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TEXTO PARA DISCUSSO No 1393

ESTADO DE UMA NAO: TEXTOS DE APOIO ESTADO E ECONOMIA: ESTADO E CRESCIMENTO ECONMICO NO BRASIL
Regis Bonelli

TEXTO PARA DISCUSSO No 1393

ESTADO DE UMA NAO: TEXTOS DE APOIO ESTADO E ECONOMIA: ESTADO E CRESCIMENTO ECONMICO NO BRASIL*
Regis Bonelli**
Produzido no programa de trabalho de 2008 Braslia, fevereiro de 2009

* Este relatrio contm uma verso completa do captulo dedicado ao tema Estado e crescimento econmico no mbito do projeto desenvolvido no Ipea em convnio com a Cepal, conforme os termos de referncia respectivos, em 16 de outubro de 2007. O autor agradece os comentrios de Fabio Giambiagi a uma verso anterior sem, no entanto, responsabiliz-lo pelos eventuais erros e imprecises do texto. ** Ex-pesquisador associado da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Ipea. Atualmente, pesquisador associado do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre) da Fundao Getlio Vargas (FGV) e do Instituto de Estudos de Poltica Econmica (IEOE), Casa das Garas, Rio de Janeiro.

Governo Federal
Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger

TEXTO PARA DISCUSSO


Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Secretaria de Assuntos Estratgicos

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos.

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Este trabalho foi realizado no mbito do Convnio com a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).

Presidente Marcio Pochmann Diretor de Administrao e Finanas Fernando Ferreira Diretor de Estudos Macroeconmicos Joo Sics Diretor de Estudos Sociais Jorge Abraho de Castro Diretora de Estudos Regionais e Urbanos Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos Setoriais Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Cooperao e Desenvolvimento Mrio Lisboa Theodoro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe da Assessoria de Imprensa Estanislau Maria Assessor-Chefe da Comunicao Institucional Daniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL O11

SUMRIO

SINOPSE

1 INTRODUO

2 PAPIS, TAMANHO DO ESTADO E A QUESTO DA GOVERNANA

3 DESEMPENHO MACROECONMICO: A POSIO DO BRASIL EM COMPARAES INTERNACIONAIS

42

4 GASTOS PBLICOS E DESEMPENHO MACROECONMICO: EVOLUO E OBSTCULOS AO CRESCIMENTO

51

5 CONCLUSES

64

REFERNCIAS

68

ANEXOS

71

SINOPSE
As inter-relaes entre estado e economia cobrem diversas reas de interesse e so de uma variedade tal que desafiam os analistas de diversas disciplinas em qualquer pas. Com o risco de deixar de lado faces importantes desta questo, este texto destaca temas macroeconmicos, com foco no Brasil, e faz comparaes com outros pases. Assim, o presente artigo discute aspectos como os da evoluo de mdio e longo prazo do nvel de atividade, da governana, da presena do estado na economia e do investimento em capital fixo. O Brasil vem, h quase duas dcadas, implementando reformas institucionais de cunho econmico, poltico, social, jurdico e administrativo, com reflexos inegavelmente positivos na atividade econmica, na rea social e no exerccio da cidadania. Esta tendncia est de acordo com as observadas em outros pases. Assim como nestes, as reformas so, essencialmente, uma resposta necessidade de melhorar a eficincia do setor pblico nos diversos nveis federativos e de aperfeioar as bases para o desenvolvimento socioeconmico. No entanto, importante que os caminhos seguidos no criem distores ou desincentivo para as atividades privadas, sob o risco de diminuir a eficcia em relao ao crescimento desejado. Contudo, mais recentemente, tem-se observado um arrefecimento no processo de reforma, em razo da dificuldade de consenso no interior do executivo e por parte substancial do legislativo. Ainda assim, a anlise do texto seguinte mostrar que a sustentabilidade do crescimento brasileiro depende de reformas e medidas de polticas pblicas em diversas reas.

1 INTRODUO
As inter-relaes entre estado e economia cobrem diversas reas de interesse e so de uma variedade tal que desafiam os analistas de vrias disciplinas em qualquer pas. Alm disso, sua complexidade sugere que as anlises adotem abordagens parciais, o que cobre aspectos especficos. Com o risco de deixar de lado faces importantes desta questo, este captulo destaca temas no mbito do que se poderia chamar de macroeconmicos, com foco no Brasil e em comparaes com outros pases. Assim, ele discute aspectos como os da evoluo de mdio e longo prazo do nvel de atividade, da governana, da presena do estado na economia, conforme representada pela evoluo dos gastos e receitas pblicas, e do investimento em capital fixo, com foco no Brasil e em comparao com outros pases, com prioridade atribuda ao 1 crescimento econmico e s comparaes internacionais nessa exposio. O Brasil vem, h quase duas dcadas, implementando reformas institucionais de cunho econmico, poltico, social, jurdico e administrativo, com reflexos inegavelmente positivos na atividade econmica, na rea social e no exerccio da cidadania. possvel contestar a velocidade e o alcance dessas reformas, mas no a direo para a qual a maioria delas aponta. Nesse perodo de pouco menos de vinte anos, o pas se aprofundou no que se refere ao regime democrtico, reformou instituies e vem conseguindo atravessar com xito uma trajetria que separa um modelo de desenvolvimento, fortemente intervencionista, voltado para dentro, sem muito se preocupar com a eficincia, para outro mais aberto. Neste ltimo, o papel do Estado focado mais no de provedor de servios bsicos para a populao, assim como de regulador da atividade econmica, e menos no de produtor direto de bens e servios. Essa tendncia est de acordo com as observadas em outros pases. Assim como nestes, as reformas so, essencialmente, uma resposta necessidade de melhorar a eficincia do setor pblico nos diversos nveis federativos e de aperfeioar as bases para o desenvolvimento socioeconmico. A magnitude das tarefas que vm sendo executadas e as que ainda sero executadas no pas no permite que seja esperado resultados imediatos. Antes, tratava-se de esforo permanente de construo em que obstculos, alguns novos, outros mais perenes, tm de ser continuamente enfrentados como na perseguio de um alvo mvel. foroso reconhecer que muito resta por fazer, mas tambm muito j se caminhou na direo correta. As reformas so necessrias para responder e superar o descompasso entre os requisitos do crescimento e do desenvolvimento que so, sumariamente, a oferta de servios educacionais de boa qualidade, de eficientes servios de sade crticos para a populao mais pobre, de construo da infra-estrutura fsica e de atividades de proteo da populao mais vulnervel econmica e socialmente assim como a capacidade que tem o setor pblico de financiar-se para executar essas misses.

1. Isso implica que o captulo no lida com aspectos inegavelmente bem-sucedidos das polticas pblicas brasileiras como as aes, visando aumentar a incluso social, reduzir a pobreza e diminuir as desigualdades que ainda persistem no Brasil, nem com outras polticas do governo em reas que no sejam da macroeconomia. Isso porque, como dito, a nfase do captulo est nos aspectos macroeconmicos e nas comparaes internacionais. Da mesma forma, optou-se por evitar anlises de cunho conjuntural, privilegiando, em vez disso, os aspectos de longo prazo, seja na apreciao do passado seja na prospeco quanto ao futuro. Da mesma maneira, evitou-se a identificao de governos especficos quando da anlise da evoluo da ao do estado e das polticas pblicas.

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No entanto, importante que esse financiamento se faa sem criar distores ou desincentivo para as atividades privadas, sob o risco de diminuir a eficcia em relao ao crescimento desejado. Entre as distores figuram, com destaque: um nvel excessivo de gastos de consumo corrente, que gera a necessidade de uma carga tributria muito elevada; um sistema tributrio com impostos em cascata e/ou tendentes a distorcer uma alocao mais eficiente de recursos; e uma estrutura de gastos ineficiente, que privilegia atividades com pouca repercusso sobre o que se deseja aperfeioar. No este o lugar para resenhar ou mesmo listar as reformas experimentadas pelo Brasil nessas duas ltimas dcadas. Mas importa sublinhar que uma entre elas tem especial importncia para o crescimento econmico do pas, por razes j conhecidas e cujas implicaes so exploradas direta e indiretamente neste texto: a Lei de responsabilidade fiscal, que tem sido at o presente capaz de ordenar de forma eficaz a questo do endividamento pblico dos entes federativos. Mais recentemente, tem-se observado no Brasil um arrefecimento no processo de reforma, em razo da dificuldade de consenso no interior do executivo e por parte substancial do legislativo. Ainda assim, a reforma judicial tem progredido embora, at o presente, de modo parcial. Em pauta, destacam-se as reforma tributria, trabalhista 2 e da previdncia (como adiantado em declaraes de inteno do executivo), como sendo aquelas em que se esperam medidas para o mdio prazo. Entre os objetivos destas reformas esto o de elevar a qualidade da tributao, de reduzir a informalidade e de caminhar para um estado de equilbrio mais duradouro e sustentvel nas contas pblicas que um requisito fundamental para o crescimento. A anlise do texto seguinte mostrar que a sustentabilidade do crescimento brasileiro depende de reformas e medidas de polticas pblicas em diversas reas. Essa anlise est organizada em quatro sees, com o seguinte contedo: a primeira, apresenta uma reflexo sobre os temas dos papis e tamanho do estado no contexto terico e da prtica da poltica econmica atual, destacando aspectos da evoluo da governana3 no Brasil e em comparao com outros pases. A segunda, contm uma apresentao da posio brasileira em relao ao desempenho macroeconmico visando situar nossa posio em relao a um conjunto de pases com caractersticas socioeconmicas semelhantes s do Brasil, bem como outros mais desenvolvidos, e de modo a ter o problema do crescimento e do tamanho do estado em perspectiva comparativa. A terceira seo apresenta uma reflexo sobre as atuais condies favorveis e as limitaes do crescimento econmico brasileiro. Nesta discusso, o papel do estado enfatiza a questo do gasto pblico e retroage no tempo para identificar causas da fraca performance brasileira no ltimo quarto de sculo. A quarta seo, de concluso, reafirma os requisitos para a recuperao do crescimento e a necessidade de desenvolvimento de polticas econmicas e instituies apropriadas para tal luz da anlise das sees anteriores.

2. A propsito, e para ficar no mbito do Ipea, Giambiagi (2006) e Giambiagi e Tafner (2007), por exemplo, apresentam avaliaes do sistema de previdncia no Brasil e propostas de mudanas. 3. Segundo o Banco Mundial: A governana consiste das tradies e instituies atravs das quais a autoridade em um pas exercida. Isso inclui o processo pelo qual os governos so escolhidos, monitorados e substitudos; a capacidade do governo de efetivamente formular e implementar polticas corretas (sound); e o respeito dos cidados e do estado pelas instituies que governam as interaes econmicas e sociais entre eles (do site do Banco; traduo nossa).

