, o ISS, no sendo

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secundrio. No caso dos outros rendimentos, que incluem aposentadorias e penses, programas de transferncia de renda, auxlios, bolsa de estudo, penso alimentcia, doaes, aluguis, investiga-se o total de dedues, sem as discriminar. O mesmo ocorre no caso de outros recebimentos, que abrangem o 13 salrio e o abono de frias, saque de PIS/PASEP e FGTS, indenizao trabalhista, vendas, lucros, emprstimos, heranas e dividendos, para os quais a informao refere-se apenas ao total de dedues. A maneira como a informao apresentada, permite concluir que na rubrica outras dedues dos rendimentos do trabalho est computado o ISS5 e uma parcela de outros encargos tributrios sobre a renda. J nas dedues de outros rendimentos, que no os do trabalho, e nas dedues de outros recebimentos esto englobados valores relativos a contribuies previdencirias, IR e ISS, alm de outras dedues que no se referem a encargos tributrios. Alm dos tributos incidentes sobre a renda, so coletados pela POF os incidentes sobre o patrimnio IPTU e sobre os veculos automotivos o IPVA. Consideramos que outros encargos incidentes sobre os veculos, alm do IPVA, tais como as despesas com licena, emplacamento, multas, transferncia de veculo, percia e carteira de habilitao, devem ser agrupados na rubrica impostos sobre veculos. Encargos relativos a outras contribuies, como as contribuies de classe (sindicatos e conselhos profissionais), ou a outras formas de incidncia de tributos j descritos como o IR relativo a exerccio anterior, o ISS de carter eventual e os
includo o recolhimento do FGTS. Cabe destacar que da anlise dos trabalhadores que apresentam outras dedues encontram-se aqueles ( o caso de empregados pblicos, militares e empregados do setor privado) sobre os quais no incide tal tributo. 5 Considera-se aqui o ISS pago por profissionais liberais, autnomos, podendo, em alguma medida, ter sido declarado, pela pessoa investigada, o imposto recolhido pela empresa quando efetua um pagamento a um profissional autnomo a pessoa fsica investigada.

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recolhimentos previdncia pblica, podem ser extrados do quadro que trata de despesas com contribuies, transferncias e encargos financeiros. Nas despesas com servios domsticos reportam-se as despesas efetuadas com o recolhimento da parcela do empregado previdncia social. Em resumo, as informaes constantes da POF permitem reunir os valores relativos ao pagamento de tributos diretos em quatro grupos: IR, IPTU, IPVA e demais tributos sobre renda. Neste ltimo grupo esto includas as duas rubricas de dedues sobre a renda do trabalho e de outras fontes, o ISS eventual, as contribuies de classe e a CPMF.No quadro 1, acima, encontram-se discriminados todas as rubricas consideradas no agrupamento dos tributos diretos em contribuies trabalhistas, imposto de renda, IPTU, IPVA e outras dedues sobre a renda. Quadro 1- Grupos de tributos com suas descries nas POFs 2002-2003 e 2008-2009
Grupo de tributos Tipo de Tributo
Contribuio previdenciria sobre renda do trabalho

Descrio na POF
Deduo do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado pblico, empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empregador e conta prpria) para a previdncia pblica Previdncia pblica, Funrural; Seguro coletivo de trabalho (previdncia pblica); Fundo especial da polcia militar (previdncia militar); Previdncia estadual; Previdncia municipal; Previdncia militar; Previdncia federal; Fundo de penso militar; Previdncia pblica Despesa com contribuio previdncia pblica dos empregados domsticos Deduo de IR do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado pblico, empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empregador e conta prpria) Complementao do Imposto de Renda; Imposto de Renda do exerccio anterior Emplacamento, Licena, Multas, IPVA, Transferncia de Veculo, Documento, Carteira de Motorista. IPTU e adicionais, ITR-IPTR, SPU e INCRA Outras dedues do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado pblico, empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empregador e conta prpria) Dedues sobre aposentadorias e penses, bolsa de estudo, penso alimentcia, auxlios, aluguis, vendas, adicionais e complementaes salariais, indenizaes, abonos, dcimo terceiro e frias. Imposto sobre servios (ISS) (eventual) Conselho e associao de classe; Contribuio Sindical, Imposto Sindical, Mensalidade Cooperativa e Contribuies a outras associaes

INSS

Contribuies individuais com INSS INSS do empregado domstico Imposto de Renda sobre renda do trabalho Gastos individuais com Imposto de Renda IPVA e taxas com automveis e outros veculos IPTU do Imvel Principal IPTU dos Outros Imveis Outras Dedues Sobre a renda do trabalho

IR

IPVA IPTU

OUTROS

Dedues sobre outras rendas que no trabalho ISS Contribuies de classe

Fonte: IBGE-POF

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II.1.2. Tributos Indiretos

Com base na POF possvel estimar a incidncia dos seguintes tributos indiretos: o ICMS, o IPI, o PIS, a COFINS, a CIDE e o ISS , empregando-se, para tanto, as alquotas relativas a cada uma das modalidades de tributo. No caso do IPI e do ICMS, as alquotas relativas a cada item de despesa, bem como os benefcios tributrios concedidos para alguns produtos, sejam isenes, ou redues de base de clculo, podem ser obtidas a partir do regulamento aplicado pelo governo federal e pelos estados Esses benefcios so em maior nmero e mais complexos no caso do ICMS, e se destinam, de modo especial, aos produtos de primeira necessidade e queles que sofrem maior competio de outros estados e/ou pases. No caso do ICMS, preciso ter em mente a dificuldade de levar em conta o efeito da concesso de benefcios tributrios, uma vez que eles diferem entre os estados brasileiros, sendo razovel supor que aqueles que dispem de maior riqueza e, portanto, de maior base tributria, contam com maiores possibilidade de conceder benefcios tributrios, notadamente sobre o consumo, ainda mais por ser o tributo cobrado preferencialmente pelo estado produtor e no pelo estado consumidor. H, portanto, duas alternativas na estimao do ICMS: ou se considera todas as legislaes estaduais ou se adota como referncia as regras adotadas em um ou mais de um estado entre os mais importantes. Os trabalhos anteriores a este que buscaram apurar a carga tributria indireta elegeram um estado representativo, no captando, portanto, as diferenas regionais na poltica tributria. No presente estudo, decidiu-se considerar as regras/normas de cada estado para o ICMS. Essas informaes foram obtidas nos sites das Secretarias Estaduais de Fazenda. As alquotas e isenes do ICMS adotadas na 17

estimao seguiram o Regulamento do ICMS (RICMS) de cada estado mais o Distrito Federal . Para cada produto em cada estado aplicou-se a alquota estipulada no RICMS. Foram consideradas as redues de base previstas no RICMS de cada Unidade da Federao. Isto, por si s, bastante complexo, j que as POFs de 20022003 e de 2008-2009 englobam ao redor de 12 mil produtos ou grupos de produtos, incidindo sobre cerca de 9 mil produtos algum dos tributos indiretos selecionados. Para tornar factvel a proposta de analisar a carga em cada unidade federada, teve-se que adotar o pressuposto de que incide sobre o produto a alquota do estado em que o produto consumido, independentemente de sua origem. Na estimativa da incidncia algumas despesas sobre as quais no h cobrana de ICMS, IPI e ISS foram descartadas. Inscrevem-se, nesse grupo, despesas com servios pessoais, as denominadas outras despesas correntes e as despesas que tratam da diminuio do passivo, bem como parcelas das despesas diversas e dos gastos com educao, sade e habitao. Alm disso, consideram-se somente as despesas monetrias, pois as despesas no monetrias originam-se de atividades realizadas margem dos mercados. No caso do PIS e da COFINS, adotou-se para os produtos considerados passveis de tributao, em consonncia com a legislao, a alquota de 9,25% que se aplica s empresas que optam pelo regime de incidncia no cumulativa. Ou seja,

considera-se que essas contribuies incidem sobre o consumo das famlias na medida das suas alquotas. Cabe sublinhar, ademais, que foram considerados os casos especiais de produtos com tratamento diferenciado quanto incidncia desse tributo. Concretamente, empregou-se a iseno para os produtos hortcolas e as frutas, bem como alquotas especficas para a energia eltrica em cada estado . E, no caso dos servios, para a aplicao da alquota cumulativa, considerou-se haver 18

somente uma etapa de produo e comercializao, generalizao bastante razovel para o caso dos servios adquiridos pelas famlias. Neste caso, a alquota do PIS/PASEP 0,65% e a alquota da COFINS 3%. Os procedimentos adotados na estimativa da incidncia desses tributos parte da aplicao, em uma primeira etapa, aos gastos preos da respectiva alquota nominal do ICMS, obtendo-se o valor correspondente a esse tributo. Vale notar que ao aplicar a alquota nominal do ICMS ao gasto ou preo, como rege a legislao desse tributo, na realidade se est praticando uma alquota superior, se considerarmos que a base de incidncia o preo sem o tributo (O ICMS cobrado por dentro). Em uma segunda etapa, desconta-se dos gastos a parcela correspondente ao ICMS, gerando-se assim novos valores, que incorporam a parcela correspondente ao IPI. Desses montantes foram extrados os valores anteriores ao recolhimento do IPI e do ICMS atravs da seguinte frmula:
dispndios lquidos na ausncia de ICMS e IPI = (gastos ICMS) /(1+alquota nominal do IPI)

podendo-se obter, em seguida, o valor dos gastos correspondente ao pagamento do IPI. Essa sequncia de procedimentos tem por fundamento o fato de o IPI fazer parte da base de clculo do ICMS. Quanto ao PIS e COFINS, aplica-se a alquota do regime de no-cumulatividade e a alquota estimada do regime cumulativo para os setores enquadrados em cada regime aos valores globais dos correspondentes dispndios, resultando da a parcela relativa a essas contribuies. Quando se decide aplicar aos gastos as alquotas legais do ICMS e do IPI, levandose em conta isenes, benefcios e modalidades de operacionalizao, assume-se como pressuposto que a operao desses impostos perfeita estatutria, no ocorrendo, portanto, elises fiscais, cobranas em cascata (cumulatividade), sonegaes, entre outros. 19

So dois os argumentos que sustentam essa opo. O primeiro diz respeito ao fato de que os produtos de maior peso no oramento das famliastm em suas cadeias de produo e comercializao o predomnio de grandes indstrias e empresas, que so, grosso modo, formadoras de preos. Essas se caracterizam pela legalidade de suas operaes tributrias e fiscais, ou seja, em seus preos esto presentes os custos tributrios, onde se sobressaem os impostos indiretos aqui tratados: ICMS, IPI e PIS/COFINS. Isso porque a parcela de tributos presente nos preos praticados pela grande indstria, atacado e varejo, a margem que possibilita quelas que elidem serem ainda competitivas. Decorre disso o segundo argumento. Ao considerarmos que esses tributos fazem parte dos preos da economia como um todo eles constituem em um custo para as famlias na efetivao de seus gastos. No caso da CIDE incidente sobre operaes realizadas com combustveis (CIDECombustveis), consideram-se, de um lado, as alquotas, definidas em 2004, de R$ 0,28 por litro de gasolina e de R$ 0,07 por litro de leo diesel; e, de outro, a mdia dos preos desses combustveis praticados naquele ano. Como resultado, chega-se a alquotas efetivas de 14,7% e de 5,6% para gasolina e leo diesel, respectivamente. O ISS tambm foi considerado na apurao da carga tributria, mediante a aplicao das alquotas, bem como as isenes, vlidas nas capitais de cada Unidade da Federao, s despesas com servios tributveis realizadas pelas famlias dos respectivos estados. Essa deciso deve-se ao fato de que a amostra da POF representativa para regies metropolitanas, o meio urbano das unidades da federao e as reas rurais das grandes regies brasileiras.

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II.2. Gastos Sociais: transferncias monetrias e proviso pblica No governo federal, as transferncias monetrias para as famlias, que incluem a previdncia social dos trabalhadores em geral (RGPS) e dos servidores pblicos, bem como parcelas substanciais das aes de assistncia social, de proteo ao trabalhador e de alimentao e nutrio, representavam, em 2009, pouco menos de 3/4 do Gasto Social Federal (GSF). Se considerarmos apenas os benefcios do RGPSe dos servidores pblicos, a participao estava em quase 2/3 do GSF. Alm das transferncias monetrias, no presente estudo sero includas estimativas dos efeitos distributivos das transferncias pblicas no monetrias, isto , os benefcios em espcie, em que se destacam as polticas de sade e de educao. As despesas em sade e educao pblicas representavam do GSF, em 2009, 11,7% e 6,5%, respectivamente. Caso se adicione os dispndios com a Previdncia Social, com os Benefcios aos servidores, em que se destacam as aposentadorias e penses, com a Assistncia Social e com o Emprego e Defesa do Trabalhador chega-se a 92,4% do GSF. Portanto, os impactos distributivos dos gastos pblicos aqui mensurados contemplam a quase totalidade desses gastos, na esfera federal6. Esses nmeros ganham maior destaque quando consideramos a totalidade dos gastos sociais realizados pelo governo federal, estados e municpios. Entre 2005 e 2009, assistiu-se a um crescimento expressivo na participao dos gastos sociais no total das despesas do setor pblico consolidado. Efetivamente, os dados das despesas do setor pblico consolidado no PIB, por funes mostram que as polticas aqui contempladas passaram de uma participao no PIB de 20,8%, em 2003, para 25,2%, em 20097.

6 IPEA, 2011. 7 Vale observar que os gastos em saneamento esto contabilizados, contemplados junto com a sade.

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A valorao monetizao dos servios pblicos de educao e de sade e suas alocaes nas diferentes famlias, segundo suas caractersticas socioeconmicas e demogrficas, dependem da existncia de informaes dos gastos pblicos nessas duas reas e de estatsticas de acesso e uso dessas polticas. Conta-se, atualmente, com dados detalhados dos oramentos das diferentes esferas de governo nessas reas, bem como com informaes acerca da utilizao desses servios, segundo algumas de suas caractersticas, nas investigaes domiciliares.

