Crisis educacional: cuando los rboles no dejan ver el bosque

La centralidad de la tensin entre Estado subsidiario y derechos universales

Presentacin de Vctor Orellana Caldern, director de Nodo XXI, en el seminario La educacin contra las cuerdas focalizar ajustes o reformar el modelo? Mayo de 2012

1.

Introduccin: la dificultad de debatir lo esencial

Nadie desconoce a estas alturas que el debate nacional sobre educacin ha sido instalado por la presin de un amplio y transversal movimiento social, y que ha sobrepasado la agenda poltica, intelectual y acadmica. El movimiento ligado a la educacin, en una marcha de larga data -lo que no implica un proceso lineal, sino complejo1- ha ido tensionando paulatinamente los cdigos bajo los cuales se circunscriba la discusin. Como se sabe, los principales actores polticos e intelectuales aceptaban la obra gruesa de las reformas neoliberales aplicadas en los 80 tendientes a desmantelar la educacin pblica en aras de la iniciativa privada, limitndose a debatir sus ajustes pertinentes. Las demandas sobre gratuidad y reconstruccin de la educacin pblica que ha instalado el movimiento -con mayoritario y transversal respaldo social-, no son procesables al interior del modelo heredado del rgimen militar. Exigen su redefinicin y discusin, he ah el debate. Ello abre un cuestionamiento, entonces, no slo al problema educacional, sino al tipo de Estado fundado en el perodo dictatorial, al llamado Estado subsidiario. Y con ello, a la transicin en general, en la medida que tal modelo no slo no termin con el fin de la dictadura, sino que se consolid, decant y proyect bajo las administraciones concertacionistas2. Las principales fuerzas polticas y centros de pensamiento an no han recogido el guante del movimiento social. Permanecen operando bajo las mismas coordenadas de la discusin anterior, propia de la transicin, intentando responder a los estudiantes con aplicaciones ms o menos osadas de los principios de focalizacin y subsidiariedad. Y no es que no existan crticas. La escena poltica chilena de los ltimos aos es por cierto menos quieta que la de los noventa. Pero por ms que se carguen los adjetivos, se critique o se realicen autocrticas, lo cierto es que no se ha puesto en el tapete, de forma central, el problema del modelo de Estado. Para esto no es necesaria una defensa cerrada o explcita de dicho modelo. No hace falta. Simplemente basta con omitir su discusin como eje del debate. Se naturaliza como exclusivo horizonte posible, y por tanto, se muestra la elaboracin de ajustes como el nico camino existente para una discusin propositiva, declarando en los hechos a quien se abstenga de tal delimitacin del debate como un actor irracional. El meollo de este asunto es la naturalizacin que existe del modelo de poltica social, del Estado subsidiario. Cualquier discusin sobre soluciones a la crisis educacional no puede eludir aquello, de lo contrario, en trminos implcitos, se opta por mantener el estado general de cosas que nos puso donde estamos. Esta es la principal cortina de humo en el debate. Independiente de la forma concreta en que se haga, un Estado subsidiario define como sujeto de derechos slo a una porcin de la poblacin, produciendo dos tipos de ciudadana, una con derechos, otra sin derechos. Independiente de los montos del subsidio, de sus modalidades, de si deriva en deuda o no, de si deriva en lucro o no, de si el oferente del servicio es el Estado o no, lo que hace la poltica focalizada es decir que un tipo de chilenos es sujeto de derechos, y el otro no lo es. La principal consecuencia de esto es que para amplias franjas de la poblacin, de hecho mayoritarias, no existen esferas de certeza en su vida cotidiana que permitan estabilizar los vaivenes provocados por el mercado. Lo que justamente hacen los sistemas universalistas es proveer certezas a la accin de los sujetos, certezas que se derivan del solo hecho de
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Desde las movilizaciones universitarias de fines de los noventa; la aparicin del nuevo movimiento secundario de tipo asambleario a inicios de la dcada del 2000; las movilizaciones universitarias contra el CAE de 2005; la revolucin pingina de 2006, y los conocidos eventos de 2011. 2 Vale aclarar que, evidentemente, una nocin subsidiaria de Estado est en las antpodas de lo que podra caracterizarse como un horizonte socialdemcrata, vinculado a derechos sociales universales.

pertenecer a la comunidad, y no de determinada renta, ingresos o condicin socioeconmica. Son tales certezas, tales servicios sociales, los que permiten configurar espacios igualitarios, que -al menos- disminuyan o amainen las asimetras que genera el mercado. De este modo, la ausencia de servicios sociales pblicos que garanticen derechos universales viabiliza una extrema mercantilizacin de las condiciones de vida de los individuos. No slo en su trabajo, sino en su salud, en la vivienda, en la educacin. Toda la existencia de un sujeto depende de su insercin en el mercado. Es el malestar que produce tal situacin, profundo, y sobre todo, extendido socialmente hasta llegar a ser arquetpico de la condicin de clase media, lo que est a la base del reclamo del movimiento social ligado a la educacin. De ah que las soluciones a la crisis educacional no puedan eludir el problema del modelo de poltica social, uno que considera por definicin a las franjas medias como carentes de derechos garantizados por el Estado3. Al avalar un modelo focalizado, se dice en el fondo que la comunidad no posee derechos en cuanto tal. Y es contra esta afirmacin que el presente texto intenta polemizar: los derechos son de todos, porque todos somos una sociedad. Vivir juntos implica elementos de comunalidad como estos, de lo contrario, auto considerarnos una sociedad comn carece de sentido. Es difcil limpiar este punto como eje del debate, tomando en cuenta las distorsiones que produce la comentada naturalizacin de la situacin actual. A menudo, en la discusin poltica e intelectual se trata de oponer provisin estatal v/s provisin privada de los servicios. El quid del asunto no es ese. No se trata de defender lo estatal per se, como si cualquier entidad