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2 PAPIS, TAMANHO DO ESTADO E A QUESTO DA GOVERNANA


2.1 GASTOS E AJUSTE NAS CONTAS PBLICAS A relao entre o gasto pblico que , em ltima instncia, o indicador por excelncia do tamanho do estado quando tomado em relao a medidas do nvel de atividade econmica como o Produto Interno Bruto (PIB); e o processo de crescimento econmico tem sido muito estudado em razo de bvia importncia. Uma generalizao quase consensual das concluses desses estudos indicaria que: primeiro, o tamanho do estado tende a crescer medida que as economias se desenvolvem; segundo, que uma presena muito grande do estado, explicitada por gastos pblicos e carga tributria muito elevados para o nvel de desenvolvimento alcanado, nociva para o objetivo do crescimento, pois retira do setor privado recursos para inverses em capital fixo. A intuio econmica tambm indica que nem todas as despesas pblicas afetam direta e positivamente a produtividade do setor privado. Algumas, que se podem classificar como diretamente menos produtivas,4 destinam-se a aumentar o nvel de bem-estar da populao sem impacto direto sobre a capacidade de produo ou, em alguns casos extremos, tm ralos efeitos sobre a clientela que se deseja beneficiar. No entanto, h muito que a teoria econmica reconhece o efeito de distoro sobre a alocao mais eficiente de recursos que podem ser acarretados por alguns impostos, cujo impacto sobre as decises de investimento pode ser especialmente negativo. Entre as despesas, cujo impacto positivo sobre a atividade produtiva privada mais direto, forte e importante para o crescimento, situam-se as despesas relacionadas construo da infra-estrutura fsica. Em longo prazo quanto s implicaes para o processo de crescimento e com efeito inicial mais prximo sobre os benefcios privados esto as despesas associadas construo do capital humano que, em um conceito flexvel, incluem as de melhoria das condies de sade. Em outras palavras: o receiturio mais geral para acelerar o crescimento privilegia a expanso dos gastos em infra-estrutura (capital fsico) e em capital humano. Um aspecto importante a enfatizar que a estrutura das despesas do governo, entre gastos correntes e com investimento em infra-estrutura, tem a capacidade de afetar a trajetria de crescimento, menos gastos correntes e mais investimentos, sendo a direo correta para elevar a velocidade do crescimento. Argumento semelhante pode ser feito em relao forma como eventuais dficits pblicos so financiados. O uso de taxas de juros muito elevadas para a colocao de papis da dvida que financia o dficit pblico pode gerar crowding out do investimento privado. O dficit financiado por emisso de moeda, entretanto, pode gerar presses inflacionrias se expandida acima de certos limites. A determinao destes limites sempre objeto de controvrsia.

4. O grifo para indicar que nenhuma despesa pblica totalmente improdutiva. No entanto, a finalidade (produtividade) do gasto pode ser apropriada totalmente por um grupo de interesse especfico, com pouca repercusso sobre o bem-estar da coletividade.

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A economia poltica do gasto pblico e da tributao parte do fato de que as decises a esse respeito refletem escolhas polticas cuja base repousa no arcabouo institucional e poltico do pas. Em virtude disso, o espao para melhorar a qualidade das escolhas de polticas pode ser ampliado se o congresso, a quem cabe aprovar as medidas, for adequadamente informado das implicaes distributivas e em relao ao crescimento econmico do leque de alternativas disponveis e viveis. Como dito anteriormente, o resultado de diversos estudos (no caso de trabalhos empricos, geralmente baseados em anlises a partir de grandes amostras de pases) revela que as despesas de capital (capital fsico), bem como o dispndio em educao e sade (capital humano) e em transportes e comunicaes tendem a acelerar o crescimento. Mas a extenso em que esse vnculo opera depende crucialmente da eficincia no uso dos recursos disponveis, a qual varia de pas para pas, e da qualidade da governana. Ou, em outras palavras, da eficcia dos rgos do estado e da qualidade das instituies (Banco Mundial, 2007, passim). No caso brasileiro, existem estudos que mostram quais os tipos de despesas pblicas que so favorveis ao crescimento. Em particular, possvel mostrar que a estabilizao exigiu cortes de gastos produtivos, os quais prejudicaram o 5 crescimento (ver Blanco e Herrera, 2006). O espao fiscal para o crescimento foi, portanto, afetado pelo fato de que mais fcil, por razes de economia poltica, cortar gastos de investimento que gastos de consumo nas despesas oradas.6 Em seu estudo, Blanco e Herrera (2006) mostram que a qualidade do ajuste fiscal brasileiro depois de 1999 questionvel. No entanto, porque ele foi baseado principalmente na m combinao de aumento da arrecadao (com a criao ou a ampliao de impostos que distorcem a alocao de recursos) e da reduo dos investimentos em capital fsico. Essa combinao uma das principais responsveis pelo insignificante desempenho macroeconmico brasileiro recente.7 Do ponto de vista da evoluo de longo prazo, a participao desses investimentos pblicos no PIB de quase um tero daquela observada na dcada de 1970, e mesmo consideravelmente menor que a do comeo dos anos 1990 (ver tabela 1 e grfico 1). Da tabela 1 depreende-se que a reduo do investimento fixo da administrao pblica responde por mais da metade (57%) da reduo na taxa de formao bruta de capital fixo da economia entre a primeira metade dos anos 1970 e o comeo da dcada atual uma das causas da perda de dinamismo econmico.

5. Este trabalho, alm de mostrar as principais tendncias da poltica fiscal brasileira na dcada 1995-2005, analisa a capacidade desta poltica em elevar o supervit primrio em resposta a choques externos, natureza pr-cclica da poltica fiscal e, especialmente relevante para os propsitos deste trabalho, os impactos de longo prazo da tributao e da composio das despesas do governo. 6. Blanco e Herrera (2006), em linha com outros autores, concluem que existe uma relao positiva e forte entre o estoque de capital fsico pblico e o investimento pblico em infraestrutura e o crescimento econmico, ao lado de efeitos claramente negativos da tributao crescente em relao ao crescimento. Uma soluo de longo prazo para elevar a taxa de investimento pblico deveria evitar se basear no aumento da tributao e procurar uma realocao das despesas tal que abrisse espao para o investimento em infra-estrutura. Essa concluso recorrente na literatura. 7. Essas concluses so partilhadas por diversos especialistas como Rezende da Silva (2006), Velloso (2007) e Afonso e Biasoto Jr. (2005).

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TABELA 1

Taxas de formao bruta de capital fixo administrao pblica e total


(Em %)
Administrao pblica 1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2005 Fonte: Ipeadata. 4,0 3,4 2,3 3,1 3,4 2,0 1,8 Total 20,3 22,5 21,9 22,5 19,4 17,0 16,3

GRFICO 1

Taxas de formao bruta de capital fixo administrao pblica e total (%, com base em valores a preos correntes)
Taxas de FBCF: Administrao Pblica, Total e Participao da Adm. Pblica no Total, 1970-2005 (Em %)

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Administrao Pblica
Fonte: Ipeadata.

Taxa de FBCF (total)

Participao da Adm. Pblica na FBCF total

Neste grfico, nota-se que ao partir de uma percentagem de 4,5% do PIB em 1970, a reduo na taxa de formao bruta de capital fixo da administrao pblica no PIB foi tal que se chega ao comeo da dcada de 1990 a cifras da ordem de 3% a 3,5%. No trinio 2003-2005, por sua vez, essa proporo alcana apenas 1,5% do PIB.8 Nesse processo a participao direta do setor pblica na formao de capital fixo diminuiu de uma proporo pouco superior a 20% no comeo dos anos 1970 (curva tracejada) para cifras da ordem de 10% nos anos mais recentes. Alm da reduo dos gastos de investimento pblico, o perodo que se inicia na dcada de 1990 registra tambm um contnuo aumento da carga tributria, que um resultado das medidas aprovadas na Constituio de 1988. Este aumento da carga
8. Observe-se que esses totais no incluem as empresas estatais, mas apenas a formao de capital das administraes pblicas nos trs nveis federativos.

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alcanou oito pontos percentuais do PIB apenas entre 1995-1996 e 2006 (ver tabela 2), antevendo-se que v aumentar ainda mais em 2007-2008 devido expanso dos gastos pblicos no ano em curso e projetada para o prximo.
TABELA 2

Carga tributria e dvida pblica lquida 1995-2006


(Em % do PIB) Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fonte: Ipea, 2007.

Carga tributria 26,0 26,4 26,5 27,4 28,4 30,4 31,9 32,3 31,9 32,8 33,3 34,2

Dvida pblica lquida consolidada (fim de ano) 28,9 30,7 31,9 38,9 44,5 45,6 48,4 50,5 52,4 47,0 46,5 44,9

O aumento da carga tributria foi necessrio para financiar crescentes gastos primrios (nas trs esferas de governo). Um dos resultados foi que ele colocou o Brasil em uma posio fora do padro em relao aos pases em estgio de desenvolvimento semelhante ao do Brasil, como ser visto mais adiante. Os impactos macroeconmicos da tributao, alis, tm recebido ateno a partir desses aumentos da carga tributria recentemente observados. Um estudo no mbito do Ipea, de autoria de Dos Santos e Castro Pires (2007), resenhou diversos trabalhos empricos nesse tema e apresentou novas estimativas desses impactos. Suas concluses mais importantes so que: i) a elasticidade-produto do investimento privado brasileiro (excluindo empresas estatais) parece ser particularmente elevada, sendo maior que 1.5 em praticamente todos os modelos estimados nesse texto e ficando prxima de 2 em vrios desses ltimos; e ii) a elasticidade-carga tributria do investimento privado brasileiro tambm parece ser significativa, ficando prxima de -1 em grande parte dos modelos estimados (p. 23).9 Na verdade, apesar da carga tributria crescente, a expanso das despesas primrias foi to forte que foi preciso contrair os investimentos fixos, como foi visto, de modo que mantenha a relao entre o supervit primrio e o PIB aproximadamente constante. Assim, um resultado nefasto da expanso do gasto pblico conjugado com a necessidade de gerar supervit nas contas pblicas foi a reduo da taxa de investimento pblico. Como o investimento privado est associado ao investimento pblico, o prprio potencial de crescimento da economia foi negativa e substancialmente afetado.10
9. Outros textos com preocupao semelhantes so os de Rocha e Teixeira (1996), Cruz e Teixeira (1999) e Ribeiro e Teixeira (2001). Ferreira (1996), Ferreira e Malliagros (1998), por sua vez, dedicaram ateno aos impactos do investimento em infra-estrutura sobre o crescimento. 10. Isso no significa que o investimento privado seja totalmente induzido pelo pblico, obviamente.

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Subjacente ao aumento da carga tributria est um forte aumento do gasto primrio do governo. No que diz respeito ao governo central, o aumento do gasto primrio chegou a cerca de cinco pontos percentuais do PIB entre meados dos anos 1990 e 2006, como mostrado na tabela 3.
TABELA 3

Despesas primrias do governo central 1994-2006


(Em % do PIB)
Anos 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2006-1994 Despesas rimrias* 16,50 16,17 15,95 16,67 17,95 17,77 18,15 19,10 19,51 18,67 19,07 20,28 21,24 4,75 Despesas no-financeiras Total 13,95 13,57 13,42 14,01 15,04 14,49 14,73 15,57 15,71 15,13 15,59 16,37 17,25 3,30 Pessoal 5,14 5,13 4,84 4,27 4,56 4,47 4,57 4,80 4,81 4,46 4,31 4,29 4,52 -0,62 INSS 4,85 4,62 4,89 5,01 5,45 5,50 5,58 5,78 5,96 6,30 6,48 6,80 7,13 2,28 Custeio e capital 3,96 3,82 3,69 4,72 5,03 4,52 4,59 4,98 4,95 4,36 4,80 5,28 5,60 1,64

Fontes: SPE/STN e Ministrio de Planejamento: dados sobre gasto de pessoal. Elaborao de F Giambiagi. Obs.:* Despesas no-financeiras + transferncias a estados e a municpios.

O aumento das despesas no-financeiras explica cerca de 70% do aumento das despesas primrias, o restante sendo devido s transferncias a estados e a municpios. Dentro do aumento das despesas no-financeiras destacam-se os gastos com o regime do INSS, que aumentaram de 4,85% do PIB em 1994 para 7,13% do PIB em 2006. Assim, apenas essa parte do aumento dos gastos representou 69% do aumento das despesas no-financeiras logo, cerca da metade (0,70 x 0,69) do aumento da despesa primria do governo central entre 1994 e 2006. Coube s despesas de custeio e capital uma contribuio de 50% para o aumento das despesas no-financeiras, uma vez que os gastos com pessoal de fato diminuram como proporo do PIB entre os anos extremos do intervalo considerado. Em particular, como os gastos de capital diminuram, conclui-se que os gastos de custeio tambm aumentaram expressivamente. Logo, as mudanas na estrutura das contas do governo central que tambm caracterizam as contas do setor pblico como um todo privilegiaram os gastos de custeio e aposentadorias e penses pelo regime do INSS s expensas dos pagamentos de pessoal e dos investimentos em capital fixo isto , na infra-estrutura necessria para o crescimento. Para quantificar o impacto do aumento da carga tributria e simultnea reduo do investimento pblico em infra-estrutura, observado nas ltimas duas dcadas sobre a trajetria de crescimento brasileiro no longo prazo, necessrio imaginar uma trajetria hipottica, na qual a tributao e o investimento pblico permanecessem nos nveis relativos observados h duas dcadas logo, antes da Constituio de 1988, que provocou a mudana no padro de gastos observado at ento e compara com o que efetivamente ocorreu (aumento da carga de cerca de 24%11 para 34% do PIB em 2006 e queda do investimento pblico de aproximadamente 4% para menos de 2% do PIB).
11. A carga tributria em 1988 atingiu 23,4% do PIB. No ano seguinte chegou a 23,7%, logo antes do comeo da escalada que a levaria aos 34,2% do PIB em 2006.

