Libro10 X SGPL (2004)

$ESARROLLO
,/#!, 5erie 5eninarios sobre Gestin PbIica

X 5eninario sobre Gestin PbIica LocaI
25 aos
de denocracia
nunicipaI
OTRO5TlTULO5 DE E5TA COLECClON
Monuo| de desorro||o |oco| |2. eolcln].
Fermln Poorlguez Gutlrrez (eo.)
Nuevos tecno|og|os de |o |njormoc|n poro e| desorro||o
|oco|. Fermln Poorlguez Gutlrrez (eo.)
L| desorro||o |oco|.7eor|o , proct|co. 8ernaro vacbon
P|on estroteg|co de |o comorco \o||e de| No|n. CDC valle
oel Naln y CeCooet oe la Unlversloao oe Ovleoo
Lo emergenc|o de |os nuevos c|udodes en |o ero g|o5o|.
[acobo 8lanco Fernnoez
Lspoc|os , desorro||os ruro|es. Uno v|s|n m|t|p|e
desde Luropo , Lot|noomer|co. Pomn Poorlguez
Gonzlez y Loelmlra Prez Correa (cooros.)
0rdenoc|n de| terr|tor|o , desorro||o terr|tor|o|.
[uan Pomero Gonzlez y [oaquln Farlns Dasl (eos.)
Los montes comuno|es , vec|no|es de Astur|os.
[uan Luls Poorlguez vlgll
www.trea.es
PubIicaciones de Ios 5eninarios sobre Gestin PbIica LocaI
Editadas por eI Ayuntaniento de Gijn
|| SLM|NAP|O (29 y 30 oe abrll y 2 y 3 oe mayo oe 1996)
Cest|n, co|cu|o de costes , evo|uoc|n de| rend|m|ento
de |os serv|c|os p5||cos |oco|es.
No venal, agotaoa.
||| SLM|NAP|O (22, 23 y 24 oe abrll oe 1997)
Los procesos de producc|n: ono||s|s, gest|n , costes.
No venal, agotaoa.
|v SLM|NAP|O (22, 23 y 24 oe abrll oe 1998)
Lo gest|n de recursos de |njormoc|n , de |os recursos humonos.
No venal, agotaoa.
v SLM|NAP|O (23 y 24 oe abrll oe 1999)
Po||t|co , gest|n p5||co: cooperoc|n , con|cto.
P.v. P. 10,21 euros
v| SLM|NAP|O (26, 27 y 28 oe abrll oe 2000)
uescentro||zoc|n junc|ono|, terr|tor|o| , v|rtuo| de |os serv|c|os
p5||cos |oco|es.
P.v.P. 10,21 euros
v|| SLM|NAP|O (26 y 27 oe abrll oe 2001)
Lvo|uoc|n , contro| de po||t|cos p5||cos. lnd|codores de gest|n.
P.v. P. 10,00 euros
v||| SLM|NAP|O (24, 25 y 26 oe abrll oe 2002)
Lo gest|n fnonc|ero de |os ent|dodes |oco|es. eo||dod , perspect|vos.
P.v. P. 14,00 euros
Editada por Trea (CoIeccin DesarroIIo LocaI)
|X SLM|NAP|O (23, 24 y 25 oe abrll oe 2003)
Co5|erno , gest|n de |os c|udodes: uno v|s|n desde |os dos or|||os
de| At|ont|co.
P.v. P. 18,00 euros
, 8 8 , o 1 6
l S 8 h 8 - , o - 1 6 - X
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Los goblernos locales espaoles se
en|rentan a retos nuevos en la organlzacln
y gestln oe sus poblaclones. La necesloao
oe o|recer un mayor protagonlsmo a los
cluoaoanos en la vloa munlclpal y la
lncorporacln oe berramlentas y tecnologlas
mooernas, para asl aprovecbar al mlmo las
oportunloaoes oe oesarrollo que o|recen la
nueva economla y la globallzacln, son las
re|erenclas obllgaoas oe esos oesa|los.
Ll semlnarlo sobre gestln publlca local,
que oesoe 1995 organlzan caoa ao la
Lscuela Unlversltarla [ovellanos y el
Ayuntamlento oe Gljn, con la colaboracln
oel Goblerno oel Prlnclpaoo oe Asturlas y la
Asoclacln oe Dlplomaoos en Gestln y
Aomlnlstracln Publlca (AD|GAP), trat en
su oclma eolcln sobre estos aspectos,
anallzanoo especlcamente cuestlones como
el papel oe las cluoaoes en la ampllacln oe
la Unln Luropea, la partlclpacln cluoaoana,
las polltlcas terrltorlales y la nueva ley oe
meoloas para la mooernlzacln oel goblerno
local, y anallzanoo al mlsmo tlempo lo que
ban supuesto los prlmeros 25 aos oe
oemocracla munlclpal oesoe una ooble
perspectlva. la oe los polltlcos y la oe los
pro|eslonales.
Las con|erenclas, coloqulos y talleres
babloos en este semlnarlo, que se celebr
entre el 28 y el 30 oe abrll oe 2004 bajo el
tltulo 25 oos de democroc|o mun|c|po|,
|ueron los slgulentes. La cluoao
conqulstaoa ([orol 8orja), Peglones
y cluoaoes en la perspectlva oe la Unln
Luropea (Gonzalo Plesgo), Lspaclo
publlco y mooelo oe cluoao. Polltlcas sobre
el terrltorlo ([avler Arbesu Fanjul,vlcente
Dlez Falat y vlcente Granaoos), Organos
y estructuras oe partlclpacln soclal
(Fernanoo Plnoaoo), Las nuevas
tecnologlas y la atencln cluoaoana (Marta
Contlnente), Mooelo oe goblerno y oe
gestln oe las cluoaoes (Xavler Slsternas),
Goblerno local y mblto olrectlvo. Una
vlsln comparaoa ([uan |. Soto valle),
Gestln nanclera y slstemas oe control
([os Mlguel Fernnoez), Tecnologlas y
|ormas oe trabajo (Pamn Sol), 25 aos
oe Goblernos Locales Democrtlcos. La
perspectlva oe los polltlcos (Hugo Morn),
Los mooelos oe gestln urbanlstlca y su
lncloencla en la con|ormacln oe la cluoao
(Fermln Poorlguez), 8lenes lntegrantes
oel Patrlmonlo y gestln oel catlogo
([avler Urla), Ll slstema oe ln|ormacln
geogrca. Segulmlento oe lnolcaoores
urbanos ([aume Poyo y Peoro Sarolnero),
Dlrectlvos y empleaoos. La Ley oe
Mooernlzacln como lnstrumento
oe camblo ([uan M. Dlaz vllloslaoa) y
La Ley oe Mooernlzacln y la organlzacln
|unclonal y terrltorlal oe los servlclos
([os Luls Pablos).
X Seminario sobre Gestin Pblica Local
25 aos de democracia municipal
X Seminario sobre Gestin Pblica Local
EDICIONES TREA, S. L.
DESARROLLO LOCAL
Serie Seminario sobre Gestin Pblica Local, 10
Los autores de cada captulo, 2005
de esta edicin: Ayuntamiento de Gijn y Ediciones Trea, S. L.
Ediciones Trea
C/ Mara Gonzlez la Pondala, 98, nave D
33393 Gijn (Asturias)
Tel.: 985 30 38 01. Fax: 985 30 37 12
Correo electrnico: trea@trea.es
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Direccin editorial: lvaro Daz Huici
Produccin: Jos Antonio Martn
Cubiertas: Impreso Estudio
Maquetacin: Asturlet, S. L.
Correccin: Mara Fernanda Poblet
Impresin: Grficas pel, S. L.
Encuadernacin: Encuadernaciones Cimadevilla, S. L.
Depsito legal: As. 644-2005
ISBN: 84-9704-164-X
Impreso en Espaa Printed in Spain
Todos los derechos reservados. No se permite la reproduccin total o parcial de este libro,
ni su incorporacin a un sistema informtico, ni su transmisin en cualquier forma
o por cualquier medio, sea este electrnico, mecnico, por fotocopia, por grabacin
u otros mtodos, sin el permiso previo por escrito de Ediciones Trea, S. L.
Presentacin ...................................................................................................... 13
Mnica lvarez Prez y Jos Luis Pablos Rodrguez
PONENCIAS
La ciudad conquistada........................................................................................ 17
Jordi Borja
Presenta: Senn Casal
Regiones y ciudades en la perspectiva de la ampliacin de la Unin Europea .... 30
Gonzalo Riesgo Fernndez
Presenta: Enrique Rodrguez Martn
Espacio pblico y modelo de ciudad. Polticas sobre el territorio........................ 38
Javier Arbes Fanjul
Vicente Dez Faixat
Vicente Granados
Presenta: Javier Esteban-Infantes
Ciudadana y democracia local. Polticas de participacin ciudadana ................ 61
rganos y estructuras de participacin social ...................................................................... 62
Fernando Pindado
Folio explicativo 9
ndice
Las nuevas tecnologas y la atencin ciudadana .................................................................. 68
Marta Continente
Presenta: Covadonga Puente
Veinticinco aos de gobiernos locales democrticos.
La perspectiva de los profesionales .................................................................... 78
Modelo de gobierno y de gestin de las ciudades ...................................................................... 79
Xavier Sisternas
Gobierno local y mbito directivo. Una visin comparada ........................................................ 82
Juan I. Soto Valle
Gestin financiera y sistemas de control .................................................................................... 85
Jos Miguel Fernndez
Tecnologas y formas de trabajo ................................................................................................ 93
Ramn Sol Vilanova
Presenta: Mnica lvarez Prez
Veinticinco aos de gobiernos locales democrticos.
La perspectiva de los polticos ............................................................................ 105
Hugo Morn
Presenta: Pedro Sanjurjo Gonzlez
Clausura ............................................................................................................ 119
Pedro Sanjurjo Gonzlez, Rosa Aza Conejo, Luis Iturrioz Viuela, Natalia lvarez
TALLERES
Taller 1: Planeamiento y gestin del urbanismo.................................................. 129
Los modelos de gestin urbanstica y su incidencia en la conformacin de la ciudad ................ 130
Fermn Rodrguez
Bienes integrantes del patrimonio y gestin del catlogo............................................................ 138
Javier Ura de la Fuente
El sistema de informacin geogrfica. Seguimiento de indicadores urbanos .............................. 141
Jaume Royo y Pedro Sardinero
Moderador: Javier Esteban-Infantes
Taller 2: Gobierno y gestin de las ciudades. La Ley de Modernizacin
de los Gobiernos Locales .................................................................................... 163
Directivos y empleados. La ley de modernizacin como instrumento de cambio........................ 163
Juan M. Daz Villoslada
10 Folio explicativo
La Ley de medidas para la modernizacin de los Gobiernos Locales. Organizacin funcional
y territorial de los servicios ........................................................................................................ 174
Jos Luis Pablos
Moderador: Juan Gonzlez-Salas
ANEXOS............................................................................................................ 191
Folio explicativo 11
ndice
Para quienes dedicamos ilusiones y esfuerzos a esta tarea es un placer y una satis-
faccin celebrar la dcima edicin del Seminario de Gestin Pblica Local y comprobar
que cada ao suscita mayor inters y atrae a ms personas que muestran sus inquietu-
des y estn comprometidas con la gestin pblica.
Los gobiernos locales espaoles se enfrentan a retos nuevos en la organizacin y
gestin de sus poblaciones. La necesidad de ofrecer mayor protagonismo a los ciuda-
danos en la vida municipal y la incorporacin de herramientas y tecnologas modernas
para aprovechar al mximo las oportunidades de desarrollo que ofrecen la nueva eco-
noma y la globalizacin son las referencias obligadas de esos nuevos retos. En este con-
texto se celebr el X Seminario sobre Gestin Pblica Local, cuyas ponencias y deba-
tes quedan recogidos en este libro. Bajo el ttulo Veinticinco aos de democracia
municipal se abordaron el papel de las ciudades en la ampliacin de la Unin Europea,
la participacin ciudadana, las polticas territoriales y la Ley de Modernizacin de los
Gobiernos Locales, y, al mismo tiempo, se analiz lo que han supuesto los primeros vein-
ticinco aos de democracia municipal desde una doble perspectiva: la de los polticos y
la de los profesionales.
El seminario comenz con la presentacin del libro Gobierno y gestin de las ciu-
dades: una visin desde las dos orillas del Atlntico, que recoge las ponencias del IX Se-
minario sobre Gestin Pblica Local, y una conferencia en la que Jordi Borja, gegrafo-
urbanista y autor del libro La ciudad conquistada, debati sobre el futuro de las
ciudades como espacios pblicos de representacin y convivencia, de sociedades com-
plejas y multiculturales.
Gonzalo Riesgo, asesor jurdico de la Direccin General de Relaciones Exteriores
y Asuntos Europeos del Principado de Asturias, centr su intervencin en el papel que
deben jugar las regiones y ciudades en la ampliacin de la Unin Europea. Los arqui-
tectos Javier Arbes y Vicente Dez Faixat, y el catedrtico de Economa Urbana de la
Universidad de Mlaga, Vicente Granados, debatieron sobre el espacio pblico y el mo-
delo de ciudad con un anlisis de distintas polticas territoriales. Fernando Pindado, ex-
perto en polticas de participacin ciudadana y profesor-tutor del postgrado Participa-
cin y desarrollo sostenible, y Marta Continente, directora general de Atencin
Ciudadana de la Generalitat de Catalunya, nos mostraron su particular punto de vista
Presentacin
Mnica lvarez Prez
Jos Luis Pablos Rodrguez
Directores del X Seminario sobre Gestin Pblica Local
sobre la ciudadana y la democracia local, los diversos rganos y estructuras de parti-
cipacin social, as como el uso de las nuevas tecnologas en la atencin al ciudadano
por parte de las distintas Administraciones.
El debate de los veinticinco aos de gobiernos locales democrticos desde la pers-
pectiva de los profesionales se produjo a travs de las siguientes intervenciones: Xavier
Sisternas, director de Servicios de Calidad y Evaluacin del Ayuntamiento de Barcelona,
centr su discurso en el modelo de gobierno y de gestin de las ciudades; Juan I. Soto
Valle, presidente de la Unin de Dirigentes Territoriales de Europa (UDITE), expuso su
punto de vista respecto al mbito directivo en los gobiernos locales; Jos Miguel Fer-
nndez, catedrtico de Economa Financiera y Contabilidad de la Universidad de Len,
realiz un anlisis de gestin financiera y los sistemas de control, y, finalmente, Ramn
Sol, director de CGI, centr su intervencin en las nuevas tecnologas y las formas de
trabajo en la Administracin local.
Por ltimo, la perspectiva poltica de los veinticinco aos de gobiernos locales demo-
crticos corri a cargo de Hugo Morn, presidente de la Federacin de Concejos de As-
turias, quien realiz una reflexin pblica acerca del municipalismo espaol en estos vein-
ticinco aos de historia democrtica de los Ayuntamientos y se centr especialmente en
la transformacin experimentada por las entidades locales asturianas.
El espacio pblico y las polticas sobre el territorio fueron de nuevo objeto de de-
bate en el primero de los talleres, dedicado al planeamiento y gestin del urbanismo. Di-
cho taller cont con la participacin de Fermn Rodrguez, quien puso de manifiesto los
modelos de gestin urbanstica y su incidencia en la conformacin de la ciudad; Javier
Ura, que dedic su intervencin a los bienes integrantes del patrimonio y la gestin del
catlogo, y Jaume Royo, que debati acerca del sistema de informacin geogrfica y
el seguimiento de indicadores urbanos.
El segundo taller abord el tema del gobierno y gestin de las ciudades ante la nueva
Ley de Modernizacin de los Gobiernos Locales. Luis Iturrioz coment diversos aspectos
relativos a la cooperacin interadministrativa; Juan M. Daz Villoslada se centr en el
papel de directivos y empleados en el marco de la nueva ley, y Jos Luis Pablos hizo re-
ferencia a la organizacin funcional y territorial de los servicios: reas y distritos.
No quisiramos finalizar sin expresar nuestro ms sincero agradecimiento a la Es-
cuela Universitaria Jovellanos y al Ayuntamiento de Gijn, principales organizadores de
este evento, as como al Principado de Asturias, la Asociacin de Diplomados en Ges-
tin y Administracin Pblica, el grupo Gedas-Tao y Telefnica, sin cuya financiacin
y colaboracin no sera posible la realizacin de este encuentro. Tambin deseamos agra-
decer a Alejandra Pantoja el esfuerzo realizado en los trabajos de transcripcin de las
ponencias que se recogen en esta publicacin.
PONENCI AS
Presentacin
Senn Casal:
Antes de dar paso a la intervencin de Jordi Borja, me gustara hacer una reflexin
previa sobre el debate de la globalizacin y la diversidad.
Vivimos en una sociedad globalizada, donde las personas estamos perdiendo nues-
tra identidad propia, particular y de grupo en beneficio de un modelo ms estandari-
zado en el que prima la masificacin o la universalizacin de los estndares de vida. Por
ello, debemos tener presente que las tecnologas de la informacin y del conocimiento
que contribuyen a acercarnos cada vez ms al mundo global, a cualquier punto del pla-
neta, a cualquier conflicto y a cualquier tema de debate de inters general, aceleran, al
mismo tiempo, esta estandarizacin.
Los ciudadanos debemos tener una respuesta para esta globalizacin en la que es-
tn inmersas todas las sociedades, y en particular las ciudades, el centro donde se pro-
duce con mayor claridad este proceso. Como miembros de una sociedad dinmica, los
ciudadanos debemos ser conscientes de que en el momento en que formamos parte de
un territorio o estamos en un espacio urbano, tenemos que participar en el debate in-
terno que se produce dentro de ese espacio en el cual vivimos, y defender nuestra iden-
tidad y nuestro contexto. Si nos ligamos ms al territorio, podremos compatibilizar el
mundo global con el mundo particular, el mundo de nuestro entorno, y nos haremos ms
responsables y partcipes de la sociedad en la que vivimos. En la medida en la que con-
sigamos integrar lo global y lo particular participaremos ms en nuestra sociedad.
Nuestras ciudades cada da son ms complejas y diversas, ms mestizas como bien
le gusta decir a nuestra alcaldesa, y tienen la riqueza y el potencial suficiente para per-
mitirnos construir sociedades ms desarrolladas, receptivas y abiertas a nuevos mode-
los y a admitir diversas culturas, costumbres y sistemas de convivencia.
Para debatir, por tanto, sobre el futuro de las ciudades en el sentido de su propio
concepto y del propio objetivo de la esencia de la ciudad, hemos invitado a Jordi Borja.
La ciudad conquistada
Interviene: Jordi Borja
Gegrafo-urbanista. Director de Urban Consulting, S.L.
Presenta: Senn Casal
Coordinador general de Servicios del Ayuntamiento de Gijn
Es gegrafo-urbanista y autor del libro La ciudad conquistada, que muchos de vosotros
conocis. Tiene una larga experiencia tanto en el Ayuntamiento de Barcelona como en
la elaboracin de planes estratgicos para ciudades europeas y latinoamericanas. Espe-
ramos que hoy nos conquiste l a todos y todas gracias a su larga experiencia en cons-
truir la ciudad del futuro para que sea, segn sus propias palabras, un espacio pblico
de representacin y de convivencia, de sociedades complejas y multiculturales.
Sin ms, le damos la bienvenida a nuestra ciudad, que deseamos sea un modelo
abierto y participativo de convivencia, y le agradecemos su participacin en este X Se-
minario de Gestin Pblica, en la confianza de que con su intervencin creemos un es-
pacio de solidaridad y eclosin social dentro de la diversidad. Muchas gracias.
Ciudad, espacio pblico y ciudadana
Jordi Borja:
Buenas tardes. Este texto se articula en torno de tres conceptos: ciudad, espacio p-
blico y ciudadana. Tres conceptos que pueden parecer casi redundantes, puesto que la
ciudad es ante todo un espacio pblico, un lugar abierto y significante en el que conflu-
yen todo tipo de flujos, y la ciudadana es, histricamente, el estatuto de la persona que
habilita la ciudad, una creacin humana para que en ella vivan seres libres e iguales.
Tambin se puede considerar que estos conceptos forman parte de sistemas teri-
cos distintos, o por lo menos corresponden a disciplinas independientes. La ciudad es
una realidad histrico-geogrfica, sociocultural, incluso poltica, una concentracin
humana y diversa (urbs), dotada de identidad o de pautas comunes y con vocacin de
autogobierno (civitas, polis). El espacio pblico es un concepto propio del urbanismo
que a veces se confunde errneamente con espacios verdes, equipamientos, sistema
viario, pero tambin se utiliza en filosofa poltica como lugar de representacin y de ex-
presin colectiva de la sociedad. Y la ciudadana es un concepto propio del derecho p-
blico, que adems se ha independizado de la ciudad a partir del siglo XVII, para vincu-
larse al Estado o a la nacin, como entes que confieren y reconocen con exclusividad
este estatuto. El concepto de ciudadana se ha extendido a otros campos y, adems de
la ciudadana civil y poltica, que es la propia en sentido estricto, se habla de ciudada-
na social, administrativa, cultural, laboral, etctera.
Es decir, que nos encontramos con conceptos que, por una parte, tienden a con-
fundirse o encapsularse los unos dentro de los otros y, por otra, a confundirnos por
su tendencia expansiva, siendo hoy conceptos considerados usualmente como polis-
micos.
La hiptesis subyacente a lo largo de todo el texto es la consideracin de que es-
tos tres conceptos estn relacionados dialcticamente, que ninguno de ellos puede exis-
tir sin los otros dos y que nuestra vida depende en buena medida de esta relacin. Los
valores vinculados a la ciudad, de libertad y de cohesin social, de proteccin y desa-
rrollo de los derechos individuales y de expresin y construccin de identidades colec-
tivas, de democracia participativa y de igualdad bsica entre sus habitantes, dependen
de que el estatuto de ciudadana sea una realidad material y no slo un reconocimiento
formal, pero tambin de que la ciudad funcione realmente como espacio pblico, en un
sentido fsico (centralidades, movilidad y accesibilidad socializadas, zonas social y fun-
cionalmente diversificadas, lugares con atributos o significantes) y en un sentido pol-
tico y cultural (expresin y representacin colectivas, identidad, cohesin social e inte-
gracin ciudadana).
1. DIALCTICA DE LA CIUDAD ACTUAL
Esta concepcin dialctica de la ciudad y la ciudadana nos conduce a no conside-
rar como antagonismos insuperables aquellos que por su carcter antinmico y expre-
sin conflictiva se nos presentan en el anlisis urbano, como son:
a) La ciudadana como estatuto que garantiza derechos individuales y como con-
junto de derechos colectivos. La ciudad es histricamente reconocedora y pro-
tectora de los derechos del individuo, en todas sus dimensiones, desde el de-
recho a su privacidad y deber de respetar la de los otros hasta el derecho
y deber de recibir asistencia o darla en caso de necesidad, desde el de-
recho a participar en la gestin de la ciudad hasta el derecho de refugiarse en
ella. Pero no hay ciudadanos solos: los derechos individuales tienen una di-
mensin colectiva; sin derechos y deberes colectivos reales no hay ciudad.
1
b) La ciudad es una realidad poltico-administrativa que no coincide con la rea-
lidad territorial (aglomeracin) ni funcional (rea metropolitana) y tampoco,
muchas veces, con la sociedad urbana (las exclusiones y las segregaciones de-
jan a una parte de la poblacin extramuros), ni con la imagen que tienen los
ciudadanos de ella. Pero esta complejidad y esta polisemia han sido siempre pro-
pias de la ciudad. La ciudad tiene una dinmica especfica que surge de las con-
flictividades que generan estas contradicciones. Conflictos entre instituciones,
entre colectivos de poblacin y de las unas con los otros. Por ejemplo, en la me-
dida que la ciudad posee un espacio pblico hay ms ciudadana, pero tambin
ms conflicto sobre el uso de este espacio.
c) La ciudad es un ente jurdico, una realidad social determinada por el Derecho.
No slo porque este determina su inconstitucionalidad, sino tambin, y sobre
1
Vase el concepto de ciudadana en J. Borja; G. Dourthe; V. Kleck y V. Peugeot: La ciudadana eu-
ropea, Pennsula, 2001.
todo, porque es inherente al estatuto ciudadano, que supone participar en la
constitucin de las instituciones representativas y ser sujeto libre e igual de
las polticas pblicas. Pero al mismo tiempo presupone inevitablemente mo-
mentos de alegalidad, cuando no de ilegalidad, puesto que la resolucin de los
conflictos y la conquista de nuevos derechos o la construccin de nuevas ins-
tituciones que la dinmica urbana (territorial y social) impone no pueden rea-
lizarse siempre en el marco legal preexistente. Desde el ejercicio de nuevas com-
petencias por parte de los gobiernos locales hasta el reconocimiento del estatuto
de ciudadano a toda la poblacin residente los ejemplos de conflictividad al
margen de los cauces estrictos de la legalidad son mltiples. La ciudad es a la
vez estado formal de derecho y derecho real a la transgresin.
2
2. SOBRE LA MUERTE DE LA CIUDAD Y SU RENACIMIENTO
La ciudad ha muerto? Ahora es la globalizacin la que la mata. Antes fue la me-
tropolitanizacin que se desarroll con la revolucin industrial. Y antes fue la ciudad
barroca que se extendi fuera del recinto medieval. Peridicamente, cuando el cambio
histrico parece acelerarse y es perceptible en las formas expansivas del desarrollo ur-
bano, se decreta la muerte de la ciudad.
Entonces se asume, con pesar o con realismo moderno, el caos urbano. Se critica o
se expresa con nostalgia la revalorizacin de las formas y de las relaciones sociales cons-
truidas por la historia. Se sustituye el urbanismo que ciertamente demanda nuevos pa-
radigmas por la arquitectura o las infraestructuras, por productos propios del poder o
del mercado. Y, sin embargo, la ciudad renace cada da, como la vida humana, y nos exige
creatividad para inventar las formas deseables para la nueva escala territorial y para com-
binar la insercin en redes con la construccin de lugares o recuperacin de los exis-
tentes. Es preciso superar las visiones unilaterales que enfatizan la ciudad competitiva
y la ciudad dispersa como las nicas posibles en nuestra poca, o, en un sentido opuesto,
las que mitifican la ciudad clsica y la ciudad comunidad, como si fuera posible y deseable
el imposible retorno al pasado. No es aceptable tampoco instalarse en la cmoda posi-
cin de la consideracin tan radicalmente negativa o positiva de la modernidad consi-
derada como un proceso ineluctable que necesariamente arrasa con este pasado.
Hoy, la ciudad renace tambin polticamente. Es un mbito de confrontacin de va-
lores y de intereses, de formacin de proyectos colectivos y de hegemonas, de reivin-
dicacin de poder frente al Estado.
2
Vase J. Borja: Los desafos del territorio y los derechos de la ciudadana, en Por una ciudad com-
prometida con la educacin, Institut de lEducaci de lAjuntament de Barcelona, 1999, y Democracia local:
descentralizacin del Estado, polticas econmicosociales en la ciudad y participacin popular, Ajuntament de
Barcelona, 1988.
3. LA CIUDAD Y EL ESTADO: EN Y CONTRA EL ESTADO
La ciudad contra el Estado? Tambin se podra decir la Repblica contra las ciu-
dades.
3
Y todo lo contrario: el Estado actual como repblica de las ciudades o, qui-
zs, como expresa el nuevo federalismo, como democracia territorialmente plural de nue-
vas-viejas regiones que son hoy sistemas urbanos ms o menos polarizados por una
capital y/o fuertemente articulados por un conjunto de ciudades-centro. En todo caso
se cuestiona la relacin tradicional de subordinacin de la ciudad al Estado y se propone
un nuevo reparto de competencias y de recursos. No tanto una relacin basada en la je-
rarqua y en la compartimentacin de competencias como una relacin de tipo con-
tractual y cooperador, con independencia de que los sujetos de esta relacin sean los Es-
tados, las regiones (o comunidades autnomas en Espaa; estados en pases federales;
lands en Alemania, etctera) o las ciudades. O todos a la vez. En cualquier caso esta tras-
lacin poltico-jurdica supone una importante innovacin legal. Es la concepcin so-
beranista del droit administratif que necesariamente se quebranta. El nuevo Derecho p-
blico que se precisa deber tomar elementos no slo propios del self-government, del
federalismo cooperativo y de la democracia participativa, sino tambin del Derecho pri-
vado, por ejemplo en lo que se refiere a la contractualizacin de las relaciones interins-
titucionales o a la cooperacin pblico-privada en el marco del planeamiento estrat-
gico. La flexibilidad que hoy demanda el urbanismo operacional tiende a romper las
rigideces que muchas veces tiene el ordenamiento jurdico administrativo.
4. CIUDAD Y CIUDADANA: UNA CONQUISTA PERMANENTE
Si la mujer no nace sino que se hace, como deca Simone de Beauvoir, al ciudadano
le sucede algo parecido. Obviamente muchos nacen ciudadanos, pero otros, no. Y entre
los que nacen tericamente ciudadanos luego, o de inmediato, la vida, su ubicacin en el
territorio o en la organizacin social, su entorno familiar, su acceso a la educacin y a
la cultura, su insercin en las relaciones polticas y en la actividad econmica, les pue-
den llevar a una capititis diminutio de facto o incluso a no poder ejercer quizs nunca
en tanto que ciudadanos. El cincuenta por ciento de los habitantes de la mayora de ciu-
dades norteamericanas que nunca votan, ejercen de ciudadanos? Algunas razones, ob-
jetivas, habr que expliquen un comportamiento tan masivo y aparentemente tan an-
malo o contrario a sus intereses. Por no hablar de los sin papeles, a los que el Estado y
la ciudad actuales les niegan formalmente la ciudadana para concederles nicamente
el derecho a ser sobreexplotados. Sus hijos nacern ya como no ciudadanos o con de-
rechos reducidos.
3
F. Ascher: La Rpublique contra la ville. Essai su lavenir de la France urbaine, LAube, 1998.
La ciudadana es una conquista cotidiana. Las dinmicas segregadoras, excluyen-
tes, existen y se renuevan permanentemente. La vida social urbana nos exige conquis-
tar constantemente nuevos derechos, o hacer reales los derechos que poseemos formal-
mente. El ciudadano lo es en tanto que ejerce de ciudadano, en tanto que es un ciudadano
activo, partcipe de la conflictividad urbana. No se trata de atribuir con un criterio eli-
tista el estatuto de ciudadano a los militantes de los movimientos sociales, sino de en-
fatizar que un desarrollo pleno de la ciudadana se adquiere por medio de una predis-
posicin para la accin, la voluntad de ejercer las libertades urbanas, de asumir la
dignidad de considerarse igual a los otros. Los hombres y las mujeres habitantes de las
ciudades poseen una vocacin de ciudadana.
5. LA CIUDAD ES UNA AVENTURA DE LIBERTAD
4
Una aventura y una conquista de la humanidad, nunca plena del todo, nunca de-
finitiva. El mito de la ciudad es prometeico, la conquista del fuego, de la independen-
cia respecto a la naturaleza. La ciudad es el desafo a los dioses, la torre de Babel, la mez-
cla de lenguas y culturas, de oficios y de ideas. La Babilonia, la gran prostituta de las
Escrituras, la ira de los dioses, de los poderosos y de sus servidores, frente al escndalo
de los que pretenden construir un espacio de libertad y de igualdad. La ciudad es el na-
cimiento de la historia, el olvido del olvido, el espacio que contiene el tiempo. Con la
ciudad nace la historia, la historia como hazaa de la libertad. Una libertad que hay que
conquistar frente a unos dioses y a una naturaleza que no se resignan, que acechan siem-
pre con fundamentalismos excluyentes y con cataclismos destructores. Una ciudad que
se conquista colectiva e individualmente frente a los que se apropian privadamente de
la ciudad, o de sus partes principales.
6. LAS LIBERTADES URBANAS
Las libertades urbanas son muchas veces ms tericas que reales y sus beneficia-
rios pueden ser los primeros en reducirlas o aniquilarlas para muchos de sus conciuda-
danos. El mito de la ciudad es el del progreso basado en el intercambio, pero las ciu-
dades tambin son sede del poder y de la dominacin. La ciudad es un territorio
protegido y protector que, formalmente, hace iguales a sus ciudadanos, pero las reali-
dades fsicas y sociales expresan a su vez la exclusin y el desamparo de unos frente a
los privilegios y al pleno disfrute de las libertades urbanas de otros. En todos los tiem-
pos han existido ilotas, colectivos aparcados en los suburbios, sin papeles. Incluso nor-
4
A. Antolini e Y. H. Bonello: Les villes du decir, Pars: Galile, 1994.
mas formales o factuales que excluan a sectores de la poblacin de avenidas, de barrios
residenciales, de equipamientos de prestigio.
5
En todos los tiempos la ciudad como aven-
tura de la libertad ha hecho del espacio urbano un lugar de conquista de derechos.
7. LA CIUDAD Y LA IDEA DE CIUDAD
La ciudad es y no por tpico es banal o falso la realizacin humana ms com-
pleja, la produccin cultural ms significante que hemos recibido de la historia. Si lo que
nos distingue del resto de los seres vivos es la capacidad de tener proyecto, la ciudad es
la prueba ms evidente de esta facultad humana. La ciudad nace del pensamiento, de la
capacidad de imaginar un hbitat, no slo una construccin para cobijarse, no slo un
templo o una fortaleza como manifestacin del poder. Hacer la ciudad es ordenar un es-
pacio de relacin, es construir lugares significantes de la vida en comn. La ciudad es pen-
sar el futuro y luego actuar para realizarlo. Las ciudades son las ideas sobre las ciudades.
Ysi an ahora una gran parte de la poblacin del mundo vive en hbitats autoconstruidos,
en los mrgenes, en los intersticios, en la reas abandonadas de las ciudades pensadas, esta
ciudad sin nombre de ciudad, que no aparece en los planos ni en los planes, responde tam-
bin a una idea de ciudad por parte de sus autoconstructores. Una ciudad en proceso, frus-
trado muchas veces, pero es tambin una prueba de que la conquista de la ciudad es al
mismo tiempo nostalgia de futuro, una conquista humana a medio hacer.
6
8. LA CIUDAD COMO LUGAR DE LA HISTORIA
7
La ciudad es pasado apropiado por el presente y es la utopa como proyecto ac-
tual. Y es el espacio hecho tiempo. As como no hay comunidad sin memoria, tampoco
5
En el Buenos Aires de principios de siglo, cuenta Sebrelli (1974), no se permita pasear por las avenidas
principales sin saco (chaqueta). En el Nueva York de la poca las personas de color no podan bajar ms all de
la calle 60 excepto por motivos de trabajo. En general las calles ricas de las ciudades europeas excluan sin
cartel de reservado el derecho de admisin: los sectores populares ya saban que ciertos barrios no eran su-
yos, del mismo modo que ahora centros comerciales o locales de ocio prohben la entrada por el aspecto.
En Espaa la extrema derecha ha intentado definir zonas nacionales para dejar fuera a gente de color
e inmigrados en general, pero tambin a gays, vagabundos, etctera, y an es peor, pues forma parte del racismo
y la xenofobia de cada da, la exclusin a la hora de alquilar vivienda, de entrar en un bar o en una discoteca,
etctera. Llevar la exclusin en la cara, en la ropa, en el acento, en el nombre, cuando se debe notificar el lugar
de residencia, es quizs la ms injusta y la ms difcil de superar de todas las formas de marginacin social.
6
Los planos oficiales de las ciudades con demasiada frecuencia slo indican el nombre de la zona que
grfica o simplemente excluye el rea si es perifrica. Por ejemplo, se sealan los morros de Ro de Janeiro sin
indicar las favelas, o en Buenos Aires se identifican con nombres administrativos, como suelo no ocupado, zo-
nas con villas miseria.
7
D. Harvey: Urbanismo y desigualdad social, Madrid: Siglo XXI, 1977.
hay ciudad sin proyecto de futuro. Sin memoria y sin futuro, la ciudad es un fantasma
y una decadencia. La vida de la ciudad se manifiesta por medio del cambio, de la dife-
rencia y del conflicto. La ciudad nace para unir a hombres y mujeres y para proteger-
los, en una comunidad que se legitima negando aparentemente las diferencias. Pero, al
mismo tiempo, la ciudad une sobre la base del intercambio, de bienes y de servicios, de
protectores y de subordinados, de ideas y de sentimientos. El intercambio slo es posi-
ble si hay heterogeneidad, pero las diferencias expresan y pueden multiplicar las desi-
gualdades. Y estas generan conflictos, para mantener privilegios o para reducirlos,
para extender los mismos derechos a todos o para aumentar la riqueza, el poder o la
distincin de las lites urbanas. El conflicto social es inherente a la ciudad precisamente
porque los proyectos humanos son contradictorios, responden a demandas y valores di-
versos, a necesidades e intereses opuestos. No hay urbanismo sin conflicto, no hay ciu-
dad sin vocacin de cambio. La justicia urbana es el horizonte siempre presente en la
vida de las ciudades.
El urbanismo no puede terminar la ciudad, aplicarle la receta del fin de la histo-
ria. Es ms importante lo que suscita que lo que hace, el proceso que el modelo. Y este
proceso es social y cultural, enmarcado en formas heredadas y constructoras de nuevas
formas, relaciones y significados.
9. LA CIUDAD ES COMERCIO, ES INTERCAMBIO
La ciudad vive cada da del intercambio, es la plaza, es el mercado. Intercambio de
bienes y de servicios, de ideas y de informaciones. El intercambio supone paz y reglas,
convivencia y pautas informales que regulen la vida colectiva. La ciudad es comercio y
cultura, comercio de las ideas y cultura de la produccin de bienes y servicios para los
otros. Comercio y ciudad son tan indisolubles como campo y naturaleza. La ciudad existe
como encuentro de flujos.
Los egipcios representaban la ciudad mediante un eje de coordenadas; su cruce era
la ciudad. Este encuentro de flujos se completaba con una circunferencia, la ciudad como
lugar, como comunidad cotidiana, concentracin de poblacin heterognea, abierta al
intercambio. Pero tambin como lugar del poder, del templo y del palacio, de las ins-
tituciones y de la dominacin. Y de la revolucin cuando esta se hace insoportable. Pero
mientras tanto la ciudad debe funcionar como lugar regulador de un intercambio de
vocacin universal. Lo cual supone ms orden que caos. Otra paradoja: la ciudad como
lugar del cambio es lugar de rupturas de marcos institucionales, legales, materiales, cul-
turales. Ciudad de la excepcin necesaria. Pero la ciudad de la regla es la ciudad del
orden y del derecho, de la cohesin y de la tolerancia. La regla democrtica es orden
como esperanza de justicia urbana, es decir, como proceso de conquista de derechos ciu-
dadanos.
10. LA CIUDAD Y EL SENTIDO. TICA Y ESTTICA URBANAS
La ciudad ser tanto ms incluyente cuanto ms significante. La ciudad lacnica,
sin atributos, sin monumentalidad, sin lugares de representacin de la sociedad a s
misma, es decir, sin espacios de expresin popular colectiva, tiende a la anomia y favo-
rece la exclusin. La ciudad se hace con ejes de continuidad que proporcionen pers-
pectivas unificadoras, con elementos monumentales polismicos, con rupturas que mar-
quen territorios y diferencias y con centralidades distribuidas en el territorio que
iluminen cada zona de la ciudad, sin que por ello anulen del todo reas de oscuridad y
de refugio. La ciudad sin esttica no es tica; el urbanismo es algo ms que una suma de
recetas funcionales; la arquitectura urbana es un plus a la construccin. El plus es el sen-
tido, el simbolismo, el placer, la emocin, lo que suscita una reaccin sensual. La ciu-
dad del deseo es la ciudad que se hace deseable y que estimula nuestros sentidos.
Ser ciudadano es sentirse integrado fsica y simblicamente en la ciudad como ente
material y como sistema relacional, no slo en lo funcional y en lo econmico, ni slo
legalmente. Se es ciudadano si los otros te ven y te reconocen como ciudadano. La mar-
ginacin fsica, el hbitat no cualificado, la ausencia de monumentalidad iluminante, la
no atraccin para los otros genera situaciones de capititis diminutio urbana.
11. LA CIUDAD COMO ESPACIO PBLICO
8
Por todo lo que antecede es lgico deducir que en las lneas que recorrer este texto
est la reivindicacin de la ciudad como espacio pblico. Negamos la consideracin del
espacio pblico como un suelo con un uso especializado, no se sabe si verde o gris, si es
para circular o para estar, para vender o para comprar, cualificado nicamente por ser
de dominio pblico aunque sea a la vez un espacio residual o vaco. Es la ciudad en su
conjunto la que merece la consideracin de espacio pblico. La responsabilidad prin-
cipal del urbanismo es producir espacio pblico, espacio funcional polivalente que re-
lacione todo con todo, que ordene las relaciones entre los elementos construidos y las
mltiples formas de movilidad y de permanencia de las personas. Espacio pblico cua-
lificado culturalmente para proporcionar continuidades y referencias, hitos urbanos y
entornos protectores, cuya fuerza significante trascienda sus funciones aparentes. El es-
pacio pblico concebido tambin como instrumento de redistribucin social, de cohe-
sin comunitaria, de autoestima colectiva. Y asumir tambin que el espacio pblico es
espacio poltico, de formacin y expresin de voluntades colectivas, el espacio de la re-
presentacin, pero tambin del conflicto. Mientras haya espacio pblico hay esperanza
de revolucin.
8
J. Borja y Z. Mux: Espacio pblico: ciudad y ciudadana, Barcelona: Electa, 2003.
12. URBANIZACIN NO ES CIUDAD
9
Sin embargo, en este siglo en que la ciudad lo es todo, un siglo XXI que se nos pre-
senta con dos tercios, o tres cuartos, de la poblacin habitante en regiones urbanas o
urbanizadas, y que en Europa ha alcanzado un nivel de generalidad que nos permite ha-
blar de Europa-ciudad, en este siglo urbano, la ciudad parece tender a disolverse. Ur-
banizacin no es ciudad, otro de los hilos conductores de este texto. Crece la poblacin
suburbana. En las regiones europeas el suelo urbanizado se multiplica por dos en vein-
ticinco aos sin que haya aumentado la poblacin. La ciudad emergente es difusa, de
bajas densidades y altas segregaciones, territorialmente despilfarradora, poco sosteni-
ble, social y culturalmente dominada por tendencias perversas de guetizacin y duali-
zacin o exclusin. El territorio no se organiza en redes sustentadas por centralidades
urbanas potentes e integradoras, sino que se fragmenta por funciones especializadas y
por jerarquas sociales. Los nuevos monumentos del consumo, el desarrollo urbano pro-
movido por el libre mercado dominante de poderes locales divididos y dbiles, los
comportamientos sociales proteccionistas guiados por los miedos al otro y por el afn
de ser alguien, la privatizacin de lo que debiera ser espacio pblico, todo ello lleva
a la negacin de la ciudad. El libre mercado todopoderoso no tiene capacidad integra-
dora de la ciudadana, al contrario, fractura los tejidos urbanos y sociales, es destruc-
tor de ciudad.
13. LA VIDA DE LAS CIUDADES
La ciudad, a pesar de todo, permanece y renace. En cada etapa histrica se ha de-
cretado la muerte de la ciudad, cada cambio tecnoeconmico o sociopoltico en algu-
nos momentos ha parecido conllevar la desaparicin de la ciudad como concentracin
densa y diversa, polivalente y significante, dotada de capacidad de autogobierno y de
integracin sociocultural. Y siempre esta ciudad ha reaccionado, se ha transformado,
pero ha continuado siendo ciudad. Existen dinmicas objetivas que refuerzan a la ciu-
dad, exigencias de centralidad y de calidad de vida, economas de aglomeracin y de con-
sumo colectivo, requisitos de gobernabilidad y oportunidades de refugio. La crtica a la
urbanizacin no ciudadana es mltiple y polidrica como la ciudad, y arrasa consigo
ganga con mineral rico, valores universales con intereses insolidarios. Los movimientos
urbanos, vecinales o cvicos, pueden contener lo mejor y lo peor de las gentes. En unos
casos plantean conflictos de justicia social urbana, pero en otros expresan intereses ex-
cluyentes e insolidarios a veces xenfobos o racistas. La crtica urbanstica puede
estar tanto al servicio de valores passeistas, en el sentido estricto de reaccionarios, o de
9
J. Borja y M. Castells: Local y global, Taurus, 1997.
bsqueda de nichos de mercado interesante como algunas operaciones del llamado
new urbanism, no por ello falto de inters. Pero tambin puede expresar el progreso
de la mejor tradicin urbanstica, que vincula la vanguardia con la memoria, la fun-
cionalidad con la justicia social, el proyecto con los entornos. La reaccin poltica des-
centralizadora, de autogobierno, de radicalizacin de la subsidiaridad a favor de los en-
tes locales, no est exenta de ambigedades tampoco, puede expresar reacciones
proteccionistas, defensoras de privilegios o de encerrarse en pequeos mundos temero-
sos de insertarse en procesos globales, aunque nos parece ante todo una exigencia de go-
biernos de proximidad, de democracia deliberativa y participativa, de identidades y de
pertenencias frente a procesos globalizadores annimos e inasibles, frente a la frigidez
del mercado y de la democracia electoral.
14. EL AUTOGOBIERNO CIUDADANO COMO CUESTIN ACTUAL
No es posible desvincular la reivindicacin de ciudad del reforzamiento y la in-
novacin de la gobernabilidad local, subestatal, de proximidad. La globalizacin, es
decir, la dialctica entre los procesos globales y locales, que se contraponen y se re-
fuerzan mutuamente, es hoy no slo admitida en teora, sino fcilmente observable.
Aunque a veces se utilicen frmulas antiguas, la reivindicacin de los mbitos regio-
nales o comarcales, la revalorizacin del municipalismo, el resurgimiento de naciona-
lidades integradas en Estados-nacin decimonnicos, son fenmenos profundamente
modernizadores y que arrastran enormes ambigedades, como ocurri en el siglo XIX
en los movimientos crticos con la revolucin industrial. La exaltacin de un pasado
idealizado y de una identidad esencialista, el mantenimiento o restauracin de insti-
tuciones arcaicas excluyentes y economas poco productivas, el encerramiento sobre m-
bitos reducidos y defensivos que no se plantean posicionarse en el mundo exterior que
se percibe nicamente como peligro, la percepcin del otro como una amenaza. Pero
hay otra cara de esta moneda: la gestin poltica de proximidad, las polticas pblicas
integradas, la innovacin poltica participativa, la reinvencin de estructuras territo-
riales significativas que posicionen en el mundo actual, la reconstruccin de identida-
des colectivas que nos hagan existir en la globalizacin homogeneizadora y generen co-
hesin social. Hoy, la innovacin poltica es posible y necesaria en los mbitos globales
y en los locales o regionales, especialmente en las ciudades y en las regiones entendi-
das como sistemas de ciudades fuertemente articuladas. El territorio hoy no es slo un
dato, es tambin el resultado de una estrategia, una construccin voluntaria. Y la ciudad
actual o existe como proyecto poltico innovador, competitiva en lo global e integra-
dora en lo local, o decae irremisiblemente vctima de sus contradicciones y de su pro-
gresiva marginacin.
15. LA CIUDAD Y SU CONQUISTA
Y volvemos al principio, la ciudad conquista si es conquistada. La ciudad como
aventura inicitica a la que todos tenemos derecho. Y es el ejercicio de este derecho por
parte de los ciudadanos establecidos y de los allegados de otros horizontes lo que hace
a la ciudad viva en el presente, capaz de reconstruir pasados integradores y de propo-
ner proyectos de futuro movilizadores. Hoy, sin embargo, se percibe la ciudad como lu-
gar de crisis permanente, de acumulacin de problemas sociales, de exclusin y de vio-
lencia. El lugar del miedo que privatiza en vez de socializar el terico espacio pblico.
De lmites difusos y crecimientos confusos, en el que se superponen o se solapan insti-
tuciones diversas que configuran junglas administrativas incomprensibles para los ciu-
dadanos. Para muchos, y en especial para los jvenes, la ciudad representa muchas ve-
ces no tanto una aventura colectiva conquistadora como un territorio laberntico
multiplicador de futuros inciertos para el individuo. A lo largo de este texto pretende-
mos argumentar que no nos encontramos ante la crisis de la ciudad. Un desafo no ex-
clusivo de las instituciones o de los planificadores, de los polticos o de los urbanistas,
de los movimientos sociales organizados o de los agentes econmicos. Es un desafo in-
telectual que a todos nos concierne. Es una exigencia y una oportunidad para todos aque-
llos que entienden que la ciudadana se asume mediante la conquista de la ciudad, una
aventura inicitica que supone a la vez integracin y transgresin. La ciudad conquis-
tada por cada uno de nosotros es, a la vez, la integracin en la ciudad existente y la trans-
gresin para construir la ciudad futura, la conquista de nuevos derechos y la construc-
cin de un territorio-ciudad de ciudades articuladas.
16. LOS DERECHOS CIUDADANOS
El aire de la ciudad nos hace libres es una expresin deseo, que tiene races muy
reales en la historia, que ve en la ciudad un mbito de posibilidades, pero que no co-
rresponde a las realidades concretas que viven una parte muy importante de sus habi-
tantes. Siempre ha sido as, pero siempre diferente. En cada poca la ciudad ha sido un
lugar de conquista de libertades y derechos, en cada poca tambin han sido distintos
el lugar, los actores y los conflictos. La ciudad se transforma, su morfologa, sus activi-
dades, su poblacin, sus comportamientos y sus demandas. Cada poca debe definir su
horizonte de derechos deseables, el nivel histrico de civilizacin. La ciudad es la gente,
pero no toda la gente posee el estado de ciudadana, el estatuto de derechos y deberes
que nos hacen ciudadanos iguales, por lo menos formalmente. Atribuir la condicin de
ciudadano a todos los habitantes de la ciudad es el derecho ms elemental que debe con-
quistarse. Es preciso hoy redefinir los derechos ciudadanos. No son suficientes los de-
rechos a elegir y ser elegido en el gobierno local, ni el derecho a la vivienda o a la edu-
cacin. Se precisan derechos ms complejos: a una participacin poltica mltiple, al ac-
ceso universal a las tecnologas informticas, al salario ciudadano, a la formacin con-
tinuada. El derecho a la ciudad, que adems de vivienda incluye entorno significante,
accesibilidad y visibilidad, elementos de centralidad y monumentalidad, equipamientos
y entornos cualificados.
La ciudad nos hace libres si podemos acceder a las tericas libertades urbanas. Para
lo cual deben cumplirse condiciones mnimas de organizacin fsica e institucional. Las
alamedas por donde transitarn hombres y mujeres libres e iguales que anunciaba Sal-
vador Allende en su ltimo mensaje son una metfora, pero tambin una realidad fsica.
Es deber de los responsables polticos, de los lderes sociales, de los planificadores y di-
seadores urbanos, garantizar la centralidad, accesibilidad y cualidad de los espacios p-
blicos, de los ejes y plazas con ms valor simblico, para que sean lugar de expresin
de la ciudadana frente a las instituciones de poder. La ciudad es el lugar del cambio his-
trico, de su materializacin, el lugar de la manifestacin con o contra el poder, de con-
quista de derechos. Todas las revoluciones democrticas se vinculan a la conquista del
espacio pblico por parte de las mayoras populares.
Presentacin
Enrique Rodrguez:
Buenos das. Con esta ponencia queremos continuar un trabajo que se inici el ao
pasado en este seminario: el de atribuir un toque si me permiten la expresin eu-
ropeo e internacional a aquellos asistentes presentes aqu hoy y que lo estuvieron en el
seminario del ao pasado, los cuales recordarn que hubo representantes de distintas
redes de ciudades y tambin de algunos municipios europeos.
Este ao hemos acordado abordar dentro de este seminario un tema europeo si-
guiendo la lnea marcada el ao pasado. La primera ponencia del da de hoy se titula
Regiones y ciudades en la perspectiva de la ampliacin de la Unin Europea y para
hablar de ello est con nosotros en lugar del director general, Daro Daz, que no ha
podido asistir por problemas de agenda Gonzalo Riesgo Fernndez, un compaero
de la Direccin General de Relaciones Exteriores y Asuntos Europeos del Principado de
Asturias. Es muy grato para m presentar a Gonzalo porque, entre otras cosas, fuimos
compaeros de promocin durante los estudios de la Licenciatura de Derecho, y aos
despus nos volvemos a encontrar.
Desde que concluy su Licenciatura en Derecho, Gonzalo Riesgo ha tenido un de-
sarrollo profesional muy ligado a los asuntos europeos. Inici su andadura en el ao
1991 como asesor jurdico del Centro Europeo de Informacin Empresarial del antiguo
Instituto de Fomento Regional (IFR); desde el ao 1993 hasta 1998 continu desempe-
ando estas tareas para toda la organizacin, asumiendo tambin desde 1996 la Secre-
tara Letrada del Centro Europeo de Empresas e Innovacin del Principado de Asturias.
Desde 1998 presta servicios como asesor jurdico en la Direccin General de Relacio-
nes Exteriores y Asuntos Europeos de la Administracin del Principado de Asturias.
Regiones y ciudades en la perspectiva
de la ampliacin de la Unin Europea
Interviene: Gonzalo Riesgo Fernndez
Asesor jurdico de la Direccin General de Relaciones Exteriores y Asuntos Europeos
del Principado de Asturias
Presenta: Enrique Rodrguez Martn
Responsable del Departamento de Iniciativas Internacionales del Ayuntamiento de Gijn
En relacin con la ponencia de hoy, me gustara recordar que todos sois conscien-
tes de que en menos de cuarenta y ocho horas la Unin Europea ya no va a tener 15 Es-
tados miembros, sino 25. Esto supone un mayor nmero de regiones implicadas en la
Unin Europea y, cmo no, tambin un mayor nmero de ciudades. Ciudades y regio-
nes contribuyen a la construccin europea. Adems, todos habris odo hablar en los
medios de comunicacin sobre la negociacin del periodo de programacin 2007-2013
que est teniendo lugar en estos momentos y las repercusiones que va a tener para re-
giones y ciudades, y tambin de la prdida por el Principado de Asturias del objetivo uno,
de cmo va a ser constituido ese objetivo uno, etctera. Estos temas son de candente ac-
tualidad y con una repercusin importante para las regiones europeas.
Tambin hay que tener en cuenta otros datos relativos al asociacionismo regional
europeo. Segn me comentaba ayer Gonzalo, en su ponencia va a tratar este asunto:
cmo la Unin Europea va a dialogar con entes regionales y con asociaciones regiona-
les. Todos estos aspectos hacen que sea necesario abordar y tratar las perspectiva de am-
pliacin en la Unin Europea en un sentido muy amplio, y esto es lo que Gonzalo va a
desarrollar a continuacin. Muchas gracias por estar aqu.
Ponencia
Gonzalo Riesgo:
Gracias, Enrique. Para m es un placer estar hoy aqu con todos ustedes.
Me han encomendado hablarles en un tiempo muy reducido acerca de la ampliacin
de la Unin Europea y reconozco que he tenido que darle algunas vueltas para tratar de
buscar un mbito en el que pudiese centrar algunas reflexiones de inters real, palpable
desde su punto de vista, porque evidentemente podemos abordar el anlisis de la amplia-
cin desde muy diversas perspectivas: econmica, social, poltica, etctera. He elegido una
que entiendo tiene una trascendencia mucho mayor que la que a primera vista pudiera pa-
recer y que est ntimamente ligada con todas ellas. En la medida de lo posible intentar
transmitrsela y, si me lo permiten, ser tambin algo provocador, a fin de suscitar el debate.
Vamos a hablar de las regiones y de las ciudades en la perspectiva de la ampliacin.
La situacin a la que nos enfrentamos es ciertamente compleja. Imaginmonos una Unin
Europea con una nueva arquitectura institucional: veremos cmo queda el proyecto de
Tratado o, si lo prefieren, el proyecto de Constitucin, pero vamos a plantearnos cul
es el escenario del que tendremos que extraer las conclusiones.
Por un lado la Unin Europea, con una arquitectura institucional determinada, con
un mtodo caracterstico desde el punto de vista de la toma de decisiones, diferente a
las tradiciones de los ordenamientos jurdicos de los Estados miembros. Es un mtodo
particular y quizs lo ms trascendente del mismo sea el equilibrio que se trata de man-
Regiones y ciudades en la perspectiva de la ampliacin de la Unin Europea
tener entre los distintos poderes o, si lo prefieren, entre las distintas instituciones co-
munitarias.
Por otro lado, 25 Estados miembros. En un horizonte de dos o tres aos ms ha-
blaremos de 27 Estados miembros, con Rumania y Bulgaria, todos ellos con intereses
legtimos y propios que, lgicamente, van a defender. Para aproximarse a la Unin Eu-
ropea, independientemente del idealismo que queramos ponerle a esa realidad que es
bueno, no cabe duda de que tambin hemos de constatar la realidad de la lucha por
intereses nacionales de los distintos Estados miembros. No les voy a hablar de que en
los Consejos se levantan los cuchillos, pero en asuntos trascendentes hay intereses na-
cionales divergentes y eso debe que casarse de alguna manera. Por tanto, tenemos una
Unin Europea, 25 Estados y aproximadamente doscientas cincuenta regiones y cien mil
municipios. Regiones y municipios muy heterogneos, con niveles competenciales muy
diversos y dispares.
Todo esto constituye un extraordinario y complejo entramado en la perspectiva de la
inminente ampliacin, que es la quinta y la ms numerosa en Estados y poblacin. Desde
la creacin de la CECA en 1951 y de las Comunidades Europeas en el ao 1957, con seis
Estados fundadores, ha habido una serie de sucesivas ampliaciones hasta llegar al momento
actual. Un eminente profesor comentaba hace unos das en Oviedo que vea que lo que
produca esta nueva ampliacin era que, casi por primera vez, la Europa poltica vena a
coincidir con la Europa fsica. Me pareci que la imagen era ciertamente interesante.
Ante este escenario, difcilmente un Estado, una regin o un municipio como Gi-
jn, podr defender de forma aislada sus planteamientos con eficacia y mucho menos
influir en la preparacin de las polticas comunitarias.
Qu se impone, pues, a nivel europeo y tambin, evidentemente, a nivel in-
terno? Se impone el establecimiento de nuevos mecanismos reforzados de dilogo o,
si lo prefieren, mecanismos de consulta y cooperacin. Al igual que en el mbito interno
han de desarrollarse mecanismos de cooperacin entre Estado, regiones y municipios,
tambin han de desarrollarse estos mecanismos en el mbito externo, lo que va a requerir
un esfuerzo en la tarea de dilogo, de bsqueda de consenso, de cooperacin con otros
actores. Este esfuerzo para establecer nuevos mecanismos de dilogo se plantea, sobre
todo, en aquellos mbitos en los que hay un fuerte impacto territorial, como bien po-
dra ser la poltica de cohesin o la poltica medioambiental.
No debo proseguir, llegados a este punto, sin constatar que los actores principales
en el seno de la Unin Europea son los Estados, por lo que los mecanismos de partici-
pacin internos dentro del Estado espaol requeriran un anlisis especfico que la-
mentablemente no tengo tiempo de abordar hoy aqu. Tengamos siempre presente que
hablar de Comunidades Europeas es hablar de una organizacin internacional en la que los
interlocutores, los titulares de la competencia de poltica exterior, son los Estados. Por
tanto, en el plano interno habr que hacer un especial esfuerzo por canalizar nuestra par-
ticipacin directamente a travs de los mecanismos creados en el seno del Estado, tanto
en la fase de formacin de la voluntad del Estado como en la fase de ejecucin de las
polticas comunitarias. La configuracin del Estado de las autonomas ya es una reali-
dad plena, en la medida en que casi la totalidad de las comunidades autnomas han al-
canzado prcticamente sus techos competenciales. Sorprende, sin embargo, ver ese ni-
vel de desarrollo autonmico por contraposicin al escaso desarrollo que han tenido
hasta la fecha los mecanismos de coordinacin, tanto entre el Estado y las comunida-
des autnomas, como de las comunidades autnomas entre s y dentro de estas con los
municipios.
En el mbito comunitario, la participacin externa de las autoridades locales y re-
gionales se instrumenta a travs del Comit de las Regiones, un comit consultivo que
es un rgano de la Unin Europea, no una institucin comunitaria, lo cual tiene una tras-
cendencia enorme desde el punto de vista de su papel en la arquitectura institucional y
en el proceso de toma de decisiones. Est compuesto por representantes de entidades lo-
cales y regionales, y se instituy en su da por el Tratado de la Unin Europea, el Tra-
tado de Maastricht, adoptado en febrero de 1992 y que entr en vigor en noviembre de
1993. Ese fue un punto de inflexin trascendente desde la perspectiva del hecho regio-
nal y local, ya que se dio carta de naturaleza a las autoridades regionales y locales ante
las instituciones comunitarias.