Puede pensarse que si la poblacin focalizada es mayoritaria (es decir, si se corre la lnea de corte), un sistema subsidiario puede hacerse cargo de los problemas de los sectores medios. El punto ac tiene que ver con la mirada desde la demanda: un sistema sigue siendo subsidiario incluso si considera que el 99,9% de la poblacin es sujeto de derechos. En la medida que tal derecho reside en los focalizados, y no en la comunidad, sta se desliga de una provisin del servicio en general, limitndose a subsidiar la demanda para que resuelva, mediante tal ayuda, su incapacidad en el mercado. La nocin universalista de derechos busca, como se argumentar adelante, des-mercantilizar las relaciones sociales, no viabilizar un mercado imperfecto a travs de subsidios. Un mercado subsidiado sigue siendo un mercado, y por tanto, producir las segmentaciones sociales consustanciales a ste, independiente de la extensin de la focalizacin. El reclamo del movimiento social no es centralmente la viabilizacin de un mercado ms subsidiado, sino el cambio del modelo de poltica social en general, des-mercantilizando la educacin.

estatal, en el modelo de poltica social que fuere, sea preferible4. Hoy lo que sucede es que en la medida que la accin de lo pblico se entiende como focalizacin, resulta intrascendente si el servicio lo provee o no una entidad estatal. Y esto es correcto en la lgica del modelo. El debate as planteado no tiene salida, es fundamentalmente espurio. Bajo un modelo de poltica focalizada, el mismo Estado asume una particularidad cuando oferta un servicio, siendo una especie de piso mnimo, de estndar base en una determinada rea, con la lgica segmentacin social aparejada. En la otra variante, el Estado asume la forma de un voucher, un monto de dinero ofrecido a la poblacin focalizada para ser cambiado en el mercado por el servicio en cuestin. La discusin que se intenta articular en el texto no tiene que ver con la deseabilidad de la provisin estatal directa por sobre el voucher, en el contexto general de una poltica focalizada. En tal situacin, insistimos, la discusin es espuria. Eventualmente, el voucher se utilizar en un mercado jerarquizado socioeconmicamente como todo mercado, o bien, la provisin del servicio estatal derivar en un piso mnimo, que independiente de su calidad, ser eso, con la consustancial segmentacin social producida. Un trato similar merece el problema del lucro. ste puede aparecer en la provisin por parte de un privado de un servicio subsidiado. De nuevo, se trata de una consecuencia un tanto perversa del modelo, y constituye sin duda un exceso en la aplicacin del criterio de focalizacin (cundo comienza a operar como estmulo para la ganancia de un tercero, o bien, como su condicin fundamental de posibilidad), pero no es centralmente el problema del modelo de poltica focalizada. Puede haber focalizacin sin lucro. De hecho, en su discusin inicial, el modelo subsidiario no est vinculado directamente al lucro. Dirn sus fundadores y arquitectos, con razn, que el lucro no es consustancial a un modelo focalizado5. El debate
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No tiene sentido intentar buscar, como lo hace buena parte de la discusin acadmica sobre educacin escolar, una superioridad en calidad por parte de la provisin estatal en el contexto actual, y a partir de sta, fundamentar tcnicamente la pertinencia de la educacin pblica por sobre la privada. Aunque tal discusin es legtima desde el punto de vista cientfico, como mera comprobacin emprica de diferencial de resultados, carece de fuerza en virtud de argumentar la deseabilidad de lo pblico. Ya han advertido los filsofos de la ciencia del autoengao que implica intentar argumentar tcnicamente una decisin que en ltimo trmino es poltica. La defensa de la educacin como derecho universal no puede ser sino poltica. Cualquier diferencia de rendimiento acadmico al interior del modelo focalizado, como se sabe, est en gran medida relacionada con el carcter social que asume la educacin pblica en un Estado subsidiario -bsicamente, orientada a los que tienen menos-, y por tanto, su afirmacin de deseabilidad se corresponde no con la educacin pblica entendida como esfera de derechos universales, sino con la decisin tcnicamente fundada -en la obtencin de resultados medidos por pruebas estandarizadas- de preferir provisin estatal y no voucher (sin cuestionar el modelo). La sofisticacin estadstica usada para aislar el efecto del nivel socioeconmico no acaba con esta determinacin: se busca producir estadsticamente una situacin ideal de equiparabilidad de provisin privada y pblica, cuando justamente un modelo focalizado presupone siempre que la provisin estatal ser para los sectores vulnerables. Y, aunque este abordaje es posible, vuelve al problema del inicio: sigue sin enfrentar, centralmente, el problema del modelo en s mismo, y se encierra, ms all de su grado de elaboracin metodolgico-tcnica, en la comparacin entre lo estatalfocalizado y lo privado-subvencionado. Argumentar la superioridad tcnica de la provisin estatal en trminos de pruebas estandarizadas respecto del voucher es un planteo legtimo, pero cualitativamente distinto a la defensa de un modelo de derechos sociales universales. 5 En los documentos originales de ODEPLAN de fines de los aos setenta, la nocin de subsidiariedad no est vinculada a la actividad lucrativa. En el diseo inicial de las reformas educacionales de los ochenta, el lucro se observaba con recelo, de ah que la legislacin militar misma lo haya proscrito en las universidades. Fueron las administraciones concertacionistas, y la propia evolucin del mercado, quienes profundizaron en este sentido mucho ms que los mismos reformadores de la dictadura. Ver De Castro, S. (1973). Aspectos econmico-sociales de la poltica educacional. In S. De Castro (Ed.), El Ladrillo: bases de la poltica econmica del gobierno militar chileno. Santiago: CEP., y ODEPLAN. (1977). Estrategia Nacional de Desarrollo Econmico y Social. Polticas de Largo Plazo Educacin. (p. 35).