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O resultado de um exerccio contrafactual com essa preocupao encontra-se em Pinheiro, Bonelli e Pessa (2007), e indica que a adoo do padro de poltica tributria com reduo dos investimentos pblicos desde o fim dos anos 1980 fez que o nvel recente do PIB atual fosse de aproximadamente 18% inferior ao que teria sido caso o padro anterior tivesse continuado em vigor. Quando se distribui essa queda em um hiato de tempo de 20 anos tem-se uma queda anual de 1% na taxa de crescimento do PIB. Em outras palavras: tivesse o policy mix continuado a ser o que era antes de 1988, a taxa mdia de crescimento do PIB teria sido de 3,3% ao ano, e no de 2,3% anuais, como de fato observado (ceteris paribus). Assim, os aumentos da carga tributria com reduo do investimento pblico em infra-estrutura resultaram em um PIB inferior, ano aps ano, ao que teria sido alcanado sem as mudanas nesses parmetros macroeconmicos. O nvel do PIB em 2006 teria sido cerca de 12 19% maior que o observado. Um corolrio desse exerccio , uma vez mais, que a acelerao do crescimento requer, no estgio atual, uma reduo da carga tributria com aumento do gasto pblico em infra-estrutura na linha, alis, do corretamente preconizado pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), do governo federal, no que se refere ao aumento dos gastos de investimento em infra-estrutura. possvel argumentar, porm, que o aumento da carga tributria tem um lado positivo: o ajuste fiscal pelo qual o pas passou depois de 1999. A tabela 4 resume a informao relevante ao mostrar a evoluo do supervit primrio (resultado da diferena entre receitas e gastos primrios do governo central), as contas de juros sobre a dvida pblica e o dficit nominal (do governo central e total), como proporo do PIB.
TABELA 4

Necessidades de financiamento do governo central 1995-2006


(Em % do PIB)
1995 Supervit primrio Governo federal e BC INSS Juros nominais lquidos Dficit nominal (governo central) Dficit nominal (total NFSP) 0,47 0,47 0,00 2,66 2,18 6,55 1996 0,34 0,42 -0,08 2,70 2,36 5,33 1997 -0,31 -0,01 -0,30 2,13 2,44 5,50 1998 0,51 1,24 -0,72 5,13 4,61 6,97 1999 2,13 3,02 -0,89 4,60 2,47 5,28 2000 1,73 2,59 -0,85 3,85 2,12 3,37 2001 1,69 2,67 -0,99 3,63 1,94 3,29 2002 2,16 3,31 -1,15 2,84 0,68 4,17 2003 2,28 3,83 -1,55 5,94 3,66 4,65 2004 2,70 4,35 -1,65 4,09 1,39 2,43 2005 2,60 4,34 -1,75 6,01 3,41 2,96 2006 2,21 4,02 -1,81 5,42 3,21 3,01

Fontes: SPE/STN, Ministrio de Planejamento: dados sobre gasto de pessoal e Ipea (2007). Elaborao de F. Giambiagi.

A elevao do supervit primrio do governo central a partir de 1999 permitiu reduzir substancialmente as necessidades de financiamento at recentemente, apesar da elevada carga representada pelo pagamento de juros nominais lquidos. A ltima linha da tabela mostra a evoluo do dficit nominal total do setor pblico (inclusive Banco Central e estados e municpios), e revela que ele est sob controle no fim do perodo mostrado na tabela (em torno de 3% do PIB).13

12. Vide Pinheiro, Bonelli e Pessa (2007) para uma descrio da metodologia. Os autores notam que no foram
levados em conta outros efeitos adversos, adicionais, relacionados ao aumento da carga tributria, como aqueles associados ao aumento da informalidade e reduo da produtividade. Assim, seus resultados representam um limite inferior para a reduo da taxa de crescimento do PIB. 13. Uma curiosidade que isso significa que a partir de 2004 o Brasil satisfaz um dos critrios de Maastricht (que rege a adeso rea do euro), o qual exige dos pases membros dficits nas contas pblicas inferiores a 3% do PIB.

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Um ltimo aspecto a mencionar acerca da magnitude e do padro de gastos pblicos que, apesar de estar arrecadando em seus diversos nveis uma parcela dos recursos gerados pela sociedade que recorde na histria brasileira contempornea, o estado brasileiro no cumpre de modo satisfatrio algumas das funes que se espera que cumpra. A par disso, a elevada carga tributria deprime a rentabilidade das empresas, reduz os recursos para investimento e aumenta a incerteza em relao ao desempenho econmico futuro. Como quer que se examine, o tamanho do estado no compatvel com o de pases em estgio de desenvolvimento semelhante ao brasileiro, como ser visto mais adiante.14 A origem das dificuldades em lidar com a questo do gasto pblico est no n fiscal criado pela Constituio de 1988, cuja origem est na dualidade tributria criada com a separao de dois campos tributrios: o dos impostos propriamente ditos e o das contribuies sociais, que gerou diversas conseqncias perversas. Nas palavras de um especialista: De um lado, forou o governo federal a utilizar as contribuies sociais para aumentar sua arrecadao, em face da obrigao de entregar mais da metade da receita de impostos a estados e municpios, o que acarretou a deteriorao da qualidade do sistema tributrio. De outro, aumentou o engessamento do oramento e os antagonismos na federao, e trouxe maiores dificuldades eficincia da gesto pblica. Essas distores se acentuaram medida que a necessidade de promover o ajuste fiscal por meio da gerao de elevados e crescentes supervits fiscais jogou nas costas dos responsveis pela arrecadao federal a responsabilidade por gerar os supervits requeridos. Com isso, as contribuies foram adquirindo importncia crescente na composio da receita federal e j superam, hoje em dia, o total arrecadado por meio dos impostos (REZENDE DA SILVA, 2006). E, mais adiante no mesmo texto, a longa citao seguinte resume a essncia do dilema fiscal brasileiro em sua complexidade e plenitude:
[...] a natureza do ajuste fiscal promovido desde 1999 gera (o efeito) [...] seguinte: a cada aumento na arrecadao de contribuies sociais corresponde um acrscimo das despesas de natureza obrigatria, o que implica a necessidade de um novo aumento de arrecadao para sustentar o supervit primrio no nvel desejado. Em conseqncia, o aumento da carga tributria, o engessamento do oramento e a perda de qualidade do sistema tributrio acompanham a subida da ladeira. Assim, ao mesmo tempo em que o ajuste fiscal promovido nos ltimos anos foi responsvel pelo extraordinrio crescimento da carga tributria, ele tambm responde pela crescente dificuldade para reverter esse crescimento. Tratase, na verdade, de uma situao onde o cachorro corre atrs do rabo. Nesse crculo vicioso, o elevado nvel de despesas de execuo obrigatria dificulta a promoo do ajuste fiscal mediante corte de gastos. Para contornar a dificuldade, a sada encontrada aumentar a carga tributria. Como o aumento, via de regra, processado por meio de receitas vinculadas, aumenta o grau de engessamento do oramento o que, num momento posterior, ir requerer nova elevao da arrecadao. Essa a essncia do dilema fiscal. [...] Dada a necessidade de ampliar investimentos, a impossibilidade de reduzir a carga tributria de modo significativo levaria continuidade dos ajustes pontuais nos impostos e contribuies para ir removendo, gradualmente, as distores mais relevantes (Ibidem).

14. Em razo da necessidade de manter a dvida lquida do setor pblico em seus diversos nveis em trajetria declinante, as despesas primrias do governo devem estar sob controle de modo que permita a gerao de supervits primrios acima de certo valor at que a conta de juros sob a dvida pblica diminua. Essas condies exigem em mdio prazo uma combinao, nos trs nveis de governo, de reduo das despesas dos trs poderes. E, tambm, desnecessrio lembrar que essa reduo de despesas tambm auxiliar a to desejada e necessria queda da taxa bsica de juros.

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O aumento dos gastos resultado direto desse regime, em que o nvel dos gastos, alm de elevado, rgido e dificilmente compressvel. Ora, argumenta-se, se o estado j no cumpre de forma apropriada os papis que lhe so cometidos, o que dir das possibilidades de cumpri-las sob limites mais estreitos de gasto. Dizer que o n que impede o crescimento brasileiro est localizado na questo fiscal uma conseqncia direta desse dilema. Sua resoluo envolve boa dose de criatividade e vontade poltica para ser solucionado. Mas, essencialmente, depende de aumentar sua eficcia. A agenda aqui ampla e incluem, alm do aumento da eficcia e da eficincia, questes como: como fazer que o estado brasileiro desempenhe de forma satisfatria os papis que se espera que um estado moderno cumpra? Em que reas dever, ou deveria, concentrar prioritariamente sua ateno? De que incentivos dever ou poder lanar mo? Existe necessidade de criar instituies? Ou ser talvez o caso de simplificar o aparato institucional de modo que se concentre em um nmero mais reduzido, mas factvel, de funes? Perguntas complexas no admitem respostas simples. Talvez, nem sequer tenham uma resposta nica. Mas preciso avanar na sua busca, a qual pode ser auxiliada pelo estudo das funes esperadas do estado, sua eficincia e a qualidade das suas instituies. 2.2 FUNES DO ESTADO O interesse nos efeitos das polticas pblicas sobre o crescimento parte, evidentemente, do reconhecimento de que boa parte do universo possvel dessas polticas endgena, pois reflete um determinado contexto poltico e institucional. O prprio estgio de desenvolvimento de qualquer pas um legado da histria e dificilmente pode ser alterado por ruptura sbita com as instituies vigentes. Essa uma das razes pelas quais reformas mais profundas apenas tm lugar quando por ocasio de mudanas polticas mais radicais ou em pocas de crises. E ainda que seja possvel identificar quais as reformas que mais diretamente induzem o crescimento, ainda resta a questo, essencialmente poltica, de como atingi-las. Assim, por exemplo, a experincia dos pases mostra que um ambiente macroeconmico instvel um obstculo ao crescimento.15 Da mesma forma, a evidncia para o ltimo meio sculo revela que existe um efeito positivo da abertura comercial sobre o crescimento, mesmo reconhecendo o carter endgeno do volume de comrcio. Mas a adoo de polticas macroeconmicas corretas no necessariamente garante um desempenho econmico satisfatrio como , alis, testemunhado pela experincia brasileira do fim dos anos 1990 at bem recentemente, com todas as qualificaes que
15. preciso reconhecer, no entanto, que os estudos empricos nem sempre fornecem respostas claras para os efeitos das reformas. Uma resenha particularmente ctica dos estudos empricos focados nos efeitos das reformas sobre o crescimento o de Babetskii e Campos (2007), que concluem que, apesar dos diversos benefcios que os economistas atribuem s reformas estruturais, a literatura emprica falha ao tentar estabelecer a existncia de um efeito positivo e significativo das reformas sobre o desempenho econmico: We collect data from 43 econometric studies (for more than 300 coefficients on the effects of reform on growth) and show that approximately one third of these coefficients is positive and significant, another third is negative and significant, and the final third is not statistically significant different from zero. (do Abstract) Ao interpretar seus resultados, os autores sugerem que as dificuldades de confirmar os efeitos positivos provavelmente se devem s formas de medir as reformas e falta de ferramentas estatsticas capazes de controlar as diferenas institucionais e condies iniciais dos diversos pases.