Con total seguridad, esta solucin mixta de regiones y municipios no satisfaga ple-
namente a ninguno de ellos. Estamos hablando de una composicin heterognea: re-
giones de muy diverso peso, unas con poderes legislativos y otras nicamente con po-
deres de tipo administrativo, junto con municipios tambin de muy diversa naturaleza.
Del total de miembros actuales (estamos hablando de 222 miembros a fecha de hoy, aun-
que esto cambiar en breve) a Espaa le corresponden 21 miembros: 17 correspondientes
a las comunidades autnomas y cuyo miembro titular es normalmente el presidente de
la comunidad autnoma, y cuatro correspondientes a los municipios espaoles, que, con-
forme a un sistema interno establecido, son propuestos por la FEMP. De hecho, la al-
caldesa de Gijn es miembro titular en el Comit de las Regiones, por lo que nuestra
autoridad regional y nuestra autoridad local son actores directos en ese rgano con-
sultivo. Los miembros no estn vinculados por un mandato imperativo y, en teora, ejer-
cen sus funciones con absoluta independencia en inters general de la comunidad. Es as
como lo refleja el tratado. Los intereses legtimos de las regiones y municipios que re-
presentan se vern necesariamente involucrados en el proceso de toma de posicin que
realiza el Comit de las Regiones.
Estamos hablando de un rgano consultivo cuya funcin es bsicamente asistir a
la comisin, al consejo y al Parlamento en su proceso de toma de decisiones, mediante la
adopcin de dictmenes no vinculantes en una serie de mbitos importantes (poltica eco-
nmica y de cohesin, medio ambiente, formacin profesional, etctera), si bien el ca-
rcter meramente consultivo de este rgano merece una reflexin. Cuando la Comisin
Europea, en ejercicio de su monopolio de iniciativa legislativa, plantea al Consejo y al
Parlamento la adopcin de una decisin, paralelamente se consulta al Comit de las Re-
giones sobre su opinin. El dictamen que adopte el Comit de las Regiones (asamblea
que funciona al estilo de un Parlamento, con una mesa como rgano de gobierno, y unas
comisiones que preparan los asuntos que se llevan al pleno, donde se adoptan los dic-
tmenes) no va a vincular a la Comisin Europea, si bien, en tanto en cuanto el rgano
se inserta en el entramado comunitario y se establecen una serie de materias de obligada
consulta, las instituciones estn necesariamente obligadas a plantear esa consulta (pre-
ceptiva) al Comit de las Regiones y a escuchar su opinin, con el alcance que esto plan-
tea. Al mismo tiempo, tambin existe la posibilidad de adoptar dictmenes a iniciativa
del propio Comit de las Regiones en aquellos mbitos que entiendan puedan ser de in-
ters para las regiones y municipios que forman parte integrante del mismo.
La composicin del Comit de las Regiones no va a tener una variacin significa-
tiva desde el punto de vista de las delegaciones nacionales. En la actualidad estamos ha-
blando de un umbral de 222 miembros (ya en el Tratado de Niza se haba previsto un
umbral mximo de 350 miembros en el Comit de las Regiones), por lo que con oca-
sin de las sucesivas ampliaciones, la que es ya inminente y la posterior de Rumania y
Bulgaria, se permite incrementar los representantes locales y regionales sin tener que mi-
norar la representacin de los otros Estados miembros. Esa es una solucin imposible
de alcanzar en otras instituciones comunitarias mucho ms trascendentes, caso del Par-
lamento Europeo.
Desde su creacin, el Comit de las Regiones ha venido planteando sistemtica-
mente el deseo de estar en un plano institucional, de perder esa naturaleza de rgano
consultivo y ser considerado a todos los efectos institucin comunitaria con todos los pri-
vilegios que ello conllevara en el proceso de toma de decisiones comunitario. En los su-
cesivos tratados que ha habido despus del Tratado de la Unin Europea, como el de
Amsterdam, el Tratado de Niza y en el proyecto de tratado por el que se instituye una
Constitucin para Europa, no est previsto que el estatus de este rgano poltico vare
y transmute en institucin comunitaria.
La importancia del Comit de las Regiones es significativa, independientemente de
su mbito de actuacin y de la emisin de dictmenes consultivos no vinculantes, en tanto
en cuanto es un cauce que se nos da a las regiones y a los municipios para transmitir
nuestros planteamientos. No debemos minusvalorar su papel, ni su alcance, que va a de-
pender en gran medida de la actividad que desplieguen las regiones y municipios pre-
sentes en el mismo.
Este rgano no agota las posibilidades de trabajo conjunto con las instituciones co-
munitarias. De hecho, se estn instrumentando nuevas lneas de trabajo (conjunto), adi-
cionales y complementarias a las ya existentes.
En el mbito interno no debemos olvidar esa va primordial que es el Estado, por-
que al final, cuando el Estado (compuesto) est presente en el seno de las instituciones
comunitarias tiene que transmitir una sola voz, una sola opinin.
La Comisin Europea no lo sabe todo, es una Administracin con un mbito te-
rritorial distinto al nuestro, pero que, para ejercer esa capacidad de iniciativa legislativa,
tiene que nutrirse de informacin. No tiene funcionarios expertos en todos los mbitos,
con lo cual se nutre de informacin a travs de distintos procedimientos de consulta, al-
gunos de ellos ya establecidos, como los grupos de expertos provenientes de las distin-
tas Administraciones nacionales o procedimientos de consulta generales o sectoriales,
cuyo objetivo bsico es proporcionar la posibilidad de transmitir los distintos plantea-
mientos de los diversos actores afectados. No cabe duda de que las entidades locales y
regionales deberan tomar parte activa en esos mecanismos de consulta. Para ello es im-
prescindible la agrupacin de intereses, el asociacionismo regional y municipal, el tra-
bajo en redes, el intercambio de experiencias y buenas prcticas, o desarrollar en clave
regional y local una estrategia de internacionalizacin a la luz de nuestras competencias
y de nuestros intereses. El papel principal que estn llamadas a jugar las distintas aso-
ciaciones (podemos hablar bien de asociaciones ad hoc para un tema concreto o bien
de mbito multisectorial) es que estas estn en condiciones de adoptar posiciones co-
munes y transmitrselas a las instituciones comunitarias.
Se trata, tal y como seal la Comisin Europea, de entablar un dilogo ms sistemtico
con las asociaciones europeas y nacionales de las colectividades regionales y locales. Es evi-
dente que lo que no puede establecer la Comisin es un dilogo persona a persona con re-
giones y municipios. Esto pugna con las ms elementales normas del sentido comn. Pero
s est en condiciones de entablar una discusin, una consulta mucho ms amplia con las
regiones y los municipios. Cmo? En primer lugar, a travs del Comit de las Regiones, y,
en segundo lugar, utilizando al Comit para que identifique cules son las asociaciones re-
gionales y locales activas en el mbito objeto de inters por la Comisin Europea.
Este aumento del dilogo y la transparencia porque, al final, el dilogo y la con-
sulta sistemtica entre los distintos actores son un elemento de transparencia crucial
desde el punto de vista de la configuracin de un proceso como el comunitario y tambin
un elemento democrtico de participacin, tanto de la democracia local como regional
va a fomentar una mayor participacin de las entidades regionales y locales y, por ende,
de su ciudadana, en el complejo mundo del proceso de toma de decisiones comunitario.
Fruto de esa mayor sensibilidad hacia las regiones y municipios, el proyecto de tratado
por el que se instituye una Constitucin para Europa ya contempla en su primer apartado
de definicin y objetivos de la Unin Europea que esta va a respetar la identidad nacio-
nal de los Estados miembros no podra ser de otra manera, inherente a las estructu-
ras fundamentales polticas y constitucionales de estos, y tambin en lo que respecta a la
autonoma local y regional. Esto es un reconocimiento explcito. Por qu no exista en
su da en los primeros tratados constitutivos de las comunidades europeas? Porque el he-
cho regional era inexistente. Cuando se crearon las comunidades europeas, a excepcin
de Alemania, no existan estructuras descentralizadas. Los Estados han ido descentrali-
zndose con el paso del tiempo, tal y como ha ocurrido en Espaa, y a medida que ese
proceso ha ido evolucionando sobrevino la necesidad de dar cauces de participacin, tanto
interna, dentro del Estado, como externa, ante las instituciones comunitarias.
Y con esto termino mi participacin. Si alguien tiene alguna pregunta, estar en-
cantado de responderla. Muchas gracias a todos.
Coloquio
Enrique Rodrguez:
Gracias a ti, Gonzalo. Tenemos cinco o seis minutos para abrir un breve debate o
realizar preguntas al primer ponente de la maana. Quin se anima a intervenir en pri-
mer lugar?
Pregunta:
Qu nos puede contar de los lobbies?
Gonzalo Riesgo:
Ha planteado una cuestin interesante. Cuando les hablaba de asociacionismo re-
gional, realmente estbamos frente a lo que usted ha calificado como lobbies, con lo cual
estbamos hablando de lo mismo con palabras distintas.
Los lobbies no son ms que agrupaciones de intereses que tratan de transmitir sus
planteamientos a las instituciones comunitarias. Desde el punto de vista de la Comisin
Europea, la utilizacin de estos lobbies es una especie de cauce de informacin, y ellos
son conscientes de que lo es; un cauce de informacin legtima, pero interesada.
Por ejemplo, la participacin del Ayuntamiento de Gijn en redes europeas, alcanzar
documentos de consenso entre distintas regiones en mbitos como integracin social,
lo que est haciendo, en definitiva, es tambin canalizar sus intereses y tratar de hacer
valer su posicin con el concurso de otros actores con intereses similares. Confo en ha-
ber dado respuesta a su pregunta. Muchas gracias.
Enrique Rodrguez:
Me gustara saber tu opinin, siguiendo esta lnea de grupos de inters, de lobbies,
sobre la importancia que tiene cuando trabajamos en el mbito regional o local, si hay
concienciacin entre la Administracin regional espaola en estos foros, porque en Es-
paa la palabra lobby tiene un aspecto negativo. Cuando traspasas las fronteras y vas
a Bruselas, te das cuenta de que la perspectiva es radicalmente diferente. Crees que las
Administraciones regionales y locales espaolas estn concienciadas de que es un cauce
importante de participacin, dada la perspectiva que t nos has descrito?
Gonzalo Riesgo:
En mi opinin estamos ante un proceso de naturaleza claramente evolutiva. Es cierto
que el trmino lobby, no s a ustedes, pero a m siempre me ha sonado a trfico de in-
fluencias y a eventuales conflictos de intereses. Realmente no hay tal trfico, aunque po-
dra producirse.
Hay dos opiniones que quera trasladarles. Por un lado, la imposibilidad de actuar
de forma aislada y, por otro lado, la necesidad de acostumbrarnos a trabajar en esas agru-
paciones de intereses, en esos lobbies, y, sobre todo, a transmitir nuestros plantea-
mientos, porque de poco sirve ser activos si no transmitimos nuestros planteamientos
a las instituciones comunitarias.
Considero que el nivel de implicacin regional y local cada vez es mayor, forma
parte de ese proceso evolutivo al que me refera. Tambin nos tenemos que acostumbrar
a nuevas formas de trabajo.
El caso de Gijn que ya he citado, es un ejemplo de ello. Busca el concurso con otros
actores, adoptar una posicin comn y transmitirla a las instituciones comunitarias. Es
cierto que en muchas ocasiones hay una multiplicacin de cauces de informacin, pero
creo que cada vez hay que actuar ms en cooperacin. Cooperacin es una palabra clave
junto con la de convergencia, sobre las que considero va a pivotar el proceso de cons-
truccin europea en los prximos aos.
Enrique Rodrguez:
Alguna pregunta ms? Bien, por cuestiones de tiempo cerramos aqu la sesin. Mu-
chas gracias a todos y especialmente a Gonzalo. S que ahora tiene otro compromiso
en Oviedo y nos tiene que dejar rpidamente. Muchas gracias.
Gonzalo Riesgo:
Gracias, Enrique, y gracias a todos por escucharme. Espero que haya tenido inte-
rs, al menos alguna de las ideas que he tratado de plantearles hoy.
Presentacin
Javier Esteban-Infantes:
Vamos a continuar con el seminario hablando de Espacio pblico y modelo de ciu-
dad. Polticas sobre el territorio, un asunto muy amplio, que abarca prcticamente toda
la historia del urbanismo. Se pueden tratar infinidad de asuntos al respecto, y para ello
invito a unos colegas que son sabios de la arquitectura, segn mi consideracin. Les co-
nozco desde hace tiempo y cada uno hablar del espacio pblico de las ciudades desde
su perspectiva.
A raz de lo que est en la calle, que es la adaptacin del Plan General de Ordena-
cin Urbana, quera hacer una primera reflexin en relacin con las aproximadamente
tres mil alegaciones que se han presentado y que se encuentran en proceso de estudio.
Me extraara mucho que dos de todas esas alegaciones trataran sobre el espacio p-
blico: van a tratar prcticamente en su totalidad sobre propiedad privada. Por eso me
parece que este foro est bien para que por lo menos alguien piense sobre el espacio
pblico de la ciudad, ya que no estamos acostumbrados a realizar ese ejercicio.
Yo simplemente voy a hacer una introduccin bsica e histrica de lo que es el es-
pacio pblico para que luego se pueda asimilar mejor lo que nos van a contar a conti-
nuacin.
En la Edad Media ya haba un espacio pblico definido. La forma de las ciudades
y la formacin de los espacios pblicos se produjo por razones defensivas. Gijn tiene
la formacin en la trazada de la ciudad de las murallas defensivas, que en un momento
Espacio pblico y modelo de ciudad.
Polticas sobre el territorio
Intervienen: Javier Arbes Fanjul
Arquitecto
Vicente Dez Faixat
Arquitecto
Vicente Granados
Catedrtico de Economa Urbana de la Universidad de Mlaga
Director del rea de Urbanismo del Ayuntamiento de Gijn
dado se superaron. Hay una serie de procesos en la creacin de la ciudad que son re-
conocibles en la prctica mayora de las ciudades. Al entrar en el siglo XIX, la comple-
jidad ya es desorbitada a raz de procesos derivados de la revolucin industrial, de las
nuevas comunicaciones y de la introduccin del coche: la unidad familiar ya no se ve
desde la perspectiva normal del viandante, y son muchos los fenmenos que han ido su-
cediendo hasta entonces, pero ser Javier, al que ya doy paso, quien nos comente ms
aspectos sobre este tema.
Ponencia: Modernizacin del movimiento moderno
Javier Arbes:
Gracias. Lo que voy a exponer es una posicin terica sobre cmo se ha desarro-
llado la ciudad y cmo debe trabajar el equipo multidisciplinar que disea las ciudades.
Intentar explicar cmo sern las ciudades del futuro.
Mi intervencin en este foro sobre la realidad construida, la transformacin es-
tructural de la sociedad y la necesidad de repensar y adecuar el espacio pblico al de-
sarrollo de las ciudades se fundamenta en mi convencimiento de que el inters y el en-
tusiasmo que supuso la revolucin del movimiento moderno an no se ha agotado. De
ah que la bibliografa que se facilita al final de esta ponencia est toda ella escrita b-
sicamente en los aos cincuenta del siglo pasado. Y es que a pesar del tiempo transcu-
rrido y los distintos ismos filosfico-arquitectnicos vividos, la revolucin en la bsqueda
de una nueva direccin para humanizar la tcnica contempornea que produce la ar-
quitectura y nuestras ciudades no ha cesado.
Por el camino se han quedado grandes innovadores, escengrafos, algunos for-
malistas y reduccionistas otros, como Robert Krier, Aldo Rossi y Peter Eisseman, Ro-
bert Venturi y Deniss Scott, James Sterling, etctera. Tambin se quedaron los grandes
fetiches convocados para construir sus imgenes en la ciudad, el del constructivismo, los
parques temticos, etctera.
Se consumi el postmodernismo sin haber acabado de producirse el modernismo. Se
invent el minimalismo cuando La Bauhaus ya lo haba predicado con casi un siglo de
anterioridad. Y todo ello me sugiere hablarles de la modernizacin del movimiento mo-
derno para buscar una lnea de trabajo que tienda a ir solucionando tantos problemas.
Si hay que definir de alguna manera el siglo XX, se dira que ha sido el siglo de las
comunicaciones y de las telecomunicaciones. Estos nuevos parmetros hay que intro-
ducirlos en el pensamiento moderno y nos han de llevar a una innovacin, en la que su-
memos ms tcnica, sumemos ms reflexin crtica que aumente y potencie con nuevos
conceptos unos eficientes y otros experimentales las relaciones de simbiosis que exis-
ten entre la naturaleza y la arquitectura y el medio ambiente y la ciudad.
Espacio pblico y modelo de ciudad. Polticas sobre el territorio
Hoy da, por ejemplo, Oviedo, Gijn y Avils son tres ciudades cuyo desarrollo
desde 1950 en adelante ha hecho que se multipliquen por tres, por cuatro o por seis y,
sin embargo, son modernas, a pesar de tener suficientes dosis de arquitectura superfi-
cial y mediocre. De ellas, lo que ms bello nos parece no son sus ensanches, sino los edi-
ficios antiguos producidos con anterioridad a la guerra civil, y sus mejores plazas, ca-
lles, esquinas, lugares de encuentro, parques, son los vacos urbanos o espacios pblicos
en los que se engarzan las mencionadas construcciones. La trama antigua.
Los detalles constructivos y la sola forma no son significativos. La tcnica con la
que se multiplican stas y otras ciudades esparcidas por todo el planeta no tuvo esp-
ritu. Y es que slo hay dos arquitecturas ya sean antiguas o modernas y slo hay
dos ciudades: las que tienen humanidad y las que no la tienen. Las primeras son las que
proporcionan al ser humano el contenido espiritual de una vida, de una existencia f-
sica y real (Alvar Aalto).
Existe una preocupacin muy extendida y sin ningn sentido que es la bsqueda
de un mdulo para la vivienda, un modelo para la ciudad y que permita cubrir el
planeta solucionando el problema de golpe. Como tambin dice Alvar Aalto, de esa
manera estamos contribuyendo a construir una sociedad inorgnica, una sociedad sin
cultura, y lo que en un principio era la revolucin corre el riesgo de casi todas las re-
voluciones, es decir, convertirse en una dictadura, o sea, la esclavitud de los seres hu-
manos por las futilidades tcnicas que en s mismas no tienen ni un pice de humani-
dad real.
En la actualidad, la mitad de los seres que habitan el planeta vive en entornos ur-
banos y la previsin es que a finales del siglo XXI el ochenta por ciento de la poblacin
mundial vivir en las ciudades que ahora propongamos. (En este sentido, Asturias se est
comenzando a definir lentamente. Oviedo-Gijn-Avils conformarn una ciudad me-
tropolitana.)
Alguien dijo que el desierto era monotesta. En nuestras ciudades encontramos pai-
sajes urbanos fragmentados, abiertos y desorganizados que llevaron a escribir en 1955
a Guy E. Dobord los siguientes pensamientos: Se encontrar ilgica o desprovista de
inters la constatacin de que el distrito de Pars entre la Place de Contrescargue y la
rue LArbalte conduce al atesmo y a la desorientacin de las influencias habituales?.
Estas situaciones nos conducen a pensar que las ciudades perifricas son una mala
interpretacin del movimiento moderno. La ciudad ha sido durante muchas dcadas el
problema de la vivienda, era un nmero de viviendas o de habitantes, pero ahora ya no
es un problema de residencia, tiene otros impulsos. Hacia dnde van nuestras ciuda-
des? No est claro. Lo que s est claro es que la ciudad en su estado de agregacin ya
no ser ms un lugar de residencia exclusivamente. Para ello, es necesario pasar de una
cultura defensiva, a una cultura de carcter positivo y en la que se impliquen la Admi-
nistracin y el espritu del arte y la arquitectura para lograr transformar las condicio-
nes de vida de las personas.
La ciudad es una obra abierta, estamos en ella y, por tanto, han de participar tam-
bin todas las personas que sientan pasin por la veracidad. Nuestra decisin sobre la
forma de la misma no es la ltima que va a haber, luego vendrn otras acciones, por lo que
es necesaria una visin de la generalidad y/o de la globalidad.
Hay razones que frenan la cultura reducindola a porcentajes del dos, cuatro o seis
por ciento y que son muy difciles de analizar y evaluar (Alvar Aalto). La cultura re-
presenta el significado ms profundo de la civilizacin y a veces todo esto no se percibe por
planificadores. Tambin Ortega y Gasset nos deca algo as como que solamente el ser
humano tiene capacidad de planificar.
Estamos elaborando una ciudad imperfecta, discontinua y fragmentada. Esta-
mos trabajando y comprometindonos para transformar las condiciones de vida de
las personas, por un camino que permita dar cosas a ms gente. Pero estamos dis-
minuyendo la calidad. Estamos hablando de cualidades materiales; si penssemos en
repartir cualidades espirituales, la cuestin sera ms difcil y aumentara an ms
el problema.
Esto nos hace pensar que, desde un punto de vista biolgico, la democracia es un
modo de organizacin social complejo, aunque ello nos distingue bien de las ciudades
antiguas y sus organizaciones sociales.
La globalizacin, como concepto poltico-socioeconmico que se ha subido a la pa-
lestra en los ltimos aos, parece que va a ser, sin duda, otro parmetro que decidir
sobre el futuro de las sociedades urbanas. Es necesario introducir un nuevo anlisis y
grandes dosis de reflexin para que el conjunto de los agentes que estamos enunciando
a lo largo de este escrito se incardinen en el camino de revitalizacin esttica, reconsi-
derar la escala del hombre y preservar, en sus contextos naturales, los modelos histri-
cos de las ciudades y las experiencias culturales o civilizacin que las ha realizado, para
reanudar o continuar la discusin de la forma y la identidad que han de tener los futu-
ros espacios construidos y los espacios vacos.
El vaco es un espacio de la ciudad. Debido a la falta de coherencia en nuestra cul-
tura, el espacio pblico toma formas ms exactas en el centro y formas ms disueltas
en la periferia. El concepto de espacio pblico o vaco urbano deriva del concepto de
parque o espacio verde. Si bien en los centros de las ciudades bien planificadas, mezcladas
con arquitecturas de formas perceptibles, nos proporcionan modelos de la realidad, en
las periferias actuales pierden energa, estructura y forma. Se diluyen como los cristales
de sal en el agua.
Por qu se planifica mal o por qu los buenos planeamientos, los correctos, no sa-
len adelante? Por qu hay muy pocas ciudades bien resueltas, construidas, desarrolla-
das y planificadas, si, adems, el fin ltimo es planificar para la ciudadana (el hombre)
y en su beneficio? La respuesta es compleja.
Todos sabemos que la ciudad es muy cara. Para su construccin hay que inver-
tir grandes sumas de dinero. Los trficos que se modifican o se crean, los soterra-
mientos de vas ferroviarias, los puertos y aeropuertos, toda una obra de infraes-
tructuras y transportes de energa y aguas; los edificios simblicos de la vida social;
los smbolos de una democracia o de un momento de la civilizacin; los espacios li-
bres de ocio y disfrute, etctera, todo ello es sumamente costoso. La economa de la
construccin participa activamente, pero cuando lo que se ofrece no es la calidad y a
un precio asequible, se est enquistando un proceso canceroso en el que hay que in-
tervenir para que haya vida.
La vida de la ciudad depende de la economa, pero de una economa de la cons-
truccin que florezca con la produccin de gran cantidad de buenos artculos o edifi-
cios que puedan ofrecerse a buen precio.
Los ensanches de muchas ciudades presentan una nueva forma desorganizada, pero
ms abierta; estamos tristes y afectados porque, a pesar de la libertad, hay gratuidad y
prdida de valor de la forma y del contenido. La periferia queda vinculada el fenmeno
de la disolucin. Las imgenes de la realidad que presenta son de esperanza y de resig-
nacin, son dulces y agresivas.
Las nuevas urbes sern policntricas. El centro es una estructura multiforme y ya
no es el casco histrico, sino que habr que crear las reas de nueva centralidad (Bar-
celona).
Las regiones metropolitanas, cada vez de ms relevancia, crearn una nueva geo-
grafa formada por urbes con idiosincrasia e historia y relacionadas funcional y social-
mente, entrelazadas por infraestructuras fsicas de sistemas de comunicacin avanzados
y por estructuras virtuales o sistemas de telecomunicacin tambin avanzados (Manuel
Castells: La ciudad en red).
Con este punto quiero introducir otro componente bsico en la revolucin que
yo llamo la modernizacin del movimiento moderno. Se trata de las relaciones de
las arquitecturas y la ciudad con la ciencia. La qumica y la biologa nos hablan
de la cristalizacin de los minerales de la forma cristalina de la ciudad, de las
disoluciones, de la aplicacin de calor o energa y de las tensiones que cohesionan
sus tomos; las fuerzas internas y su forma exterior. Todo ello son caminos de in-
vestigacin donde la energa se puede comparar por analoga con los procesos so-
ciales. Tambin los matemticos investigan sobre cmo conectar con la ciudad frac-
tal. Por otro lado estn la ingeniera, la literatura, la geografa, la msica, la escultura,
etctera.
Slo me queda por decir que esta capacidad irrefutable de planificar que slo
tiene el ser humano (Ortega y Gasset) es una competencia basada en la ciencia, y de este
ejercicio multidisciplinar han de producirse ciudades sencillas, que no simples, de buena
calidad, racionales, sin ornamentos innecesarios, y que sobre todo, atiendan al tamao
del hombre, a su escala fsica y a la espiritual como si ciudad y ciudadana fuesen fun-
cionalmente un mismo organismo. En la restauracin y transformacin de la ciudad te-
nemos una de las tareas ms creativas y fascinantes.
BIBLIOGRAFA
AALTO, Alvar: La humanizacin de la arquitectura (conferencia anual de 1957 en la
R. I. B. A.), Cuadernos ntimos, 81, 1957 (edicin a cargo de Xavier Sust).
DEBORD, Guy E.: Introduccin de una crtica de la geografa urbana, 1955 (traduccin
de Lourdes Martnez).
IVAIN, Gilles: Formulario para un nuevo urbanismo, Madrid: Literatura Gris, 1999.
UNIVERSIDAD INTERNACIONAL MENNDEZ PELAYO DE SANTANDER: Curso de Postgra-
duado Arquitectura y ciudad (1988) (apuntes del autor):
Jos Lluis Mateo: Centro y periferia.
Hans Kolloft: Arquitectura versus diseo.
La Arquitectura urbana.
La Arquitectura de la gran ciudad.
Fritz Nenmeyer: La contribucin Berlinesa.
Paco Alonso: Infraestructuras.
Joseph Quetglas: Ciudad y Cultura contempornea.
Roger Orener: La Residencia como elemento primario.
La imagen de la ciudad.
Manuel Laguillo: Las ciudades de la fotografa.
Victoria Combalia: Monumento y escultura en el contexto urbano.
Joan Busquets: La Arquitectura de la nueva centralidad.
Rem Koolhass: La ciudad contempornea.
Eduard Bru: El vaco urbano.
Ponencia: La esencia de la ciudad
Muchas gracias. Javier es una persona muy rigurosa y muy seria, de ah la densi-
dad de su discurso. Toca prcticamente todo lo que se puede tocar en urbanismo. Es un
discurso muy denso, pero muy interesante.
Bien, voy a dar ahora la palabra a los otros dos conferenciantes con el objetivo de
que nos quede tiempo para poder entablar un dilogo ms gil y que el pblico pregunte
sobre aquello que pueda interesarle.
Voy a presentar a Vicente Faixat, conocido arquitecto que trabaja en Gijn, del que
dar cuatro datos de su currculo, simplemente unas pinceladas. Termin la carrera en
el ao 1974 y desde entonces trabaja y tiene estudio en la ciudad de Gijn. Ha tenido re-
lacin con la Universidad de Japn en diferentes ocasiones, as como con otras univer-
sidades. Ha pronunciado conferencias en la Escuela de Madrid, Barcelona, A Corua,
Valencia, y ha expuesto sus proyectos en California (EE. UU.). Intervino como profesor
en la Universidad de Tokio y en la Universidad de Veracruz (Mxico). Fue presidente de
la Fundacin Municipal de Cultura, Educacin y Universidad Popular del Ayuntamiento
de Gijn desde 1988 a 1997 y fue presidente de la Asociacin Cultural Semana Negra.
Es un colaborador habitual de prensa escrita en temas relacionados con la arqui-
tectura y el urbanismo. Ha escrito artculos en El Comercio, La Nueva Espaa, El Pas,
Arquitectura y Vida. Cuenta, adems, con una produccin muy extensa de obras de ar-
quitectura y premios. En estos momentos est interviniendo en la rehabilitacin del edi-
ficio INTRA en la Universidad Laboral de Gijn.
Con estos datos, le cedo la palabra.
Vicente Dez:
Muchas gracias, Javier.
Es muy difcil definir el concepto de ciudad, entre otras cosas porque esta pala-
bra puede expresar ideas muy diferentes para el que la pronuncia y para el que la escu-
cha. En las distintas culturas, en los diferentes momentos histricos, supone un cierto con-
senso de los seres humanos-ciudadanos para agruparse, para protegerse, para compartir,
siempre bajo ciertas reglas y ciertos convencionalismos, con ciertas delimitaciones de los
mbitos pblico y privado, englobados dentro de eso que se llama cultura. La ciudad siem-
pre supone vida, se va haciendo a s misma permanentemente, disendose sobre el te-
rritorio, evidenciando los propios defectos, autocorrigindose, respondiendo a nuevas pre-
guntas, proclamndose, perdonndose incluso, arriesgando, es siempre una apuesta.
Por eso, creo que una de las mejores definiciones? nos la expresa el escritor ita-
liano Italo Calvino en Las ciudades invisibles: Pero la ciudad no dice su pasado, lo con-
tiene como las lneas de una mano, escrito en los ngulos de las calles, en las rejas de
las ventanas, en los pasamanos de las escaleras, en las antenas de los pararrayos, en las
astas de las banderas, surcado a su vez cada segmento por raspaduras, muescas, inci-
siones, caonazos.
Hace ya bastantes aos, a finales de la dcada de los sesenta, me apasion en la lec-
tura entonces tan de moda de la antropologa estructural de Claude Lvi-Strauss.
Recuerdo sus Tristes trpicos, un anlisis de los pueblos brasileos menos contamina-
dos del Amazonas, los bororo, los caduveo, los tupi-kawahib, los nambiquara, sus re-
laciones de parentesco, sus mitos, y cmo sus estructuras sociales quedaban simb-
lica y grficamente reflejadas en los elementales y, a la vez, riqusimos asentamientos
poblacionales, una estructura perfectamente adaptada al medio, quizs no plasmable en
un mapa o plano con calles y caseros, sino, ms bien, como en un diagrama de vecto-
res e intensidades, con elementos que, a la vez, son smbolos sociales y vivencia o ac-
tualizacin de mitos.
Pero hoy es casi imposible encontrar culturas con estructuras tan limpias e incon-
taminadas. Las culturas, los intercambios entre ellas y, mucho ms an, la globalizacin
contempornea, han ido complicando este esquema hasta extremos inabarcables. Pero
siempre subyace un reflejo de esa estructura (cultural) que hace tan diferentes a unas ciu-
dades de otras.
Incluso ese sentimiento territorial de lo comn, del espacio pblico, puede ser ledo
de maneras muy diversas. Las culturas mediterrneas, por ejemplo, de clima templado
y veranos soleados, invitan a vivir en el exterior, en lugares a la sombra por los que cir-
cule el aire; as aparecen las goras griegas y los foros romanos, los mercados y las pla-
zas, los lugares de encuentro, desde un emparrado de vid en alguna isla del Egeo hasta
una plaza mayor porticada en cualquier ciudad castellana. El clima ms seco y caluroso
del norte de frica, potenciado por la concepcin islmica de la vida, estrecha las ca-
lles, reduce lo pblico abierto y potencia los espacios privados introvertidos; ciudades
slo para hombres donde la mezquita es el espacio principal de encuentros.
Los pueblos del norte de Europa, sin embargo, con cielos encapotados, luces gri-
ses, inviernos largusimos y muchos meses bajo la nieve, apenas prestan atencin a los
espacios pblicos: la gente vive en sus casas y estas tienden a ser ms confortables; to-
dos pasarn muchas horas en ellas, y sern los lugares para la acogida y la celebracin
de los encuentros sociales.
No es preciso desplazarse ms en el espacio; es obvio que el hbitat urbano nr-
dico tiende a ser ms disperso que el que requieren las culturas norafricanas, acaso con
plazas y parques para su disfrute en verano, ambientes que contrastan con la imagen t-
pica de los grupitos de mujeres enlutadas en las calles de nuestros pueblos mediterr-
neos y de hombres fumando pipas de agua a la sombra, en algn recodo de la maraa
de callejuelas de algn zoco.
Creo que es algo fascinante. Y cmo estas imgenes que responden a las es-
tructuras de Lvi-Strauss y tienen que ver con el vestido y la cocina y las artesanas y
los mitos se reproducen en la ciudad contempornea, y las fachadas planas de los vo-
lmenes cbicos de las manzanas cerradas de Estocolmo poco tienen que ver con los in-
mensos voladizos de madera en determinados barrios de Estambul. Nos referimos a dos
esquemas urbanos completamente distintos, framente racional el primero, clidamente
espontneo el segundo.
La planificacin urbana, de hecho, es un invento nrdico, as como la mayora de
los conceptos y trminos urbansticos, de la ciencia urbana. Es curioso que un pas tan
desarrollado como Japn, por ejemplo, precise de neologismos eufemistas para referirse
al urbanismo; existen all, obviamente, ordenanzas municipales por cierto dursimas,
exacerbadamente complejas pero que apenas atienden al soleamiento tantas horas
de exposicin solar al da, sin prestar apenas atencin a lo pblico o a lo comn, ni
tan siquiera a las instalaciones urbanas; llama poderosamente la atencin la maraa de
cables de tendido elctrico en las calles cntricas de ciudades como Tokio. Un turista con
cierto inters podra atribuirlo a una defensa contra los terremotos, pero no, la razn
es simple negligencia, hasta el extremo de que los primeros intentos serios de un urba-
nismo tal como nosotros lo concebimos datan de hace no ms de diez aos, con ciertas
propuestas tericas para reconstruir racional o cientficamente la ciudad de Kobe, par-
cialmente destruida entonces por un terremoto; pero, al final, como siempre, se adop-
taron los criterios individualistas ms asumidos.
Hablo de Japn, un mundo cultural radicalmente diferente del nuestro, en el que
el centro urbano es a lo sumo un vaco inaccesible; es ms una sensacin que una
realidad. Sorprende y esto ya lo seal Roland Barthes que el nico espacio que fun-
ciona como centro urbano en la ciudad de Tokyo sea el inmenso parque que rodea el
palacio del emperador, drsticamente segregado de la ciudad por un enorme y profundo
foso de mampostera. Centro ms poltico y religioso que formal o simblico; un vaco
al que se respeta, pero tambin un estorbo urbano que se ignora, negligentemente, como
los cables elctricos areos en las congestionadas calles.
Y es que los occidentales estamos ms bien acostumbrados a los centros urbanos
como sedes de los poderes econmico, poltico y religioso; lugares a los que uno va para
resolver sus problemas y que, por tanto, funcionan espontneamente como lugares de
encuentro a los que uno tiene que acudir necesariamente. Por eso, tradicionalmente, all
se instalaban los mercados semanales, los feriales, se acogan los efmeros tianguis me-
xicanos o se celebraban las corridas de toros o las procesiones religiosas. La plaza mayor
funciona como el corazn de la vida urbana.
La trama urbana espontnea suele adaptarse a las caractersticas del terreno, con la
maraa de callejuelas que siguen naturalmente las curvas de nivel (en nuestros pueblos
asturianos o alpinos, pero tambin en los Andes o en el Tbet y en regiones orogrfica o
climticamente similares). El poder se instala sobre o frente o a costa de ellos: el domi-
nante castillo feudal de la Edad Media o el posterior palacio del gobernador o el ayun-
tamiento, la catedral o la parroquia que presiden cualquier plaza mayor. El poder pol-
tico tambin se manifiesta abriendo drsticamente las grandes avenidas escenogrficas
del barroco (el paroxismo del poder) o los cortafuegos defensivos (caso del Pars de Hauss-
man) que mutilan el cuerpo urbano como lugar de encuentros espontneos y condicio-
nan su posterior crecimiento hasta racionalizar estos esquemas drsticos en el lcido y
clarividente modelo de ensanche en cuadrcula de Ildefonso Cerd en Barcelona.
Con la revolucin industrial surgi un segundo foco de intensa actividad. Con el
ferrocarril aparecieron las estaciones; su ubicacin distaba necesariamente de los cas-
cos histricos, pero tambin serva de foco de atraccin para otros servicios, hosteleros
y comerciales. Apareca un segundo centro; es el caso claro de una ciudad como Oviedo,
por ejemplo.
Las ciudades tendan a parecerse cada vez ms, porque todas las culturas iban aco-
giendo el ferrocarril, que, a su vez, iba configurando el territorio, creando nuevos cen-
tros urbanos y generando nuevos espacios pblicos.
Pero el proceso globalizador resulta imparable. Quizs el racionalismo surgido en-
tre las dos guerras mundiales del siglo XX el llamado movimiento moderno o, ms acer-
tadamente, estilo internacionaltrataba de sentar las bases para una ciencia urbana de
carcter universal. La vivienda, segn Le Corbusier, era una mquina para vivir, y algo
parecido les ocurra a la arquitectura y a las ciudades; medidas, modulaciones geom-
tricas, soleamiento, se descubran las fachadas profusamente acristaladas y todos los ele-
mentos que serviran para identificar aquellas arquitecturas. Todo eran dimensiones pre-
establecidas y aplicaciones de frmulas, de distancias en funcin de alturas, de mdulos
mnimos para la optimizacin y la economa de los espacios. Se descubri cmo captar
la luz, pero no se supo controlarla, y hoy tenemos blancos edificios-barco en los cinco
continentes, ignorando el entorno y las circunstancias especficas (geogrficas, climti-
cas, culturales) de cada lugar. Y esto origin una crisis que condujo al conocimiento
y posterior descubrimiento de lo otro, a un dilogo intercultural que creo caracteriza
lo que hoy se quiere hacer.
La poblacin, como los ros, tiende a seguir su curso; se pueden desviar los cau-
ces, pero finalmente se corre el riesgo de las riadas.
El movimiento moderno produjo enormes, utpicos espacios pblicos. Pensemos
en las inmensas plazas vacas en Chandigarh (de Le Corbusier) o en Brasilia (de Lucio
Costa y Oscar Niemeyer) claramente concebidas para las grandes concentraciones de-
mocrticas de masas (sus arquitectos eran militantes o estaban muy prximos a los par-
tidos comunistas) pero que acabaron siendo okupadas por asentamientos poblaciona-
les espontneos, muy comunes en ambos pases, India y Brasil. Estos fueron, asimismo, los
modelos adoptados por todos los pases del Este, grandes plazas y grandes avenidas, que
no producan sino cierto ambiente desolador, tan lejano conceptualmente de los luga-
res de encuentro y de los espacios para uso autnticamente pblico.
La actual globalizacin del ultraliberalismo econmico y de los agilsimos medios
de comunicacin est generando un nuevo modelo urbano cada vez ms unificado
que el arquitecto holands Rem Koolhaas denomina esttica de la congestin. En una
sociedad en la que los espacios pblicos se privatizan, en la que los museos se ubican
en los casinos, en la que las ciudades se generan en torno a los grandes emporios co-
merciales, en la que es preciso desplazarse a cualquier lugar en automvil, en la que pro-
liferan los restaurantes del fast-food cuyas imgenes corporativas y logos de empresa pue-
den verse en todas las ciudades del planeta, los nuevos espacios pblicos estn rodeados
de autopistas y grandes aparcamientos suburbanos, los no-lugares de los que habla Marc
Aug, donde todo son aeropuertos y todos los aeropuertos son iguales y desde cualquiera
de ellos te puedes comunicar por tu telfono celular con cualquier otro en cualquier lu-
gar o en cualquier no-lugar y ya no es ciencia ficcin. La trepidante ciudad de
las imgenes de nen (los espacios pblicos de Shinjuku y Broadway) ha pasado a con-
vertirse en la ciudad de las imgenes virtuales. Un ejemplo claro es Euralille, un espa-
cio dotacional urbano de la congestin enclavado en la ciudad francesa de Lille, en un
punto focal de todas las comunicaciones centroeuropeas, una operacin diseada
cmo no por el propio Rem Koolhaas. Pero OMA, la empresa de Koolhaas, ha cons-
truido o diseado espacios similares en Beijing, en Las Vegas, en Rotterdam, en Lagos,
en Crdoba
Pero, del mismo modo que a Davos se le opone Porto Alegre, existen otras vas para
recuperar una ciudad ms acogedora, una ciudad para el peatn que no se corresponde
a la drstica dedicacin funcional de los espacios pblicos y privados que propugnaba
el movimiento moderno (zona de dazona de noche, trabajoocio, rea comercialofi-
cinassuelo industrialciudad dormitorio, etctera), sino que parte de la recuperacin
del sentido de la polis griega, con estudios de los recorridos, mezclas de usos y lugares
para el encuentro casual y la sorpresa. La recuperacin del casco histrico de Bolonia,
hace casi medio siglo, supuso una inflexin importante.
Sin embargo, la recuperacin febrilmente conservadora de los cascos histricos
acaba convirtiendo nuestras ciudades en una parodia de s mismas, en autnticos par-
ques temticos pseudohistricos y absolutamente falsos. No se busca la recuperacin de
la identidad, ni tan siquiera se valora sinceramente el propio pasado: tan slo se copian
acrticamente algunas imgenes antiguas mejor dira viejasen un rechazo a lo con-
temporneo: ignorando que lo antiguo fue construido en pocas muy distintas, se elige
una al azar y, a partir de ah, slo lo antiguo-viejo es vlido lo que no se pasar de
moda precisamente porque ya se pas, no se fomenta el dilogo con el entorno. San-
tillana del Mar se pasea como el Pueblo Espaol de Barcelona, aunque algunas bo-
igas de vaca a primera hora de la maana nos recuerdan que, escondidas, como aver-
gonzndose de ellas, an existen cuadras con ganado. Nuestro barrio pesquero de
Cimadevilla, al que han incorporado unas ordenanzas que lo disfracen con un antifaz
burgus decimonnico.
Ante estas realidades, a veces pienso cmo leern los arquelogos del futuro, den-
tro de quinientos, mil aos, las ruinas de una ciudad como Gijn. Es curioso cmo cada
mnimo detalle encontrado en una excavacin puede sacar a la luz el modo de vida de
una sociedad, qu coman, cmo lo producan, cul era su organizacin social, sus cos-
tumbres, sus fiestas, sus mitos, incluso informaciones sobre su lengua: la estructura que
haba estudiado Lvi-Strauss.
La trama urbana podr servir para una datacin histrico-cultural, las ruinas ci-
lrnigas de Noega y las romanas de Gigia, el estrecho parcelario de pescadores del ya
Gijn, el casero posterior, el ensanche decimonnico, nuestra modernidad, pero si,
como en Angkor Vat (conjunto khmer, Camboya) o Tajn (totonaca, estado de Veracruz),
la ciudad hubiese sido sbita y misteriosamente abandonada, un observador avispado
podra leer en sus restos una cierta buena intencin en la conquista de espacios verdes
para uso pblico, bastante falta de imaginacin en los barrios de reciente creacin, qui-
zs una mezquina trama viaria, pero podra llegar mucho ms lejos y descubrir cmo
fue el gijons del siglo XX. En nuestras ruinas leera una sociedad profundamente con-
servadora, anclada en un pasado inmediato y que prefiere olvidar sus orgenes milena-
rios, vaya usted a saber por qu, incapaz de arriesgar, desconfiada, miedosa, timorata,
gijonuda, formal y formalista, en la que la voluntad de apariencia predomina sobre la
voluntad de ser, en la que se renuncia a crear un lenguaje propio para recrearse en una
aburrida y rutinaria repeticin de cantinelas del pasado, imgenes periclitadas, el paseo
de Begoa es un ejemplo, y no me refiero a su accidentada historia reciente, sino a los
vestigios que se encontrara un presunto arquelogo del futuro: una superposicin de
elementos que pretenden contentar a tantos gustos diferentes (lo que aqu se denomina
moderno y, a la vez, clsico) que, finalmente, no da gusto a nadie.
Falsas fachadas sobre mediocres edificios. La operacin de lifting en el paseo del
Muro (o cmo maquillar a un leproso); baratas escenografas que ocultan una realidad.
No se trata de unificar la ciudad y adoptar un nico modelo. Ni de la sola recupera-
cin de la memoria histrica ni la adopcin de la esttica de una congestin: cada ciudad
debe potenciar su carcter, subrayar sus singularidades. La catedral de Santiago de Com-
postela es una superposicin sucesiva de mscaras sobre un santuario prerromano, ms-
caras romanas, romnicas, gticas, barrocas, platerescas, neoclsicas, en un todo vivo y co-
herente. As deben ser nuestras ciudades: vivas, con permanentes respuestas contemporneas
a las preexistencias histricas, en un dilogo permanente, democrticas, abiertas, arries-
gadas, multiformes, en las que lo bello conviva con lo feo, en las que el tiempo vaya de-
jando su ptina y se vayan asumiendo riesgos ante el futuro: la esencia de la ciudad.
Ponencia
Gracias, Vicente, por tu postura crtica y autocrtica en temas de arquitectura y ur-
banismo.
Nuestro siguiente ponente es Vicente Granados, catedrtico de Economa Urbana
de la Universidad de Mlaga. Ha participado en numerosos planes de ordenacin ur-
banstica en el mbito territorial, desde planeamiento en general de Mlaga, Puente Ge-
nil, Sevilla, Mijas Ha participado tambin en planes de carcter estratgico en An-
daluca, la Repblica Dominicana y China. Sin ms, le doy la palabra.
Vicente Granados:
Buenos das y muchas gracias por la invitacin que se me ha hecho desde Gijn.
Yo vivo en Mlaga desde hace muchos aos, pero nac en La Corua, as que estoy en-
cantado con la lluvia y el Cantbrico, que me recuerdan tanto mi niez como mi ma-
durez, ya que estudi en Santiago de Compostela, donde haba mucha gente de Gijn.
De hecho, la mitad de mis compaeros era de Asturias, as que tenamos all bastante
complicidad. Estoy muy contento de estar en esta ciudad, que es muy parecida a la ma
(a La Corua) en su forma, y supongo que en el debate, despus de los alegatos que ha
hecho Vicente hace un momento, pueden surgir cosas parecidas.
Creo que el debate que nos trae hoy aqu se parece un poco al chiste de El Roto
que sala ayer, que deca: Y si el aumento de la venta de coches no fuese un indica-
dor de la mejora econmica, sino de que todo est cada vez ms lejos?!.
LA CIUDAD
Aqu nos convoca el debate sobre el espacio pblico que tan bien han explicado
tanto Javier como Vicente. Ya que ellos dieron cifras de arquitectos, yo voy a reivindi-
car a una persona que este ao cumple su centenario y que es Mara Zambrano. Ella
hizo una definicin de ciudad que nos viene muy bien para hablar del espacio pblico,
en un artculo del ao 1964 escrito en Puerto Rico, que se llama La ciudad creacin
histrica y que dice: La ciudad es tambin una arquitectura, un hablar, unas tradiciones
religiosas y profanas, unas costumbres, un estilo y hasta una cocina: un orbe entero que
lo contiene todo; un sistema de vida. Un lugar privilegiado, una luz que le es propia, un
paisaje []. Y es tambin una ciudad un rumor que resuena por plazas y calles; unos
silencios que se estabilizan en lugares de donde nada puede romperlos; un tono en las
voces de sus habitantes y una especial cadencia en su hablar; una altura en los edificios
y un modo de estar plantada en el lugar que le es propio (La ciudad creacin hist-
rica, Semana, 24 de abril de 1964, Puerto Rico).
LA CIUDAD RELACIONAL. EL ESPACIO PBLICO
El espacio pblico era el gora griega, el lugar de relacin, y conforma de alguna
manera la sociedad. No hay que olvidar, por tanto, que el espacio pblico, al margen
de estar protegido por normativas legales y la Administracin local, es de todos, y no de
la Administracin pblica. De esa concepcin provienen los programas de ciudades edu-
cadoras y formadoras de algunos planes estratgicos urbanos de primera generacin:
Las ciudades forman la gente, hacen a las personas (Ulrich Beck). De hecho hay un
debate desde el derecho a la ciudad y el derecho a la diferencia, que deca Lefvre,
o los espacios de la utopa de los que hablaba Harvey.
Esto tiene una ventaja y un inconveniente. Recuerdo una conferencia del alcalde de Bar-
celona en Sevilla, no hace mucho, donde puso como ejemplo el ensanche de Barcelona y ha-
blaba de lo caros que son los espacios comerciales all. Comentaba el caso de una red de
zapateras pequea, donde dos tercios del espacio son almacn, y empezaron a pensar que
este espacio no era rentable y s lo era el escaparate y la zona donde te pruebas los zapatos.
Entonces, decidieron poner el almacn en la calle. Cmo lo consiguieron? En la tienda te-
nan todos los modelos, y si el cliente necesitaba otro nmero diferente le decan: Enseguida
se lo traigo. El Enseguida se lo traigo significaba que tenan una red de furgonetas, cada
una con un nmero, que estaban circulando por el ensanche de Barcelona. Naturalmente,
haban aparcado en doble fila, se haban ahorrado los dos tercios de lo que costaba el es-
pacio de la tienda y el tiempo que tardaba el dependiente en entrar a buscar aquella famosa
caja era el que tardaban en traerlo de la calle. Como deca el alcalde, cmo vamos a or-
ganizar el espacio pblico? Este es un ejemplo exagerado del abuso del espacio pblico.
Hay una frase de Lefvre que, aunque data de 1972, es muy actual en el sentido
que vamos a ver, y dice as: es en la calle donde tiene lugar el movimiento, de catli-
sis, sin los que no se da la vida humana, sino separacin y segregacin. Cuando se han
suprimido las calles sus consecuencias no han tardado en manifestarse: desaparicin de
la vida, limitacin de la ciudad al papel de dormitorio, aberrante funcionalizacin de la
existencia. La calle cumple distintas funciones (despreciada por Le Courbusier): infor-
mativa, simblica y de esparcimiento. Se juega y se aprende. En la calle hay un desor-
den vivo que informa y sorprende La accesibilidad a ella es libre.
LA PERVERSIDAD DE LOS NUEVOS ESPACIOS PBLICOS
La ciudad dispersa carece de espacios pblicos de encuentro que conformen co-
munidades, aunque posean fuerte contenido referencial. Los mall/centros comerciales
son las nuevas goras, que crean nuevas centralidades para comunidades desterritoria-
lizadas, al desaparecer la ciudad como urbs (parte construida de las ciudades) y civitas
(relacin entre las personas).
Con su proliferacin se da un doble efecto: inversin en el orden urbano (el suelo
como mercanca, al fin y al cabo: provoca nuevos desarrollos inmobiliarios al revalori-
zar los suelos colindantes) e inversin del orden urbano (de la ciudad como referencia
real, historia y cultura: absorbe y parasita la ciudad). El mall deviene espacio y tiempo,
lugar y ocasin para el encuentro social en una ciudad que huye de s misma. No son
realmente espacios pblicos. Su accesibilidad est restringida y su dominio y gestin
son privados. Es un espacio que no forma, sino deforma. Segn David Harvey es una
versin perfeccionada de las utopas degeneradas de Louis Marin.
CIUDAD COMPACTA O CIUDAD DISPERSA?
Este es un debate permanente en el urbanismo, sobre todo econmico. Ya los fun-
dadores de los Estados Unidos (Jefferson, Madinson) abogaban por asentamientos de
baja densidad para no cometer los mismos errores de hacinamiento que tenan lugar en
las ciudad inglesas y, en concreto, Londres. La escuela sociolgica de Chicago (primer
tercio siglo XX) tambin planteaba, siguiendo la tradicin de la filosofa alemana, los pro-
blemas de adaptacin del otro (vagabundo-forastero) a la ciudad. Ya se empiezan a
cuestionar el modelo del urban sprawl.
Actualmente, el debate en Estados Unidos se centra en lo cara que es una ciudad,
porque hay que llevar servicios a sitios muy lejanos. Por ejemplo, en aquella conferen-
cia que dio el alcalde de Barcelona en Sevilla de la que os hablaba se suscitaba el debate
acerca de la conveniencia de una gestin pblica o privada. Evidentemente, la concesin
siempre tiene que ser pblica, aunque la gestin sea pblica o privada. Deca que el me-
tro de Barcelona haba cambiado de manos muchas veces desde los aos veinte; unas
veces pblicas y otras veces privadas. El problema era no llevar, y lo dijo con estas pa-
labras, mucho hierro con poca carne; es decir, si empiezas a llevar poca gente y muy le-
jos, la infraestructura cuesta mucho dinero. En el debate que ha habido en Espaa en los
ltimos ocho aos con el modelo alemn de financiacin, lo privado paga y a nosotros
no nos cuesta nada. No nos cuesta nada no, porque al final hay que pagar, lo pblico
tiene que reconvertir la locura de la dispersin.
En Europa, aunque el proceso de metropolizacin es antiguo (Berln, Londres, Pa-
rs) (balieux, suburbs, urban fringes), el modelo de ciudad norteamericana ha em-
pezado a influir en la configuracin de las antiguas ciudades desde el cambio de para-
digma econmico de los aos setenta. Ya se empezaba a hablar de lmites difusos
(Benvolo lo llamara la conquista del infinito): ciudad-regin, ciudad archipilago,
hiperciudad, metpolis, ciudad policntrica, post-metrpolis.
En Espaa, despus de la euforia de la planificacin urbanstica de los aos ochenta,
de plan o proyecto que en la Gran Bretaa del primer gobierno de Thatcher ya haban
resuelto con las Development Corporations, donde el urbanismo era a waste of time,
poltica que tanto influy en la reconversin de espacios obsoletos como los puertos
y los frentes martimos.
En Espaa existe el urbanismo de oferta, un asunto que se debate desde hace vein-
titantos aos, pero del que cada vez se est hablando ms, y que consiste en seguir los
procedimientos del planeamiento.
CARACTERSTICAS DE LA CIUDAD DISPERSA
En primer lugar, es el consumo no econmico y un mal aprovechamiento del suelo
disponible:
Procesos de urbanizacin o suburbanizacin de distintos orgenes (o por pro-
cesos espontneos inmigracin a la ciudad o como producto de viejas le-
gislaciones sobre la ocupacin o tenencia de suelo).
Deficiente regulacin del planeamiento y la disciplina urbanstica.
La falta de disciplina en el cumplimiento de las ordenanzas urbansticas con-
lleva una ocupacin progresiva de espacios naturales y rurales, con alto dficit
de infraestructuras.
En segundo lugar, y sobre todo, una prdida de complejidad de las funciones de
la ciudad o la dispersin de las mismas. Predominancia de los espacios monofun-
cionales:
EQUILIBRIO TERRITORIAL VERSUS LIBERALISMO ECONMICO
PLAN NO PLAN
Urbanismo a la oferta (seguir los pro-
cedimientos del planeamiento)
nfasis en los aspectos territoriales y
de economa espacial. Instrumentos
(ejemplos):
Rehabilitacin de zonas urbanas
Diseo de estrategias
Polticas de suelo y vivienda
Polticas de transporte y accesibilidad
a equipamientos y vivienda
Polticas de servicios urbanos (agua,
saneamiento, residuos)
Planes parciales y especiales
nfasis microeconmico
Urbanismo a la demanda (permitir que
el libre mercado funcione sin trabas)
nfasis en los aspectos puramente
econmicos. Instrumentos (ejemplos):
Polos de desarrollo
Zonas francas (enterprise zones). Cor-
poraciones para el desarrollo urbano
Planes estratgicos
Parques tecnolgicos
Polticas sectoriales
nfasis macroeconmico
Despilfarro de tiempo en movilidad, recursos y energa agravado por la pre-
ponderancia del uso indiscriminado del vehculo privado.
Este mayor consumo de energa conlleva aumento de las diseconomas de es-
cala: contaminacin, congestin, accidentes
CARACTERSTICAS DE LA CIUDAD COMPACTA
Su objetivo es similar al de la ciudad en s misma: facilitar la comunicacin entre
los ciudadanos para mltiples actividades, ya sean comerciales, sociales o recreativas.
Para ello, la ciudad debe fomentar la movilidad, el intercambio y la interrelacin fsica
de funciones que suponga un aumento de la complejidad de la ciudad.
El modelo de ciudad compacta es, en principio, ms econmico, ya que el despil-
farro de recursos destinados a la movilidad es menor (J. M. Naredo, S. Rueda):
Menor necesidad de desplazamientos mecnicos.
Mayor uso del transporte pblico.
Menor consumo de energa.
Menores niveles de contaminacin atmosfrica y acstica.
Ms tiempo dedicado a la relacin social.
EL RETO: APOSTAR POR EL MARCO DE LA ESTRATEGIA TERRITORIAL EUROPEA
Europa tiene ya una visin importante a finales de los aos noventa, a la que lla-
maron la Estrategia Territorial Europea, y que, en el fondo, fue una protesta de todos
los pases nrdicos. Las relaciones entre las ciudades (interprovinciales, comarcales, re-
gionales o internacionales) conforman sistemas de colaboracin (complementariedad)
econmicos (productivos o comerciales), polticos, culturales Histricamente los mo-
delos han sido versiones de la ciudad-estado griega (polis) y de la ciudad-territorio ro-
mana (urbs lo construido y civitas la realidad social de los ciudadanos que la ha-
bitan). Actualmente conviven ambos en un mundo globalizado donde las alianzas
implcitas o explcitas entre las ciudades son la base de la cohesin de las relaciones eco-
nmicas y polticas
Centralidad es la cualidad de un espacio urbano para establecer relaciones de empa-
ta con su entorno en la mayora de los sistemas posibles (reas libres, equipamientos, mo-
vilidad, alojamiento, ocio, produccin) y producir los mayores efectos de articulacin en-
tre zonas de ciudad en una red mallada, fomentando la focalidad atractiva de las periferias.
Articulacin es la capacidad de dos o ms piezas de la ciudad para unirse mante-
niendo libertad de movimientos rotatorios y deslizantes en usos y sistemas, es decir, po-
tenciando la capacidad de flujos entre ellas.
LA PERSPECTIVA EUROPEA DE ORDENACIN DEL TERRITORIO (PEOT)
Desde 1989, los ministros responsables de ordenacin del territorio de la Unin Eu-
ropea han realizado encuentros informales hasta la decisin de elaborar un documento
la PEOTpara la cumbre de Lieja de 1993.
Paralelamente, la Unin Europea ha valorado la necesidad del desarrollo transna-
cional INTERREG IIC y acciones piloto (artculo 10 del reglamento de los FEDER).
Las contribuciones ms significativas han sido los documentos Europa 2000, Eu-
ropa 2000+ y el documento aprobado en Leipzig en 1999 donde se abogaba por la
policentralidad basada en clusters de sistemas urbanos ms que en los ejes y arcos im-
perantes en los ltimos quince aos.
Acontinuacin se recoge una serie de diapositivas que complementan esta exposicin:
LA ESTRATEGIA TERRITORIAL EUROPEA
Ciudades y regiones urbanas dinmicas, atractivas y competitivas
Metas ETE:
Cohesin econmica y social
Desarrollo sostenible
Competitividad del territorio europeo
Ejes de actuacin (en consonancia con el tratado de la Unin
y el Libro Blanco Crecimiento, competitividad y empleo:
Lograr sistemas urbanos y modelos de poblamiento ms equilibrados y policntricos
Promover el acceso equivalente a las infraestructuras y el conocimiento
Realizar una gestin prudente y lograr el desarrollo del patrimonio ambiental y cultural
PLANIFICACIN ESTRATGICA VERSUS PLANIFICACIN URBANSTICA
Planificacin estratgica
Proceso de participacin y concierto de los principales agentes urbanos para analizar la ciudad
y su entorno, con el fin de establecer un objetivo de futuro que la haga competitiva y mejore
la calidad de vida de sus habitantes.