II.2.1. Benefcios Previdencirios e Assistenciais: que informaes se tm das transferncias monetrias O sistema previdencirio est estruturado em dois regimes pblicos o dos trabalhadores do setor privado e o dos funcionrios pblicos civis e militares e a previdncia complementar, administrada por entidades privadas e fiscalizada pelo setor pblico. Os dois regimes pblicos so de filiao obrigatria e constituem sistemas de repartio, ou seja, os recursos recolhidos junto aos contribuintes atuais destinam-se ao pagamento dos benefcios de hoje. Os dados gerados pelas pesquisas domiciliares brasileiras, no caso do regime previdencirio pblico, no identificavam se as aposentadorias e penses por elas enumeradas se referiam ao regime geral de previdncia ou ao regime de previdncia dos servidores pblicos. Identificavam, todavia, aqueles recebimentos originrios da previdncia privada e, no caso da POF, tambm, os diversos auxlios, sejam os concedidos pelos empregadores, sejam os de carter previdencirio. Felizmente, a ltima POF, de 2008/09, discriminou o regime de previdncia das aposentadorias e penses, o que foi um grande avano frente ao que anteriormente se tinha. No Regime Geral de Previdncia Social conta-se com dois grandes conjuntos de benefcios: os previdencirios e os acidentrios. Os benefcios previdencirios so 22

subdivididos em cinco subconjuntos: aposentadorias, penses, auxlios, salriomaternidade e o agregado outros, com as as aposentadorias divididas em por tempo de contribuio, por idade e por invalidez. Os auxlios podem ser: por doena, por recluso e por acidente. Os benefcios acidentrios esto subdivididos em trs espcies: os auxlios doena, acidente e suplementar , as aposentadorias por invalidez e as penses por morte. Vale notar que os regimes prprios de previdncia, ou seja, a previdncia dos servidores pblicos civis e militares, das trs esferas de governo, contam com benefcios semelhantes, mas com maiores valores e melhor prodigalidade na concesso. Isso pode ser notado pela presena nesses regimes de auxlios natalidade, creche, sade, tratamento, educao, alguns deles inexistentes para os trabalhadores do setor privado. Somam-se a esses benefcios da previdncia social as transferncias monetrias governamentais relacionadas assistncia social e proteo ao trabalhador. No primeiro caso, tm-se os chamados benefcios assistenciais amparados na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), os programas de transferncia de renda para as famlias e populaes pobres e os programas de proteo social a jovens e crianas. Entre as aes de proteo ao trabalhador, o seguro-desemprego aquela que se constitui em transferncia monetria. A POF coleta, por meio da declarao das famlias, informaes do recebimento de benefcios pblicos monetrios: previdencirios, assistenciais, trabalhistas e educacionais. Esses se encontram, inclusive, bastante discriminados, sendo possvel distinguir, por exemplo, entre os benefcios previdencirios, os de carter temporrio, como os benefcios acidentrios e os auxlios, e os permanentes, ou seja, os previdencirios strictu sensu aposentadorias e penses. 23

Os tipos de recebimento categorizados pela POF que guardam similaridade com as transferncias monetrias realizadas pelo poder pblico benefcios previdencirios, assistenciais, de proteo ao trabalhador e educacionais podem ser reunidos em cinco grandes agregados: aposentadorias e penses; auxlios; bolsa de estudo; programas de transferncia de renda; e seguro-desemprego. Isso permite incluir na anlise alguns tipos de benefcios concedidos pelos empregadores em carter facultativo, ou em razo de acordo trabalhista, bem como os concedidos a servidores pblicos. O Quadro 2 relaciona as informaes contidas nas POFs s distintas polticas pblicas que operam transferncias monetrias. Quadro 2 - Tipos de Transferncias Monetrias Benefcios Investigados nas POFs 2002-2003 e 2008-2009 e respectivas Polticas Pblicas.
Categoria de transferncia monetria Descrio na POF
Aposentadorias e Penses do Instituto Nacional de Seguridade Social e da Previdncia Publica Municipal, Estadual e Federal (1) e Complementos Benefcio de Prestao Continuada (BPC, LOAS) (2) Auxlio a portadores de deficincia fsica; acidente de trabalho (previdncia pblica); auxlio doena (3); auxlio-natalidade; auxliomaternidade; auxlio-tratamento (4); auxlio-educao, auxlio-creche; auxlio-escola; auxlio-me guardia; auxlio-velhice; auxlio-funeral Bolsa de Estudo

Poltica Pblica
Regime Geral da Previdncia Social e Regimes Prprios de Previdncia (servio pblico): aposentadorias (idade, tempo de servio, invalidez e especial) e penses (morte) Benefcio de Prestao Continuada - BPC

Aposentadorias e penses

Benefcio de Prestao Continuada BPC

Auxlios

Auxlios do RGPS (benefcios previdencirios ou acidentrios) e benefcios servidores pblicos

Bolsa de Estudo Seguro-Desemprego

Bolsas das agencias de fomento pesquisa (CNPq e CAPES)

Seguro-Desemprego, SalrioSeguro-Desemprego Desemprego e Auxlio-Desemprego Bolsa Famlia (5); Prog. Erradicao Bolsa Famlia, PETI (P. do Trabalho Infantil; Bolsa-escola Erradicao Trab. Infantil) e Auxlio (5); Renda Mnima; Auxlio Energia Jovem do Ministrio do Eltrica; Agente Jovem (6); Cesta Desenvolvimento Social; Transferncias de Renda Bsica; Carto Cidado (5); Auxlio- Programas Estaduais e Municipais Leite; Bolsa-Renda; Auxlio-Gs e de Transferncia de Renda; Tarifa Auxlio Defeso (7) Social de Energia Eltrica. Fonte: POF, Cardoso Jr. & Castro (2005), Boletim de Polticas Sociais do IPEA (vrios nmeros) Notas: (1) Na POF 2002/2003, no foram discriminadas as aposentadorias e penses, segundo o regime previdencirio.(2) Na POF 2002/2003, o BPC no fazia parte dos recebimentos codificados, podendo ter sido apurado como aposentadoria ou como auxlio velhice ou deficincia.(3) Em 2002/2003 considerou-se duas rubricas de auxlio-doena, sendo um deles o benefcio da previdncia social e o outro possivelmente concedido pelo empregador do setor pblico. Em 2008/2009, esse segundo auxlio no foi codificado. (4) O auxlio-tratamento se inscreve dentre os auxlios concedidos pelo empregador do setor pblico.(5) O Bolsa Famlia no havia sido implementado quando da POF 2002/03, sendo reportados todos os programas que unificados que lhe deram origem. Na POF 2008/09 preservou-se os cdigos desses programas remanescentes, uma vez que a unificao completa s foi ultimada em 2010.(6) Em 2002/03, havia tambm o Adjunto Solidariedade, programa de apoio aos jovens cujo sucedneo foi o Agente Jovem.(7) O Auxlio-Defeso no existia quanto da POF 2002/03.

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Conforme mencionado, as pesquisas domiciliares no discriminavam a qual dos dois regimes os benefcios recebidos conta da previdncia pblica se referia. Na POF 2008/09 coletou-se a informao sobre o recebimento de aposentadorias e penses pblicas segundo o regime de previdncia, fazendo-se, portanto, necessrio, discriminar na POF 2002-2003 a origem dos benefcios previdencirios. Para tanto, foram utilizados os dados administrativos relativos aos regimes previdencirios. No caso do RGPS e dos aposentados e pensionistas do governo federal conta-se com as informaes da quantidade de benefcios e dos valores pagos mensalmente, discriminadas por faixas de valores compatveis8. No caso dos aposentados e pensionistas das administraes estaduais e municipais, os registros administrativos MPS e STN/MF s fornecem os dispndos anuais. Realizou-se, ento, um levantamento junto aos demonstrativos previdencirios dos Regimes Prprios de Estados e Municpios9, a fim de se apurar valores mensais de referncia para os benefcios dos aposentados de Estados e Municpios. Arbitrou-se, com base nesse levantamento, que as remuneraes mdias mensais, em 2003, de R$1.800 e R$ 1.000 para Esados e Municpios, respectivamente. Obtem-se, ento, a estimativa do nmero de aposentados e pensionistas dos RPPSs de Estados e Municpios, com base no valor anual e das estimativas dos valores mdios. Somando essa estimativa da quantidade de benefcios dos RPPSs estaduais e municipais quantidade de aposentadosdo RGPSe do Governo Federal chegou-se quantidade mensal de pagamentos de aposentadorias e penses de 22,3 milhes,

8Na

realidade a base de dados do RGPS conta com uma riqueza de informaes bastante superior disponvel para os RPPSs. Para os aposentados e pensionistas do governo federal se conta com as informaes do Boletim Estatstico de Pessoal do MPS, onde se discriminam a quantidade de beneficirios e o valor pago por faixas de valores. Faixas que, para o ano de 2003, eram delimitadas por multiplos do salrio mnimo e, assim, compatveis com a discriminao disponvel na Base de Dados da Previdncia Social 9Disponveis em: <http://www.previdencia.gov.br/sps/app/dempre/default.asp>.

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em 200310. Empregou-se a distribuio das aposentadorias por faixas de valor dos servidores civis aposentados do Poder Executivo Federal, disponveis no Boletim de Pessoal do MDS, como proxy para a totalidade dos RPPSs.

II.2.2. A proviso pblica em Sade e Educao: possibilidades de valorao dos benefcios no monetrios A estimativa dos impactos dos chamados benefcios pblicos em espcie, onde se destacam o fornecimento de servios e bens educacionais e de sade, depende, de um lado, de investigaes domiciliares que apurem a utilizao ou, em outros termos, o consumo desses produtos e servios e, de outro, de registros administrativos detalhados dos gastos pblicos. Detalhados tanto por esferas de governo como pelas diferentes aes e programas. No caso do detalhamento por nveis de governo, importante que estejam depurados de duplas contagens e de omisses. J o detalhamento de programas e aes fundamental para a melhor identificao dos beneficiados pelas polticas. Verdade que a discriminao dos gastos pblicos deve ter contrapartida na apurao do uso dos servios, isto , h que se ter nas pesquisas a investigao da utilizao dos diferentes servios e bens oferecidos pelo setor pblico. No caso da educao, conta-se com estimativas do gasto pblico mdio anual por aluno, discriminadas por nveis de ensino e unidades da federao desenvolvidas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira do Ministrio da Educao - INEP. Por outro lado, as duas pesquisas domiciliares investigam a freqncia escola, se esta pblica ou particular e o grau e o nvel de ensino dos que frequentam. Logo, a valorao da proviso pblica em educao
10Como

esse valor era maior ao captado pela POF de 2002-2003, aplicou-se, ento, um fator de ajuste s quantidades de aposentadorias e penses presentes nos registros administrativos dos dois regimes RGPS e RPPSs a fim de adequ-las POF.

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automtica, aplicando-se as estimativas do investimento por aluno do INEP s pessoas que frequentam escolas pblicas, por estado da federao e nvel de ensino. O gasto por aluno leva em considerao as despesas com pessoal ativo, encargos sociais, outras despesas correntes, despesas de capital e em P&D, relativas s trs esferas de governo, no incluindo, portanto, as despesas com aposentadorias e penses, com bolsas de estudo, com o financiamento estudantil e com juros, amortizaes e encargos da dvida da rea. O INEP divulga dados do gasto pblico por aluno, segundo nveis de ensino, para a mdia nacional, que esto reproduzidos na tabela 1. Nela se encontram os valores estimados para o perodo 2000 a 2008, deflacionados em valores desse ltimo ano. Felizmente, o INEP franqueou os dados discriminados por unidade da federao para o perodo 2003-2008. Tabela 1 - Estimativa do Investimento Pblico Direto em educao por estudante com os valores corrigidos para 2008 pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), por nvel de ensino Brasil 2000/2008
Total em todos os Nveis 1.667 1.726 1.722 1.724 1.824 1.940 2.259 2.612 2.995 Gasto Pblico Direto por Estudante (R$1,00 de 2008) Nveis de Ensino Ensino Fundamental Educao Educao Ensino De 1 a 4 De 5 a 8 Bsica Infantil Mdio Sries ou Anos Sries ou Anos Iniciais Finais 1.388 1.587 1.365 1.393 1.324 1.439 1.433 1.349 1.518 1.506 1.426 1.350 1.576 1.463 1.060 1.448 1.553 1.526 1.450 1.217 1.548 1.655 1.638 1.656 1.133 1.643 1.566 1.833 1.746 1.146 1.961 1.695 2.019 2.217 1.568 2.291 2.069 2.408 2.509 1.837 2.632 2.206 2.761 2.946 2.122

Ano

Educao Superior 15.341 15.161 14.374 12.594 12.749 12.965 13.076 13.861 14.763

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fonte: INEP/MEC

J para o caso da sade, so grandes as dificuldades, pois as pesquisas domiciliares no abrangem, em seus ncleos bsicos, questes relativas ao acesso e uso dos servios e bens de sade. E, vale sublinhar, a proviso pblica em sade abrange um leque extenso de programas e aes.

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Felizmente, a cada cinco anos realizada investigao especifica sobre sade da populao em suplemento da PNAD, onde so coletados dados, entre outros,sobre o acesso e uso dos servios e bens de sade, notadamente de vacinas, medicamentos, consultas mdicas e odontolgicas, exames, procedimentos ambulatoriais e internaes hospitalares. Existem, por outro lado, registros administrativos tanto dos gastos realizados no mbito do Sistema nico de Sade como das despesas realizadas pelas diversas esferas de governo, organizadas no Sistema de Gastos em Sade (SIOPS). Conta-se, ademais, com a metodologia desenvolvida por Ramos (2001) de compatibilizao das fontes de informaes sobre a utilizao dos servios de sade pblica e os registros administrativos dos gastos pblicos. O autor estimou os impactos distributivos do gasto pblico em Sade empregando o suplemento de sade da PNAD de 1998 e os dados do SUS de produo ambulatorial e internaes hospitalares. No presente estudo empregou-se o Suplemento de Sade das PNADs de 2003 e 2008 e os dados da produo ambulatorial e de internaes hospitalares do DATASUS (SIA/SIH), agregando-se outras despesas presentes na execuo oramentria do Ministrio da Sade e as realizadas por estados e municpios disponveis no SIOPS. Com base nos dados da execuo oramentria do Ministrio da Sade (MS) de 2003 e de 2008, possvel classificar os gastos em sade em seis grandes grupos e 31 subgrupos em 2003 e 30 subgrupos em 2008, conforme a quadro 1. Foram excludos os gastos do MS com pessoal inativo, amortizaes, juros e investimentos, pois essas despesas no se relacionam ao provimento de servios pblicos de sade, ao menos no momento em que se avalia o impacto distributivo. Pode-se

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trat-los como gastos relativos a servios j prestados, no caso dos inativos, ou como despesas que viro a se realizar, no caso dos investimentos. Quadro 1 Composio do gasto pblico federal com sade
Grande Grupo Subgrupo 2003 2008
Obstetrcia Pediatria Psiquiatria Outras internaes Instituto Nacional do Cncer (INCA) e Pioneiras Sociais Consultas mdicas Consultas odontolgicas Consultas com outros profissionais Quimioterapia, hemodilise e afins Injees e curativos Cirurgia em ambulatrio Gesso ou imobilizao Exames complementares Outros atendimentos Piso de Ateno Bsica (PAB) e Programa Sade da Famlia (PSF) Vacinas e vacinaes Projeto de Expanso e Consolidao da Sade da Famlia (Proesf) Hospitais prprios do FNS Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANSS) Manuteno do SUS (diversos) Farmcia Bsica Farmcia Popular Medicamentos DST/Aids Medicamentos excepcionais Pessoal ativo Manuteno de unidades indgenas Programas universais, pesquisa cientfica KFW Cear e Piau

Internaes

Atendimentos ambulatoriais

Outros

Medicamentos

Pessoal Ativo Servios pblicos

Preveno do cncer crvico-uterino Fonte: Execuo oramentria do Ministrio da Sade, 2003 e 2008

O agrupamento em cinco categorias de internaes busca a compatibilizao dos dados de internaes hospitalares do SUS com as informaes das PNADs, sobre quais internaes hospitalares as pessoas realizaram nos ltimos 12 meses. Identificaram-se na populao que foi internada, segundo a PNAD, as realizadas por crianas at 11 anos de idade e por mulheres que tiveram filhos e aquelas pessoas cuja internao foi por motivo psiquitrico. Assim sendo, tornou-se possvel alocar os gastos com as internaes peditricas, obsttricas e psiquitricas a esses subconjuntos de pessoas. Em uma segunda etapa, dividiu-se o valor gasto pelo MS nesses quatro primeiros subgrupos obstetrcia, pediatria, psiquiatria e outras 29

internaes pelo nmero de internaes declaradas na PNAD, empregando, ademais, o nmero de dias internados como um fator de ponderao. Para o agregado INCA e Pioneiras Sociais, a opo foi distribuir o valor gasto para todos os pacientes classificados em Outras internaes. Em relao aos procedimentos ambulatoriais, realizou-se um esforo de

compatibilizao das informaes da PNAD referentes aos atendimentos realizados nas duas ltimas semanas com a ampla gama de procedimentos do Sistema de Informaes Ambulatoriais. Esta compatibilizao , grosso modo, a realizada por Ramos (2001) para 1998, tendo sido, no entanto, desenvolvidos ajustes, devido a mudanas na classificao dos procedimentos no SIA/SIH e a incorporao de novos procedimentos. No caso de consultas mdicas, odontolgicas e com outros profissionais de sade, injees e curativos, cirurgias em ambulatrio, imobilizaes, exames

complementares e outros atendimentos pode-se utilizar uma mdia simples do valor gasto pelo nmero de atendimentos em cada categoria. Na alocao dos gastos com atendimentos de alta complexidade, empregou-se a categoria de atendimento Quimioterapia, Hemodilise e Afins do Suplemento Sade da PNAD para a distribuio dessas despesas. J vacinas e vacinaes foram distribudas igualmente entre as pessoas que declararam ter realizado junto ao SUS este procedimento. Os valores de gastos com o PAB (Piso de Ateno Bsica), o PSF (Programa Sade da Famlia) e Programa de Estruturao do Programa Sade da Famlia (PROESF) o foram somados e alocados igualmente entre os indivduos que declararam terem realizado consultas mdicas, atendimento por agente comunitrio pelo SUS ou outro atendimento em posto de sade no mbito do SUS. 30