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possam ser feitas. A criao de um a ambiente de negcios favorvel ao investimento privado outra pr-condio, juntamente com a manuteno de um regime com o mnimo possvel de instabilidade macroeconmica. Uma corrente de estudiosos sustenta, no entanto, que instituies polticas e jurdicas frgeis que podem ser a causa da frustrao representada pelo lento crescimento, cabendo poltica macro ineficiente um papel secundrio como sintoma, apenas. Nesse sentido, melhorar a poltica macroeconmica suprime os sintomas, mas no a causa ltima do desempenho insuficiente. O gasto pblico o instrumento de poltica principal de que dispem os governos para acelerar o desenvolvimento e superar as falhas de mercado havendo tambm o risco de, ao errar no manejo dos instrumentos, serem geradas falhas de governo ou distores adicionais s que se quer corrigir. Em princpio, os gastos e as intervenes pblicas mais focadas no sentido de redistribuir renda so mais sujeitos a falhas de governo que as aes de proviso de bens pblicos de uso generalizado. Como j mencionado, diversos estudos revelam que alguns tipos de gastos so mais apropriados para o crescimento que outros. Entre os primeiros destacam-se, como tambm dito antes, os gastos pblicos na proviso de infra-estrutura fsica (transportes e comunicaes). Estas escolhas pertenam ao campo da economia poltica. Um aspecto intrigante desses estudos que o vnculo entre despesas com sade e educao e crescimento muito frgil (ver Tabellini, 2004, p. 10). Isso pode estar refletindo, por exemplo, ineficincia no uso desses recursos e/ou baixa qualidade dos servios. Ademais, segundo alguns estudos, o crescimento tambm no est associado ao tamanho do governo nem a vrias medidas de tributao, inclusive relao entre a carga tributria e o PIB. Com efeito, sabe-se que em todos os sistemas e regimes econmicos, os governos tm incentivos para prover servios de uso geral e indiscriminado em magnitude inferior ao necessrio, o oposto ocorrendo em relao aos gastos focados em determinadas atividades 16 e grupos sociais. Embora, freqentemente sejam encontrados entre esses ltimos as categorias sociais menos favorecidas que legitimamente necessitam de alguma forma ser apoiadas pelas polticas pblicas nem sempre o equilbrio entre estas classes de despesas fcil de ser obtido, nem necessariamente maximiza as possibilidades de crescimento. As foras em favor de benefcios e incentivos focados, bem como para a apropriao privada de benefcios e de rendas pblicas, variam em funo dos distintos sistemas polticos e econmicos. Assim, quanto mais os eleitores forem bem informados e mveis entre diferentes alternativas de voto, menor a possibilidade de extrair essa quase-renda. Um eleitorado menos educado logo, menos informado tende a dar lugar a mais oportunidades desse tipo. Isso tambm ajuda a explicar porque nem sempre os governos adotam polticas econmicas corretas. Mas a falta de conhecimento parte da resposta. A falta de incentivos apropriados tambm importante. Embora no esteja entre os objetivos deste captulo teorizar sobre o papel do estado e a relao do seu tamanho e suas funes com o processo de crescimento brasileiro, preciso reconhecer que, como em diversas outras sociedades, esse papel muda com o tempo, tais como: a urbanizao; o grau de desenvolvimento; os anseios
16. Como lembra Tabellini (2004) Prover benefcios para todos , para o poltico, um desperdcio (p. 12, nossa traduo).

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e as necessidades da sociedade, conforme expressam as demandas sobre o sistema poltico; a insero do pas na economia internacional; e muitos outros fatores. S essa relao, com suas inevitveis e tambm complexas inter-relaes, j prenuncia a dificuldade na abordagem do tema das funes do estado. Ainda assim, possvel avanar em relao a algumas questes centrais. A primeira delas que um estado moderno necessariamente difere, quanto s funes que dele se requer, de, por exemplo, um estado tpico de meados do sculo passado. Uma viso pragmtica do crescimento brasileiro em perspectiva histrica reconhecer que, apesar de diversos erros de estratgia e de poltica econmica, importante resultado foi um processo de crescimento que colocou o Brasil entre os pases de maior taxa de crescimento do PIB por um perodo de oito dcadas (1900-1980). Mas, o prprio acmulo de polticas equivocadas em que avulta a longamente tolerada irresponsabilidade fiscal foi responsvel pela desacelerao que se inicia com o auge da fase da crise da dvida externa e correspondente acelerao inflacionria. Durante mais de uma dcada de falsas e tambm equivocadas solues, foi sendo gerada no Brasil (como no mundo em desenvolvimento) nova viso de estado que partia precisamente do reconhecimento da exausto de uma forma de atuao na qual cabia ao estado papel de formulador e executor de uma estratgia de crescimento autrquico e de uma economia de comando onde havia pouco lugar para incentivos de mercado na qual as empresas estatais cumpririam papel de destaque em diversas reas. A prpria crise fiscal do estado encarregou-se de indicar que no era mais possvel continuar a utilizar o financiamento inflacionrio, que a certa altura perdeu sua funcionalidade. Da mesma forma, e no que toca s estatais, a ausncia de recursos para investimento obrigou a que vrias delas passassem por perodos de penria e de decadncia. O avano do progresso tcnico, por sua vez, exigia investimentos em novas e dispendiosas tecnologias. Mas, as estatais viviam sob forte restrio de recursos em razo da necessidade de conter os dispndios do Tesouro. A economia fechada dos anos 1980, tambm impedia a absoro de progresso tcnico. Como sero vistas adiante, as taxas de crescimento da produtividade foram negativas naquela dcada. Como resultado, a produo nacional perdeu competitividade, s brevemente recuperada durante as relativamente curtas fases de desvalorizao sustentada da moeda nacional. Muito disso mudou, especialmente a partir das reformas dos anos 1990. O estado brasileiro modernizou-se e passou por muitas e intensas transformaes. Mas, foi uma mudana incompleta em diversas reas, pois esse estado ainda arca com o desempenho de funes e/ou gastos que no cabem na lista de funes de um estado moderno. A soluo, portanto, passa pelo equacionamento destas funes, e destes gastos, de modo que permite ganhos de eficincia. Parte deles pode vir de melhor gesto da coisa pblica. Porm, parte dever vir do abandono melhor dizendo, passagem para agentes independentes e competentes, como as agncias reguladoras de algumas de suas funes, a par de foco em reas e atuaes onde a presena necessria, mas incipiente, como a segurana pblica, ou equivocada. Na verdade, tudo se passa como se o estado no Brasil tivesse progressivamente sofrido um processo de inchao ao assumir novas tarefas segundo um acmulo de superposio de funes, sem que algumas das anteriores fossem abandonadas ou repassadas para o setor privado, ao menos em parte. Essa tendncia de assumir continuamente novas funes tem provavelmente a ver com o fato de que a sociedade

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brasileira espera (por razes que remontam histria e formao da cultura brasileira) uma soluo por parte do estado para questes que julga do mbito pblico. O sistema poltico apenas reflete e faz a intermediao das condies para esse acmulo de funes. O aumento da carga tributria , nessas condies, inevitvel.17 Isso, apesar de existir certo consenso de que no mais possvel manter a fico de que o estado brasileiro tudo pode, especialmente agir competentemente em todas as reas na qual vem atuando. Na verdade, essa atuao caracteriza-se pela superposio de funes, rgos e instituies que, por vezes, resulta em um emaranhado de aes com escassa conseqncia prtica. E no referido aqui apenas necessidade de uma profunda e radical reforma de desburocratizao no setor pblico com a finalidade de elevar sua eficincia (o grifo para chamar a ateno para a dificuldade da tarefa). Trata-se, antes, de uma questo de foco. De definir quais as reas e aes prioritrias, em que as carncias sejam mais gritantes e os resultados para a cidadania, assim como o crescimento mais facilmente apropriveis. Uma concentrao sugerida seria o melhoramento do desempenho em reas como: Infra-estrutura fsica e saneamento (neste caso, quando e enquanto no for possvel o atendimento privado), pela bvia interseo com a questo da acelerao do crescimento econmico, cujo ritmo depende do investimento em infra-estrutura. Educao, com foco na melhoria do ensino nos nveis mais bsicos, especialmente no pr-primrio, e criao de mecanismos que permitam educao superior gradualmente encontrar suas prprias fontes de financiamento, complementares s pblicas, alargando sua atuao nas reas de cincia, tecnologia e inovao em parceria com o setor privado. Segurana, em sentido amplo: no apenas com referncia segurana pblica, mas tambm segurana jurdica e dos contratos institucional, em suma. Administrao pblica, no sentido de torn-la mais gil e eficiente quanto aos processos administrativos e s atividades de regulao. Fora do mbito do executivo, reformas no judicirio, de modo que aumente sua agilidade e competncia (isto , fazer que as leis sejam efetivamente cumpridas em tempo hbil ou, no jargo mais recentemente utilizado, que prevalea o respeito letra da lei, ou Rule of Law), e no legislativo, por intermdio de mudanas na legislao eleitoral (reforma poltica). O resultado do processo de acmulo de funes um tamanho do estado, expresso pelo peso da carga tributria na economia, excessivo para o estgio de desenvolvimento em que o pas se encontra. Isso pode ser visto no grfico 2, no qual se apresenta a posio do Brasil em relao a um grupo de pases no que toca associao entre carga tributria (como percentagem do PIB) e o valor do PIB per capita medido em Purchase Power Parity (PPP), em US$.18 A associao positiva transparece claramente do grfico, indicando que a carga tributria tende a crescer
17. Razo pela qual o ex-secretrio da receita federal, Dr. Everardo Maciel, afirma que o que faz a carga tributria a despesa , a demanda da sociedade por mais servios pblicos. 18. A tabela do Anexo 3 apresenta os dados usados para construir esse grfico. Note-se que a maioria dos dados referese aos anos 2003-2004, com a exceo do Mxico, cujos dados so de 1998.

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medida que aumenta a renda per capita isto , com o estgio de desenvolvimento, aqui representado pelo nvel do PIB per capita, medida segundo o critrio da paridade do poder de compra. Sucia, Dinamarca, Blgica, Frana e Noruega se destacam no grfico como sendo os pases em que a carga tributria em % do PIB mais alta dentre todos. No por acaso, estes so pases do grupo de mais alta renda per capita no mundo, todos 19 eles com renda per capita entre US$ 30.000 e US$ 40.000 (em PPP). No extremo oposto encontram-se Ir, ndia, El Salvador, Peru, Mxico, Tailndia, Chile, Egito, Vietn, Bolvia e Costa Rica todos eles pases de renda per capita inferior a aproximadamente US$ 10.000 (em PPP). O Brasil, que est neste ltimo caso, um ponto claramente fora da curva. Dado seu nvel de PIB per capita (US$ 8.140), a carga tributria do Brasil deveria ser de cerca de 24%, e no de 33%, como efetivamente observado. Outra curiosidade que todos os pases que esto prximos ao Brasil na rea acima da reta ajustada ou seja, pases cujo tamanho do estado era superior ao justificado pelo seu nvel de PIB per capita so, com exceo da frica do Sul, ex-naes do bloco socialista. Nesses casos, como se sabe, o tamanho do estado na era socialista era muito grande porque ele supria uma gama de servios logo incorria em gastos muito elevados (inclusive em segurana devido e durante a guerra fria) graas s caractersticas do regime econmico, com a propriedade estatal dos meios de produo, tendo herdado (temporariamente?) essa caracterstica na passagem para o novo modelo de propriedade. Mas esse no , ou foi, o caso do Brasil nem da frica do Sul, alis.
GRFICO 2

Carga tributria e PIB per capita (US$ PPP)


55 50 45 Carga tributria (% PIB) 40 35 30 25 20 15 10 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 PIB per capita em US$ (PPP) y = 0,0006x + 19,04 R2 = 0,4279

19. O PIB per capita mdio da amostra de pases de US$ 20.243 (mdia simples). A mdia ponderada seria bem menor, pois os pases no extremo inferior da escala de rendas tendem a ser mais populosos (com a exceo de El Salvador e Costa Rica) que aqueles no extremo superior (com exceo dos EUA).