Planificacin urbanstica
Proceso de diagnstico de la ciudad y su entorno de cara a definir la mejor ordenacin terri-
torial, de usos del suelo y de vas de comunicacin de la misma, dotado de fuerza normativa.
Principales semejanzas (1)
Son instrumentos de planificacin con un horizonte amplio.
Parten de forma explcita o implcita de un horizonte o modelo de ciudad.
Los estudios de diagnstico y pronstico adquieren una gran relevancia.
Los objetivos previstos llevan a una accin inmediata que condiciona el futuro.
Principales semejanzas (2)
Redefinen el papel de la ciudad y sus relaciones con el entorno.
Facilitan que la ciudad adquiera perspectiva y visin de futuro.
Son exhaustivos en el anlisis y evolucin de las propuestas.
Es necesaria la coordinacin entre los dos procesos.
Principales diferencias (1)
Plan estratgico Plan urbano
Plan integral, incluye tanto objetivos
territorializables como los que no
necesitan especficamente suelo.
Fija criterios generales de ordenacin,
los temas clave y los proyectos que han
de tener un orden de prelacin.
Se fija en los aspectos de ordenacin
del espacio.
Fija los usos del suelo y las principales
vas de comunicacin.
Se basa en el consenso y la participa-
cin de los principales agentes y de
los ciudadanos en todo el proceso.
Son bsicos los estudios DAFO y DELPHI
sobre los factores crticos.
La participacin ciudadana se ajusta
slo a la fase de exposicin pblica y
de presentacin de alegaciones.
Son bsicos los estudios fsicos, terri-
toriales y de arquitectura urbana.
No es un plan normativo, se basa en el
compromiso de los participantes.
Es un plan de accin.
Es un plan normativo con el que la Ad-
ministracin regula la actuacin de los
agentes.
Regula la accin en los aspectos terri-
toriales.
Relaciones entre ambas
En caso de coincidencia temporal de ambos procesos:
1. Se debe definir y constituir la organizacin participativa y de colaboracin del plan estratgico.
2. El diagnstico ser comn a ambos procesos y ms amplio.
3. La definicin del objetivo central y las lneas estratgicas ha de preceder a la programacin
urbanstica para que puedan ser considerados en el plan urbano.
4. Se establecer un plan de comunicacin que sirva a ambos.
Coloquio
Jos Luis Pablos:
A finales de los aos ochenta se llevaron a cabo todos los planes estratgicos de ciu-
dad; por otra parte, la planificacin urbanstica se lleva haciendo toda la vida, mejor o peor,
porque hay un marco legal que obliga a ello. Sin embargo, mi impresin es que ambas l-
neas de planificacin se dan absolutamente la espalda. He asistido a algunos eventos donde
normalmente desde la parte urbanstica parece despreciarse la planificacin estratgica. No
digo que esto sea general, sino que he escuchado hablar de algn caso aqu, en Gijn.
La planificacin es algo de lo que todo el mundo habla bien, mal o regular. Por
tanto, cuando vamos a los foros hablamos de interrelacin y, sin embargo, la planifica-
cin estratgica de ciudad y la planificacin urbanstica incluso los actores, es decir, los
responsables tcnicos, desde mi punto de vista, an no se han encontrado Esto es as?
Vicente Granados:
Eso suceda ms antes que ahora. Por ejemplo, en el plan estratgico de Mlaga,
el responsable poltico era teniente de alcalde y era concejal de Urbanismo y tena dos
reas: la de grandes proyectos y la concejala. Yo diriga el plan y fueron necesarios nueve
meses para que la gerencia hubiese discutido el plan, y eso que era el jefe de ellos tam-
bin. Eso ha cambiado, y creo que empez a cambiarlo el actual presidente de Portu-
gal, que hizo conjuntamente el plan estratgico y el plan urbanstico. El ltimo ejemplo
es el de Sevilla en el cual particip, donde se termin el plan estratgico justo an-
tes de las elecciones. El propio redactor del plan lo llam el metapln, ms all del plan,
y tena buenas relaciones. De hecho, su parte de concepcin era bsicamente el plan es-
tratgico, pero siguen existiendo muchas reticencias. El plan urbanstico es normativo.
De hecho, el alcalde, para controlar un poco la parte urbanstica, quera hacer un plan
estratgico normativo, y eso no se puede hacer.
Y en relacin con lo que se hablaba de que si la ciudad es o no es fea, recuerdo una
frase que dice que una ciudad no es fea porque est hecha de acuerdo con un plan, es
fea porque est hecha con un plan feo. El alcalde de Lisboa, haciendo eso, acab siendo
presidente de Portugal.
Javier Arbes:
Yo quera comentar que es absolutamente distinto el proyecto de ciudad de los planes
urbansticos o de los planes estratgicos. Sencillamente, la diferencia entre uno y otro es que
tiene que existir la aceptacin de la idea de ciudad por la poblacin. El proyecto de ciudad
y el planeamiento son cosas absolutamente distintas. Pienso, adems, que los planes gene-
rales de ordenacin, la planificacin que se haga ha de desaparecer o modificarse. Tendre-
mos que funcionar con otras cartas distintas; no s cules son, pero ese es nuestro futuro.
Pblico:
Buenos das. Quera que alguno de los arquitectos de la mesa hablara acerca de la
participacin ciudadana en la elaboracin de planes urbansticos y saber si ellos han te-
nido alguna experiencia al respecto.
Vicente Dez:
Me parece que el planteamiento jurdico legal de ndole superior no es el correcto
desde el momento en que, de las tres mil alegaciones que se presentaron, la inmensa ma-
yora son del tipo qu hay de lo mo?. Creo que no se est centrando el tema de qu
es la ciudad. Eso me parece gravsimo. Yo no s cmo se puede hacer de una manera
ms operativa, pero la participacin ciudadana en la elaboracin de los planes desde hace
bastantes aos, por diversas circunstancias, era nula.
La actual ley asturiana, en toda la legislacin bsica del suelo, siempre ha recogido
momentos distintos de participacin ciudadana en la elaboracin de planes. Hay un mo-
mento inicial que es de sugerencias, donde cualquier ciudadano debera decir qu es lo
que quiere para su ciudad, cmo ve a su ciudad, qu idea tiene de ella o cmo quiere que
crezca o no crezca, cualquier opinin sobre lo que va a ser el plan y la incidencia que va
a tener en su vida cotidiana.
Pblico:
Yo creo que la articulacin legal de los planes, en cuanto a las intervenciones de la
ciudadana, est prevista para que no intervenga nadie. Para sugerir sobre el plan de-
bes tener unos conocimientos importantes, tcnicos. Tambin discrepo de la afirmacin
de que no ha habido sugerencias. Estas no deben realizarse slo en el periodo de suge-
rencias; no s si os parece poca sugerencia la de la zona rural; a m me parece muy im-
portante. Tambin creo que la sociedad va desgranando poco a poco esas sugerencias.
Dnde entramos en la alegacin y dnde entramos en la sugerencia, por ejemplo?
Aqu se hablaba sobre la ordenacin del Muro de San Lorenzo. Yo no he visto en
detalle todas las propuestas, slo alguna, pero la aceptada por el Ayuntamiento no acepta
ni entra en una sugerencia muy importante hecha por los vecinos de Gijn, que es la re-
ordenacin de la plaza del Nutico. Entonces, a m me extraa mucho que los equipos
de arquitectos hayan sido especialmente autistas en el espacio pblico ms importante
que tiene la playa de San Lorenzo, quizs de los ms importantes de Gijn.
S que hay sugerencias, otra cosa es qu disposicin tienen actualmente los gober-
nantes a aceptarlas, porque las sugerencias se entiende que deben estar legitimadas po-
lticamente y que la legitimacin de los vecinos no es suficiente para variar unos crite-
rios polticos o tcnicos que, evidentemente, son importantes. No se trata de dar ms o
menos edificacin a una finca, sino de que suprima usted el equipamiento que hay ac-
tualmente en la plaza del Nutico o cambie usted toda su perspectiva de la zona rural
en cuanto a intervencin en la misma.
Sencillamente, creo que desde los poderes pblicos, desde la Administracin local,
no se fomenta en absoluto este debate. Quiero decir que la Administracin planificadora
tiene que sugerir los debates. Hay cauces para pedir opiniones, abrir determinados fo-
ros de discusin, meter determinadas instituciones en el asunto; pero esto no se hace.
Desde el punto de vista poltico no se hace ningn esfuerzo; por un lado, porque es in-
cmodo y es difcil, y, por otro, porque por una serie de necesidades primarias y apre-
miantes se va con prisas a hacer el planeamiento y tiene como nica finalidad unos ob-
jetivos muy a corto plazo y muy pequeos.
El Ayuntamiento debera tener en cuenta y tratar de resolver el gran debate que te-
nemos aqu sobre el modelo de ciudad que queremos. Creo que por primera vez, en este
momento, s que hay un debate y se ha puesto sobre la mesa, y es qu tipo de ciudad
queremos. Porque aqu hay dos cosas, que son contradictorias y las causantes de todos
los problemas: por un lado queremos la ciudad compacta y que se estudie si Gijn ne-
cesita o no crecer estudio que no se ha hecho, y, por otro lado, hay una demanda
tremenda de vivienda unifamiliar dispersa. Y ese es el problema que tiene Gijn, que,
entre las peculiaridades que la diferencian de otras ciudades, tiene un clima de invierno
delicioso a pesar de la lluvia y un entorno rural precioso, y la gente quiere disfrutar del
campo y hay una demanda de vivienda unifamiliar aislada.
Esto est recogido en aproximadamente dos mil cuatrocientas alegaciones. Hay un
problema: todos queremos vivir en un chal, pero cuesta ochenta millones de pesetas,
y yo conozco a mucha gente que no tiene esa capacidad.
Presentacin
Covadonga Puente:
La nueva Ley de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local supone un
cambio con respecto a la normativa que hasta ahora recoga la participacin ciudadana
que est contenida en la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local, como seala
la propia exposicin de motivos de la ley.
La entrada en vigor de esta nueva normativa supone ya una obligacin. La ley fija
los estndares mnimos para que todos los Ayuntamientos desarrollen normas, esta-
blezcan rganos y procedimientos para que la participacin ciudadana sea realmente
efectiva, para que podamos hablar de democracia participativa.
Esta ley marca un poco el futuro en cuanto a participacin, vamos a ver cunto.
La ley tambin habla de promover las nuevas tcnicas de la informacin para hacer una
Administracin ms transparente, ms abierta, ms cercana al ciudadano, ms gil, ms
fcil, para que se informe y se utilicen estos nuevos canales que nos facilitan las tecno-
logas. Tambin para informar, gestionar, tramitar y recabar la opinin del ciudadano
a travs de consultas y encuestas.
Catalua, de donde vienen ambos ponentes, ha sido siempre un referente. Si me per-
miten, modestamente, Gijn tambin lo ha sido. Cuenta con una nutrida red de aso-
ciaciones, ms de mil inscritas en nuestro registro municipal. Estas asociaciones estn
en el territorio y han sido muy reivindicativas. La demanda de estas asociaciones y la
oferta de servicios del Ayuntamiento han hecho posible que tengamos hoy una red de
equipamientos de muy distinta ndole, cercanos al ciudadano en el territorio. Unos equi-
Ciudadana y democracia local.
Polticas de participacin ciudadana
Intervienen: Fernando Pindado
Experto en polticas de participacin ciudadana.
Profesor tutor del postgrado Participacin y desarrollo sostenible
Marta Continente
Directora general de Atencin Ciudadana de la Generalitat de Catalunya
Presenta: Covadonga Puente
Jefa del Servicio de Atencin al Ciudadano del Ayuntamiento de Gijn
pamientos que albergan una serie de servicios, unos programas, una informacin en ges-
tin al ciudadano. Por tanto, creo que podemos decir que estamos en condiciones para
poder abordar ese futuro, para preparar la mejora de la participacin ciudadana.
Se trata de un modelo que ha ido evolucionando. Podemos decir que ha cristali-
zado en un modelo que est prcticamente consolidado y que estamos preparados para
afrontar la mejora en la participacin y atencin a los ciudadanos en los distintos pro-
cedimientos de la ciudad.
Contamos con la distribucin en distritos, unas divisiones ya territoriales, que han
sido realizadas atendiendo a criterios geogrficos, histricos y demogrficos bien es-
tructurados para que realmente exista una oferta de servicios y de infraestructura equi-
librada, que mantiene condiciones igualitarias en todo nuestro territorio.
Vamos a escuchar la experiencia que tanto Fernando como Marta nos van a con-
tar. Por un lado, el ejercicio del Derecho constitucional, los rganos y estructuras, las
estrategias para promover la participacin. Por otro lado, cmo los servicios de aten-
cin al ciudadano suponen tambin una apertura a la participacin en cuanto los ser-
vicios ayudan a obtener una Administracin ms abierta y ms flexible.
Creo que las dos ponencias van a mantenernos interesados y que nos van a dar pau-
tas, nos van a ayudar a encaminar esas necesidades, esas exigencias legales para mejo-
rar nuestra participacin ciudadana. Gracias por su asistencia y por ser especialmente
receptivos a la invitacin de la organizacin.
Os voy a resumir el currculo de Fernando, que es quien va a intervenir en primer
lugar. Es licenciado en Derecho por la Universidad Autnoma de Barcelona; profesor-tu-
tor de postgrado en participacin y desarrollo sostenible de esa misma Universidad; pro-
fesor de diversos cursos de formacin para ONG organizados por Ayuntamientos, aso-
ciaciones y la Diputacin de Barcelona; asesor externo de distintos Ayuntamientos;
responsable en la elaboracin de reglamentos de participacin ciudadana de varios mu-
nicipios con proceso participativo previo, y, hasta finales del ao pasado, director del Cen-
tro de Estudios y Recursos Vecinales de la Confederacin de Asociaciones de Vecinos de
Catalua. En la actualidad es subdirector general de Fomento de la Participacin en la
Generalitat de Catalunya. Cuenta con diversas publicaciones y queremos destacar la que
hace referencia a la participacin ciudadana en la vida de las ciudades del 2000.
Sin ms, te cedo la palabra, Fernando.
rganos y estructuras de participacin social
Fernando Pindado:
Gracias, Covadonga. Buenos das a todos y a todas. Realmente es un placer ve-
nir a esta ciudad del norte donde el mar es de verdad mar, no como nosotros, que
tenemos un Mediterrneo que siempre est quieto. Es apasionante contemplar las
mareas.
En la mesa anterior ha habido una parte de contenido potico. Javier empez con
un poema que me ha inspirado para empezar yo tambin con otro. Curiosamente se en-
cuentra en el prembulo del reglamento de participacin ciudadana del Ayuntamiento de
Totana (Murcia) y es de Blas de Otero. Me hizo mucha gracia cuando lo vi, porque no
me imaginaba que los juristas se dedicaran a incorporar la poesa a la literatura jurdica,
que, como todo el mundo sabe, suele ser divertida y alegre. El poema deca algo as como:
bien sabis lo difcil que es hacerse or de la mayora. Tambin aqu son muchos los lla-
mados y pocos los elegidos, pero comenzad por llamarlos, que quiz la causa de tal de-
satencin est en la voz y no en el odo. El poeta no poda imaginar que ahora estuvi-
ramos hablando de l y en este contexto, pero viene a cuento porque nos recuerda qu es
eso de la participacin ciudadana. Nos recuerda que el hecho de que haya o no partici-
pacin no depende slo de la bondad de la gente llamada, sino de la capacidad para lla-
marles bien. No podemos trasladar hacia fuera la responsabilidad de la participacin, de-
cir que la gente no quiere. Hemos de mirar tambin desde dentro, desde los promotores
de la participacin, porque, seguramente, tenemos una buena parte de responsabilidad.
No creo que la gente no quiera participar. Debe de haber personas que no quieran,
pero hay una enorme mayora que seguramente no sabe o no puede. A lo mejor, lo que
no sabemos suficientemente bien es cmo hacer la llamada y establecer el canal para
que participen.
A m me resultara muy difcil como persona individual, como ciudadano, que en
mi propia ciudad alguien me preguntara cmo quiero la ciudad en el futuro. Esa pregunta
produce vrtigo. Quizs no sea la pregunta adecuada, ni el momento el adecuado y lo
que hay que plantearse es ver cmo se establecen los canales adecuados para recoger las
inquietudes respecto del futuro, y para ello deberemos utilizar diferentes tcnicas.
Hablaba Covadonga de veinticinco aos de democracia local. A m me empieza a
preocupar un poco que adjetivemos tanto la democracia: democracia local, directa, in-
directa, representativa, participativa, como si hubiera muchas democracias. Democra-
cia slo hay una y a ti te encontr en la calle. La democracia es un sistema poltico
el menos malo de los conocidos que se basa en el sufragio universal, en la posibi-
lidad de que toda persona tiene derecho a formar parte de las instituciones y a colabo-
rar en su conformacin. Esto quiere decir que todo el mundo, independientemente de
cul sea su cultura o procedencia, puede votar a sus representantes. Bueno, no todos.
En realidad, hay una parte del mundo, que est trabajando en nuestro pas en los lti-
mos aos y que estn afectados por una ley llamada Ley Orgnica de los Derechos de
los Extranjeros, que no puede disfrutar de este ejercicio de democracia.
La democracia es un sistema amplio, y si lo adjetivamos, se nos puede escapar al-
gn matiz. Este sistema se basa en la libertad de las personas para poder decidir cmo
ha de ser su futuro. La forma ms conocida de ejercicio de la democracia es la partici-
Ciudadana y democracia local. Polticas de participacin ciudadana
pacin en las elecciones, mediante la cual elegimos a los representantes en los Ayunta-
mientos, en el Parlamento, en las comunidades autnomas a travs de convocatorias
peridicas y sufragio universal libre y secreto.
Cada vez es ms evidente que con esa intervencin ciudadana en la definicin de
las estructuras polticas del poder en las sociedades no se acaba la posibilidad de inter-
venir en cmo quiere uno que sea su futuro y el de sus hijos. Intentamos, entonces, es-
tablecer algunos mecanismos que permitan articular ms la tensin, la intervencin ciu-
dadana en aquello que en latn se llama la res publica, lo colectivo, lo que es de inters
general y no se confunda con el inters del general.
Cmo se plantean esos canales de intervencin que permitan ejercer de manera ac-
tiva ese derecho a la posibilidad de formar parte de la comunidad, y no slo ser llamado
de vez en cuando para decidir quin ha de ser tu prximo representante en la institu-
cin que sea? Eso es un derecho, no es una concesin que hace el Ayuntamiento, la co-
munidad autnoma, el Estado; es un derecho recogido en la Constitucin. No es que
se lo haya inventado nadie, es que forma parte del pacto constitucional, aqu y en todo
pas democrtico. El derecho de participacin, como el derecho de reunin, como el de-
recho de asociacin, como el derecho a la libertad, ahora parece que nos suenan un poco
a msica celestial, pero son derechos importantes que ha costado conseguirlos; hay mu-
cha gente que se ha quedado en el camino para que estos derechos puedan ser efectivos
y, ahora, estn recogidos como tales en la Constitucin. Por tanto, no es una gratuidad,
no es una graciosidad; no en sentido de chiste, sino de concesin graciable. En el fondo,
si hiciramos una interpretacin un poco forzada lo reconozco, porque la interpre-
tacin que yo hago no es la misma que hace el Tribunal Constitucional, pero aqu es-
tamos para poder discrepar y uniramos el artculo 23 de la Constitucin Espaola
con el artculo 9, que obliga a todos los poderes pblicos para que la igualdad sea efec-
tiva y para que todos los ciudadanos y ciudadanas puedan participar en los asuntos p-
blicos, lo que se articula es un derecho ciudadano y una obligacin de los poderes
pblicos. Y es en el ejercicio de ese derecho y en el cumplimiento de esa obligacin donde
hemos de buscar los puntos de acuerdo para ver cmo puede funcionar.
Estamos acostumbrados a ver la democracia como aquel acto en que se coloca la
papeleta en la urna, que luego se cuenta ms o menos rpido y sabemos los resultados.
Como si la participacin se consumiera en ese nico momento. La participacin no es
slo eso, sino una suma de momentos, una serie de actos orientados hacia una finali-
dad. Son medios hacia esas finalidades. Para que cualquiera de nosotros pueda deposi-
tar esa papeleta en una urna, alguien tiene que haber impreso esa papeleta, alguien tiene
que haber colocado esa urna, alguien tiene que haber articulado las reglas de juego en
las que se basa la campaa electoral.
Igualmente, para que alguien opine sobre cmo ha de ser la poltica cultural de una
ciudad, cmo se ha arreglado una calle o cmo ha de ser el centro juvenil de una ciu-
dad en concreto, lo importante no es el momento en que se le pregunta la opinin, sino
la articulacin de los momentos anteriores que permitan en una secuencia ms o me-
nos planificada recoger esa opinin, y tambin cmo se garantiza que en la elaboracin
de ese proceso se va incorporando a todas aquellas personas que puedan tener inters,
y cada uno a su manera y a su tiempo. Y este ltimo aspecto es importante, porque el
tiempo de la ciudadana no es el mismo que el de los funcionarios. La gente que trabaja
en las Administraciones pblicas tiene un horario, pero la ciudadana tiene el suyo. Si
queremos que vengan mujeres, no es lo mismo que vengan jvenes o nios; no pode-
mos homogeneizar el tiempo de tal manera que todo el mundo venga a la misma hora.
Esto est bien para una manifestacin, pero si queremos incorporar debate y conoci-
miento que existe, y mucho, en la ciudadana, ms de lo que muchos imaginan, hay
que buscar el canal, los medios que permitan que eso sea posible.
Un ejemplo concreto: hace cinco o seis aos se inici un plan de desarrollo comu-
nitario en un barrio de Barcelona. En ese plan comunitario se articul un mecanismo
de encuentro entre todas las personas que trabajan en los servicios pblicos de todas las
Administraciones: de la Generalitat, del ministerio o del Ayuntamiento. En torno a esa
interaccin entre distintos profesionales se fueron generando propuestas sobre temas que
afectaban a la poblacin de ese barrio. Uno de los temas que apareca, desde los profe-
sionales de la enseanza y la salud, era el de los embarazos precoces. Haba muchas chi-
cas que con 15 y 16 aos quedaban embarazadas y, como eso no se contagia por un vi-
rus maligno, sino que tiene que ver con otras cosas, pareca importante establecer algn
programa especfico de educacin para que los padres y las madres pudieran orientar
a sus hijas en materia de prevencin o de planificacin familiar. Pareca claro el diag-
nstico, pareca claro el problema y pareca clara la solucin. Se convoc una especie
de escuela de padres y madres para un da a las siete de la tarde y fueron tres personas.
Los organizadores dijeron: Nos hemos equivocado en el diagnstico, en la alternativa,
en la propuesta; y alguien dijo: No, me parece que nos hemos equivocado en la hora.
La siguiente convocatoria se hizo entre las tres y las cinco, que es cuando las mams de-
jan a los nios en la escuela, y fue un xito. Asistieron treinta o cuarenta personas, so-
bre todo madres, que participaron en ese proceso durante dos o tres meses. Quiero
decir con esto que no sirve cualquier cosa, porque de lo contrario estamos desvir-
tuando por qu no tenemos xito, estamos desvirtuando la potencialidad de la inter-
vencin ciudadana en los procesos de elaboracin de estas polticas.
Justamente, como esto es un proceso que hay que promover, que tiene una finali-
dad para conseguir no es una finalidad en s misma, necesitamos aplicar sistemas,
herramientas, mtodos que permitan que eso funcione. Cada tema tiene sus herra-
mientas, cada momento requiere un instrumental que afortunadamente se va desarro-
llando cada vez ms. Encontramos ms personas que se especializan en distintos tipos
de grupos; distintas metodologas; herramientas cualitativas; el uso de nuevas tecnolo-
gas (informacin y comunicacin), que nos pueden permitir seguir avanzando, pero no
salen de la noche a la maana.
Anteayer coincid con el alcalde de una ciudad espaola importante en unas jor-
nadas y hablamos del tema de los planes de participacin. l me deca que ya tena un
plan de cultura, un plan estratgico, un plan de urbanismo, diagnsticos por todos la-
dos, y me preguntaba por qu tena que hacer tambin un plan de participacin. Le con-
test con otra pregunta: para qu quera un plan de urbanismo, un plan de cultura,
etctera? Por qu esos mbitos de actuacin pblicos s necesitan un plan, un diag-
nstico, un debate previo, y el otro no? Por qu es tan importante definir el urbanismo
y no es tan importante definir cmo articular la participacin?
En Gijn, los programas para fomentar la participacin ciudadana no son iguales
a los de Oviedo, ni a los de Sabadell, ni a los de Guadalajara por citar ciudades dis-
tintas, porque la realidad social y ciudadana es diferente, aunque todas estn basa-
das en la misma regla de relacin democrtica.
Dentro de esta idea hay que ver cmo se articulan los distintos agentes posibles en
el proceso participativo. Hay un error, yo creo que grave, que se ha cometido en los Ayun-
tamientos en estos veinticinco aos, que es acabar articulando la participacin ciudadana
slo en su relacin con las asociaciones, que son importantes, pero no son los agentes ni-
cos. Aqu en Gijn hay 1.000 asociaciones y 270.000 habitantes, y yo me atrevera a afir-
mar que no est trabajando de forma directa en las asociaciones ms del 10% de la po-
blacin. Hay un 90% al que no vamos a llegar si slo hablamos con las asociaciones.
Esto no quiere decir que haya que dejar de hablar con las asociaciones, o que no se
deban establecer polticas pblicas de fomento del asociacionismo. Hay que seguir ayu-
dando a construirlas, a estructurarlas y a que acaben legitimndose por su propio proyecto,
cada vez ms autnomo y menos dependiente de las polticas pblicas. Pero queda un por-
centaje elevadsimo de personas que seguramente no se podrn implicar cada semana, cada
mes o cada tres das en una reunin de siete a diez de la noche; es necesario que estn dis-
puestos a aportar en un momento puntual su conocimiento experto como ciudadano o
ciudadana de cmo funciona su ciudad. Porque, para saber por dnde han de pasar los
cochecitos de los nios o las sillas de los disminuidos, mejor o igual que los arquitectos
con todos mis respetos son los propios ciudadanos que viven y sufren esa ciudad.
Hay que intentar colocar todos esos puntos de vista y hay que identificar esos agen-
tes claramente y ver en qu situacin estn para incorporarlos en el proceso sea como
sea. Insisto, si no se planifican, no se pueden incorporar. Si los llamamos a todos a la
vez, en el mismo sitio y a la misma hora, no sirve para nada. Una reunin de ms de
cuarenta personas durante dos horas no es un proceso participativo, sale a dos minu-
tos por persona; no hay profundidad de nada. Si se articulan cuarenta personas, o cua-
trocientas, en cuatro o cuarenta grupos de diez, es diferente; se pueden ir construyendo
cosas. Es un problema de tcnica, de herramienta, de hacerlo funcionar.
De ah que de los rganos y estructuras de participacin que se han ido generando,
algunos hayan funcionado, otros no demasiado y muchos de los que funcionan lo ha-
gan de manera artificial.
En el fondo se ha pervertido la teora de la evolucin. En Espaa hemos creado los
rganos y despus hemos ido indicndoles funciones lo hemos hecho al revs, y as
es ms complicado.
Es importante revisar las estructuras y los consejos porque es necesario construir
unos cimientos slidos sobre los cuales edificar estos procesos participativos. Hay quien
piensa que la participacin ciudadana es una prdida de tiempo. Yo creo que es una opi-
nin equivocada.
Para articular todo esto insisto en la importancia del plan. A m me da un poco de
vergenza hablar del plan estratgico de la participacin; hace ya algunos aos que voy
vendiendo esa moto por estos mundos y parece que como se habla mucho del plan es-
tratgico de la ciudad queda un poco feo. Da igual, quitad lo de estratgico, pero ha-
blemos de plan.
Al hablar de plan tenemos que intentar relacionar los poderes pblicos y la ciuda-
dana. Poderes pblicos, no slo los Ayuntamientos. Por qu el Principado de Asturias,
que no es un poder pblico local, no tiene que hacer proceso de participacin, ni Ca-
talua, ni el Pas Vasco, ni la Comunidad de Madrid? Es que eso de la participacin
ciudadana slo es obligacin de los Ayuntamientos, que son, por otra parte, los que ms
han intentado hacer estos ltimos aos?
En segundo lugar: la ciudadana, tanto la organizada como la no organizada. La
ciudadana en funcin de intereses distintos; la democracia tambin es una constante co-
lisin de intereses: econmicos, sociales, culturales, ideolgicos Ah est, constatemos
esos intereses y veamos cmo los articulamos en el proceso participativo.
Despus hemos de ver cmo est el poder pblico en condiciones de cumplir con
la obligacin constitucional de facilitar la participacin ciudadana. Porque podemos ser
capaces de articular muchos procesos participativos hacia afuera, pero si la mquina p-
blica sigue cerrada en la burocracia, en la verticalidad, en la cantonalizacin de los di-
ferentes departamentos y no hay comunicacin entre ellos, ya pueden seguir los ciuda-
danos y ciudadanas haciendo procesos participativos, que la mquina no podr
responder. Esta planificacin requiere ver cmo se mejoran los sistemas de informacin
y atencin, sistemas de llamada obligatoria a los procesos.
En Catalua, en el ao 2002, se aprob una ley de urbanismo que se desarroll re-
glamentariamente en el 2003. Esa ley obliga formalmente a que cada vez que se haga
la revisin de un plan de urbanismo se incorpore al expediente lo que se llama la me-
moria participativa. Igual que hay un estudio de impacto ambiental en determinadas ac-
tuaciones territoriales, se entiende que es importante en materia de planeamiento ur-
banstico que se acredite que la ordenacin de ese plan se ha hecho no slo mediante el
trmite perceptivo de informacin pblica, sino intentando buscar a las personas que
puedan dar ideas, que puedan pedir discursos, que puedan tener aportaciones para in-
corporarlas al proceso, y se obliga a que esa memoria se incorpore al expediente. Yo s
que en eso se puede hacer trampa, y acabar siendo un papel ms que se coloca en el ex-
pediente. Pero el hecho de que se haya colocado con un rango normativo de ley y luego
se haya desarrollado va decreto nos hace pensar en alguna cosa. Insisto, hay que pen-
sar cmo mejorar la mquina interna no pensar slo hacia fuera y luego ver cmo
est lo de fuera la gente organizada y la no organizada, para poder hacer, en torno
a ello, polticas concretas que permitan conseguir objetivos que ayuden a que se incor-
poren cada vez ms personas a estos procesos participativos.
Creo que ya consum mi tiempo, aqu me callo y espero que en la fase de alegaciones
podamos seguir hablando.
Las nuevas tecnologas y la atencin ciudadana
Covadonga Puente:
Gracias, Fernando.
Ahora le toca el turno a Marta Continente. Es licenciada en Ciencias Econmicas
y Empresariales por la Universidad de Barcelona; tiene estudios de Ciencias Fsicas; fue
responsable de Juventud del Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramanet; directora tc-
nica del Instituto de Juventud de la Administracin del Estado; responsable de dinami-
zacin econmica y coordinacin del plan estratgico de Poblesec, en el distrito de Mont-
juic (Ayuntamiento de Barcelona); adjunta a la gerencia del Instituto de Cultura de
Barcelona; directora de Servicios de Comunicacin y Atencin al Ciudadano y respon-
sable de la direccin de Internet del Ayuntamiento de Barcelona. En la actualidad es di-
rectora de Atencin al Ciudadano en el departamento de la presidencia de la Generali-
tat de Catalunya. Gracias, Marta.
Marta Continente:
En primer lugar, quiero agradecer que me hayan invitado a Gijn. Yo tengo una
especial relacin con Gijn. En la poca en la que viva en Madrid y estaba en el Insti-
tuto de la Juventud trabaj organizando los encuentros internacionales de Cabuees du-
rante cinco aos y, por tanto, tengo una especial estima a esta ciudad, y cuando hablo
con Jos o con Fernando les digo que si es para ir a Gijn siempre voy, porque tengo
una relacin emocional con ustedes.
Como han visto en mi currculo, debo de ser un ejemplar atpico, porque he estado
en el mundo local, he estado en el Estado en los ministerios y ahora me ha tocado
jugar en un tercer nivel que es el autonmico y que est en medio del bocata.
Les voy a hacer unas reflexiones sobre mi paso por todos estos niveles adminis-
trativos. En los ltimos cinco aos tambin he trabajado en el mundo de las tecnolo-
gas y, por tanto, eso me ha hecho repensar algunas cosas que durante los veinte aos
que he trabajado en el sector pblico haban sido elementos que me parecan insanables
y en cmo la introduccin de nuevas tecnologas puede hacer salvables algunas ideas que,
a veces, nos parecan difciles.
Ayer, Jordi Borja deca una cosa que me gust mucho y que me pareci muy apli-
cable al mundo de las nuevas tecnologas. Hablaba de servicios homogneos para ciu-
dadanos diferentes. Yo creo que esta es una de las claves a las que nos puede ayudar la
tecnologa. Es decir, queremos fijar un estndar de servicios que podamos ofrecer para
todos los ciudadanos y, en cambio, tenemos unos ciudadanos diferentes con situaciones
personales diferentes, por estatus, por situacin laboral, social, etctera.
Creo que la personalizacin de la que hablamos al referirnos a Internet es un reto
que traducido a trminos polticos supone preguntarnos cmo hacer esos servicios, ese
estndar homogneo para ciudadanos diferentes. Las nuevas tecnologas nos pueden ayu-
dar a resolverlo.
Tambin hablaba ayer de los niveles institucionales, de la necesidad de hacer agru-
paciones flexibles de necesidades, de encontrar niveles de cooperacin entre los niveles
administrativos. Pero ah tambin est otro reto que las nuevas tecnologas nos ponen.
Hasta ahora, la relacin con el ciudadano la tena el Ayuntamiento, porque era
el que tena la proximidad. Siempre he defendido, desde todos los frentes, el criterio
de que el que est ms cerca sea el que preste el servicio (criterio de subsidiariedad).
Las nuevas tecnologas nos ponen ante el reto de que permiten que ese hecho que he-
mos decidido siempre que se haga desde el mundo local a veces se puede hacer desde
otros niveles.
Yo he estado en el mundo local muchos aos y siempre he defendido ese criterio
de subsidiariedad, porque creo que cuanto ms de cerca tocas el problema, ms sabes
lo que le hace falta y ms posibilidad existe de disear el servicio en la medida de sus
necesidades. Pero no hay duda de que la tecnologa tambin permite centralizar deci-
siones y acceder.
Ahora que me encuentro en ese nivel de frontera, he reflexionado mucho acerca de
cmo encontramos un pacto institucional donde las nuevas tecnologas son la herra-
mienta para poder aplicar el criterio de subsidiariedad, y encontramos tambin la ca-
pacidad de las Administraciones de hacerse visibles por lo que son sus funciones; por-
que si no, te encuentras en un portal de la Administracin del Estado que quiere hacer
de paraguas de todo, o un portal de la Generalitat que querra cubrirlo todo. Creo que
lo que hacemos es no ayudar a prestar un buen servicio de atencin al ciudadano, pen-
sar en lo que realmente le falta, que es lo difcil.
Estamos en un periodo de madurez, despus de estos veinticinco aos, donde he-
mos ido vertebrando poco a poco los niveles administrativos de cada Administracin.
Ahora hemos de encontrar ese equilibrio de interconexin. El objetivo debera ser el no
trmite. Cmo conseguimos que no nos pidan papeles? Cmo conseguimos no mo-
lestar al ciudadano, en lugar de pensar cmo explicamos cada uno? Hemos de pensar
en montar servicios sobre las necesidades. Esto de la Administracin es muy burocr-
tico, es muy aburrido, a los ciudadanos no les interesa nada. Lo que querran es que de-
sapareciramos un poco y dejsemos de molestar y realmente viramos los problemas
que tienen. Cmo somos capaces de saltar a ese reto de encontrar esas cosas y ser re-
ceptivos a las necesidades? Hace dos meses dije: Montaremos un nuevo sistema, pero
yo quiero analizar primero la demanda. Para qu viene la gente? Quiero pasarme unos
das en la oficina de informacin; es decir, cmo conseguimos cambiar de lado para di-
sear lo que realmente hace falta?
Qu nos ha pasado con las tecnologas? Primero empezamos trabajando po-
niendo tecnologa dentro de la Administracin. Siempre hemos hecho cosas pensando
hacia fuera, pero ahora creo que el esquema debe ser pensar cmo cambiamos esta di-
nmica de lo que viene ahora. Hay muchos ejercicios por hacer; por ejemplo, revisar los
circuitos administrativos. Lo que hay que hacer es pensar cmo se producen los servi-
cios y pensar cmo podemos reducir las ineficiencias. El gran servicio pblico es orga-
nizar la Administracin, modernizarla y hacer un cambio cultural.
Por lo que yo conozco, aqu en Gijn ustedes tienen una Administracin bastante
gil y modernizada. Pero no todas las Administraciones son iguales, ni todos los nive-
les administrativos son iguales. El reto es revisar, y esto quiere decir, a veces, pensar desde
cero; pensar desde cero tambin pasa por la reforma jurdica y administrativa de las co-
sas. Les voy a dar un ejemplo de cmo pensamos esto en Barcelona para las licencias
de actividad: hicimos una nueva normativa de licencias de actividad para abrir las tien-
das. Cuando uno quera abrir una tienda de chucheras en Barcelona, peda una licen-
cia de actividad y el funcionario que reciba las licencias tena una pila de papeles, por
lo que muchas veces no se notificaba al que haba decidido abrir la tienda hasta al cabo
de tres o cuatro meses. Lo que hicimos fue cambiar la norma, de tal manera que t no-
tificas que has abierto una tienda y luego ya vamos nosotros, en el plazo de un mes, a
inspeccionar si es cierto que cumple los requisitos que le hemos puesto. Tuvimos que
montar una aplicacin que cruzaba distintas bases de datos, porque si una persona
quiere, por ejemplo, abrir en la Pradera de Barcelona una tienda de pan, no puede por-
que es un edificio patrimoniado; lo que se haca era comunicarle en el momento que no
poda y que tena que acudir primero a urbanismo. Esto nos exigi un trabajo de dos
aos, pero eliminamos muchos procesos intermedios.
Se trata de cmo saltar de esa idea de atencin al ciudadano que hemos tenido siem-
pre a una idea mucho ms dinmica, cuyo concepto es cmo cambiar la forma de pres-
tar los servicios, cmo interaccionan los ciudadanos con nosotros; es decir, que seamos
un elemento que permita la transparencia y el control. Es la idea de trabajar de forma
horizontal entre los departamentos esto vale para todos los niveles administrativos;
si no valen para toda la Administracin y no hacemos que todo el mundo los use, nos
cuesta mucho producirlos a los que hacemos servicios a los ciudadanos.
Quera compartir con ustedes este nuevo concepto que es el de solucionar. A m me
gusta mucho visitar a las empresas privadas, aunque est en el servicio pblico desde hace
veinte aos, para ver en qu han avanzado. A veces avanzan en reflexiones desde su p-
tica, que no es la nuestra la nuestra es la de servicios homogneos para ciudadanos
diferentes, pero tambin, cada vez ms, ellos estn pensando en cmo solucionan pro-
blemas que les traen sus clientes. Por tanto, esta idea de simplificar es la que nos tiene
que servir.
Pero hay otra idea que tenemos que seguir defendiendo, que es la de ser pioneros,
la idea de innovar. Nuestro reto es pensar siempre que hay nuevas tecnologas para nue-
vas cosas a m, hasta ahora, me interesa mucho el tema de las tecnologas de voz.
Lo que nos pasa a las Administraciones pblicas es que, como somos pobres y las co-
sas las pensamos con mucha ms voluntad que capacidad econmica para hacerlas,
podemos perder ese tren de cabeza. Debemos sacar la nariz para ver qu est pasando
por el mundo, porque si no, corremos el peligro de quedar siempre atrs.
Nosotros siempre hemos pensado en hacer las pginas web para que puedan ser
utilizadas desde casa o desde la oficina, pero no para poder utilizarlas desde un parque.
Yo creo que tambin debemos hacer el ejercicio de pensar cmo alguien va a utilizar los
servicios que hemos puesto en la red cuando est en el paseo del Muro de la playa de
Gijn y pueda tener acceso a Internet desde la calle. Hemos de conseguir que haya po-
cos trmites; sistemas de compensacin entre la Administracin, donde lo que realmente
hagamos sea para el ciudadano ahorrando tramitaciones. Ah es donde hemos de
dedicar muchas energas, porque realmente es lo que los ciudadanos nos van a agrade-
cer ms.
Lgicamente, cada Administracin tiene sus propios departamentos, sus propios
sistemas de gestores de informacin y sus salidas (telefnicas, por Internet, presencial,
etctera). Cada Administracin quiere tener una relacin con el ciudadano que sea pro-
pia, pero es importante pensar cmo ahorrarles molestias y qu servicios tiene que crear
cada nivel para poder ser simples. Lo que queremos, en el fondo, es solucionar proble-
mas; queremos un modelo de servicio que ponga al ciudadano en el centro. Aadiramos
tambin la idea de relacin, que liga bastante con lo que estaba diciendo ahora Fernando.
Cada uno en la Administracin tiene un papel diferente; los de urbanismo, hacer pla-
nes; nosotros nos dedicamos a pensar cmo el ciudadano se informa o tramita. Cual-
quiera de los que tenemos obligaciones de prestar servicios hemos de pensar cmo in-
corporamos la voz del ciudadano en esa forma de plantear los servicios. Cada
especificidad de servicios requerir una forma distinta de hacer esos deberes.
Cuanto ms ha trabajado uno en el mundo de la participacin ahora voy a crear
un poco de polmica, que siempre es buena y cuanto ms te crees la participacin, a
veces, menos procesos de participacin ests dispuesto a abrir, porque a m me gusta que
sean de verdad. Yo he trabajado mucho en el mundo asociativo. En mi juventud trabaj
muy activamente en el mundo vecinal y, como exijo que siempre sea de verdad, casi pre-
fiero que haya pocos y buenos. Esto no quiere decir ser cauteloso, quiere decir pensar
cmo se hacen las cosas, porque tambin te puedes dejar manipular mucho. El mundo
de Internet es un mundo que permite manipular mucho.
Con todo esto que les hemos contado parece que somos los ms participativos del
mundo, pero no es as. Cada uno en su papel, y cuando decidamos montar sistemas, que
estos tengan un cierto punto cientfico, representativo, serio y, especialmente, coherente,
porque el ciudadano nos cree si somos coherentes. T tienes credibilidad si contestas a
la persona que te escribe y, adems, lo haces en un tiempo razonable, sobre lo que te
ha pedido. Yo creo que, sobre todo, es el respeto al ciudadano el que nos ha de hacer
disear sistemas que sean realmente muy slidos.
Los ciudadanos y los polticos se piensan que todo esto es muy fcil y que dentro de
un cuarto de hora todo funcionar. Pues no es fcil; esto que hacemos es francamente
difcil. El periodo de maduracin de los proyectos es largo, y esto de la tecnologa tiene
un periodo de maduracin largo. Integrar equipos internos y externos es complejo, pero
no tenemos ms remedio que hacerlo as. La gente que est dentro de la Administracin
ha de saber integrar equipos especializados de gente que sabe ms que nosotros. Tenemos
problemas con los estndares tecnolgicos. En el mundo de la tecnologa hay muchos in-
ventos, pero que an no estn estandarizados, y eso, francamente, nos complica bastante
la vida a los que hemos de pensar cmo ponemos los servicios y cmo los vamos a disear.
Yo tambin tengo otro dilema con las operaciones de mvil, y es que cada uno te pide los
datos en un modelo distinto. Creo que hemos de conseguir que todo eso se estandarice.
La banda ancha es otro problema. Desconozco cmo tenis en Asturias el desarro-
llo del cable ADSL, pero cuando planteas servicio pblico quieres que sea universal y quie-
res que llegue a todo el mundo. Como si la inteligencia fuera ms deprisa que la realidad,
a veces piensas cosas que despus, en la vida real, no son posibles. Pienso que aqu tam-
bin tenemos otro reto, porque no podemos quedar como unos tercermundistas que no
damos servicios de ltima generacin. Internet tiene normas propias y aqu s que los tec-
nlogos, a veces, se han apropiado de cmo se tienen que hacer todos estos proyectos.
En el sector funcional y de contenidos tambin tenemos mucho que decir. Es un ne-
gocio entre tres, no es un matrimonio, sino que es un poco ms amplio. Si no coordi-
namos las tres patas funcional, diseo y tecnologa, se harn servicios excesivamente
pensados por tecnlogos; el diseo nos mata porque somos pijos y queremos hacer
las cosas con muchas imgenes, y es al encontrar ese equilibrio donde realmente salen
servicios competitivos y que funcionan.
Es muy importante que toda la organizacin, sea del nivel que sea, est alineada,
que haya liderazgo poltico, porque la relacin con el ciudadano tiene que ver con la ca-
pacidad poltica de interrelacin y de la imagen. Aqu ya entra la comunicacin. La ten-
tacin es muy grande, cada uno quiere una web, cada uno quiere su firma. El encargo
que nosotros tenemos es exactamente el contrario, es qu ms da quin firme si lo que
yo necesito es que me resuelvan un problema. Por tanto, encontrar estrategias donde ali-
neemos polticamente a todo el mundo es un requisito imprescindible, pero tambin es
necesario que pensemos en qu necesidades tienen los departamentos.
Creo que ustedes tienen los elementos claves para triunfar en proyectos de este tipo.
Creo que la de ustedes es una sociedad muy dinmica y muy innovadora y, por tanto,
creo que estn en condiciones de hacer este trabajo. El hecho de tener un sistema inte-
grado, unas bases de datos que es otro requerimiento bsico, una web de servicios
y una plataforma escalable son tambin otros de los requerimientos, y el liderazgo po-
ltico, por lo que yo conozco, tambin est alineado.
Con esto termino ya mi conferencia, y que conste que no me han llamado para que
haga elogios del trabajo que se est haciendo en Gijn. Muchas gracias, aunque me sabe
mal, porque seguro que han quedado muchas cosas en el tintero.
Coloquio
Covadonga Puente:
Ahora vamos a abrir un turno de debate.
Pblico:
Me pareci muy interesante, Fernando, lo que dijiste del horario, porque creo que
es real; es decir, a veces la gente quiere participar, o se lo pensara, pero los cauces no son
los adecuados. La pregunta que yo quera hacer es: las asociaciones estn jurdicamente
constituidas, pero a la hora de contar con esas hipotticas asociaciones no son todas igua-
les, no todas tienen el mismo nmero de socios, no todas representan lo mismo, pero s
que es cierto que alguna gente es inquieta o se mueve ms y parece que tiene ms repre-
sentatividad, por llamarlo de alguna manera. Cmo se puede estructurar mejor eso?
Fernando Pindado:
Yo no creo que las asociaciones sean ms representativas que los ciudadanos.
Creo que las asociaciones son importantes en tanto que tienen proyecto, y aqu hemos
pervertido un poco la relacin con el mundo asociativo porque les hemos mencionado
con los nombres.
Pienso que es importante que se incorpore el mundo asociativo a las fases del de-
bate, de deliberacin, de las polticas pblicas, pero en igualdad con los ciudadanos y
ciudadanas. Es ms fcil encontrar asociaciones porque estn inscritas en un registro,
porque tienen un telfono, porque, adems, estn ms acostumbradas a relacionarse con
el Ayuntamiento, con el Principado, con lo que sea, porque tienen la prctica. Por
tanto, es bueno que la gente se incorpore a las asociaciones, pero no hay que olvidar a
los que no estn incorporados porque no les apetece, porque no les interesa o por-
que no pueden. En este aspecto soy un poco iconoclasta.
Pblico:
Yo tambin quiero hablar del tema de los horarios y comentar que me gust que
tambin saliera el tema en la anterior mesa de urbanismo, porque creo que la ciudad tiene
medios y que hay que planificarlo para el da, para la noche y para la maana y para
la tarde.
En torno a eso, tu charla se titulaba rganos y estructuras de participacin, pero
no has mencionado ninguno. A m me gustara que todo eso que cuentas y con lo que
estoy de acuerdo nos dijeras cmo hacerlo. Seguro que con falta de formacin tcnica,
si vas al barrio y preguntas a las mujeres que tienen nios y a los ancianos, dicen que
quieren un parque; pero, probablemente, cuando les presentas el proyecto de urbani-
zacin de la zona, el parque est orientado hacia el norte y es absolutamente inhabita-
ble y nunca hay nios, ni ancianos, ni nada porque se mueren de fro.
De qu manera, si conocis alguna experiencia, se puede fomentar esta participacin?
Porque los Ayuntamientos y las Administraciones no pueden ir casa por casa, no es cues-
tin de hacer una encuesta, de ir preguntando uno por uno sobre qu es lo que quiere.
Fernando Pindado:
Cuntas horas tenemos? Yo no creo demasiado en las estructuras formalizadas de
participacin, porque entiendo la participacin como algo vivo y que choca con cual-
quier cosa que intente estructurarla. Eso no quiere decir que no puedan construirse es-
pacios de participacin, de delegacin, y que puedan ir funcionando; creo que son ti-
les, pero no slo esos espacios. Y de pronto, ante un desierto, pretender que se pueda
hacer un proceso complejsimo
Voy a hablar de un ejemplo que ahora est muy de moda y que a m me pone de los
nervios: el presupuesto participativo. Ahora parece que si no hablas de presupuesto par-
ticipativo no eres demcrata participativo. A m no me parece mal como idea, pero en
un lugar donde no ha habido prctica, experiencia o cultura de interaccin ciudadana-
poder pblico, querer poner en marcha el presupuesto participativo Te vas a pasar cua-
tro aos invirtiendo una cantidad de recursos, esfuerzos y energas en algo en lo que, a
lo mejor, con invertir la dcima parte se pueden conseguir eficacias mucho mayores.
Ponerse a plantear el debate social sobre un plan de urbanismo, cuando no hay ex-
periencia de debate social sobre el territorio, es muy complicado, y menos con los pla-
zos que la planificacin urbanstica exige en momentos concretos, porque para eso es-
tn las normas, y un plan de urbanismo no deja de ser una norma. Por eso es importante
la planificacin, definir cul ha de ser la base sobre la cual se van construyendo esos pro-
cesos participativos. Seguramente habr falta de estructuras: estructuras flexibles, es-
tructuras ms en sistema de red Eso es fcil de decir, pero difcil de concretar.
Yo puedo hablarles de una experiencia en concreto. En Esparraguera, una ciudad
de unos veinte mil habitantes, a treinta kilmetros de Barcelona, hicieron hace cuatro
o cinco aos un proceso para establecer cul sera el plan estratgico de la ciudad. All
estuvimos unos diecisis o diecisiete meses haciendo diferentes tipos de mecnicas con las
escuelas, con los jvenes, con las mujeres, con los nios, con los empresarios, con
los industriales, con los sindicatos, con herramientas diferentes, y as se fue construyendo
una serie de ideas que luego permitieron elaborar un informe previo, con el que despus
hay que continuar trabajando, porque hay dos maneras de enfocar estas cosas:
Contratar a un equipo de sabios, los cuales son capaces de decirte una cosa que
a lo mejor es intil para lo que t vas a hacer, pero que te ha dejado sin sus-
tentacin social.
Trabajar en el proceso social utilizando tambin a los sabios, que para eso
estn, con el que, aunque es un poco ms lento, acabas dejando una cierta
estructura que permite ir construyendo.
Yo creo ms en procesos que en estructuras y creo ms en planes (planificacin y
proyectos) que en rganos. Considero que lo sustantivo es el proceso, la poltica, el plan,
y lo adjetivo (lo instrumental) es el rgano, la norma.
De la participacin se habla ms de lo que se hace. Hay que defender unos estn-
dares mnimos de lo que es y de lo que no debe ser la participacin. No hay una pcima
mgica, hay que ir construyendo la receta en funcin de la propia realidad. La infor-
macin es importante, pero con la informacin no se gana en participacin, seguro. La
atencin ciudadana, la consulta ya es una parte de la participacin.
Aqu vosotros tenis experiencias de conexin, de concertacin con asociaciones,
con grupos organizados para establecer programas concretos de trabajo social. Por ejem-
plo, Abierto hasta el amanecer era un modelo fuera de aqu, todos queran hacer cosas
parecidas a esta. Se hace un diagnstico, se detecta una realidad y se incorpora toda una
energa social para que eso se vaya construyendo; hay una cierta interaccin entre el po-
der pblico y la ciudadana ms o menos organizada. Eso tiene retos para seguirlo man-
teniendo, pero hay que ir buscando un nivel de cmo conseguir esa implicacin, teniendo
muy claro que el gobierno es el gobierno y el que gobierna es el que gobierna, que para
eso ha sido elegido; si no me quieren votar para la prxima vez, pues no hay problema,
ancha es Castilla.
Pblico:
Participacin ciudadana, para qu? Sirve para tantear las asociaciones?
Fernando Pindado:
Creo que estamos en un momento de cierta perversin, en el que se ha reconocido
el papel de muchas asociaciones de manera artificial, y hoy se est reconociendo tam-
bin de manera artificial el papel de muchos sectores que son incipientes y que, como
no tienen pedigr, no funcionan. Ejemplo: las manifestaciones de Barcelona, Madrid
el ao pasado no fueron promovidas ni realizadas por los sectores organizadores tra-
dicionales, incluidos partidos polticos y sindicatos. Fueron organizadas por platafor-
mas, grupos sociales nuevos movimientos, que se llaman que no estn excesivamente
estructurados, pero que han sido capaces de dar respuesta a situaciones complejas.
Hay que apostar por herramientas de regeneracin, de entrada de aire fresco; eso
slo se puede hacer con procesos participativos. Quien tiene que convocar el proceso
participativo es quien tiene el poder.
En urbanismo, ya lo deca antes el profesor de la Universidad de Mlaga, hace aos
que hay participacin ciudadana, pero no de la mayora, la hay de los constructores, de
los turoperadores, empresarios, hoteleros. Estos s que se renen con el alcalde con mu-
cha frecuencia; los que no lo hacen son la mayora amplia que no encuentra el camino
para poder decir qu es lo que piensa. Y si les das el camino, muchas veces acabarn di-
ciendo Qu hay de lo mo?, porque slo se les pregunta qu les afecta a ellos en con-
creto. Es difcil plantear cmo eso puede beneficiar al colectivo.
El nivel poltico de decisin y de orientacin es fundamental. Qu se puede go-
bernar en democracia sin participacin ciudadana votando cada cuatro aos? Llevamos
as veinticinco aos y no se ha muerto nadie. Pan para hoy y hambre para maana?
No lo digo yo solo, lo dicen cada vez ms Estados.
Pblico:
T decas antes que el Ayuntamiento no tiene por qu ser la Administracin ms
cercana o quien preste los servicios en ltimo extremo. Quise entender eso, lo entend
mal? De todas formas, las Administraciones prestan servicios y yo quisiera saber cmo
se coordinan entre s.
Os voy a contar una ancdota. Iba por una carretera, la cual transito a menudo, y
un letrero me impeda ver bien. Yo no soy cualquier ciudadano de a pie, se supone que
tengo unos conocimientos y encima soy trabajadora de la Administracin; pues bien,
no saba muy bien de quin era la competencia. Imagnate cualquier otro ciudadano de
a pie. Dnde busco la informacin, dnde hago la queja, dnde presento la reclama-
cin? Porque t hablas de los portales de Internet siempre que sean tiles, pero cul es
til? Yo tengo la sensacin de que muchos buscamos cosas porque ya sabemos dnde
y cmo, pero y el que no lo sabe?
Marta Continente:
Yo no dije que estuviera resuelto. Deca que sin las nuevas tecnologas, como te-
namos que ir a pie, todo era ms fcil; t ibas a la nica oficina que exista, que era la
que estaba al lado. Lo que nos ha permitido aadir las nuevas tecnologas es el que pue-
das encontrar a distintos niveles la informacin. Ah es donde yo creo que ha de exis-
tir un cierto pacto institucional, porque el secreto es exactamente ese, que t te encuentres
una forma de protestar por la carretera sin que te preocupes mucho de quin es el tramo,
si es de la Diputacin, del Principado o del Ayuntamiento. Ah est uno de los proble-
mas no resueltos.
Ahora te voy a contar yo un ejemplo diferente, que es interno. La tecnologa lo que
permite es centralizar, porque a menudo, cuando hemos diseado procesos y no tena-
mos ordenador, tenamos que trasladar los papeles. Entonces, cada vez que ponemos tec-
nologa en alguna cosa, yo me pregunto: a quin quiero acercar la decisin? Es aqu
donde yo les digo a los tecnlogos: queris dedicaros a hacer tecnologa y que los po-
lticos y los tcnicos decidan dnde ponen la decisin?
En el tema de la subsidiariedad pasa igual. Pienso que el Ayuntamiento es el que
puede tener el servicio ms prximo y es el que va a tener ms datos sobre lo que el ciu-
dadano necesita. Pero podra hacerlo de una forma diferente. Es una contradiccin; yo
aplicara aqu el dilogo, ese equilibrio entre Administraciones para poder pensar qu
es lo que al ciudadano le hace falta. Despus ya pensaremos cmo lo organizamos tec-
nolgicamente. En este sentido soy muy defensora de ese criterio de cercana, porque
no todo se arregla con la tecnologa; la cercana te permite ms cosas.
Covadonga Puente:
Ya que no hay ms preguntas, ponemos fin a esta mesa de democracia y partici-
pacin, recordando estos veinticinco aos de democracia participativa y esperando que
realmente la participacin no sea una moda, sino una larga trayectoria y que haya for-
tuna para que se avance y se mejore en esa participacin. Gracias a los dos por haber
estado aqu y contarnos la experiencia de Catalua y que ello nos haya sido til para
seguir adelante en Gijn. Hasta la tarde.
Presentacin
Mnica lvarez:
Buenos das. Iniciamos la maana de hoy con una mesa en la que participan cua-
tro personas que nos van a hablar de los veinticinco aos de gobiernos locales demo-
crticos. En especial nos van a dar la perspectiva que tienen los profesionales acerca de
ese periodo de tiempo.
Contamos con cuatro expertos en diversos mbitos de la Administracin local. Por
orden de intervencin, que no es el que aparece en el programa, tendremos en primer
lugar a Xavier Sisternas, director de Servicios de Calidad y Evaluacin del Ayuntamiento
de Barcelona, que nos va a comentar diversos aspectos sobre modelos de gobierno y de
gestin de las ciudades.
En segundo lugar intervendr Juan Ignacio Soto Valle, presidente de la Unin de
Dirigentes Territoriales de Europa (UDITE), el cual nos comentar diversos aspectos re-
lacionados con el gobierno local y el mbito directivo.
A continuacin intervendr Jos Miguel Fernndez, catedrtico de Economa Fi-
nanciera y Contabilidad de la Universidad de Len, aunque tambin fue profesor de esta
Universidad, en concreto de esta escuela. Nos comentar cmo han evolucionado la ges-
Veinticinco aos de gobiernos locales
democrticos. La perspectiva
de los profesionales
Intervienen: Xavier Sisternas
Director de Servicios de Calidad y Evaluacin del Ayuntamiento de Barcelona
Juan Ignacio Soto Valle
Presidente de la Unin de Dirigentes Territoriales de Europa-UDITE
Jos Miguel Fernndez
Catedrtico de Economa Financiera y Contabilidad de la Universidad de Len
Ramn Sol Vilanova
Director de CGI-Coordinadora de Gestin de Ingresos
Presenta: Mnica lvarez Prez
Profesora de Economa Financiera y Contabilidad de la Universidad de Oviedo
tin financiera y los sistemas de control a lo largo de estos veinticinco aos de demo-
cracia local.
Por ltimo, para hablarnos del uso de las tecnologas y de las diversas formas de
trabajo que pueden darse en la Administracin local, contamos con la participacin de Ra-
mn Sol, director de la Coordinadora de Gestin de Ingresos (CGI).
Para que esto no se alargue mucho y poder dejar unos minutos al final de las po-
nencias para abrir un debate con los asistentes, voy a ceder ya la palabra a las perso-
nas que van a intervenir.
Modelo de gobierno y de gestin de las ciudades
Xavier Sisternas:
Gracias, buenos das. En primer lugar, quiero agradecer al Ayuntamiento de Gijn
y a la escuela universitaria la posibilidad de compartir con vosotros unas reflexiones.
Entramos ya en materia, porque si no, nos vamos a alargar en el tiempo.