que de hecho intenta instalar este texto es el de la negacin de derechos que supone la focalizacin en cualquiera de sus variantes. En el fondo, intenta relevar y discutir las bases polticas y sociales que permiten el lucro con fondos pblicos, pero que no se reducen o limitan a esta expresin lmite, y que subsistirn incluso eliminada sta. Defendemos lo pblico como esfera de derechos de la comunidad, a lo que corresponde naturalmente la construccin de determinadas instituciones, que la tradicin de la modernidad -no nosotros- ha identificado en general con el Estado. Pero no lo estatal per se, sino el de tipo universalista, es decir, ms que a la propiedad jurdica de los establecimientos educacionales, nos referimos al tipo especfico de la relacin de la sociedad consigo misma al hacerse valer sus propios derechos. Argumentaremos a favor de esto en el plano de la educacin, pero vale tambin para otros (salud, previsin, etc.). Es una crtica a una de las obras ms sustantivas del rgimen militar, que se proyect a la etapa democrtica. De ah que esta intervencin sea tambin propositiva, pero en un nivel al cual la actual discusin poltico-tcnica se niega. Habitualmente se llama ser propositivo a entrar en la discusin de las formas concretas en que se niegan y habilitan los derechos de uno u otro (cmo se focaliza, qu se focaliza, quin ofrece el servicio, etc.), y de hecho, se piensa en la educacin pblica como un ente ms al interior de este modelo, como una especie de subsistema. Ac est justamente la cortina de humo: se trata de ser propositivos a nivel de la poltica en general. De ser propositivo en los fines, no slo en los medios. En esa lnea, el texto no slo critica la poltica social focalizada, sino que afirma, propositivamente, un camino distinto: el concebir la educacin como un derecho social universal propio de toda la comunidad.

2.

Argumentos habituales usados en la defensa del modelo de poltica social focalizada

La mayor parte de las veces esto no se discute. El Estado subsidiario est en el sentido comn de los actores polticos ms relevantes. No obstante, en contadas ocasiones, el asunto se tematiza. Y entonces aparecen defensas a la focalizacin bastante transversales en trminos polticos, encontrando amplio respaldo en las principales coaliciones partidarias. De la idea de enfocarse en los verdaderos pobres de Miguel Kast, ministro de ODEPLAN durante el rgimen militar, se pasa a la discriminacin positiva en el uso de los recursos pblicos esgrimida por el ex Presidente Ricardo Lagos. En primer trmino, se suele decir que la poltica universalista es muy cara. Chile no tiene los recursos para pagarla, su nica posibilidad es focalizar. Este argumento acepta la deseabilidad de polticas universalistas, y pone como punto prctico el hecho de que el nuestro es un pas subdesarrollado. No obstante, si se toma en consideracin el crecimiento sostenido de la economa chilena y nuestra propia auto-percepcin como pas en vas de desarrollo, lo lgico y natural sera avanzar paulatinamente hacia principios universalistas. No obstante, sucede lo contrario: se profundiza el criterio focalizador (al grado que ya ni siquiera se explicita), debatiendo sus diferentes modalidades. Adems, es discutible el imperio de tal nocin tambin en Amrica Latina: Brasil sigue un camino distinto, por ejemplo. En segundo trmino, se plantea que todos los pases occidentales desarrollados, independiente de su ritmo de avance, se dirigen hacia modelos de poltica focalizada. Esto es empricamente discutible, pero al estar relacionado con fenmenos efectivamente existentes, como el desgaste de los modelos de desarrollo vinculados a los regmenes del bienestar, aparece como un condicionamiento plausible y, sobre todo, como una fuerza inexorable que nos obliga a abandonar los derechos universales. Lo cierto es que ms all de las crticas que levantaron los neoliberales hacia las polticas de bienestar, la educacin no ha dejado de ser un derecho universal en la mayora de los pases desarrollados, y Chile constituye, en efecto, un modelo 5