O grupo Outros abarca trs subgrupos: hospitais prprios, cuja apropriao pode se basear na utilizao de informaes referentes utilizao de servios ambulatoriais ou internaes em hospitais pblicos do SUS; gastos diversos, especialmente com manuteno administrativa, o DATASUS e a auxlios aos servidores, cujos valores podem ser repartidos por igual entre todos que utilizaram servios ambulatoriais ou internaes pelo SUS; e gastos da Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANSS), que se podem ser repartidos por igual entre os usurios do setor privado. Quantos aos medicamentos consideraram-se as rubricas Farmcia Bsica e Aquisio e Distribuio de Medicamentos como uma s despesa, distribuindo igualmente entre as pessoas que declararam ter recebido medicamentos gratuitos. Os valores referentes Farmcias Populares foram distribudos de acordo com pergunta da PNAD releativa aos medicamentos de uso contnuo recebidos gratuitamente. Como no se discrimina na PNAD os potenciais beneficirios dos medicamentos para DST/AIDS, decidiu-se distribuir os recursos com eles gastos para toda a populao brasileira. Por fim, para os medicamentos excepcionais a alocao dos gastos foi realizada com base na distribuio dos procedimentos de alta complexidade. A apropriao dos gastos com pessoal ativo vincula-se aos rgos de trabalho. Assim, as despesas com pessoal ativo da Fiocruz, FUNASA e ANVISA tm carter universal, sendo, portanto, distribudas entre toda a populao. Por seu turno, os usurios do SUS compartilham de forma igualitria as despesas do FNS e dos hospitais especficos. J para despesa com pessoal ativo da ANSS, decidiu-se alocar essa despesa entre os usurios de planos de sade. Finalmente, o ltimo

31

grupo formado por servios que podem ser considerados bens pblicos, cujos valores dividem-se por igual entre o seu pblico-alvo. Dados que os gastos estaduais e municipais no esto discriminados da mesma forma que os do Ministrio da Sade e do SUS, decidiu-se utilizar como parmetro de alocao desses gastos a proporo dos gastos federais por grupos de famlias segundo os estratos de renda domiciliar per capita em agregados espaciais selecionados. No tocante aos gastos estaduais, reproduziu-se a distribuio dos gastos federais em cada estado. Assim, por exemplo, o total gasto por uma unidade da federao pode ser dividido entre os estratos familiares daquela unidade segundo as mesmas propores do gasto federal realizado nesse mesmo estado. No caso dos municpios, considerou-se em dois grupos, os pertencentes s regies metropolitanas (RMs) e os demais. Para o primeiro grupo decidiu-se empregar a repartio dos gastos federais nas respectivas regies metropolitanas para distribuir os gastos dos municpios da mesma regio. Para os demais municpios, a opo somar os gastos municipais em cada estado (exclusive os municpios

metropolitanos) e distribuir estes gastos de acordo com os gastos federais com servios ambulatoriais (exclusive atendimentos de alta complexidade, isto , quimioterapia, hemodilise e afins) naquele estado. A deciso de aplicar a alocao dos gastos federais, em sua globalidade, como parmetro da distribuio dos gastos estaduais e dos municpios das regies metropolitanas tem por pressuposto que esses nveis administrativos apresentam o mesmo leque de aes que o gasto federal. J para os outros municpios, notadamente os pequenos e mdios, acredita-se que sua oferta de bens e servios de sade mais restrita, o que levou a apropriar seus gastos pelas famlias com base na distribuio dos gastos federais com procedimentos ambulatoriais. 32

Como os dados da POF geram melhores estimativas dos impactos distributivos das polticas tributria e social, no caso a previdenciria, a assistencial, a de emprego, a educacional, necessrio imputar os resultados da distribuio do gasto em sade realizada com base na PNAD POF. Para isso, decidiu-se empregar mtodo simples de imputao dos gastos em sade apurados via PNAD na POF. Calculou-se para os estratos populacionais de 1/20 avos da populao, segundo a renda domiciliar per capita, em cada um dos agregados espaciais comuns as duas pesquisas, a razo entre o gasto pblico em sade e a renda do trabalho. A utilizao da renda do trabalho se deve ao fato da maior proximidade em seus valores nas duas pesquisas, diferentemente do que se obserava para a renda total.

II.3.

Renda versus Gastos

Para que os tributos diretos tenham efeitos distributivos eles devem ser necessariamente progressivos, ou seja, as alquotas devem crescer com a renda que a base de incidncia tributria. J na tributao indireta a avaliao da progressividade depende da associao entre a renda das famlias e os respectivos perfis de consumo. fato que, enquanto nas famlias pobres, ou situadas nos estratos inferiores de renda, as despesas em consumo perfazem a quase totalidade do oramento, no caso das mais ricas, parcela dos rendimentos se destina poupana, o que implica em regressividade na tributao do consumo. Isso, se considerarmos a renda como o parmetro da capacidade de pagamento e no as despesas de consumo. E quanto a essa escolha que se assiste ao debate em que uns defendem os gastos,

33

como o parmetro da capacidade do pagamento para os tributos incidentes sobre o consumo, e outros acreditam que se deve preservar a renda como tal parmetro. O argumento da escolha dos gastos de consumo como base de anlise da incidncia da tributao indireta de que eles refletem mais apropriadamente o padro de vida das famlias do que a renda, em razo de serem mais estveis ao longo do ciclo de vida. Essa estabilidade est fundada na hiptese de que os consumidores nivelam tais dispndios no decorrer do tempo empregando para isso a poupana ou o endividamento, evitando as variaes na renda. Disso resulta que os gastos so mais adequados como parmetro da capacidade de pagamento, pois reflete melhor aquilo que se denomina renda permanente, ou seja, as oportunidades de consumo no longo prazo. Existem dois tipos de crtica ao uso dos gastos como parmetro na mensurao da regressividade ou progressividade da tributao. A primeira, de carter mais terico, e apontada acima, que seu emprego implica inibir objetivos redistributivos na montagem dos sistemas tributrios. Ora, para que a tributao tenha efeitos distributivos h que empregar a renda, que a varivel que melhor representa a riqueza. Como bem aponta Vianna (2000, p. 62): (...) a idia de se preservar a poupana, implcita na abordagem do consumo como parmetro de incidncia da tributao indireta, perde sentido ou torna-se estranha, uma vez que a deciso de poupar implica necessariamente a acumulao de riqueza. Existem, ademais, objees empricas ao uso dos gastos. A primeira se relaciona a dificuldades em definir os expurgos no desembolso global para se chegar aos gastos em consumo que efetivamente se caracterizam pela estabilidade ao longo do tempo. Efetivamente, alm dos gastos com impostos e dos destinados ao aumento dos ativos e diminuio dos passivos, devem ser desconsiderados, ou no, os gastos 34

com a aquisio de bens durveis, com a manuteno do lar e aqueles de menor freqncia? A outra objeo que, na grande maioria dos estudos sobre desigualdade, as medidas empregadas se referem renda, que tambm adotada para estimar a pobreza e a indigncia. Essa objeo ainda maior quando se tem no escopo da avaliao a tributao direta, que incide efetivamente sobre a renda, e os benefcios monetrios governamentais, cuja concesso tem relao com a renda ou melhor, com o trabalho e/ou com a insuficincia desta. Nessa discusso sobre que parmetro empregar para a avaliao da incidncia tributria importante verificar que nas POFs comum presena de dficits oramentrios nas famlias situadas nos estratos inferiores e mdios de renda. Em outros termos, a renda reportada por essas famlias inferior ao desembolso global, sendo que para aquelas famlias situadas na base da distribuio o descompasso se observa, inclusive, com as despesas de consumo. Esse quadro, que no se observa para as famlias dos estratos superiores de renda, se reflete de duas maneiras no que concerne discusso sobre que parmetro empregar na avaliao da incidncia dos tributos e da desigualdade: a) a regressividade fica manifesta chegando a ser bastante pronunciada quando se utiliza a renda como medida de avaliao; e b) a desigualdade na distribuio dos gastos inferior que se observa no caso da renda.

II.4. Decompondo a Renda: Benefcios Monetrios, Tributos e Proviso Pblica A abordagem mais usual de avaliao dos impactos distributivos do sistema de proteo social, da poltica tributria e da oferta de servios pblicos de carter universal sade e educao aquela que compara as medidas de concentrao 35

da renda especialmente o ndice de Gini antes e depois da interveno governamental. A figura abaixo apresenta os diferentes estgios de renda, considerando-se inicialmente a renda auferida no mercado ou privadamente transferncias inter-domiciliares denominando-a de renda original. Em verdade esto contemplados nessa fase aqueles rendimentos auferidos pelos membros das famlias antes da adio dos benefcios ou da deduo dos impostos. O segundo estgio refere-se a renda inicial, resultado da adio renda original dos benefcios monetrios concedidos pelo Estado, sejam de carter previdencirio, sejam assistenciais. Essa a renda que contm todos os rendimentos investigados pela pesquisa domiciliar, sendo, assim, a renda publicada. Em um terceiro estgio, deduzem-se os impostos sobre a renda, as contribuies previdencirias e os impostos sobre patrimnio imveis e veculos, chegando-se a renda disponvel. Figura 1 Estgios de Redistribuio da Renda

+
previdncia e assitncia

tributos diretos

tributos indiretos

+
sade e educao pblicas

renda original

renda inicial

renda disponvel

renda pstributao

renda final

Elaborao prpria com base em JONES (2007)

Nas duas etapas seguintes, a renda ps-tributao e a renda final, resultam, a primeira, da subtrao dos impostos indiretos a segunda da adio renda pstributao da valorao e alocao da proviso pblica em educao e sade. Vale sublinhar que a renda ps-tributao e a renda final so to somente artifcios para a simulao dos impactos dessas polticas. No caso dos tributos indiretos, por exemplo, a iseno ou a desonerao deles no implicaria em aumentos na renda similares ao volume dos benficos fiscais, e sim alteraes na renda real devido s 36

alteraes nos preos que pode se esperar da concesso de benefcios tributrios. No caso da educao e da sade, a transferncia de valores similares aos gastos pblicos para a compra desses servios no mercado no considera que a proviso pblica implica transferncia de maior valor caso tais servios fossem adquiridos no mercado.

II.5. Impactos Distributivos da Poltica Fiscal: ndices de progressividade e efeitos de reordenamento11 So duas as principais abordagens utilizadas na avaliao dos impactos distributivos da concesso de benefcios e da incidncia tributria. A primeira tem por base a decomposio das medidas de desigualdade, que, na maior parte dos casos, empregada para se avaliar a contribuio das principais fontes de renda para a desigualdade. A outra abordagem consiste na identificao do grau de

progressividade ou regressividade dos benefcios e tributos e seus efeitos no ordenamento das famlias pela renda. Em ambas as abordagens se empregam as mesmas medidas de concentrao, ou seja, os coeficientes de concentrao e de importncia de cada item na renda. A avaliao dos efeitos com base na renda ex post privilegia a avaliao de possveis mudanas nas polticas previdencirias, assistenciais, de concesso de benefcios e tributria, a partir da situao reinante. Vamos considerar que a renda xi posterior ao beneficio ou ao tributo, ou mais amplamente a renda ex post est ordenada de maneira que:12 x1 x2 K xn O ndice de Gini dessa distribuio pode ser calculado por meio da expresso
11Este 12A

tpico se baseia nos trabalhos de Lambert (2001), Hoffmann (2007) e Lerman e Yitzhaki (1994, 1995). apresentao a seguir est baseada em Hoffmann (2007).

37

Gx =

2 1 n cov(i, xi ) ,com = xi n n i =1

(1)

Admite-se que a renda xi formada por k parcelas: xi = xhi


h =1 k

(2)

A mdia da h-sima parcela

h = xhi
e a respectiva participao na renda total

1 n n i =1

(3)

h =

h i =1 = n xi
i =1

x hi

(4)

Substituindo (2) em (1), se obtm

Gx =

2 k 1 h cov(i, xhi ) n h=1 h

(5)

De modo semelhante a (1), pode-se definir a razo de concentrao da h-sima parcela como
Ch = 2 n h cov(i, x hi ) = x hi 2 cov i , n h

(6)

Deve-se ter presente que as razes de concentrao so definidas com base na ordenao pela renda final. Como resultado de (5) e (6), tem-se que Gx = h Ch
h =1 k

(7)

Como se pode depreender, a razo de concentrao proporcional covarincia entre as posies de ordem i e as rendas relativas xhi h . Assim, a razo de concentrao no afetada pela troca de sinal da parcela, uma vez que as rendas relativas permanecero as mesmas. 38

II.4.1. O ndice de progressividade de Kakwani13 Sendo zi a renda inicial e ti o tributo, a taxa mdia de tributao
g=
i =1 n

ti

i =1

zi

t , z

(8)

onde z a mdia da renda inicial e t a mdia do tributo. Neste item vamos admitir que as pessoas esto ordenadas conforme os valores da renda inicial, isto , z1 z 2 K z n Ento o ndice de Gini da renda ex ante

Gz =

2 n z

cov(i, zi )

e a razo de concentrao do tributo

Seja Cz t

2 cov(i, ti ) nt a razo de concentrao da renda aps a cobrana do tributo e seja Gz t o Ct =

respectivo ndice de Gini. O ndice de progressividade de Kakwani definido como

K = Ct Gz
e pode-se demonstrar que G z G z t = g K (G z t C z t ) , 1 g

(9)

(10)

Se o tributo no causar reordenao das renda, temos G z t = C z t e a mudana no ndice de Gini (Gz Gz t ) proporcional ao ndice de progressividade K . Logicamente, o efeito sobre a desigualdade ser tanto maior quanto maior for a taxa mdia g. No caso mais geral, como mostra a expresso (12), poder haver um efeito da reordenao, que nunca ser positivo, pois G z t C z t (o ndice de Gini de uma

13Para

maiores detalhes, ver Lambert (2001).

39

distribuio no pode ser menor do que a razo de concentrao para uma ordenao distinta daquela da prpria varivel). Consideremos, a seguir, que a renda ex post obtida adicionando um benefcio ( bi ) renda inicial ( zi ). Temos

i =1

zi

i =1 n

bi

b z ,

(11)

com b sendo o valor mdio do benefcio. Ainda adotando a ordenao conforme valores crescentes da renda inicial, a razo de concentrao do benefcio

Cb =

2 n b

cov(i, bi ) .