He titulado la intervencin Modelo de gobierno y de gestin de las ciudades. Voy
a intentar jugar especialmente con el concepto de proximidad y con el concepto de go-
bierno, diferencindolo del de Administracin local. Intentar, por tanto, hablar de cer-
cana, de complicidad, de integracin, de formas nuevas de interaccin entre gobierno
y sociedad, entre gobiernos locales y comunidades locales.
El seminario se enmarca en un ao en el que se cumplen veinticinco aos de go-
biernos locales democrticos en Espaa. No pretendo hacer un balance, pero yo creo
que gobernar en 1979 era ms fcil; gestionar un Ayuntamiento sin alcalde, concejal,
directivo, y no quiero quitar mrito a los de 1979. En qu sentido era ms fcil? Creo
que en esa poca se estaba luchando contra dficit claros, indiscutibles, definidos; es de-
cir, las ciudades espaolas estaban en una situacin diferente, radicalmente peor que la
de hoy. Pero, en cambio, las instituciones de gobierno local tenan la ventaja de una
agenda de actuacin muy clara, muy simple y muy evidente.
Qu pasa en los ltimos aos y qu va a pasar en los aos que vienen? Que go-
bernar es ms difcil, ms complejo, menos simple, menos directo, la fijacin de priori-
dades, la identificacin de problemas Muchas veces el gran problema es identificar
contra qu luchamos; primero identificar el problema y luego identificar la solucin. El
marco tambin es un marco de exigencias crecientes, vemos ciudadanos ms y ms exi-
gentes, con todo el derecho a serlo, pero eso hace ms difcil la tarea de gobernar.
El tema de los intereses contrapuestos, a veces lo describimos con la sigla SPAN, que
quiere decir S, Pero Aqu No: el sndrome de drogodependientes: s que hay que ha-
cerlo, pero no en mi escalera; la cochera de autobuses, s, pero no en mi barrio; el con-
tenedor de basura mejor no lo pone usted en mi puerta
Veinticinco aos de gobiernos locales democrticos. La perspectiva de los profesionales
Se ha generado, por razones diversas, una mezcla de exigencia y solidaridad que
causa movimientos de manifestacin y que hace tambin que la participacin ciudadana
sea ms compleja. En este entorno ms complejo, qu rol para los Ayuntamientos y qu
modelo de gestin de nuestras ciudades? En cuanto al tema de los Ayuntamientos voy
a ir rpido porque no estara en el eje central de mi ponencia. Una vez demostrada la
capacidad de gestin de los Ayuntamientos, creo que todos los municipalistas coincidi-
mos en que a los Ayuntamientos se les debe otorgar el rol que se merecen; por tanto,
ms competencias, ms financiacin; es decir, el peso de los Ayuntamientos en la go-
bernacin de Espaa y de Europa ha de ser tendencialmente mucho mayor.
Muchas veces no se trata tanto de reclamar ms competencias, en el sentido del tras-
lado fsico de que lo que estaba aqu se vaya all, como de que cada vez ms vamos a
un marco de competencias compartidas, de influencia. Lo que s defiendo es que los
Ayuntamientos hablen de verdad de todos los asuntos pblicos que afecten a los ciu-
dadanos; en muchos casos, queda traducido en gestin local pura y dura. Luego hay que
decidir en el mbito de la educacin y de la inmigracin o de la atencin a la tercera edad
quin hace qu y cmo. Evidentemente, los Ayuntamientos tienen que tener un rol ah.
Vamos hacia la segunda pregunta; no tanto el rol como el modelo; es decir, qu di-
seo, institucin o cmo deben ser los Ayuntamientos para la etapa que iniciamos. Ve-
nimos de una tradicin de Administracin local; debemos corregir eso y hablar de go-
bierno local, porque en definitiva, gobernar una ciudad es mucho ms que ejercer las
competencias o que prestar los servicios legalmente asignados. Eso es condicin nece-
saria, pero no suficiente; es decir, eso hay que hacerlo y hay que hacerlo bien, pero go-
bernar una ciudad es mucho ms que eso y como ciudadanos tambin exigimos mucho
ms que eso a nuestros alcaldes y a nuestros gobiernos locales. Les exigimos ofrecer mo-
delos, construir soluciones de consenso
Yo propongo un cierto nfasis en la dimensin poltica del Ayuntamiento, una di-
mensin basada en la gobernacin integral de la ciudad, es decir, en un gobierno local
que asume el conjunto de lo que pasa y de lo que puede pasar en la ciudad y que noso-
tros veamos desde la transversalidad. Me explico; tradicionalmente los Ayuntamientos,
al igual que otros ncleos de gobierno, han tenido un gobierno ministerial hay un con-
cejal de Obras, un concejal de Cultura, de esto, de lo otro. Esto no es fcil cambiarlo
de la noche al da, probablemente vamos a mantener inicialmente esta tipologa durante
mucho tiempo, pero hay que desafiarla; como mnimo, hay que contrastarla.
Los problemas y los ciudadanos no entienden de departamentos ni de ventanillas;
por tanto, hemos de adecuar la estructura no slo organizativa, sino tambin mental,
y tambin el reparto de responsabilidades polticas, y, sobre todo, la propia concepcin y
la propia cultura del gobierno y la Administracin las hemos de acercar a la realidad,
y la realidad es compleja, los problemas no vienen clasificados. Os pongo un ejemplo
de problema y de solucin a la vez, que en Barcelona copiamos de los italianos y que es
el camino escolar. Qu problema es el que tiene usted con el camino escolar? Que los
nios vayan andando a la escuela y no los atropellen, que vayan contentos, que sus pa-
dres les acompaen en coche Eso suena muy bonito, pero depende de la educacin,
dice alguna gente; otros opinan que de la educacin no, que de obras de trfico, de man-
tenimiento Al final, el xito del camino escolar depende slo muy parcialmente del
Ayuntamiento. El xito proviene del comportamiento de las familias, de los conducto-
res, de los nios, de la implicacin de la escuela Aqu vamos viendo cmo una voluntad
de introducir una mejora en la calidad de vida en una ciudad afecta prcticamente a todos
los departamentos de un Ayuntamiento.
Tirando de este hilo de gobernar con los ciudadanos, con las instituciones, es la ma-
nera de implicar y ver al Ayuntamiento como institucin monopolista que tiene en sus
manos la solucin de todos los problemas.
Empecemos a tirar de este hilo, detallando cuatro caractersticas de este nuevo mo-
delo de Ayuntamiento:
1. Un Ayuntamiento relacional supone una visin muy monopolista; si me permits,
una visin de modestia y de humildad. No es malo que los gobiernos y los go-
bernantes realicen acciones de humildad en algn momento la historia reciente
nos ha dado una pista en este sentido; un gobierno, por tanto, que conoce sus
limitaciones y lo que pretende es integrar y compartir con ciudadanos y con gru-
pos de interesados, beneficiarios, afectados Por tanto, gobierna un Ayunta-
miento que pretende integrar todos esos intereses en la solucin de los proble-
mas y en la elaboracin de las decisiones.
Un Ayuntamiento relacional tambin quiere decir un Ayuntamiento que cons-
truye capital social. Es decir, se preocupa por tener una ciudadana ms activa,
por tener redes, por generar confianza mutua, por crear al mismo tiempo un
clima que permita trabajar de esa manera, y que entiende que la accin por el
bien pblico no slo se lleva a cabo desde el propio Ayuntamiento, sino que se
puede llevar a cabo desde el conjunto de la ciudad a travs de redes de actores
que comparten objetivos hacia el bien pblico.
2. Un Ayuntamiento orientado a los ciudadanos, es decir, sin ventanillas. Pero no
slo eso, la transformacin no slo tiene que ser cosmtica, sino integral; una
transformacin no slo de la franja de contacto, sino del conjunto de la orga-
nizacin. Estar pensando siempre en el cliente, en el ciudadano, desde cualquier
departamento. Eso implica un cambio de cultura interno a todos los niveles, desde
los electos con responsabilidades de gobierno hasta cualquier empleado de base.
3. Unos servicios municipales que podramos llamar de calidad, tambin orienta-
dos hacia el usuario, por tanto, reconcebidos hasta el concepto de ciudadanos
o emisin. Deben medir el valor pblico que crean y contrastar con los ciuda-
danos cul es la percepcin, cmo valoran los servicios que reciben. Deben ser
unos servicios municipales sostenibles, desde un punto de vista financiero, me-
dioambiental
4. Organizacin municipal inteligente, es decir, lo que necesita una organizacin
para que funcione: un liderazgo adecuado; unos directivos profesionales; unos
empleados comprometidos, motivados y capacitados, y tambin algo que lla-
mamos great places to work, que quiere decir los buenos lugares para traba-
jar, los mejores. Un Ayuntamiento tambin es un buen lugar para que sus em-
pleados trabajen, y esto es por propio inters de la organizacin, no porque
nosotros debamos hacer asistencia social con nuestros empleados; porque si que-
remos una organizacin que funcione al cien por cien, necesitamos que nues-
tros empleados produzcan y se comprometan al cien por cien, y eso incluye el
entusiasmo, no slo incluye el trabajar treinta y cinco o treinta y siete horas,
sino trabajar con creatividad y con entusiasmo. Eso obliga a pensar en un
Ayuntamiento que genera relaciones de confianza con sus empleados.
Para acabar, sintetizando un poco estos elementos que comentaba sobre este mo-
delo de Ayuntamiento que yo propondra, a m me gusta hablar de una organiza-
cin excelente. Podramos desgranarlo con unas cuantas caractersticas: un Ayun-
tamiento receptivo, participativo con los ciudadanos y tambin con los
empleados, innovador, sostenible en cuanto al consumo de recursos financieros,
medioambientales, que introduzca un concepto de responsara social corpora-
tiva y, por ltimo, que sea un Ayuntamiento responsable que rinde cuentas, que
interioriza conductas no slo de respeto a la legalidad, sino conductas solidarias, ti-
cas y coherentes.
Finalmente, lo nico que aadira es que hemos trabajado veinticinco aos, creo
que hemos trabajado muy bien, y que hay que apostar hacia los prximos veinticinco
aos de gobierno local, de Ayuntamientos democrticos, y hay que apostar porque sean
veinticinco aos productivos y emocionantes. Gracias.
Gobierno local y mbito directivo. Una visin comparada
Mnica lvarez:
Muchas gracias, Xavier. A continuacin tiene la palabra Juan Ignacio Soto Valle,
presidente de la Unin de Dirigentes Territoriales de Europa (UDITE).
Juan Ignacio Soto:
Buenos das a todos. Antes de nada, quiero agradecer la invitacin de los respon-
sables de este seminario y de la ciudad de Gijn para estar aqu y compartir estas re-
flexiones en torno a lo que son hoy los gobiernos locales, como balance de estos vein-
ticinco aos de democracia municipal.
Yo soy un secretario municipal. Este es el trabajo que he venido desarrollando en los
ltimos veintitrs aos. Voy a intentar ofreceros una visin panormica de lo que est pa-
sando en estos momentos en el espacio directivo local en Europa. Nosotros tenemos una
organizacin, la UDITE, que agrupa a las asociaciones profesionales homlogas que actual-
mente existen en quince pases de la Unin Europea; es decir, que los problemas, las ideas,
las reflexiones y las soluciones, forman parte de un mbito que va un poco ms all de nues-
tro pas, de una visin puramente local o nacional. Intentamos saber qu es lo que est pa-
sando en las reformas de los gobiernos locales para situarnos bien en nuestro mbito pro-
fesional. No slo analizamos lo que pasa aqu, sino en Malta o Letonia, por ejemplo.
Pienso que todos estaremos de acuerdo en que hace falta una nueva manera de ha-
cer que nos permita favorecer lo que hace un momento nos explicaba Xavier Sisternas:
un mbito directivo profesional que responda a las necesidades estructurales de legali-
dad, eficacia y eficiencia. Esto es, al fin y al cabo, lo que marca la Carta Europea de au-
tonoma local. Ahora bien, no es suficiente importar, sin ms, ideas o modelos que nos
han seducido por haber sido muy sugerentes, pero que no nos han dado resultados con
el ritmo y la seguridad que todos hubiramos deseado.
Para favorecer este espacio directivo en trminos de profesionalidad en el seno de
nuestros gobiernos locales, lo primero que tenemos que hacer es contextualizar este es-
pacio directivo en el sistema de gobierno local donde pretendemos ubicarlo. Debemos
analizar este sistema de gobierno y cmo opera el proceso de toma de decisiones, por-
que slo as tendremos un poco de luz sobre las posibilidades reales de que este espa-
cio o mbito directivo sea identificable con una cierta autonoma en trminos de pro-
fesionalidad respecto del nivel poltico de la organizacin.
Qu es lo que est pasando en Europa? En los ltimos quince aos todas las reformas
sobre el sistema de gobierno local nos marcan una orientacin comn: se tiende a refor-
zar el papel del liderazgo poltico y tambin ejecutivo del alcalde. Por aqu van todas las
reformas. Una conclusin comn que resulta de los estudios que la UDITE ha realizado desde
el ao 1994 y nos advierte de una creciente invasin de la gestin por la poltica, por uti-
lizar una frase del profesor Svara. Evidentemente, reforzar el papel del liderazgo poltico
del rgano ejecutivo unipersonal (alcalde) tiene sus efectos. Ms an cuando a las com-
petencias o atribuciones polticas legtimas se le aaden competencias tpicamente direc-
tivas y ejecutivas que en otros tiempos se haban ubicado en un espacio directivo profe-
sional. Aqu se est marcando una direccin. En consecuencia, las lneas de reflexin
dirigidas a favorecer ese mbito o ese espacio de la direccin profesional en nuestras or-
ganizaciones locales deben tener en cuenta por dnde van las reformas del gobierno lo-
cal. Espacio directivo y sistema de gobierno estn directamente relacionados.
En Europa, podemos agrupar los modelos de gobierno local en cuanto al perfil
del poder ejecutivo se refiere en cuatro:
Modelo de alcalde fuerte. Espaa, Francia, Italia, Hungra y Portugal. Alcalde
con competencias polticas ejecutivas muy fuertes, de manera unipersonal, pero
tambin directivas.
Modelo de liderazgo colectivo. Es ms atenuado, se est ms en equipo. Hay
algunos problemas menos respecto a esta visin compartamentalizada a la que
se refera Xavier Sisternas, pero tambin los hay. Es el caso de los Pases Bajos,
Blgica y con matices Luxemburgo.
Modelo de liderazgo por comits. Aqu estn Dinamarca, Suecia y Letonia.
Modelo de consejo-gerente. Este es el modelo que alguna vez nos haba dado
alguna ilusin. Es el caso de Finlandia, Noruega e Irlanda Estados Unidos
y Australia, fuera de Europa, que acogen un modelo puro de consejo-ge-
rente: existe un rgano colegiado que tiene la atribucin poltica de direccin
y un directivo profesional que hace absolutamente todo y con bastante libertad
de accin. Con matices, participan de variables de este modelo el Reino
Unido con el jefe ejecutivo local (CEO) o en el modelo norteamericano con el
City manager.
En este ltimo modelo es donde existe un directivo profesional fuerte y un alcalde
dbil, con una funcin meramente protocolaria, de representacin. Sin embargo, esto
va cambiando. En el Reino Unido, los alcaldes quieren mayores competencias ejecutivas.
Lo plante Livingstone, el alcalde de Londres, quien consigui arrancar la Local Go-
vernement Act en el ao 2000. Una reforma planteada no slo para la eleccin directa
del alcalde del Gran Londres, sino tambin para mejorar la posicin del alcalde como
jefe ejecutivo unipersonal en las ciudades que se acojan a la ley.
Debemos reflexionar sobre si es bueno o no que el poder ejecutivo local lle-
gue a comprender funciones tpicas de la direccin como la jefatura del personal. En Bl-
gica, por ejemplo, el alcalde no es jefe de personal, lo es el secretario comunal. La con-
textualizacin que reclamamos tiene que descender a tratar de estas cuestiones.
Voy a apuntar algunas ideas con el fin de intentar dar una cierta utilidad a este es-
pacio de la direccin local. No me gusta hablar de modelos, y menos en los gobiernos
locales; prefiero hablar de herramientas y que cada Ayuntamiento defina de acuerdo con
su potestad de autoorganizacin el modelo ms til para ser exitoso en la gestin.
Entendemos que la reforma que requiere la nueva gestin pblica (NGP) tiene que
ver con una voluntad cierta, sincera, clara, del legislador de separar el liderazgo estra-
tgico del operativo, reconociendo a este ltimo un espacio profesional de perfil aut-
nomo y responsable. Este espacio o mbito de la direccin profesional ha de permitir
el encaje de funciones estructurales para nuestras organizaciones, como son las que hoy
se reconocen como funciones pblicas obligatorias desarrolladas en Espaa, Blgica,
Hungra, Luxemburgo o Italia por los secretarios municipales y las funciones directivas
ms pegadas a la gestin, y ambas en un entorno de profesionalidad.
Estamos de acuerdo en la necesidad de un uso correcto de las estrategias de ge-
rencializacin de los servicios pblicos y los efectos que eso tiene en el seno de nuestras
organizaciones locales. Me refiero al sistema de equilibrio entre legalidad y control, que
da seguridad y transparencia en los servicios pblicos y que protege a los ms dbi-
les y los valores de eficacia y eficiencia.
Tambin reclamamos cambios legislativos que favorezcan una institucionalizacin ms
arriesgada del mbito directivo profesional. En la Ley de Modernizacin del Gobierno Lo-
cal, emergida con prisa en la ltima etapa de la ltima legislatura hay, por primera vez, un
reconocimiento formal muy tmido de la funcin directiva en el mbito local, pero sin con-
tenido. Adems, no hay un modelo de gerencializacin para los Ayuntamientos, sino una
representacin mimtica del modelo estatal de la Ley Orgnica de Funcionamiento de la Ad-
ministracin General del Estado. Nosotros pensamos que es un error y que se ha de corre-
gir. Defendemos en este sentido la potestad de autoorganizacin de los gobiernos locales.
El reconocimiento institucional que reclamamos debe permitir liberar el ejercicio de este
espacio directivo profesional de la tcnica de la delegacin de la atribucin indirecta o,
como mnimo, seguir las pautas de la nonata Carta Municipal de Barcelona, por ejemplo.
Muchas gracias.
Gestin financiera y sistemas de control
Mnica lvarez:
Muchas gracias, Juan Ignacio. Tiene ahora la palabra Jos Miguel Fernndez, ca-
tedrtico de Economa Financiera y Contabilidad de la Universidad de Len, que nos
va a hablar sobre la gestin financiera y los sistemas de control. Cuando quieras.
Jos Miguel Fernndez:
Quiero agradecer en primer lugar la amable invitacin de Jos Luis Pablos para par-
ticipar de nuevo en estos seminarios sobre gestin pblica local. Me unen a Jos Luis
muchas cosas desde hace ya bastantes aos; aparte de nuestro origen comn ambos
somos leoneses, y de nuestra trayectoria como profesores de Contabilidad Pblica en
el Departamento de Administracin de Empresas y Contabilidad de la Universidad de
Oviedo, quisiera destacar el inters que tenemos por el estudio y la investigacin en el
campo de la contabilidad y de la gestin pblica. En ambos casos, nuestra tesis docto-
ral vers sobre esos temas, y ya son varias las investigaciones y publicaciones que he-
mos realizado en colaboracin, aunque no tantas como yo egostamente hubiera deseado
por el extraordinario aporte de conocimientos que para m siempre han supuesto.
Tambin deseo dejar constancia expresa de la alegra que supone para m volver a
este edificio, a mi querida Escuela Universitaria de Estudios Empresariales Jovellanos
de Gijn, en la que tuve la fortuna de comenzar mi actividad profesional como profe-
sor, all por el ao 1982. En ella pas cinco aos maravillosos, llenos de imborrables
recuerdos, que se avivan en mi mente al pisar de nuevo estas aulas.
Aunque mi intervencin est situada en la mesa relativa a la perspectiva de los pro-
fesionales, yo solamente soy un modesto estudioso de los aspectos relativos a la gestin
pblica, por lo que tratar de comentarles mi visin acadmica acerca de la evolucin
seguida en los ltimos tiempos por los sistemas de informacin, los modelos de gestin fi-
nanciera y el control en el mbito de las corporaciones locales, as como de la situacin
actual y de los retos y perspectivas de futuro.
Por ello, voy a referirme a continuacin a estos tres aspectos, en primer lugar, a los
sistemas de elaboracin y de comunicacin de la informacin a los usuarios; en segundo
lugar, a la gestin econmico-financiera de los Ayuntamientos, y en tercer lugar, a los
procedimientos de control interno y externo.
SISTEMAS DE INFORMACIN
En el mbito de los sistemas de informacin, la evolucin seguida por la contabilidad
pblica local desde el ao 1990 puede calificarse de autntica revolucin. Las instruccio-
nes de contabilidad aplicables a las corporaciones locales produjeron un impacto en los
Ayuntamientos que result ser inversamente proporcional al tamao de los mismos, una
carga de trabajo adicional para la que muchos interventores, secretarios y tesoreros no es-
taban preparados y serios dolores de cabeza para los tcnicos y polticos encargados de lle-
Gestin financiera y sistemas de control
Sistemas de
informacin
Modelos de
gestin financiera
Sistemas de
control
Conclusin
varlas a la prctica. Pero, a pesar de estos inconvenientes, la apuesta de implantar las ins-
trucciones con fecha de 1 de enero de 1992, analizada con la perspectiva de los doce aos
que han transcurrido desde entonces, puede calificarse de positiva, pues por primera vez
se iba a disponer de unos volmenes de informacin de indudable utilidad para polticos
y gestores. Otra cuestin es que en la prctica la utilizasen, y en eso soy bastante escptico.
Actualmente nos encontramos ante un nuevo periodo de cambio, motivado por va-
rias circunstancias concurrentes. En primer lugar, las actuales instrucciones de conta-
bilidad aplicables a las corporaciones locales fueron aprobadas antes de la implantacin
del nuevo Plan General de Contabilidad Pblica, por lo que deben actualizarse y ade-
cuarse a la estructura conceptual de los nuevos sistemas de informacin pblicos que
se han venido poniendo paulatinamente en prctica en el resto de Administraciones desde
el ao 1994. En segundo lugar, la aprobacin de la Ley de Estabilidad Presupuestaria
en el ao 2001 y de la Ley General Presupuestaria en noviembre del 2003 exige tam-
bin un replanteamiento del contenido y alcance del sistema de informacin contable
en las entidades locales. En efecto, la obligacin legal de respetar el principio de esta-
bilidad presupuestaria que requiere la aprobacin y liquidacin de los presupuestos en
equilibrio o con supervit, computado en trminos de capacidad/necesidad de finan-
ciacin de acuerdo con la definicin contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Na-
cionales y Regionales, tambin demanda cambios sustanciales en la informacin con-
table, pues ni el resultado presupuestario ni el resultado econmico-patrimonial aportan
la informacin precisa para valorar el cumplimiento del objetivo de estabilidad. Al tra-
tarse en un caso de informacin micro y en el otro de informacin macro los criterios
de medicin no coinciden y se hace necesario incorporar en las cuentas anuales un es-
tado en el que, a partir de una magnitud que la contabilidad actual ya proporciona, sea
el resultado presupuestario, sea el resultado econmico-patrimonial, se realicen los
ajustes precisos para obtener la capacidad de financiacin del organismo de que se trate.
En tercer lugar, los sistemas de informacin evolucionan con el paso del tiempo. Las
nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin aportan novedades de manera in-
cesante y amplan las posibilidades de elaborar y comunicar la informacin en tiempo real,
no pudiendo las corporaciones locales mantenerse ajenas a este desarrollo tecnolgico. Por
ello, debern introducirse nuevas mejoras en los sistemas de procesamiento de la infor-
macin, que, al mismo tiempo que agilicen su elaboracin, permitan una comunicacin
ms fluida con los usuarios, especialmente con los ciudadanos, que en su triple condicin
de receptores de servicios, contribuyentes y votantes necesitan disponer de una informa-
cin cada vez ms actualizada, relevante y completa acerca de la gestin realizada y del
cumplimiento de la responsabilidad asumida por los polticos que han resultado elegidos.
Es en este terreno donde los indicadores de gestin encuentran el terreno abonado.
Se trata de una herramienta de la que se viene hablando con profusin en diversos fo-
ros en los ltimos tiempos, pero de la que lucen pocas aplicaciones prcticas. Como en
Espaa somos poco dados, en general y digo en general porque tambin hay honro-
sas excepciones, entre las que hay que destacar a los Ayuntamientos de Barcelona y de
Gijn, entre otros, a presentar ms informacin de la que legalmente se exige, los in-
dicadores de gestin apenas son elaborados y casi nunca son publicados. Se necesita
abundar en la importancia de su necesidad, no slo como herramienta de gestin pro-
piamente dicha, sino tambin como informacin til para que los usuarios puedan ha-
cerse una idea razonable de la economa, eficacia y eficiencia con la que se manejan sus
recursos. Parece que la Intervencin General de la Administracin del Estado ha tomado
verdadera conciencia de su importancia y que en las nuevas instrucciones de contabili-
dad se incluirn una serie de indicadores de gestin que puedan mejorar la utilidad de la
informacin contable para los usuarios. Esta aportacin, junto a la conveniencia de
elaborar y comunicar informes financieros anuales adaptados a las caractersticas de los
grupos de usuarios receptores, supondr, sin duda, un avance significativo que contri-
buir a facilitar la interpretacin de los mensajes informativos por parte de los usuarios.
Otro aspecto para considerar respecto a la informacin contable hace referencia a la
consolidacin de los grupos locales. Mientras no se aborde con seriedad este tema, no se
podrn valorar razonablemente los riesgos financieros asumidos por la entidad principal,
bien directamente, o bien a travs de todos los organismos satlites que se hayan creado para
la prestacin de los servicios que se siten en el mbito de responsabilidad de la entidad in-
formante. La demostracin de la responsabilidad asumida por los elegidos, la rendicin de
cuentas de la gestin financiera llevada a cabo, solamente se puede realizar si se elaboran
unas cuentas representativas del conjunto de recursos que, a pesar de ser gestionados por
diferentes entidades (entes de derecho pblico, organismos autnomos, empresas munici-
pales total o parcialmente controladas, fundaciones, asociaciones, consorcios, mancomu-
nidades, etctera), caen en el rea de responsabilidad poltica de la entidad local principal.
Sistemas de informacin
Punto de partida
1992
Perspectivas
2004
Evolucin reciente
Adaptacin al PGCP
Estabilidad presupuestaria y nueva LGP
Nuevas tecnologas de la informacin y la
comunicacin
Indicadores de gestin
Consolidacin de los grupos locales
MODELOS DE GESTIN FINANCIERA
El segundo de los mbitos que pretenda abordar hace referencia a la gestin eco-
nmico-financiera. Tambin en este campo se estn produciendo avances significativos,
incorporando muchas veces tcnicas ya ensayadas con xito en la empresa. Tradicio-
nalmente, era la intervencin del Ayuntamiento la que asuma la gestin econmica y
presupuestaria de manera centralizada. Esto era posible en situaciones en las que las ha-
ciendas locales eran raquticas y las competencias municipales eran escasas. Pero la me-
jora del nivel de vida de los ciudadanos que se ha producido durante el periodo demo-
crtico, el desarrollo de la democracia, conlleva la constante demanda de nuevos y
mejores servicios municipales, demanda que los Ayuntamientos han tenido que afron-
tar. Y para prestar ms y mejores servicios se necesita aumentar la recaudacin y ges-
tionar mejor, es decir, actuar conforme a los dictados de las cinco es: economa, efi-
cacia, eficiencia, equidad intergeneracional y ecologa (respeto al medio ambiente y
desarrollo sostenible).
En este intento por gestionar mejor cabe situar las posibilidades que han ofrecido
la Ley de Bases de Rgimen Local y la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de ges-
tionar indirectamente los servicios derivados de las competencias legalmente asumidas.
Es tan amplio el abanico de posibilidades que se ofrecen a los Ayuntamientos para des-
centralizar la gestin, que el problema fundamental ahora es el control de la gestin y
la demostracin de responsabilidades. La creacin de entidades para la prestacin de ser-
vicios concretos sean organismos autnomos, entidades pblicas empresariales o so-
ciedades mercantiles, la aparicin de mancomunidades y consorcios, la proliferacin
de fundaciones y asociaciones, as como las concesiones, convenios, conciertos, etctera,
han venido a suponer una dispersin de los recursos pblicos, que conlleva dificultades
para la fijacin y direccin de una poltica de grupo y una prdida de control por parte
de la entidad principal. En no pocas ocasiones, el resultado que se ha derivado de estas
situaciones ha sido un excesivo endeudamiento que ha lastrado la asuncin de nuevas
competencias y la prestacin de nuevos y mejores servicios. Por ello, se ha de encontrar
el equilibrio adecuado entre la conveniencia de aprovechar las amplias posibilidades que
la legislacin actual permite en el mbito de la gestin de los asuntos pblicos y los pe-
ligros inherentes a todo proceso de descentralizacin llevado a cabo.
El cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria tambin puede verse
afectado por este hecho, pues de nada vale que la entidad principal cumpla con las dis-
posiciones al efecto si los organismos perifricos (satlites, en terminologa francesa) que
colaboran en la prestacin de servicios municipales y se sitan en su mbito de res-
ponsabilidad poltica se escapan al control financiero e invalidan los esfuerzos realiza-
dos desde la cspide. De nuevo, la consolidacin de cuentas se convierte en una herra-
mienta imprescindible en la direccin de las actividades del grupo municipal y en el
control financiero de los organismos dependientes o asociados.
En cuanto a las perspectivas de futuro en el mbito de la gestin financiera, y dado
que la Constitucin espaola no proclama expresamente un principio de autonoma fi-
nanciera de las corporaciones locales propio de las comunidades autnomas, sino que
slo garantiza la suficiencia financiera de las mismas, no pueden autorregular ntegra-
mente su rgimen patrimonial y financiero. De ah las limitaciones impuestas a las opera-
ciones de crdito y al endeudamiento municipal en los artculos 54 y siguientes de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales, sucesivamente modificados, casi a un ritmo anual,
por las vulgarmente conocidas como Leyes de Acompaamiento de los Presupuestos. Es-
tas limitaciones, que, sin duda, han reducido globalmente el endeudamiento de las corpo-
raciones locales espaolas, sin embargo, han coartado a menudo la asuncin de nuevas com-
petencias. Se requiere, a nuestro juicio, una reestructuracin de la hacienda municipal que
resuelva los problemas de financiacin que vienen padeciendo la mayor parte de los Ayun-
tamientos espaoles y que garantice la suficiencia financiera que proclama la Constitucin.
Pasos importantes en este sentido se han dado recientemente con la aprobacin de
la Ley 11/1999, de 21 de abril, dentro de las medidas para el desarrollo del gobierno
local y, especialmente, de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la mo-
dernizacin del gobierno local, cuyo articulado ha venido a superar el modelo tradicional
de Administracin local espaola. De un modelo orgnico-funcional lastrado por una
percepcin corporativista de la poltica local y el rgido uniformismo,
1
se pretende pa-
sar a una Administracin local en la que se fortalecen las funciones gestoras y ejecuti-
vas de los presidentes de las entidades locales, en aras de una mayor eficacia y agilidad,
y se mejoran los mecanismos de control en manos del Pleno.
1
Citado textualmente en la exposicin de motivos de la Ley 57/2003.
Gestin econmico-financiera
El pasado
Hacienda pequea
Competencias escasas
Predominio de la Intervencin
El presente
Descentralizacin
El reto de las cinco es
El futuro
Ley de modernizacin de los
gobiernos locales
El problema de la financiacin
Suficiencia versus autonoma
En el mbito de la gestin econmico-financiera, presenta una especial importan-
cia el captulo III del nuevo ttulo X de la Ley de Bases de Rgimen Local, introducido
por la referida Ley de Modernizacin del Gobierno Local, en el que se regula, para los
municipios de gran poblacin, la creacin de uno o varios rganos para el ejercicio de
las funciones de presupuestacin, contabilidad, tesorera y recaudacin, atribuyendo en
todo caso la funcin pblica de control y la fiscalizacin interna de la gestin econ-
mica y presupuestaria a la intervencin general municipal. A nuestro juicio, esta deli-
mitacin de funciones en el rea econmico-financiera viene a superar situaciones en las
que el control interno quedaba diluido, cuando no inutilizado.
SISTEMAS DE CONTROL
Lo acabado de indicar enlaza con el tercer aspecto que deseo abordar: el relativo
al control interno y externo. Tradicionalmente el control se limitaba a la comprobacin
del cumplimiento de la legalidad, control previo por parte de la intervencin y control
a posteriori con varios aos de desfase por el Tribunal de Cuentas de Espaa. Desde
hace prcticamente veinticinco aos, se viene demandando socialmente un control de
eficacia y eficiencia que, si bien ha sido recogido expresamente por la legislacin, bri-
lla precisamente por su ausencia en la prctica. Intentos los ha habido, pero la escasez
de medios en los rganos externos de control, en unos casos, y la nula voluntad pol-
tica de publicar unos resultados que pudieran cuestionar su forma de gestionar, en otros,
nos llevan a concluir que las expectativas existentes fueron muy superiores a las reali-
zaciones prcticas. El desencanto de los propios interventores por las nulas consecuen-
cias que suelen derivarse de sus informes, el inadmisible retraso en los controles a que
se ven forzados los rganos externos de control tanto autonmicos, como el Tribu-
nal de Cuentas de Espaa convierten una actividad que debera resultar vital en la de-
mostracin del cumplimiento de la responsabilidad asumida por los gestores y polti-
cos, en una prdida de tiempo y de recursos que no deberamos permitirnos. El propio
nombramiento de los consejeros de los tribunales de cuentas, en el que predomina la afi-
liacin poltica sobre la competencia profesional, vicia los resultados de su trabajo e im-
posibilita el ejercicio de un control independiente, riguroso y eficaz. Los veinticinco aos
de democracia no permiten dibujar una imagen optimista en el campo del control.
Sin embargo, la aludida ley de modernizacin tambin ha supuesto avances signi-
ficativos en el campo del control, no slo por la redistribucin de funciones contables
e interventoras en los municipios de gran poblacin, anteriormente comentadas, sino
tambin por el reforzamiento de las potencialidades fiscalizadoras del Pleno y la regu-
lacin de la participacin ciudadana. Se incrementan y encauzan las posibilidades de par-
ticipacin y de incidencia de los ciudadanos en la vida local de los grandes municipios
para evitar, precisamente, su alejamiento de la vida pblica. Y en la medida en que los
ciudadanos se vean ms implicados, se reforzar su preocupacin por la forma en que
se gestionan los recursos, su inters por conocer la situacin econmico-financiera de
la entidad y su propia autoestima como votante.
En definitiva, la ley de modernizacin aprobada recientemente ha supuesto un paso
adelante en la medida en que hace frente a las exigencias de una vida local dinmica y rica,
profundamente influida por las transformaciones sociales, econmicas y culturales de los
ltimos aos, pero sigue sin resolver la principal preocupacin de los gestores locales: con-
seguir una autntica autonoma econmico-financiera para los municipios que permita una
adecuada financiacin de sus crecientes competencias, que supere ampliamente el concepto
de suficiencia financiera prescrito por la Constitucin espaola. Una vez ms, se hace
una llamativa declaracin de intenciones, que puede quedar vaca de contenido al no re-
solverse, de una vez por todas, la problemtica de la financiacin municipal.
El mbito del control
El pasado
El presente
El futuro
Control de legalidad, eficacia,
eficiencia y economa
El poder fiscalizador del Pleno y
la participacin ciudadana
Control de legalidad
Control de eficacia y eficiencia en ciernes
Control de legalidad
Conclusin
La financiacin municipal
Problema
sin
resolver
La financiacin municipal
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Tecnologas y formas de trabajo
Mnica lvarez:
Muchas gracias, Jos Miguel. En ltimo lugar intervendr Ramn Sol, director de
la Coordinadora de Gestin de Ingresos (CGI). Cuando quieras.
Ramn Sol:
Gracias por la invitacin. En primer lugar me gustara presentarme. Llevo veinti-
cinco aos en el mundo local y por ello me permitir discutir la afirmacin de Xavier
Sisternas de que antes era ms fcil. Yo slo puedo entender esta afirmacin en la me-
dida en que adems soy tcnico en informtica o tcnico en sistemas de informacin y
valoro lo que es la informacin desde el punto de vista de lo que deca Manuel Vz-
quez Montalbn, aquello de contra Franco vivamos mejor; estbamos tan mal que
tenamos claro que no podamos estar peor.
A m me recuerda aquella afirmacin respecto a los sistemas de informacin, que
un buen especialista es aquel que busca y que tiene mucha informacin para tomar de-
cisiones. Cuando vamos al mdico nos gusta que sea un buen especialista, que haga an-
lisis, que haga radiografas, que tenga informacin para tomar decisiones. Un experto
es aquel que toma decisiones con poca informacin. Esto, en algunas cosas como el ft-
bol, es bueno, pero en otras preferimos especialistas. Yo creo que un directivo es aquel
que toma decisiones con muy poca informacin y los polticos son los que toman deci-
siones sin ninguna informacin. En este sentido s, porque no haba informacin.
Yo os puedo decir que en el ao 1980, en el Ayuntamiento del que Ignacio Soto Va-
lle es secretario hoy, donde hay 230.000 habitantes, no sabamos quin estaba en n-
mina; tardamos meses en identificar a todo el mundo que cobraba la nmina; por su-
puesto no sabamos qu ingresos tenamos, dependamos de que peridicamente la
Administracin central nos diese algn regalito extra en forma de presupuesto de li-
quidacin de dficit o lo que fuera; por supuesto, los ingresos propios no existan, y los
pocos que haba, no se cobraban. No sabamos ni dnde acababa el trmino municipal,
porque haba ambigedad con los municipios vecinos; no sabamos las licencias urba-
nsticas concedidas ni los derechos del suelo. Evidentemente no tenamos ninguna in-
formacin. Era ms fcil ser poltico o ser directivo? Evidentemente, no.
Permtanme introducir esta ancdota siguiendo con mi presentacin. Los primeros
cuatro aos estuve en el mundo de la Administracin local desde dentro, como conce-
jal de Hacienda de un pueblo pequeo y como directivo en un pueblo ya mayor. Des-
pus estuve en una empresa de software que produca programas para los Ayuntamientos y
desde hace dos aos estoy en una empresa que presta servicios a los Ayuntamientos, que
aprovecha an los pocos medios o la poca eficiencia que tienen los Ayuntamientos en
muchas cosas en mi caso, en todos los temas de gestin tributaria. Esto me posi-
ciona en algunas de las que puedan ser mis afirmaciones.
Quiero matizar tambin que, aunque el ttulo de la ponencia es Tecnologas y for-
mas de trabajo no s quin me dio este pequeo regalo envenenado, yo de lo que
voy a hablar es de tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC); son las ni-
cas que conozco y sera un sinsentido hablar de otros. Voy a hacer un pequeo repaso
de la evolucin de estas tecnologas en estos veinticinco aos, de la situacin actual y de
algunas conclusiones personales sobre este tema de evolucin de sistemas de tecnolo-
gas de la informacin y formas de trabajo.
EVOLUCIN DE LA TECNOLOGA
En primer lugar, la evolucin de la tecnologa de la informacin est determinada
por tres componentes, que son:
Evolucin del hardware en definitiva, la potencia del procesador: capaci-
dad de introducir un chip en un aparato cada vez ms pequeo, hace ms mi-
llones de operaciones por segundo. Esto ha evolucionado exponencialmente.
Evolucin de las telecomunicaciones. La diferencia con respecto a hace veinti-
cinco aos es que, sobre el valor del mismo par de cobre, somos capaces de
transmitir miles de veces ms informacin cuando es informacin digital.
Evolucin del software o la interaccin con el usuario.
Estos tres ejes son los que han marcado la evolucin de la tecnologa. Cuando em-
pezamos, en el ao 1979 o 1980, haba grandes ordenadores; haba un gran ordenador
en Barcelona y empezaba a haberlo en Madrid. Las comunicaciones permitan transmitir,
como mucho y a un precio carsimo, 2.400 bits (250 caracteres por segundo), lo cual
era poqusimo, y la interaccin era por lneas, es decir, como mucho tecleabas algo y te
sala una lnea. La mayora sois muy jvenes, pero en algunos bancos an se ve que el
operador de la caja todava est trabajando as. Evidentemente, en este contexto la forma
de trabajo con los procesos de tecnologas de la informacin slo poda ser en base a
procesos masivos; lo nico que se poda hacer en un Ayuntamiento era imprimir los re-
cibos e imprimir las nminas, slo se utilizaba como clculo de impresin.
La siguiente innovacin fue en los aos 1980-1984, donde se empezaron a intro-
ducir los procesadores de textos. A vosotros os costar imaginarlo, pero en un expediente
se poda fcilmente teclear diez o doce veces el mismo texto, un texto amplsimo y par-
tiendo de cero. Fue una revolucin que cambi muchsimo la forma de trabajo, con el
orgullo, en mi caso, de que Badalona fue de los primeros casos en que se introdujeron
en Espaa.
Posteriormente, la siguiente evolucin fue lo que ya se conoce como mini transac-
cionales. En este contexto, las transmisiones entre el ordenador y los terminales ya lle-
gaban a tener capacidad de 2 Mbps (2 millones de bits: 200.000 caracteres). La panta-
lla era alfanumrica, pero ya se empezaban a recoger transacciones en diferentes
departamentos; ya empezaba a haber un padrn de habitantes, datos de alta, datos de
modificacin, recoger la multa Muchos departamentos empezaron a tener su sistema
de informacin local propio, que, aunque os parezca impensable, antes no tenan.
En los aos noventa se empezaron a generalizar mucho ms las redes cliente-ser-
vidor, que se basan en PC muy potentes conectados a otros equipos (los servidores), los
cuales son mucho ms potentes y centralizan los datos, con lo cual el PC puede estar co-
nectando estos datos con las comunicaciones, sobre todo va cable y cada vez ms tam-
bin va telefnica de hasta 1000 Mbps con pantallas grficas. El uso bsico eran to-
dos los asuntos de ofimtica, documentos de texto, hojas de clculo, pequeas bases de
datos, presentaciones, entradas de datos Windows, pero siempre accediendo a una
base de datos donde cada vez va a haber una mayor parte de informacin municipal.
Yo dira que el gran objetivo en este momento era tener ms bases de datos cor-
porativas, slidas, comunes para todos, y esto cambi mucho la informacin, porque
la informacin est en un sitio para todos, ya no es propiedad de uno.
Lo que se est viendo ahora, en esta ltima fase de informacin tecnolgica en lo
que se refiere a la Administracin local, es el terminal mvil personal. El ordenador es
un apndice de la persona para convergir los PDA (asistentes personales) con los port-
tiles, con los telfonos mviles, con los aparatos que tiene la Polica Local en Gijn para
poner multas. Me imagino que los trabajadores de calle, los asistentes sociales cada
vez tendrn ms esos equipos.
Este terminal mvil personal est basado en las telecomunicaciones que se apoyan
en el wireless (sin hilos); esto permite que todos aportemos cada vez ms a este sistema
de informacin, con pantalla grfica y con algo que es esencial, y es que estaremos to-
dos con conexin permanente; es decir, ya no habr trfico-coste por minuto, sino que,
como mucho, habr coste por tiempo transcurrido. Esto es lo que aporta la tecnologa
de tercera generacin, el UMTS, con el que todos vamos a acabar y con lo que nuestras
actuaciones van a derivarse casi ms del propio sistema de informacin.
Todas estas fases son acumulativas, se van imponiendo a la fase anterior. Este es
el avance de la tecnologa, que creo ha permitido que las formas de trabajo en la Ad-
ministracin hayan evolucionado muchsimo.
Una segunda idea que quisiera comentar es cmo est hoy la tecnologa de la in-
formacin en nuestros municipios, y la voy a argumentar definiendo bsicamente tres
situaciones.
Cmo estn la gran mayora de Ayuntamientos.
En qu estn los innovadores.
Lo que estn haciendo los pioneros
LA GRAN MAYORA
En este momento tienen una arquitectura comn; hay consenso en que la arqui-
tectura est en base a una informacin corporativa, unas bases de datos comunes usa-
das por todo el mundo.
Hace veinticinco aos pareca inconcebible que urbanismo, hacienda y asistencia
social usasen las mismas bases de datos. Hoy creo que muchos Ayuntamientos Gijn
claramente usan las bases de datos de terceros personas fsicas, sociedades, perso-
nas jurdicas, usan las bases de datos de territorio tanto alfanumrico como, sobre
todo y cada vez, grfico y las bases de datos de vehculos.
Encima de estas bases de datos han construido unas herramientas de comunicacin
horizontales para todo; herramientas de registro, de notificacin; estn construyendo
una gestin documentada de un sistema de almacenamiento, un sistema de recuperacin
comn a todo; la firma digital, y, adems, sistemas de pagos comunes por cajeros, por
llamadas a Internet, por conexin de aplicaciones, etctera.
Esta es la plataforma de nivel de servicios y sobre esto se construye la lgica fun-
cional de cada funcin municipal urbanstica, estadstica y padrn de habitantes, con-
table, de servicios urbanos y mantenimiento de viabilidad. Es lgico que est utilizando,
cada vez ms, servicios comunes y unas bases de datos corporativas, con dos elementos:
Sistema de seguridad: que la gente pueda ver y modificar aquello que est au-
torizado, que se basa en organizacin.
Sistema de indicadores de gestin.
Mainframe +
Procesadores
de texto
Ampliacin de las formas de trabajo,
a medida que evolucion la tecnologa
Mainframe Hasta 2,4Kbps Por lneas Procesos masivos
Clculo e
impresin
Hasta 2,4Kbps
Pantalla
alfanumrica
Ofimtica Reusar textos
Mini
transaccional
Hasta 2 Mbps
Pantalla
alfanumrica
Recoger
transacciones
Tener informacin
departamental
Red Cliente/
servidor
Hasta 1000 Mbps
Pantalla grfica
(Windows)
Ofimtica + acceso
SQL a B. Datos
Informacin
corporativa
compartida
Terminal mvil
personal
Wireless
(sin hilos)
Pantalla grfica
(Windows)
Conexin
permanente
Informacin
como motor
de la actuacin
Hw (Potencia
procesador)
TC (Velocidad
de transmisin)
Interaccin
usuario Forma de trabajo Objetivo
Cada fase se acumula a los objetivos y formas de trabajo de las anteriores
LOS INNOVADORES
Estn construyendo encima de esto un sistema que est a disposicin del ciudadano
y que est tambin integrando al ciudadano en base al acceso va Internet tanto en ciu-
dadanos, como en personal de calle, como en gestores de acceso 247. Sobre estos sis-
temas se est construyendo un portal de acceso con dos grandes columnas:
La columna donde cada trabajador, cada ciudadano, cada proveedor est ac-
cediendo a esa informacin individualizada, para lo cual debe autentificarse, ten-
dr una carpeta distinta, segn el perfil del ciudadano, donde estar su histo-
rial de actuaciones, la solicitud que ha planteado, todo lo que especficamente
tiene que ver con l.
La parte no individualizada pblica, donde los ciudadanos pueden hacer su na-
vegacin territorial y localizar cualquier tipo de documento de inters relativo
a la ciudad; donde pueden tener informacin de actos, eventos, etctera; conocer
los acuerdos de los rganos de gobierno, las decisiones tomadas, el nivel de eje-
cucin de presupuestos; pueden poner los indicadores de gestin para conocer
como accionistas o interesados. Esta es la fase donde estn trabajando hoy los
mtodos innovadores en cuanto a tecnologa de la informacin.
Es difcil que esta fase tenga xito si no est basada en la fase anterior consolidada.
Si slo tenemos el portal de acceso (CRM) y no tenemos el ERP, estamos haciendo algo de
Forma de trabajo que tienen consolidada
los municipios espaoles (los poco avanzados).
Procedimiento Administrativo Comn
Coordinador de actividades - Motor de tramitacin
Terceros
(fsicos/jurdicos)
Territorio
(grfico/alfanumrico)
Vehculos
Servicios de
Comunicacin
Registro/Notificacin
Gestin
Docum.
Firma
digital
Servicio de
pagos
Nuevos
procesos
de gestin
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cartn piedra, no podemos dar informacin til, slo la parte particularizada de cada ciu-
dadano; podemos dar informacin general sobre la gua ciudadana o los acuerdos to-
mados, pero no el cmo est lo mo, lo cual es algo esencial para la Administracin.
Forma de trabajo en la que estn entrando
los Ayuntamientos innovadores
Portal de acceso
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Acceso individualizado
Autentificacin
Acceso NO individualizado
Pblico
CRM/Carpeta propia segn perfil
Historial de actuaciones
Gestor de solicitudes
Generacin de documentos, pagos
Navegacin territorial
Gestin Documental
Informacin Ciudadano
Acuerdos
Presupuesto
ERP
Oficina Atencin
Ciudadano
Centro de
llamadas
Acceso
Internet
Ciudadanos
Personal de calle
Gestores acceso 24*7
Web
Palm Pilot
WAP
WSP-Metaframe
Autoridad
certificadora
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ERP
Oficina Atencin
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Gestin de
Relaciones
con el
Ciudadano
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Portal de acceso. Particular de cada Ayuntamiento
Acceso NO individualizado
Pblico
Nuevos
procesos
de gestin
Vehculos Terceros
(fsicos/jurdicos)
Territorio
(grfico/alfanumrico)
SIG+BD
Gestin documental
Informacin ciudadano
Acuerdos
Presupuesto
Proveedor
Serv. pagos
Historial de actuaciones
Workflow del ciudadano
Personalizado
CRM/Carpeta propia segn perfil
Acceso individualizado
Autentificacin
Servicios de
Comunicacin
Registro/Notificacin
Gestin
Docum.
Firma
digital
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Coordinador
de Actividades
Forma de trabajo en la que estn entrando
los Ayuntamientos innovadores
LOS PIONEROS
Lo que estn haciendo los pioneros son muchas iniciativas distintas y no hay situa-
cin consolidada, pero, si tuviera que describirlo, dira que estn generalizando termina-
les mviles para los trabajadores de calle con acceso permanente al sistema de redes para
que tenga cobertura en todo el trmino municipal. Otra de las cosas que estn haciendo,
y ms desde el 13-M, y no desde el 14, es usar los SMS masivamente como herramienta de
comunicacin, sobre todo con los jvenes. Empieza a haber Ayuntamientos, como, por ejem-
plo, Alcobendas, que se estn planteando sistemas de comunicacin SMS para todo tipo de
cosas, desde anunciar un evento pblico, avisar a la gente de un entorno urbano de que se
va a cortar el trfico, hasta cosas ms prosaicas, como el da en que se le va a cargar el IBI.
Lo que estn haciendo los innovadores no es poner simplemente la cartografa en
plan gua ciudadana, como ha puesto Gijn, sino todo el planeamiento y los derechos
del suelo y qu se puede hacer en cada parcela y los derechos y la servidumbre; una in-
formacin que es importantsima y que tenerla era antes privilegio del arquitecto mu-
nicipal ahora, por suerte, la tiene ms gente en el Ayuntamiento. Boston es la ciudad
que ms ha trabajado en todo esto, pone toda la informacin urbanstica y derechos del
suelo al alcance de todos, incluso las licencias que tienen para construir.
Los innovadores estn realizando tambin la gestin de la ciudad fsica. La gestin
de la ciudad fsica pasa por:
La organizacin de la gestin de va pblica y del mantenimiento urbano con
acceso directo de ciudadanos y empresas para formular solicitudes y gestionar
el sistema.
La incorporacin de la informacin de empresas de servicios pblicos por ejem-
plo, transportes o recogida de enseres en el sistema de informacin municipal.
Gestin abierta de las redes de servicios urbanos.
Por ltimo, se est avanzando en firma electrnica, que creo que va a ser otro ca-
ptulo importante, porque nos va a permitir formas de trabajo que no requieran estar
presencialmente.
CONCLUSIONES
En estos veinticinco aos las formas de trabajo han estado condicionadas a las nue-
vas tecnologas.
El cambio ha sido poco rpido; poda haberlo sido ms, porque la tecnologa ha
avanzado muchsimo en informtica y comunicaciones, y se poda haber transformado
mucho ms la Administracin, pero hay un factor que lo frena, que es el factor pro-
ductividad; la productividad en la Administracin no cuenta.
Yo estoy convencido de que nos esperan cambios adicionales en las formas de tra-
bajo: el horario de 8 a 15 horas, lo de vuelva usted maana, va a estar suplido en mu-
chos temas por el servicio 247. La idea de oficinas municipales tambin perder peso;
mucha gente del municipio puede hacer una gran parte de su trabajo en cualquier otro
punto y, por lo tanto, se va a avanzar en aspectos como trabajo centralizado, teletra-
bajo, etctera.
La evolucin de la tecnologa est cambiando y cambiar mucho ms las formas
de trabajo en la Administracin.
Coloquio
Mnica lvarez:
Muchas gracias. Yo quisiera felicitar a los cuatro ponentes, no solamente por la ex-
posicin, sino porque se han ajustado al tiempo que tenan establecido, cosa que no es
fcil, porque cada uno de los temas que se han tocado son de tanta trascendencia que
daran lugar a intervenciones ms largas. Como vamos bien de tiempo, abrimos el
turno de debate para que propongis las cuestiones que creis oportunas.
Me gustara dejar un planteamiento sobre la mesa. Ayer se trat de manera mono-
grfica en uno de los talleres y hoy se han dado un par de pinceladas sobre la moder-
nizacin de las grandes ciudades. Querra plantear una cuestin respecto al tema de los
directivos profesionales, y creo que al hablar de ello estoy haciendo un poco de porta-
voz de los alumnos de Gestin y Administracin Pblica que estn por aqu. Qu pasa
con ellos? Esta nueva ley abre alguna expectativa a su futuro profesional? Yo creo que
entre ellos hay un cierto descontento, porque tienen la sensacin de que esta diploma-
tura no se valora especialmente en las Administraciones pblicas, que es la meta que tie-
nen estas personas que estn estudiando. Simplemente plantear esta cuestin: hay al-
guna solucin o se les puede dar alguna gua?
Juan Ignacio Soto:
Nosotros hemos tenido una visin crtica respecto a esta ley y creo que esa visin
se ha compartido por el Gobierno de la Generalitat, que ha llevado al Tribunal Consti-
tucional esta ley porque ve 17 motivos de inconstitucionalidad. No se puede tramitar una
ley de esta manera en seis meses; en el mes de junio no sales en el mapa y en el mes de
noviembre te has convertido en una gran ciudad, creo que as no se hacen las cosas.
La ley obedece a una necesidad que existe y persiste de diferenciar lo que es una
gran ciudad de lo que son los municipios de rgimen comn. A partir de ahora ya po-
demos hablar con rigor de funcin directiva, pero es que cuando en las mesas, hace diez
o doce aos, ibas diciendo que el gerente era el alcalde, te decan: lee el artculo 21 de
la Ley de Bases del Rgimen Local y all encontrars un gerente o un directivo.
La primera vez que se institucionaliz la figura fue en la Ley de Comarcas de la Ge-
neralitat, que atribuye funciones directivas al gerente y que ya no se le dan por delega-
cin de quien tiene la competencia normativa.
A partir de la Ley de Modernizacin s que hay directivos, ya se puede ver funcin
directiva profesional. En el proyecto que el gobierno enva al Parlamento solamente po-
dan ser directores generales lo que ahora han sido al final de la tramitacin parlamen-
taria coordinadores. De los organismos autnomos del artculo 85.bis de la ley no os
cuento nada porque fue un artculo redactado ntegramente en el Senado, deprisa y co-
rriendo, que hace referencia a las entidades pblicas empresariales, que es una buena he-
rramienta.
Hay aqu una carrera directiva profesional? Porque estis estudiando para ser pro-
fesionales en gestin pblica, pero tendris asegurado un puesto de trabajo, una va,
un camino? No os lo quitarn polticos que sean nombrados directores generales o
coordinadores, o aquellos cuyo nombramiento se deba a motivos de confianza poltica?
Esto no lo puedo asegurar. Lo que s os puedo asegurar es que la clase directiva profe-
sional en toda Europa est apuntalando y reclamando un mnimo espacio profesional
para que esta invasin de la poltica en la gestin tenga unos efectos razonables y, en
todo caso, tenga ms posibilidades para que las cosas sean tiles, para que ese sector
pblico sea competitivo. Esto tiene que ser as. En cuanto al futuro, es como estar di-
ciendo para ser funcionarios? La Ley de Modernizacin no garantiza una carrera, una
clase directiva profesional.
El alcalde, en el artculo 10, seguir siendo un alcalde fuerte. Los no electos que
pretendan formar parte de la junta de gobierno no sern directivos; se poda haber de-
cidido que los directores generales se integrasen en esa junta de gobierno, siguiendo un
poco el modelo italiano con matices, y no ha sido as. Desde la propia junta de gobierno,
esas funciones que van a poder hacer por delegacin los directores generales y los co-
ordinadores suponen una posicin dbil. Con las pautas que hay, el reconocimiento ins-
titucional que ha hecho por primera vez nuestro ordenamiento jurdico, que ya es im-
portante, tambin es dbil. Lo han metido con el modelo de la Carta Municipal de
Barcelona y es mejor, porque al menos ya no es de segundo o tercer nivel, sino de pri-
mero, es del presidente ejecutivo.
As que, hay futuro? Yo creo que hay sector pblico y lo seguir habiendo, y vo-
sotros os estis formando para ser profesionales del sector pblico y con unas visiones
distintas y dems; por lo tanto, hay futuro. Esperemos que haya una carrera directiva
profesional. Hoy no est asegurada, no la hay; una parte importante de ese espacio se
ha rellenado con personal que proviene del mbito poltico por criterios de confianza
poltica y no por criterios de eficacia profesional.
Xavier Sisternas:
Yo creo que tenis dos o tres problemas, y conozco relativamente el colectivo por-
que soy desde hace aos profesor en la Diplomatura de Gestin y Administracin P-
blica en Barcelona.
El problema inicial ms grave que tenis, desde mi punto de vista, es de corpora-
tivismo, que luego lo ligo al marco legal. Bsicamente, los borradores de casi todo el
marco legal que se aprueba en el Parlamento espaol los hacen los cuerpos superiores
de la Administracin del Estado. Considero que la palabra superior debe entrar en cri-
sis, entre otras cosas porque todo el proceso de Bolonia pone en cuestin todas las ins-
tituciones universitarias, y hay carreras de tres aos, de cuatro, de cinco o de seis, y son
todas superiores o inferiores; es decir, me parece absurdo decidir que algo es superior y
algo no lo es. Pero est el corporativismo, que se ha traducido en un marco legal que
es ridculo; para qu cinco grupos de titulacin: A, B, C, D y E? Eso no se aguanta por
ninguna parte, con lo cual, mensaje revolucionario: si realmente el nuevo gobierno se
atreve a abrir el meln del Estatuto de la Funcin Pblica, intentad que alguien os es-
cuche. Esa es la solucin inicial bsica.
Luego hay otro elemento que Juan Ignacio apuntaba por aqu. Yo no quiero ha-
blar ms en trminos de cultura poltica, lo planteara en los trminos de que para con-
solidar la idea de la direccin profesional a nivel municipal y a otros niveles de go-
bierno en Espaa, evidentemente hay problemas de usurpacin, de colonizacin de ese
espacio directivo por parte de los partidos polticos por decirlo de alguna ma-
nera, y eso es problema de cultura poltica. La cultura de un pas tarda muchos aos
en cambiar; no creo que la cambiemos a golpe de decreto. Creo que es ms un pro-
ceso de impulsin, de hacer ver a unos partidos polticos que ellos tambin van a ser
beneficiarios de la buena marcha de la Administracin pblica que se puede derivar
de una mayor profesionalizacin de puestos que deben ser profesionales. Aqu el pro-
blema es que la distincin de lo que debe ser un puesto profesional y lo que debe ser
un puesto poltico es un tema tremendamente complejo que no creo que podamos li-
quidar en dos das.
Ligado al tema de la profesionalizacin, tenemos tambin un cierto lo con la ca-
pacitacin. Ah estoy con Juan Ignacio en que no podemos arreglar las cosas con un ms-
ter por aqu y por all Digamos que es un problema de capacitacin y de acceso. No
tengo claro cmo resolvemos la varita mgica para que alguien pase a ser considerado
directivo profesional, pero eso s que creo que es un debate que os toca animar. De lo
que s estoy convencido es de que diplomados de vuestra carrera tienen conocimientos
y capacidad para ocupar puestos directivos en los municipios y en los mbitos de go-
bierno; es decir, que entendemos vuestra difcil lucha.