de privatizacin de derechos muy singular en el mundo, criticado por instituciones que a nivel global aparecen como adalides de las polticas des-regulacionistas (BM, FMI, etc.). Lo que a menudo se discute en los pases centrales es la forma especfica del modelo universalista, y desde sta, el espacio y condiciones que se deja a la iniciativa privada. Se debate sobre la aplicacin de polticas focalizadas sobre la base de un modelo universalista, o bien, respecto de la posibilidad del sector privado de participar en la educacin en el contexto de modelos centralmente pblicos. Y esto, a pesar que se quiera mostrar como antecedente de la situacin chilena, es exactamente lo opuesto que sucede en nuestro pas, donde existe un modelo de poltica focalizada y no un conjunto de aquellas por encima de uno universalista. Adems, en Chile la discusin no tiene que ver con la accin de los privados en el marco de sistemas esencialmente pblicos, sino al contrario: con la accin de focalizacin estatal en el contexto de un modelo subsidiario y de amplio espacio de operacin para el mercado educacional. Independiente que se est de acuerdo, lo que no es cierto es que haya una tendencia mundial inexorable; es justamente ahora cuando el mundo aparece ms incierto, cruzado por tensiones multipolares y una crtica cada vez ms extendida a la especulacin financiera y mercantil desregulada. Se sabe, en esta misma lnea, que Chile es uno de los pases donde la mercantilizacin de la vida ha llegado ms lejos. Defender esto con el argumento de que mercado hay en todas partes es demaggico. En Chile tenemos una forma especfica de mercado que es singular, y que transforma en bien de consumo reas que la modernidad haba situado como derechos universales de la comunidad. El problema, entonces, no es que se privatice la educacin en general, o que se privaticen colegios, nuestro problema es que vivimos hace tres dcadas en un modelo que privatiz los derechos. Y al negar derechos, se cercena la ciudadana, en un extremo que no puede ser homologado a la evolucin de los pases occidentales ms desarrollados, y que de hecho, nos separa cualitativamente de stos. En tercer trmino, finalmente, emerge el argumento poltico. Se dice que la poltica social focalizada es deseable ticamente, pues el Estado no puede ayudar a los que tienen ms. El corazn de esta argumentacin niega la comunalidad de la vida social, es el viejo motto de que la comunidad no puede ser sujeto de derechos, ya que sta no tiene existencia en cuanto tal, y por tanto, los sujetos de derecho slo pueden ser las personas. Se dice que si hay personas ms ricas y otras ms pobres, el Estado no puede ayudar a las primeras, sino slo a las segundas. El razonamiento es similar a la caridad, puesto que la ayuda no iguala, no pone en un mismo plano a ambas personas. Justamente el punto de la educacin pblica, en una sociedad de derechos universales, es que iguala, que permite que los miembros de la comunidad traben relaciones entre s, al menos en ese espacio, como iguales. Y entendemos esto como un aseguramiento real de la nocin de la ciudadana: es porque somos iguales como ciudadanos que nos procuramos a nosotros mismos, a travs de nuestra institucionalidad comn, algunos servicios que consideramos esenciales (educacin, salud, etc.). Con polticas focalizadas, se tiende a la segregacin y fractura social, y la magnitud del voucher o subsidio no altera el que se conciba la educacin pblica como piso mnimo del que es deseable despegarse, y que aparezcan como focalizados, justamente, aquellos sectores que por s mismos no pueden procurarse el bien en cuestin. Puede ser un buen o mal piso mnimo, pero ser siempre eso. Esto lo aceptan algunos defensores del modelo6, pero la mayora lo omite, escogiendo el pedregoso camino de defender al mismo tiempo focalizacin e igualdad social.

3.

Propuestas del gobierno: ms recursos al mismo modelo

Ver Jofr, G. (1988). El sistema de subvenciones en educacin: la experiencia chilena. Revista Estudios Pblicos, 193 - 237.

Las propuestas del gobierno actual han ido en la lnea de un Estado subsidiario. Esto puede parecer obvio, pero no lo es tanto respecto de los cambios recientemente anunciados al Crdito con Aval del Estado. La administracin Piera intenta un viraje respecto de la aplicacin va bancos de la focalizacin que haba primado bajo los gobiernos de la Concertacin7. Una mirada rpida a las distintas medidas o paquetes propuestos permite verificar su carcter esencialmente subsidiario. En primer trmino, la propuesta de reforma institucional a la educacin escolar del panel de expertos 2010-2011 (comisin coordinada por el actual ministro Beyer, antes de ser designado secretario de Estado) mantiene su arquitectura en torno al subsidio a la demanda y focalizacin de los recursos en los sectores ms vulnerables. Confunde en este plano el hecho que se abra la posibilidad de repensar la municipalizacin. En efecto, en el diseo inicial de la reforma escolar de la dictadura, la implantacin del Estado subsidiario no tena que ver directamente con la municipalizacin. sta fue -como los expertos convocados saben perfectamente- una decisin posterior ante la debilidad que tenan las secretaras regionales ministeriales. As, desmunicipalizar por completo (incluso en una variante que vaya mucho ms all de la que plantea el panel de expertos) no implica alterar la lgica subsidiaria. En segundo trmino, la propuesta GANE tambin se estructura en torno al subsidio a la demanda, y presupone la igualdad de trato entre instituciones pblicas y privadas, lo que constituye un antiguo anhelo de los reformadores de los ochenta. Se liquida la nocin de instituciones pblicas, y se pasa a concebir la poltica pblica como apoyo a la demanda estudiantil focalizada por crditos o becas, sin distingo de institucin y tomando en cuenta nicamente la calidad medida como acreditacin. Por cierto, ni se menciona la posibilidad de acabar con la arancelizacin de la educacin superior. En ltimo trmino, la comentada reforma a las ayudas estudiantiles (el llamado fin del CAE), implica por cierto el crecimiento del subsidio estatal, pero en una lgica focalizada, y adems, garantizando el lucro con recursos pblicos. El punto aqu es que el Estado focalizado no es, necesariamente, ms pequeo en trminos de montos que uno universalista. La diferencia no es cuantitativa, es cualitativa: es un tipo de modelo distinto. Es perfectamente posible aumentar subsidios y montos, de hecho es lo que ha pasado en los gobiernos civiles, sin mejorar sustantivamente resultados en calidad ni igualdad8. En sntesis, las propuestas del gobierno ni siquiera proponen explcitamente una defensa del modelo, simplemente operan en l, sustrayendo su continuidad o reforma del debate pblico. En ese sentido es que se naturaliza, se niega su discusin. Y no slo ante los actores sociales, sino tambin ante el conjunto de los actores polticos.