Seja C z +b a razo de concentrao da renda aps o beneficio e seja Gz +b o respectivo ndice de Gini. O ndice de progressividade de Kakwani definido como14 (12) e pode-se demonstrar que a alterao no ndice de Gini devida ao benefcio G z G z +b =

K = Gz Cb

1+

K (G z +b C z +b ) ,

(13)

As expresses (10) e (13) mostram que a mudana na desigualdade decorre da progressividade do tributo ou beneficio, ponderado pela participao deles na renda posterior,15 e de alteraes no ordenamento das famlias. O segundo termo no 2o membro das expresses (10) e (13) sempre negativo, indicando que, na avaliao dos impactos distributivos, com base na renda anterior, os efeitos de reordenamento podem causar uma reduo na medida da progressividade. II.4.2. Progressividade e reordenamento: avaliao com base na ordenao ex post

(2007) sustenta o uso do termo progressividade para aqueles benefcios que contribuam para a queda da desigualdade, diversamente de LAMBERT (2001). Argumenta que os termos progressivo e regressivo esto diretamente associados idia de menor e maior desigualdade 15O ndice de Kakwani ponderado pela participao da parcela (tributo ou benefcio) na renda posterior foi denominado por Lambert (2001: 207) ndice de Reynolds e Smolensky.

14HOFFMANN

40

Depreende-se, do anterior, que a avaliao dos efeitos na desigualdade da concesso de benefcios ou da incidncia de tributos depende de qual a renda que se usa para o ordenamento das famlias. E, a principal razo que o ordenamento difere conforme a renda que se utiliza como base na avaliao.16 Para atender ao objetivo de se compreender o que determina a desigualdade da renda posterior concesso dos benefcios ou incidncia de tributos inicial
( z + b ) , final ( z + b d ) e disponvel ( z + b t ) 17 deve-se iniciar com expresses

para Gz +b , G z +b d , G z +b t , o que significa priorizar a ordenao conforme os valores da renda ex post interveno governamental. Deduz-se que, Gz +b Gz +bt = g (Ct Gz +bt ) + (Gz +b C z +b ) , (14)18

, sendo que as razes de concentrao so calculadas com base na ordenao pela renda disponvel. Decidiu-se nomear (Ct G z +bt ) como o ndice de progressividade de Lerman e Yitzhaki para tributos LY , dado que esses autores questionam a anlise baseada no ordenamento pela renda ex ante, sustentando o uso do ordenamento pela renda ex post.19 Segue, ento que, Gz +b G z +bt = g LY + (Gz +b C z +b ) (15)

16In particular, estimates of global effects of a tax or transfer will depend on the order in which the source is entered. For example, the inequality impact of the social security tax will differ depending on whether one deducts social security taxes from gross income or from income net of personal income taxes. A major reason is that the rankings differ with each income concept (Lerman; Yitzhaki, 1995:. 45-46). 17Definiu-se d como os tributos diretos e t como o total dos tributos diretos e indiretos. 18O C a razo de concentrao dos tributos, com as famlias ordenadas pela renda posterior. t 19 We favor the use of equation 4 [similar a 14], partly because we think that the after-tax ranking is the appropriate ranking for calculating progressivity (Lerman; Yitzhaki, 1995:51).

41

Essa expresso mostra que, analogamente ao apontado no tpico anterior, a mudana no ndice de Gini se compe de um termo associado a uma medida de progressividade do imposto e um efeito puro de reordenao. De modo semelhante aos tributos, a interpretao da desigualdade de renda posterior concesso do beneficio ( z + b ) deve se basear na ordenao conforme os valores de z + b . As razes de concentrao se referem ordenao de z + b . Deduz-se que, C z G z +b = (Gz +b Cb ) + (G z C z ) (16)

O ndice de progressividade dos benefcios de Lerman e Yitzhaki definido como

LY = G z +b Cb
Substituindo em (18), segue-se que Gz Gz +b = LY + (Gz Cz ) (17)

Essa expresso mostra, mais uma vez, como a mudana no ndice de Gini decorre de uma medida de progressividade e de um efeito de reordenao.
In the case of tax-induced changes in Ginis, the first term in equation [14 e 17] is greater, equal, or smaller than zero depending on whether the tax, on average, is progressive, a constant share of income, or regressive. () The major difference between this index and Kakwani's measure of progressivity is that Kakwani weights the income changes by before-tax rankings while the progressivity index implied in equation 4 [16] weights by after-tax rankings (Lerman & Yitzhaki, 1995: 51).

III. INCIDNCIA TRIBUTRIA, CONCESSO DE BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS E ASSISTENCIAIS E UTILIZAO DOS SERVIOS PBLICOS DE EDUCAO E SADE III.1. Incidncia da Tributao Direta

O que os estudos, com base na POF, nos mostram? As estimativas de Vianna (2000), para 1996/96, de Silveira (2008), para 2002/03, e os aqui reportados, para 2002/03 e 2008/09, evidenciam uma baixa progressividade da tributao direta no pas. Em 1995/96, enquanto os tributos diretos extrados das famlias com renda 42

familiar superior a 30 salrios mnimos era seis vezes maior que os recolhidos pelas famlias com renda familiar de at 2 salrios, o rendimento das primeiras era 37 vezes a renda percebida pelas mais pobres. Assim, como bem aponta Vianna et al (2000: 49), tendo por parmetro de comparao da progressividade de um sistema tributrio ... as diferenas da distribuio de renda observadas entre famlias e indivduos, a evidncia encontrada sugere que o grau de progressividade da tributao direta insuficiente para compensar o alto grau de desigualdade de renda da sociedade brasileira. J para as POFs de 2002-2003 e de 2008-2009, as famlias localizadas no dcimo mais pobre da populao destinaram, respectivamente, 3,7% e 3,0% de sua renda ao pagamento e/ou recolhimento de impostos diretos, enquanto no dcimo mais rico a carga tributria foi de 12,0% e 13,0%. Isso frente ao fato de a renda familiar mdia per capita dos 10% mais pobres representar 1,1% e 1,6% da renda do dcimo mais rico, em 2003 e 2009, respectivamente. No se verificam grandes alteraes na progressividade da tributao direta entre as POFs, dado que o perfil da incidncia dos tributos diretos segundo estratos de renda no se alterou de modo expressivo. Na verdade houve um pequeno incremento na carga tributria direta sobre as famlias, que se distribui de modo semelhante incidncia prvia. Depreende-se da anlise do grfico 6 que a progressividade na tributao direta se deve, notadamente, incidncia do imposto de renda, sendo que os tributos sobre patrimnio apresentam, grosso modo, um perfil neutro. E, no que concerne s contribuies previdencirias, a reduzida progressividade que se observa pode ser creditada ao alto grau de desfiliao previdenciria dos trabalhadores mais pobres e ao fato de haver um teto no rendimento base da contribuio. Outros tributos que 43

incidem sobre a renda do trabalho principal, entre os quais se destaca o ISS20, exibem um resultado intermedirio, com respeito progressividade, relativamente ao imposto de renda e s contribuies previdencirias. Observa-se que os tributos diretos que mais oneram as famlias situadas nos dcimos inferiores e medianos so as contribuies previdencirias e os tributos sobre o patrimnio, penalizando justamente as famlias de menor riqueza e com insero mais precria no mercado de trabalho. Grfico 6 Comportamento da incidncia da tributao direta sobre a renda, por tipos de tributos e segundo dcimos de renda monetria familiar per capita Brasil, 2002-2003 e 2008-2009.
2002-2003
13,5 12,0 10,5 9,0 % renda 7,5 6,0 4,5 3,0 1,5 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 media
dcimos de renda monetria familia per capita outros renda automoveis e imoveis contr. prev.

2008-2009

dcimos de renda monetria familiar per capita

10

mdia

Fonte: POFs 2002/03 e 2008/09

Vale apontar, ainda, que a composio dos tributos diretos no sofreu alteraes significativas entre as duas POFs. De todo modo, verifica-se uma diminuio na parcela dos tributos sobre o patrimnio na metade mais pobre, compensada pelo crescimento na participao das contribuies previdencirias. Entre os mais ricos, isto , nas famlias situadas nos 30% mais ricos as alteraes foram, grosso modo, inexistentes.

20 Vale lembrar que, no caso, se trata do imposto recolhido pelos profissionais liberais e autnomos prestadores de servios.

44

III.2.

Tributao Indireta: tributos, incidncia e carga sobre a renda e o consumo

Como descrito anteriormente, foram considerados o ICMS, o IPI, o PIS, a COFINS, o ISS21 e a CIDE dos combustveis, sendo as alquotas efetivas calculadas segundo as regras em vigor. No caso do ICMS, de competncia dos estados, aplicou-se as alquotas, desoneraes e isenes determinadas pelos Regulamentos Estaduais do ICMS (RICMS). Adotou-se, tambm, o pressuposto de que a incidncia do ICMS se efetiva no estado onde o consumo do produto se realizou, embora este imposto seja parcialmente recolhido pelo estado produtor. J para o ISS, decidiu-se adotar as alquotas e benefcios vigentes nas capitais dos respectivos estados e, no caso do PIS e da Cofins, aplicou-se, na maioria dos casos, o regime de incidncia no cumulativa, cujas alquotas so, respectivamente, de 1,65% e de 7,6%. Para o setor de servios, utilizou-se o regime de incidncia cumulativa desses impostos. Alguns dos pressupostos para a estimao da carga indireta implicam em subestimar a incidncia, enquanto outros em superestim-la. Considerar que para todas as despesas com produtos e servios apuradas na POF h o recolhimento dos tributos indiretos significa desconsiderar a existncia de eliso e evaso fiscais e a eficincia do sistema de arrecadao tributria. J a suposio de que os tributos indiretos sobre o valor adicionado funcionam perfeitamente, ou seja, no se verifica a cobrana em cascata seja pela descontinuidade dos recolhimentos e crditos, seja por interpretao das normas de desonerao resulta em subestimar a incidncia desses tributos. O grfico 7 apresenta os resultados da estimativa da incidncia da tributao indireta sobre a renda total das famlias em 2009 e 2003, segundo nveis de renda. Dois fatos chamam a ateno: o primeiro, a elevada regressividade da tributao
21 Aqui se considera o ISS presente nos preos dos bens e servios, ou seja, o ISS como tributo indireto.

45

indireta, com destaque para o ICMS e o PIS-Cofins. O segundo, a estabilidade que se observa na carga indireta sobre as famlias, notadamente no primeiro dcimo de renda. Em realidade, verificam-se pequenas redues na participao da tributao indireta sobre a renda entre 1 e 2 pontos percentuais, com destaque para a queda no 2, 3 e 4 dcimos. Isso resulta na permanncia do perfil bastante regressivo da incidncia dos tributos indiretos. Grfico 7 - Comportamento da incidncia da tributao indireta sobre a renda total, por tipos de tributos e segundo dcimos de renda monetria final (descontados os tributos) familiar per capita Brasil, 2002-2003 e 2008-2009.
30% 27% 24% 21%

% na renda total

18% 15% 12% 9% 6% 3%

mdia

2002/03

2008/09

dcimos de renda ps-tributao familiar per capita


icms ipi iss pis cide

Fonte: POFs 2002/03 e 2008/09 (micro dados)

No se observam diferenas significativas na composio da tributao indireta nos diferentes dcimos de renda. Predomina o ICMS, que responde por cerca de 50% da carga indireta avaliada, com o PIS-COFINS no segundo posto, com uma participao da ordem de 30%. O IPI, o ISS e a CIDE-Combustveis tm suas participaes incrementadas medida que se aumenta o nvel de renda, comportamento mais presente no binio 2002/03. Essa maior aproximao nas composies da tributao indireta dos diferentes estratos de renda, deve-se tanto 46

mdia

10

10

0%

melhoria da distribuio da renda como convergncia das cestas de consumo, com o crescimento da participao dos gastos nas famlias pobres com a aquisio de produtos industrializados e de servios em geral. Os indicadores de progressividade dos tributos indiretos se mostraram estveis entre 2003 e 2009, tendo ocorrido um diminuio expressiva em seu peso na renda. Isso se refletiu em uma alterao expressiva na contrinbuio marginal dos tributos indiretos desigualdade, isto , um pequeno incremento na tributao indireta passou a ter um efeito concentrador menor.

III.3.

A carga tributria total

A tabela 2, que apresenta as estimativas da carga fiscal direta e indireta sobre as famlias, em 2009, mostra que o elevado grau de regressividade da tributao indireta no contrabalanado pela progressividade dos tributos diretos, resultando na regressividade do sistema tributrio. Isso se d quando se empregam os recebimentos como base de avaliao da carga, e mostra-se, ainda mais regressivo, ao se considerar somente a parcela monetria da renda. A situao bastante diversa quando se utiliza o gasto como parmetro de incidncia. Ainda assim, os tributos indiretos apresentam regressividade, ainda que no to expressiva, pois representavam quase 1/4 do gasto monetrio nos dcimos inferiores, decaindo um pouco nos dcimos superiores de renda e atingindo 14% nos 10% mais ricos. Considerando-se para o clculo da incidncia tributria o gasto monetrio, no caso dos tributos indiretos, e a renda monetria, no caso dos diretos, conclui-se pela neutralidade dos tributos, ou seja, a incidncia semelhante para os diversos nveis de renda. Fica ao redor de 26% do mix renda e gasto monetrios.

47

No entanto, como j analisado, o melhor parmetro para avaliao da carga tributria a renda. H, todavia, o inconveniente em se utilizar a renda monetria, dado que as famlias de baixa renda, e at mesmo as situadas nos dcimos medianos da distribuio, apresentam expressivos dficits oramentrios. E, como a apurao da tributao indireta realizada com base nas despesas monetrias, chega-se a valores da participao da tributao indireta na renda monetria das famlias pobres muito elevados, ou melhor, pouco crveis. Em funo disso, decidiuse empregar a renda total como base de apurao da carga tributria sobre as famlias. Tabela 2 - Participao dos tributos diretos e indiretos na renda e no gasto, Brasil 2008/2009
Dcimos de renda disponvel 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total % Total Tributos Mix gasto (indireta) e renda Renda Renda Gasto Gasto Renda Renda Renda Renda (direta) (2) total monetria total monetrio total monetria total monetria Total Monetrio 28 47 16 21 4 6 32 53 20 27 22 30 16 21 4 5 25 35 20 26 19 25 16 20 4 6 23 31 20 26 18 23 16 20 5 6 23 29 21 26 17 21 16 20 5 6 22 27 21 26 16 19 16 19 5 7 22 26 21 26 15 18 15 18 6 7 21 25 21 25 15 17 15 18 7 8 21 25 22 26 13 15 14 17 8 9 21 24 23 26 10 10 12 14 11 12 21 23 23 26 13 15 14 17 8 10 22 25 23 26 % Indireta % Direta (1)

Fonte: microdados da POF 2008-09.