Pblico:
Quera pedirle a Xavier Sisternas que nos explicara un poco el sistema 247 del
Ayuntamiento de Barcelona.
Xavier Sisternas:
Intentar explicarle algo, pero yo no he hablado del sistema 247 en Barcelona.
Pblico:
Me parece que se lo o en una conferencia de hace tiempo en Madrid.
Xavier Sisternas:
Mi colega s que ha hablado del sistema 247 y, efectivamente, algo del 247 hay
en Barcelona, pero no slo all. Incluso en el siglo XIX, la Administracin funcionaba en
algunos mbitos 247 o 365 das al ao, como queris; es decir, si algo se est que-
mando, seguro que los bomberos estn en camino para apagarlo. La informtica nos
ayuda, pero el 247, en algunos aspectos, ha funcionado siempre. Tambin es verdad
que gracias a Internet, Ayuntamientos e instituciones pblicas estn pasando a ofrecer
rompiendo la lgica espacio/tiempo ciertos servicios, desde el ms bsico, que es
acceder a la informacin, hasta servicios de trmite, de peticin.
Barcelona debe de tener en estos momentos una de las mejores web municipales en
Espaa y ofrece una cartera de servicios relativamente importantes; en muchos casos ser-
vicios especiales; hay pocos trmites todava que se puedan completar al cien por cien por
Internet. De qu me sirve consultar algo un sbado a las cuatro de la maana si no me
va a contestar nadie hasta el lunes a las doce del medio da? La tecnologa probablemente
est ayudando a los ciudadanos a ser ms exigentes con el entorno, con lo cual ah te-
nemos un problema. A ver si somos capaces desde los Ayuntamientos de responder al reto
que esa combinacin ciudadanos-nuevas tecnologas nos van a poner delante.
Jos Luis Pablos:
En primer lugar, quiero agradeceros vuestra presencia; de verdad que ha sido muy
interesante. Lo que quisiera transmitir es que s es verdad que estamos todos con una
cierta sensacin de perplejidad con tantas cosas. Yo asist estos das a la reunin de la
Federacin de Municipios en Madrid y es una impresin hasta simptica, porque all
haba una mesa de alcaldes, estbamos tocando el tema de la adaptacin a la Ley de Mo-
dernizacin y la impresin es que los propios alcaldes estaban absolutamente perplejos,
reflexionando sobre qu hacer. Tambin los que estbamos all nos plantebamos una
serie de interrogantes que vosotros habis puesto encima de la mesa. Creo que esa es la
realidad de las Administraciones locales en este momento, que hay muchos cambios en-
cima de la mesa y habr que esperar a ver cmo los vamos desarrollando.
En algunos aspectos Ramn Sol sealaba que la tecnologa es lo nico que sabe-
mos que est avanzando extraordinariamente, pero tambin que muchas de las limita-
ciones y muchos de los problemas se derivaban del modelo de gestin, porque, al final,
quien tiene que gestionar la informacin y tomar decisiones son personas. Las conse-
cuencias son los ciudadanos y tiene que haber all, en definitiva, una relacin entre per-
sonas. Pienso que el cambio est ah, quiero ser optimista, pero es cierto que los polti-
cos van a requerir bastante tiempo.
En definitiva, todo lo que habis planteado son muchas cosas y dara para mucha
conversacin, y lo fundamental es que estamos en un proceso de cambio tremendo que
desde el punto de vista del marco legal no se acaba de plantear con seriedad y rigor.
Luego hay otros muchos aspectos, va ser un problema de cultura y de tiempo que nos
est afectando a los concejales, a los polticos, a los que estamos ah metidos en orga-
nizaciones y en puestos de directivos, tratando de impulsar que el modelo de gestin se
adapte a las exigencias de los ciudadanos y utilice las nuevas tecnologas para ello, as
como a los propios empleados, que tambin se estn planteando un montn de pro-
blemas. Nada ms.
Mnica lvarez:
Con esta intervencin de Jos Luis cerramos la mesa y se pueden seguir debatiendo
estos temas a continuacin en el caf.
Presentacin
Pedro Sanjurjo:
En este recuerdo, y atendiendo al enunciado de este seminario, estamos ante una
oportunidad ms para hacer una reflexin pblica acerca del municipalismo espaol y,
en concreto, en Asturias, en estos veinticinco aos de historia democrtica de los Ayun-
tamientos. Se puede concluir que la transformacin que han vivido los municipios es es-
pectacular. Las aproximaciones que se han hecho a lo largo de este seminario reflejan
una realidad bien distinta de lo que son los Ayuntamientos del 2004 en relacin a los
del ao 1979.
Hugo es testigo a lo largo de esta dilatada historia de un proceso de evolucin.
Al igual que otros muchos concejales y alcaldes de este periodo democrtico, ha vivido
intensamente la vida municipal. Fue concejal y, posteriormente, alcalde del concejo de
Lena, y hoy es presidente de la Federacin de Concejos de Asturias. Por lo tanto, tiene
una visin completa de lo que ha sido esta historia, la evolucin de los municipios en
Asturias durante estos veinticinco aos, y tambin un enfoque ideal para poder mo-
dular esa perspectiva desde diferentes ngulos (del concejal, del alcalde y del presidente
de la Federacin de Concejos de Asturias). Nos interesa, pues, conocer su opinin y,
en todo caso, una vez concluida su exposicin, realizar un debate antes de la clausura
de las jornadas.
Hugo, tienes la palabra y encantado de poder contar con tu presencia en este X Se-
minario de Gestin Pblica Local.
Veinticinco aos de gobiernos locales
democrticos. La perspectiva de los polticos
Interviene: Hugo Morn
Presidente de la Federacin de Concejos de Asturias
Presenta: Pedro Sanjurjo Gonzlez
Concejal de Hacienda y Coordinacin Administrativa del Ayuntamiento de Gijn
Ponencia
Hugo Morn:
Muchas gracias, Pedro. Buenos das a todos. No es la primera vez que me invitan
a participar en estas jornadas, y yo acepto encantado. A los que vivimos en el interior
siempre nos sienta bien venir a Gijn, son aires diferentes.
La verdad es que estamos en un ao en el que probablemente acabemos todos ata-
cados de informacin respecto a reflexiones de veinticinco aos de historia de Ayunta-
mientos democrticos. Todava no hemos concluido el primer semestre del ao y ya hay
acumulacin de jornadas, seminarios, conferencias, publicaciones de todo tipo, que al
final, prcticamente, trasladan las mismas conclusiones.
Estaba hojeando la ltima revista que publica la Federacin Espaola de Munici-
pios y Provincias con el ttulo de Veinticinco aos de Ayuntamientos democrticos y las
conclusiones son las mismas; da la impresin de que hubisemos asistido todos al
mismo seminario o la misma conferencia. Lo cierto es que probablemente esa sea la con-
clusin final, aunque luego yo quiero trasladar una reflexin ms de futuro. Ms de
250.000 personas han sido concejales en este pas en estos veinticinco aos, casi 5.000
en esta regin, y la escuela ha sido la misma, los Ayuntamientos; las carencias, las mis-
mas; los recursos, los mismos, y el contacto es imprescindible; la forma de resolver du-
rante todos estos aos las carencias ha sido siempre la de recurrir a la experiencia de
aquel Ayuntamiento, concejal o departamento de otro Ayuntamiento que encontr una
solucin concreta a un problema concreto.
Muchas veces esa tentacin de trasladar las soluciones mimticamente de un Ayun-
tamiento a otro se convierte en fracasos, pero a travs de las experiencias creo que se
ha ido consiguiendo salvar ese mundo de carencias en las que seguimos subsistiendo, y
ms con voluntarismo que con recursos. De alguna manera, pienso que el resultado
puede considerarse positivo, puesto que de las tres Administraciones que los ciudada-
nos evalan peridicamente, los Ayuntamientos siguen siendo la Administracin mejor
valorada, quiz por conocimiento, quiz por cercana, pero, indudablemente, tambin
por responder a las demandas de los ciudadanos o por calidad en los servicios.
Hace veinticinco aos, aunque me queda un poco lejos, s me toc vivir el proceso de
puesta en marcha de una nueva forma de gobernar los Ayuntamientos y un proceso
de incorporacin de los ciudadanos a la actividad poltica del da a da. Los Ayunta-
mientos tenan que tomar una decisin: qu se haca con los pocos recursos que haba?,
cul iba a ser la intervencin inmediata? Creo que tampoco hubo nadie que hubiese
tomado una decisin de carcter general para establecer una estrategia de intervencin
en cada uno de los ms de 8.000 Ayuntamientos de este pas. Todo se dirigi en el mismo
sentido, haba que hacer habitables las ciudades, haba que convertir en espacios de vida
lo que eran espacios de subsistencia, en un momento en el que la calidad residencial es-
taba prcticamente slo al alcance de aquellos que tenan capacidad econmica para pa-
garla. Los Ayuntamientos pasaron a ocupar el espacio de construir esa ciudad de vida
rompiendo aquel espacio de subsistencia.
En aquel proceso se embarcaron absolutamente todos los Ayuntamientos, hicieron
un frente comn y decidieron convertir en espacios habitables lo que yo denominaba an-
tes espacios de subsistencia. En ese esfuerzo s hubo una coincidencia de aplicacin de
recursos con las otras Administraciones, con la Administracin del Estado, bsica-
mente, y con aquella naciente Administracin autonmica, que tena muchas ganas de
crecer y muchas ganas de intervenir, probablemente porque estamos hablando de que
la intervencin ms visible resultaba atractiva a todos.
En veinticinco aos se transformaron los pueblos y las ciudades; se hizo con la dis-
ponibilidad de recursos que haba, los resultados estn ah, y probablemente esto no ha
generado grandes dificultades a los Ayuntamientos. Pero hay una frontera, de diez
aos para ac, en los Ayuntamientos que reflejaron ms capacidad de contacto con Ayun-
tamientos de fuera de nuestro pas, que decidieron pasar de la intervencin pura urba-
nstica en la mejora de espacios, incluso de equipamientos, a pensar ms en los ciuda-
danos, ya sea individual o colectivamente. Se incorpora aquella lnea de intervencin en
la mejora de los espacios pblicos, se le empieza a dotar de un calificativo, que es el de la
calidad o la excelencia, para vincularlo ms a la necesidad de acercar la respuesta ms
al ciudadano que al espacio. Comienzan entonces a ponerse en marcha lneas de inter-
vencin novedosas, en muchos casos pioneras con respecto a lo que estaban haciendo
el resto de Administraciones, que empiezan a generar algn problema.
Toda esta lnea de intervencin en materia de dotacin de servicios de proximidad
a los ciudadanos rompe con la dinmica anterior, en la cual se haca una inversin en
un espacio; el espacio quedaba ah, pero quedaba hecho, lo nico que haba que hacer
era sostenerlo con una inversin mnima. Lo que comienzan a poner en marcha los Ayun-
tamientos son polticas de intervencin en servicios de proximidad que generan gasto;
se inicia una inversin, pero luego se sostiene un gasto en el tiempo, e incluso crece pro-
gresivamente la bolsa de poblacin, que se incorpora a las prestaciones de este nuevo
servicio. Van creciendo en la medida en que se va conociendo la capacidad de acceder
a esos nuevos servicios, y en ese mismo nivel va creciendo el gasto del Ayuntamiento.
Lo hacen los Ayuntamientos sustituyendo siempre a las otras dos Administraciones.
Creo que hay un momento en la historia de los Ayuntamientos en este pas en es-
tos veinticinco aos en que alguien comete un error, que es el de creer que poner en mar-
cha un nuevo servicio que no es de titularidad municipal va a venir inmediatamente
acompaado de un proceso de solidaridad para sostener esos servicios, y ese error se con-
tagia. El resto de los Ayuntamientos empiezan a ver que ese plus de calidad que en la
gestin del da a da un municipio, un alcalde o un concejal incorpora a su programa
de atencin a los ciudadanos da buenos resultados. Los ciudadanos lo valoran muy po-
sitivamente y se produce un efecto contagio: de los ciudadanos de municipios que ven
Veinticinco aos de gobiernos locales democrticos. La perspectiva de los polticos
cmo hay una oferta mejor en el municipio de al lado, y del concejal o alcalde que ve cmo
aquel otro est dando respuestas a problemas concretos que en su municipio, si no toma
la iniciativa de poner en marcha un mecanismo de respuesta, probablemente acaben con-
virtindose en una reivindicacin que puede traducirse en perder o ganar unas eleccio-
nes en un momento determinado.
Ese error ha ido creciendo a lo largo de estos aos, y en la misma medida crecen
tambin las dificultades econmicas de los Ayuntamientos; en un momento en que la cen-
tralidad de la discusin poltica de la distribucin de los recursos del Estado se centra
en potenciar el papel de las comunidades autnomas y la capacidad del Estado de ce-
der recursos hacia esta nueva Administracin naciente, se acaba invirtiendo lo que ini-
cialmente, por los aos 1979 a 1982, se defina como un modelo ideal de reparto de los
recursos del Estado, el famoso 50-25-25: el 50% de los recursos los administrara el go-
bierno de la nacin; el 25% los gobiernos de las comunidades autnomas, y el otro 25%
los gobiernos municipales. La realidad hoy es totalmente distinta: en torno al 40% ya
est en manos de las comunidades autnomas; algo ms, en manos de la Administra-
cin central, y los Ayuntamientos siguen estancados en aquel 12-13 % del que dispo-
nan en el ao 1979, incluso en el periodo preconstitucional, aunque bien es cierto que
no en las mismas condiciones que hasta ahora.
Lo que se pone en marcha es un proceso de reflexin respecto a quines han sido
los culpables de que llegsemos a esta situacin. Quienes trabajamos en el mbito de la
Administracin local colocamos la responsabilidad mayor en una falta de solidaridad
en las otras dos Administraciones. En ellas se nos viene a decir que es cierto que pres-
tamos muchos servicios, pero que los prestamos porque nos resulta polticamente atrac-
tivo, porque nos gusta vender gestin a los ciudadanos y queremos hacerlo con la filo-
sofa de que nosotros gestionamos y pagan las otras Administraciones. Esa es la discusin
que hay planteada en estos momentos, y creo que es necesario darle un carcter cient-
fico, porque si no, corremos el riesgo de volver a repetir lo que se ha ido produciendo
peridicamente a lo largo de todo este tiempo, en el que cada cuatro o cinco aos se ha-
blaba de la hora de los Ayuntamientos, el pacto local, la segunda o tercera descentrali-
zacin, pero al final queda un mero ejercicio retrico que no soluciona absolutamente
nada. Debemos ser capaces de colocar esto en un espacio de discusin acadmica, con
fundamentos cientficos y, en la medida de lo posible, alejados de la discusin retrica
poltica y, sobre todo, intentando huir de una especie de arma arrojadiza de una Ad-
ministracin de un determinado signo poltico contra otra Administracin de otro
determinado signo poltico. Es necesario establecer un compromiso que permita pasar
de la construccin del Estado de las autonomas a la construccin del Estado de los mu-
nicipios. Esa es la gran asignatura pendiente.
La situacin, por ms que se diga y se repita a travs de todos los medios que ten-
gamos a nuestro alcance, es una situacin complicada para los Ayuntamientos, y que se
repita el cuento aquel de Pedro, que viene el lobo!, y cuando en verdad lleg nadie se lo
crea. Yo no s si al final el lobo se comi a Pedro o no, pero en estos momentos estamos
en esa situacin. Hay una situacin evidente de quiebra del modelo de gestin de los Ayun-
tamientos si no somos capaces de darle una sostenibilidad econmica en el tiempo.
Al margen de que las gestiones individualizadas Ayuntamiento por Ayuntamiento
sean ms o menos exitosas, se hagan con ms o menos demagogia, con ms o menos
voluntarismo, y eso implique que los problemas econmicos de un Ayuntamiento pue-
dan ser debidos a la nefasta capacidad de gestin, s es cierto que en trminos genera-
les hay un problema de sostenibilidad del sistema de gestin en este pas, y, no nos en-
gaemos, si no sostienen los Ayuntamientos el Estado de bienestar, no lo van a sostener
las otras dos Administraciones. La complicidad de los Ayuntamientos es indispensable,
tanto para el Estado como para las comunidades autnomas, si se quiere que siga
siendo una realidad para los ciudadanos. Si eso no es as, si no se cuenta con la com-
plicidad de los Ayuntamientos, el Estado del bienestar se cae, es imposible sostenerlo.
En su concepcin actual del principio de subsidiariedad, la mayora de las prestaciones
de proximidad en estos momentos estn residenciadas en los mbitos municipales.
Acabar haciendo una reflexin hacia el futuro. Creo que esta sensacin en estos
momentos est asentada prcticamente en todos los mbitos de responsabilidad pol-
tica en Europa. En estas fechas Romano Prodi convoca en Bruselas a todas las asocia-
ciones municipalistas europeas de los ya 25 Estados, para poner en marcha un proceso
de reflexin conjunta, que es el paso siguiente a la reflexin de la Europa de las regio-
nes en lo que se llama el Libro blanco sobre la gobernanza europea. Coincide en el
tiempo con una reflexin que traslada al mbito de la prctica el nuevo presidente de
la Federacin Espaola de Municipios y Provincias, el alcalde de La Corua, Francisco
Vzquez, en el mismo sentido: la elaboracin del libro blanco del municipalismo espa-
ol. Es necesario hacer un diagnstico que se plasme en unos documentos que se ma-
nejen en igualdad de condiciones y con los mismos datos en todo el espacio que nos
ocupe, para poder llegar al final a un modelo de conclusiones comunes.
Creo que es necesario aproximar los modelos de gestin territorial a nivel europeo;
no puede ser que sigamos manteniendo modelos de gestin territorial, modelos de pres-
tacin de servicios de proximidad desde esa gestin territorial con tan amplios espacios
de discrepancia, segn de qu pas de Europa estemos hablando. En estos aos se han con-
seguido unos niveles de aproximacin en la gestin municipal en este pas cuando los mo-
delos eran muy dispersos, y creo que ha habido un proceso de confluencia bastante im-
portante. Jornadas como estas han servido en todos estos aos para ir aproximando esas
experiencias, y tenemos un modelo municipal en este pas ms o menos homogneo.
Si estamos pensando en una Constitucin Europea, si estamos pensando en una
carta de ciudadana europea, es necesario que esa carta se sustente sobre una capacidad
del ciudadano de reclamar de sus Administraciones el mismo nivel de prestacin de ser-
vicios y con la misma calidad. Esa va a ser la gran discusin del momento, pero debe
llevarse en dos mbitos: un mbito de la inmediatez, que no puede contaminar la cons-
truccin de ese modelo, en el cual probablemente sea necesario un calendario de refle-
xin de no menos de dos o tres aos, siendo optimista; pero tambin es cierto que los
Ayuntamientos no pueden esperar dos o tres aos a encontrar esa frmula que solucione
el actual modelo de gestin y le d una viabilidad.
Hay que encontrar un espacio de solucin en el corto plazo, hay que establecer un
gran consenso en este pas para permitir sostener la capacidad de gestin municipal de
manera que ese otro proceso de discusin se haga de manera sosegada, lejos de las pe-
ticiones de soluciones inmediatas, porque, si no, vamos a encontrarnos con un modelo
que probablemente no responda a lo que yo entiendo que debe ser algo que permanezca
en el tiempo, con un mnimo de perspectiva de unos veinte aos.
Por la parte que me toca, porque soy alcalde de un municipio y me interesa hallar
respuesta a los problemas que me encuentro en el da a da, porque me toca presidir co-
yunturalmente una federacin de municipios y participar en el proceso de discusin en
la federacin que agrupa todas esas federaciones territoriales, tenemos que aprovechar
todos los foros que se nos presentan: los de trabajo como este, los mediticos, los es-
pacios de gestin de los propios Ayuntamientos, y hay que ser contundentes en el men-
saje, insistentes en la peticin, pero racionales. No podemos caer en la tentacin de con-
vertir el mensaje en algo teido de demagogia para salvar nuestras carencias, que son
muchas, y nuestros errores de gestin, que tambin lo son, ligado estrictamente a que
el gran problema de los Ayuntamientos todo lo tapa. No es as; si caemos en ese error,
probablemente estemos matando nuestro propio discurso. S a la insistencia, pero con
argumentos, y probablemente de espacios como este sea de donde tengamos que extraer
los argumentos y, una vez que los tengamos, ir armndolos sobre una conclusin que
es igual en todos los Ayuntamientos de este pas y probablemente de Europa.
A nosotros nos toca un cumpleaos, veinticinco aos de Ayuntamientos, de corpora-
ciones democrticas, y eso nos va permitir tener una presencia con los ciudadanos y ante
los ciudadanos, privilegiada a lo largo de todos estos aos, pero no podemos quedarnos ah.
El mensaje que yo quisiera que quedase de esta intervencin es el que deslic a lo largo
de las palabras que vine pronunciando: es imposible, inviable, el Estado del bienestar sin
la participacin activa de los Ayuntamientos. Si somos conscientes de que eso es as, pro-
bablemente seamos capaces de disear unas prioridades polticas en principio polticas,
porque el compromiso inicial debe ser poltico a lo largo de estas prximas legislaturas
y, probablemente, seamos capaces de establecer unas prioridades estratgicas que se tras-
laden desde esas prioridades polticas, que espero que se acaben convirtiendo, no a muy
largo plazo, en los nmeros que aparezcan en los Presupuestos Generales del Estado y en
los presupuestos de las comunidades autnomas, no ms all de los prximos tres aos.
Esta era mi reflexin, y espero haber conseguido trasladarla, porque es un senti-
miento que se repite, y que yo escucho a todos los alcaldes y concejales reiteradamente;
espero haber podido trasladarlo en trminos sencillos pero efectivos. Tambin quiero
agradecer que se me haya invitado a estas jornadas. Quedo a su disposicin.
Coloquio
Pedro Sanjurjo:
Muchas gracias, Hugo. Vamos a abrir un turno de intervenciones, y animo a to-
dos los presentes a que soliciten la palabra.
Jos Luis Pablos:
Yo quera trasladar a Hugo Morn alguna de las cuestiones que se han planteado
en este seminario y que son reiterativas en diez aos ya de Seminario de Gestin P-
blica Local.
Creo que el diagnstico que has realizado de la quiebra del modelo de gestin en
sus dos vertientes, de competencia y de financiacin, lo compartimos todos: estudian-
tes, profesionales y acadmicos, que somos fundamentalmente las personas que hoy es-
tamos aqu. Tenemos tambin la percepcin de que llevamos unos aos asistiendo a una
situacin de transicin y de quiebra del modelo de gestin pero en otra vertiente, en la
del Ayuntamiento como organizacin, y hablando en este sentido de la relacin entre
todos los actores que intervienen en los Ayuntamientos como organizacin, es decir, po-
lticos, tcnicos, empleados y ciudadanos. Ah vemos muchas cosas que estn avanzando;
por ejemplo, las tecnologas estn avanzando enormemente y van impulsando el cam-
bio. Pero tenemos la sensacin de que no acabamos de tener ese modelo organizativo,
esa relacin adecuada entre el poltico, el tcnico, los empleados y los ciudadanos.
Ahora la Ley de Modernizacin tambin toca este tema, y recoge la funcin directiva.
Quera que me dijerais cmo veis vosotros todo esto desde la vertiente poltica; nos
damos cuenta de que las organizaciones estn en proceso de cambio, pero no acabamos
de acertar en establecer una relacin adecuada entre esos niveles de responsabilidad en-
tre diferentes actores. Me gustara conocer vuestra opinin a ese respecto.
Hugo Morn:
Yo creo que a la hora de definir modelos generales con una vocacin de perma-
nencia en el tiempo, las urgencias no son buenas.
En estos veinticinco aos, mirad si no habr habido tiempo para ir reposando un
avance de lo que pueda ser un modelo, ir actualizndolo en el tiempo. No se ha hecho,
siempre que se han dado soluciones a los Ayuntamientos se ha hecho a salto de mata,
sea cual sea la Administracin, o el signo poltico de la Administracin, que estuviese
en cada momento legislando.
Para m, la ltima reforma que se hizo es una chapuza que va a traer consecuen-
cias que vamos a pagar durante mucho tiempo. Creo que va a generar ms problemas
que soluciones; algunas se estn viendo ya, otras todava no; el proceso de adaptacin
va a salto de mata; hay Ayuntamientos que ya van por delante de otros. Desde luego,
cualquier modelo menos este, y lo digo por la precipitacin y por las urgencias. Debe-
ramos interiorizar realmente qu es lo que queremos; yo tengo una idea de cual debe ser
el modelo de los Ayuntamientos, aunque quiz mi idea no pueda ser general. Conozco
la realidad de 78 municipios asturianos, de los cuales dos son de tamao medio-grande
(Oviedo y Gijn), uno un poco ms pequeo (Avils), luego estn Mieres, Langreo, Cas-
trilln..., pero hay 20 Ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes, y las carencias son
las mismas en todos los sitios, las necesidades de los ciudadanos tambin son las mis-
mas, pero las capacidades son distintas.
Vivimos en una regin de poco ms de un milln de habitantes, con unas cercanas
cada vez mayores, porque las vas de comunicacin nos colocan a una hora de camino
de cualquier punto de la regin. La gente visualiza los modelos de lo que ve en la calle,
pero no visualiza los modelos de gestin dentro de un Ayuntamiento, y las urgencias que
se trasladan pasan por la peticin ms de lo esttico que del fondo de la gestin, y eso
condiciona mucho. El poltico muchas veces genera unas mecnicas de trabajo que no
son las ms adecuadas para los colectivos de profesionales que desarrollan su funcin
en el mbito de la Administracin local. Pienso que necesitamos trazar una frontera, un
antes y un despus. Los Ayuntamientos, hasta ahora, por lo menos en esta regin, han
sido Administraciones locales y empresas de gestin de servicios, y no es lo mismo; uno
puede hacer bien la funcin de Administracin local, poner todo el esfuerzo del mundo
en querer ser una buena empresa de servicios, y lo ms probable es que le salgan mal
las dos cosas; probablemente porque no est muy definido cul es el espacio hasta dnde
alcanza la gestin del servicio en trminos generales, sea cual sea el servicio, y dnde em-
pieza el espacio Administracin de ese servicio.
Creo que es necesario deslindar perfectamente hasta dnde alcanza la responsabi-
lidad del poltico que gestiona en el Ayuntamiento, de manera que se garantice el con-
trol pblico, el control ciudadano, del servicio que se presta a ese ciudadano. En la ma-
yora de Ayuntamientos de esta regin eso es imposible de compatibilizar, salvo que se
encuentre un modelo de gestin; a m me parece muy bueno el modelo de los consor-
cios, muy poco desarrollado, bastante exitoso en algunas cuestiones que se pusieron en
marcha en esta regin, muy poco explorado, y que puede dar buenos resultados en los
prximos aos.
Un alcalde o un concejal no puede dedicar el 40 % de su jornada laboral semanal
a las averas de la red de aguas del municipio, porque ese es un desperdicio de recursos;
el ciudadano no puede pagarle al alcalde para hacer de fontanero. Ese ha sido el mo-
delo de los ltimos veinticinco aos, por ms que hoy estemos teorizando sobre el gran
avance que supuso la gestin de los Ayuntamientos y que seguimos en el mbito del vo-
luntarismo; seguimos muy por delante en lo que queremos hacer respecto a lo que es-
tamos haciendo, y eso contamina absolutamente el mbito de la gestin, deja la capa-
cidad de alcanzar calidad en la prestacin de servicios.
Con un esquema de Ayuntamiento del siglo XIX es imposible gestionar un Ayun-
tamiento en el siglo XXI, y nuestros Ayuntamientos siguen teniendo esquemas del siglo
XIX. Para algunas cosas sirven, por ejemplo, para espantar a los ciudadanos hacia fuera,
pero en otras cosas no sirven absolutamente para nada.
Pblico:
Quiero hacer hincapi en que efectivamente se est trasladando a los Ayuntamien-
tos una mayor gestin y una mayor capacidad, pero tambin deberamos hacer hincapi
en que la eficacia debera ser recordada de alguna forma. Yo creo que habra que encontrar
un punto de equilibrio entre lo que hay que hacer y la presin que hay que ejercitar.
Hugo Morn:
S, creo que si se quiere, se puede hacer. Me parece increble que un ciudadano de
Santa Eulalia de Oscos pague ms por un servicio de recogida de basura que no lo
s que un ciudadano de Oviedo, o que uno de Gijn pague ms que tampoco lo s
que uno de Llanes por lo que son los servicios bsicos, lo que se entiende que es el mo-
delo que construye el municipio. En una regin de un poco ms de un milln de habi-
tantes, no ser capaces de establecer mecanismos que permitan igualar el coste de los ser-
vicios bsicos para el ciudadano, con independencia de que vivan en un municipio o en
otro, es sinnimo de una ineficacia poltica de gran envergadura.
En el caso del transporte, cmo es posible que dentro de un espacio urbano
nico, como es el rea central de Asturias, haya incapacidad de coordinacin entre los
medios de transporte, segn la titularidad de quien sean o, incluso, segn de qu Ayun-
tamiento sean?, que los precios sean totalmente distintos y que al final todos pierdan
dinero? Eso es impensable, eso no es calidad en la prestacin de los servicios. Proba-
blemente el ciudadano de un municipio que tenga mejor prestacin de servicios se
sienta orgulloso respecto del ciudadano del municipio de al lado, y esos niveles de com-
paracin arrastran luego a otras muchas cosas indeseables.
Se necesita una carta de derechos del ciudadano frente al Ayuntamiento, un mnimo
de garantas del ciudadano; tiene que saber que su Administracin local le va a prestar
unos servicios con una ratio de calidad que tiene que ser la misma para todos los Ayun-
tamientos y que, adems, no va a pagar ms por vivir en un municipio o en otro. Pienso
que esa es una filosofa que debera impregnar los modelos de gestin en territorios.
El espacio de la seccin consorciada de servicios puede dar una respuesta perfecta
a este tipo de necesidades y puede abaratar costes, rentabilizar gestin y equiparar ca-
lidad y precio al destinatario final que es usuario, el vecino.
Juan Ignacio Soto:
No ser una pregunta, pero quiz no debiera pasar de puntillas al hilo de la refle-
xin que acabas de hacer, el proceso de externalizacin de servicio pblico que los go-
biernos locales han llevado a cabo en los ltimos quince aos y que, sin duda, se ha he-
cho por una insuficiente situacin de margen de maniobra financiera ese 13 % que
nos arrastra en estos veinticinco aos, desde la ltima mocin de censura a Adolfo Su-
rez, que fue cuando se elev a ese 13%, y ah continuamos. Evidentemente ha habido
una prioridad poltica y constitucional para construir el Estado autonmico, y a lo me-
jor ahora hay que repensar esa segunda descentralizacin: qu gobierno local queremos
para el futuro, y no me refiero slo al tema de la gestin.
Lo que ha ocurrido durante estos ltimos quince aos con este fenmeno de ex-
ternalizacin de servicios, que ha abonado estas situaciones de que el agua en Llanes o
en Castrilln se presten de manera distinta, con unos efectos econmicos de cara a los
ciudadanos de manera distinta, lo han hecho los Ayuntamientos por esta necesidad; se
han externalizado muchsimos servicios pblicos por razones econmicas. Nuestros mu-
nicipios estn preparados para controlar la prestacin de esos servicios, es decir, la ma-
quinaria administrativa tiene capacidad de control de todo ese volumen importante de
servicios pblicos que en estos momentos estn en manos de concesiones, son servicios
que se han dejado a treinta, cuarenta, cincuenta aos. Qu habra que hacer para re-
conducir esta situacin, si es que hay que reconducirla?
Hugo Morn:
En anlisis coincido plenamente. Esto ha sido una aberracin; se ha ido a la ex-
ternalizacin de servicios no en busca de la calidad, sino en busca de la rentabilidad; es
decir, se convierte un servicio pblico en un instrumento que permite aportar financia-
cin al Ayuntamiento, con independencia de que luego eso se traduzca en la prestacin
del servicio al ciudadano. Sea mejor o peor, el caso era hacer caja. Eso ha sucedido en
determinadas ocasiones; en el mejor de los casos lo que se buscaba no era tanto la ca-
lidad en el resultado final, sino la calidad en la gestin del da a da.
Reconducir esto tiene una complicacin tremenda, pero creo que se puede hacer. Pri-
mero sera necesario olvidarnos de la Ley de Bases de Rgimen Local y pensar en un mo-
delo de Ayuntamiento; no corregir defectos o intentar tapar agujeros, porque vamos a se-
guir teniendo la misma casa con algunas goteras tapadas, pero dentro de cuatro das va-
mos a volver a tener goteras; esa casa ya no sirve, hay que tirarla y hacer otra. Necesitamos
una nueva ley de bases a nivel general, se necesita construirla de manera que ponga en mar-
cha instrumentos que prevean un desarrollo legal de determinadas intervenciones; pero ha-
blamos de un modelo de Estado, hablamos de qu modelo de gestin queremos para de-
terminados servicios a los ciudadanos, y esos servicios habr que calificarlos de alguna
manera y habr que darles unos mrgenes de gestin predeterminados en la propia ley, no
dejar esto a la ley de la selva. Habr que pensar en rescates en determinados momentos,
o por lo menos en figuras de transicin, porque pensar en rescatar servicios que estn ven-
didos probablemente sea inviable econmicamente; pero s habr que establecer meca-
nismos de control para que se les obligue a tener unos niveles de prestacin calidad-pre-
cio que los aproximen a aquellos que puedan ser incorporados al modelo de gestin general
o bsico. Despus, a nadie se nos escapa que hay unos mrgenes de voluntariedad tre-
mendos; esa pretensin de que cada Ayuntamiento en s sea soberano cuando la sobe-
rana es un trmino que no va ligado al mbito de la Administracin local complica en
determinados momentos la posibilidad de homologar calidades y modelos.
Tiene su complicacin, pero hay que reivindicar, hay que plantear un nivel de res-
puesta a la demanda del Ayuntamiento; pero un nivel de exigencia, no establecerlo en
el rgimen de una Administracin que se pone por encima de otra y la obliga; aqu hay
que colocar al ciudadano por encima, ver lo que necesita, y despus ser cuando ten-
dremos que construir la Administracin en funcin de las necesidades del ciudadano,
porque pretendemos hacerlo al revs: educar al ciudadano en funcin de las necesida-
des de las Administraciones. Yo creo que ese no es el modelo; luego no nos extraemos
de que se produzca un alejamiento cada vez mayor de los ciudadanos respecto a la po-
ltica. Si no invertimos ese proceso, no vamos a conseguir nada, seguiremos haciendo
modelos de transicin para salvar crisis coyunturales que acabarn generando otra cri-
sis coyuntural a la cual habr que dar otra respuesta de transicin dentro de cinco o de
ocho aos. El proceso es muy complicado, pero a los polticos se les paga para eso, para
encontrar soluciones a esas complicaciones.
Xavier Sisternas:
Quisiera hacer un par de reflexiones. Por un lado, el tema de la uniformizacin yo no
lo acabo de ver claro; entiendo la aspiracin a mantener un nivel mnimo de calidad en cuanto
a los servicios pblicos que han de recibir todos los ciudadanos, pero creo que aqu tambin
hay que reconocer que hay opciones polticas donde entiendo que el poltico ha de jugar con
sus ciudadanos en cuanto a ventajas, inconvenientes, costes, alternativas. No veo que de-
bamos obsesionarnos con la uniformizacin; otra cosa es reconocer por vas jurdicas o no,
clarificar ante los ciudadanos ciertos estndares o de los compromisos de servicios.
Otro elemento es el tema de la externalizacin; efectivamente, hemos externalizado
mucho y muchas veces lo hemos hecho mal, pero no creo que debamos quedarnos con
un visin negativa del instrumento. Pienso que esa es una opcin legtima, pero es como
subirse en un frmula uno: si no se sabe conducirlo, es mejor que no se suba. Eso tiene
que ver un poco con temas de capacidad de control, de la capacidad del aparato admi-
nistrativo para negociar con el concesionario. Entiendo que la externalizacin no es
buena ni mala en s misma, pero es una opcin legtima, y puede ser muy positiva si est
bien gestionada, porque descarga de complejidad la gestin en el sentido ms bajo y per-
mite a los gobiernos municipales dedicarse un poco a gobernar.
Yo ira un poco ms all. Cuando hablamos de reforma del gobierno local hemos
de pensar tambin en separar en cierta medida gobierno y gestin de servicios. Me ex-
plico con un ejemplo: el gobierno tiene eleccin democrtica, tiene control poltico y toma
opciones polticas; ahora bien, la gestin de servicios no tiene por qu seguir la misma
estructura territorial que la poltica. La discusin en Catalua sobre temas de divisin
territorial, y que se ha mezclado aqu en algn momento, sobre si nos sobran munici-
pios o no nos sobran, depende de a quin le preguntemos, pero probablemente no nos
sobre ninguno en el sentido de liderazgo poltico, capacidad de gobierno, creacin de
comunidad. Lo que s es una barbaridad es producir servicios desde 900 unidades, en
el caso de Catalua, muchas de ellas de una dimensin ridcula para producir servicios.
Igual simplificamos el problema si lo dividimos en dos y decir que una cosa es la direc-
cin poltica y la otra es el mbito en el que se produzcan los servicios.
Finalmente, en el tema de la constitucin de ciudad, considero que los servicios
son muy importantes; yo como ciudadano exijo servicios dignos y cada vez soy ms
exigente con eso, pero tampoco quiero que mi Ayuntamiento sea una excelente em-
presa de servicios, no quiero que sea slo eso. Dando esto por supuesto, el rol de los
gobiernos locales ha llegado mucho ms all; creo que en el futuro lo que les vamos
a pedir a nuestros alcaldes y concejales es que gobiernen en el sentido ms amplio. Go-
bernar es tomar opciones, generar consensos, construir modelos de ciudad, construir
estrategias; tiene mucho que ver con lo que se ha hecho en el campo del desarrollo lo-
cal, nos obliga la ley de bases a hacer desarrollo local? Me temo que no, y hay bue-
nsimos ejemplos en grandes y en pequeos municipios de alcaldes que se han arre-
mangado y sin que nadie les haya obligado han movilizado el municipio, la comarca,
han generado desarrollo con instrumentos muy artesanales. Con eso han conseguido
otro elemento bsico en el futuro, que es el tema de construir comunidad; esto quiere
decir corresponsabilizacin.
Del conjunto de la comunidad, el Ayuntamiento ostenta el liderazgo, pero usted
tambin es comunidad, tiene que comprometerse al buen funcionamiento, porque si no,
el peligro de la buena gestin y de los municipios con ms capacidad de gasto es gene-
rar un modelo insostenible por haber maleducado a unos ciudadanos a los que hemos
ido resolviendo problemas sin pedirles nada a cambio.
Hugo Morn:
S; indudablemente un municipio es un espacio de identidad y eso no se puede lle-
var en un programa electoral. Una de mis discrepancias con algunos espacios acadmi-
cos de esta regin pasa por la gente que dice que sobran municipios. No sobran muni-
cipios, lo que faltan son modelos de gestin. Porque nadie le va a robar a un vecino de
un municipio una parte de su identidad personal, que es la de ciudadana de ese muni-
cipio. Yo eso lo tengo claro desde el primer momento y, adems, en la Ley de Grandes
Ciudades se incorpora la necesidad de la divisin por distritos, porque es necesario acer-
car al ciudadano la capacidad de gestin y participacin.
Por un comentario que hacas me parece que est bien explicada la teora y coin-
cido casi al cien por cien con ella. Si dio la impresin de que la externalizacin me pa-
reca que no era un modelo aceptable o recomendable, me expliqu muy mal; todo lo
contrario, creo que la externalizacin es el modelo de futuro de los Ayuntamientos y
donde alguien hace la gestin y alguien hace el control.
La ratio calidad-precio se puede hacer, se puede alcanzar; la uniformidad total no
se alcanza. La carta de derechos del ciudadano es indispensable, de alguna manera hay
que incorporarla al modelo de nuevo Ayuntamiento; el modelo de Ayuntamiento del si-
glo XIX est caduco.
Pedro Sanjurjo:
Quiero aportar una opinin acerca de alguna de las cosas que aqu se han dicho
y, ya que estamos reflexionando sobre estos veinticinco aos de historia de los Ayunta-
mientos democrticos, la conclusin es que se ha hecho mucho camino y lo que queda.
Las realidades de los Ayuntamientos son tan diversas que es difcil establecer un rece-
tario vlido para todos los casos. Las realidades son bien distintas, y Hugo lo acaba de
exponer con absoluta claridad.
Lo que s es ms evidente cada da es la tensin social que soportan los regidores
municipales, los responsables de los Ayuntamientos, que obliga a modernizar y a me-
jorar la Administracin local a un ritmo al que no se obliga al conjunto de las Admi-
nistraciones del Estado. Esto es una constante que padece el alcalde del municipio de
200 habitantes y el de una ciudad de 300.000 habitantes, porque la tensin es tan di-
recta y, por tanto, la respuesta tiene que ser tan inmediata, que la responsabilidad no
puede ser mirar hacia otro lado. Aqu hay un problema desde el punto de vista de la con-
figuracin y el perfeccionamiento democrtico de un Estado: si a quien se le exige en
primera instancia tiene o no capacidad para dar respuesta a esa demanda democrtica;
por eso comparto con Hugo ese argumento de que no solamente el Estado de bienestar
como prestador de servicios, sino desde el punto de vista del perfeccionamiento demo-
crtico de una sociedad. Si el primer eslabn (municipio) no funciona correctamente,
difcilmente el ciudadano cree en el sistema.
Cuando Hugo plantea un nuevo escenario de definicin de competencias y de obli-
gaciones de los Ayuntamientos, yo creo que es muy oportuno. Ahora se est suscitando
un debate sobre la configuracin o el cierre de un determinado modelo de Estado au-
tonmico. Ese no es todo el debate, es una parte; en paralelo a ese debate es impres-
cindible situar en el mismo nivel el debate de la configuracin del modelo local, porque
si no, estaramos volviendo a desatender la necesidad que hay, y, por otro lado, a equi-
vocar el papel de los Ayuntamientos.
Coincido contigo tambin en que algunas de las medidas que se han adoptado re-
cientemente se han hecho de forma muy precipitada, no se ha tenido en cuenta la opi-
nin de los Ayuntamientos y se ha legislado ms atendiendo a intereses polticos parti-
darios que a necesidades reales del conjunto de los Ayuntamientos. Me estoy refiriendo
a dos medidas que se han adoptado recientemente, como son la reforma de la Ley de
Haciendas Locales y la Ley de Modernizacin de las Administraciones Locales o Ley de Gran-
des Ciudades.
Despus de haber participado en muchos debates, se llega a la conclusin de que
as no se puede proyectar y planificar el futuro de los Ayuntamientos, se tiene que ha-
cer con mas tranquilidad, con mas tiempo, pero teniendo muy en cuenta la opinin de
las Administraciones locales, cosa que no se ha hecho seguramente por determinadas
circunstancias de carcter poltico, pero que no resuelven los problemas que tenemos
los Ayuntamientos. Estos son los puntos de vista que quera trasladar y que me imagino
que coinciden con la inmensa mayora de los que habis reflexionado en estos das y en
otros mbitos.
Para concluir, agradezco a Hugo su presencia, con la que siempre resulta muy f-
cil contar, y le doy las gracias en nombre de la organizacin de este dcimo seminario.
Esperamos contar contigo para el undcimo y seguir dndole vueltas a esta discusin.
Hugo Morn:
Encantado.
Presentacin
Pedro Sanjurjo:
Estamos hablando en este seminario de la Administracin local y sus complejida-
des. El trabajo en la primera lnea y la evidencia de ese trabajo es la propia composi-
cin de la mesa, cuando no estaba previsto que yo estuviera aqu en representacin de
nuestro Ayuntamiento, sino nuestra alcaldesa, pero esta primera lnea a veces genera es-
tas situaciones; no ha podido venir, lo lamenta, y quiere trasladar su saludo a los par-
ticipantes en este dcimo seminario.
Como se trata de concluir con las intervenciones programadas, vamos a pasar ya el
uso de la palabra a doa Natalia lvarez como representante de la Asociacin de Diplo-
mados de Gestin y Administracin Pblica de Asturias para que nos d su conclusin.
Intervenciones
Natalia lvarez:
Buenas tardes. Voy a ser lo ms breve posible. Quiero dar las gracias a esta escuela
por seguir organizando e impulsando de una forma excelente este seminario y ayudando
a que los diplomados en Gestin y Administracin Pblica se integren en el empleo ac-
tivo. Tambin quisiera agradecer al Ayuntamiento de Gijn el apoyo que nos presta al
contar con nosotros de manera reiterada, desde hace seis aos ya, en proyectos tan bue-
nos, tanto para nosotros como para los ciudadanos, como es, entre otros, el proyecto
Clausura
Intervienen: Pedro Sanjurjo Gonzlez
Concejal de Hacienda y Coordinacin Administrativa del Ayuntamiento de Gijn
Rosa Aza Conejo
Directora de la Escuela Universitaria Jovellanos de Gijn
Luis Iturrioz Viuela
Viceconsejero de Presupuestos y Administracin Pblica del Principado de Asturias
Natalia lvarez
Representante de la Asociacin de Diplomados de Gestin y Administracin Pblica
de Asturias
de la campaa de Renta, que una vez ms vamos a realizar. Nada ms que agradecer a
todos vuestra asistencia. Me complace comprobar que cada ao hay ms gente. Gracias.
Pedro Sanjurjo:
A continuacin, Rosa Aza, como directora de esta escuela, tiene la palabra.
Rosa Aza:
Buenos das. El otro da les dese mucho trabajo y parece que s se trabaj, as que
ahora debemos congratularnos por el trabajo realizado y porque nos volvemos a ver. A
pesar de que ha llovido, lo pasamos bien y aprendimos, y eso es lo ms importante en
cada momento de la vida.
Natalia haca referencia hace un momento a un programa que tenemos, que est
financiado por el Ayuntamiento con la Agencia Tributaria, por el que todos los aos los
diplomados en Gestin y Administracin Pblica prestan un servicio a los ciudadanos
de Gijn, mediante el cual realizan declaraciones de la Renta con un altsimo xito. Cada
ao tiene mayor demanda de cita previa, y eso es porque el ao anterior los ciudada-
nos quedaron muy satisfechos, hasta tal punto de que el nmero de declaraciones rea-
lizadas mediante este programa son 15.000. Es un buen momento para recordarlo, por-
que tanto el seminario como este programa, como otras actividades, estn impulsados
por esta escuela, siempre con la colaboracin del Ayuntamiento y del Principado, aun-
que no en la declaracin de la Renta, eso lo esperamos para otros aos. Hay que apro-
vechar el momento, por si acaso queremos extender el servicio y as dar trabajo a ms
diplomados en otros municipios que no tienen la suerte de contar con una escuela que
forma a gente tan bien como la nuestra. Nada ms que es por servicio a los ciudadanos
de Asturias.
Esta es una de las opciones de la escuela. No slo da una buena formacin a los
alumnos, sino que procura que tengan el primer acercamiento al mundo laboral y pro-
cura su incorporacin al mercado; es decir, forma a buenos profesionales y trata de que
la sociedad se aproveche de esos buenos profesionales, que al fin y al cabo es la labor
que tenemos aqu y por la que nos sentimos ms satisfechos. Eso es tremendamente im-
portante en la vida, ver que algo sale bien y que sirves para algo. Por tanto, gracias, Na-
talia, por lo que acabas de decir.
Muchas gracias tambin a todos ustedes. Espero que hayan aprendido muchas co-
sas, que lo hayan pasado bien y que para el ao que viene volvamos a estar aqu todos
juntos. Pero hay que decirle a Jos Luis que el ao que viene haga mejor la programa-
cin, porque no programaste bien el tiempo, estamos a finales de abril y no tena que
haber llovido, esperemos que eso el ao que viene se subsane. Bienvenidos, que lo ha-
yan pasado bien, que se queden el fin de semana, si pueden, que as lo pasarn mejor,
y, sobre todo, que vuelvan el ao que viene. Muchas gracias.
Pedro Sanjurjo:
Muchas gracias, Rosa. A continuacin tiene la palabra Luis Iturrioz, viceconsejero
de Presupuestos y Administracin Pblica del Principado de Asturias.
Luis Iturrioz:
Muchas gracias, buenos das a todos. En primer lugar, yo tambin tengo que pe-
dir disculpas por la ausencia del consejero Jaime Rabanal, pero una interpelacin en el
Parlamento regional le impide asistir; desgraciadamente las interpelaciones nunca tie-
nen hora y exigen la presencia de los miembros del gobierno durante prcticamente toda
la maana.
De cualquier manera, agradezco en su nombre esta invitacin a los organizadores
del seminario y tambin en el mo propio; ya tuve ocasin de estar en otras clausuras de
este seminario, y es especialmente agradable para m estar aqu, sobre todo porque me
encuentro entre amigos. Conozco a mucha gente de la que est aqu con la que yo he co-
laborado y sabis de sobra que todo lo que se trate en este seminario es de gran inters
para m, y, de hecho, ayer mismo tuve la ocasin de participar en uno de sus talleres.
En primer lugar, trasladar la peticin de la directora; creo que es importante para
Asturias, y para todas las personas que estamos en la gestin pblica, alimentar y po-
tenciar una diplomatura como es la de Administracin y Gestin Pblica; estamos ha-
blando de un nivel de autonoma especialmente importante para que necesitemos cada
vez ms directivos en la gestin pblica, y no slo currculos caracterizados nicamente
por temas garantistas, es decir, slo licenciados en Derecho, etctera; aunque pueden y
desempean perfectamente sus labores, est bien tener personas que ya estn enfocadas
a la direccin de las cuestiones pblicas. Respecto a la declaracin de la Renta, noso-
tros colaboramos en otras localidades poniendo equipos, poniendo personas, y el pr-
ximo ao queremos que se pueda realizar en todos los telecentros de Asturias, para que
cada ao no haya que adecuar locales o utilizar instalaciones municipales, sino que con-
temos con las infraestructuras que considero son de todos.
Dicho esto, y hablando ya de lo que es la temtica del seminario, simplemente de-
seo compartir algunas reflexiones sobre su objeto y los temas de actualidad que afec-
tan a los Ayuntamientos. El ttulo del seminario creo que es muy apropiado este ao,
tiene una gran dosis de oportunidad poltica o de medios de comunicacin, que son los
Clausura
veinticinco aos de democracia local, reflexin de lo que esto ha supuesto y de lo que
se nos abre de aqu en adelante.
Ayer hablbamos en este seminario de lo que supone el Estado de las autonomas,
donde hay tres Administraciones en juego ms la Administracin europea, donde todos
los das estamos oyendo quin ejerce qu tipo de competencias y hablamos de cmo se
podra colaborar interadministrativamente. La reflexin sobre lo que pas hace veinti-
cinco aos nos indica que nuestro compromiso de servicio al ciudadano nos obliga a po-
ner en comn los distintos niveles de la Administracin, es decir, tenemos que repensar
todas nuestras actuaciones en funcin del inters de los ciudadanos. Pienso que esto es
lo fundamental y lo que estn haciendo todas las Administraciones, la local directamente,
que es la que est ms cercana a los ciudadanos.
Dentro de este marco que nos debe unir, que es el acercamiento de los servicios al
ciudadano, hay mbitos que se estn utilizando que posiblemente tengan mucha ms ca-
pacidad de recorrido del que tenemos ahora mismo en Asturias y tiene ya una cierta ex-
periencia; me estoy refiriendo a la cooperacin voluntaria entre Administraciones. En
concreto estoy hablando de la Administracin autonmica y la Administracin local
en Asturias; de los consorcios, donde Asturias ya tiene bastante experiencia y, en con-
creto, en la consejera que represento hoy aqu les podra hablar de lo que es la cola-
boracin y la recaudacin de tributos locales, donde de manera voluntaria los 75 Ayun-
tamientos estamos integrados en una plataforma comn con el inters voluntario de
todas las partes. Creo que eso redunda en los dos puntos que benefician esta alianza,
que es la eficiencia en los mejores servicios agrupando nuestros esfuerzos vamos a dar
unos servicios ms eficientes, que no estaran al alcance de cada uno de estos 75 Ayun-
tamientos y forzamos o mejoramos la cercana al ciudadano, ya que damos un nom-
bre al canal de entrada ms claro, ms sencillo y ms fcil.
Este es un punto importante en el que podramos seguir avanzando en Asturias y
que no se cuantifica de una manera determinada, pero que tambin es financiacin de
la autonoma local, con la que todos estamos de acuerdo y que en Asturias podra se-
guir avanzando porque es casi singular en el panorama nacional, no slo por ser uni-
provincial, sino porque tenemos una estructura de Ayuntamientos bastante contenida.
Incluso ahora, las nuevas tecnologas de la informacin facilitan este tipo de colabora-
cin que se puede realizar desde mltiples aspectos.
No quera dejar de mencionar lo que supone la necesidad de un nuevo modelo de fi-
nanciacin local, un asunto que se trat un poco a lo largo de todo el seminario y que
est casi en permanentemente ebullicin, porque la necesidad de actuacin de los Ayun-
tamientos es permanente. Evidentemente, competencias y financiacin van ligadas, la
Constitucin lo dice as, pero est pasando algo que me gustara resaltar. Est escrito
en nuestras leyes que cuando se habla de la autonoma de los Ayuntamientos no se est
hablando de una autonoma subordinada; tampoco se hace cuando se habla de las co-
munidades autnomas respecto al Estado. Es decir, tenemos autonoma plena, las au-
tonomas no dependen del Estado ni los Ayuntamientos dependen de las autonomas.
El problema que nos puede generar esto es, en primer lugar, desenfocarlo. Nosotros siem-
pre hemos defendido que el Estado somos todos y tambin lo son las autonomas con
sus competencias, y los Ayuntamientos tienen competencias que son exclusivas y, por
tanto, son sus competencias y no estn prestadas por nadie.
Respecto al tema de la financiacin, es importante recalcarlo, porque esto significa
que solucionar el problema de la financiacin local supone sentar a las tres partes, pero
fundamentalmente es una cuestin que se debe solucionar desde Madrid porque
tiene las competencias bsicas sobre esta materia y no presionar sobre las autonomas
exclusivamente, que es lo que pas en esta ltima legislatura.
La seguridad en eficiencia financiera es un tema importante, y lo que ocurri con
la ltima modificacin de la Ley de Haciendas Locales, desde nuestro punto de vista,
es que no ha incrementado la corresponsabilidad de la autonoma fiscal de las corpo-
raciones locales y de alguna manera slo se hizo pensando en una promesa electoral, que
era la eliminacin del Impuesto sobre Actividades Econmicas. Con nuestros datos, la
nueva configuracin del IAE ha supuesto para los Ayuntamientos asturianos una prdida
de 15 millones de euros, de los cuales el Estado slo compensa nueve millones; es de-
cir, los Ayuntamientos asturianos pierden en sus ingresos netos algo ms de seis millo-
nes de euros. Esto rompe cualquier principio de suficiencia y es una situacin que se debe
arreglar, y no pasar la pelota a las respectivas autonomas.
Simplemente, para concluir, decir que se abre una nueva etapa, con un nuevo go-
bierno en Madrid, en la que esto se est moviendo de manera importante, no slo con
respecto a la financiacin de las haciendas locales, sino tambin al modelo de Estado.
El papel de las autonomas, posiblemente, se est tambin moviendo: nuestra represen-
tacin en el Senado, etctera. Creo que esta es una oportunidad importante para afinar
el modelo que se pact hace veinticinco aos en la Constitucin y en el que debemos
estar sentados en igualdad de condiciones las tres Administraciones pblicas. Pienso que
hay mbitos de colaboracin importantes que nos abren importantes canales que me-
joraran mucho la financiacin de los Ayuntamientos y, sobre todo, los servicios que pres-
tamos a los ciudadanos de una manera conjunta.
Por ltimo, felicitar a los organizadores del seminario. Estos temas conviene ha-
blarlos y discutirlos convenientemente y escuchar, como se hace aqu, a otros Ayunta-
mientos y a otras Administraciones; siempre es de mucho inters y, por supuesto, con-
tarn siempre con la colaboracin del Principado de Asturias. Muchas gracias.
Pedro Sanjurjo:
Muchas gracias, Luis; no es la primera vez que participas en este Seminario de Ges-
tin y Administracin Pblica. Como clausura quisiera hacer una breve reflexin de lo
Clausura
que ha supuesto este seminario. La invitacin a hacer un repaso histrico me va a per-
mitir distender un poco el ambiente y hacer un comentario de mi experiencia particu-
lar y personal con una ancdota de hace veinticinco aos. Acompaaba entonces a mi
esposa a la toma de posesin de la primera corporacin democrtica en el Ayuntamiento
de Gijn y nos acercbamos a la puerta de la casa consistorial, donde estaban forma-
dos en los soportales los policas municipales. Nos acompaaba un to de mi mujer, un
seor de porte elegante, un hombre bien plantado, y los tres nos acercbamos a la puerta
de la entrada cuando omos un taconazo y un saludo marcial de un polica que muy res-
petuosamente le deca Buenos, das, seor concejal al to de mi seora, que iba a ser
la futura concejala del Ayuntamiento de Gijn. Es una ancdota, pero es tambin una
ocasin para recordar lo que han cambiado nuestra sociedad y los Ayuntamientos en
estos veinticinco aos. Aquel buen funcionario no poda imaginar que la chavalina
que iba detrs era la concejala, y no el seor de porte distinguido que le preceda a la
entrada del Ayuntamiento.
Esa naturalidad y normalidad que se han ganado en estos veinticinco aos vienen
a reflejar el gran cambio que se ha vivido en Espaa, el gran cambio de hacer que los
Ayuntamientos sean el reflejo de la normalidad ciudadana, un cambio social muy pro-
fundo. Afortunadamente estamos creciendo, y los Ayuntamientos son el reflejo de las
tensiones sociales ms inmediatas, tenemos que responder con prontitud a todo lo que
se demanda de forma ms directa por parte de los ciudadanos y no siempre podemos.
A veces tambin somos el rompeolas de los conflictos sociales; es decir, somos las Ad-
ministraciones que en primera instancia aguantamos las tensiones de las presiones so-
ciales. No siempre se ha tenido, por parte del conjunto de las Administraciones del Es-
tado, la atencin de reconocer el papel y la funcin esencial que juegan los
Ayuntamientos, pero no as la dotacin de instrumentos y medios suficientes, como t
acabas de reconocer, para poder atender todas esas demandas e ilusiones colectivas. Al
final los Ayuntamientos son el gran lugar donde se reciben todas las ilusiones de una co-
lectividad, de una ciudad, de un pueblo o de un territorio.
En ese sentido quiero trasladar una reflexin personal. Es una labor dura, ardua,
que exige mucho, pero que reporta grandsimas satisfacciones. Seguramente el privile-
gio de representar a los ciudadanos, una Administracin tan cercana, sea una de las ma-
yores satisfacciones que puede tener un ciudadano comprometido con sus vecinos. Las
reflexiones que hoy y estos das se han hecho en este seminario seguro que van a con-
tribuir a que tengamos ms criterio, por tanto, ms capacidad para ser interlocutores y
dar respuestas a esas nuevas demandas que se plantean por parte de la ciudadana. En
vuestro caso, tanto a la asociacin como a la escuela, deciros que desde el Ayuntamiento
nos sentimos cercanos tambin a vuestras inquietudes profesionales y formativas.
En la medida en que somos capaces estamos intentando canalizar vuestras expec-
tativas a travs de nuestra organizacin. Contamos con magnficos profesionales en nues-
tro Ayuntamiento que han salido de esta escuela universitaria, que nos son muy tiles
y que aportan algo fundamental en una Administracin, que es la capacidad para aten-
der necesidades diversas. Esto no siempre es posible a partir de otras especialidades o
de otras experiencias; es decir, la versatilidad de esta carrera hace que los tcnicos en Ad-
ministracin sean funcionarios tcnicos en la Administracin local que dan una gran ver-
satilidad y que son muy tiles para distintas labores dentro del Ayuntamiento. Somos
uno de los pocos Ayuntamientos que en nuestra oferta de empleo pblico establece la
condicin de entrada o de acceso a la funcin pblica. Seguramente sera deseable que
esto cundiera en el resto de las Administraciones y en el resto de los Ayuntamientos, me
imagino que esa es una de las peticiones pendientes por parte de la asociacin y de la
propia escuela. Tal vez, la redefinicin del mapa de titulaciones por parte de la Univer-
sidad nos conduzca a resultados distintos, pero ah ya no tenemos nosotros capacidad
de intervencin, simplemente quiero dejar constancia de que nuestra experiencia en re-
lacin con vuestra titulacin ha sido muy positiva.