4. Principales reformas educacionales de los gobiernos democrticos: consolidacin de

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Debe tenerse en consideracin que en los documentos iniciales del rgimen militar (los informes de ODEPLAN, el conocido texto El Ladrillo, y otros) los crditos a la educacin superior siempre se pensaron como crditos estatales. Es bajo los gobiernos concertacionistas, en particular de los socialistas Lagos y Bachelet, que se abre sustantivamente el mercado de las ayudas estudiantiles a la banca privada. 8 El propio Piera es muy consciente de esto no slo hoy, sino en su tesis doctoral de 1980. Al defender un modelo focalizado frente al universalista seala claramente que aquello no implica necesariamente un descenso en el gasto social, sino slo su mejor focalizacin. Ver Piera, S. (1980). Orientaciones para una Reforma al Sector Educacional Chileno. Cuadernos de Economa, (50), 61-90.

la subsidiariedad del Estado Llama la atencin drasticidad en las formas en que la oposicin reclama al gobierno actual. Se le atribuye no considerar los reclamos estudiantiles, parapetndose en una defensa del mercado de la educacin cada vez ms aislada socialmente. Sin embargo, no se observa en la Concertacin una autocrtica como conglomerado sobre su propia gestin (ms all de despuntes particulares), considerando que durante dos dcadas no se impulsaron desde el ejecutivo reformas tendientes a alterar el modelo de poltica social focalizada. De hecho, las reformas planteadas en tal perodo, como veremos, ayudaron a profundizar aquella mercantilizacin de las relaciones sociales. Lejos de un autoexamen crtico, la Concertacin sigue culpando a la derecha de los efectos de su propia accin gubernativa. Declara apoyo al movimiento social cuando su conduccin del ejecutivo estuvo esencialmente en contra de las demandas de tal movimiento, de ah la experiencia de 2006. Resulta de inters, adems, que se hable de compromisos programticos y posibilidades de expandir los trminos de unidad poltica en la oposicin, eludiendo este problema. Si efectivamente se produce hoy una discusin de cambio poltico en la Concertacin, sera esperable que estuviese signada no por los colores o enroques de las listas de candidatos, sino por una cuestin bien sencilla: se seguir naturalizando y administrando el Estado subsidiario heredado de la dictadura? Si se observan los lineamientos sustantivos de las polticas llevadas adelante por los gobiernos de la Concertacin, se puede desprender su carcter focalizado. No se trata de que sean malas o buenas polticas, no es ese el problema. Es slo establecer su carcter subsidiario, y por tanto, reproductor del modelo de poltica social de la dictadura9. Es consenso entre el mundo acadmico e intelectual (incluso el prximo a la Concertacin) que la LGE no implic un cambio del modelo de Estado, pues no altera la concepcin focalizada de la educacin, y mantiene la igualdad de trato entre distintos oferentes (estatales y privados). El caso de la Ley SEP es evidente, pues profundiza el principio de focalizacin al aumentar los montos del subsidio a los estudiantes ms vulnerables. Niega la nocin de derechos universales, pues consiste en focalizar mejor la ayuda estatal, dejndola justamente as, como subsidio a la demanda ms pobre bajo igualdad de trato de las instituciones. En educacin superior, la Ley de Acreditacin fue presentada en su momento como una suerte de regresin de las polticas mercantilizantes, fortaleciendo la capacidad regulatoria del Estado. Independiente de las intenciones iniciales del proyecto, considera el rol del Estado como fundamentalmente normativo ante un conjunto de oferentes que operan como mercado (incluyendo en ste a las entidades estatales). An en ese paradigma -es sabido por sus propios impulsores- la acreditacin es dbil como control del sistema. Constituye asimismo un viejo anhelo de importantes personeros de la dictadura10. Restringe el rol del
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Las polticas comentadas adelante son aquellas que han estado relacionadas al problema de la igualdad en educacin y que se han referido explcitamente a la educacin pblica o al rol del Estado. Muchos cambios educativos impulsados por la Concertacin (la reforma escolar de los noventa, la JEC, etc.) simplemente hicieron abstraccin del problema de la educacin pblica, plantendose como innovaciones tcnicas a la educacin en general. stas, naturalmente, omitieron mencin sobre el modelo de poltica focalizada. 10 As lo expresa Alfredo Prieto, Ministro de Educacin de la Junta Militar a inicios de los ochenta, sealando que la acreditacin de la calidad por parte del Estado constituye una pieza fundamental de los ajustes necesarios a las reformas educacionales de la poca. Ver Prieto, A. (1984). La modernizacin educacional. (PUC, Ed.) (p. 122). Santiago: PUC.