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Observe-se, ainda, que a carga tributria mdia dos pases em desenvolvimento entendidos como aqueles cuja renda per capita em PPP era inferior a US$ 10.000, em que se inclui o Brasil era de 21,4% do PIB. A dos pases de alta renda entendidos como aqueles cuja renda per capita em PPP supera US$ 25.000 era de 38,8% do PIB. Isso indica uma proporo de quase duas vezes a dos pases mais pobres. O Brasil, como antes visto, tem uma carga de cerca de uma vez e meia a do grupo a que pertence, nessa comparao. Alm de elevada, a magnitude da carga tributria no Brasil tal que o regime perdeu funcionalidade para o objetivo do crescimento, pois sufoca o setor privado de onde se espera que venha o dinamismo futuro. Assim, desejvel agir no sentido de reduo da carga tributria. O menor tamanho do estado que da advir poderia, inclusive, permitir melhor e mais eficiente distribuio das aes do estado por um choque de gesto. Ao mesmo tempo, permitiria elevar o investimento pblico em infra-estrutura fsica e humana. Alm disso, a recuperao da poupana pblica, atualmente negativa, tambm um imperativo de mdio e longo prazo para o desenvolvimento sustentvel, e s pode ser atingida com reduo dos gastos pblicos e da carga tributria. 2.3 INSTITUIES E QUALIDADE DA AO GOVERNAMENTAL: A IMPORTNCIA DA BOA GOVERNANA20 A existncia e o funcionamento de instituies apropriadas so fundamentais para o crescimento, embora no exista muita clareza em relao exatamente quais instituies so mais importantes para o crescimento. As reformas que visam ao aperfeioamento das instituies e dos incentivos que permitem seu funcionamento eficiente a includos, com destaque, a criao e o funcionamento de marcos regulatrios claros e respeitados tambm atuam sobre as fontes de crescimento da economia, e agem sobre fatores operando pelo lado da oferta (principalmente) e da demanda. Disso se depreende que a lista de temas que abriga esse tipo de reformas muito ampla. Nessa discusso, deve-se reconhecer que as inter-relaes entre reforma institucional e crescimento no so totalmente claras, devido, entre outras, questo da causalidade. Boa parte dos estudiosos aceita que as instituies so simultaneamente causa e conseqncia do crescimento. Alm disso, se, por um lado, as reformas podem ser facilitadas em um contexto de crescimento, por outro, uma expanso acelerada da economia pode embutir a idia de que as reformas no so to necessrias, uma vez que o pas est crescendo sem sua adoo. Isso indica que as racionalidades poltica e econmica podem divergir. Ainda assim, no mnimo prudente avanar na construo de medidas com o objetivo de aperfeioar o aparato institucional visando o crescimento.

20. Exceto pelos indicadores da Transparncia Internacional, a base de indicadores de governana utilizada no restante desta seo a descrita em Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (2006, 2007). Ela cobre seis dimenses da governana, estando disponvel para 213 pases e territrios nos anos de 1996, 1998, 2000 e 2002-2006. Os indicadores so baseados em centenas de variveis individuais que medem a percepo de governana, extradas de 31 fontes de dados de 25 diferentes organizaes. Os cruzamentos com a renda per capita foi feito com os dados dos World Development Indicators do Banco Mundial. Nesse caso, porm, a comparabilidade ficou restrita a 175 pases. Ver adiante.

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Parte do interesse nesse tema surgiu a partir do fraco desempenho de economias que adotaram polticas e reformas estruturais voltadas para o crescimento e que, apesar disso, no conseguiram alcanar o resultado esperado. Por qu? Teria faltado profundidade s reformas? Teria havido falta de reformas complementares? Ou seria a no considerao de especificidades nacionais a causa principal do limitado sucesso das reformas em diversos pases? O caso brasileiro um exemplo da adoo de diversas reformas: abertura comercial e financeira, privatizao; trmino de diversos monoplios pblicos na infra-estrutura; promoo da desregulao de setores econmicos; atitude mais aberta em relao ao investimento estrangeiro; e, no menos importante, uma bem-sucedida reforma para o controle da inflao. Mas, o resultado foi um desempenho que, apesar de positivo, foi bem inferior ao de longo prazo, ponto que ser retomado com mais detalhe adiante. Na verdade, possvel argumentar que mesmo antes, durante e aps as reformas 21 incompletas, preciso reconhecer o Brasil passou por um processo que se pode denominar de contra-reformas na medida em que os efeitos sobre o crescimento econmico que se esperava que fossem resultado natural das reformas foram neutralizados, ao menos parcialmente, por conta de processos, agindo na direo contrria ao crescimento. O aumento das despesas do governo, implicando forte aumento da carga tributria e sua resposta direta, a elevao do endividamento lquido do setor pblico so a expresso mais visvel desse processo. Outras reformas no foram feitas, ou deixadas de maneira incompletas, afetando o to necessrio aperfeioamento do marco institucional. E mesmo reconhecendo que o obstculo principal ao crescimento mais acelerado est no plano macro. No restam dvidas que a qualidade das instituies tambm joga papel de destaque nesse processo. A propsito, existem basicamente duas posies conceituais centrais quanto s inter-relaes entre existncia e funcionamento das instituies e crescimento econmico. Uma delas, que se pode denominar de institucionalista, advoga que as instituies so exgenas em relao ao processo de crescimento econmico. Para os proponentes desta verso, o que efetivamente faz diferena para o desempenho de diferentes pases no o conjunto de aes de poltica econmica (monetria, creditcia, fiscal, construo da infra-estrutura fsica, proviso de capital humano, etc.) em favor do crescimento que importa, mas as instituies bsicas e uma infraestrutura legal capaz de proteger os direitos de propriedade, garantir a prevalncia e a efetividade do marco legal (prevalncia da Rule of Law), assim como evitar os eventuais abusos das aes do estado (TABELLINI, 2004). Nesse sentido, a existncia de instituies adequadas antecede o crescimento. Aos pases em desenvolvimento restaria, portanto, a tarefa de constru-las, para que pudessem acelerar o crescimento, segundo suas trajetrias individuais. Alternativamente, os mais afortunados, que j dispusessem (em razo da herana da sua histria, por exemplo, dadas as caractersticas da ex-metrpole, no caso das excolnias) desses marcos institucionais mais adequados, seriam candidatos por assim dizer naturais acelerao do crescimento.

21. Ver, a propsito, Pinheiro, Bonelli e Schneider (2004).

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Uma segunda viso aceita pois no h como no faz-lo, dada a evidncia acumulada que crescimento econmico e adequao institucional so, ambos, endgenos, mas no h necessariamente relao de precedncia entre eles. Nesse sentido, a construo das instituies e dos marcos regulatrios seria, ou deveria ser, concomitante com o processo de crescimento da economia. Assim, haveria espao para a ao da poltica econmica do governo. Claramente, o aproveitamento das oportunidades para crescer tambm difere bastante entre as naes (dada sua dotao de recursos naturais, estoques de capital humano e fsico, grau de empreendedorismo, e, no menos importante, ao do estado). Essa segunda viso do processo de crescimento, portanto, no s aceita a associao entre instituies e desenvolvimento, mas reserva ao estatal papel de relevo na acelerao do crescimento. As distines e as controvrsias entre os proponentes dessa segunda vertente conceitual surgem em relao s modalidades e importncia relativa dessa ao estatal em casos especficos. Contudo, como ficou claro, em ambas as verses se aceita a existncia de associao entre instituies adequadas e crescimento econmico. Esse ponto ilustrado empiricamente a seguir em dois exemplos destinados, respectivamente, a: i) mostrar a evoluo recente da qualidade de ao governamental e do quadro institucional brasileiro, o que ser feito na subseo seguinte; ii) destacar a posio do Brasil no conjunto de um grupo representativo de naes, objeto da subseo aps a seguinte. Em ambos os casos ser utilizada uma representao emprica capaz de retratar a gesto pblica e do status institucional do Brasil de forma comparativa no tempo e no concerto das naes. 2.3.2 As dimenses da governana e sua evoluo no Brasil Para avaliar a evoluo da qualidade do governo e das instituies no Brasil foi construdo inicialmente um ndice de Qualidade Governamental e Institucional (IQGI), que junta os seis indicadores do Worldwide Governance Indicators (WGI) em uma mdia simples dos seus valores anuais. Os dados esto disponveis para anos escolhidos do perodo 1996-2006.22 Os indicadores, cuja faixa de variao de 0 a 100 (valores mais altos indicando melhores instituies e aes de governo mais eficazes, valores menores apontando para a direo oposta) esto listados a seguir (ttulos entre parnteses no original). O ndice em cada um deles significa a percentagem de pases, cujo nmero total pouco superior a 200), que esto em pior situao que a do Brasil: liberdade de expresso e transparncia, ou prtica de adequada prestao de contas (voice and accountability: capacidade que tm os cidados em escolher seus governantes, assim como a liberdade de expresso, de associao e de imprensa);
22. Esses seis indicadores provm da base de dados do Worldwide Governance Indicators (WGI), veiculados pelo Banco Mundial. A metodologia encontra-se em Kaufmann, Kraay e Martruzzi (2006, 2007). Na forma como so apresentados nesta subseo eles se referem ao percentual de pases que se encontra em situao inferior, ou pior, ao pas em questo o Brasil. Note-se que medir governabilidade uma tarefa muito complexa, pois o conceito engloba aspectos muito distintos. Os indicadores so baseados em respostas a questionrios especficos por temas, sendo respondidos por pessoas e entidades as mais diversas , incluindo representantes de agncias multilaterais, de rating, entidades da sociedade civil, etc.

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estabilidade poltica e ausncia de violncia, ou baixo nvel de violncia (political stability/no violence); controle da corrupo (control of corruption); eficcia do governo (government effectiveness); qualidade do marco regulatrio, ou da regulao, ou qualidade regulatria: a capacidade que tem o governo de formular e de fazer cumprir polticas e regulamentaes (regulatory quality); e grau de efetivo cumprimento das leis; qualidade do judicirio; respeito ao marco legal; eficcia no cumprimento da lei (Rule of Law). A tabela 5 e o grfico 3 registram os valores de cada um desses indicadores, sua mdia e sua evoluo entre 1996 e 2005 no caso do Brasil, o que permite os seguintes comentrios: A liberdade de expresso e a accountability (ou qualidade e prtica de prestao de contas do governo sociedade, em relao s suas aes) a dimenso institucional cuja pontuao mdia ao longo do tempo mais alta 23 entre todas no caso do Brasil. Ela chegou ao seu grau mximo em 1998 (63,3), aps ter atingido o mnimo dois anos antes, em 1996 (48,3). A interpretao dessa mudana to grande em um tempo curto desafia nossa imaginao, alm da explicao mais bvia de que em 1998 os resultados econmicos e sociais do Plano Real amplamente divulgado com antecedncia, desde 1994 (o que tornou a administrao accountable, ou confivel) j se faziam sentir em sua plenitude, mas ainda no em 1996.
TABELA 5

Brasil medidas da qualidade do governo e das instituies


Brasil Liberdade de expresso Estabilidade poltica Controle da corrupo Eficcia do governo Qualidade do marco regulatrio Respeito lei Mdia (IQGI) 1996 55,3 31,6 57,1 51,4 53,4 46,4 49,2 1998 63,3 27,4 63,7 54,5 52,7 52,9 52,4 2000 61,4 44,8 58,3 50,7 61,1 51,4 54,6 2002 56,5 41 54,4 53,6 61,1 43,3 51,7 2003 57,5 50 56,4 59,3 62,6 46,6 55,4 2004 56,5 42 54,9 59,8 58,1 44,2 52,6 2005 57 40,6 48,3 55 55 43 49,8 Var. max.-mn. 8,0 22,6 15,4 9,1 9,9 9,9 6,2 Anos 1998-1996 2003-1996 1998-2005 2004-2000 2003-1998 1998-2005 2003-1996

A reduo aps 2000 levou a pontuao a 57 (2005), praticamente da mesma ordem de grandeza do registrado sete anos antes. Ainda assim, esse o valor mais alto neste ltimo ano, entre todas as dimenses, e bem superior mdia mundial. Conclui-se, que a conquista democrtica representada pela liberdade de expresso e seu quase-simtrico, a accountability (qualidade da prestao de contas do governo sociedade), embora com tendncia levemente decrescente depois de 2000 (por culpa,
23. Observe-se que, conceitualmente, essa medida engloba duas coisas distintas. No entanto, ele se refere facilidade e ao grau de liberdade de expresso da sociedade, em sentido amplo (imprensa, terceiro setor, congresso, etc.). De outro, ela se refere qualidade e existncia da prtica de prestao de contas por parte do governo accountability , sendo, portanto, em certo sentido, simtrica facilidade ou liberdade de expresso (que atua de baixo para cima, enquanto a accountability age de cima para baixo, do governo para a sociedade). Por simplicidade, o resto do texto trata as duas idias sob o rtulo de liberdade de expresso. Porm, deve-se ter em mente que ele reflete um conceito mais complexo e completo.