Em Silveira (2003), a carga dos tributos indiretos sobre a renda das famlias metropolitanas, em 1995/96, foi de 25,7% no primeiro dcimo, 14,3% no quarto, passando a 10,5% no stimo, e atingindo somente 6,5% no ltimo. Adicionando a incidncia dos tributos diretos, a carga tributria total na renda das famlias atingia a 28%, no primeiro dcimo, a 23%, no seguinte, caindo para cerca de 20% no terceiro, quarto e quinto dcimos, passando, na metade mais rica, a representar entre 14% e 16%. 48

Para 2002/03, a carga dos tributos diretos sobre a renda monetria das famlias, segundo Silveira (2008), era entre 3 e 5 % nos cinco primeiros dcimos de renda, passando a quase 8% no oitavo dcimo para atingir a 12% no dcimo mais rico. Progressividade insuficiente para contra restar a regressividade da tributao indireta, cuja incidncia na renda monetria superava a 30% na metade mais pobre da populao, enquanto no oitavo e no dcimo dcimos era de 19% e 12% respectivamente. Assim, o peso dos tributos na renda monetria dos mais pobres era mais de duas vezes o observado nos dcimos de renda superiores. O Grfico 8 compara os resultados da repartio da carga tributria total sobre as famlias em 2008-2009 com aquele observado em 2002-2003, tendo por base a renda total, pois, como foi sugerido, essa se mostra como o melhor parmetro para avaliar a carga tributria. O emprego da renda total tem por objetivo, como dito, atenuar o problema do dficit oramentrio, de modo a apresentar resultados mais consistentes para a incidncia dos tributos indiretos nos primeiros dcimos de renda. No caso dos tributos indiretos, a avaliao se baseia na renda disponvel, ou seja, descontados os tributos diretos. Assim, esse grfico apresenta as participaes dos tributos diretos e indiretos na renda total inicial e dos tributos indiretos na renda total disponvel descontados todos os tributos diretos. Novamente, a regressividade da tributao indireta e a progressividade da tributao direta encontram-se evidenciadas no grfico, tendo por resultado a regressividade da carga tributria total: nos 10% mais pobres ela atinge ao redor de 32%, caindo continuamente at representar, nos 10% mais ricos, 12% . Como j apontado, as alteraes ocorridas entre 2003 e 2009 so pouco expressivas, observando-se, de um lado, uma diminuio tnue na incidncia da tributao indireta entre 1 e 2 pontos percentuais e, de outro, a um incremento, tambm, marginal na tributao 49

direta de 0,5 pontos percentual. Logo, a carga tributria total sobre as famlias e seu perfil distributivo pouco se alteram. Grfico 8 - Carga tributria sobre renda total
30% 27% 24% 21% 18% 15% 12% 9% 6% 3% 0% indireta - inicial indireta - final direta - inicial

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2002/03

mdia

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2008/09

mdia

dcimos de renda ps-tributao monetria familiar per capita

Fonte: POFs 2002/03 e 2008/09 (microdados)

A regressividade da tributao indireta fica mais uma vez ilustrada quando se avalia a razo entre as rendas dos mais ricos frente dos mais pobres em comparao com o valor dessa razo para os tributos indiretos. Efetivamente, enquanto a razo 20+/40- para a renda total de 5,6 vezes, no caso dos tributos indiretos essa relao de cerca de 3 vezes. Situao que se mostra ainda mais aguda quando se cotejam as razes entre os 10% mais ricos e os 10% mais pobres, sendo de 29 vezes, para a renda total, e de to somente 10 vezes, no caso dos tributos indiretos. Importa destacar que as diferenas,entre as estimativas de 2009 e 2003 com respeito participao da tributao direta e indireta na renda e no gasto, se concentram nas incidncias dos tributos indiretos e do total dos tributos sobre a renda monetria. Para o restante, as variaes so marginais.Efetivamente, houve entre 2009 e 2003 uma queda significativa na incidncia dos tributos indiretos sobre a renda monetria, superior ou igual a cinco pontos percentuais nos trs primeiros dcimos de renda e menor nos estratos superiores de renda. Teria ocorrido uma 50

diminuio to expressiva da carga tributria indireta e de sua regressividade? No h fatos que corroboram esse comportamento, dado no terem ocorrido mudanas significativas nas alquotas e regras de funcionamento dos principais tributos indiretos. O que de fato ocorreu foi uma melhoria substancial no equilbrio oramentrio das famlias mais pobres devido ao crescimento expressivo da renda dessas famlias e insero delas no crdito formal. O peso dos tributos indiretos sobre a renda monetria, em 2002-2003, foi calculado nos trabalhos de ZOCKUN (2005), da FECOMRCIO (2006), de AFONSO (2010) e em Comunicado da Presidncia do IPEA (IPEA, 2009), tendo recebido grande ateno ao apontar para cargas tributrias indiretas e total da ordem de 50% nas famlias de baixa renda, o que tambm se observa neste trabalho quando se emprega como parmetro de incidncia a renda monetria (tabela 2). No entanto, conforme mencionado anteriormente, o uso da renda monetria superestima o peso da tributao nas famlias de baixa renda por desconsiderar os expressivos dficits oramentrios reportados nas POFs por essas famlias.Com vistas a ilustrar os efeitos da diminuio dos dficits oramentrios das famlias situadas nos dcimos inferiores e medianos de renda, estimou-se qual seria a participao dos tributos indiretos na renda monetria, caso essa preservasse a mesma relao com os gastos monetrios, ou seja, se fosse considerado, em 2009, o mesmo dficit oramentrio de 2003. O grfico 9 ilustra o resultado desse exerccio contra factual, ficando evidente que a carga dos tributos indiretos e sua regressividade permaneceriam, grosso modo, a mesma em 2009.

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Grfico 9 Incidncia da tributao indireta sobre a renda monetria, segundo dcimos de renda Brasil, 2002-2003 e 2008-2009
55% 50% 45% 40% 2003 2009 "contra factual" 2003 2009

% renda monetria

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

10

mdia

dcimos de renda ps-tributao monetria familiar per capita

Fonte: POFs 2002/03 e 2008/09 (microdados)

III.4.

Previdncia e Assistncia: participao na renda e estrutura de distribuio

Pode-se avaliar o perfil distributivo da previdncia, com base nos dados das POFs, cotejando as composies dos montantes das contribuies previdencirias dos trabalhadores e das aposentadorias e penses, segundo estratos de renda, conforme o exposto na tabela 3. Considerando que a previdncia social no Brasil seja o RGPS sejam os RPPS de repartio, ou seja, os ativos de hoje financiam os benefcios dos atuais inativos, vlido mensurar as parcelas os montantes contributivos e dos benefcios que cabem aos diferentes grupos populacionais segundo nveis de renda. Surge, contudo, um questionamento em face das participaes das contribuies e das aposentadorias em relao renda de 3,3% e 17,1%, em 2009, respectivamente: Que sistema de repartio esse, com tal grau de desbalanceamento atuarial? Em primeiro lugar, h que observar que a parcela dos empregadores no foi considerada, sendo ela, grosso modo, de 2 vezes a dos empregados. Assim, as contribuies passariam a representar 9,9% da renda. Alm disso, a que se 52

considerar que no RGPS, h um teto de contribuio, que no se aplica no caso do empregador. H, tambm, que se adicionar as subvenes a agricultores familiares, empregados domsticos e trabalhadores rurais, bem como as desoneraes para pequenas empresas e entidades filantrpicas, entre outros. Chega-se, assim, a um maior equilbrio entre a parcela das contribuies no total da renda pessoal e a participao das aposentadorias e penses nessa mesma renda. Tabela 3 Evoluo da renda domiciliar per capita e das participaes de aposentadorias e penses e de contribuies previdencirias na renda, segundo dcimos de renda. Brasil 2003 e 2009
Dcimos de renda familiar monetria per capita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Mdia Participao percentual na renda monetria Contribuies Benefcios previdencirios previdencirias 2002/03 2008/09 2002/03 2008/09 6,8 6,9 1,0 0,7 15,1 13,6 1,4 1,5 14,8 14,9 1,9 2,1 17,7 18,0 2,3 2,4 13,1 18,1 2,6 2,6 18,6 24,2 2,7 2,7 12,0 17,1 3,3 3,1 11,9 17,7 3,3 3,4 11,2 17,7 3,6 3,6 12,6 16,1 2,9 3,5 12,8 17,1 3,0 3,3 Renda mensal monetria familiar per capita (R$ janeiro 2009) 2002/03 2008/09 33,06 54,81 79,38 122,23 125,38 182,38 178,84 248,88 239,93 331,53 319,13 431,11 430,03 563,17 611,28 775,03 981,15 1.176,71 2.971,71 3.443,84 597,24 733,04

Fonte: POFS de 2002-2003 e de 2008-2009 (microdados).

Entre 2003 e 2009, segundo a POF, a participao das aposentadorias e penses na renda aumentou de forma expressiva, passando, em termos mdios, de 12,8% para 17,1%. Esse incremento no ocorreu em todas as faixas de renda, se concentrando nos dcimos intermedirios e superiores de renda. Isso porque so nessas faixas de renda que se situa a maioria dos beneficiados por aposentadorias e penses. Com respeito s demais transferncias de renda, elas apresentam uma importncia marginal na renda total. Segundo os dados da POF de 2008-2009, os auxlios, sejam os de carter previdencirio sejam os concedidos pelos empregadores em

53

grande medida, resultado de acordos trabalhistas , os programas de transferncia de renda as chamadas bolsas e o seguro-desemprego representavam 1,0% da renda monetria. Adicionando o BPC, a participao das transferncias de renda de carter assistencial e os auxlios trabalhistas atingiram a 1,4% da renda monetria inicial. Participao quase trs vezes superior a apurada na POF 2003. Ainda que se realizem ajustes, dado, como visto, serem bastante subavaliados os dados da POF para os auxlios previdencirios e para o seguro-desemprego, esses benefcios e transferncias atingiriam no mximo a 3,5% da renda monetria. Quanto focalizao, ou seja, a concentrao desses benefcios nos estratos populacionais de menor renda, h grande diferena entre os programas de transferncia, de um lado, e os auxlios e o seguro-desemprego, de outro. Tendo em conta que esses dois ltimos benefcios se efetivam em razo da insero formal ao mercado de trabalho, sua menor importncia e presena nos estratos inferiores de renda refletem as precrias relaes trabalhistas das pessoas mais pobres e, por conseguinte, a ausncia de proteo social que afeta esses estratos populacionais. Em relao aos programas de transferncia de renda, em que se destaca o Bolsa Famlia, os dados mostram o peso que eles assumem na renda dos 10% mais pobres, atingindo quase 1/5 da renda monetria e 1/10 da renda total, decaindo continua e significativamente conforme cresce a renda (Grfico 10). Dado que o Bolsa Famlia, entre 2009 e 2010, incorporou cerca de 2 milhes de novas famlias, atendendo, hoje, a quase 13 milhes de famlias, de se esperar que sua importncia na renda das famlias mais pobres tenha ganhado maior expresso. Os dados da POF 2008/09 mostram que 80% dos recursos transferidos via o Bolsa Famlia so apropriados pelos 40% mais pobres, cuja renda monetria familiar mensal per capita era de R$ 152,08, em valores de janeiro de 2009 54

Grfico 10 Participao do Bolsa Famlia, do Auxlios, do Segurodesemprego e do BPC na renda monetria, segundo dcimos de renda Brasil, 2008-2009.
24% 20% participao na renda 16% 12%
1.17 7 3 .4 4 4

8%
775 563 733

4%
55 12 2 18 2 249

431 332

0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 mdia dcimos de renda monetria


bolsas BPC auxlios seguro desemprego renda monetria mensal familiar per capita

Fonte: POFS de 2002-2003 e de 2008-2009 (microdados).

Outro modo de se avaliar o perfil distributivo da previdncia comparando a participao de cada dcimo de renda no total das contribuies frente participao no total das aposentadorias e penses. Caso estejam sendo repartidos de maneira semelhante, a previdncia social no estaria, grosso modo, nem reforando nem atenuando a concentrao da renda pessoal. Esse o esprito do grfico 11, que mostra a parcela do total das contribuies e das aposentadorias e penses apropriadas por cada um dos dcimos de renda nas duas POFs. Inclui-se, ademais, as diferenas entre essas participaes, que como se pode verificar situam-se entre 6,0 e 3,4 p.p. Nessa perspectiva, em 2003 os seis primeiros dcimos apropriavam-se de parcela maior das aposentadorias frente suas participaes no total das contribuies, destacando-se o comportamento no 6 dcimo e a quase paridade no 1. Isso era contrabalanado por uma maior participao no total das contribuies que na das aposentadorias nos 40% mais ricos, com destaque para o diferencial no 9 dcimo, 55

que responde por quase 20% das contribuies contra uma participao no total das aposentadorias de menos de 15%. O dcimo mais rico, por outro lado, apresentava uma participao levemente superior no conjunto das aposentadorias em comparao com seu peso no bolo contributivo. Em 2009, assistiu-se a uma mudana na direo de uma maior progressividade da previdncia, uma vez que o dficit entre as participaes no montante das aposentadorias e penses e no total das contribuies passou do 9 dcimo para o 10 dcimo, diminuindo, ademais, os descompassos nos dcimos restantes. Grfico 11 - Parcela das Aposentadorias (e Penses) e das Contribuies Previdencirias por Dcimos de Renda Monetria Domiciliar per capita 2002/03 e 2008/09

Fonte: POFS de 2002-2003 e de 2008-2009 (microdados).

fato, todavia, que h uma grande concentrao do montante das aposentadorias nos dcimos mais ricos, com os 10% e os 20% mais ricos apropriando-se, em 2009, de 44% e 61%, respectivamente. Ainda que a distribuio das contribuies seja ainda mais concentrada, os ganhos distributivos poderiam ser de maior envergadura.

III.5.

Educao e Sade Pblicas: perfil da incidncia do gasto

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Na alocao dos gastos em sadeassociaram-se os dados oramentrios, segundo rubricas e tipos de despesa, com as informaes do suplemento Sade da PNAD, de tal forma que no se faz necessrio avaliar o grau de aderncia dos resultados da PNAD com os registros administrativos. No caso da educao pblica, entretanto, o emprego de estimativas do gasto pblico anual por aluno, segundo o nvel, a srie e a unidade da federao, demanda verificar a aderncia dos resultados da PNAD aos registros administrativos. Lanou-se mo, tambm, da estimativa do gasto pblico total com educao feita por Castro (2007). Verifcou-se que o gasto em educao derivado das informaes das PNADs, que registram as declaraes das famlias cujos componentes frequentam instituies pblicas de ensino, difere pouco daqueles fornecidos pelos registros administrativos. O mesmo ocorre no tocante a informaes sobre o total de alunos que frequentam escolas pblicas. Assim, pode-se afirmar que as estimativas do gasto pblico em educao pblica refletem, grosso modo, o efetivamente dispendido pelos trs nveis de governo. A tabela 4 mostra, de maneira bastante clara, que houve uma melhoria expressiva na progressividade do gasto pblico em educao. Em 2003, as parcelas do gasto pblico apropriadas pelos diferentes dcimos de renda no eram muito diferentes, situando-se em torno de 10%. Mas, em 2008 verifica-se uma alterao bem significativa, uma vez que nos primeiros quatro dcimos de renda a participao situa-se ao redor de 12%, chegando a quase 13% nos 20% mais pobres, caindo para 8%-9% na metade mais rica da populao. Essa alterao deve-se a incrementos substanciais nos gastos em ensino bsico e, em menor medida, no ensino mdio.

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Tabela 4 Evoluo da distribuio dos gastos pblicos em educao, por dcimos de renda, 2003 a 2007.
Dcimos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 POF 2002/03 2003 2004 2005 2006 2007 2008 POF 2008/09

9,5 10,6 10,7 11,2 11,2 12,4 12,5 12.4 10,1 10,7 11,3 11,4 11,6 12,3 12,8 12.4 10,5 11,0 11,6 12,0 12,5 12,3 11,9 11.9 9,7 10,6 11,1 11,2 11,3 11,0 11,8 11.0 10,5 10,5 10,7 10,8 10,9 10,5 10,7 10.8 8,9 9,3 9,6 9,4 10,3 9,4 8,7 8.9 9,8 9,8 9,5 9,1 8,2 8,4 9,1 8.4 9,5 9,3 9,1 8,9 8,9 8,0 7,6 8.4 9,3 8,9 8,7 8,2 7,8 7,7 7,3 7.6 12,2 9,4 7,7 7,8 7,4 8,0 7,6 8.1 Fonte: microdados das PNADs 2001 a 2007 e INEP (investimentos por aluno, segundo nveis educacionais e estados da federao).