Estado a regular la oferta de terceros, donde su misma oferta se equipara con las dems, distinguindose -justamente- ms por su propiedad jurdica estatal que por su carcter pblico. El Estado, a travs de la acreditacin, no construye un sistema que iguale o converja, sino que garantiza pisos mnimos de viabilidad institucional. Por encima de esto, se entrega el derecho de fiscalizar al mercado, a travs de las agencias acreditadoras. El Estado privatiza su propia potestad de fiscalizacin, dimensin a la que ya haba sido reducido su rol. No obstante, es en el crdito privado con garanta estatal (CAE) donde el principio de subsidiariedad va ms all del mbito que la propia dictadura haba fijado. La poltica es focalizada, inicialmente diseada para hacerse extensiva a todos los estudiantes vulnerables independiente del carcter estatal o privado de la institucin donde estuviesen matriculados 11, por tanto, asumiendo igualdad de trato para con las entidades de educacin superior. Se distingue de otras formas de ayuda estudiantil al incorporar a los bancos y un subsidio estatal a stos, ofreciendo un negocio con mrgenes de ganancia aceptables segn sus expectativas.

5. Argumentos a favor de una poltica universalista de derechos: democracia, igualdad

y desarrollo Hasta aqu nos hemos limitado a establecer dos cuestiones: primero, que la discusin actual tanto poltica como intelectual ha naturalizado la existencia de un modelo focalizado de poltica social, y segundo, por consiguiente, que todas las iniciativas de cambio en el mbito educativo ya sea de la derecha o la Concertacin, se han circunscrito al diseo grueso del Estado subsidiario instalado por la dictadura. En adelante se argumentar, propositivamente, la conveniencia de abandonar tal estado de cosas y propender hacia una poltica social universalista. No obstante, como punto anterior, es necesario que el modelo mismo se transforme en tema de discusin. Y estamos lejos de eso. Todo el reclamo del movimiento social, ms all de la alternativa de solucin que se esgrima ante la actual crisis, implica aquello. Este es el sentido exacto que el aforismo cambios de fondo tiene. Lo que no puede seguir pasando, lo que sera inexcusable ante la historia, es seguir pretendiendo que el problema del modelo no existe. O se lo defiende explcitamente, y en ese sentido, se le visibiliza ante el debate pblico, siendo alterable por tanto en los marcos de lo polticamente posible, o se argumenta su reemplazo. Seguir en la lnea hasta el momento sostenida por los principales actores polticos es lo que vuelve, justamente, imposible que exista un dilogo sustantivo y genuino, y proyecta la naturalizacin de los esquemas impuestos por la dictadura para concebir la relacin entre la sociedad y el Estado. Cuando decimos defender una poltica universalista de derechos no es para esconder una apologa a la situacin anterior al rgimen militar. Como se sabe, la poltica social del llamado perodo desarrollista tuvo una extensin limitada, excluyendo a amplias fracciones sociales de los beneficios del proceso de modernizacin. Independiente de las distintas valoraciones subjetivas que quepan, lo cierto es que se trata de una experiencia histrica superada. Como en todo momento, pensar el futuro obliga a un anlisis comprensivo del pasado, y esto incluye tambin sopesar los avances modernizantes que en esta y aquella fase histrica tuvieron lugar. Pero sobre todo, implica re-imaginar el presente ms all de lo que hasta ahora se ha podido construir. Este es el sentido de proyectar un cambio que, desde el presente concretamente existente, permita imaginar un futuro distinto: resituar el
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Cuestin que si bien en un primer momento se neg, fue reconocida posteriormente por la propia Pilar Armanet -jefa de la divisin de educacin superior del MINEDUC en 2005- en un seminario acadmico en 2011.