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talvez, da menor capacidade governamental de justificar apropriadamente suas aes, ou perda de accountability, depois daquela data, pois a liberdade de expresso certamente no piorou), um valor institucional relevante que o pas possui. Note-se tambm, na tabela, que a variao entre o valor mximo e o valor mnimo desse componente a menor da tabela: de apenas 8,0 pontos percentuais de diferena entre 1998 e 1996. Note-se que, a exemplo de diversas outras dimenses, a liberdade de expresso e a accountability reflete tanto o aspecto da qualidade do governo quanto o do quadro institucional, com mesma nfase. A segunda mais importante dimenso, no caso do Brasil, ao medir-se pela pontuao mdia ao longo do tempo, a qualidade da regulao. Ela chegou ao mximo em 2003 (62,6), aps ter passado por um mnimo em 1998 (52,7). A reduo depois de 2003 expressiva, chegando-se a 2005 com 55 pontos reflexo, talvez, das mudanas no marco regulatrio do setor eltrico e das mudanas nos comandos das administraes das agncias regulatrias depois de 2002. Como no caso da dimenso anterior, aqui tambm a pontuao brasileira superior da mdia de todos os pases. A variao entre o valor mximo e o valor mnimo desse componente relativamente pequena: de 9,9 pontos de percentagem de diferena entre 2003 e 1998. Essa dimenso, embora reflita tanto a qualidade do governo como o marco institucional do pas, est possivelmente mais associada ao primeiro aspecto. Isso porque os governos podem interferir na composio das agncias reguladoras e, dentro de certos limites, no prprio marco regulatrio. A terceira mais importante dimenso relativa qualidade da ao do governo e institucional a atividade de controle da corrupo.24 De modo semelhante ao anterior, esse indicador passou por um mximo de 63,7 em 1998 para um mnimo de 48,3 em 2005. Tal reduo provavelmente reflete os eventos relacionados crise do legislativo observada no ltimo ano analisado. De fato, entre 2004 e 2005 o ndice cai nada menos que 6,6 pontos percentuais. Queda semelhante, porm menos intensa, havia sido observada entre o nvel mximo de 1998 e o valor de 2000; menos 5,4 pontos de percentagem em dois anos, apenas. Como no caso da reduo em 2005, aqui tambm se suspeita da repercusso dos episdios envolvendo membros do legislativo. diferena dos dois indicadores anteriores, no caso do controle da corrupo o Brasil passou de um valor acima da mdia mundial em todos os anos entre 1996 e 2004 para outro pouco abaixo desta em 2005. Na mdia de todos os anos apresentados, ele se situou acima da mdia de todos os pases com o valor de 56,2. Como no caso das dimenses anteriores, aqui tambm possvel defender que a dimenso controle da corrupo reflete tanto a qualidade da ao do governo quanto a das instituies, possivelmente com o mesmo peso para os dois aspectos incorporados nessa dimenso.

24. O exame dessa varivel deve ser feito com cautela, pois pode ocorrer que o fato de a corrupo estar sendo combatida aberta e eficazmente seja entendido ou percebido como aumento de corrupo relativamente a um contexto em que ela no percebida. Assim, uma ao policial e judicial mais eficaz, ao tornar pblicos casos de corrupo, poderia aumentar a percepo de que aumentou a corrupo, quando de fato aumentou o combate corrupo. Mais adiante, ser apresentada uma medida mais especificamente de percepo da corrupo. A apresentada no texto, em princpio, reflete medida que o setor pblico voltado para o benefcio do setor privado, assim como a captura do estado pelas elites e pelos interesses privados.

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A quarta dimenso a ser destacada a eficcia do governo, cujo ndice oscilou entre um valor mnimo de 50,7 em 2000 e um mximo de 59,8 em 2004 bem prximo aos 59,3 de 2003. A explicao para a elevao, com posterior (modesta) reduo parece estar na atividade governamental nos primeiros anos do mandato executivo, quando as iniciativas de governo aparentemente tm mais chances de serem, e so, efetivamente implementadas. Isso explicaria, por exemplo, o valor relativamente baixo de 1998 (54,5), ano final de mandato, que foi da ordem de grandeza da mdia de todos os anos para essa dimenso (54,9). Destaque-se, ainda, que nessa dimenso o Brasil esteve acima da mdia mundial em todos os anos.

A eficcia do governo tem um carter administrativo logo, reflete a qualidade inerente a cada governo e um lado institucional pois, as mudanas na burocracia estatal dificilmente sero bruscas no tempo. No entanto, acredita-se que a primeira face tem mais importncia no cmputo final, dada a importncia das lideranas administrativas, as quais tendem a mudar com as mudanas de administrao. A quinta dimenso, em termos de valor mdio, a relacionada ao respeito lei. Aqui, diferena das anteriores, a mdia dos anos apresentados (46,8) situou-se abaixo da mundial. O indicador reflete a sensao de que o cumprimento das leis no adequadamente observado no pas, sensao associada da existncia de impunidade e de processos judiciais e penais longos (dada enorme quantidade de recursos possveis, segundo a legislao); caros (idem); inacabados (pois, frequentemente a opinio pblica no se recorda das solues finais, tais so os hiatos de tempo envolvidos nas resolues); tendenciosos (pois, difundiu-se pela sociedade a noo de que a lei no a mesma para todos); e ineficaz (dados os incontveis casos em que no h punio, ou ela desproporcional magnitude do delito). Alm disso, ele revela que com a piora do indicador o Brasil depois de 2001 passou a estar situado em uma posio inferior mdia mundial. Essa dimenso reflete mais o quadro institucional que a qualidade da ao governamental, embora provavelmente a ao do governo possa atuar no sentido de controlar a corrupo. A sexta e ltima dimenso, refere-se estabilidade poltica e ausncia de violncia. pena que estas duas subdimenses estejam sob mesma rubrica no caso do Brasil, pois, claramente, elas refletem duas realidades bem distintas no caso deste pas. Se, por um lado, o Brasil apresenta uma estabilidade poltica invejvel merc da dura conquista e do aperfeioamento das instituies da democracia nas ltimas duas dcadas , sua situao quanto violncia, em seus diversos nveis, est bem aqum do desejvel. E exatamente isso que o indicador est refletindo, ao revelar uma trajetria em que o valor mnimo de 1998 (27,4) eleva-se at o mximo de 50,0 cinco anos depois para rapidamente retroceder para 40 em 2005. O rpido e o forte aumento de 22,6 pontos percentuais entre 1998 e 2003, espelham a mudana de comando do executivo nesta ltima data, reflexo dos valores democrticos j enraizados nas instituies do pas. Entretanto, como citado, a reduo de dez pontos percentuais depois da, at 2005, mais um reflexo da escalada de violncia dos ltimos anos que sinal de instabilidade poltica. Note que isso coloca o Brasil abaixo da mdia mundial em

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quase todos os anos (exceto 2003, quando alcana essa mdia). Esta dimenso, como vrias outras antes mencionadas, tambm espelha aspectos institucionais (estabilidade poltica) e aspectos relativos qualidade da ao do governo (controle da violncia), com pesos difceis de precisar. A ltima linha da tabela, finalmente, mostra o indicador composto, que denominamos ndice de Qualidade Governamental e Institucional (IQGI). Essa mdia revela um contnuo aperfeioamento da gesto governamental e melhoria institucional no Brasil entre 1996 e 2003 (de 49,2 para 55,4), com ligeiro recuo depois desta data. Com isso, chega-se a 2005 com 49,8, pouco superior ao do comeo do perodo analisado. As variaes entre anos consecutivos so relativamente pequenas, como revelado pela curva relativa mdia (ver grfico 3). A principal concluso da anlise a de que o Brasil avanou pouco em relao qualidade da ao dos sucessivos governos e das instituies na ltima dcada, embora tenha apresentado avanos e recuos em reas individualmente consideradas. Isso significa que a posio brasileira em relao a um conjunto expressivo de pases apresentou melhoras e pioras. Esse ponto ser retomado de forma ligeiramente distinta logo em seguida. Antes, porm, oportuno mostrar como o Brasil se compara a um grupo de naes similares aqui entendidas como: pases da Amrica Latina, de renda e/ou de populao semelhantes, ou membros do BRIC25 (Brasil, Rssia, ndia e China). O grfico 4 mostra a posio do Brasil e de cada um desses pases em relao a cada uma das dimenses antes apresentadas, com referncia ao ano de 2005.
GRFICO 3

Brasil medidas de qualidade da ao do governo e das instituies 1996-2005 (escala 0 100)


100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 PERU RUSSIA KOREA, SOUTH SOUTH AFRICA ARGENTINA VENEZUELA COLOMBIA INDONESIA IRELAND BOLIVIA BRAZIL CHINA INDIA ECUADOR MEXICO CHILE TURKEY URUGUAY

Rule of Law Political Stability/No Violence

Voice and Accountability Government Effectiveness

Regulatory Quality Control of Corruption

25. Expresso criada em 2004 em estudo do banco de investimento Goldmand, Sachs.

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A simples inspeo visual desse grfico revela que a Irlanda o pas em que todos os indicadores so mais altos que nas demais naes no por acaso, como ser visto, este o pas de mais alto nvel de renda entre esses selecionados , seguida pelo Chile. Observese que nesses dois casos as magnitudes dos indicadores representativos das dimenses so semelhantes, havendo relativamente pouca diferena entre eles. A sugesto que isso seria revelador de uma estrutura governamental-institucional equilibrada. Coria do Sul, frica do Sul e Uruguai apresentam indicadores semelhantes de qualidade governamental e institucional, embora quanto dimenso, estabilidade poltica e ausncia de violncia, a frica do Sul se situe em um nvel sensivelmente inferior (nos dois pases restantes a estrutura bem mais equilibrada). A Turquia a seguinte nessa ordenao, apresentando um indicador de estabilidade poltica e ausncia de violncia sensivelmente inferior aos demais. O Brasil situa-se no peloto seguinte, com uma estrutura de indicadores relativamente bem equilibrada (apesar dos destaques negativos da violncia e do respeito ao cumprimento das leis), acompanhado do Mxico (idem) e, em nvel ligeiramente inferior, da Argentina (prejudicada pela qualidade regulatria e pelo baixo grau de obedincia s leis, provavelmente em razo da renegociao com default de sua dvida no comeo dos anos 2000), da ndia (prejudicada pela violncia) e da Colmbia (idem, com maior nfase; em particular, o ndice colombiano respectivo dos mais baixos do mundo, da ordem de 4 em uma escala de 0 a 100 isso indica que apenas 4% dos pases analisados, ou oito pases, esto em situao pior que a Colmbia quanto a essa dimenso).
GRFICO 4

Qualidade da ao governamental e das instituies, Brasil e pases selecionados 2005 (escala 0 100)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 PERU RUSSIA ARGENTINA KOREA, SOUTH SOUTH AFRICA VENEZUELA COLOMBIA INDONESIA IRELAND CHINA BOLIVIA BRAZIL INDIA ECUADOR MEXICO CHILE TURKEY URUGUAY