A tabela 5, onde consta a evoluo do valor mdio mensal do gasto em educao pblica por dcimos de renda, em valores de dezembro de 2009 (INPC-A), mostra que os gastos em educao pblica aumentam conforme cresce a renda, com o valor mdio do gasto na faixa dos 20% ricos sendo cerca de 3 vezes maior do que o das faixas que renem os 40% mais pobres (em 2003, a razo entre os gastos apropriados pelos 10% mais ricos e os 10% mais pobres, foi de 5 vezes). Esses nmeros refletem a maior presena de estudantes de famlias pobres no ensino fundamental frente ao maior acesso universidade pblica pelos filhos das famlias de maior renda e, ademais, a presena importante da frequncia ao ensino mdio pelas famlias de renda intermediria. Assim, o crescimento expressivo dos gastos no ensino fundamental e, em menor medida, no mdio, que explica a melhoria da progressividade dos gastos em educao. Reflexo disso o crescimento real da ordem de 80%, no gasto com os 40% mais pobres, frente a um aumento de pouco mais de 50% nos 30% mais ricos, entre 2003 e 2008. Como resultado verificou-se uma queda na razo entre o gasto com os 20% mais ricos e com os 40% mais pobres de 3,2 para 2,8, entre 2003 e 2008, o que, ademais, significou uma diminuio na razo de concentrao da educao pblica. 58

Tabela 5 Evoluo do gasto pblico mdio mensal em educao (pr-escola, fundamental, mdio, jovens e adultos, tcnica e superior), por dcimos de renda, 2003 a 2007.
(R$ dezembro 2009)

Dcimos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

2003
108,77 118,29 131,65 140,18 152,82 165,80 185,93 212,12 277,51 523,72

2004
109,80 121,00 134,85 144,93 155,95 168,26 182,73 208,90 276,59 456,79

2005
118,88 132,57 144,79 156,33 166,58 178,13 194,38 228,66 283,35 516,83

2006
138,68 154,66 173,76 185,40 200,58 212,01 235,78 272,14 341,25 586,43

2007
170,08 182,21 199,33 212,45 222,29 239,79 260,41 297,79 371,42 691,39

2008
191,77 212,95 225,91 247,32 257,19 274,73 299,52 320,32 415,95 801,51

Fonte: microdados das PNADs 2001 a 2007 e INEP (investimentos por aluno, segundo nveis educacionais e estados da federao). Deflacionado pelo INPC-A ajustado para o final dos perodos-anos.

J os gastos pblicos em sade mostram-se levemente progressivos, sobressaindose o comportamento dos dispndios com internaes hospitalares e com procedimentos ambulatoriais. As despesas com os servidores pblicos federais exibem perfil de incidncia similar ao do gasto total e as despesas com medicamentos apresentam, grosso modo, uma distribuio em forma de U invertido. H que observar, todavia, que a participao no gasto com medicamentos pelo dcimo mais rico foge desse padro, pois bem inferior ao dos restantes. E, como era de se esperar, a distribuio das despesas com bens e servios consideradas universais neutra. A progressividade dos gastos em sade se revela no fato de que os 40% mais pobres da populao se apropriam de cerca da metade dos gastos com internaes hospitalares e de 45% das despesas com procedimentos ambulatoriais frente a uma participao da ordem de 10% para os 20% mais ricos. Na composio do total das despesas, cabe metade mais pobre pouco mais de 55% frente a uma participao de 1/5 para os 30% mais ricos.

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Essa distribuio do gasto pblico em sade traduz-se em um coeficiente de concentrao prximo de zero, ou seja, neutro, mas com impactos distributivos expressivos, haja vista o grau de desigualdade da renda. Vale sublinhar que no houveram alteraes no perfil distributivo do gasto em sade entre 2003 e 2009, tendo sim se observado um crescimento real superior ao crescimento da renda e do consumo. Tabela 6 Distribuio do gasto pblico federal em sade, segundo rubricas de gasto e por dcimos de renda 2008.
Dcimos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total 10,0 11,0 11,3 10,7 11,3 12,7 10,5 9,6 8,4 4,7 Internaes 12,5 13,0 11,3 11,2 11,9 14,3 9,2 7,5 6,2 3,1 Procedimentos ambulatoriais 10,5 11,8 12,0 11,1 11,5 12,7 10,4 9,4 7,6 3,1 Bens e servios universais 10,6 9,9 10,0 10,1 9,9 10,0 10,0 9,9 9,8 9,8 Servidores pblicos federais 11,3 11,7 11,4 11,4 11,2 11,5 10,1 9,1 7,3 4,9 Medicamentos 7,6 8,2 12,1 8,5 10,7 15,7 10,1 11,0 11,3 4,9

Fonte: microdados PNAD 2008, DATASUS e SIOPS (MS)

IV. IMPACTOS DISTRIBUTIVOS DA TRIBUTAO E DO GASTO SOCIAL IV.1. Estgios de Renda e Mudanas no ndice de Gini

A avaliao dos impactos distributivos do sistema de proteo social, da poltica tributria e da oferta de servios pblicos de carter universal sade e educao de mais fcil apreenso aquela que compara as medidas de concentrao da renda especialmente o ndice de Gini antes e depois da interveno governamental. Verdade que ela no indica de modo claro a que se deve a mudana no ndice, se progressividade da poltica ou se alteraes no ordenamento das famlias. Ou seja, no aponta qual dos dois efeitos predominou.

60

Os resultados aqui apresentados se referem s mudanas na renda total, ou seja, considerou-se tanto a parcela monetria com a no-monetria da renda22. Vale apontar que as estimativas para a renda monetria apresentam comportamento relativamente semelhante aos aqui reportados para a renda total. De fato, quando se considera a renda monetria as alteraes no ndice de Gini entre os estgios de renda so mais pronunciados. O grfico 12 resume a evoluo das alteraes na renda mensal total familiar per capita e de sua desigualdade (ndice de Gini), nos binios de 2002/03 e 2008/09, decorrente das polticas previdenciria, assistencial, tributria e de sade e educao pblica. Fica patente os ganhos obtidos, entre 2003 e 2009, tanto no montante dos gastos sociais como em seus efeitos distributivos. clara a mudana de patamar, entre 2003 e 2009, da desigualdade da distribuio de renda, como de seus montantes. Essa alterao de patamar ocorre, no caso da desigualdade, na denominada renda inicial, uma vez que o Gini da renda original, em 2009, somente 2,3% menor que a de 2003, passando a ser mais de 5% menor para a renda inicial. Diferena que se preserva neste patamar (5%), quando se considera a tributao direta e indireta. Amplia-se a distncia quando se comparam as rendas finais de 2003 e 2009, que incorporam a educao e sade pblicas. Concretamente, em 2009, o ndice de Gini da renda final 9,3% menor que o de

22 No emprego da renda total apurada pela POF incorre-se, em alguma medida, em dupla contagem, pois parcela dos gastos pblicos em sade e educao objeto de captao pela POF nos rendimentos (gastos) no monetrios. Efetivamente, nos rendimentos no monetrios apurados na POF esto contemplados o aluguel estimado para aquelas famlias que residem em imveis prprios ou cedidos, a produo prpria para autoconsumo, a retirada do negcio, as doaes recebidas e outros gastos no monetrios, abrangendo to somente bens. Assim, objeto de investigao na POF, os bens educacionais e de sade tais como merenda e material escolares, medicamentos e exames. Sustentamos, no entanto, que a dupla contagem deve ser pouco expressiva, uma vez que grande parte dos gastos pblicos em educao e, em menor grau, em sade so servios e no bens. E, ademais, a captao desses bens como despesas no monetrias bastante subenumerada.

61

2003, o que significa quase duplicar a queda na desigualdade alcanada com as polticas previdenciria e assistencial. Grfico 12 Comportamento do ndice de Gini e das rendas totais original, inicial, disponvel, final Brasil, 2002-2003 e 2008-2009
850 0,605 800 0,591 750 0,591 0,579 0,597
0 , 6 0 , 6

R$ janeiro de 2009

0 , 6

0,560 700 650 0,546

0,565 0,528
0 , 5

0 , 5

600 550 500 0,479


0 , 5

0 , 4

original
renda 2003

inicial

disponvel
renda 2009

ps-tributao
gini 2003 gini 2009

final

Fonte: IBGE-POF (microdados 2002-03 e 2008-09)

Os dados deixam claro que os avanos registrados em 2009, em relao aos resultados de 2003, devem-se ao gasto pblico e no ao seu financiamento. Isso porque, como se viu, aps a queda de 5,2% no Gini da renda monetria inicial, que contempla a concesso de benefcios previdencirios e assistenciais, no se observou diminuio mais expressiva na desigualdade nos estgios da renda relacionados incidncia tributaria entre 2009 e 2003. Os ndices de gini da renda disponvel e da renda ps-tributao, em 2009, so 5,7% e 5,4% menores que os respectivos ndices para 2003. Em verdade, a tributao preserva o mesmo efeito distributivo, com a queda de 2,5% no Gini da na tributao direta sendo mais do que compensada pelo crescimento de mais de 3.5% no ndice que reflete o efeito dos tributos indiretos. E, de fato, o que foi mais efetivo na diminuio da desigualdade foi o gasto de carter universal sade e educao pblicas.

62

Verifica-se como resultado da maior progressividade dos benefcios previdencirios e assistenciais e da estabilidade da incidncia dos impostos diretos e indiretos uma queda mais expressiva do ndice de Gini entre a renda original e a renda pstributao. Em 2003, o Gini diminui de to somente 1,3% decorrente da previdncia, da assistncia e da tributao, passando a reduzir em 4,4%, em 2009. Nas tabelas 7 e 8 encontram-se as informaes da estrutura de repartio da renda domiciliar per capita, em cada um dos estgios de renda, em 2003 e 2009, respectivamente. Como apontado, observa-se uma mudana expressiva, entre 2003 e 2009, na queda da desigualdade quando da passagem da renda original para a renda inicial, com o Gini diminuindo quase o dobro em 2009 frente queda que se observava anteriormente (-5,2% contra -2,3%). Tabela 7 - Brasil: Distribuio da Renda Domiciliar Total per capita para os Diferentes Estgios da Renda, segundo Quintos de Renda 2002-2003
Estatsticas Quintos 1 2 3 4 5 Coeficiente de Gini (%) Mdia (R$ janeiro 2009) Parcela da renda apropriada por cada quinto e dcimo (%) Renda Renda inicial Renda Renda ps- Renda final
2,2 5,4 9,9 18,0 64,5 60,5 616,16 2,6 5,8 10,1 17,9 63,5 59,1 697,75 2,7 6,1 10,5 18,4 62,3 57,9 642,92 2,5 5,9 10,4 18,8 62,5 59,7 544,51 4,1 7,7 11,7 18,6 58,0 52,8 617,65

Fonte: IBGE/POF de 2002-2003 (microdados).

Entre 2003 e 2009, as rendas inicial e final cresceram, em termos reais, 20% e 24%, respectivamente, que cotejado com os aumentos de 14% e 21% para as rendas original e ps-tributao, mostra o crescimento das transferncias pblicas monetrias e no monetrias. Transferncias essas que, em 2009, tornaram-se mais progressivas e, portanto, com efeitos distributivos ampliados. Os efeitos distributivos da tributao direta e indireta so muito semelhantes, em termos relativos, entre as duas POFs. Diferente o fato de que, em 2003, a 63

diminuio da desigualdade decorrente da concesso de benefcios previdencirios e assistenciais e do pagamento dos tributos diretos era quase que integralmente anulada com a incidncia dos tributos indiretos. Situao que no se observou em 2009, quando o efeito regressivo da tributao indireta mostrou-se insuficiente para repor a desigualdade anterior concesso dos benefcios previdencirios e assistenciais e ao recolhimento dos tributos diretos. Todavia, o aumento percentual do Gini entre as rendas disponveis e ps-tributao so bastante prximos 2,1% e 3,5% para 2003 e 2009, respectivamente. O que ocorre que a queda no Gini decorrente das transferncias monetrias, em 2009, foi bastante expressiva, atenuando o refluxo provocado por parte dos tributos indiretos. Tabela 8 - Brasil: Distribuio da Renda Domiciliar Total per capita para os Diferentes Estgios da Renda, segundo Quintos de Renda 2008-2009
Estatsticas Quintos 1 2 3 4 5 Coeficiente de Gini (%) Parcela da renda apropriada por cada quinto e dcimo (%) Renda final Renda Renda inicial Renda Renda ps2,2 5,8 10,4 18,6 63,0 59,1 3,0 6,6 11,0 18,8 60,6 56,0 840,34 3,2 6,9 11,5 19,3 59,2 54,6 769,32 2,8 6,5 11,1 18,9 60,6 56,5 661,19 5,1 8,8 12,6 19,0 54,5 47,9 769,22

703,79 Mdia (R$ janeiro 2009) Fonte: IBGE/POF de 2002-2003 (microdados).

Por fim, a proviso pblica mostrou-se, tambm, bem mais efetiva em termos distributivos, acarretando uma queda do Gini da ordem de 17% contra os pouco mais de 13% que se verificava em 2003. Concretamente, em 2003, o Gini diminui de 0,597 para 0,528 como resultado do perfil de utilizao da proviso pblica de educao e sade, valor bem inferior ao Gini das outras etapas da renda. J, em 2009, a proviso pblica acarretou uma queda no coeficiente de Gini da renda total de 0,565 para 0,479, ou seja, levando-o a patamar inferior a 0,50.A ampliao 64

dopotencial redistributivo da proviso poltica se reflete na maior queda do ndice de Gini, quando da passagem da renda ps-tributao para a renda final, de 11,6%, em 2003, para 15,2% em 2009. Resumindo, verificou-se, de um lado, a ampliao dos ganhos distributivos da previdncia e da assistncia sociais e da sade e educao pblicas e, de outro, preservaram-se, groso modo, os impactos regressivos da tributao, decorrente do pequeno peso dos tributos diretos e da regressividade da tributao indireta. Interessante observar que o crescimento percentual do Gini decorrente da tributao indireta bastante semelhante ao que se observa em outros pases, como j apontado por SILVEIRA (2008). Em realidade, quando se comparam os resultados brasileiros com o de outros pases, notadamente, os desenvolvidos, a diferena se situa nos efeitos distributivos reduzidos da poltica previdenciria e da tributao sobre a renda e o patrimnio. Isso implica em amplificar o efeito concentrador da tributao indireta. Na comparao entre 2003 e 2009, como dito, se verificam ganhos distributivos expressivos da previdncia e assisncia sociais, associado a aumentos na renda dos mais pobres, por meio do crescimento do emprego e da formalizao dos empregos de menor rendimento. Assim, houve uma melhoria, ainda que tnue, no perfil de incidncia do conjunto dos tributos.