carcter histrico de la vida humana, en trminos de su capacidad de generar situaciones cualitativamente distintas a las anteriores. Es el compromiso con ese futuro, y no la defensa de algn pasado mtico, lo que nos lleva a proponer el camino de los derechos universales. Se trata de una de las promesas fundamentales de la modernidad, frente a la que la estrecha poltica chilena an est en deuda. Se presentan a continuacin tres lneas argumentales sobre la deseabilidad de los derechos universales. Nuestra aproximacin no pretende ser exhaustiva ni tampoco la nica posible. Existen muchas maneras de defender modelos universalistas. Lo que aqu se presenta es un compendio de argumentos en tres mbitos a menudo relevados del debate pblico: democracia, igualdad y desarrollo. En primer trmino, es deseable caminar hacia un modelo de poltica social universalista de educacin pblica puesto que es consustancial a una nocin sustantiva de democracia. Hay varios abordajes a este punto, pero uno parece central: la educacin pblica es la nica capaz de orientar la formacin de las nuevas generaciones y la elaboracin del conocimiento cientfico en funcin del proyecto que democrticamente la sociedad misma ha elaborado. El concebir la democracia como la posibilidad de que cada individuo o actor pueda decidir, por s, el tipo de educacin que da a sus hijos, nos lleva inevitablemente al problema de la asimetra de poder en que opera el mercado, y desde ella, a las complicaciones que tiene la accin estatal para corregir ex post tal asimetra. Nos parece mucho mejor una definicin de democracia como las posibilidades de orientar lo comn, a partir de la igualdad que presupone la ciudadana, que una que la equipara, a final de cuentas, con las posibilidades del mercado. Es sabido, la historia lo ha demostrado ya muchas veces, que el mercado no produce necesariamente rdenes democrticos. Adems, y como elemento aparejado al arriba comentado, slo la educacin pblica gratuita logra des-mercantilizar las relaciones sociales propias del proceso educacional. Si la iniciativa en educacin es dejada en manos del mbito privado, es lgico que el costo econmico de cada proyecto en particular llevar a sus relaciones sociales circundantes a quedar encuadradas en las asimetras de poder propias del mercado, haya o no fines de lucro. Slo mediante la accin general de la sociedad en el pago del costo de la educacin -a travs de una estructura tributaria progresiva- su provisin queda des-mercantilizada, permitiendo que la cultura acadmica y escolar florezcan en toda su riqueza, y la relacin entre profesor y estudiante -por nombrar slo una- pueda fundarse en bases ciudadanas y no mercantiles. En segundo trmino, slo una poltica universalista puede propender hacia un sistema educacional que sea factor de igualdad y no de segmentacin social. Esto es muy evidente: un modelo focalizado implica siempre segmentacin, ms all de la calidad de la provisin estatal focalizada o la magnitud del voucher. Pero es necesario precisar este punto, puesto que es fuente habitual de confusiones. Sera inocente pensar que un modelo universalista acabar con todas las desigualdades educativas. En no pocas ocasiones los defensores de las polticas sociales focalizadas se centran en esto para descartar la pertinencia de los derechos universales. Pero es una defensa prrica: no porque subsistan desigualdades bajo un patrn universalista entonces la decisin lgica es optar por un modelo de poltica social focalizado que, de hecho, las profundiza. Que obliga a la poblacin a la estigmatizacin de saberse focalizado, que instala en las mentes de los ciudadanos la idea de que slo a partir de su pobreza o precariedad la comunidad actuar solidariamente para con ellos. Lo que defendemos es justamente lo opuesto: que la comunidad acte solidariamente 10

con ellos por el slo hecho de ser parte de la comunidad. Otra cuestin es cmo aquella comunidad decide costear los servicios sociales. Deseablemente, desde nuestro punto de vista, a travs de una estructura impositiva progresiva. Pero lo fundamental es esto: que un sistema educacional pblico y universal es base para que distintas fracciones sociales puedan coincidir en una misma aula, para que en su interior interacten como iguales, como partes de una comunidad poltica democrtica, y no bajo las asimetras del mercado. En tercer trmino, una poltica universalista que construya una nueva educacin pblica puede ser un basamento fundamental para el desarrollo de nuestra vida social y econmica, ayudando al pas a alcanzar la llamada sociedad del conocimiento. Como es sabido, los patrones actuales de modernizacin requieren la construccin de una capacidad cientfica propia, herramienta de expansin y perfeccionamiento del conocimiento humano en general, tambin cimiento necesario de la innovacin y agregacin de valor a los procesos productivos. La experiencia indica que los pases que han sido capaces de construir tal capacidad lo han hecho a travs del compromiso del Estado como actor principal, generando articulacin y colaboracin en un complejo de instituciones estructurado bajo lgicas acadmicas y colaborativas, no mercantiles. Esto porque el avance del conocimiento y la ciencia es un proceso social, en el sentido que emerge a partir de la interaccin de muchos, y no desde el esfuerzo singular de un actor o individuo determinado. En trminos simples, la ciencia necesita que el conocimiento sea concebido como un bien pblico. As mismo, que las instituciones que lo producen y reproducen sean organizadas bajo tal modo. Es la sociedad en general, y no cada individuo en particular, quien produce en los hechos la capacidad cientfica de un pas. Pero a menudo esto se confunde con la labor del mercado en innovacin tecnolgica. Se dice habitualmente que es el afn lucrativo de las empresas la fuerza motriz de tales inventos, y por tanto, que una poltica del conocimiento adecuada ha de apoyar dichos proyectos. Lo cierto es que cualquier capacidad tecnolgica depende siempre de la investigacin cientfica bsica, indisolublemente ligada a la cultura universitaria. La investigacin en tecnologa del mercado puede derivar aplicaciones de determinados principios cientficos, pero no puede -no es su misin- hacer avanzar esos principios mismos. De ah que el mercado no tenga la capacidad de producir ciencia bsica o ciencia en general, debiendo siempre rentabilizar la creatividad e innovacin de las comunidades acadmicas orientadas por fines distintos a los lucrativos. Por lo mismo, no puede desarrollar aquellas, y es de tal desarrollo que emerge la capacidad cientfica de un pas. Cuando se apuesta por polticas de mercado en el mbito cientfico, se tiende a privatizar el conocimiento, transformndolo en una mercanca ms. Se piensa que el conocimiento puede ser de alguien en particular, cuando es resultado, como es evidente, de la acumulacin histrica previa y de infinitas relaciones sociales que lo han hecho posible. Por lo mismo su privatizacin no puede ser sino perjudicial. Primero, desahucia toda la ciencia no rentabilizable tecnolgicamente, saberes que constituyen un elemento fundamental del perfeccionamiento del conocimiento humano, en los que reside la posibilidad de una comprensin ms cabal de nuestra historia y nuestro espacio, de la creacin y la gnesis de la vida. Segundo, la privatizacin de la ciencia lleva a lo que los expertos en polticas del conocimiento llaman la paradoja del 90/10: el hecho que el 90% de la investigacin en salud est destinada a resolver los problemas del 10% ms rico de la poblacin, condicionando la evolucin del saber y sus aplicaciones a la voluntad de los actores en el mercado con mayor capacidad de invertir en conocimiento cientfico. Dicho esto, el nuestro es un pas donde el sector privado, por el tipo de negocio que prefiere, invierte escasamente en conocimiento cientfico o innovacin. Tradicionalmente en Amrica Latina han sido las universidades pblicas las encargadas de construir una capacidad cientfica 11