En relacin al Principado de Asturias, sabemos que hay una buena predisposicin
a entender y a reconocer el fenmeno local como una parte fundamental del desarrollo
territorial de esta comunidad autnoma, y que incluso existe otra singularidad que no
se da en otras comunidades, y es que, al ser una comunidad uniprovincial, tambin es
titular de las competencias que son propias de las diputaciones provinciales, por lo tanto,
tambin asume una responsabilidad como entidad o Administracin local que por su
naturaleza le otorga a tener una mayor preocupacin por el fenmeno local.
Dicho todo esto, las reflexiones y el trabajo que han tenido lugar en este semina-
rio seguramente han sido muy interesantes para todos los asistentes y para los organi-
zadores. Como todos los aos, el prximo les presentaremos en un libro las conclusio-
nes de estas jornadas. Muchas gracias a todos.
Clausura
TALLERES
Presentacin
Vamos a dar comienzo a este taller dedicado al urbanismo, aspecto sobre el cual
es la primera vez que se debate en estas jornadas sobre gestin pblica local. Por este
motivo, he dejado prcticamente abiertos los temas para tratar a voluntad de las per-
sonas que van a intervenir. Cada uno es especialista en una materia, que es la que van
a tratar y sobre la que nos van a ilustrar.
En primer lugar, tenemos a Fermn Rodrguez, doctor en Geografa por la Univer-
sidad de Oviedo. Es director del CeCodet (Centro de Cooperacin y Desarrollo Terri-
torial) de la Universidad de Oviedo y delegado general de Eurexcter en Espaa. Trabaja
fundamentalmente en temas de desarrollo local. Tambin es director del curso de Ex-
perto Universitario en Gestin Urbanstica y Territorial, impartido por la Universidad
de Oviedo; dirige la coleccin sobre desarrollo local de la editorial Trea, que acaba de
publicar La nueva administracin urbana en la era global, y escribe habitualmente en
prensa sobre temas de ordenacin del territorio y urbanismo.
No le robo ms tiempo y le cedo ya la palabra. Cuando quieras.
Taller 1: Planeamiento y gestin
del urbanismo
Intervienen: Fermn Rodrguez
Director del CeCodet de la Universidad de Oviedo
Javier Ura
Director general de Patrimonio del Principado de Asturias
Jaume Royo
Director del SIG de TAO-Grupo Gedas
Pedro Sardinero
TAO-GEDAS
Director del rea de Urbanismo del Ayuntamiento de Gijn
Los modelos de gestin urbanstica y su incidencia en la conformacin de la ciudad
FRMULAS DE GOBERNACIN DE LAS CIUDADES: EL REGIONALISMO MUNICIPALISTA
Fermn Rodrguez:
Muchas gracias, en primer lugar, a Javier Esteban por su presentacin, y tambin
a todos los asistentes por concederme su atencin. No hemos hablado entre los presentes
en la mesa y espero que con esta tormenta organizada de ideas encontremos conclusiones
comunes.
LA UTILIDAD DEL ANLISIS COMPARADO
El tema que me propuso Javier Infantes es el de Modelos de gestin urbanstica y
su incidencia en la conformacin de la ciudad y yo lo he abordado con un mtodo de
anlisis comparado; es decir, cmo estn haciendo la gestin urbana distintas ciudades
de nuestro bloque cultural y qu tipo de ciudad tienen, sabiendo de antemano que en
este contexto nuestras ciudades han adquirido una morfologa y un funcionamiento di-
ferente. Nuestras ciudades en general, las de tamao medio-grande, realmente son
aglomeraciones donde se combinan usos diversos y estn caracterizadas por la baja den-
sidad. A veces slo tienen una cabecera y los gestores de esa aglomeracin buscan de-
sesperadamente el policentrismo, nuevas centralidades que diversifiquen la ciudad. En
otros casos, esas aglomeraciones tienen la suerte de contar, por su peculiar historia como
individuos territoriales, con diversos centros; entonces es una ciudad alegre, divertida
y llena de cosas.
Ese sera el planteamiento inicial, a partir del cual hay distintas formas de ges-
tin. Quiero decir eso porque tanto nuestras ciudades como el resto de las europeas
y las americanas, tal y como demuestra la tesis doctoral de Jacobo Blanco, recien-
temente publicada por Trea en su coleccin de desarrollo local, presentan unas ho-
mologas muy importantes. A partir de eso, intentar ver qu modelos de gestin si-
guen.
Esta conferencia est sacada, en parte, de las reflexiones compartidas dentro de una
lnea de investigacin que se est manteniendo por parte del centro donde trabajo (Ce-
Codet de la Universidad de Oviedo) con el Instituto de Grandes Ciudades de la Uni-
versidad de Chicago y con la Fundacin Europea de Ciencias y Artes, sobre cuestiones
relacionadas con la gobernanza territorial y un anlisis comparado de cmo se gestio-
nan las ciudades en Amrica y en Europa.
EL GOBIERNO DE LA NUEVA CIUDAD
La condicin general para el caso americano es el neoliberalismo como corriente
filosfica y de prctica poltica con evidentes repercusiones en la organizacin de la ciu-
dad. Pongo entre interrogaciones la decadencia del Estado-nacin y no pongo entre in-
terrogaciones el apogeo de lo local. La expresin de a medida que un lugar se vuelve
ms local, ms importan las regiones, va a estar en la base de una reflexin y de una
nueva orientacin que tiene que ver con la gestin de las ciudades, y que podemos de-
nominar regionalismo de base municipal, que se apunta como una solucin de gobierno
que est cuajando en estos momentos en muchas ciudades americanas.
Por una parte, se habla de la ciudad fragmentada, que se astilla en mltiples juris-
dicciones; el ejemplo americano es el ms importante de todos. A la vez que eso ocu-
rre, y para gobernar la ciudad, se necesita un cierto poder estable y fuerte con el que in-
tentar dialogar con organismos tan potentes como son los metropolitanos. La fuente del
nuevo cambio regional, de la inspiracin de las nuevas polticas se encuentra tanto en
el pasado, en la historia local, como en las nuevas teoras generales, algunas de las cua-
les pueden ser entendidas como regionalismo de base municipal o municipalista.
En los Estados Unidos tienen un sistema distinto al de Canad y al nuestro; su sis-
tema poltico es federal, en Canad es confederal, y ello tiene bastantes repercusiones.
Nuestro sistema es autonmico, en un Estado nico y a la vez casi federal. A pesar de
la importancia que tienen las ciudades en Estados Unidos, su Constitucin no habla de la
ciudad. La ciudad no tiene una referencia constitucional ni menos un estatuto especial.
Sobre ellas actan los gobiernos locales y menos los Estados. Los primeros, fragmen-
tados en mltiples jurisdicciones; es decir, la administracin de los territorios pequeos
la realizan los municipios, las autoridades pblicas, los gobiernos con propsitos espe-
ciales, los consorcios de inters de desarrollo. Hay, incluso, figuras de gestin de lo p-
blico de carcter privado.
Cmo se gobierna lo local a diferencia de Europa? Existen los municipios con ju-
risdiccin territorial, los municipios con jurisdiccin funcional para prestar un de-
terminado servicio, las autoridades pblicas de prestacin de servicios y los gobier-
nos con propsitos especiales, todos los cuales estn gestionando el continuo urbano e,
incluso, hay tambin gestiones de carcter privado, entidades similares a lo que para no-
sotros sera una comunidad de propietarios, que puede constituirse en jurisdiccin lo-
cal, administrada por el conjunto de vecinos de esa entidad o por una entidad que los
represente o con la que aquellos hayan llegado a un acuerdo.
Hecho ese marco general de los sistemas de administracin de la ciudad cul es
el peso de las metrpolis? Podramos utilizar indistintamente, en el caso de los Estados
Unidos, los trminos ciudad, metrpolis y regin. Utilizamos regin para referirnos, en
los Estados Unidos, al organismo urbano que surge de la unin del casco central de la
ciudad con las reas suburbanas. El conjunto de esas uniones, que estn reconocidas
Taller 1: Planeamiento y gestin del urbanismo
como aglomeraciones metropolitanas (hay 276 en Estados Unidos), agrupa al 80 % del
empleo, produce el 90 % de los bienes y servicios, y genera el 82 % de la renta; es de-
cir, el corazn del pas est en esos 276 lugares. Incluso el producto bruto de 10 de ellas,
si las aislsemos, dara lugar a la cuarta economa mundial detrs de Estados Unidos,
Japn y Alemania; es decir, tienen una gran importancia.
Tambin se est observando que van homogenizndose, uniformndose, casco y su-
burbio. Se evidencia cmo las poblaciones del casco urbano y de los suburbios estn cre-
ciendo; igualmente, ambas reas son similares en crecimiento de la pobreza y de la ri-
queza. Anteriormente, las reas residenciales suburbanas, ocupadas por las clases
medias y medias-altas, eran lugares estables socialmente y los problemas estaban en el
centro. Hoy, la criminalidad, el desempleo, la pobreza, estn tanto en una parte como
en otra. En el casco interno de las ciudades est bajando la criminalidad, subiendo el
turismo y expandindose los negocios; de manera que los economistas vuelven a hablar
del centro de las ciudades como motor de crecimiento. La conclusin de todo esto es que
esos lugares donde la densidad es ms alta que era lo que nosotros identificbamos
antes como ciudad y los suburbios reas ms o menos desordenadas de baja den-
sidad parece que son aptos para ser gestionados de una manera conjunta, debido a
su homogeneidad.
Sin embargo, el organizar la ciudad no es una norma; la planificacin en los Esta-
dos Unidos es ms la excepcin que la norma, y hacen falta todava ms datos para de-
mostrar la interdependencia y cmo estn evolucionando en tndem esas dos partes
de ese todo que ahora es la ciudad. Hay resistencias en muchas partes. Cada uno ver
las analogas con su respectivo sistema. Por ejemplo, en todas partes a esas jurisdiccio-
nes que hay en la ciudad, que son administrativamente autnomas, que tienen sistemas
impositivos distintos, y un nivel de riqueza diferente, les cuesta mucho trabajo disolverse
para hacer bolsas comunes y compartir con otros que tienen menos. Pueden admitir que
funcionalmente se hallen integradas en un organismo urbano superior, dentro del cual
trabajen en mayor o menor armona con otras localidades o partes territoriales del
mismo, pero cosa distinta parece ser armonizar la administracin. El poder local es el que
concede usos del suelo y es especialmente celoso y resistente a transferir tal competen-
cia a otra instancia diferente, lo mismo que en las cuestiones sobre vivienda, etctera.
En definitiva, aunque el centro y las reas de baja densidad estn funcionando estads-
ticamente en tndem de manera coherente, hay una cierta resistencia para encontrar un
acoplamiento ajustado, tanto en la dimensin econmica, como en la poltica y la ad-
ministrativa.
La fuerza de los hechos es decisiva, cmo se est haciendo para superar tales di-
ficultades a la colaboracin y organizar el marco administrativo en armona con la fuerza
y funcional de ese sujeto que trabaja unitariamente? Hay cuatro casos en los Estados
Unidos representativos de distintas frmulas, algunas de ellas muy interesantes; son los
de San Diego, Bfalo, Chicago y San Francisco.
NUEVAS FORMAS DE GOBERNANZA LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS
La Asociacin San Diego (SANDAG), en California, es la organizacin de un nuevo
sistema integrado de carcter productivo basado en la colaboracin de las autoridades
y los privados. Se presenta como una alianza entre actores pblicos y empresas con una
finalidad de desarrollo econmico. Se concibe la regin como cluster y el cluster como
regin. La ciudad de San Diego, que coincide con el condado del mismo nombre,
cuenta con cien Ayuntamientos y funcionalmente se orientaba hacia la industria bio-
tecnolgica, pero, a juicio de los socios de la asociacin, era necesario optimizar la or-
ganizacin regional en esta direccin funcional. Desde entidades pblicas se promovi
la creacin de una corporacin de desarrollo econmico regional con la colaboracin
de las principales industrias del sector de la biotecnologa y tambin de los sindicatos de
trabajadores, y el resultado de esto fue reorientar el sistema de formacin orientndolo
hacia las industrias biomdicas y de biotecnologa, obteniendo como uno de los resul-
tados la mejor posicin de la regin entre las especializadas en la biotecnologa, mediante
la cooperacin de distintas entidades. Fruto del trabajo de SANDAG fue la instalacin en
el condado de 200 firmas de biotecnologa; la mayor integracin de los currculos de co-
legios y Universidades con las especialidades de la industria del sector, y especialmente
la mayor conexin entre la Universidad y la industria biotecnolgica, a travs de la crea-
cin de un centro tcnico superior especializado en la materia.
Otro caso es el de Bfalo (Nueva York), ciudad situada en la regin de los gran-
des lagos y un paradigma de lo que era una regin norteamericana de vieja industria,
que desde el ao 1973 nota la crisis de manera rpida. Aqu se trata de cmo ayudar a
una regin desindustrializada y muy fragmentada. Hay ms de mil gobiernos en el rea
de Bfalo. Aqu es el gobierno regional, el del estado de Nueva York, el que acta a tra-
vs de un instrumento llamado WINYDEC, quien apoya la reconversin de los sectores y
la reestructuracin de ese territorio a travs de un instrumento de colaboracin y de in-
versin. WINYDEC invierte 400 millones de dlares con el objetivo de internacionalizar
la ciudad-condado y apoyar la creacin de 90.000 nuevos puestos de trabajo.
Quiz la experiencia ms interesante sea la de Chicago, que est basada en la aso-
ciacin de alcaldes metropolitanos MMC de Chicago (Illinois). El Ayuntamiento de Chi-
cago, el de la ciudad central, es fuerte, y al lado de l tiene otras 1.200 entidades de ju-
risdiccin local, de las cuales 269 son municipios y las otras son corporaciones de
inters de desarrollo, corporaciones privadas o pblicas, de carcter sectorial, etctera.
Lo que haca el alcalde de Chicago era viajar por Europa, buscar novedades, pero no
hablaba con los Ayuntamientos vecinos. Al volver la vista a los problemas comunes se
organizaron unos encuentros slo para alcaldes, sin ayudantes, sin prensa, y slo para
tratar de establecer alianzas y sistemas de resolucin de algunos asuntos que les intere-
saban a todos, como la limpieza del aire, la congestin del trfico, el problema de la vi-
vienda, la rebaja de los costes de algunos servicios, el aprovisionamientos en comn como,
por ejemplo, la compra conjunta de energa elctrica, etctera. Esas reuniones per-
mitieron desbloquear una situacin a travs del liderazgo de los principales represen-
tantes y fortaleci una alianza poltica basada en la confianza. Los logros de este sistema
de toma de decisiones conjuntas para problemas comunes se sitan en los campos de
la polucin atmosfrica: con la promocin de una red de estaciones de servicio que sur-
ten de combustible alternativo al tradicional; de la compra en comn de energa elc-
trica por parte de 48 gobiernos locales, y del fomento de la energa renovable para to-
dos; la creacin de un gabinete comn de desarrollo sostenible y el trabajo en materia
de vivienda asequible.
Otra experiencia es la del Consejo de la Baha de San Francisco (Bay Area Coun-
cil-BAC), una alianza entre el sector privado y los poderes pblicos locales y un sector
cvico de carcter social, para hacer frente a los problemas de congestin que experimenta
una de las aglomeraciones ms dinmicas de los Estados Unidos y que se manifiestan
en el alto precio de la vivienda, la congestin del transporte y el alto coste de la vida,
que disuaden a los profesionales de elegir empresas ubicadas en la baha. Para intentar
mejorar la calidad del territorio se plantea una estrategia que tiene como retos la im-
plicacin de todos, y especialmente de las empresas, en la educacin, en la formacin;
la creacin de una alianza para el desarrollo sostenible de la baha entre 109 Ayunta-
mientos y cinco agencias regionales, y la creacin de un fondo para la dotacin de vi-
viendas de 1,5 billones de dlares como iniciativa de formacin de capital comunitario.
Como resultados de la misma se cita el hecho de que el 80 % de los Ayuntamientos y
las agencias estatales firman un compromiso por el desarrollo sostenible o crecimiento
inteligente y se comienza a aplicar el fondo de vivienda con actuaciones en los barrios
ms pobres de 46 Ayuntamientos.
Podemos concluir con que estos casos son sntoma de la creacin de una nueva
forma de gobernar la ciudad. Una ciudad nueva, amplia, con muchas identidades, ad-
ministrativas y sociales, dinmica y poderosa, pero fragmentada, que uniforma amplias
reas, pero que se ve amenazada por las deseconomas que su propia fuerza genera, por
la inercia de la tradicin y por la corriente ultraliberal que pide menos Estado y que
lo retira de muchas de las funciones que sirven para regular una vida social sana y una
economa real eficaz y sostenible, esto es, desarrollo local, cuya gestin concreta para
este tipo de ciudad aqu denominamos regionalismo municipal como proceso de base
territorial, con implicacin de muchos y diversos actores, construido sobre la base de
alianzas contractuales, en unos casos fundado sobre el poder de los polticos como
en Chicago, en otros con la autoridad regional impulsndolo como en Bfalo, en
otros es el capital privado y en otros una alianza de empresas de un cierto sector con
las Universidades y el poder pblico. Su funcionamiento eficaz parece estar relacionado
con la presencia de liderazgos cvicos fuertes, y en las ciudades ms dinmicas y ms pro-
ductivas parecen ser los intereses del sistema productivo los que dirigen la accin social;
es decir, el sistema se sigue configurando con una lgica de distrito industrial, que
busca armonizar la funcin con la forma territorial ms adaptada a dicha funcin, in-
tentando la armonizacin de ambas dimensiones.
Todo esto, qu representa?, es la ltima vuelta de tuerca del neoliberalismo en
el desarrollo urbano en los Estados Unidos? o estamos ante una nueva oleada de cam-
bios polticos en la estructura de gobierno en las ciudades? En fin, no lo sabemos, pero
se estn apuntando nuevos modelos de participacin democrtica local y redistribucin
de recursos en las regiones. Esas nuevas realidades regionales no encuentran especial
apoyo en el gobierno federal, sino que estn saliendo desde abajo, e incluso a veces na-
cen luchando en contra de esas tendencias generales.
FUSIONES LOCALES EN QUEBEC
Un caso diferente es el de Quebec; est en un Estado confederal, que es Canad, y
por eso all han votado cada quince aos si se separan o no. Los partidarios de la se-
gregacin pierden por seis dcimas en el ao 2000 y no pasa nada; esperan la tercera y
definitiva oportunidad en el 2015, donde es probable que pierdan por ms de seis d-
cimas. Quebec tiene una cultura francesa y aqu se da un ejemplo distinto de solucin
al mismo problema. La base de partida curiosamente es la misma, el 80 % de la pobla-
cin viviendo en el 20 % del territorio, como en Estados Unidos, y como en Asturias.
Ese 80% de la poblacin asentada siguiendo la ribera del ro San Lorenzo est viviendo
en 31 aglomeraciones que van desde los 1.800.000 habitantes de Montreal a los
124.000 de la ciudad de Levis, cada una de las cuales, a su vez, est compartimen-
tada en numerosos Ayuntamientos, desde 28 hasta cinco. Fuera de ah existen unas mil
localidades que cuentan con una poblacin repartida entre los 600 y los ocho vecinos
cada una. Por una ley del 2001, los 350 Ayuntamientos que componan esas 31 aglo-
meraciones urbanas fueron fusionados y crearon una ciudad, es decir, un Ayuntamiento
fue el resultante de la fusin de los diversos municipios (entre 28 y cinco municipios)
de cada una de las 31 aglomeraciones.
Una ley del 2003 ha endurecido las condiciones para la segregacin municipal. Ser
necesario un referndum en cada antiguo Ayuntamiento, ahora fusionado, si lo pide una
cifra significativa de sus habitantes, que fijar el gobierno. Una vez que se haga el refe-
rndum, una vez que se vote, ya no es el 51 % el porcentaje necesario para obtener la
separacin, sino el 60%. Si, aun as, el 60%decide segregarse, el Ayuntamiento que se
segregue deber aadir una tasa a sus impuestos generales para el mantenimiento de
aquellos servicios que son de la aglomeracin metropolitana y necesarios para su buen
funcionamiento.
El movimiento de oposicin a esto contina y se apoya en datos como los que ha-
cen referencia a que casi el 80% de la poblacin de algunos Ayuntamientos sigue que-
riendo volver a la situacin anterior, si bien las vanguardias piensan, a partir de un an-
lisis ms rpido que los dems, que los beneficios han sido muchos ms que los perjui-
cios. Para intentar convencer y bajar el porcentaje de rechazo hacia la fusin se ha ex-
perimentado dividir la nueva ciudad en los antiguos Ayuntamientos, llamndolos ahora
distritos, gobernados por un representante elegido que tiene competencias en materia
de servicios de proximidad (parques, bibliotecas, mantenimiento de vas pblicas, pre-
escolarizacin).
En el caso de los 1.000 municipios que tenan entre 600 y 800 habitantes, los ru-
rales, en los aos setenta, la idea era tambin fusionarlos, ya que, por ejemplo, con los
estndares administrativos que haba para la prestacin de servicios no llegaban a te-
ner el mnimo nivel para mantener una estafeta de correos, una escuela, etctera. Ese de-
bate fue bastante fuerte y se sustanci con algo de sentido comn: el Estado acept pa-
gar un precio por mantener el territorio, aunque no se respetasen los estndares
administrativos, considerando que los pequeos Ayuntamientos rurales son un factor
de desarrollo.
En definitiva, el asunto de la fusin slo se plantea en Quebec en las aglomeraciones
urbanas, donde s que existen Ayuntamientos grandes. En cambio, en las municipalidades
rurales siguen mantenindose Ayuntamientos de ms de 1.000 vecinos con su coste. Para
ellos se impulsa otra idea, que sera intermedia. El modelo americano sera la ciudad que
se fragmenta en miles de jurisdicciones; el modelo intermedio, el canadiense, y el mo-
delo francs, el contrario, es decir, basado en la concertacin y en la preservacin de la
base administrativa y poltica de Francia, que es la comuna, pues la organizacin re-
publicana ancla en esa entidad de base.
EL NACIMIENTO DE UN NUEVO TERRITORIO PERTINENTE PARA EL DESARROLLO: LOS PASES FRANCESES
En Francia existen 37.000 Ayuntamientos, es decir, 2.000 ms que el resto de
los pases de la Unin Europea. Desde 1995 han puesto en marcha la poltica de pas,
que, en principio, no va a enfrentar el asunto de la fusin de Ayuntamientos y que,
como poltica de largo recorrido, se espera concluir su despliegue en el 2015. Una
vez descartada, por la poca utilidad y los mltiples obstculos a los que se enfren-
tara, cualquier reforma de la estructura territorial desde el poder central, ya fuese
regional o nacional, sobre un territorio como el francs que tiene unos caracteres muy
propios, se trata de encontrar una estrategia alternativa de cooperacin para el de-
sarrollo territorial, bsicamente intercomunal y con gran protagonismo de los acto-
res locales.
Cada uno de esos pases o comarcas es una entidad infrarregional, con pobla-
ciones variables que van desde los 20.000 hasta los varios cientos de miles. Tambin
tiene una gran diversidad de modelos; lo normal son algo menos de 100.000 habi-
tantes y un nmero inferior a las 100 comunas. Hay una experiencia piloto, el pro-
totipo se hizo con 42 territorios y desde ah su nmero se fue ampliando poco a poco,
no sin dificultades, y actualmente estn en pleno proceso de discusin y en el marco
de la descentralizacin administrativa. Tambin aqu hay fermentos de nuevas pol-
ticas, en el sentido de que en un sistema muy rgido, como es el francs, hay que dar
una cierta voz a la participacin de los Ayuntamientos de las pequeas comunas, tanto
para delimitar el territorio funcionalmente pertinente como para adoptar medidas de
gestin nuevas. La idea de proyectos para ese nuevo territorio con una frmula de con-
trato por parte de los distintos niveles del Estado, los cuales aportan un volumen fi-
nanciero para gestionar el proyecto previamente definido y con una duracin limi-
tada, quiz sea el elemento inicialmente cohesionador de esa comarca o pas que
ahora nace.
La cuestin de la organizacin administrativa de la ciudad parece que est de
actualidad en Europa en estos momentos; por una parte los griegos, los pases es-
candinavos, los alemanes, han optado por la fusin. En Grecia consideraban que te-
nan muchos Ayuntamientos (unos diez mil) y en los ltimos aos los han dejado en
6.000. Por otra parte, est el modelo francs, el canadiense y el americano, que man-
tienen la base municipal y exploran nuevas frmulas polticas y nuevas frmulas de
cooperacin.
ENSEANZAS PARA EL CASO DE ASTURIAS
Para Asturias la cuestin es importante. Puede decirse que el principal pilar del cam-
bio estructural en la regin es la construccin de una ciudad de tamao medio-grande
(900.000 habitantes) y la organizacin de un sistema territorial basado en la explota-
cin de las complementariedades entre este y los territorios rurales de la regin, a fin
de facilitar su funcionamiento armnico y reducir las diferencias en los diversos indi-
cadores de calidad territorial entre los distintos componentes regionales.
Es decir, que la estrategia de reestructuracin territorial que surge de la recon-
versin del tejido productivo tradicional tiene un esencial componente de ordenacin
del territorio, como forma de reorganizar el sistema territorial, especialmente el
ms dinmico, el urbano, y reacomodarlo buscando la armona entre funcin y
forma espacial para facilitar el nacimiento de la nueva organizacin sistmica del
mismo, asegurar el desarrollo sostenible de la regin, apurar la optimizacin del sis-
tema productivo y mantener la identidad u originalidad del territorio a travs de la
explotacin y reforzamiento de las complementariedades territoriales, en una regin
que se va homogeneizando, funcionando de manera progresivamente ms integrada
y para la que desde una estrategia de desarrollo sostenible es necesario mantener la
diversidad territorial como garanta de preservacin de la identidad y de importan-
tes procesos vitales.
Bienes integrantes del patrimonio y gestin del catlogo
Voy a dar paso a continuacin a Javier Ura, director general de Patrimonio del Prin-
cipado de Asturias. Javier es conocido en esta casa porque fue arquitecto del Ayunta-
miento de Gijn durante una temporada larga; est especializado en edificacin por la
Universidad de Santiago y, aparte de intervenir en muchas obras municipales, ahora ha
pasado a ejercer otras labores dentro de la Administracin autonmica. Fue funciona-
rio de la oficina tcnica de apoyo en materia de gestin patrimonial de la Consejera de
Hacienda y ahora es director general de Patrimonio. Sin ms, le cedo la palabra.
Javier Ura:
Muchas gracias, Javier. Buenas tardes a todos, espero ser breve. Voy a desarrollar
la charla en dos tiempos: primero desglosar el proceso de actualizacin y elaboracin
del inventario dentro del marco general de modernizacin de la gestin pblica, reali-
zada por el Gobierno del Principado de Asturias desde 1999. En la segunda parte mos-
traremos el funcionamiento de la herramienta que hemos desarrollado para gestin de
inventario.
El antecedente del que partimos, all por el ao 2000, era un inventario en fichas
de papel. En el 2000 empezamos a informatizar sobre la base de Access obteniendo un
soporte informtico de unas mil seiscientas fichas. En lugares aparte tenamos todos los
expedientes de cada inmueble en sus archivos respectivos, no relacionados fsicamente
y teniendo en archivos separados fotografas, planos y toda la documentacin que se ge-
nera en torno a un inmueble y a un edificio con relacin a la gestin de las inversiones,
adscripciones, afectaciones, etctera.
La ficha que creamos en Access desde 1999 hasta el ao 2000 fue un proceso largo,
de estudio, de depuracin jurdica en todos los casos que pudimos y, a partir de estos
antecedentes, nosotros nos planteamos unos objetivos para gestionar fcilmente todos
esos datos que tenamos dispersos, aprovechando que tenamos informatizado el in-
ventario en una gran parte.
El objetivo que pretendamos con esto era que desde un puesto de trabajo de los
gestores de inventario se pudiese atender toda la informacin relativa al inmueble; es de-
cir, relacionar todas las bases de datos o todas las comunicaciones que hay entre el pro-
ceso de gestin, tenerlo todo integrado en una terminal de ordenador. Las bases de da-
tos estaban en el archivo general, en el archivo de inventario, en el archivo de la oficina
tcnica. Es una gestin complicada, cada vez que haba que hacer una consulta se per-
da mucho tiempo. Cules eran los objetivos bsicos de esto? Optimizar los recursos
humanos, ahorrar tiempos e inversiones, invertir de alguna manera en una herramienta
que se pudiera ampliar, que nos permitiera gestionar y enriquecer todo lo que se nos pu-
diese ocurrir en el futuro.
El patrn para seguir era aprovechar las ltimas tecnologas en tratamiento de la
informacin (Intranet, Extranet), con una arquitectura abierta compatible con otros sis-
temas (la base de datos corporativa Oracle, que es muy verstil y es universal), y, como
novedad, integrado en el SITPA (Sistema de Informacin Territorial del Principado de As-
turias), que gestiona la Direccin General de Urbanismo. Nos parece interesante que
desde una perspectiva general fusemos avanzando y metindonos en la informacin
que rodea al bien inmueble hasta llegar a los pequeos detalles o informacin vinculada.
Se hizo un concurso y fue adjudicado a una empresa asturiana. El dilogo fue muy
fluido, formamos equipos de trabajo internos y tambin externos y empezamos a abor-
dar el problema desde tres puntos: auditora, consultora e implantacin.
En la auditora especificamos qu queramos conseguir con la herramienta, que-
ramos una versatilidad total, una flexibilidad que nos permitiera la implantacin de nue-
vas tecnologas futuras y relacionar el inventario con el territorio a travs del sistema
de informacin territorial.
La parte de consultora consisti en el manejo de toda la informacin que tena-
mos dispersa. Hubo un trabajo de campo importante. que fue referenciar todos los in-
muebles en el mapa geogrfico. Se localizaron distintos bienes, que se representaron luego
en la cartografa del SITPA con un cdigo de color lila que nos permite identificar nues-
tros inmuebles en el territorio. La segunda parte fue el desarrollo de la aplicacin, donde
nosotros esbozamos los objetivos que queramos cumplir, cmo queramos trabajar,
cmo trabajbamos y qu procesos seguamos para ahorrarnos recursos humanos. Se
hicieron planos y documentacin adicional en diversos formatos (D x F, DWG).
La fase de implantacin fue puramente tcnica: consisti en prever en los servido-
res del Principado capacidad para esta herramienta y la formacin y puesta en marcha
de la aplicacin. Trabajamos con la tecnologa Intranet, Internet, muy sencilla de manejo,
muy poco coste de mantenimiento, con crecimiento ilimitado, seguridad centralizada, ar-
quitectura abierta y compatible con todo, base de datos Oracle y acceso por usuario clave
(se accede por una direccin de Intranet, poniendo la clave de usuario y el password).
La pantalla que aparece con los inmuebles en propiedad contiene varias pestaas:
derechos reales, derechos de arrendamiento, derechos de reversin, datos de parcela, in-
versiones, cartografa y expedientes relacionados. Bsicamente estn aqu todas las
operaciones que podemos hacer: de bsqueda, de actualizacin y de documentacin. En
el caso de la documentacin vamos a la pestaa de documentacin en el propio bien y
nos sale un rbol con los documentos relacionados con ese bien. Pinchando dos veces
en el apartado respectivo sale un visor con el documento escaneado. Lo mismo ocurri-
ra con el rbol documentacin fotografas y tambin con la parte grfica. Ahora todos
los proyectos los desarrollamos en soporte informtico.
Algo que es muy visual es el enlace con el SITPA en dos direcciones; bien por el pro-
pio nmero de catlogo si lo conocemos, por argumentos de bsqueda o bien acu-
diendo a la cartografa del SITPA, donde al pasar el cursor por encima del bien saldra el
cdigo de la ficha de inventario y simplemente pinchando ah dos veces aparecera la
ficha en la que podramos movernos hacia la documentacin de planos, documentos o
fotografas.
La ltima utilidad que veamos que era interesante es que nos haga un histrico de
las operaciones que se hacan en el inventario; de esta manera garantizamos un control
sobre la alimentacin del inventario, quin haba hecho las actualizaciones, qu da y
dnde guardar la actualizacin anterior para poder volver atrs. Al final tenemos una
relacin de personal que puede acceder a validar esos cambios que propone el resto del
equipo autorizado; esto es para que no pueda introducir cualquiera informacin en el
inventario que no sea fiable.
El futuro est en proceso de desarrollo en la Direccin de Urbanismo, consiste en
introducir toda la informacin y planes generales urbansticos en el SITPA; todo lo que
enriquezca al SITPA nos enriquece a nosotros, porque tenemos las mismas tramas. Nues-
tro inmueble saldr sobre el planeamiento correspondiente y se podr generar la ficha
urbanstica y tambin la cdula urbanstica. Esto es el futuro, en breve plazo se com-
pletar toda esta carga en el SITPA, de ah el empeo de desarrollarlo en este sistema de
informacin territorial, porque al final ests en un SIG, con todas las ventajas que con-
lleva esto. Actualmente estamos implementando nuestra herramienta con la posibilidad
de actualizar los valores patrimoniales. Estar disponible dentro de un mes con acceso
desde la ficha en una nueva pestaa.
Vamos a realizar una bsqueda dentro del SITPA, vamos a buscar Gijn. Los edifi-
cios que estn en lila son bienes del Principado. Vamos a buscar, por ejemplo, la Uni-
versidad Laboral Ya la vemos, nos sale el cdigo de referencia a la ficha informtica;
se abre la ficha con todas las pestaas de informacin que tiene vinculada. Ahora va-
mos entrando al rbol de fotografas y abrimos la que nos interese. Tarda un poco por-
que va enlazando toda la informacin; nos aparece el plano topogrfico con toda la me-
dicin, podemos hacer un zoom y todas las acciones que queramos. Este plano, de no
disponer de esta herramienta, estara en papel en una caja y habra que buscarlo en el
archivo en el que estuviera y consultarlo. Aqu ya lo tenemos todo integrado en nues-
tro propio puesto de trabajo.
Otro argumento de bsqueda sera por el nmero de inventario. El nico que te-
nemos fuera de la regin es el edificio que est en obras en Bruselas. Visualizamos los
expedientes y nos enlazar con los expedientes de compra. Los que estn llenos nos apa-
recern con la clave en rojo. Si tuvisemos el Autocad y estuvisemos autorizados, po-
dramos manejar el proyecto y volver a meterlo en la base de datos; lo mismo ocurrir
con las fotos.
Nada ms. Cedo la palabra a otro ponente.
El sistema de informacin geogrfica. Seguimiento de indicadores urbanos
Muchas gracias, Javier. El siguiente ponente es Jaume Royo, que ha sido gerente
de un empresa dedicada al desarrollo de soluciones territoriales, sistemas GIS y sistemas
documentales, delegado en la zona norte de Xedox System del departamento comercial;
gerente de una empresa especializada en vectorizacin cartogrfica en las reas de ca-
tastro, urbanismo y comunicaciones cartogrficas. Recientemente est incorporado en
TAO-GEDAS como responsable de GIS en el mbito de la Administracin local. Sin ms,
le cedo la palabra para que nos ilustre.
Jaume Royo:
Buenas tardes a todos. En estos momentos ocupo un cargo como responsable de
sistemas territoriales de la empresa TAO, en concreto en el sector de la Administracin
local. Llevamos ms o menos unos veintitrs aos dedicados al tema de la cartografa
y, en concreto, al tema de la cartografa municipal en sus diferentes formas y versiones.
Empec la andadura en el Ayuntamiento de Barcelona cuando la tecnologa tena unos
costes absolutamente inalcanzables para cualquier compaa que no fuera pblica; re-
cuerdo que se compr un sistema para la digitalizacin del catastro y cost unos dos-
cientos millones de pesetas de aquella poca. En la evolucin de la tecnologa tenemos
actualmente una situacin que nos permite llegar a socializar los fondos cartogrficos
y hacerlos accesibles tanto a personal de las Administraciones como al ciudadano.
Abrimos la presentacin con una imagen bblica, la torre de Babel, porque enten-
demos que en esto del territorio hay multitud de piezas y de visiones que en realidad pa-
rece que no encajen; hay quien entiende el territorio como un conjunto de recursos y pro-
blemas que no se relacionan entre s, una especie de torre de Babel inacabada e
incomprensible, donde la nica gestin eficiente pasa por abordar cada cuestin por se-
parado y con tecnologa sofisticada. Sin embargo, para hacerlo no es suficiente con la
tecnologa; hacen falta ideas, participacin abierta y soluciones innovadoras; es decir,
la tecnologa no nos arregla los problemas de la complejidad del territorio, sino que nos
da un instrumento para poder gestionarlo de una manera ms eficiente y transparente.
En esta presentacin vamos a hacer un paseo por diferentes situaciones, entre
ellas hablaremos un poco de los indicadores; despus os presentaremos el modelo segn
el que nosotros entendemos cmo se debe abordar un proyecto de gestin territorial para
que sea fcilmente difundido entre los diferentes departamentos municipales o de la Ad-
ministracin que requieren trabajar sobre el territorio, y tambin cmo podemos difundir
con esa tecnologa nuestra cartografa al ciudadano.
Despus de veinticinco aos de democracia local, lo ms destacable es que la Ad-
ministracin ha dado un giro y ha pasado de trabajar de espaldas al ciudadano a ha-
cerle partcipe y a integrarlo dentro del escenario como un actor de la mxima impor-
tancia, de la misma manera que las empresas tratan a sus clientes de una forma
preferencial. Por lo tanto, la agenda consta de una breve resea sobre lo que sera un
urbanismo sostenible. Explicaremos las tres claves que nosotros observamos que con-
figuran los tres tipos de usuarios ms relevantes dentro del mundo de la gestin terri-
torial y de ah pasaremos a explicar el modelo que nosotros entendemos como ms id-
neo para poder desarrollar soluciones que cumplan las expectativas y que realmente sean
tiles para el usuario. Por ltimo, daremos un paseo sobre una serie de soluciones que
estn basadas en dos grandes mbitos: las soluciones orientadas a las urbes y las orien-
tadas a la gestin territorial.
0. EL TERRITORIO Y LA ADMINISTRACIN
La componente territorial es un elemento clave en muchas de las reas de gestin
de las Administraciones pblicas como pueden ser el catastro, el planeamiento urba-
nstico o el medio ambiente y tambin en la relacin de la misma Administracin con
los ciudadanos. La proliferacin de los denominados sistemas de informacin geogr-
fica (SIG) en los niveles municipal y regional es una respuesta a estas necesidades. Se trata
de proyectos de envergadura, que requieren la adquisicin de herramientas de admi-
nistracin y explotacin cartogrfica adelantadas, la disponibilidad de un mnimo de re-
cursos humanos cualificados, y, sobre todo, una inversin permanente en la produccin
y el mantenimiento de cartografa actualizada y de calidad.
Encuadrados en este propsito, TAO-Gedas agradece a la organizacin la oportuni-
dad que le brinda para presentar esta ponencia orientada a exponer los beneficios que puede
aportar el uso de estas herramientas en la Administracin pblica local para facilitar y me-
jorar tanto la gestin interna como la orientacin de la Administracin al ciudadano.
1. LA TORRE DE BABEL
Hay quien entiende el territorio como un conjunto de recursos y problemas es-
tancos, a escaleras diversas, que no se relacionan entre s. Una clase de torre de Babel,
inacabada e incomprensible, donde la nica gestin eficiente pasa por abordar cada cues-
tin por separado y con tecnologas sofisticadas.
A nuestro entender, el territorio es ciertamente un universo, una red llena de com-
plejidad. Pero es esta complejidad lo que le da valor, haciendo de l una clase de bi-
blioteca ilimitada, donde cada libro tiene un significado. Debe, pues, gestionarse con cui-
dado, con una visin de conjunto. Y para hacerlo, no hay suficiente con tecnologa.
Hacen falta ideas y soluciones innovadoras.
Es nuestra biblioteca de ideas, que tienen como fundamento el territorio y como
esencia la creatividad, que os invitamos a conocer a continuacin.
Yo me atrevo a insinuar esta solucin del antiguo problema: la biblioteca es ilimitada
y peridica. Si un eterno viajero la atravesara en cualquier direccin, comprobara al cabo
de los siglos que los mismos volmenes se repiten en el mismo desorden. Mi soledad se ale-
gra con esa elegante esperanza.
J. L Borges, Mar del Plata, 1941
La Biblioteca de Babel
2. AGENDA
La agenda de la ponencia presentada por TAO se basa en la exposicin de las solu-
ciones territoriales que pretenden atender las necesidades funcionales y operativas de un
municipio para poner las soluciones tecnolgicas al servicio de los equipos tcnicos con
el fin de tender hacia ciudades cada vez ms habitables, sostenibles y respetuosas con el
medio ambiente.
Trataremos los siguientes aspectos relacionados con el uso de los sistemas de in-
formacin geogrficos, al servicio de una sociedad ms sostenible:
El territorio como fundamento, la creatividad como esencia
Modelos
Tres claves para un modelo:
Una cartografa nica y versionada.
Un servidor de mapas polivalente.
Una pirmide de perfiles.
Ms del 80% de la informacin gestionada por las Administraciones pblicas tiene
alguna vertiente territorial. Este hecho ha justificado en los ltimos aos inversiones im-
portantes en herramientas de base cartogrfica, principalmente en los denominados SIG
(sistemas de informacin geogrfica).
Pero, cules son las claves para implantar con xito un sistema de informacin geo-
grfica? Son las tecnologas la nica pieza que debe tenerse en cuenta? Es necesario
que la cartografa se mantenga en base a ficheros? Qu servidor de mapas es el ms ade-
cuado para nuestra organizacin? Es posible incorporar al flujo de mantenimiento car-
togrfico las empresas de servicios que prestan servicios a la Administracin? Cules
son los perfiles de usuarios ms habituales de un sistema de estas caractersticas?
Urbes
El planeamiento para una ciudad en equilibrio.
La va pblica como punto de encuentro.
Hacia un catastro por Internet.
Ampliar el suelo urbanizable, garantizar la cohesin social a los barrios, poten-
ciar los nuevos polos de actividad econmica, construir nuevos equipamientos y es-
cuelas, controlar las ocupaciones no autorizadas en la va pblica, atraer ms turistas
mediante la construccin de un campo de golf, mejorar las farolas y el resto de mobi-
liario urbano
Hacia el ao 2010, ms del 70 % de la poblacin europea vivir en aglomeracio-
nes urbanas. Esto plantea grandes retos a las Administraciones pblicas, porque una ciu-
dad es en realidad una suma de muchas ciudades. Podramos hablar de una ciudad de-
limitada por el catastro, la ciudad privada, donde se mezclan viviendas, actividades
econmicas y servicios de toda clase. Tambin existe una ciudad de los espacios pbli-
cos, de las esquinas, las plazas, las aceras, los parques y los jardines, donde los ciuda-
danos y ciudadanas participan y disfrutan. Y, finalmente, una ciudad imaginada, que se
va dibujando con tiralneas en el planeamiento urbanstico.
En los ltimos aos, la Administracin pblica, principalmente los Ayuntamientos,
est haciendo un esfuerzo considerable para poder responder al dinamismo de este mi-
crocosmos urbano, y para garantizar de esta forma un crecimiento equilibrado de los
sistemas urbanos.
Territorios
La apuesta por la sostenibilidad.
Minas, vias y pastos.
Una araa de infraestructuras.
Cuadrculas verdes y doradas en Castilla, arroz a los deltas mediterrneos, alinea-
ciones de vias en La Rioja y de olivos en Andaluca, torres de tensin y canalizaciones
de agua que apuntan los ncleos de poblacin, urbanizaciones a las zonas litorales, ca-
rreteras y trenes de alta velocidad
La huella humana en todo el territorio, fuera de las zonas urbanas, es muy intensa,
tal y como se puede apreciar cuando se viaja en avin o cuando se observa con deteni-
miento una ortofoto. Es cada vez ms habitual que las diputaciones y las comunidades
autnomas pongan en marcha proyectos SIG de envergadura, para dar respuesta a la ges-
tin de estas actividades con una orientacin territorial. Estos proyectos acostumbran
a combinar un nmero de usuarios elevado, servidores de ortofotos dedicados
3. EL URBANISMO DEBE PENSAR EN LA SOSTENIBILIDAD DE LAS CIUDADES?
Las gerencias y reas de urbanismo de los pueblos y ciudades son precisamente los
rganos que deben pensar y disear cmo debe organizarse el territorio, para que, con
suficiente antelacin, puedan ordenarlo, normalizarlo y adaptarlo a las necesidades colec-
tivas, sin perder de vista el necesario equilibrio entre crecimiento, necesidades globales
y sostenibilidad Qu fcil es decirlo y qu difcil conseguirlo.
Pero qu duda cabe de que estos organismos tienen la facultad y el deber de pla-
nificar el desarrollo de nuestras urbes. Los municipios tienen una cierta facultad regu-
ladora de su suelo, supeditados en general por los planes directores territoriales redac-
tados por las Administraciones supramunicipales, y todos amparados e inscritos en
la ley del suelo.
Es complejo y mejorable, pero es as. Las Administraciones provinciales y las co-
munidades autnomas deben velar para mantener un equilibrio general entre los veci-
nos, ya que, si no, se podran dar situaciones totalmente descabelladas.
Territorialmente hablando, un municipio se acaba en su trmino municipal, pero
justo al otro lado encontramos otro. Alguien debe regular que no se produzcan Fi-
nisterres.
4. INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD
Hace ya ms de diez aos, el socilogo norteamericano Daniel Bell dijo que El Es-
tado es demasiado pequeo para afrontar los grandes problemas de la vida, y demasiado
grande para los pequeos problemas de cada da.
Lo que ms nos interesa desde un punto de vista local es, sin duda, la segunda parte.
Cada vez es ms evidente que algunos de los problemas que sufrimos, entre los del
da a da, pueden ser resueltos con mayor xito en el mbito local.
Los indicadores de sostenibilidad de medio ambiente, economa, urbansticos y eco-
nmicos entre otros, plasman en el tiempo la imagen objetiva que mide una cuestin con-
creta. El estudio de estos indicadores en el tiempo y representados sobre el territorio mues-
tra difanamente la evolucin o regresin de ciertos aspectos y actividades en el municipio.
Slo en un entorno bien compensado a nivel organizativo, de gestin, de equipos
humanos bien formados, dimensionados y motivados y con las herramientas adecuadas,
podr realmente obtener resultados eficaces para la comunidad, que, adems, a buen
seguro reporta beneficios polticos.
Los indicadores constituyen el termmetro de medicin para tomar medidas en el
tiempo y estudiar las tendencias. Si, adems, se pueden dibujar en un mapa, se tendr
un instrumento indispensable para la toma de decisiones.
5. TRES CLAVES PARA UN MODELO
1627. Galileo anota en un cuaderno sus observaciones sobre los movimientos de
los planetas. Entre clculo y clculo, dibuja grficos, que sintetizan de forma simple y
esquemtica sus ideas.
2004. A la sombra de Galileo, hemos diseado un modelo de futuro que d res-
puesta a los proyectos de sistemas de informacin territorial. Sobre este tablero se van
situando uno a uno los ncleos de solucin que mejor pueden responder en el mbito
de territorio a las necesidades que plantean las Administraciones pblicas. Las tres cla-
ves de este modelo son: una cartografa nica y versionada, un servidor de mapas po-
livalente, y una pirmide de perfiles.
Porque las tecnologas son slo un instrumento, y lo que importan son las ideas.
Una cartografa nica y normalizada
Las imgenes en colores vvidos ilustrando ciudades, reyes y pases lejanos son ca-
ractersticas de los mapas de la escuela de cartgrafos mallorquines del siglo XII.
Uno de los ejemplos ms representativos de esta cartografa es el denominado Atlas
Cataln, obra del judo Abraham Crezcas (1375).
Retos
Las Administraciones pblicas tienen a su alcance mltiples visiones cartogrficas
de la realidad territorial y a diferentes escalas: parcelarios catastrales de rstica y urbana,
planos urbansticos, ortofotografas
La edicin y mantenimiento de estas cartografas se realiza en un 90 % de los ca-
sos con software CAD para garantizar la precisin mtrica y la calidad del dibujo. Muy
a menudo, diferentes unidades de gestin de un Ayuntamiento, diputacin o gobierno
regional usan herramientas CAD tambin diferentes. Incluso las empresas de servicios
agua, electricidad, comunicaciones que intercambian informacin con la Admi-
nistracin tambin pueden tener un sistema diferenciado de mantenimiento.
Para rentabilizar las inversiones realizadas en cartografa, esta tiene que ser tratada
como el resto de datos corporativos. Las bases de datos grficas permiten lograr este ob-
jetivo, integrando y administrando de forma unificada todas las cartografas existentes,
independientemente de los formatos de procedencia, de la escala y de las herramientas
CAD utilizadas para su actualizacin.
Es importante garantizar que esta unificacin de las cartografas permita un man-
tenimiento distribuido en diferentes puntos de edicin, una explotacin adaptada a per-
files de usuarios diferenciados, y un registro histrico de los cambios que se producen
a la cartografa denominado versionado.
Un servidor de mapas polivalente
Las herramientas para medir y gestionar el territorio han ido cambiando a lo
largo de la historia. En el siglo XVIII, los agrimensores utilizaban planchas para realizar
los levantamientos topogrficos, a fin de establecer la veracidad de las superficies y te-
ner un control exacto de lo que se haba declarado en cada pueblo.
Retos
Las economas de escala y el nmero de usuarios potenciales que puede compor-
tar la implantacin de un SIG crecen de forma exponencial si se combinan con la utili-
zacin de servidores de mapas. Estos servidores ponen al alcance de muchos usuarios
a la vez la visualizacin y consulta de mapas por la Web, sin necesidad de licencias de
software en cada lugar donde se use o necesite.
La administracin de estos servidores recae normalmente en los tcnicos de los de-
partamentos de informtica o sistemas, acostumbrados a tratar con lenguas no vernculas.
Para facilitar la administracin, es importante que el servidor de mapas pueda adap-
tarse rpidamente a las necesidades de los destinatarios finales de los mapas idioma,
mapas temticos, localizadores. Tambin es importante que la informacin sea fcil-
mente accesible desde otros servidores para facilitar la interoperatividad.
Una pirmide de perfiles
Los primeros grandes usuarios de la cartografa fueron los navegantes. Las cartas
de navegacin facilitaban a los marineros y mercantes la informacin ms fiable para
una navegacin segura a los ocanos.
En la poca de los descubrimientos, la invencin de la imprenta y el grabado con-
tribuyeron a difundir la cartografa a nuevos tipos de usuarios la burguesa ilustrada
y la aristocracia gracias a la reproduccin de mapas que anteriormente se tenan que
hacer a mano y uno por uno. Fue la poca dorada de las editoriales cartogrficas como
Mercator, Blaeu y Hondius.
En el siglo XIX y principios del XX, el desarrollo de la litografa que permiti la pro-
duccin seriada y a bajo coste y de la fotogrametra que combina los adelantos de
la aviacin y la fotografa acercaron una cartografa cada vez ms cientfica y precisa
a los tcnicos arquitectos, ingenieros, planificadores, pero tambin a los militares.
Retos
La disponibilidad de cartografa digital donde el mapa pasa de ser slo una hoja
de papel a un producto electrnico y sus posibilidades de integracin con otros da-
tos estn favoreciendo la expansin de los sistemas de informacin geogrfica en la Ad-
ministracin pblica. En muchos lugares, las inversiones en cartografa no acaban de
responder a las expectativas creadas, y slo hacen uso habitual los departamentos ms
tcnicos urbanismo, catastro, un porcentaje muy reducido del total de usuarios
potenciales que hay en la Administracin. Por cada usuario tcnico de cartografa exis-
tente en una Administracin, hay cien usuarios potenciales en otros departamentos de
la misma Administracin, y miles en el exterior: los ciudadanos y ciudadanas.
Hace falta, pues, disponer de herramientas no nicamente para especialistas, sino
adaptadas a todo este abanico de perfiles. Porque interesa llegar a todos los niveles de
la pirmide, no slo a su cumbre.
Una solucin SIG debe permitir:
La edicin y anlisis para los tcnicos ms adelantados, incluyendo mdulos es-
pecficos para redes, tratamiento de imgenes y modelizacin 3D.
La visualizacin y consulta de mapas en entorno Web, integrada con las he-
rramientas de los diferentes departamentos: planeamiento urbanstico, catastro,
medio ambiente, tramitacin, padrn de habitantes, va pblica
El acceso a mapas de apoyo en los terminales ligeros que utilizan los tcnicos
durante la recogida de datos y las inspecciones de campo.
La posibilidad de disponer de una visualizacin cartogrfica independiente, en el caso
de no tener acceso a la red o de trabajar con un porttil, gracias a CD-ROMejecutables.
Una visualizacin cartogrfica rpida y ligera que pueda servir a los usuarios
externos y a ciudadanos, empresas, instituciones, para consultar a travs de ma-
pas cualquier tipo de informacin pblica de la Administracin.
6. EL MODELO
El modelo, sea de quien sea, debe aunar todos los aspectos descritos y, por encima
de las tecnologas, posibilitar que coexista lo existente, lo nuevo y, adems, que se in-
tegre con lo que ya se tiene y administre quien ya est administrando. Slo as se podr
llegar a todos los actores y usuarios de territorio.
7. LAS URBES
El planeamiento para una ciudad en equilibrio
Hasta el ao 1859 Barcelona estaba rodeada por una muralla que contena los n-
cleos de poblacin, pero el crecimiento de la ciudad hizo que se extendiera ms all de
los muros, y en el ao 1859 el arquitecto Ildefonso Cerd fue el responsable de disear
el tramo de casco urbano para unir las poblaciones aisladas con el recinto enmurallado
de la ciudad de Barcelona.
Este espacio, denominado Ensanche, lo forman un total de 372 islas cuadricula-
das, que ocupan 745 hectreas de extensin, y est sesgado por una red de calles para-
lelas y perpendiculares al mar.
Planeamiento urbanstico
Cmo queremos que sea nuestra ciudad en el futuro? Una ciudad difusa, al estilo
de las norteamericanas, donde los edificios y los servicios se articulen alrededor de la
malla de transporte privado, formando as unidades segregadas y especializadas: cen-
tros comerciales, centros universitarios, islas de viviendas.
Una ciudad ms compacta, que combine en su ncleo viviendas, equipamientos
y empresas, entrelazados por un transporte pblico eficiente?
El planeamiento es el instrumento para contestar a estas preguntas, diseando por
etapas el acontecer de las ciudades y su entorno, adaptndolas a los cambios y planifi-
cando cmo tienen que ser en el futuro. El planeamiento es dinmico, como lo son las
ciudades y los territorios. Hasta hace poco, el planeamiento urbanstico se basaba en pla-
nos papel, dificultando esto su correccin y consulta. Obtener informacin sobre las ca-
lificaciones urbansticas que afectaban a una parcela significaba pedir una copia del sec-
tor del PGOU, o bien esperar un tiempo considerable por obtener una ficha urbanstica.
A menudo, estas consultas colapsaban las oficinas de atencin de los servicios de ur-
banismo.
Es, pues, imprescindible modernizar la gestin del planeamiento, facilitando su con-
sulta por parte de los ingenieros, arquitectos, promotores, empresas y ciudadanos, in-
tegrndolo con la tramitacin de licencias urbansticas y la cartografa, e impulsando
innovaciones como pueden ser las cdulas urbansticas por Internet.
La va pblica como punto de encuentro
La funcin social de la va pblica ha subsistido en las ciudades mediterrneas desde
la Atenas de Pericles. Las plazas y los arcos provienen directamente del gora griega. Es
en ellas donde se desarrollan las conversaciones informales y encuentros espontneos,
y donde se combinan gran parte de las funciones tpicamente urbanas, como el comer-
cio, las leyes, la religin, la industria y el gobierno.
Retos
Las incidencias en el mobiliario urbano, la correcta sealizacin viaria, las zanjas
existentes en la calle, un maratn, la ubicacin y control de los contenedores de residuos
urbanos, son temas que afectan a la vida diaria de los ciudadanos y a la imagen que es-
tos tienen de la accin municipal. Por este motivo las actuaciones municipales que
afectan a la va pblica movilizan presupuestos y recursos cada vez ms elevados.
Es posible imaginar una gestin de la va pblica donde el responsable de manteni-
miento pueda consultar en cualquier momento el estado y la ubicacin de las obras en la
calle, donde una ingeniera tramite por Internet una peticin para abrir una zanja, y donde
el tcnico municipal emita rdenes de reparacin de una farola averiada desde su PDA?
Para dar respuesta es necesario un sistema de informacin transversal que se base
en tres pilares. En primer lugar, un control de los procesos de tramitacin, informacin
y gestin que implican la utilizacin de la va pblica por actividades econmicas, l-
dicas, culturales o de otra clase. En segundo lugar, la existencia de una cartografa de
la va pblica de calidad, que incluya todos los elementos del mobiliario urbano debi-
damente etiquetados, las redes de servicios y un callejero, estructurado en divisiones y
ejes codificados, de forma que genere un parcelario de la va pblica.
Finalmente, el sistema tiene que permitir el acceso a un abanico muy amplio de
usuarios, que incluye no slo los tcnicos, sino a todas aquellas personas de la Admi-
nistracin, de las empresas de servicios que toman decisiones o actan sobre la va p-
blica y los ciudadanos y ciudadanas.
8. TERRITORIOS
Los campesinos de la Edad Media vean los bosques como lugares inhspitos y pe-
ligrosos. Durante muchos aos, se ha ido imponiendo una concepcin del territorio ba-
sada en la economa, y donde los recursos naturales eran la base de las actividades eco-
nmicas: tierra para la agricultura, rboles para la construccin, suelo para la industria,
nieve para el esqu Esta visin utilitaria del medio ambiente tiene ineficiencias, puesto
que se basa en suponer ilimitados los recursos naturales. Algunos datos son elocuentes:
La ciudad de Nueva York genera cada ao nueve millones de toneladas de re-
siduos domsticos.
Cada segundo se pierde el equivalente a un campo de ftbol de masa forestal.
Sostenibilidad?
Por qu se habla hoy de sostenibilidad? Un trmino acuado y apropiado por mu-
chos colectivos, normalmente reflexivos o contestarios.
Normalmente siempre se ha heredado de nuestros antepasados, en cambio, ahora,
hemos de hablar de prstamo a las generaciones futuras.
Es imprescindible para cualquier economa no gastar sostenidamente ms de lo que
se ingresa si queremos evitar la quiebra.
La sostenibilidad, en trminos simples, es exactamente eso, evitar la quiebra del me-
dio que nos rodea.
Lamentablemente hemos de buscar un punto en el que el consumo de recursos sea
inferior a la capacidad de regeneracin de los mismos.
Cmo?, quizs empezando individualmente. Es un problema coyuntural o cir-
cunstancial? En cualquier caso debemos devolver lo que hemos tomado prestado y que
es de los que no han venido an.
Ni la represin ni la autocomplacencia son el camino. Slo mediante la educacin
y la toma de conciencia del conjunto puede restablecerse.
Las Administraciones son un canal para reconducir y concienciar.
Las herramientas no son el fin, slo ayudan o perjudican, depende de en qu ma-
nos caigan y cmo se usen.
Retos
A principios del siglo XXI, la sociedad pide a las Administraciones que se introduzcan
y realicen polticas ms sostenibles. Una primera barrera que se debe superar para lle-
var a trmino una gestin sostenible del territorio es la no disponibilidad de datos ni de
herramientas de gestin adecuadas. En segundo lugar, una gestin sostenible tiene que
considerar como mbitos de gestin las unidades ecolgicas, como son, por ejemplo, las
cuencas hidrogrficas, los parques naturales o las zonas litorales, que no coinciden ge-
neralmente con los lmites administrativos. Finalmente, los sistemas urbanos tienen que
recibir, por su complejidad, un tratamiento diferenciado.