IV.2. Progressividade e Efeitos de Reordenamento A avaliao dos impactos distributivos dos benefcios e tributos e sua evoluo entre 2003 e 2009 com base no comportamento dos dois componentes que sintetizam as alteraes nos ndices de desigualdade, como descrito na seo metodolgica, o objeto da presenta subseo. Comportamento esse que varia conforme a renda empregada como parmetro: se ela a anterior ao beneficio ou tributo ou se a 65

posterior. Veremos que os indicadores de progressividade so bem diferentes, a depender da renda empregada como parmetro de avaliao, em face dos efeitos de reordenamento. Isto , no caso de uma poltica que tem impacto distributivo, a melhoria no perfil da repartio da renda decorrente do impacto dessa poltica implica em um ndice de progressividade mais baixo, se a medida feita ex-post, quando comparado com o ndice que toma por base a situao anterior. Nas tabelas 9 e 10 esto os resultados para 2003 e 2009 do ndice de Kakwani e dos efeitos de reordenamento, isto , quando se avaliam a progressividade e as mudanas de ordenamento da populao tendo por parmetro a renda anterior interveno pblica. J as tabelas 11 e 12 apresentam os resultados, para os dois ltimos anos da POF, dos impactos distributivos empregando-se a renda posterior interveno como referncia da avaliao. Os ndices de Gini apresentados nessas tabelas referem-se aos cinco estgios distributivos considerados: rendas original, inicial, disponvel, ps-tributao e final. No caso de cada um dos benefcios especificados nas tabelas, os ndices se referem situao anterior sua concesso, ou seja, a uma renda que no inclui o valor do benefcio. Para os tributos diretos e indiretos e os benefcios no monetrios educao e sade pblicas , os ndices de Gini so os resultantes, respectivamente, do recolhimento do tributo direto sobre a renda inicial (em que j esto incorporados os benefcios), da incidncia do tributo indireto sobre a renda disponvel e da utilizao da proviso pblica em educao e sade sobre a renda posterior aos tributos. Na coluna 3 encontram-se as diferenas entre os ndices resultantes das polticas previdenciria, assistencial, tributria e de educao e sade pblicas, ou melhor, entre o ndice de Gini antes e o ndice depois da poltica pblica em questo. As 66

variaes no ndice de Gini se decompem em duas parcelas: uma relacionada ao grau de progressividade do(s) beneficio(s) ou do(s) imposto(s) examinado(s) e a outra ao reordenamento da populao, segundo a renda, que ocorre devido ou concesso do beneficio ou incidncia do imposto. Cabe ao peso do beneficio ou do imposto na renda o papel de ponderador do carter progressivo/regressivo que exibem. Em 2003, de um ndice de Gini de 0,651 para a renda original, ou seja, da renda composta de recebimentos privados trabalho, investimentos e transferncias no pblicas assiste-se a uma diminuio para 0,624 quando se incorporam os benefcios pblicos e dos empregadores23 aposentadorias e penses, auxlios, programas de transferncia de renda, bolsa de estudo e seguro-desemprego. Em 2009, parte-se de um ndice de Gini da renda original 1.2% inferior ao de 2003 para um ndice de Gini de 0,591, 5,3% menor que o apurado em 2003 como resultado das transferncias previdencirias e assistenciais. Como dito, quando da anlise do comportamento das polticas pblicas sobre a renda total, a queda pronunciada da desigualdade da renda nesse perodo foi, em grande medida, decorrente das transferncias governamentais de renda. Nas duas etapas seguintes so consideradas as rendas aps o recolhimento dos impostos diretos IR, contribuies previdencirias, IPTU, IPVA e as outras dedues e a incidncia dos indiretos ICMS, IPI, PIS-Cofins, ISS e a CIDE. Em decorrncia dos impostos diretos o Gini caiu para 0,615 e para 0,578 em 2003 e 2009, respectivamente. Quedas essas que, em termos percentuais, foram de 1,5% e 2,2%, respectivamente,

23Nesse caso, trata-se de benefcios concedidos por empregadores pblicos e privados em razo de acordos trabalhistas.

67

o que aponta para uma pequena melhoria no impacto distributivo da tributao direta. Tabela 9 - Indicadores de progressividade (Kakwani), participao na renda e efeitos de reordenamento dos benefcios e tributos diretos e indiretos - Brasil, 2002/03
Benefcios e Tributos Renda original (Xo) Renda Inicial (Benefcios- b) (Xi) Renda Disponvel (Trib. Diretos - t) (Xd) Renda Ps Tributao (Trib. Indiretos - ti) (Xpt) Renda Final (Educao e Sade pblica - bnm) (Xf)
RGPS (1) RPPS (1)

Gini
0,6509 0,6241 0,6148 0,6552 0,5649 0,6574 0,6142 0,6246 0,6231 0,6263 0,6245 0,6241 0,6180 0,6247 0,6237 0,6211 0,6334 0,6160 0,6248 0,6148 0,6149 0,6014 0,6115

Diferena dos ndices de Gini (7)


0,0268 0,0093 -0,0404 0,0903 0,0333 -0,0099 0,0005 -0,0010 0,0022 0,0004 0,0000 0,0061 -0,0006 0,0004 0,0030 -0,0186 -0,0011 -0,0100 0,0000 0,0000 0,0539 0,0438

ndice de Kakwani (5)

% benefcio Reordenament ou tributo na o renda (6) posterior


0,1367 0,1039 0,2419 0,1500 0,0764 0,0515 0,0013 0,0040 0,0025 0,0011 0,0301 0,0205 0,0143 0,0060 0,0233 0,0934 0,0335 0,0560 0,0060 0,0060 0,1066 0,0698 0,0386 0,0034 0,0102 0,0096 0,0201 0,0172 0,0002 0,0009 0,0001 0,0000 0,0010 0,0001 0,0009 0,0000 0,0005 0,0030 0,0013 0,0010 -0,0001 0,0000 0,0145

0,4789 0,1218 -0,1249 0,6663 0,6988 0,1433 0,5527 -0,0432 0,9587 0,3816 0,0306 0,3064 0,0211 0,0742 0,1513 -0,1663 0,0045 -0,1611 -0,0059 -0,0032 0,6411 0,7046

Auxlios (1) Bolsa de Estudo (1) Programas de Transferncia de Renda (1) Seguro Desemprego (1) Contribuies previdencirias (2) Imposto de Renda (2) IPTU (2) IPVA (2) Outros Descontos (2) ICMS (3) IPI (3) PIS-COFINS (3) CIDE combustveis (3) ISS (3) Educao Pblica (4) Sade Pblica (4)

0,0054 Fonte: microdados da POF 2002/03 Notas: (1): Os ndices de Gini referem-se renda inicial descontada o benefcio. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda inicial sem o benefcio e o da renda inicial.(2):Os ndices de Gini referem-se renda inicial descontada o tributo direto. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda inicial e o da renda inicial menos o tributo direto.(3):Os ndices de Gini referem-se renda disponvel descontada o tributo indireto. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda disponvel e o da renda disponvel descontado o tributo indireto.(4):Os ndices de Gini referem-se renda final descontada o benefcio. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda ps-tributao e o da renda final descontado o benefcio.(5):GXo Cb, para benefcios, Ct GXi, para tributos diretos, Cti GXd, para tributos indiretos, Cbnm GXpt, para benefcios em espcie, considerando o ordenamento das famlias pela renda anterior original, inicial, disponvel e ps-tributao, respectivamente. (6):GXi CXi, para benefcios, GXd CXd, para tributos diretos, GXpt CXpt, para tributos indiretos, e GXf CXf, para os benefcios em espcie, considerando o ordenamento das famlias pela renda anterior original, inicial, disponvel e ps-tributao, respectivamente. (7):O diferencial entre os coeficientes de Gini, ou seja, GXo GXi, GXi GXd, GXd GXpt e GXpt GXf resulta da diferena entre o ndice de Kakwani ponderado pela participao do benefcio ou tributo na renda posterior e o efeito de reordenamento [(col. 4 * col. 5) col. 6].

68

Tabela 10 - Indicadores de progressividade (Kakwani), participao na renda e efeitos de reordenamento dos benefcios e tributos diretos e indiretos - Brasil, 2008/09
Benefcios e Tributos Gini Diferena dos ndices de Gini (7)
0,0524 0,0132 -0,0339 0,1063 0,0424 -0,0048 0,0016 0,0000 0,0057 0,0008 0,0031 0,0018 0,0071 -0,0001 0,0004 0,0031 -0,0151 -0,0029 -0,0080 -0,0002 -0,0002 0,0637 0,0531

ndice de Kakwani (4)

% benefcio ou Reordenamento tributo na (6) renda posterior

Renda original (Xo) Renda Inicial (Benefcios- b) (Xi) Renda Disponvel (Trib. Diretos - t) (Xd) Renda Ps Tributao (Trib. Indiretos - ti) (Xpt) Renda Final (Educao e Sade pblica - bnm) (Xf)
RGPS (1) RPPS (1)

0,6433 0,5909 0,5777 0,6116 0,5054 0,6332 0,5861 0,5924 0,5908 0,5965 0,5917 0,5939 0,5891 0,5837 0,5909 0,5904 0,5878 0,5928 0,5806 0,5857 0,5779 0,5779 0,5479 0,5586 0,7335 0,1423 -0,1300 0,6903 0,7576 0,4690 0,7391 0,1400 1,1140 0,3846 1,0972 0,0599 0,3209 0,0289 0,0577 0,1770 -0,1365 -0,1248 -0,1366 -0,1492 -0,0323 0,7054 0,6703 0,1863 0,1087 0,2068 0,1689 0,1166 0,0543 0,0029 0,0014 0,0052 0,0024 0,0034 0,0337 0,0225 0,0124 0,0080 0,0238 0,0993 0,0212 0,0549 0,0051 0,0031 0,1039 0,0804 0,0842 0,0023 0,0070 0,0104 0,0460 0,0302 0,0006 0,0002 0,0001 0,0001 0,0007 0,0002 0,0001 0,0004 0,0000 0,0011 0,0014 0,0002 0,0005 0,0000 0,0000 0,0096

Auxlios (1) Bolsa de Estudo (1) Programas de Transferncia de Renda (1) Seguro Desemprego (1) BPC Contribuies previdencirias (2) Imposto de Renda (2) IPTU (2) IPVA (2) Outros Descontos (2) ICMS (3) IPI (3) PIS-COFINS (3) CIDE combustveis (3) ISS (3) Educao Pblica (4) Sade Pblica (4)

0,0008 Fonte: microdados da POF 2002/03 Notas: (1): Os ndices de Gini referem-se renda inicial descontada o benefcio. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda inicial sem o benefcio e o da renda inicial.(2):Os ndices de Gini referem-se renda inicial descontada o tributo direto. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda inicial e o da renda inicial menos o tributo direto.(3):Os ndices de Gini referem-se renda disponvel descontada o tributo indireto. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda disponvel e o da renda disponvel descontado o tributo indireto.(4):GXo Cb, para benefcios, Ct GXi, para tributos diretos, Cti GXd, para tributos indiretos, Cbnm GXpt, para benefcios em espcie, considerando o ordenamento das famlias pela renda anterior original, inicial, disponvel e ps-tributao, respectivamente. (5):GXi CXi, para benefcios, GXd CXd, para tributos diretos, GXpt CXpt, para tributos indiretos, e GXf CXf, para os benefcios em espcie, considerando o ordenamento das famlias pela renda anterior original, inicial, disponvel e ps-tributao, respectivamente.(6):O diferencial entre os coeficientes de Gini, ou seja, GXo GXi, GXi GXd, GXd GXpt e GXpt GXf resulta da diferena entre o ndice de Kakwani ponderado pela participao do benefcio ou tributo na renda posterior e o efeito de reordenamento [(col. 4 * col. 5) col. 6].

A incidncia dos tributos indiretos fez, em 2003, recrudescer a desigualdade, medida pelo Gini, para o nvel da renda original. Efetivamente, o ndice de Gini da renda ps-tributao de 0,655 superior ao da renda original de 0,651. J, em 2009, 69

mesmo com a tributao indireta tendo elevado o Gini em 5,9% em relao renda final, este se preservou em patamar inferior ao da renda original. Assim, se, em 2003, os ganhos distributivos decorrentes das transferncias monetrias

governamentais e da tributao direta foram corrodos pelos tributos indiretos, em 2009, o impacto concentrador da tributao indireta no implicou na perda dos ganhos distributivos das transferncias monetrias e da tributao direta. Assim, o ndice de Gini da renda monetria ps-tributao foi, em 2003, 0,004 superior ao da renda original ao passo que, em 2099, foi 0,032 inferiores. Chama a ateno o impacto distributivo da proviso pblica, que, em 2003, acarretou uma queda de 13,8% no ndice de Gini, superando a melhoria nessa medida de desigualdade devida s polticas previdenciria, assistencial e tributria. Em 2009, assistiu-se a um aprofundamento do impacto distributivo da proviso pblica, cujo impacto implica em uma diminuio de 17,4% no ndice de Gini, atingindo a 0,505. Verificou-se, nesse seis anos, uma mudana no perfil distributivo, pois o ndice de Gini caiu 21,5% entre a renda original (0,643) e a renda final (0,505), enquanto, em 2003, a queda foi de 12,3%, de 0,651 para 0,565. Alterao mais significativa, quando se considera o comportamento da desigualdade entre a renda original e a renda ps-tributao, pois de um resultado nulo da transferncia monetria liquida, ou seja, do conjunto das polticas previdenciria, assistencial e tributria, passa-se e a um movimento desconcentrador da renda com o ndice de Gini caindo quase 5%. Ou seja, se antes a desigualdade mostrava-se relativamente rgida, especialmente quando no se incorpora os efeitos da proviso pblica, no atual cenrio, assiste-se a uma menor resistncia a avanos com respeito queda da desigualdade, em razo, principalmente, dos benefcios previdencirios do RGPS e dos assistenciais, 70

que compensam o perfil pouco progressivo das demais transferncias e dos tributos diretos, pois esses, juntos, respondiam por 23,2% da renda inicial. Em 2009, os benefcios previdencirios e assistenciais e os tributos diretos, alm de bem mais progressivos, especialmente os primeiros, ampliaram para 28,4% sua participao na renda inicial. Todavia, se compararmos com informaes de outros pases, especificamente pases centrais membros da OCDE, ainda se verifica que, de modo geral, neles a participao dos benefcios e tributos diretos na renda mais expressiva e as polticas de seguridade social e de tributao sobre a renda e patrimnio so mais progressivas. Assistiu-se, tambm, nesse perodo, tanto ao decrscimo na participao da tributao indireta na renda inicial como ao aumento do peso da educao pblica, sendo que, como dito, a renda monetria total declarada pelas famlias cresceu, em termos reais, quase 25% entre as POFs. A observao do comportamento do ndice de Kakwani entre 2003 e 2009 aponta, grosso modo, para o aumento da progressividade dos benefcios monetrios e dos tributos diretos e o arrefecimento da regressividade dos tributos indiretos. Destacase o crescimento expressivo da progressividade para o conjunto das transferncias previdencirias e assistenciais, com o ndice de Kakwani passando de 0,479, em 2003, para 0,734, em 2009. Verdade que, dentre os benefcios, o maior crescimento se observa nas aposentadorias e penses do setor pblico (RPPS), que se deve, em alguma medida, ao fato de parcela das aposentadorias e penses de maior valor no RPPS ter sido declarada como oriundas do RGPS. H, todavia, que sublinhar que os dados das PNADs mostram que as aposentadorias e penses contriburam para a queda da desigualdade devido ao fato de os benefcios maiores do que 4,5 salriosmnimos terem perdido peso na composio da renda. Sobressai-se, por outro lado, 71

o crescimento da progressividade dos auxlios e a alterao de sinal (de regressivo para levemente progressivo) das Bolsas de Estudo. J os ndices de progressividade de Kakwani do Bolsa Famlia e do BPC no coletado separadamente na POF 2002-2003 so bastante elevados, mostrando o carter distributivo dessas polticas, que, ademais, exibem efeito de reordenamento marginais.