Rule of Law Political Stability/No Violence

Voice and Accountability Government Effectiveness

Regulatory Quality Control of Corruption

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Em seguida, vem o grupo algo heterogneo representado por: China (onde a liberdade de expresso e baixa accountability so destaques negativos), Peru (onde, como em outros pases latino-americanos, as questes da estabilidade poltica e da ausncia de violncia constituem itens ainda no resolvidos) e Rssia. No fim, encontram-se o Equador (cuja posio s no pior devido unicamente liberdade de expresso), a Bolvia (idem) e a Venezuela. V-se que o Brasil encontra-se em situao relativamente favorvel quando a comparao feita com essa seleo de pases da Amrica Latina, com as excees de Chile e Uruguai. Esse ponto ser retomado mais adiante. Alis, o fato de que os indicadores sejam, para cada pas, at certo ponto, semelhantes, indica que as diversas dimenses so relacionadas. Realmente, a intuio sugere que as dimenses se relacionam entre si em um sentido alm do estatstico, pois so diferentes expresses (ou dimenses) da qualidade da governana. A matriz de correlao entre essas seis dimenses reflete essa intuio: os valores dos coeficientes de correlao simples so bastante elevados entre os diversos pares possveis de variveis. Isso especialmente verdade no caso da associao entre a eficcia do governo e a qualidade regulatria (onde a correlao de 0,958, indicando fortssima associao entre as dimenses). A menor associao a que se verifica entre estabilidade poltica e qualidade regulatria. Ainda assim, o coeficiente de correlao de 0,715 (implicando um R quadrado de 0,526; ou seja, a estabilidade poltica e a ausncia de violncia explicariam cerca da metade da varincia da eficcia regulatria; e/ou vice-versa).
TABELA 6

Coeficientes de correlao entre as seis dimenses representativas da qualidade do governo e das instituies 2005
Respeito lei Respeito lei Liberdade de expresso Qualidade regulatria Estabilidade poltica Eficcia do governo Controle da corrupo 1 0,784 0,898 0,825 0,935 0,937 Liberdade expresso 1,000 0,789 0,728 0,795 0,771 Qualidade regulatria Estabilidade poltica Eficcia do governo Controle da corrupo

1,000 0,715 0,958 0,899

1,000 0,752 0,766

1,000 0,934

1,000

2.3.3 A evoluo das dimenses da governana, segundo a pontuao individual do Brasil e dos demais pases 1996-2006 Os indicadores usados na seo anterior medem a percentagem de pases em situao pior que a de qualquer pas considerado (por exemplo, o Brasil) em cada uma das dimenses da governana. Alm disso, cobriam os anos at 2005. Nesta seo, usamse os dados da nova base de indicadores, at 2006, e os indicadores normalizados de cada pas dado pela sua pontuao na distribuio dos 213 pases.26 Uma vez que os
26. Essa pontuao normalizada de tal forma que, para cada dimenso, supe-se que a pontuao dos pases, individualmente, segue uma distribuio normal com mdia zero e desvio padro unitrio. Dessa forma, o indicador varia entre - 2,5 e + 2,5 (intervalo no qual se incluem praticamente todos os valores de uma distribuio normal como a postulada).

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indicadores normalizados esto sujeitos a um erro estatstico, optou-se por analisar nesta subseo os intervalos de variao de cada um deles.27 O desempenho do Brasil na dimenso liberdade de expresso (voice and accountability) apresentado no grfico 5. Alm de mostrar que o Brasil esteve acima da mdia mundial que , por definio, igual a zero em todo o perodo, ele revela uma ntida melhoria entre o comeo e o fim da dcada analisada. Esse resultado j havia sido revelado de forma ligeiramente diferente na subseo anterior. Contudo, a apresentao da faixa de variao na qual se localiza o indicador ajuda a entender seu desempenho pela visualizao mais apropriada, uma vez que as medidas so associadas a uma margem de confiana no caso, dado por um desvio padro para mais e para menos em relao pontuao mdia em cada ano. Assim, por exemplo, a faixa de variao da pontuao do Brasil era a do intervalo [-0,05 a +0,31]. Em 2006, o intervalo havia se deslocado para a faixa [+0,21 a +0,52].
GRFICO 5

Dimenso liberdade de expresso no Brasil valores mnimos e mximos 1996-2006


0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1996 -0,1 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006

No que diz respeito estabilidade poltica, os resultados do grfico 6 tambm no deixam margem a dvidas, a saber: o Brasil passou de valores bem inferiores mdia mundial antes de 2000 a uma faixa de valores em torno dessa mdia nos anos mais recentes, revelando melhora inequvoca. O prprio intervalo de confiana diminuiu de amplitude entre os anos extremos, tendo passado de [-0,88 a -0,28] a [-0,30 a +0,12], aproximadamente.

27. Os intervalos esto definidos pela magnitude de um desvio-padro para menos e para mais em relao pontuao mdia do Brasil. Assim, a altura de cada barra nos grficos corresponde magnitude de dois desvios-padro centrados na pontuao mdia. oportuno notar tambm que o nmero de observaes na qual se baseia a pontuao de cada dimenso aumentou bastante ao longo do tempo, como se v no Anexo 1, mais do que dobrando entre 1996 e 2006.

Liberdade de expresso

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GRFICO 6

Dimenso estabilidade poltica valores mnimos e mximos 1996-2006


0,4 0,3 0,2 0,1

Estabulidade Poltica

0 -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,6 -0,7 -0,8 -0,9 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006

No que toca dimenso eficcia do governo, o grfico 7 sugere a existncia de um processo de melhora at 2003 com importante descontinuidade em 2002, possivelmente associada crise de energia do ano anterior. A partir da, porm, observa-se um movimento para baixo na faixa de variao do indicador, de tal forma que no fim do perodo retorna-se s magnitudes de 2002.
GRFICO 7

Dimenso eficcia do governo valores mnimos e mximos 1996-2006


0,3 0,2 0,1 Eficcia do Governo 0 1996 -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,6 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006

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A dimenso Qualidade Regulatria, cujo desempenho est retratado no grfico 8 apresentou faixa de variao acima da mdia mundial durante quase todo o perodo. Mas percebe-se uma sensvel deteriorao no ltimo trinio mostrado no grfico. Essa reduo est provavelmente associada ao escasso sucesso dos leiles de energia eltrica e s mudanas nas agncias reguladoras aps a veiculao da idia de que essas agncias gozavam de excessiva independncia em relao aos Ministrios das reas respectivas, algo que pode ter sido interpretado como uma perda de qualidade regulatria.
GRFICO 8

Dimenso qualidade regulatria valores mnimos e mximos 1996-2006


0,7 0,6 0,5 Qualidade Regulatria 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1996 -0,1 -0,2 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006

A dimenso respeito ao marco legal (Rule of Law) teve um desempenho pouco mais decepcionante que as demais, at aqui apresentadas, ao longo dos anos 1996-2006. Com efeito, no s a faixa de variao onde mais provavelmente se localiza o indicador esteve sempre na rea de valores negativos o que indica desempenho inferior ao da mdia mundial de mais de 200 pases considerados na pesquisa , mas tambm sua tendncia de quase contnua reduo na dcada examinada. O quase se justifica pela manuteno do indicador em 2002-2004. Como assinalado, parte dessa mudana no desempenho de responsabilidade de processos de responsabilidade do poder judicirio.

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GRFICO 9

Dimenso respeito ao marco legal valores mnimos e mximos 1996-2006


0 1996 -0,1 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006

-0,2

Rule of Law
Controle da Corrupo

-0,3

-0,4

-0,5

-0,6

-0,7

Ao passar, por fim, dimenso controle da corrupo, o grfico 10 mostra um desempenho com flutuao no perodo analisado. Ele revela, ainda, que o Brasil esteve na maior parte do perodo com valores prximos ou pouco abaixo da mdia mundial. Mais adiante, ser apresentada uma subseo que avaliar outro indicador semelhante ao aqui analisado na tentativa de determinar se a percepo de existncia de corrupo real ou se reflete o fato de que o que vem acontecendo uma exposio relativamente maior de casos de corrupo pela mdia e seu efetivo combate.
GRFICO 10

Dimenso controle da corrupo valores mnimos e mximos 1996-2006


0,3 0,2 0,1 0 1996 -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006

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2.3.4 A governana no Brasil em relao dos demais pases 2005 A associao entre governana (qualidade do governo e das instituies) e crescimento econmico analisada em seguida comparativamente para o Brasil e para uma amostra de pases. Trata-se, aqui, de isolar a posio brasileira dentro de um conjunto 28 de 175 pases no ano de 2005 no que se refere renda per capita (medida em logaritmos) e aos indicadores das dimenses de governana antes apresentados. Os grficos de disperso seguintes mostram as nuvens de dados representados por pases individuais, destacando-se a posio do Brasil aproximadamente no meio da nuvem de pontos, com renda per capita de US$ 3.550 (cerca da metade da renda mdia mundial, de 7.011 dlares). Apesar da grande disperso de indicadores e da renda per capita, transparente nos grficos que h uma associao positiva entre cada um das variveis envolvidas e a renda per capita. Ela mostrada pelas equaes ajustadas por mnimos quadrados em relao a cada dimenso, com inclinao claramente positiva em todos os casos, como testemunhado pelos elevados nveis de significncia dos coeficientes estimados de regresso. Isso indica que valores mais altos de cada dimenso esto associados valores da renda per capita mais elevados em todas as dimenses, sem exceo. Mas, em algumas delas, as associaes com a renda per capita mais forte, com ser visto. As elevadas correlaes obtidas em quase todos os casos, bem como os altos nveis de significncia dos coeficientes estimados (ver anexo 4) permitiram que se testassem se o Brasil diverge do padro internacional determinado pelos 175 pases da amostra. Note-se que os elevados coeficientes de determinao indicam que qualquer uma das variveis explica uma alta proporo da varincia da outra. Essa alta correlao explicita, uma vez mais, que crescimento e qualidade da governana e das instituies (e, no nosso caso, gesto pblica) esto associados.29 Considere-se, primeiramente, a inter-relao entre liberdade de expresso e renda per capita. O grfico 11 e a equao que o acompanha (ver anexo 4) deixam claro que: i) existe uma associao positiva e significativa entre essas variveis, como testemunhado pelo coeficiente de determinao da equao, de 0,531; ii) o Brasil situa-se ligeiramente abaixo da curva que reflete essa associao; mas, iii) o pas est no limite do intervalo de confiana de 95%.30

28. A medida da base de dados do WDI a renda nacional bruta per capita em dlares no ano de 2000, medida pelo mtodo Atlas. 29. Hall e Jones (1999) esto entre os pioneiros em descries analticas deste tipo. O grfico apresentado semelhante ao apresentado neste artigo, com a diferena de que eles usam a produtividade da mo-de-obra (com quem a renda per capita se associa estreitamente; as diferenas entre produtividade e renda per capita entre pases se devem s diferenas entre eles quanto s taxas de desemprego e de participao) e uma medida de desenvolvimento institucional distinta das nossas. 30. O intervalo de 95% para essa equao vai de US$ 3.569 a US$ 5.767 e a renda per capita do Brasil era de US$ 3.550 em 2005 (a preos de 2000).