La transformacin y modernizacin del sector agrcola, ganadero, pesquero y mi-
nero de nuestro pas han ido acompaadas de mejoras en la gestin, muchas veces im-
pulsadas por la necesidad de adaptarse a los planes de reconversin, la poltica de con-
cesin de ayudas y las regulaciones europeas. Estos cambios han puesto en evidencia la
importancia de herramientas de gestin adecuadas, que relacionen la cartografa, los di-
ferentes registros de personas, de derechos, de parcelas de cultivo, de actividades mi-
neras y la tramitacin solicitudes de plantacin o arrancada, cambios de variedad
de cultivo, nuevas explotacin de yacimientos Quin se cuidar de los campos y del
ganado dentro de cincuenta aos de perpetuarse la tendencia actual?
9. LA ARAA, EL VIAJERO Y EL NIO
La encuesta de infraestructuras
El territorio histrico de lava est compuesto por 416 pueblos o ncleos habita-
dos y distribuidos en 51 municipios ms la capital, Vitoria. Cualquier ciudadano debera
poder saber cuntas instalaciones deportivas y de qu tipo existen en un ncleo y en qu
estado estn. Por qu no?
La encuesta de infraestructuras est al alcance de todos, no slo de la Adminis-
tracin.
El viajero
Durante el siglo XIX las ideas romnticas que se pusieron de moda en Europa fa-
cilitaron la llegada de los primeros turistas a las islas Baleares.
Eran fundamentalmente viajeros, algunos de ellos escritores, que buscaban un
mejor clima y reposo. Hoy, con una superficie de 5.000 kilmetros cuadrados y una po-
blacin de hecho de 800.000 personas, las islas reciben cada ao una media de once mi-
llones de turistas.
Retos
Un joven se conecta y localiza en un mapa el cine donde proyectan la pelcula que
desea ver. Un turista accede a la informacin sobre rutas culturales que, en su idioma,
le proporciona una oficina de turismo y se imprime una ficha a medida con horarios,
planos de acceso, informaciones y fotos de los monumentos que quiere visitar. Un eje-
cutivo busca en qu calle se encuentra el centro de convenciones donde tiene que dar
una conferencia y cul es el hotel ms prximo para alojarse. Un estudiante quiere sa-
ber dnde est la parada de autobs ms prxima para llegar a la universidad Todas
estas personas son usuarias potenciales de una gua ciudadana por Internet.
Una gua ciudadana es un portal de contenidos basado en mapas que permite re-
solver situaciones como las anteriores y que tiene, por lo tanto, dos ncleos vinculados
e indispensables: una base de datos de actividades donde se especifican las caractersti-
cas detalladas de cada servicio o equipamiento, por ejemplo, la categora del hotel, el
telfono, las plazas disponibles, y una cartografa actualizada (callejero) donde estn
localizados estos servicios o equipamientos.
El xito de una gua ciudadana depende, en gran media, de que la interfaz sea ami-
gable y garantice un acceso fcil y rpido a la informacin, pero, sobre todo, de que el
circuito de mantenimiento de esta informacin sea fluido. Una gua que tiene una car-
tografa de calles o informaciones no actualizadas se vuelve rpidamente obsoleta y
pierde su utilidad.
Las guas ciudadanas pueden servir para potenciar el turismo y la imagen de un te-
rritorio. Se puede, incluso, pensar en disear un plan de guas de toda una regin que
sea accesible desde las oficinas de turismo o desde puntos informativos. El objetivo de
un plano de estas caractersticas sera posibilitar que un visitante pudiera disear e im-
primir trpticos o mapas personalizados, gracias a un sistema guiado de preparacin de
los mismos eleccin de la zona para visitar, informaciones de inters, medio de trans-
porte utilizado, idioma. Los aspectos positivos de un plan de guas son una aten-
cin ms personalizada el turista se fabrica l mismo el trptico que le interesa, la
descongestin de las oficinas de turismo y la reduccin de gastos destinados a fabrica-
cin de informacin turstica por parte de la Administracin.
Acabemos por el principio: los nios
Mapas para e-ducar
El respeto por lo que compartimos con los dems, todo aquello que es pblico, se
adquiere durante la niez, en casa y en las escuelas.
Saber responder a preguntas como: por qu se llama as una calle, cundo naci
algn personaje clebre de la ciudad, cmo se llaman los rboles junto a los que pasa-
mos cada da ayuda a mantener viva la memoria histrica de una ciudad, de un te-
rritorio. Al mismo tiempo, sirve para que los ms jvenes valoren lo que les rodea.
Uno de los retos de las Administraciones pblicas es aprovechar las posibilidades
de las nuevas tecnologas de la informacin para impulsar programas educativos de ca-
riz transversal que ayuden a formar ciudadanos bien informados y con conciencia cr-
tica. Esto pasa por saber pensar globalmente sobre los problemas que afectan a toda la
humanidad, pero tambin al conocer la realidad ms prxima de su territorio: inmi-
gracin, medio ambiente
Por esto es necesario disponer de plataformas educativas que fomenten en los es-
colares valores como la sostenibilidad, el respeto a la diversidad, el civismo, a travs
de una aproximacin a la realidad de su municipio o barrio. Una de las formas de lo-
grarlo es poniendo en marcha un navegador educacional que permita:
Retos
Fomentar en los escolares el conocimiento directo de su barrio, municipio o re-
gin y de sus caractersticas, a partir de contenidos actualizados sobre la his-
toria, el medio ambiente, la poblacin y una cartografa real adaptada a la
edad de cada nio.
Favorecer la utilizacin de las nuevas tecnologas (Internet) por parte de los es-
colares como herramientas proactivas necesarias para resolver problemticas
que los rodean.
Abrir un canal de comunicacin entre padres, educadores y escolares, en base a
la participacin en proyectos educativos comunes de inters para el municipio.
Compartir actividades entre nios y nias de diferentes escuelas, de forma que
contribuyan a diluir las diferencias socioeconmicas que puedan existir entre
distintos barrios.
10. CONCLUSIONES
La tecnologa no arregla los problemas, slo ayuda a tratarlos de una manera
ms rpida, eficaz y transparente.
La medicin de indicadores diversos slo ser til si se dispone de herramien-
tas adecuadas de cruce de informacin dispersa, y de un alto nivel de integra-
cin entre las diferentes fuentes de informacin municipal: catastro, urba-
nismo, censos de poblacin, censos de vehculos, informacin de va pblica,
consumos, enseanza, transporte pblico, etctera.
Cada individuo, cada organizacin, cada institucin debe encontrar la fr-
mula que mejore el hbitat que directamente le afecta. El encaje y la suma de
pequeas soluciones mejora, sin duda, la globalidad: La pirmide de perfiles.
Desde un punto de vista ms global, hay que trabajar para encontrar equilibrios
entre los principios bsicos que hay que conjugar:
Eficacia econmica que dirija los esfuerzos hacia la consecucin de benefi-
cios colectivos.
La equidad social orientada a la lucha contra la pobreza y la exclusin so-
cial.
La prudencia medioambiental, que impulse el uso de los recursos renova-
bles e intente minimizar el uso de los recursos desechables.
Se trata de un movimiento necesario y complejo, que debe arrancar en el ini-
cio del aprendizaje: familia, escuela y sociedad tienen un papel fundamental en
la concienciacin de sus ciudadanos ms jvenes del problema global que nos
acontece y amenaza.
Directivos y empleados. La ley de modernizacin como instrumento de cambio
Juan M. Daz:
En primer lugar, quiero agradecer al Ayuntamiento de Gijn y a la Escuela Univer-
sitaria Jovellanos esta invitacin para participar en el X Seminario de Gestin Pblica Lo-
cal, un foro de encuentro y discusin que desde hace ya varios aos se ha convertido en
necesaria referencia para conocer la evolucin y las tendencias de nuestra vida local y las
herramientas y planteamientos que estn desarrollando los gobiernos locales para, en de-
finitiva, prestar servicios de mayor calidad cada da. Gracias especialmente a Jos Luis
Pablos y a Senn Casal, con quienes compartimos con cierta frecuencia experiencias e ideas
entre dos Ayuntamientos que, en diferentes materias, comparten proyectos coincidentes.
Como estamos ante un taller del seminario en el que se busca presentar experien-
cias y puntos de vista eminentemente prcticos que abran y faciliten el debate sobre la
incidencia de la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local en
el actual modelo de gobierno y gestin de las ciudades (municipios de gran poblacin,
en el decir de la ley), el esquema que me propongo desarrollar para presentar algunas
reflexiones sobre nuestro modelo actual de funcin pblica local, y apuntar la posible
incidencia en el mismo de dicha ley, contiene los siguientes puntos de debate:
1. Aproximacin al modelo actual de recursos humanos en los municipios de gran
poblacin.
2. Algunos datos sobre el papel de nuestro sector pblico en el crecimiento del em-
pleo en el contexto de la Unin Europea.
Taller 2: Gobierno y gestin de las ciudades.
La Ley de Modernizacin
de los Gobiernos Locales
Intervienen: Juan M. Daz Villoslada
Jefe del Servicio de Personal del Ayuntamiento de A Corua
Jos L. Pablos Rodrguez
Director de Planificacin y Evaluacin del Ayuntamiento de Gijn
Moderador: Juan Gonzlez-Salas
Interventor General del Ayuntamiento de Gijn
3. Incidencia de la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernizacin del Gobierno
Local en directivos y empleados.
4. Hacia una gestin estratgica de nuestros recursos humanos.
1. APROXIMACIN AL MODELO ACTUAL DE RECURSOS HUMANOS EN LOS MUNICIPIOS
1. DE GRAN POBLACIN
Hablar de directivos y de empleados pblicos en la organizacin administrativa de
los Ayuntamientos de nuestras ciudades exige analizar y considerar nuestro modelo ac-
tual de funcin pblica espaola aplicable en su mayor parte, y con muy escasas ex-
cepciones, a todas las entidades que integran la Administracin local.
No se trata en este taller del seminario de realizar una revisin crtica del conjunto
de dicho modelo; ni siquiera la Ley 57/2003, que nicamente opera una reforma par-
cial de nuestra Ley de Bases 7/1985, podra abordar esta revisin. Pero, sin duda, cual-
quier modificacin, cualquier modernizacin que se pretenda realizar en materia de
funcin pblica local pasa por revisar bastantes aspectos y presupuestos de la norma-
tiva estatal de funcin pblica que han sido y estn siendo objeto de numerosos deba-
tes con motivo de los diferentes intentos gubernamentales de abordar un nuevo estatuto
de la funcin pblica de nuestro pas.
No obstante, al incidir la Ley 57/2003 en aspectos de la organizacin directiva local,
que posiblemente repercutirn en el actual sistema de funcionamiento del resto de la or-
ganizacin municipal, considero oportuno hacer un repaso, siquiera esquemtico, por los
diferentes elementos que conforman nuestro actual modelo de funcin pblica, elementos
que integran en cualquier organizacin una gestin integral de sus recursos humanos.
Para facilitar la diseccin, insisto, esquemtica, de este modelo podemos utilizar un
anlisis DAFO de los distintos elementos que lo integran.
Si nos situamos en el entorno interno, podramos encontrar las siguientes fortale-
zas y debilidades:
Fortalezas:
Instrumentos de ordenacin y planificacin de personal.
Anlisis y diseo de puestos de trabajo.
Estructura del sistema retributivo.
Planes de formacin continua.
Sistema de relaciones laborales y polticas sociales.
Debilidades:
Sistema de carrera y promocin profesional.
Evaluacin del desempeo y retribucin por rendimiento.
Seleccin y provisin de puestos de trabajo.
Funcin directiva.
Desarrollo de las TIC y programas de gestin de la calidad.
En el entorno externo podramos perfilar las siguientes oportunidades y amenazas:
Oportunidades:
Gestin estratgica por competencias.
Desarrollo del pacto local.
Aplicacin de las TIC y programas de gestin de la calidad.
Evolucin del empleo pblico en el contexto de la Unin Europea.
Amenazas:
Competencia con otros proveedores de servicios.
Deslegitimacin del modelo pblico por falta de calidad y eficiencia.
Convergencia en el seno de Unin econmica y monetaria/estabilidad presu-
puestaria.
Con carcter general podramos sostener que cada una de las fortalezas responde
a una ya larga experiencia y tradicin en nuestra funcin pblica actual; adems, es po-
sible que algunas fortalezas tengan su cara negativa en la relacin de debilidades. Por
otra parte, las oportunidades y amenazas deben analizarse como acicate para mejorar
el modelo, al menos en el mbito local, ya que es el entorno externo del mismo el que
se ha considerado.
A continuacin me gustara hacer un repaso, como se ha indicado sinttico, de las
diferentes variables del entorno interno.
Instrumentos de ordenacin y planificacin de personal
Si en un primer momento el nuevo instrumento de ordenacin y planificacin de
los recursos humanos de nuestras Administraciones naci precisamente para garanti-
zar un nuevo sistema de puestos y abandonar el clsico sistema de cuerpos y escalas fun-
cionariales, en breve las relaciones de puestos de trabajo (RPT) han tenido que pasar a
ser un mecanismo tambin de racionalizacin y ajuste de las dotaciones de personal
como consecuencia de un doble proceso: la progresiva transferencia de competencias
a las nuevas Administraciones autonmicas y el proceso de convergencia con la Unin
Europea y la consiguiente necesidad de reduccin de nuestro dficit pblico. Tal vez esta
doble circunstancia ha determinado que las RPT se hayan convertido ms en un instru-
mento presupuestario que en un verdadero sistema de planificacin de nuestros recur-
sos humanos.
Taller 2: Gobierno y gestin de las ciudades. La Ley de Modernizacin de los Gobiernos Locales
No obstante estas consideraciones, creo que se puede afirmar que desde una pers-
pectiva organizacional nuestras Administraciones disponen de un sistema de puestos para
la ordenacin y planificacin de sus necesidades de empleo. Sin embargo, tambin es
cierto que la actual estructura y los procedimientos para su confeccin y adaptacin a
los cambios o nuevas necesidades precisan incorporar reformas que las conviertan en
instrumentos ms giles y adaptables a los diferentes tipos de organizaciones en que se
estructuran las Administraciones. En esta lnea, el problema se agrava en el mundo de
las entidades locales, en el que sigue an sin definirse el modelo final de RPT, por lo que
de forma supletoria se viene acudiendo a las normas estatales o autonmicas que no siem-
pre se avienen a las peculiaridades de la Administracin local.
Anlisis y diseo de puestos
Tras pasarse, como se ha dicho, de un modelo de empleo pblico basado en los clsicos
cuerpos y escalas de funcionarios a un sistema de puestos, son precisamente las RPT el instru-
mento que permite el anlisis y la descripcin de cada tipo de puesto de trabajo, donde es po-
sible perfilar las necesidades formativas de cada puesto, sus responsabilidades orgnicas las
funcionales con ms dificultad y su valoracin para la determinacin de sus retribuciones.
Como se puede ver, las RPT son un instrumento bastante completo, aunque exce-
sivamente rgido por las circunstancias antes apuntadas, que permite a la Administra-
cin disear qu y cuntos puestos precisa desde el punto de vista de la organizacin,
pero presenta problemas si queremos pensar a veces en la relacin puesto-persona. Sin
embargo, se puede afirmar que en las entidades locales este acoplamiento puede resul-
tar ms fcil dada la autonoma y menor complejidad que presentan respecto de la Ad-
ministracin estatal o autonmica. La clave slo nada menos estribar en los m-
todos elegidos para asegurar de forma eficaz y objetiva dicha adecuacin.
Seleccin y reclutamiento
Tal vez nos encontremos aqu, junto con algunos aspectos que researemos en ma-
teria de promocin, desempeo y direccin, con uno de los componentes que en nues-
tro modelo de funcin pblica deberan revisarse.
Los sistemas de seleccin de empleados pblicos deben, como no puede ser de otra
manera a la vista de nuestros principios constitucionales, asegurar unos procedimien-
tos objetivos, pblicos, con garanta de igualdad, mrito y capacidad. Creo que el pro-
blema que presentan es que se fundamentan esencialmente en el sistema de titulaciones
y en la acreditacin de un gran caudal de conocimientos; pero no tienen suficientemente
presentes salvo en algn caso, como, por ejemplo, en los cuerpos de seguridad del Es-
tado las aptitudes que puede requerir un determinado puesto lo que se puede lla-
mar competencias de carcter genricoo las competencias tcnicas que una persona
puede ir adquiriendo en los nuevos sistemas de formacin continua o profesional. Esto,
unido a la presentacin masiva de candidatos a las oposiciones para plazas con ga-
ranta de estabilidad, hace difcil, pero no imposible, disear sistemas que faciliten el re-
clutamiento de los candidatos ms adecuados, no slo en el momento inicial, sino de
cara a su carrera profesional.
Formacin
A diferencia de lo sealado en el punto anterior, creo que el sistema de formacin
continua de los empleados pblicos se presenta hoy como uno de los puntos fuertes en
nuestra funcin pblica; al menos en cuanto a posibilidades de desarrollo de instru-
mentos a partir de los acuerdos de formacin continua y especialmente desde el tercer
AFCAP. Cuestin distinta son los planteamientos y visiones que cada Administracin
muestre en esta materia.
No obstante este optimismo, tambin creo que es todava mucho el camino por re-
correr. Los sistemas de formacin deben progresar hacia la definicin de competencias,
hacia la mejora de sus sistemas de deteccin de necesidades, incidir ms en los sistemas
de carrera y promocin y, sobre todo, profundizar en el impacto de la formacin en el
desempeo del puesto y en la organizacin; pero creo que estamos ante problemticas
comunes sector pblico-privado.
Carrera y promocin profesional
La estructura de informacin y decisiones que pueden recogen las RPT s creo que per-
miten articular una verdadera carrera profesional de los empleados pblicos, frente a los
comentarios que se suelen escuchar acerca de la inexistencia de la misma. Cuestin bien
distinta es qu decisiones se toman a la hora de articular estos sistemas de promocin pro-
fesional, aunque es muy cierto que las posibilidades lgicamente se reducen en entidades
pequeas como pueden ser muchas de nuestras entidades locales, o en organismos muy
profesionalizados donde las rotaciones o nuevas incorporaciones se hacen muy difciles.
No obstante, los sistemas de carrera siempre funcionan en torno al ascenso verti-
cal, y en este sentido es necesario pensar mtodos de carrera o promocin horizontal,
o incluso en el propio puesto de trabajo; el mejor tcnico no tiene ni mucho menos por
qu ser el mejor jefe o directivo. Pero creo que estamos ante problemas que comparti-
mos con las organizaciones privadas.
Sistemas retributivos y polticas sociales
La actual estructura de retribuciones de los empleados pblicos de todas las Ad-
ministraciones espaolas naci tras la reforma de 1984. La distincin entre retribucio-
nes bsicas y complementarias pretende, por un lado, pagar la formacin/titulacin y
la antigedad de la persona, y, por otro, retribuir las responsabilidades, especificidades
y rendimiento del puesto que se ocupa.
Puede que est aqu tambin uno de los problemas que impiden una mejor gestin
de los recursos humanos en la Administracin y, en consecuencia, un mejor y ms efi-
caz funcionamiento de los servicios pblicos; y es que, a diferencia de los dems obje-
tivos del sistema retributivo, con carcter general la parte variable o complementaria del
salario y sin entrar ahora en analizar si debe representar ms o menos sobre el total
no est retribuyendo el rendimiento del empleado pblico; en este sentido son muchos
los esfuerzos y algunas las Administraciones que han intentado y siguen intentando re-
conocer salarialmente el desempeo, pero el xito de esta poltica salarial depende de
la articulacin de mtodos que permitan evaluar este rendimiento. La estructura retri-
butiva actual permite perfectamente pagar una parte en funcin de dicho desempeo,
se trata de tomar la decisin y aplicar mecanismos que la objetiven; es cierto que apli-
car criterios lineales puede que garantice una mayor paz social en determinadas situa-
ciones o contextos, pero tambin es cierto que toda persona necesita un reconoci-
miento, no ya del puesto que ocupa, sino de cmo lo desarrolla, y en este sentido
estamos muy por debajo del umbral de motivacin que significa el salario.
En cuanto a polticas sociales, estamos ante un elemento menos preocupante; casi
todas las Administraciones, y en este campo tal vez ms las locales, aplican fondos para
diversas ayudas, aunque aqu, una vez ms, nos encontramos con fondos que tiran
del dficit pblico.
Evaluacin del desempeo
No abundar ms en este denso problema, pero queda claro que la falta de adop-
cin de sistemas de medicin del rendimiento y desempeo, que estn estrictamente re-
lacionados con la definicin de objetivos, es una de las carencias ms importantes, al
tiempo que de difcil definicin, en la gestin de nuestros recursos humanos.
Funcin y habilidades de direccin
Una de las cuestiones principales que pretenda abordar el proyecto de Estatuto B-
sico de la Funcin Pblica, elaborado durante anteriores mandatos parlamentarios, era
la definicin de la funcin directiva de nuestra Administracin. Se ha hablado de que
es necesario reformular los sistemas de provisin de estos puestos de direccin, de la ne-
cesidad de identificar cundo nos encontramos en este nivel, dnde y cmo establecer
la frontera, siquiera difusa en muchas ocasiones, entre la funcin directiva y la estric-
tamente poltica; de cmo deben ser los cuadros de mando de la direccin, de cmo debe
ser su salario, etctera. Parece clara la necesidad de abordar y resolver todas estas cues-
tiones para una mejor definicin de esta funcin; aunque posiblemente en el mbito de
las entidades locales, por su ms sencilla estructura, algunos de estos problemas no son
tan difusos como pueden serlo en la Administracin del Estado o en la autonmica.
Pero lo que en mi opinin tambin parece claro es que los puestos de carcter di-
rectivo deben profundizar en un ejercicio ms profesional de su funcin; se deben esta-
blecer cuadros de mando que faciliten su seguimiento y acompaar estas exigencias de
los necesarios programas de entrenamiento directivo. Es cierto que la direccin de los
servicios pblicos no persigue un lucro privado de su organizacin, pero s presta ser-
vicios o incluso produce bienes para su cliente: la comunidad. Por ello, al directivo p-
blico debe reconocrsele desde todos los mbitos de la gestin de los recursos humanos
su funcin, pero en parangn con esto tambin deben asegurarse mecanismos que ga-
ranticen su responsabilidad y rendimiento.
Polticas de comunicacin, relaciones laborales y prevencin de riesgos
En estos tres elementos nos encontramos sin grandes diferencias en el mbito de
la Administracin pblica. Las obligaciones que impone la Ley Orgnica de Libertad
Sindical o la Ley de Prevencin de Riesgos Laborales abarcan tanto al sector pblico
como al privado. Las diferencias quizs no van a depender tanto de la naturaleza que
tenga una u otra organizacin como de los compromisos y niveles de cumplimiento nor-
mativo que puedan y deban alcanzar, y, claro est, de los recursos que se asignen.
Donde s se presentan diferencias es en materia de negociacin colectiva de los em-
pleados pblicos; primero, porque los funcionarios, al mantener una relacin estatutaria
por mandato constitucional, se rigen en esta materia por la Ley 9/87, cuando el personal
laboral est sometido al Estatuto de los Trabajadores; segundo, y como ha venido reco-
nociendo la ms reciente jurisprudencia, porque cualquier negociacin colectiva que afecte
al empleo pblico tanto funcionarios como laborales estar sujeta en definitiva a los
compromisos presupuestarios que se establezcan anualmente en las leyes de presupuestos.
Tecnologas de la informacin y las comunicaciones y programas de gestin de la calidad
De nuevo nos encontramos en este apartado con dos herramientas que cualquier
tipo de organizacin debe desarrollar y aprovechar para posicionarse o permanecer en
una situacin competitiva, no slo de mercado, sino socialmente. En este sentido tam-
bin las Administraciones tienen ya la absoluta necesidad de aprovechar las tecnologas
de la informacin y las comunicaciones varias Administraciones han dado grandes pa-
sos en administracin y firma electrnica, en la implantacin de ERP, en el desarrollo de
potentes portales de Internet, etctera; por otra parte, no son pocas tampoco las que
han avanzado en la implantacin de normas ISO, del modelo EFQM o de herramientas de
calidad total, temas en los que han sido pioneras algunas entidades locales.
Como digo, no se trata de diferencias pblico-privado; estamos ante herramientas
que el desarrollo socioeconmico y del conocimiento impone a toda organizacin, y nues-
tra gestin de recursos humanos no puede ser ajena a ellas. No obstante, creo que en
la Administracin nos encontramos an en un estadio poco avanzado en su desarrollo.
2. ALGUNOS DATOS SOBRE EL PAPEL DE NUESTRO SECTOR PBLICO EN EL CRECIMIENTO
2. DEL EMPLEO EN EL CONTEXTO DE LA UNIN EUROPEA
Antes de pasar a considerar aquellos aspectos de la Ley de Modernizacin del Go-
bierno Local que presentan una especial incidencia en materia de directivos y emplea-
dos pblicos locales, considero de inters tambin presentar una serie de datos relati-
vos al papel y a la evolucin del empleo del sector pblico en nuestro pas en estos ltimos
aos, y en el contexto adems de la Unin Europea de los 15 Estados que la integraban
hasta el ao 2004.
Me parece relevante esta informacin que se presenta de forma resumida por
cuanto, si por un lado nos muestra el importante esfuerzo de crecimiento de nuestro em-
pleo pblico en el conjunto de los sectores productivos, por otro nos muestra cmo an
nos encontramos en tasas inferiores a la media europea, siempre con referencia al con-
cepto de sector pblico en su definicin amplia. Bsicamente este dficit de convergen-
cia se presenta en los sectores de la educacin y de la atencin sociosanitaria, mbitos,
adems del de la seguridad ciudadana, en los que las entidades locales y especialmente
los gobiernos de las ciudades vienen jugando un papel cada vez mayor, a pesar, en mu-
chas ocasiones, de su limitado mbito de competencias y posibilidades de financiacin.
Como se puede observar, en este contexto de la Unin Europea, son muchos los es-
fuerzos, tanto financieros como de adecuacin de plantillas de personal, que se tienen que
abordar por nuestros gobiernos locales para dar progresiva respuesta en servicios a las per-
sonas, cada vez ms concentradas en los ncleos urbanos, con importantes tasas de en-
vejecimiento, inmigracin y, en muchas ocasiones, integrando bolsas de exclusin social.
Nuestros modelos de funcin pblica, cualquier medida modernizadora de nues-
tros sistemas de organizacin y gestin de recursos pblicos, tienen que facilitar este reto.
Tabla 1
Sectores responsables del crecimiento del empleo en Espaa (periodo 1994-2000)
Construccin 18,9
Servicios a empresas 18,0
Sector pblico 17,9
Comercio 12,4
Hostelera 07,3
(Fuente: Universidad Autnoma de Barcelona-Manpower, 2003)
3. INCIDENCIA DE LA LEY 57/2003, DE MEDIDAS PARA LA MODERNIZACIN
3. DEL GOBIERNO LOCAL, EN DIRECTIVOS Y EMPLEADOS
3.1. Directivos
He querido extenderme algo ms de lo inicialmente previsto en las cuestiones tra-
tadas en los dos apartados anteriores con el objeto, como se ha dicho, de presentar para
el debate posterior algunas claves que creo relevantes a la hora de analizar las necesi-
dades, virtudes o deficiencias que presenta nuestro actual modelo de organizacin di-
rectiva y de personal en el mbito de nuestra Administracin local y que, en su mayor
parte, es trasunto del modelo general de funcin pblica.
A continuacin, me gustara sealar algunos aspectos que en este marco presenta
la Ley 57/2003, aunque an es prematuro desarrollarlos, y, sobre todo, llegar a con-
clusiones acerca de sus resultados. Como tambin se ha dicho, creo que en esta ma-
teria las intencionalidades de la ley son las deseables, a pesar de que su efectividad
depender de cmo cada gobierno local las vaya interpretando y poniendo en prc-
tica, especialmente en materia de directivos locales, ya que en lo que atae al resto
Tabla 2
Avance del empleo en el sector pblico 1995-2001
Irlanda 26,5
Espaa 26,4
TOTAL UE-15 11,5
Suecia 03,9
Portugal 00,1
Tabla 3
Importancia del sector pblico (definicin amplia) como empleador en 2001
Suecia 31,5
Francia 27,2
TOTAL UE-15 24,0
Alemania 23,7
Irlanda 19,0
Espaa 17,1
Portugal 17,0
del personal tendremos que continuar avanzando en el marco del actual modelo de
la Ley 30/1984.
La ley de modernizacin busca, segn su exposicin de motivos, ejecutivos con ma-
yor capacidad de gestin para un liderazgo claro y difano ante la sociedad. Evidente-
mente esta intencin es predicable del concepto de directivo local en un sentido amplio,
es decir, comprensivo esencialmente de concejales y posibles miembros no electos desig-
nados para formar parte de la junta de gobierno local; pero no podemos perder de vista
esta apuesta exigible tambin de los rganos calificados expresamente como directivos
en el artculo 130 de la ley.
En este sentido, la ley introduce como categora de nuestra funcin pblica local la
del directivo, aunque tal vez no estemos ante una absoluta novedad a la vista de los pre-
cedentes que precisamente en el mbito local se regularon ya en materia de servicios p-
blicos locales en su correspondiente reglamento de 1955, todava parcialmente en vigor.
Sin embargo, la posibilidad de que los rganos directivos puedan recibir directa-
mente delegaciones de los rganos superiores de gobierno, que su rgimen de designa-
cin y retribuciones se desarrolle fuera del marco de las correspondientes relaciones de
puestos de trabajo de la Administracin municipal con excepcin de los puestos re-
servados para funcionarios de habilitacin nacional, que su desempeo por funcio-
narios pblicos de cualquier otra Administracin implique el pase a la situacin de ser-
vicios especiales, o que en determinadas circunstancias tasadas por el Pleno dichos
puestos directivos puedan ser desempeados por no funcionarios, son elementos todos
ellos que buscan conformar un sistema de directivo local, que en buena medida incor-
pora el previsto para la Administracin General del Estado en la LOFAGE.
La ley, por otra parte, viene a regular dos clases de directivos locales: aquellos que
podramos llamar departamentales los niveles esenciales de los artculos 123.1c y
130.3 y aquellos de carcter ms transversal formado por los habilitados de carcter
nacional. Estamos ante dos tipos de puestos u rganos directivos?
En este sentido puede ser quizs criticable que la Ley 57/2003 haya pecado de ex-
cesivamente uniformizadora a la hora de establecer este modelo para todos los muni-
cipios de gran poblacin, desde los de una poblacin de 75.000 habitantes a aquellos
de ms de medio milln de habitantes cuyas organizaciones presentan problemticas in-
cluso ms complejas que las de algn ministerio o gobierno autonmico.
Creo que an, y a falta de experiencias contrastables, es pronto para llegar a con-
clusiones, pero podemos lanzar preguntas como: son estos directivos funcin pblica
o estn ms cerca de la figura del alto cargo de las otras Administraciones territoriales?
Se trata de rganos o estamos simplemente ante puestos de trabajo con nuevo perfil?
Nos encontramos ante un nuevo modelo de directivos pblicos?
Estas y otras son cuestiones que tendremos que ir resolviendo sin demasiada de-
mora, porque si simplemente nos encontramos ante un ascenso o un desplazamiento de los
actuales funcionarios municipales de las escalas superiores, especialmente en los muni-
cipios de menor poblacin a los que les es aplicable la reforma, poco habremos ganado,
poco o nada mejorar la gestin pblica local. Creo que ese deseable ejercicio profesional
de la funcin directiva slo se conseguir con un claro compromiso de las partes en el
mbito de cada gobierno local: el perfeccionamiento de las herramientas de direccin
y gestin y una permanente exigencia de rendimiento y responsabilidad directiva. Com-
promiso, como digo, tanto de directivos como de polticos locales.
3.2. Empleados
Como ya he repetido, la Ley 57/2003 no poda, por razn competencial, abordar
una reforma o modernizacin del rgimen de los empleados pblicos locales, excepto
en el mbito de la direccin que creo acabar influyendo ms de lo que inicialmente
se apunta en el resto del personal, por lo que tendremos que acompasar la reforma
que opera en los municipios de gran poblacin con lo previsto en las normas actuales
dictadas en el marco de la Ley 30/1984.
No obstante, a pesar de lo anterior, la Ley 57/2003 s que introduce un importante
cambio en la distribucin municipal de competencias en materia de organizacin y ges-
tin de personal, buscando una mayor ejecutividad al centrar las ms importantes en
la esfera de la junta de gobierno y posibilitando su delegacin en rganos de direccin.
4. HACIA UNA GESTIN ESTRATGICA DE NUESTROS RECURSOS HUMANOS
A pesar de los contras que se han podido sealar anteriormente, podramos con-
siderar que la Ley de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local s contiene
aspectos o elementos dinamizadores:
El desempeo profesional de la nueva direccin municipal debe contribuir a con-
figurar una estructura ms eficaz de los servicios municipales, a dar un paso ms
en servicios de calidad.
La nueva distribucin de competencias en materia de organizacin y gestin de
personal tambin debe servir para agilizar la toma de decisiones y la adaptabi-
lidad de las estructuras municipales a las necesidades de cada momento.
La introduccin de nuevas formas de participacin ciudadana y creo que, es-
pecialmente, en el mbito interno, la Comisin Especial de Sugerencias y Re-
clamaciones sern un seguro revulsivo en la gestin local.
Podemos debatir si la ley incorpora o no, o de forma suficiente, estos elementos di-
namizadores de nuestra gestin pblica, pero parece claro que son objetivos que debe-
ramos alcanzar; de lo contrario, las debilidades y amenazas presentes en nuestro mo-
delo de gestin de personal impedirn mejorar nuestros servicios locales cualitativamente.
Para finalizar, e introducir algn elemento ms de debate, me gustara hacer una
reflexin final que con carcter general nos estamos planteando casi todos los gestores
de personal de las Administraciones, al menos de las locales, y en relacin con la cual
algunos ya estn consiguiendo importantes avances.
Tenemos que dar pasos importantes hacia modelos de gestin que incrementen
nuestro capital intelectual y organizativo.
El conocimiento y la capacidad de renovarnos continuamente en el mundo local
son un factor estratgico del desarrollo individual, organizacional y territorial.
La gestin de nuestros recursos humanos debe convertirse en un eje fundamental
para que toda la organizacin municipal progrese basada en el conocimiento.
Tenemos que hacer til este conocimiento municipal para la sociedad, para nues-
tras ciudades.
Por eso, se hace preciso avanzar en la gestin por competencias de nuestro per-
sonal, incluso dentro de nuestro marco actual de funcin pblica.
Muchas gracias.
La ley de medidas para la modernizacin de los Gobiernos Locales. Organizacin
funcional y territorial de los servicios
Jos Luis Pablos Rodrguez
Un ao ms, me propongo aportar mi punto de vista sobre algunos de los temas
que se abordan en el seminario de gestin pblica local que anualmente celebramos por
estas fechas. En esta ocasin el seminario est dedicado a los Veinticinco aos de de-
mocracia municipal, un periodo en el que, como ya han reflejado los ponentes que me
han precedido, las ciudades han cambiado mucho y los gobiernos locales se han ganado
claramente el reconocimiento de sus ciudadanos. Tambin los Ayuntamientos como or-
ganizacin han cambiado notablemente en estos aos. Las ponencias publicadas de los
seminarios celebrados desde 1995 constituyen un buen observatorio de los cambios pro-
ducidos en la Administracin local: en sus estructuras organizativas, en la funcin y ges-
tin de los recursos humanos, en la incorporacin de las tecnologas a los sistemas de
produccin e informacin, etctera.
Junto al reconocimiento general de los cambios positivos producidos en las ciu-
dades, los gobiernos locales y sus Administraciones, se comparte tambin el diagnstico
de que la Administracin local se encuentra hoy en un momento complejo y difcil, en
el que es preciso redefinir sus funciones y competencias, as como su marco financiero,
si se quiere que los gobiernos locales puedan afrontar los nuevos desafos a los que se
enfrentan y seguir jugando el papel de liderazgo poltico y social que han tenido hasta
ahora. Por su parte, la organizacin municipal necesita adaptarse para poder garanti-
zar unos servicios de calidad, y al mismo tiempo aportar al gobierno local las herra-
mientas necesarias para que este pueda liderar los cambios sociales, a travs del impulso
de nuevos proyectos, la cooperacin con otras Administraciones y el dilogo activo con
los agentes sociales y los propios vecinos.
La Ley 57/2003 de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local no pretende
abordar todas las cuestiones planteadas, centrndose casi exclusivamente en los aspec-
tos relativos al rgimen orgnico-funcional de las entidades locales, de manera notable
en lo que respecta a los municipios de gran poblacin. Es mi intencin, pues, dedicar
mi intervencin en este taller a analizar brevemente dicha ley, centrndome fundamen-
talmente en los aspectos que tienen que ver con el desarrollo organizativo y en particular
lo relativo a la organizacin territorial y funcional de los servicios. Abordar, por
tanto, los siguientes puntos:
1. Valoracin inicial de la ley.
2. Anlisis del rgimen especial que introduce la ley para los municipios de gran
poblacin.
3. Organizacin funcional y territorial de los servicios.
4. Consideraciones finales.
1. VALORACIN INICIAL DE LA LEY
Quiero comenzar mi exposicin adelantando la valoracin general que me ofrece
la ley. Se trata, en mi opinin, de una ley precipitada, confusa, que sigue postergando
la solucin integral que requiere la Administracin local, y que cuestiona la autono-
ma local.
Es una ley precipitada no porque no sea urgente resolver los problemas que afec-
tan a los gobiernos locales, sino porque no se ha producido, aunque lo afirme la ex-
posicin de motivos de la ley, un amplio debate que coadyuve a delimitar los fen-
menos urbanos y las necesidades especficas de su gobierno y administracin.
Cualquiera que est trabajando en las Administraciones locales sabe que ese debate no
se ha producido o, al menos, no se ha producido con los principales afectados, los go-
biernos locales.
Los antecedentes de esta ley hay que buscarlos en la actividad desplegada desde co-
mienzos de los aos noventa por el grupo o lobby de las siete mayores ciudades (Ma-
drid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Mlaga y Bilbao), que buscaban lograr una
ley de grandes ciudades, que fortaleciera competencial y financieramente a dichos mu-
nicipios. A partir de esa situacin, la Direccin General para la Administracin Local
elabor un Informe sobre las Grandes Ciudades y sus reas de influencia, que fue so-
metido a la recin creada Comisin de Entidades Locales del Senado el 11 de octubre
del 2001, mbito al que qued constreido ese llamado amplio debate, hasta que en
marzo del 2003 el Congreso de los Diputados aprueba una proposicin no de ley pre-
sentada conjuntamente por los grupos parlamentarios Popular y Socialista en la que se
insta al Gobierno a presentar un proyecto de ley de modernizacin del Gobierno lo-
cal que establezca un rgimen local especfico para los municipios de gran poblacin
evitando, as, el trmino de grandes ciudades, centrando su inters fundamental-
mente en la regulacin de las estructuras orgnico-funcionales. A partir de ese momento
se aceler la elaboracin del anteproyecto de ley, que fue tomando forma en sucesivos
borradores que iban cambiando segn las indicaciones o influencias de quienes estaban
ms directamente implicados (Ayuntamientos de Madrid y Barcelona, Colegio de Se-
cretarios e Interventores, etctera).
Es una ley confusa, porque su articulado genera mltiples dudas e interpretacio-
nes. Lo hemos podido comprobar de forma clara quienes hemos participado en los gru-
pos de trabajo puestos en marcha por la FEMP, con el fin de elaborar criterios y propuestas
que sirvieran de base y ayuda para que los llamados municipios grandes pudieran ela-
borar y aprobar todas las medidas y reglamentos que la ley exige desarrollar antes
del 30 de junio. Sin duda, la precipitacin y la nula participacin de las propias Admi-
nistraciones locales, especialmente de las ciudades de gran poblacin, explican la con-
fusa redaccin que presenta algunos de los artculos de la ley.
Es una ley que sigue postergando las reformas que los gobiernos locales requie-
ren. En este sentido, la ley viene a reafirmar una de las conclusiones de la VIII Asam-
blea General de la FEMP (Madrid, 21 a 23 de noviembre del 2003), que seala que
para la Administracin Local nunca hay tiempo. Pese a las grandes expectativas ge-
neradas, pese a los muchos temas a clarificar, las grandes reformas acaban siendo me-
joras de final de legislatura, quedando postergado su gran debate, el de fondo, a pos-
teriores legislaturas como si el futuro de esta Administracin se constituyera a partir
de ajustes que haya que hacer a consecuencia del camino que fueran abriendo y con-
formando, Administracin Central y Autonmica. Efectivamente, la propia exposi-
cin de motivos reconoce que esta es una ley de medidas parciales y que el obje-
tivo ltimo debe ser la elaboracin de una nueva Ley de Bases de la Administracin
Local.
Y es una ley que cuestiona la autonoma local, porque se excede en la definicin
de lo bsico en el rgimen organizativo local. Baste recordar que el artculo 6.1 de la
Carta Europea de la Autonoma Local precisa que, sin perjuicio de las disposiciones ms
generales creadas por la ley, las corporaciones locales deben poder definir por s mis-
mas las estructuras administrativas internas con las que pretenden dotarse, con objeto
de adaptarlas a sus necesidades especficas y permitir una gestin eficaz. Una opinin
ampliamente compartida es que esta ley se excede en la regulacin del rgimen orgnico
funcional del gobierno local.
2. ANLISIS DEL RGIMEN ESPECIAL QUE INTRODUCE LA LEY PARA LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIN
La ley introduce un rgimen especial para lo que eufemsticamente denomina ciu-
dades mayores, que es el autntico leiv motif de la reforma, y lo hace aadiendo un nuevo
ttulo X a la ley bsica, titulado Rgimen de organizacin de los municipios de gran po-
blacin, al que, segn la disposicin transitoria primera, se han de adecuar necesaria-
mente los municipios afectados,
1
mediante la aprobacin de las correspondientes nor-
mas orgnicas, dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de la ley, es decir,
antes del da 1 de julio del 2004.
El cuadro 1 recoge los principales cambios que introduce la ley, que, a los efectos
de esta exposicin, sistematizo en dos grupos: los que se refieren al rgimen orgnico-
funcional incluyendo los aspectos relativos al rgimen econmico-financiero, y los
que tienen que ver con la participacin y defensa de los ciudadanos.
1
Despus de sucesivas rebajas, los municipios afectados son:
Los que tienen ms de 250.000 habitantes.
Las capitales de provincia cuya poblacin sea superior a los 175.000 habitantes.
Con carcter voluntario, en cuanto depende de que as lo decidan las asambleas legislativas autonmicas
a instancia de las entidades locales interesadas: a) los municipios que sean capitales de provincia, capita-
les autonmicas o sede de instituciones autonmicas, y b) los municipios cuya poblacin supere los
75.000 habitantes, que presenten circunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales especiales.
Cuadro 1
Rgimen especial de los municipios de gran poblacin
Pleno
Alcalde
Junta de Gobierno Local
Carece de competencias gestoras.
Puede delegar algunas de sus funciones en sus comisiones.
Dispone de un secretario propio y especfico, habilitado nacional.
Su presidencia puede delegarse por el alcalde en cualquiera de
sus miembros.
Cabeza del ejecutivo, que nombra y separa libremente a los
miembros de la junta de gobierno local.
Dispone de menos competencias gestoras que en el rgimen comn.
Goza de competencias propias, frente al modelo de competen-
cias delegadas del rgimen comn.
Hasta un tercio de sus miembros, excluido el alcalde, pueden ser
no electivos.
Amplias facultades de delegacin en sus miembros y, en menor
medida, en los rganos directivos.
Su secretario es uno de sus miembros electivos, si bien auxi-
liado por un rgano de apoyo con importantes funciones, re-
servado a un funcionario con habilitacin nacional.
A) Medidas relativas al rgimen especial
Cuadro 1
Rgimen especial de los municipios de gran poblacin (cont.)
rganos directivos
Gestin econmico-finan-
ciera
Se crean los coordinadores y directores de cada rea o conceja-
la, personal directivo no existente en el rgimen comn, que:
a) deben ser funcionarios titulados superiores de cualquiera de
las Administraciones pblicas, o personal del sector privado
cuando se cumplan determinados requisitos; b) pueden recibir
mediante delegacin algunas de las atribuciones de la junta de
gobierno local.
Se crea la asesora jurdica, cuyo titular es un rgano directivo
diferenciado.
Las funciones de presupuestacin, contabilidad, tesorera y re-
caudacin sern ejercidas por el rgano u rganos que se de-
terminen en el reglamento orgnico funcional.
El titular o titulares de dicho rgano u rganos deber ser un
funcionario de la Administracin local con habilitacin de ca-
rcter nacional, salvo el del rgano que desarrolle las funciones
de presupuestacin.
Se podr crear un rgano de gestin tributaria y su titular no re-
quiere ser funcionario con habilitacin nacional.
Creacin de un rgano especializado para la resolucin de las re-
clamaciones econmico-administrativas.
A) Medidas relativas al rgimen especial
B) Medidas relativas a la participacin y defensa de los vecinos
Medidas comunes a todos
los municipios
Medidas especficas para
los municipios de gran po-
blacin
Necesidad de regular mediante normas orgnicas aproba-
das por mayora absoluta los procedimientos y rganos ade-
cuados para la efectiva participacin de los vecinos, tanto en el
mbito del municipio en su conjunto como en el de los distri-
tos cuando estos existan.
Derecho a la iniciativa popular (formada por el 10% de los ve-
cinos en municipios de ms de 20.000 habitantes).
Se impulsa la utilizacin interactiva de las nuevas tecnologas de
la informacin y comunicacin.
Divisin en distritos dotados de rganos desconcentrados, que
gestionan un porcentaje del presupuesto determinado por el
Pleno.
Creacin del consejo social de la ciudad.
Creacin de la comisin de sugerencias y reclamaciones.
A) Medidas relativas al rgimen orgnico-funcional
En lo que respecta al rgimen orgnico, que est claramente inspirado en la Carta Mu-
nicipal de Barcelona,
2
introduce una serie de medidas que se podran resumir en: una nueva
redistribucin de competencias entre los rganos decisorios; una modificacin del rgimen
de qurum especiales de votacin del Pleno y el rgimen de delegaciones de competencias
entre rganos; la configuracin de rganos superiores y rganos directivos; la delimitacin
de las distintas funciones relativas a la gestin econmico-financiera y presupuestaria; la
existencia necesaria de determinados rganos, como la asesora jurdica, el consejo social
de ciudad, la comisin especial de sugerencias y reclamaciones, y el rgano para la reso-
lucin de las reclamaciones econmicas-administrativas; y la habilitacin al Pleno para crear
un rgano para la gestin integral del sistema tributario municipal.
Son positivas todas estas reformas? En la medida que su desarrollo y concrecin
den una respuesta acertada a los objetivos que se plantean en la ley podramos respon-
der afirmativamente. Dichos objetivos, que aparecen en la exposicin de motivos de la
ley, seran: 1. atender a la necesidad de un liderazgo claro y difano ante la sociedad,
lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestin para actuar rpida y eficazmente;
2. responder a la exigencia de un debate poltico abierto y creativo sobre las principa-
les polticas de la ciudad, as como profundizar en el control de la accin de un ejecu-
tivo reforzado, lo que implica que el Pleno desarrolle sus potencialidades deliberantes
y fiscalizadoras.
Sin duda, los objetivos estn correctamente planteados, y las medidas recogidas en
la ley pueden ayudar a hacerlos operativos, pero esto va a depender, en gran medida,
de cmo se concreten dichas medidas en los reglamentos orgnicos que debern apro-
barse antes del 1 de julio. Algunas sugerencias que, en mi opinin, se deberan tener en
cuenta, son las siguientes:
Hay que evitar la tentacin de aplicar la ley de forma restrictiva desde el punto de
vista del ejercicio de la funcin de control. El reforzamiento de la funcin ejecutiva por
la junta de gobierno y la alcalda, y de la funcin de control por el Pleno, deber regu-
larse en detalle en los correspondientes reglamentos orgnicos, y se deber hacer con la
voluntad de facilitar la funcin de control del ejecutivo por parte del Pleno. La forma
como se regule el funcionamiento de las comisiones, la presentacin de las iniciativas
de control de los rganos de gobierno, y el procedimiento de aprobacin de normas y
de adopcin del resto de los acuerdos, permitir juzgar si realmente se cumple lo que
pretende la ley, o, por el contrario, los grupos en la oposicin se encontrarn con ma-
yores dificultades para llevar a cabo un seguimiento y control de la accin del gobierno.
Hay que evitar que la necesidad de introducir cambios en las estructuras organi-
zativas, buscando un modelo ms gerencial y profesional, conduzca a debilitar las uni-
2
Aunque, paradjicamente, no se aplique esta ley a dicho municipio.
dades de control jurdico-formal o econmico-formal (secretarios e interventores). Lo
que hay que hacer es reubicar dichas instancias de control en el marco de un modelo
organizativo que debe estar orientado a ser ms eficaz y eficiente en el logro de resul-
tados, pero garantizando siempre el respeto de la legalidad.
3
Hay que evitar que la introduccin de las nuevas figuras de directivos (coordinadores
y directores) genere excesivos niveles jerrquicos, lo que ira en contra de las teoras or-
ganizativas ms recientes, que apuestan por las llamadas organizaciones horizontales. En
este sentido, es preciso definir y delimitar cuidadosamente las funciones de los nuevos di-
rectivos,
4
y en particular su relacin con los jefes de servicio, que son quienes hasta ahora
culminaban la organizacin administrativa. Hay que evitar que los jefes de servicio con-
sideren disminuida su responsabilidad, y no abusar de las figuras de coordinadores y di-
rectores de rea, utilizndolas solamente para aquellos mbitos de la gestin que requieran
una mayor necesidad de coordinacin y de impulso de las polticas pblicas. Sin duda,
el tamao y las caractersticas de cada municipio constituyen un elemento destacado a
la hora de adaptar las estructuras organizativas y establecer los niveles directivos.
La organizacin concreta que se adopte de las distintas funciones relativas a la ges-
tin econmico financiera (presupuestacin, contabilidad, tesorera y recaudacin) de-
ber responder a las caractersticas que presente en la actualidad cada entidad local (ta-
mao, cualificacin y confianza de las personas que ejercen las funciones de tesorera,
gestin de ingresos, etctera), teniendo como objetivos: prestar un servicio eficiente y
de calidad; no dimensionar en exceso la organizacin; conseguir una gestin integral del
ingreso y, muy especialmente, asegurarse de que el presupuesto se convierte en una au-
tntica herramienta de gobierno y de gestin, a travs de la cual se establecen objetivos
y se asignan recursos. Los mismos criterios sirven para decidir la forma concreta que
adopte el rgano de gestin tributaria. Y en cuanto a la composicin y funcionamiento
del rgano de reclamaciones econmico-administrativas, de obligada creacin, deber
tratar de conjugar los criterios de profesionalidad e independencia con los de eficiencia
en el gasto que supone su implantacin.
B) Medidas relativas a la participacin ciudadana y la organizacin territorial en distritos
Si en algo parece existir un consenso generalizado es en que la ley no debera ha-
ber entrado a regular estos aspectos, que deberan ser desarrollados haciendo uso de la
3
En los ltimos aos se ha producido un creciente sentimiento de desconfianza en los secretarios e in-
terventores, como consecuencia de las sucesivas reformas legales que han afectado a las funciones que ejercen.
Creo que ha llegado el momento de delimitar con precisin sus funciones, y, hecho esto, reconocer el impor-
tante papel que juegan estos funcionarios, que suelen caracterizarse por su excelente formacin y preparacin.
4
Tanto el espacio como las funciones directivas estn deficientemente configurados en la ley, habiendo
dado lugar a todo tipo de interpretaciones, y lo mismo ha sucedido con la determinacin de los niveles esen-
ciales de la organizacin municipal (artculo 123.c).
potestad de autoorganizacin de cada entidad. Sin duda, todos compartimos la impor-
tancia de lograr que el ciudadano se involucre ms en la res publica, y que es preciso
afrontar los riesgos que supone una sociedad cada vez ms alejada de la poltica. Pero
ello no se consigue por imperativo legal. Por otra parte, es preciso dejar constancia
de que es la Administracin municipal la mejor valorada por los ciudadanos, por lo que
son otras instancias las que deberan meditar las medidas que se deben tomar para re-
ducir la distancia que separa en la actualidad al ciudadano respecto a sus representan-
tes polticos, como as constata la recomendacin 19/2001 del Comit de Ministros de
la Unin Europea.
En la prctica, los Ayuntamientos llevan ya aos desarrollando iniciativas en este
campo. Muchos Ayuntamientos disponen ya de reglamentos de participacin ciudadana,
de consejos sociales con distintos nombres, de figuras como el defensor del ciuda-
dano, y tambin en algunos casos de distritos. En este terreno, resulta mucho ms po-
sitivo y creativo dejar que cada gobierno local tome iniciativas, conforme a su particu-
lar visin de la forma de hacer poltica y el papel para jugar por los ciudadanos.
En el caso concreto de la organizacin territorial en distritos, se han escuchado de-
claraciones de alcaldes de ciudades de ms de 250.000 habitantes en el sentido de que
no lo consideran necesario y que lo nico que acarreara sera ms gastos y burocracia.
Si esto lo opinan alcaldes de ciudades de cierto tamao, cul puede ser la opinin de
los alcaldes de ciudades de 75.000 habitantes que deseen entrar a formar parte del club
de los municipios de gran poblacin?
Lo mismo se puede decir del consejo de ciudad. La mayor parte de las ciudades que
en los ltimos aos han llevado a cabo la elaboracin de planes estratgicos de ciudad,
como es el caso de Gijn, han creado rganos de participacin ciudadana, en los que,
con distintos nombres (Consejo de Desarrollo Local, Consejo Econmico-Social, etc-
tera), participan los agentes econmicos y sociales, la Universidad, las asociaciones de
vecinos, etctera. Creo que es positiva la existencia de estos rganos, como lugar de en-
cuentro y debate de las polticas locales, pero que no es preciso hacer obligatoria su crea-
cin, que puede resultar, incluso, contraproducente si responde solamente a un cum-
plimiento formal de la ley, y no a un trabajo permanente y serio orientado a lograr la
participacin de las organizaciones sociales.
Respecto a la obligatoriedad de crear la comisin de sugerencias y reclamaciones,
ello supone un problema para ciudades que, como Gijn, disponen ya de la figura del
defensor del ciudadano, figura que, por otra parte, goza de una imagen de independencia
y profesionalidad que difcilmente puede tener la comisin mencionada, donde estarn
representantes de todos los grupos polticos. Muchos temen que dicha comisin pueda
convertirse en un mini pleno, y que sea utilizada por la oposicin como altavoz de
sus crticas polticas.
Para terminar estos comentarios, y volviendo a los distritos, cabe destacar que en
el grupo de trabajo organizado por la FEMP sobre este tema, del que form parte, se com-
parta por todos los participantes que la creacin de los distritos y de sus correspon-
dientes rganos de gestin desconcentrada debera hacerse de forma muy prudente y po-
sibilista, que evitara a toda costa incurrir en gastos excesivos. Por supuesto, con la ex-
cepcin de Madrid y Barcelona, no parece razonable llevar a cabo una desconcentracin
de la gestin econmico-administrativa, ya que ello, adems de costoso, generara muy
probablemente disfunciones en relacin con las competencias de los servicios centrales.
Y respecto a establecer un porcentaje mnimo del presupuesto para ser gestionado
desde los distritos, se optaba de forma mayoritaria por acordar en el reglamento org-
nico que dicho porcentaje se establecera anualmente en el momento de la aprobacin
del presupuesto.
3. ORGANIZACIN FUNCIONAL Y TERRITORIAL DE LOS SERVICIOS
Quiero en este punto abordar la incidencia que la Ley 57/2003 puede tener en re-
lacin con el modelo organizativo de las Administraciones locales, especialmente en el
caso de los grandes municipios. Y lo har exponiendo el caso del Ayuntamiento de Gi-
jn, ya que estos talleres buscan en gran medida presentar distintas experiencias e in-
tercambiar puntos de vista prcticos que favorezcan el debate sobre el actual modelo de
gobierno y de gestin de las ciudades.
Con el ttulo Descentralizacin funcional, territorial y virtual de los servicios, el VI
Seminario sobre Gestin Pblica Local celebrado en el ao 2000 abord diferentes as-
pectos relativos a la forma de organizar la gestin de los servicios locales. Se haca eco
el seminario de la preocupacin que muchas entidades locales tenan por adaptar sus es-
tructuras organizativas, para hacerlas ms eficaces, tanto desde el punto de vista de los
ciudadanos, como de los propios equipos de gobierno. Por aquel entonces, algunos Ayun-
tamientos ya haban dado pasos importantes en esa direccin. Es el caso del Ayunta-
miento de Gijn, en el que un 40 % de su presupuesto consolidado era gestionado por
organismos autnomos, empresas municipales y sociedades de capital mixto, en un pro-
ceso de descentralizacin funcional de la gestin que todava contina. Al mismo
tiempo, y bajo la condicin de asesores, personal de gabinete o coordinadores, se do-
taban puestos de confianza con el objetivo de priorizar, dinamizar, coordinar la ges-
tin municipal realizada por las distintas reas municipales. En lo que respecta a la des-
centralizacin territorial, algunos Ayuntamientos se dotaban de juntas de distrito o
consejos territoriales, buscando potenciar la participacin ciudadana, al tiempo que do-
taban a sus barrios de importantes equipamientos culturales, deportivos y sociales, con
el objetivo de aproximar los servicios a los ciudadanos.
Me remito a las ponencias de dicho seminario para analizar, tanto desde el punto
de vista conceptual como de las experiencias prcticas, todo ese proceso de descentra-
lizacin funcional y territorial que buscaba hacer ms eficaces a las organizaciones mu-
nicipales. Me interesa ahora resaltar que ya entonces se expuso que las decisiones rela-
tivas a la organizacin funcional y territorial de los servicios deberan tener en cuenta:
La distribucin interna del poder poltico y el nivel en que se toman las decisiones.
La distincin entre la esfera poltica y la ejecutiva.
La separacin entre definicin de polticas y su aplicacin: la definicin de las
polticas se mantiene en el centro de la organizacin, mientras que la ejecu-
cin se transfiere a un determinado departamento o centro gestor.
Los sistemas de planificacin, coordinacin y control.
Los sistemas de gestin de los recursos: hasta dnde se quiere llevar a cabo la
desconcentracin en las reas o centros gestores y en los distritos?
Las formas de participacin ciudadana.
En mi opinin, los Ayuntamientos que, como el de Gijn, ya haban dado pasos
importantes para adaptar su organizacin hacia un modelo ms profesional, han seguido
realizando algunos cambios organizativos en estos ltimos aos, pero no han afrontado
con decisin las cuestiones antes suscitadas, en parte por las propias limitaciones del
marco legal, y tambin por una falta de definicin del modelo organizativo que se quiere.
Uno de los aspectos ms positivos de la Ley 57/2003 es que obliga a los gobiernos lo-
cales, especialmente de los municipios de gran poblacin, a plantearse dichas cuestio-
nes. Otra cosa distinta es que se est haciendo con la tranquilidad y el debate que ello
requiere.
A) Organizacin funcional (sectorial) de los servicios en el Ayuntamiento de Gijn
Desde un punto de vista terico, los diferentes grados de descentralizacin/des-
concentracin de los servicios pueden ser:
Desconcentracin en reas de actuacin.
Desconcentracin en centros gestores.
Descentralizacin en organismos autnomos y empresas pblicas.
Externalizacin de servicios.
Desde los primeros aos de la dcada de los ochenta, el Ayuntamiento de Gijn
apost por un modelo de gestin descentralizado basado en la creacin de distintos or-
ganismos autnomos y empresas destinados a gestionar los servicios sociales, de cultura
y deportes, y las actividades relacionadas con la actividad y la promocin econmica.
5
5
Ya en 1964 se constituy la Empresa Municipal de Aguas (EMA); en 1982, el Patronato Deportivo Mu-
nicipal (PDM) y la Fundacin Municipal de Servicios Sociales (FMSS); en 1983, la Fundacin Municipal de Cul-
tura (FMC); en 1987, la Empresa Municipal de Limpiezas (EMULSA) y la Empresa Municipal de Transportes (EM-
TUSA); en 1994, el Centro Municipal de Empresas (CMESA); en 1996, la Sociedad Mixta de Turismo (SMT), el
Teatro Jovellanos (TJSA) y la Empresa Municipal de Vivienda (EMVISA), y en el ao 2003, el Jardn Botnico (JBSA).