No caso dos tributos diretos, verifica-se um crescimento tnue do ndice de Kakwani que mede a progressividade para o conjunto deles, com as contribuies previdencirias apresentando um ndice mais elevado, ainda que no suficiente para modificar seu perfil neutro. A hiptese que a melhoria da progressividade das contribuies previdencirias reflete os impactos do crescimento do emprego formal nos ltimos anos, que incorporou ao mercado de trabalho segmentos medianos de renda. Destaques negativos so a quase neutralidade do IPTU e do IPVA nas duas POFs, o que no condiz com o que se espera da tributao sobre o patrimnio. A regressividade dos tributos indiretos ilustrada pelo ndice de Kakwani, tendo ele se preservado ao redor de -0,13. Nesse caso, os efeitos do IPI, que apresentou uma alterao importante, passando de neutro para regressivo, e do aumento da regressividade do ISS e da CIDE-combustveis, que se explicam pela ampliao do consumo de bens industrializados, de servios e de combustveis pelas camadas pobres e medianas da populao, foram contrabalanados pela queda da regressividade do ICMS. Cabe mencionar, que salvo as desoneraes do IPI promovidas em 2009, as alteraes na legislao tributria do ICMS, do ISS e da Cide-combustveis foram marginais. Na decomposio da variao do ndice de Gini, o impacto da progressividade do benefcio ou do tributo direto apurado com base na renda prvia, atenuado pelo 72

efeito do reordenamento (coluna 6 das tabelas 9 e 10). No caso dos tributos indiretos, que se caracterizam pela regressividade, o reordenamento refora a concentrao da renda, isto cresce a regressividade. O efeito mais expressivo do reordenamento fica patente, no caso dos benefcios, quando o ndice de progressividade calculado com base na renda ex-ante. Nos pases centrais, os efeitos de reordenamento tm, tambm, sentido oposto ao da progressividade dos benefcios e dos tributos diretos, sendo, todavia, bem menos expressivos. As mudanas ocorridas entre 2003 e 2009 no alteraram de modo expressivo esse quadro. Em realidade, dada a magnitude do componente de progressividade dos benefcios e tributos diretos nos pases centrais, o efeito concentrador do componente reordenamento marginal, diferentemente do que se assiste no Brasil. Assim, para a mdia dos pases centrais analisados por De BEER et al. (2001), o componente de reordenamento representa 17% e 15% do componente progressividade para benefcios e tributos diretos, respectivamente, enquanto no Brasil essa participao atingiu, em 2009, a 62% e 15%. Em 2003, a razo entre o efeito concentrador do reordenamento frente ao impacto distributivo dos benefcios e tributos diretos foi de 59% e 27%, respectivamente. Quanto ao comportamento da proviso pblica, observam-se, de um lado, movimentos opostos nos ndices de Progressividade de Kakwani da educao e da sade pblicas, com o da educao aumentando e o da sade diminuindo, ambos de modo pouco expressivo. De outra parte, ambas as polticas tiveram incrementos em termos de participao na renda, notadamente a sade. Como resultado, observaram-se quedas no ndice de Gini maiores tanto em termos absolutos como relativos, bem como foram atenuados os efeitos de reordenamento.

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Tabela 11 - Indicadores de progressividade (Lerman & Yitzhaki), participao na renda e efeitos de reordenamento dos benefcios e tributos diretos e indiretos - Brasil, 2002/03
Benefcios e Tributos Renda original (Xo) Renda Inicial (Benefcios- b) (Xi) Renda Disponvel (Trib. Diretos - t) (Xd) Renda Ps Tributao (Trib. Indiretos - ti) (Xpt) Renda Final (Educao e Sade pblica bnm) (Xf)
RGPS (1) RPPS (1)

Gini
0,6509 0,6241 0,6148 0,6552 0,5649 0,6574 0,6142 0,6246 0,6231 0,6263 0,6245 0,6241 0,6180 0,6247 0,6237 0,6211 0,6334 0,6160 0,6248 0,6148 0,6149 0,6014 0,6115

Diferena dos ndices de Gini (7)


0,0268 0,0093 -0,0404 0,0903 0,0333 -0,0099 0,0005 -0,0010 0,0022 0,0004 0,0000 0,0061 -0,0006 0,0004 0,0030 -0,0186 -0,0011 -0,0100 0,0000 0,0000 0,0539 0,0438

ndice de Lerman & Yitzhaki (5)


0,0399 0,0663 -0,2671 0,6663 0,2404 -0,2821 0,3151 -0,3115 0,8485 0,3197 -0,0149 0,2766 -0,1051 0,0665 0,1031 -0,2153 -0,0820 -0,1866 0,0027 -0,0072 0,7594 0,6242

% benefcio ou Reordenamento tributo na renda (6) anterior

0,1583 0,0941 0,1948 0,1764 0,0827 0,0543 0,0013 0,0040 0,0025 0,0011 0,0311 0,0209 0,0145 0,0060 0,0239 0,1030 0,0346 0,0593 0,0060 0,0060 0,0963 0,0653

0,0205 0,0030 0,0116 -0,0272 0,0134 0,0054 0,0001 0,0002 0,0001 0,0000 0,0004 0,0004 0,0009 0,0000 0,0005 0,0036 0,0017 0,0011 0,0000 0,0000 -0,0193

Auxlios (1) Bolsa de Estudo (1) Programas de Transferncia de Renda (1) Seguro Desemprego (1) Contribuies previdencirias (2) Imposto de Renda (2) IPTU (2) IPVA (2) Outros Descontos (2) ICMS (3) IPI (3) PIS-COFINS (3) CIDE combustveis (3) ISS (3) Educao Pblica (4) Sade Pblica (4)

0,0030 Fonte: microdados da POF 2002/03 Notas: (1): Os ndices de Gini referem-se renda inicial descontada o benefcio. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda inicial sem o benefcio e o da renda inicial.(2):Os ndices de Gini referem-se renda inicial descontada o tributo direto. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda inicial e o da renda inicial menos o tributo direto.(3):Os ndices de Gini referem-se renda disponvel descontada o tributo indireto. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda disponvel e o da renda disponvel descontado o tributo indireto.(4):Os ndices de Gini referem-se renda final descontada o benefcio. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda ps-tributao e o da renda final descontado o benefcio.(5):GXi-Cb, para benefcios, Ct Gd, para tributos diretos, Cti Gpt, para tributos indiretos, e Cbnm Gf, para benefcios em espcie,com as razes concentrao com base no ordenamento pela renda posterior inicial, disponvel, ps tributao e final, respectivamente.(6):GXo CXo, para benefcios, GXi CXi, para tributos diretos, GXd CXd, para tributos indiretos, e GXf CXf, para tributos indiretos com as razes de concentrao com base no ordenamento pela renda posterior inicial, disponvel, ps tributao e final, respectivamente.(7):As diferenas entre os ndices de Gini resultam da soma entre o ndice de Lerman-Yitzhaki ponderado pela participao do benefcio ou tributo na renda anterior e o efeito de reordenamento [(col. 4 * col. 5) + col. 6].

Como se observa nas tabelas 11 e 12, os ndices de progressividade de LermanYitzhaki dos benefcios monetrios e no monetrios e dos tributos diretos so menos progressivos, sendo que, no caso da tributao direta, a diferena menos pronunciada, especialmente em 2009. De outra parte, para os tributos indiretos, a 74

regressividade mensurada pelo ndice de Lerman-Yitzhaki mais intensa. , sendo arrefecida pelo papel redistribuidor do reordenamento. O uso das duas medidas de progressividade oferece distintas perspectivas para a anlise das mudanas na desigualdade de renda decorrente das polticas pblicas. Tabela 12 - Indicadores de progressividade (Lerman & Yitzhaki), participao na renda e efeitos de reordenamento dos benefcios e tributos diretos e indiretos - Brasil, 2008/09
Benefcios e Tributos Renda original (Xo) Renda Inicial (Benefcios- b) (Xi) Renda Disponvel (Trib. Diretos - t) (Xd) Renda Ps Tributao (Trib. Indiretos ti) (Xpt) Renda Final (Educao e Sade pblica - bnm) (Xf)
RGPS (1) RPPS (1)

Gini
0,6433 0,5909 0,5777 0,6116 0,5054 0,6332 0,5861 0,5924 0,5908 0,5965 0,5917 0,5939 0,5891 0,5837 0,5909 0,5904 0,5878 0,5928 0,5806 0,5857 0,5779 0,5779 0,5479 0,5586

Diferena ndice de % benefcio ou Reordenamento dos ndices Lerman & tributo na renda (5) de Gini Yitzhaki anterior (6) (4)
0,0524 0,0132 -0,0339 0,1063 0,0424 -0,0048 0,0016 0,0000 0,0057 0,0008 0,0031 0,0018 0,0071 -0,0001 0,0004 0,0031 -0,0151 -0,0029 -0,0080 -0,0002 -0,0002 0,0637 0,0531 0,0592 0,1143 -0,2380 0,4709 0,1207 -0,2334 0,3758 -0,1192 1,0676 0,3160 0,6977 0,0483 0,3173 -0,0368 0,0487 0,1101 -0,1831 -0,1436 -0,1614 -0,0374 -0,0386 0,4714 0,5972 0,2289 0,0981 0,1713 0,2033 0,1320 0,0574 0,0029 0,0015 0,0052 0,0024 0,0034 0,0326 0,0220 0,0122 0,0080 0,0232 0,0903 0,0208 0,0521 0,0051 0,0030 0,1159 0,0874 0,0389 0,0019 0,0069 0,0105 0,0264 0,0086 0,0005 0,0001 0,0001 0,0001 0,0006 0,0002 0,0001 0,0004 0,0000 0,0005 0,0015 0,0001 0,0004 0,0000 -0,0001 0,0090

Auxlios (1) Bolsa de Estudo (1) Programas de Transferncia de Renda (1) Seguro Desemprego (1) BPC Contribuies previdencirias (2) Imposto de Renda (2) IPTU (2) IPVA (2) Outros Descontos (2) ICMS (3) IPI (3) PIS-COFINS (3) CIDE combustveis (3) ISS (3) Educao Pblica (4) Sade Pblica (4)

0,0009 Fonte: microdados da POF 2008/09 Notas: (1): Os ndices de Gini referem-se renda inicial descontada o benefcio. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda inicial sem o benefcio e o da renda inicial.(2):Os ndices de Gini referem-se renda inicial descontada o tributo direto. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda inicial e o da renda inicial menos o tributo direto.(3):Os ndices de Gini referem-se renda disponvel descontada o tributo indireto. A diferena dos ndices de Gini entre o da renda disponvel e o da renda disponvel descontado o tributo indireto.(4):GXi-Cb, para benefcios, Ct Gd, para tributos diretos, Cti Gpt, para tributos indiretos, e Cbnm Gf, para benefcios em espcie,com as razes concentrao com base no ordenamento pela renda posterior inicial, disponvel, ps tributao e final, respectivamente.(5):GXo CXo, para benefcios, GXi CXi, para tributos diretos, GXd CXd, para tributos indiretos, e GXf CXf, para tributos indiretos com as razes de concentrao com base no ordenamento pela renda posterior inicial, disponvel, ps tributao e final, respectivamente.(6):As diferenas entre os ndices de Gini resultam da soma entre o ndice de Lerman-Yitzhaki ponderado pela participao do benefcio ou tributo na renda anterior e o efeito de reordenamento [(col. 4 * col. 5) + col. 6].

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Entre 2003 e 2009, o ndice de Lerman-Yitzhaki captou crescimento na progressividade dos benefcios monetrios e da tributao direta e queda na regressividade dos tributos indiretos. J a Educao Pblica teve sua

progressividade reduzida associada a uma mudana de sinal nos efeitos de reordenamento, passando de concentrador para redistribuidor. Entre os benefcios previdencirios e assistenciais, vale destacar a queda na regressividade dos benefcios dos RPPSs e a diminuio da progressividade dos operados pelo RGPS. Essa diminuio da progressividade das aposentadorias e penses do RGPS observada tanto para esse ndice de progressividade como para o de Kakwani, resultado da valorizao real expressiva desses benefcios. A participao dessa fonte na renda original passou de 8,3%, em 2003, para 12,1%, em 2009. Os benefcios pblicos no-monetrios educao e sade exibem as maiores contribuies marginais de carter distributivo, devido associao entre uma participao significativa na renda e coeficientes de concentrao baixos. Entre

2003 e 2009, assistiu-se a um crescimento de importncia da educao e sade pblicas, com a participao na renda final crescendo de 15,0% para 16,9%, associada a uma leve diminuio na razo de concentrao. Conclui-se que os benefcios no-monetrios de acesso universal continuam sendo os de maior impacto, no caso distributivo, dentre todas as polticas pblicas. No caso dos tributos, destaque, entre os diretos, para o incremento da progressividade do IR e a preservao do carter relativamente neutro das contribuies previdencirias e do IPVA. Nos indiretos, verifica-se, de modo similar ao apontado na anlise do ndice de Kakwani, ao incremento na regressividade do IPI e mudanas nos sinais do ISS e da CIDE-combustveis.

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V. CONSIDERAES FINAIS Acredito que o presente trabalho vem iluminar o debate sobre a carga tributria, seu peso e a iniqidade de sua incidncia. Primeiro porque aponta para o perfil de sua contrapartida o gasto pblico, notadamente o social. Gasto esse que, nos ltimos anos, tornou-se bem mais progressivo, tendo sido responsvel por parcela importante da queda na desigualdade. Se hoje estamos centrando o foco nos ganhos distributivos do gasto social, isso no significa dar menor importncia para as potencialidades distributivas de alteraes no perfil da carga tributria no sentido de ampliar a participao dos tributos diretos tendo por contrapartida a diminuio dos tributos sobre o consumo. Nesse sentido, continuamos seguindo o pensamento do jurista norte-americano, Oliver Wendell Holmes, sintetizado na frase que se ilustra o frontispcio do Internal Revenue Service (a Receita Federal Norte-Americana): taxes are what we pay for civilized society. A experincia recente sinalizou que a distribuio via gasto tem grande efetividade e parece encontrar menor resistncia. Sustentamos que incrementos na tributao sobre o patrimnio, por meio de ajustes nas plantas de valores dos imveis, da instituio de progressividade no IPVA, na ampliao e majorao das alquotas do Imposto sobre Herana, no retorno da tributao sobre lucros e dividendos e em alteraes no IRPF, com vistas a ampliar sua progressividade teriam muito maior resistncia que a valorizao do salrio mnimo, a insituio de um grande programa de transferncia de renda Bolsa Famlia e o aumento nos gastos com sade e educao. Cabe lembrar que, nos ltimos dez anos, a maior parte dosesforos de pesquisa foram voltados a avaliar a incidncia tributria no Brasil, explicitando sua regressividade [Vianna et al. (2000), Magalhes et al. (2001), Silveira (2004); Silveira 77

& Diniz (2005) e Silveira (2008) entre outros]. Buscava-se apresentar propostas de alterao na poltica tributria que tivessem efeitos distributivos. Propomos desde alteraes no ICMS [Magalhes et al (2000)] e no IRPF e na PIS-Cofins [Soares et al (2009)], passando por modificaes nas contribuies previdencirias dos empregados [Ansililero et al (2010)] e no IPTU [Carvalho Jr. (2009)]. Um dos principais objetivos dessas pesquisas era apontar caminhos para a queda da desigualdade brasileira que levassem em conta a questo tributria. A iseno ou a ampliao da desonerao de produtos essenciais da chamada cesta bsica, mudanas no IRPF, com a reduo dos benefcios tributrios e ampliao de faixas de incidnciae a desonerao da parcela da contribuio do empregado sobre o primeiro salrio mnimo foram algumas propostas de carter distributivo. Sintetizando, no se alterou o perfil regressivo do financiamento, mas se melhorou e muito a progressividade do gasto. E quem garante que alteraes no financiamento, em nome de competividade, equidade e eficincia no possam ter por efeito mudanas no gasto e em seu carter atualmente mais progressivo. Evidente que nossas propostas ainda esto disponvies para serem implementadas e, com elas, se obter maior equidade na interveno pblica.

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