propia, y an con su escaso desarrollo, se le debe a aquellas instituciones virtualmente todo en este plano. Una de las principales modificaciones de la dictadura a la poltica cientfica chilena fue su articulacin en torno a un sistema de concursos y subsidios que la sac de las universidades pblicas, debilitando a stas. Como ya indicaba la comunidad cientfica en aquel momento 12, tal poltica tena el peligro de expropiar de la cultura acadmica democrticamente organizada la decisin respecto de qu y cmo investigar, para someterla al designio de la competencia en los sistemas de concurso (en gran medida determinada por la capacidad de cada equipo de sumar a los fondos concursables fuentes externas de financiamiento, provenientes del mercado). Y, en cuanto los proyectos pasasen a constituir parte fundamental de la remuneracin de los investigadores, se constituira a la larga un mercado cautivo de cientficos subsidiado por el Estado a travs de una institucionalidad distante de las universidades. La evolucin de los gobiernos civiles en este punto increment los recursos en cuestin, pero no alter la lgica subsidiaria. Hoy la accin del Estado en el desarrollo de la ciencia se limita a proveer de fondos a distintos y aislados proyectos de investigacin, incapaces de proverselos a s mismos, al menos totalmente, en el mbito del mercado. Es la extensin de la lgica subsidiaria a la ciencia y la innovacin tecnolgica. Aquella lgica subsidiaria est en las antpodas de las polticas del conocimiento que se pueden identificar en los pases occidentales desarrollados que han generado una capacidad propia importante de ciencia y tecnologa. De ah que la ciencia chilena no haya repuntado ni bajo el alero del Estado subsidiario, ni tampoco bajo el alero del sector privado, que como se sabe, no prioriza adecuadamente la inversin en ciencia y tecnologa. Lo que se vuelve necesario, entonces, es el fortalecimiento de las instituciones con capacidad real de producir ciencia y tecnologa, y que estn sometidas a la determinacin democrtica de la sociedad: las universidades pblicas. De la fortaleza de stas, de la extensin y libertad de su comunidad cientfica y acadmica, de su vinculacin con desafos cientficos de gran escala (que superan con creces la solidez de distintos proyectos aislados), permanentes en el tiempo y con financiamiento pblico (des-mercantilizado), puede emerger genuinamente una capacidad y creatividad propiamente nacionales. Una que se engarce con la cultura comn democrtica y con la fuerza igualadora de un sistema educacional pblico, que permita la interaccin de dismiles facciones sociales, disciplinas y horizontes temticos, que por tanto consagre el carcter pblico del saber, permitiendo y promoviendo el acceso libre a ste. A modo de sntesis, hasta ahora la discusin en educacin ha naturalizado el modelo de poltica social focalizada impuesto por la dictadura como el nico horizonte posible. El movimiento social ha logrado instalar en la agenda pblica una serie de demandas que no pueden ser procesadas bajo los estrechos cdigos que la herencia dictatorial nos ha legado. Eludir la discusin del modelo de poltica social, seguir actuando bajo el marco de la transicin, slo nos har profundizar el camino que nos trajo donde estamos. Desde nuestra visin, se necesita avanzar hacia un nuevo modelo de poltica social, basado en derechos sociales universales. Planteamos que una nueva educacin pblica, cimentada desde la nocin de la educacin como derecho social universal (del nivel pre-escolar al superior), cumplira una triple misin: ayudara a una democracia ms madura y sustantiva, pues permitira que en la
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En una encuesta llevada adelante por CONICYT a fines de los ochenta para conocer la opinin de los cientficos chilenos sobre las reformas instaladas por el rgimen militar, stos expresan su preferencia por un financiamiento para la ciencia canalizado a travs de las instituciones universitarias y no mediante concursos externos. Ver Courard, H. (1989). Notas acerca del Plan Nacional de Desarrollo Cientifico y Tecnologico PLANDECYT. Santiago.

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formacin de las nuevas generaciones y en la elaboracin del conocimiento ms elaborado prime la voluntad democrtica y no las asimetras del mercado; propendera a una sociedad ms igualitaria, construyendo un espacio des-mercantilizado de relaciones sociales donde distintos sectores puedan trabar contacto entre s como iguales; y finalmente, permitira orientar adecuadamente una nueva poltica de ciencia y tecnologa que abandone la lgica del subsidio para fortalecer la capacidad propia de las instituciones acadmicas de determinar los modos especficos del desarrollo cientfico y de la investigacin, en base a la consideracin del conocimiento humano como un bien pblico.

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