En 1999, como uno de los proyectos recogidos en el plan de sistemas,
6
se implant una
nueva contabilidad descentralizada, que condujo a la creacin de los centros gestores
municipales, que, si bien son inicialmente la simple consecuencia de la mencionada des-
concentracin de la funcin contable y presupuestaria, se van dando pasos para con-
vertirlos en autnticos centros de responsabilidad de las actividades que gestionan y de
los recursos que consumen. Simultneamente se cre una oficina de planificacin y pre-
supuestos, con el objetivo de fortalecer la capacidad de direccin del equipo de gobierno,
organizar la gestin presupuestaria descentralizada e impulsar los procesos de planifi-
cacin y evaluacin.
La creacin de los centros gestores municipales supuso, pues, una medida que ha
potenciado todava ms el carcter descentralizado del modelo de gestin del Ayunta-
miento de Gijn. Al frente de cada uno de estos centros se encuentra un jefe de servi-
cio o de seccin, y como apoyo administrativo se han ido dotando plazas de responsa-
bles de control de gestin con el objeto de que desarrollen las funciones de control
presupuestario y de la gestin de las actividades administradas por el centro.
7
Al mismo
tiempo, se fueron completando los puestos de coordinador de rea con el objeto de po-
tenciar la capacidad de coordinacin y de gestin de las grandes reas de actuacin (reas
de promocin econmica y empleo, seguridad y movilidad, urbanismo y obras pbli-
cas, medio ambiente y servicios generales). En la actualidad, se estn llevando a cabo
una serie de medidas orientadas a fortalecer el actual modelo de descentralizacin fun-
cional buscando una gestin ms integrada y un fortalecimiento de los mecanismos de
planificacin y evaluacin. En este sentido:
Se est potenciando la integracin de los centros gestores municipales en las
reas o sectores de actuacin, de forma que sea en las reas donde se des-
concentra la gestin, siendo los coordinadores o directores de rea los di-
rectivos o responsables tcnicos de las mismas, y haciendo depender al res-
ponsable de control de gestin directamente de ellos (vase la figura 4). Al
mismo tiempo, se busca que el director de rea coordine la gestin realizada
por todos los centros gestores dependientes de la misma por razn de la na-
turaleza homognea de las polticas y actividades gestionados, sean estos los
propios servicios municipales, organismos autnomos o empresas (vase la
figura 5).
8
6
Vase E. Cacicedo (1998): El proyecto de reforma de los sistemas de informacin del Ayuntamiento
de Gijn, IV Seminario de Gestin Pblica Local, Ayuntamiento de Gijn.
7
Inicialmente, ms que dotarse nuevas plazas, lo que se hizo fue incorporar nuevas funciones a deter-
minados puestos que ya ejercan otras funciones relacionadas con las actividades ordinarias del servicio del que
dependan.
8
En el caso del rea o sector de servicios personales, en la actualidad, no existe un director de rea, ya
que la mayor parte de las actividades de cultura, educacin, deportes y servicios sociales se realizan desde los
respectivos organismos autnomos. Las actividades correspondientes a este sector gestionadas desde la propia
Administracin municipal se coordinan desde el rea de servicios generales.
Se estn llevando a cabo planes de formacin dirigidos a directivos y respon-
sables de programas y del control de gestin, que buscan explicar y analizar los
cambios organizativos que se estn produciendo, y potenciar los conocimien-
tos necesarios para desarrollar sus respectivas responsabilidades en el marco de
un modelo de gobierno y de gestin integrado del Grupo Ayuntamiento.
Las disposiciones recogidas en la Ley 17/2003 favorecen el proceso de cambio or-
ganizativo comentado.
En primer lugar, porque la ley introduce la figura del directivo local, con la pre-
tensin, como se dice en la exposicin de motivos, de dotar a las organizaciones
locales de ejecutivos con fuerte capacidad de gestin. Aunque la regulacin de los
rganos superiores y directivos resulta un tanto confusa, lo importante es que los
Ayuntamientos podrn utilizar este marco legal para dotarse de los puestos di-
rectivos que consideren convenientes para impulsar su modelo organizativo.
En segundo lugar, la ley impulsa tambin la idea de organizarse por grandes reas
de actuacin, que integren la gestin realizada por cualquier departamento o en-
tidad cuya actividad est vinculada al rea. Sin duda, aqu se nota la influencia
del modelo organizativo de Barcelona. As, el artculo 85 bis establece que los
organismos autnomos y las entidades pblicas empresariales debern quedar
adscritas a una concejala, rea y rgano equivalente de la entidad local, la cual
realizar un control de eficacia de la actividad que dichas entidades lleven a cabo,
adems de otros controles especficos sobre los recursos humanos, el inventario
de bienes, los contratos que superen una cuanta determinada, etctera.
La regulacin de las funciones de presupuestacin, contabilidad, tesorera y re-
caudacin, y el hecho de que la Intervencin se dedique de forma exclusiva a
la funcin de control y fiscalizacin interna, es otro aspecto que favorece, sin
duda, el cambio organizativo planteado.
B) Organizacin territorial de los servicios en el Ayuntamiento de Gijn
La organizacin territorial en distritos debe estar orientada a potenciar y garantizar:
La democracia, al aproximar la informacin y el poder a la ciudadana y faci-
litar as la participacin ciudadana.
La transparencia, porque el ciudadano identifica mejor las competencias y a los
responsables de su ejecucin.
La eficacia, porque las facultades se sitan en el nivel donde pueden ejercerse
con mejor conocimiento de causa.
Sin embargo, la organizacin de la Administracin municipal en distritos no est
exenta de dificultades derivadas de:
La necesidad de diferenciar entre competencias o actuaciones de inters de ciu-
dad o inters de distrito.
Las tensiones que se generan entre la descentralizacin/desconcentracin terri-
torial y la funcional.
La necesidad de establecer mecanismos de coordinacin eficaces que garanti-
cen la unidad de gobierno y de gestin.
Tambin en este caso, el Ayuntamiento de Gijn ha apostado desde el principio de
las primeras corporaciones democrticas por un modelo de gestin que busca aproxi-
mar los servicios, y fomentar el compromiso y la participacin de los ciudadanos.
Como otros muchos Ayuntamientos, se preocup de dotar a los barrios de importan-
tes equipamientos culturales, deportivos y sociales. Un paso ms se dio en el mandato
1995/1999, cuando se introdujo la figura del concejal delegado de barrio o distrito, y
se estableci una divisin administrativa en nueve distritos.
En el ao 2002, se aprob un nuevo reglamento de organizacin que daba un nuevo
y decidido impulso a un modelo de proximidad de los servicios y de fomento de la par-
ticipacin ciudadana. Dicho reglamento recoge la organizacin territorial por distritos,
la figura del concejal delegado de distrito, y crea los consejos territoriales de distrito como
rganos dependientes del Ayuntamiento, sin personalidad jurdica propia, creados
con el objeto de fomentar la consulta, la informacin y la participacin ciudadana (la
figura 6 recoge los distritos creados y el modelo de organizacin territorial.)
En definitiva, cuando se aprob la Ley 57/2003, el Ayuntamiento estaba justo en
el momento de poner en prctica la nueva organizacin territorial establecida en el re-
glamento del 2002. En la actualidad, se est adaptando de nuevo dicho reglamento, aun-
que los cambios no sern muy significativos, ya que no existe la intencin de descon-
centrar la gestin econmico-administrativa, por considerar que, al menos de momento,
se generara una mayor ineficiencia e ineficacia en la gestin de los servicios. S existe
la voluntad de potenciar los consejos territoriales, el papel de los concejales delegados
de distrito, los centros integrales de distrito como sedes de los consejos territoriales, la
aplicacin territorializada del presupuesto, y las competencias de la Concejala Delegada
de Participacin Ciudadana.
Sin duda, como en el caso de la descentralizacin funcional, la Ley 17/2003 vino
a impulsar y agilizar unas medidas que, en gran medida, ya estaban contempladas en
el modelo organizativo del Ayuntamiento.
PARA TERMINAR: VEAMOS LA BOTELLA MEDIO LLENA
Creo haber dejado claro que comparto la opinin de que, como la propia expo-
sicin de motivos reconoce, esta es una ley de medidas parciales y que el objetivo
ltimo debe ser la elaboracin de una nueva Ley de Bases de la Administracin Lo-
cal. Sin duda, se podra haber esperado a la promulgacin de dicha ley bsica, evi-
tando de esta manera la introduccin atropellada de un nuevo rgimen muy al final de
legislatura.
Tambin he destacado que la ley ha descendido excesivamente a regular algunas
cuestiones que deberan haber quedado para el ejercicio de la potestad de autoorgani-
zacin de las entidades locales, y que la propia capacidad legislativa de la Administra-
cin autonmica ha quedado muy mermada en este campo.
Pero, dicho lo anterior, quisiera terminar mi intervencin tratando de encontrar lo
positivo de la ley. Y en mi opinin, un aspecto positivo, que podra resultar decisivo, es
el propio hecho de su existencia, el hecho de iniciar con esta ley un proceso de cambio
que puede llegar a afectar a unos cien municipios, que concentran la mayor parte de la
poblacin urbana. Este proceso, que ahora se ha centrado fundamentalmente en las es-
tructuras orgnico-funcionales, podra continuar y esa parece que es la intencin del
actual presidente de la Federacin de Municipios y Provincias con el estudio y la pos-
terior regulacin de los aspectos competenciales y de financiacin de los gobiernos lo-
cales. Esta legislatura debera ser la que aborde, por fin, el debate del papel que deben
cumplir los gobiernos locales, en el marco de la organizacin territorial del Estado y de
la propia Unin Europea. La situacin financiera en que se encuentran los municipios
presiona en esa direccin, ya que difcilmente pueden seguir financiando el nivel de ser-
vicios que en la actualidad prestan, y, sin embargo, las necesidades y la presin ciuda-
dana siguen creciendo.
Cabe ahora esperar que el proceso de elaboracin de la nueva Ley de Bases de R-
gimen Local sea ms participativo, provoque un amplio y riguroso debate, y permita a
los propios gobiernos locales intervenir de forma ms activa y decidida.
En definitiva, veamos la botella medio llena
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
ANEXOS
La celebracin del X Seminario de Gestin Pblica Local quiso unirse a la con-
memoracin de los veinticinco aos de democracia municipal analizando lo que ha su-
puesto esta etapa desde la perspectiva de los profesionales, acadmicos y polticos.
Como no poda ser menos, el ejercicio de memoria sobre las importantes transforma-
ciones que en dicho periodo han experimentado nuestras ciudades y sus Administraciones
locales supuso que, al mismo tiempo, se reflexionara y debatiera acerca de los nuevos
retos a los que se enfrentan los gobiernos locales espaoles en la organizacin y gestin
de sus ciudades.
Las cuestiones planteadas en el seminario, recogidas en este libro, se han plasmado
en gran medida en el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local en Espaa, re-
cientemente publicado por el Ministerio de Administraciones Pblicas. La presentacin
que introduce dicha publicacin recoge de forma clara los interrogantes y cuestiones que
debern ser abordados si se quiere afrontar con rigor la problemtica actual de nues-
tras Administraciones locales. Por esa razn, aparece como anexo en este libro.
1
Se publica, asimismo, otro anexo con la Comunicacin de la Comisin sobre
Dilogo con las asociaciones de colectividades territoriales sobre la elaboracin de las
polticas de la Unin Europea. En un momento en el que asistimos a la ampliacin de
la Unin Europea con diez nuevos Estados, las instituciones comunitarias articulan me-
canismos de cooperacin y dilogo con las autoridades regionales y locales, siguiendo
el compromiso que la propia comisin haba adquirido en el Libro Blanco sobre la Go-
bernanza al sealar la necesidad de entablar un dilogo ms sistemtico con las aso-
ciaciones europeas y nacionales de las colectividades regionales y locales en una fase tem-
prana del proceso de elaboracin de las polticas. En este sentido, el seminario de gestin
pblica local ha querido hacerse eco del fenmeno de la ampliacin europea y de su im-
pacto sobre entes locales y regionales.
Presentacin
1
El documento completo puede obtenerse en: www.map.es.
Bruselas, 19.12.2003
COM (2003) 811 final
Comunicacin de la Comisin
Dilogo con las asociaciones de colectividades territoriales sobre la elaboracin de las polticas
de la Unin Europea
INTRODUCCIN
En respuesta a la solicitud de los actores territoriales efectuada con ocasin de la
consulta sobre el Libro blanco sobre la gobernanza europea,
1
la Comisin se compro-
meti a entablar un dilogo ms sistemtico con las asociaciones europeas y naciona-
les de las colectividades regionales y locales en una fase temprana del proceso de ela-
boracin de las polticas. El 11 de diciembre de 2002, cuando se aprobaron el Informe
sobre la gobernanza europea
2
y la Comunicacin Hacia una cultura reforzada de
consulta y dilogo,
3
la Comisin anunci la elaboracin de una comunicacin en la
que se establecan el marco, el objeto y las condiciones de este dilogo con las asocia-
ciones de colectividades locales y regionales.
Con el fin de preparar dicha comunicacin, la Comisin aprob en marzo de
2003 un documento de trabajo
4
en el que se define el mbito del dilogo. El documento
se someti a consulta pblica del 28 de marzo al 23 de mayo de 2003 mediante publi-
cacin en Internet.
5
Fueron muchas las asociaciones europeas y nacionales de colecti-
vidades territoriales que remitieron observaciones y respondieron a la Comisin. Por su
riqueza y calidad, estas contribuciones resultaron de gran utilidad a la hora de elabo-
rar la presente comunicacin.
A la luz de los resultados de la consulta pblica, esta comunicacin:
Comisin de las Comunidades Europeas
1
COM (2001) 428 final de 25 de julio de 2001.
2
COM (2002) 705 final de 11 de diciembre de 2002.
3
4
C/2003/927 de 27 de marzo de 2003.
5
Las respuestas recibidas por la Comisin en el marco de la consulta pblica se encuentran en la siguiente
direccin: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/consultation/territorial_es.htm.
Precisa el carcter adicional y complementario de este dilogo respecto a cual-
quier otra forma de consulta de autoridades regionales o locales.
Presenta con mayor claridad la funcin asignada al Comit de las Regiones en
el marco del dilogo propuesto.
Establece un marco de referencia para determinar las asociaciones que pueden
participar en el dilogo.
Este dilogo complementa los dems procesos de consulta recogidos en el Tratado
y en los textos reglamentarios y los contemplados en la Comunicacin de la Comisin
sobre una cultura reforzada de consulta y dilogo. De acuerdo con el principio de pro-
porcionalidad, la Comisin ha velado por que las medidas propuestas no supongan una
carga administrativa ni presupuestaria desproporcionada.
Los objetivos de este nuevo dilogo son los siguientes:
Asociar a los actores territoriales, a travs de las asociaciones europeas y na-
cionales de colectividades regionales y locales, ofrecindoles la posibilidad de
expresarse antes de que se inicien los procesos decisorios formales sobre las po-
lticas europeas que contribuyen a aplicar.
Facilitar una mejor comprensin de las orientaciones polticas de la Unin y de
la legislacin europea y lograr as una mayor transparencia y una percepcin
ms concreta por parte de los ciudadanos de la actuacin de la Unin.
El dilogo sistemtico propuesto se establecer a partir de la presentacin:
Del programa de trabajo anual de la Comisin.
De las principales iniciativas de las polticas que tienen repercusiones territoriales
importantes, ya sean directas o indirectas.
Para lograr esos objetivos es preciso:
Definir la finalidad del dilogo.
Identificar los participantes.
Determinar los temas.
Fijar las condiciones del dilogo.
1. FINALIDAD DEL DILOGO
La Comisin desea que el dilogo que mantiene en las primeras fases del proceso
decisorio y de manera ad hoc con las asociaciones de colectividades locales y regiona-
les sea ms sistemtico.
El dilogo completar y profundizar los procesos de consulta, respetando los prin-
cipios generales y las normas mnimas de consulta ya establecidos por la Comisin, y
Anexos
permitir aplicar los principios de buena gobernanza recogidos en el Libro blanco: aper-
tura, participacin, coherencia y eficacia.
1.1. Apertura
El principio de apertura procede de la voluntad de la Comisin de garantizar una
mejor informacin y lograr una mayor asuncin de las orientaciones polticas de la Unin
y de la legislacin comunitaria.
En efecto, para explicar mejor la actuacin comunitaria no basta con mejorar las
iniciativas de comunicacin e informacin, aunque huelgue decir que son necesarias.
Dado que se eligen democrticamente y que se encuentran prximas al terreno, las co-
lectividades territoriales resultan idneas para transmitir a los ciudadanos la informa-
cin necesaria para entender mejor las polticas y las decisiones europeas. Para ello, han
de poder participar activamente en la formulacin de las polticas europeas. Su inter-
vencin aumentar la visibilidad de la Unin ante los ciudadanos y reforzar su adhe-
sin a las medidas llevadas a cabo por la Unin.
1.2. Participacin
En su Libro blanco sobre la gobernanza europea, la Comisin subray que La cali-
dad [] de las polticas de la Unin implica una amplia participacin de los ciudadanos en
todas y cada una de las distintas fases del proceso, desde la concepcin hasta la aplicacin
de las polticas. De ese modo, se comprometi a seguir un enfoque en la elaboracin y la
aplicacin de las polticas de la Unin Europea que d cabida a la participacin de todos e
implique una consulta tan amplia como sea posible sobre las principales iniciativas polticas.
Al recordar las responsabilidades, cada vez mayores, que competen a las autoridades re-
gionales y locales en la aplicacin de las polticas comunitarias, la Comisin destaca en el Li-
bro blanco que [] A nivel comunitario, la Comisin debe velar por la integracin de las
realidades y experiencias regionales y locales en la concepcin de las propuestas polticas. Con
este propsito, debera organizar un dilogo sistemtico con las asociaciones europeas y na-
cionales de las Administraciones regionales y locales, sin menoscabo de las respectivas dis-
posiciones constitucionales y sistemas administrativos. La Comisin apoya los actuales es-
fuerzos por aumentar la cooperacin entre estas asociaciones y el Comit de las Regiones [].
Este es el principio de participacin que la Comisin pretende aplicar con el di-
logo propuesto en la presente comunicacin.
1.3. Coherencia
Las consultas realizadas para preparar el Libro blanco sobre la gobernanza euro-
pea y los distintos estudios e informes iniciados o elaborados por las instituciones eu-
ropeas han permitido a la Comisin constatar la necesidad de valorar mejor la incidencia
territorial de las polticas comunitarias en mbitos como los transportes, la energa o el
medio ambiente.
La Comisin ya ha definido un mtodo integrado de evaluacin del impacto que
integra en un solo instrumento todas las evaluaciones sectoriales relacionadas con las
consecuencias directas e indirectas de una propuesta, a diferencia de la situacin actual,
caracterizada por una serie de evaluaciones parciales y sectoriales.
6
Este instrumento
permitir asimismo a la Comisin entablar un dilogo y un debate con las distintas par-
tes interesadas.
As pues, el anlisis de impacto contribuir, por una parte, a informar a los distintos
actores comunitarios de las consecuencias de una actividad comunitaria y, por otra parte,
a orientar y preparar a los actores nacionales y territoriales a la adopcin de las medi-
das necesarias para una aplicacin ptima de la medida comunitaria.
Adems de ello, la Comisin ha adoptado unos principios generales y unas normas
mnimas en materia de consulta de los actores no institucionales afectados por las prin-
cipales iniciativas polticas que propone. Los servicios de la Comisin que elaboren una
nueva poltica que requiera un anlisis de impacto iniciarn este proceso de consulta
en el momento oportuno.
En la presente comunicacin se propone completar estas consultas concretas me-
diante audiencias peridicas con las asociaciones europeas y nacionales de colectivida-
des regionales y locales, e invitar al Comit de las Regiones a desempear un papel de
intermediario en este dilogo. Gracias a este planteamiento, la Comisin podr tomar
en consideracin de forma ms coherente las realidades y la experiencia regional y lo-
cal a la hora de elaborar propuestas polticas.
1.4. Eficacia
Algunas polticas comunitarias se aplican y/o repercuten a escala territorial. Por ese
motivo, las autoridades regionales y locales pueden valorar la coherencia y la eficacia
de las polticas comunitarias que tienen un gran impacto territorial.
Si la Unin pretende mejorar su actuacin, en particular, en trminos de coheren-
cia y percepcin por los ciudadanos de la orientacin de sus polticas, el principio de efi-
cacia le exige estar informada lo antes posible del impacto territorial de sus acciones,
antes de su aplicacin. De ese modo, podrn definirse mejor la naturaleza y la intensi-
dad de las medidas que deben adoptarse y apreciarse los resultados y repercusiones fu-
turos de las acciones que, en ltima instancia, afectarn al nivel territorial.
La creacin de instrumentos para un dilogo con las asociaciones que representen
a las colectividades territoriales permitir a la Comisin implicar mejor y en el momento
Anexos
6
COM (2002) 276 final de 5 de junio de 2002.
oportuno es decir, antes del inicio formal del proceso decisorio a las colectividades
que contribuyen a aplicar las polticas que se deciden a escala europea o que se ven afec-
tadas por ellas.
2. PARTICIPANTES EN EL DILOGO
El dilogo se llevar a cabo en forma de audiencias y los participantes se seleccio-
narn teniendo en cuenta los elementos siguientes:
Disposiciones actuales del Tratado y, en particular, el principio de subsidiariedad.
Arquitectura institucional de la Unin (derecho de iniciativa de la Comisin, po-
der legislativo asignado al Parlamento Europeo y al Consejo, nueva funcin con-
sultiva del Comit de las Regiones tras la conclusin del protocolo de coope-
racin con la Comisin).
Principio de respeto de la autonoma constitucional de los Estados miembros
y de la organizacin de las relaciones con sus entidades territoriales.
Por otra parte, tras la ampliacin, la Unin contar con aproximadamente 250 re-
giones y 100 000 colectividades locales.
7
En aras de la eficacia y tal como se menciona
en el Libro blanco sobre la gobernanza europea, los actores adecuados para un dilogo,
antes del inicio de los procesos decisorios formales, solo pueden ser las asociaciones, na-
cionales y europeas, de colectividades locales y regionales. Ser preciso velar por que el
conjunto de los intereses de las colectividades territoriales estn representados en el di-
logo, en particular, para reflejar la diversidad de las realidades del territorio europeo.
No cabe duda de que la experiencia adquirida durante muchos aos en la poltica
regional y las polticas de medio ambiente, transportes, investigacin o desarrollo ru-
ral podra ser til para determinar los grupos destinatarios
8
con los cuales podra en-
tablarse el dilogo. No obstante, debe evitarse compartimentar este nuevo dilogo, aun-
que la aportacin de las distintas organizaciones sectoriales y sus contribuciones
especficas pueden justificar, cuando un tema sea de inters comn, que se agrupen va-
rias asociaciones y presenten una posicin comn en las reuniones.
La Comisin considera que este nuevo dilogo debe ser una ocasin para estrechar
los lazos entre el Comit de las Regiones y las colectividades que representan. As pues,
de conformidad con las recomendaciones del Libro blanco sobre la gobernanza euro-
pea, la Comisin invita a todas las colectividades regionales y locales y a sus asociaciones
a intensificar sus contactos respectivos con dicho Comit.
7
Fuente: Comit de las Regiones.
8
La base de datos CONECCS, accesible en la direccin http://europa.eu.int//comm/civil_society/coneccs/in-
dex_fr.htm recoge informacin sobre las asociaciones europeas, aunque no incluye una lista exhaustiva.
El Comit de las Regiones ya desempea un papel esencial en la consulta de estos
actores, de conformidad con los Tratados. Esta funcin de intermediario entre las co-
lectividades locales y regionales y las instituciones europeas se ha visto consolidada por
la celebracin entre la Comisin y el Comit de las Regiones de un protocolo de coo-
peracin, que contempla la organizacin de consultas por el Comit a peticin de la
Comisin.
9
Las propuestas presentadas en el marco de esta comunicacin no prejuzgan
las modalidades que se aprobarn para dichas consultas.
En cuanto a las modalidades de seleccin de las asociaciones, la Comisin consi-
dera que el Comit de las Regiones es la institucin idnea para ayudarla a identificar
las asociaciones interesadas por las distintas polticas y proponer listas indicativas de aso-
ciaciones europeas y nacionales para cada reunin, adaptadas a los temas que vayan a
abordarse. No obstante, la Comisin se reserva el derecho a invitar asociaciones de su
eleccin a participar en las reuniones del dilogo, enmendando y/o completando las lis-
tas propuestas por el Comit de las Regiones.
De este modo, la Comisin se propone consolidar la funcin de interfaz del Comit
de las Regiones con las colectividades regionales y locales y estrechar as su cooperacin
con las asociaciones de colectividades territoriales.
El Comit de las Regiones deber colaborar con las distintas asociaciones para es-
tablecer los criterios de seleccin de las mismas. En cualquier caso, las organizaciones
habrn de ser representativas y capaces de emitir un dictamen colectivo y de transmitir
las propuestas y orientaciones de la Comisin a sus mandantes nacionales. Las asocia-
ciones seleccionadas debern estar representadas al ms alto nivel. Por otra parte, de-
bern adoptarse procedimientos de seleccin transparentes, claros y acordes a las nor-
mas mnimas de consulta vigentes en la Comisin.
Deberan participar en el dilogo las asociaciones:
Afectadas por la poltica de que se trate.
Cuyos miembros participen en la aplicacin de dicha poltica.
Que, debido a sus objetivos, tengan un inters directo en dicha poltica.
Asimismo, debern tenerse presentes los aspectos siguientes:
Cuando proceda, la necesidad de experiencia, competencia o conocimiento
tcnicos especficos.
La necesidad de mantener un justo equilibrio entre las asociaciones que repre-
sentan distintas categoras de colectividades territoriales.
Las contribuciones de participantes en consultas anteriores relativas a la misma
poltica, sin que ello signifique que no pueden participar asociaciones de reciente
creacin.
Anexos
9
Protocolo de cooperacin sobre las modalidades de cooperacin entre la Comisin Europea y el Co-
mit de las Regiones, celebrado en Bruselas el 20 de septiembre de 2001.
El nmero de asociaciones seleccionadas deber seguir siendo operativo y co-
herente con el objetivo de eficacia que persigue el dilogo.
3. MBITO Y CONTENIDO DEL DILOGO
El dilogo tendr lugar antes del inicio de los procesos decisorios formales y se distin-
guir de los contactos entablados por la Comisin con los representantes de la sociedad civil.
El dilogo se llevar a cabo sin perjuicio de las consultas especficas contempladas en
los Tratados (por ejemplo, la consulta de los rganos consultivos institucionalizados
10
o el
dilogo social conforme a los artculos 137 a 139 del Tratado CE) o en otros textos comu-
nitarios y que formen parte de los denominados procedimientos de comitologa.
11
Ade-
ms de ello, las modalidades de consulta establecidas en el presente documento completa-
rn, sin sustituirlas, las disposiciones adoptadas por la Comisin el 11 de diciembre de 2002
en su Comunicacin sobre los principios generales y las normas mnimas para la consulta.
12
Por ltimo, este nuevo proceso no sustituir los contactos especficos ni las consultas
ad hoc entre los servicios de la Comisin y las asociaciones. Como complemento de es-
tos contactos, el dilogo permitir enriquecer las propuestas de la Comisin, puesto que
ser regular, ms organizado y ms poltico.
As pues, se propone entablar un dilogo sistemtico basado en la presentacin:
(1) del programa de trabajo anual de la Comisin;
(2) de las principales iniciativas de las polticas que tienen incidencia territorial di-
recta o indirecta (cohesin econmica y social, poltica regional, poltica so-
cial, poltica de empleo, transportes, energa, medio ambiente, investigacin
y desarrollo tecnolgico, poltica agrcola comn, redes de infraestructuras
transeuropeas, sanidad, educacin y cultura, formacin profesional, justicia
y asuntos de interior, poltica de los consumidores, etc.).
4. MODALIDADES Y ORGANIZACIN DEL DILOGO LOCAL Y REGIONAL
La organizacin y la celebracin de las reuniones competen a la Comisin, que se
propone hacer de este dilogo un proceso de intercambios recprocos. El dilogo y el pro-
grama poltico europeo podran articularse de la siguiente manera:
10
Por lo que respecta, en particular, al Comit de las Regiones y el Comit Econmico y Social Euro-
peo, el dilogo propuesto en el presente documento se llevar a cabo sin perjuicio de sus nuevas funciones con-
sultivas (dictmenes prospectivos, dictmenes exploratorios, etc.) derivadas de los protocolos de cooperacin
celebrados con la Comisin en septiembre de 2001.
11
Con arreglo a la Decisin n. 1999/468/CE del Consejo.
12
(1) organizacin de un encuentro anual para entablar un dilogo poltico al ms
alto nivel entre el Presidente y/o los vicepresidentes de la Comisin y los re-
presentantes de las asociaciones. Como complemento de la presentacin por
la Comisin del programa de trabajo anual al Comit de Regiones, este otro
encuentro permitir llevar a cabo un dilogo privilegiado con los representantes
de las asociaciones de colectividades sobre las orientaciones previstas para la
actuacin de la Unin Europea;
(2) encuentros con los miembros de la Comisin responsables de las polticas que
tienen un impacto territorial. En estos encuentros con los miembros de la Co-
misin, que podran tener una frecuencia anual si el programa de trabajo lo
justifica, se abordarn las principales iniciativas propuestas para la poltica de
que se trate.
Por tanto, el orden del da de las reuniones vendr determinado por el programa
de trabajo general de la Comisin y por el calendario de las iniciativas con gran impacto
territorial. La Comisin aprobar la lista de las asociaciones que vayan a participar en
cada reunin, sobre la base de las propuestas del Comit de las Regiones y en funcin
de la especificidad de las iniciativas.
En aras de la transparencia y con el fin de que las asociaciones puedan participar,
la Comisin velar por que las fechas de los debates se fijen con seis semanas de antela-
cin. La Comisin remitir a las asociaciones la documentacin necesaria.
5. CONCLUSIN
Al proponer el establecimiento de un dilogo poltico ms sistemtico con las aso-
ciaciones territoriales, la Comisin pretende brindar a las partes interesadas la posibi-
lidad de expresarse, sin poner en tela de juicio el proceso decisorio. De ese modo, po-
dr tener conocimiento de sus puntos de vista antes de que se inicien los procesos
decisorios formales relativos a las polticas europeas que dichas asociaciones contribu-
yen a aplicar o que, en ltima instancia, vayan a tener repercusiones territoriales. Por
otra parte, el mtodo de trabajo propuesto contribuir a estrechar los lazos entre el Co-
mit de las Regiones y las distintas asociaciones de colectividades regionales y locales.
Anexos
Hace veinticinco aos las necesidades de los municipios espaoles eran evidentes.
Bastaba pasear por cualquier pueblo para comprobar el estado de postracin de equi-
pamientos y servicios locales. Hasta entonces, la administracin local haba sido un apn-
dice de la administracin estatal, una mera terminal perifrica cuya expresin ms pal-
maria era el nombramiento, segn la poblacin del municipio, del alcalde por el
gobernador civil o por el ministro de la gobernacin.
En 1979 la agenda local estaba clara. Desde finales de 1975, los municipios se ha-
ban instalado en una situacin de incertidumbre ante la perspectiva de cambio que
agrav an ms su marginacin institucional: nadie quera cerrar el ltimo ayuntamiento
franquista. As, a cuarenta aos de subordinacin poltica, se sumaba casi un quinque-
nio de retraso.
Cuando fueron elegidos los primeros alcaldes y concejales se entregaron con entu-
siasmo a recuperar el tiempo perdido. En pocos aos, pueblos y ciudades cambiaron de
imagen: casas de la cultura, instalaciones deportivas, alumbrado, pavimentacin, sanea-
mientos, agua potable proporcionaron a los vecinos bienestar y oportunidades vitales.
Hemos conmemorado un cuarto de siglo con ayuntamientos democrticos rin-
diendo un merecido homenaje a quienes decidieron dar un paso ms, a las mujeres y
hombres que saltaron del altruismo cvico al compromiso poltico y presentaron su can-
didatura para dirigir sus municipios. Fueron ellas y ellos los protagonistas de un esfuerzo
poltico que inaugur una tradicin democrtica municipal que nos permite hoy mirar
el pasado con ojos de futuro. Como el clsico, podemos decir que el municipalismo es-
paol est cargado de pasado y grvido de porvenir.
Cualquier demcrata tiene una deuda de gratitud con aquella generacin: entre-
garon un testigo que luego se ha ido acrisolando hasta ofrecer en nuestros das un va-
lioso legado que nosotros tenemos el deber y la obligacin de conservar y acrecentar.
Las necesidades de nuestros municipios ya no son evidentes. Sin bajar la guardia,
sin caer en la complacencia, podemos afirmar que las necesidades ms elementales es-
tn razonablemente cubiertas. El reto hoy es otro, mucho menos visible pero no menos
apremiante. Por acudir a un ejemplo, los polideportivos y las casas de la cultura deben
favorecer la convivencia de gentes venidas de todo el mundo a nuestros pueblos y ciu-
dades, deben ser el lugar de aprendizaje y tolerancia para vivir con la diversidad de creen-
cias y opiniones que aseguran la armona entre unidad y pluralidad.
De forma inadvertida pero perseverante, los ayuntamientos han contribuido deci-
sivamente a promover el dilogo entre culturas, y sin embargo la competencia sobre in-
Presentacin del Libro Blanco para la reforma
del gobierno local en Espaa
migracin no figura en el elenco de materias sealadas en la Ley de Bases de Rgimen
Local. Ya no se trata nicamente de construir equipamientos deportivos o de prestar ser-
vicios, el desafo ahora es que el deporte sea un medio para educar a una ciudadana en
valores cvicos o que los servicios pblicos sean el reclamo de una residencia de calidad
o el seuelo que atraiga inversiones no especulativas al territorio.
Los ayuntamientos han dejado de ser organizaciones de rendimiento que actan en
un entorno simple y previsible, y han pasado a ser organizaciones estratgicas que han
de dar respuesta a los efectos ms inquietantes de la globalizacin, neutralizando sus
amenazas y aprovechando las oportunidades que abre.
Queda lejos la lectura de la autonoma local como autonoma administrativa vin-
culada a la gestin de unos intereses privativos del municipio. La autonoma local es au-
tonoma poltica, con capacidad para ordenar y gestionar bajo la propia responsabili-
dad una parte sustancial de los asuntos pblicos mediante el impulso de polticas
propias. As lo seala la Carta Europea de Autonoma Local en una rotunda declara-
cin que enlaza con el discurso sobre la gobernanza.
Por su flexibilidad, por su adaptacin a las peculiaridades del territorio, el muni-
cipio se halla en la mejor disposicin para dar respuestas locales a problemas globales.
Los ayuntamientos han experimentado en carne propia la rivalidad suicida de ofrecer
suelo gratuito, exencin de impuestos y mano de obra barata, han comprobado dra-
mticamente que esta subasta negativa solo atrae capital especulativo que no tarda en
emigrar a otros territorios donde las condiciones son ms favorables.
Los gobiernos locales tienen plena conciencia de que no basta la tradicional ventaja
comparativa del comercio internacional, lo que ubica a un territorio en el mapa de la glo-
balizacin no es la posesin de un recurso escaso ni una situacin geoestratgica de pri-
vilegio, lo que verdaderamente evita la globalizacin por la puerta trasera es la ventaja
cooperativa, el liderazgo poltico del gobierno local para que actores pblicos y privados
cobren sentido de sus interdependencias y formen una red capaz de hacer competitivo el
territorio. Es la calidad de las interacciones entre actores el mayor activo institucional del
que una ciudad puede disponer. Por tanto, el civismo de la poblacin, la seguridad jur-
dica, la calidad de los servicios y el capital social se vuelven variables claves.
Ahora bien ninguna de estas condiciones surge espontneamente, deben ser pro-
movidas por el gobierno en un ejercicio de impulso poltico que exige justamente que
organizaciones formalmente autnomas se conviertan en funcionalmente interde-
pendientes.
Esta es una realidad que comienza a ser habitual en muchos municipios espaoles
que han desarrollado experiencias de planificacin estratgica, constando que muchas
de las competencias que necesitaban activar se hallaban en otros niveles de gobierno con
menor informacin y ms recursos econmicos. Esta frustracin les ha llevado a rei-
vindicar ms competencias y ms financiacin. Es esta situacin insatisfactoria la que
motiva la redaccin de este Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local en Espaa.
Anexos
El Libro Blanco quiere hacer un anlisis detenido de la situacin del gobierno lo-
cal alrededor de tres grandes ejes. En primer lugar las competencias, en segundo los ni-
veles intermedios de gobierno y, por ltimo, la organizacin y funcionamiento.
Entre estos tres apartados hay una relacin que pudiera enunciarse en los trmi-
nos siguientes: la variable clave son las competencias. La fijacin de las competencias
municipales permitir evaluar su coste, precisar las funciones de los niveles intermedios
y articular la organizacin y funcionamiento de los municipios para que puedan de-
sempear con garantas las competencias que reciban.
A modo de prlogo se adelantan algunas ideas sobre estos tres temas claves con la
intencin de preparar la lectura ms pormenorizada que se hace en el Libro, as como
sobre los otros contenidos esenciales del Libro Blanco.
I
La Carta Europea de Autonoma Local seala en su artculo 3.1:
Por autonoma local se entiende al derecho y la capacidad efectiva de las entidades lo-
cales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de
la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
Y en el artculo 4.4
Las competencias encomendadas a las entidades locales deben ser normalmente plenas
y completas. No pueden ser puestas en tela de juicio ni limitadas por otra autoridad central
o regional, ms que dentro del mbito de la Ley.
Ambos artculos configuran una visin de la autonoma local alejada de la manera
tradicional que la caracteriza como un ncleo indisponible frente al legislador sectorial.
La define en positivo no tanto para limitar cuanto para delimitar. La Carta Europea pres-
cribe que no se trata de preservar una institucin protegindola, sino de dar contenido
a un poder poltico legitimado democrticamente. Por tanto, el municipio no tiene de-
rechos frente al Estado o las comunidades autnomas, sino competencias compartidas
con el Estado y las comunidades autnomas.
Es decir, el municipio es el tercer pilar sobre el que se asienta la articulacin terri-
torial del Estado. Como hemos examinado, esta posicin constitucional solo es viable
si los municipios, adems de derecho a intervenir en todos los asuntos que afecten a la
comunidad local, cuentan con un mbito competencial propio. La lista de competen-
cias es imprescindible para actuar ante eventuales conflictos de competencia entre los
municipios y la comunidad autnoma o entre los municipios y el Estado.
Hasta ahora el municipalismo ha sido un convidado de piedra y el pagano de los
conflictos de competencia entre el Estado y las comunidades autnomas. Esta tercera
pasiva ha propiciado una situacin anmala: la naturaleza bifronte del rgimen local ha
dado la imagen de que el Estado defenda la autonoma local frente a las comunidades
autnomas cuando la realidad era bastante ms compleja porque la autonoma local ha
sido menoscabada tanto por el Estado como por las comunidades autnomas.
Al renunciar la Ley de Bases a fijar competencias propias y no disponer el gobierno
local de un mecanismo de defensa de la autonoma local, los municipios han carecido
de referencias normativas mnimamente perfiladas para impugnar el vaciamiento de unas
competencias a las que solo tienen derecho nominal y cuyo alcance, en ltima instan-
cia, su alcance depende de la voluntad ms o menos favorable del Estado o de las co-
munidades autnomas, una graduacin difcilmente controlable por los tribunales ya que
se trata de una decisin poltica imposible de fiscalizar con parmetros jurdicos.
Expresado en otros trminos: no es lo mismo impugnar una norma por los exce-
sos que comete o por los derechos de los que priva que por sus lagunas o derechos que
deja de atribuir. La ausencia de competencias propias deja a los municipios a merced de
la legislacin sectorial estatal con la sola salvaguarda de la obligacin por parte del Es-
tado y de las comunidades autnomas de reservarles un espacio indeterminado. A na-
die se le oculta la vulnerabilidad de esta previsin en un Estado habituado al centralismo
y en unas comunidades autnomas en plena fase de afirmacin institucional.
Tanto la Ley de Bases como los Estatutos son leyes interpuestas que no pueden os-
curecer que la autonoma local es autonoma poltica en el marco de la Constitucin y no
mera autonoma administrativa en el marco de la ley. La garanta del sistema de gobierno
local se encuentra en la Constitucin y no en el legislador, sea estatal o autonmico.
La expresin ms clara de la posicin constitucional del gobierno local es que la
clusula general de competencia municipal tendra anclaje directo en la Constitucin y
la ordenanza municipal no sera un reglamento cualquiera, sino una norma sustantiva
que articula jurdicamente una decisin poltica de tal forma que si el Estado o la co-
munidad autnoma pormenorizaran reglamentariamente la regulacin de una materia
de la competencia local, tendra carcter supletorio frente a la aplicacin prevalente de
la ordenanza.
De la misma forma que un concepto extensivo de legislacin bsica vaca de con-
tenido la competencia de una comunidad autnoma, tambin una legislacin exhaus-
tiva autonmica suprime la autonoma local all donde el municipio tenga reconocidas
competencias.
Una vez delimitado el contenido competencial de la autonoma local, ser factible
establecer unas relaciones interadministrativas donde el derecho a intervenir no sea una
declaracin desmentida por el simple expediente de conceder a los municipios la posi-
bilidad de ser escuchados en comisiones constituidas para la participacin en la regu-
lacin de una materia.
Anexos
Esta ha sido una prctica habitual. La falta de competencias propias se ha com-
pensado, pretendidamente, con frmulas de participacin en rganos y procedimientos
estatales y autonmicos sin ms alcance que el proponer o informar. Lo ms grave de esta
supuesta compensacin es que, en realidad, ha provocado an ms el desdibujamiento
del concepto de competencia propia porque el derecho a participar ha liberado a Estado
y comunidades autnomas de atribuir competencias.
A poco que se reflexione, este juego de entender garantizada la autonoma local
con el derecho a participar ante la imposibilidad de fijar competencias provoca un
crculo vicioso: sin una identidad definida previa no se puede intervenir, para que la
cooperacin o la coordinacin de competencias no signifique una prdida de auto-
noma es necesario que quienes cooperen o se sujeten a coordinacin acudan al pro-
ceso con una actitud abierta pero tambin con una posicin que refleje un mbito de
poder propio.
De lo contrario, la coordinacin acaba siendo una imposicin velada ms parecida
a la imposicin que a la paridad institucional que exige la relacin entre niveles de go-
bierno autnomos. El Tribunal Constitucional ha fijado que la coordinacin presupone
la inalterabilidad de la competencia, obviamente para que algo resulte no alterado
debe, con carcter previo, disponer de un contorno preciso.
Este dato falta en el mbito local. La efectividad de las competencias municipales
depende justamente de la voluntad del Estado y de las comunidades autnomas. Quie-
nes deben garantizar la autonoma local pueden, tambin, socavarla.
Esta peticin de principio otorga al Estado y a las comunidades un control que, si
bien no se ejercita frente a actuaciones administrativas concretas por prohibir la LRBL
los controles de oportunidad, tiene lugar en la fase de delimitacin competencial pre-
vista en la correspondiente legislacin sectorial.
Nos encontramos ante un autntico control ex ante probablemente como reaccin
preventiva ante la atribucin de competencias que privara de los controles de la dele-
gacin. Cuando esto ocurre, la coordinacin pierde su sentido de visin de conjunto y
pasa a ser un ttulo material de tal forma que la intervencin o participacin en rga-
nos mixtos se vuelve un simple derecho de audiencia.
Algn paso se dio en 1999 cuando el artculo 58.2 de la LRBRL intent garantizar
la participacin del municipio afectado en los procedimientos de determinacin de
usos y en la adopcin de resoluciones por parte de otras administraciones pblicas en
materia de concesiones o autorizaciones relativas al dominio pblico de su competen-
cia. La garanta consiste en el carcter preceptivo del informe municipal.
Sin embargo, como un acto reflejo, condiciona la garanta a que la legislacin sec-
torial la contemple, enunciando as a conceder a la legislacin bsica un necesario con-
tenido sustantivo que asegure mayor relevancia a la participacin municipal, al tiempo
que pierde la oportunidad de cumplir un papel clave en la regulacin del rgimen local
diferenciando con claridad su naturaleza frente a las leyes sectoriales.
Retomando la idea inicial, no puede fiarse al criterio de oportunidad del legislador
el mbito reservado al gobierno local, no es una cuestin de lmites (en este caso de au-
tolimitacin), sino de delimitacin coherente con los principios constitucionales que ri-
gen la distribucin territorial del poder poltico y administrativo.
Tal vez, por esta razn, no convenga aludir a la interpretacin debilitada o mo-
dulacin del principio de reserva de ley cuando de potestad normativa municipal se trate.
Sencillamente nos hallamos ante la necesidad de delimitar competencias entre dos ni-
veles de gobierno estatal y autonmico, por una parte, y local, por otro legitima-
dos democrticamente.
La concepcin extensiva de la reserva de ley degradara la autonoma local a mera
ejecucin discrecional de la ley ignorando su naturaleza poltica y el derecho del gobierno
local a disponer, bajo la propia responsabilidad, de una parte importante de los asun-
tos pblicos decidiendo entre varias opciones polticas.
La consecuencia ms importante de este planteamiento poltico sera que las or-
denanzas municipales no requieren una habilitacin positiva por parte de la ley siem-
pre que no haya reserva de ley y, por tanto, la falta de concrecin de una ley sectorial
en la regulacin de una materia no deber ser interpretada como inexistencia de com-
petencia local.
Hay, pues, un derecho a la espontaneidad del gobierno local para dar respuesta
a las demandas ciudadanas innovando el ordenamiento jurdico, una presuncin de
competencia universal derivada de la garanta constitucional de la autonoma local.
As lo ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo que en la Sentencia de
30 de abril de 1999 calific de competencias propias las enumeradas en los artculos
25 y 26. La propuesta de este Libro Blanco es fundir ambos artculos en una lista ac-
tualizada de competencias mnimas, en un marco legal adecuado recogiendo una
prctica ya acrisolada.
Al enumerar las competencias locales en una lista se pretende elevar la Ley de Ba-
ses de Rgimen Local para hacer efectiva la funcin constitucional del legislador local
y su integracin, junto a los Estatutos de Autonoma, en el bloque de la constituciona-
lidad local.
II
Si tenemos en cuenta la realidad del municipalismo espaol, integrado por una ma-
yora de municipios menores de cinco mil habitantes, parece lgico concluir que la re-
flexin en torno a las competencias solo tiene sentido cuando se refiere a medianas y
grandes ciudades. Para la mayora de municipios, las competencias propias solo son via-
bles si contamos con niveles intermedios consistentes capaces de contribuir a que las com-
petencias municipales se ejerzan con economas de escala.
Anexos
Fue inevitable que el Tribunal Constitucional elaborara la teora de la garanta ins-
titucional dirimiendo un conflicto de competencias entre una comunidad autnoma y
una provincia. Las comunidades autnomas buscaron su identidad institucional en
pugna con el Estado y el mundo local. Como poderes recin alumbrados, hacerse un hueco
entre los dos poderes y encontraron en la provincia un objetivo propicio.
Al estar recogida la autonoma provincial en la Constitucin, el Tribunal se vio obli-
gado a argumentar un concepto de autonoma local en abstracto que resultaba poco in-
dicativo al tomar como referencia las competencias de las diputaciones. Dijimos antes
que los municipios han sido unos espectadores impotentes en la definicin de la auto-
noma local ya que los conflictos de competencia se han ventilado entre el Estado y las
comunidades autnomas.
Esta ajeneidad se ha agravado porque se ha sustantivado en la jurisprudencia
constitucional una autonoma provincial desvinculada de su condicin de agrupacin
de municipios. Est claro que la configuracin de la autonoma provincial ha de expe-
rimentar profundas transformaciones en el Estado de las autonomas.
Provincias y municipios, ayuntamientos y diputaciones integran una misma co-
munidad poltica local, comparten un mismo inters poltico, entre diputacin y ayun-
tamientos no media una relacin jerrquica, sino una relacin de paridad institucional.
Esto no significa que inters provincial e inters municipal converjan espontneamente,
es necesario ajustar ambas realidades en un proceso de concertacin que intenta conci-
liar los conceptos de coordinacin y cooperacin.
Como ha sealado el Tribunal Constitucional, la coordinacin se ejerce desde una
cierta supremaca institucional, mientras que la cooperacin implica la voluntariedad
y la equiparacin de las instituciones que deciden colaborar en la consecucin de un ob-
jetivo que aisladamente no podran alcanzar.
La naturaleza de la provincia como agrupacin de municipios permite que la co-
ordinacin no derive de una posicin de supremaca, sino de la visin de conjunto que
proporciona el conocimiento de las diferentes polticas municipales. A diferencia de una
comunidad autnoma, una diputacin no responde a una carencia o una iniciativa mu-
nicipal con una mera transferencia de recursos que, una vez concedida, se desentiende
de su evolucin y destino final. La singularidad institucional de la diputacin pasa, pre-
cisamente, por la interaccin constante diputacin-ayuntamiento en todo el proceso de
ejecucin y evaluacin del proyecto.
En otras palabras: la diputacin no es una financiadora de municipios a travs de
subvenciones, sino una colaboradora que aporta a las competencias municipales sol-
vencia tcnica, intercambio de informacin y economas de escala.
La ubicacin correcta de las diputaciones en el Estado de las autonomas es la de
un gobierno instrumental con competencias funcionales y legitimacin indirecta. Si una
diputacin reparte con una mano el dinero que recibe en la otra sin aadir valor
pierde su sentido, haciendo buena la mxima de gobierno intermediario, gobierno in-
necesario. En cambio, si la diputacin aumenta las interdependencias municipales fa-
voreciendo la conciencia de un inters compartido, contribuir a fijar en el mbito lo-
cal un poder poltico que, de otra forma, inevitablemente, saltara a la comunidad
autnoma.
El deslizamiento de lo local a lo autonmico es permanente porque la escasa ca-
pacidad de buen nmero de municipios lleva fcilmente a invocar inters supramunici-
pal en la regulacin de una materia. Hay que defender, sin embargo, que lo que excede
de un municipio no es autonmico, sino que, en muchas ocasiones, es supramunicipal.
Quiz fuera conveniente reivindicar no tanto la supramunicipalidad como la intermu-
nicipalidad, la facultad de los municipios para asociarse en la prestacin de servicios o
para dar impulso a un proyecto conjunto.
El tipo ideal de diputacin sera aquel en el que fomenta la intermunicipalidad y
establece relaciones de complementariedad con mancomunidades y otras formas de aso-
ciacionismo municipal. Obviamente este modelo de diputacin exige cambios impor-
tantes en su funcionamiento.
En primer lugar hay que plantear si el partido judicial es la referencia adecuada para
designar diputados, en segundo lugar, habra que asegurar la participacin efectiva de
los municipios en las polticas impulsadas por la diputacin. Hasta ahora no haba ms
garantas que la genrica alusin de la Ley a la intervencin de los municipios en la ela-
boracin de los Planes Provinciales de Obras y Servicios, tal vez la obligacin de abrir
un Registro de Prioridades Municipales fuera una buena va. En tercer lugar, resulta im-
prescindible establecer cauces adecuados para la rendicin de cuentas exponiendo con
transparencia las polticas de la diputacin en cada municipio. Quizs un Registro de
Actuaciones pudiera cumplir esta finalidad.
Mencin especfica merece el personal de las diputaciones. Hasta ahora el rasgo dis-
tintivo de las diputaciones han sido los planes provinciales vinculados a los servicios m-
nimos que los municipios deban prestar obligatoriamente. La Encuesta de Infraestruc-
turas y Equipamientos Locales ha prestado un apoyo fundamental en la asignacin
objetiva de fondos. Ahora bien, las necesidades ms evidentes de los municipios estn
razonablemente cubiertas y ahora sus retos se mueven en polticas ms integrales, basta
reparar en las competencias reivindicadas por los municipios, para comprobar que las
diputaciones deben estar a la altura de esta nueva agenda local.
La elaboracin del Plan y la metodologa de la Encuesta constituyen un capital ins-
titucional de trabajo conjunto diputacin-municipios que debe servir para abordar
otros campos como los servicios personales o la promocin econmica. El personal de
la diputacin debe ser de probada profesionalidad porque, en buena medida, es el ma-
yor activo que la diputacin pone al servicio de los municipios. El dinero que puede apor-
tar la diputacin se multiplicar si va acompaado por el asesoramiento permanente de
los tcnicos y directivos que trabajan con los municipios en el diseo y ejecucin de un
proyecto.
Anexos
El tratamiento extenso que las diputaciones reciben en este Libro Blanco se justi-
fica porque la Constitucin contempla la autonoma de las provincias y deja a la auto-
noma municipal y a las comunidades autnomas la posibilidad de establecer otras aso-
ciaciones de municipios. Est claro que la relacin de las diputaciones con estas otras
formas de asociacionismo resultan claves para el buen gobierno local.
La provincia y su rgano de gobierno, la diputacin, no agotan la intermunicipa-
lidad, pero es la nica agrupacin de municipios que la Constitucin prev, de ah que
la Ley de Bases deba regular con cierto grado de detalle su condicin de agrupacin de
municipios. No obstante, tambin es preciso abrir el debate sobre la procedencia de for-
mas de asociacionismo municipal ms coherentes en trminos territoriales y socioeco-
nmicos, que fortalezcan especialmente a las reas rurales. Y asimismo es preciso de-
tenerse con la mayor atencin en la articulacin de los espacios metropolitanos, espacios
complejos donde se impone la cooperacin y la coordinacin de las distintas adminis-
traciones pblicas y de las diversas polticas sectoriales, como territorios donde se juega
el futuro del pas.
III
El tercer gran eje de este Libro Blanco es la organizacin y funcionamiento del go-
bierno local. Si tiene sentido el carcter principal de las bases del rgimen local es jus-
tamente en esta materia. Debe quedar a la potestad de autoorganizacin de cada ayunta-
miento determinar cules y cuntos son sus rganos complementarios. As lo dispone
el artculo 6.1 de la Carta Europea de la Autonoma Local:
Adecuacin de las estructuras y de los medios administrativos a los cometidos de las
entidades locales. Sin perjuicio de las disposiciones ms generales creadas por la Ley, las en-
tidades locales deben poder definir por s mismas las estructuras administrativas internas con
las que pretenden dotarse, con objeto de adaptarlas a sus necesidades especficas y a fin de
permitir una gestin eficaz.
La forma ms efectiva de alcanzar la diversidad que demanda el mundo local es de-
jar en libertad a cada municipio para que, en funcin de sus prioridades polticas, pueda
crear los rganos administrativos ms idneos y seleccionar al personal ms adecuado.
En cuanto a los rganos necesarios, el gobierno local debe responder a la dinmica
entre mayora y minora: quien gana las elecciones debe gobernar y quien las pierde con-
trolar al que ha ganado. No tiene sentido que la oposicin gobierne ni que el gobierno
tenga que someter al pleno asuntos sin transcendencia poltica.
La tendencia iniciada con la Ley de Bases que atribuye al alcalde las competencias
residuales y configura la comisin de gobierno como un rgano de apoyo, continuada
con la reforma de 1999 y culminada con la Ley 57/2003, constituye una lnea adecuada
que equipara el gobierno local al gobierno autonmico y al gobierno de la nacin. Si el
conflicto poltico discurre por los cauces gobierno-oposicin, por tanto entre mayora
y minora, el control poltico no es del pleno, sino en el pleno.
El contrapunto a la regulacin de la funcin de gobierno debe ser la garanta de
un estatuto de la oposicin. En democracia quien gana no lo debe ganar todo y quien
pierde no lo debe perder todo, la verdadera calidad de la democracia se mide por el lu-
gar en el que queda la minora despus de unas elecciones. La minora no est para go-
bernar y, por tanto, no se explica que haya que reproducir el pleno en todos los rga-
nos de gestin de un ayuntamiento como ocurra con la antigua comisin permanente
integrada por todos los grupos municipales. De ser as, estaramos ante un gobierno de
concentracin por obra de la ley.
Un estatuto de la oposicin debe garantizar plena disposicin de los datos y apoyo
tcnico para ejercer el control poltico y establecer las condiciones necesarias para el com-
pleto desarrollo de esa funcin. Pero tambin deben contener las exigencias necesarias
para asegurar el cumplimiento por los electos de sus deberes como legtimos y dignos
representantes de la comunidad. En definitiva, el estatuto de la oposicin es una parte
de la regulacin de la funcin representativa, de la participacin en el ejercicio de fun-
ciones pblicas a travs de representantes, lo que exige una definicin suficiente de los
mecanismos institucionales que garanticen el pleno ejercicio de un papel del que en buena
medida va a depender la calidad de la democracia local.
Tambin es importante ofrecer una solucin razonable a la forma de eleccin del
alcalde, que ha de partir de la consideracin de la evidencia de que los ciudadanos, en
Espaa, no cuestionan, en trminos generales, el presente sistema electoral local (o me-
jor dicho, los sistemas). A partir de esta idea, el Libro Blanco sugiere la introduccin
de reformas sencillas que no quiebran las lneas maestras del actual sistema electoral y
que, sin embargo, permiten a los ciudadanos una incidencia mucho mayor en la elec-
cin del cabeza del ejecutivo local.
IV
Por lo que se refiere a la participacin de los ciudadanos y al estatuto de los ve-
cinos, el Libro Blanco parte de la conviccin de que, en el contexto de un sistema de-
mocrtico, la participacin de los ciudadanos y de sus organizaciones en la vida p-
blica local constituye un fundamental activo que complementa la representacin
poltica, haciendo a esta ms dinmica y rica, en cuanto le aporta una retroalimenta-
cin constante de informacin, demandas y contacto con la realidad. Es justamente en
unos gobiernos de proximidad donde la participacin tiene ms sentido y es ms ma-
terializable.
Anexos
En este mbito, se considera que la legislacin bsica debe establecer grandes prin-
cipios orientadores y algunas tcnicas (referndum, iniciativas populares) y estndares m-
nimos que hagan posible la efectiva participacin de los ciudadanos, confiando ms all
de estos mnimos a cada municipio, en el ejercicio de su potestad de autoorganizacin,
la determinacin de los procedimientos y rganos a travs de los cuales ha de concretarse.
El Libro Blanco se hace eco tambin de la plena integracin de los millones de in-
migrantes que se han incorporado a la vida econmica de nuestro pas, buscando que
esa integracin sea tambin plena en la esfera social y en la poltica local, donde los ex-
tranjeros no pueden ser solamente meros receptores y pagadores de los servicios pbli-
cos locales.
V
En el mbito de las relaciones intergubernamentales el Libro Blanco apuesta por
el reforzamiento de un modelo basado en la cooperacin y en la coordinacin de los di-
versos niveles de poder territorial, partiendo del respeto a las competencias de las distintas
administraciones pblicas.
La consolidacin de la Conferencia Sectorial para Asuntos Locales, de la Confe-
rencia de Ciudades y de la Comisin de Directores Generales responsables en materia
de administracin local constituyen el marco institucional esencial de esta propuesta, que
comprende tambin la participacin de las entidades locales como miembros de pleno
derecho de aquellas conferencias sectoriales que afecten a competencias locales.
Tambin en la escena internacional el Libro Blanco se hace eco del creciente pro-
tagonismo de nuestras entidades locales, proponiendo las medidas adecuadas para
completar el marco jurdico en ese mbito y mejorar la coordinacin entre las distintas
administraciones pblicas, especialmente en el marco de la cooperacin para el de-
sarrollo.
VI
Por ltimo, el Libro Blanco manifiesta tambin su inters por los recursos huma-
nos y materiales de las entidades locales. Por lo que se refiere a los primeros, y sin per-
juicio del futuro Estatuto de la funcin pblica, se pone el acento en la necesidad de pro-
fundizar en la mejora de la formacin y en la movilidad, as como en la necesidad de
desarrollar y consolidar la funcin pblica directiva en el mbito local.
En lo referente a los bienes de las entidades locales, la necesidad de su adecuada
inventariacin como requisito para una defensa y gestin patrimonial ms completa y
avanzada constituye el eje de las preocupaciones del Libro Blanco.
Por ltimo, debe subrayarse que este Libro Blanco no pretende ser un vademcum
cerrado de soluciones para los problemas del gobierno local en Espaa. Por el contra-
rio, su objetivo esencial es el de abordar una serie de aspectos que se consideran fun-
damentales para servir de marco a una amplia discusin entre todos los actores impli-
cados en l, y que estn llamados a evaluar estas propuestas y a plantear sugerencias de
mejoras, alternativas o soporte, segn se aprecie en cada caso por parte de aquellos.
Anexos

Libro10 X SGPL (2004)

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