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GRFICO 11

Renda per capita e liberdade de expresso: Brasil e 174 pases 2005


11,5

10,5 Logaritmo Renda Nacional Bruta per capita

9,5

8,5 Brasil 7,5

6,5

5,5

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

4,5 0,0 Liberdade de Expresso

0,5

1,0

1,5

2,0

Ao passar em seguida relao da renda per capita com a dimenso estabilidade poltica, o grfico 12 e os dados relativos ao ajustamento estatstico indicam, novamente, uma associao entre essas variveis, embora menos forte que no caso anterior (como se depreende do valor do R quadrado ajustado, de 0,384).31 Mas agora o Brasil situa-se acima do intervalo de confiana de 95%: para um pas com um indicador de liberdade de expresso de 0,11, como o do Brasil, o intervalo de confiana para a renda per capita vai de US$ 2.109 a US$ 2.948, pouco abaixo da renda do Brasil.32
GRFICO 12

Renda per capita e estabilidade poltica: Brasil e 174 pases 2005


12 Logaritmo da Renda Nacional Bruta per capita 11 10 9 Brasil 8 7 6 5 4 -2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 Estabilidade Poltica 0,5 1,0 1,5 2,0

31. Esse resultado interessante, pois ele sugere que a estabilidade poltica est pouco associada ao crescimento. Ou, forando um pouco a interpretao dos resultados cross section, que, para crescer no necessrio que o pas tenha estabilidade poltica. 32. Observe-se que h duas formas de avaliar esse resultado. Primeiro, que o pas tem renda per capita mais alta do que a prevista pelo indicador (um pas com o indicador do Brasil deveria ter renda per capita abaixo da brasileira). Segundo, invertendo-se as variveis nos eixos, a de que, dada a renda per capita brasileira, seria de se esperar um indicador referente a essa dimenso da governana mais elevado que o efetivamente observado.

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Logo aps, passando-se dimenso eficcia do governo, o grfico 13 mostra que, novamente, existe uma associao entre essa varivel e a renda per capita. Na verdade, trata-se de uma associao especialmente forte (como se depreende do valor do R quadrado ajustado, de 0,73). Como no caso anterior, o Brasil est acima do intervalo de confiana que, neste caso, dado pela faixa US$ 2.029 a US$ 2.526.
GRFICO 13

Renda per capita e eficcia do governo: Brasil e 174 pases, 2005


L o g a ritm od aR e n d aN a cio n a lB ru ta p e r ca p ita

10

Brasil

4 -2,0 -1,5 -1,0 -0,5

Eficcia do Governo

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

Concluso semelhante se aplica no que se refere qualidade regulatria (grfico 14): forte associao positiva com a renda per capita. Novamente, a posio do Brasil se situa pouco acima da curva ajustada e ligeiramente fora do intervalo de confiana a 95% (que de US$ 2.476 a US$ 3.250).
GRFICO 14

Renda per capita e qualidade regulatria: Brasil e 174 pases, 2005


13

L o g a ritm od aR e n d aN a c io n a lB ru tap e rc a p ita

10

Brasil

-2,5

-1,5

-0,5

0,5

1,5

2,5

Qualidade Regulatria

Quanto dimenso Rule of Law, o grfico 15 tambm no deixa margem a dvidas quanto existncia de sua forte associao com a renda per capita. A posio do Brasil em relao norma universal, dada pela equao ajustada aos dados internacionais, indica que o pas tem renda per capita acima do esperado pelo indicador de respeito ao marco legal (US$ 1.433 US$ 1.664).

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GRFICO 15

Renda per capita e Rule of Law: Brasil e 174 pases 2005


13 L o g a r it m od aR e n d aN a c io n a lB r u t ap e rc a p it a

10
Brasil

4 -2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 Rule of Law 1,0 1,5 2,0 2,5

Finalmente, passando anlise da posio do Brasil em relao dimenso controle da corrupo, do grfico 16, depreende-se que, assim como nos casos da eficcia do governo e da Rule of Law, o pas tambm est acima da norma internacional, pois o intervalo de confiana para um pas com o indicador da ordem da pontuao do Brasil dado pelos valores US$ 1.678 US$ 2.022. Observe-se que o ajustamento tambm muito bom neste caso, como se depreende do valor do R quadrado.
GRFICO 16

Renda per capita e controle da corrupo: Brasil e 174 pases 2005


13 L o g a ritm od aR e n d aN a cio n a lB ru tap e r ca p ita

10

4 -2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Controle corrupo

possvel concluir desta e da subseo anterior que o Brasil ainda tem algum caminho a percorrer no que diz respeito ao desenvolvimento institucional e qualidade da sua governana, associados ao seu nvel de renda per capita, pois em diversas dimenses o pas se encontra em posio inferior mdia mundial. Os indicadores de desempenho apresentados so eloqentes quanto necessidade de promover avanos em algumas dimenses, mesmo levando em conta que se notam claramente mudanas positivas em diversas entre elas. Entretanto, acima de tudo, os exerccios dessa subseo revelam que o pas tem as instituies que correspondem ao nvel da sua renda per capita. Esse diagnstico serve para reforar a noo de que, uma vez que a qualidade da governana e a do crescimento

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esto relacionadas, considervel dizer que se esteja em um ponto na trajetria de desenvolvimento em que as necessidades e os requisitos do crescimento crescentemente exijam aperfeioamento institucional e melhorias na eficcia das aes pblicas de forma a que o processo de acelerao do crescimento no seja truncado pela ineficcia governamental ou por insuficincia quanto qualidade da governana. Sinais nesse sentido podem ser percebidos nos freqentes alertas de analistas, estudiosos e representantes da sociedade civil na proposta de construo de melhores instituies e de eficcia da ao governamental. Essa busca pelo aperfeioamento institucional e pela qualidade da ao governamental vir acompanhada do crescimento econmico, do qual a governana causa e conseqncia. Por tudo o que foi dito anteriormente, aceito que os progressos so simultneos e paralelos. Mas, assim como o crescimento pode dentro de certos limites ser incentivado pela ao dos governos por exemplo, pela substituio determinada de gastos de consumo corrente por gastos de investimento em infra-estrutura fsica , pode, tambm, a melhoria da governana ser conseguida pela ao da administrao do estado em vrios aspectos, ou vrias dimenses. Um aspecto especialmente interessante que a insuficincia em matria de governana no tem impedido um desempenho macroeconmico no ltimo quadrinio que, embora no possa ser considerado excepcional, apresenta ntidos sinais de melhora em relao ao de h poucos anos. A questo que se coloca, nesse sentido, se a insuficincia de governana poder vir a prejudicar o desempenho futuro de forma substancial. Contudo, parece no haver muita dvida quanto ao papel que melhor governana pode vir a ter sobre o desempenho econmico e o crescimento. 2.3.5 A dimenso de corrupo e a percepo de corrupo: uma digresso Alertou-se, anteriormente, para uma dificuldade na interpretao dos indicadores relativos corrupo e seu controle. oportuno, portanto, aprofundar esse tema com o uso de informaes adicionais.33 Para tanto, lanado mo de outra base de dados: a da Transparncia Internacional.34 A tabela 7 reproduz a ordenao dos pases em relao ao ndice percepo da corrupo (Perception Corruption Index PCI) de 1999 a 2006. O ndice varia de 0 a 10, valores mais altos indicando pases mais limpos de corrupo. A tabela indica os 10 valores mais altos, com a respectiva pontuao, o nmero de pases considerados e a posio do Brasil na amostra de pases com a pontuao respectiva, o que permite avaliar o desempenho dos pases ao longo do tempo. Os empates de pontuao tambm esto assinalados na tabela. Os pases nrdicos se destacam pela boa pontuao, como transparente da tabela. O aspecto mais importante a assinalar nessa tabela a perda de posio relativa do Brasil no perodo coberto pelos dados disponveis. De fato, a pontuao bem semelhante em todos os anos at 2004, situando-se entre 3,9 e 4,1. Depois de 2004, porm, nota-se uma perda de posio do pas, que chega a 2006 com uma pontuao de apenas 3,3.
33. Note-se que o indicador dos World Governance Indicators antes apresentado nessa seo tambm reflete a percepo de corrupo. O objetivo aqui o de apresentar informao adicional e mais recente para comparao. 34. Disponvel no site dessa ONG. O nmero de pases analisados varivel, e tende a aumentar com o tempo, como se depreende da tabela.

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TABELA 7

Percepo da corrupo Brasil e pases selecionados 1999-2006


1999 (99 pases) Ordenao Grau Dinamarca 10,0 Finlndia 9,8 Nova Zelndia 9,4 Sucia 9,4 Canad 9,2 Islndia 9,2 Singapura 9,1 Holanda 9,0 Noruega 8,9 Sua 8,9 o 45 Brasil 4,1 Com Malawi, Marrocos e Zimbabue 2003 (133 pases) Finlndia 9,7 Islndia 9,6 Dinamarca 9,5 Nova Zelndia 9,5 Singapura 9,4 Sucia 9,3 Holanda 8,9 Austrlia 8,8 Noruega 8,8 Sua 8,8 o 54 Brasil c/ Bulgria 3,9 e Rep. Tcheca 2000 (90 pases) Ordenao Grau Finlndia 10,0 Dinamarca 9,8 Nova Zelndia 9,4 Sucia 9,4 Canad 9,2 Islndia 9,1 Noruega 9,1 Singapura 9,1 Holanda 8,9 Reino Unido 8,7 49o Brasil 3,9 2004 (146 pases) Finlndia 9,7 Nova Zelndia 9,6 Dinamarca 9,5 Islndia 9,5 Singapura 9,3 Sucia 9,2 Sua 9,1 Noruega 8,9 Austrlia 8,8 Holanda 8,7 o 3,9 59 Brasil 2001 (91 pases) Ordenao Grau Finlndia 9,9 Dinamarca 9,5 Nova Zelndia 9,4 Islndia 9,2 Singapura 9,2 Sucia 9,0 Canad 8,9 Holanda 8,8 Luxemburgo 8,7 Noruega 8,6 o 46 Brasil 4,0 2005 (159 pases) Islndia 9,7 Finlndia 9,6 Nova Zelndia 9,6 Dinamarca 9,5 Singapura 9,4 Sucia 9,2 Sua 9,1 Noruega 8,9 Austrlia 8,8 ustria 8,7 o 62 Brasil 3,7 Com Belize 2002 (102 pases) Ordenao Grau Finlndia 9,7 Dinamarca 9,5 Nova Zelndia 9,5 Islndia 9,4 Singapura 9,3 Sucia 9,3 Canad 9,0 Luxemburgo 9,0 Holanda 9,0 Reino Unido 8,7 45o Brasil 4,0 2006 (163 pases) Finlndia 9,6 Islndia 9,6 Nova Zelndia 9,6 Dinamarca 9,5 Singapura 9,4 Sucia 9,2 Sua 9,1 Noruega 8,8 Austrlia 8,7 Holanda 8,7 o 78 Brasil 3,3

Fonte: Stio da Transparncia Internacional.

Ao ser considerada a posio em relao amostra de pases cobertos, o Brasil a 35 passa da 45 posio em 1999 pouco acima da mediana dos 99 pases para posies prximas, mas tambm acima da mediana, nos anos seguintes, exceto em 2000. medida que aumenta o nmero de pases depois de 2002, o Brasil piora de posio: dos 61 pases que ingressam na amostra entre 2002 e 2006, cerca da metade (33) tem indicador de percepo da corrupo mais alto (isto , so mais limpos de corrupo) que o Brasil. 2.4 EFICINCIA Embora estreitamente associada ao anterior de fato, uma dimenso em si mesma , a questo da eficincia do governo merece um tratamento adicional ao explorado quando da anlise da dimenso relativa eficcia do governo na subseo anterior. Nesta subseo, faz-se uso de medida independente das anteriores e mais objetiva, pois independe de percepes dos avaliadores: o nmero de dias necessrios para abrir um negcio. A rigor, a anlise da eficincia da gesto do setor pblico transcende, de muito, esse aspecto individual. Ela engloba essencialmente aspectos administrativos e uma questo que, alm de relevante, est na ordem do dia. Mesmo assim, oportuno abordar essa dimenso na forma simplificada como aparece nesse indicador da eficcia administrativa. A propsito, os dados da tabela 8 so eloqentes: neles se revela que o Brasil um dos pases em que maior o nmero de dias necessrios para se abrir um negcio (empresa): 152 dias em 2005. Isso coloca o pas em uma das ltimas posies em uma lista de 145 pases, frente apenas do Haiti (203 dias), Laos (198) e Moambique (153 dias).
35. Em 1998, o Brasil havia ocupado a 46a posio, com 4,0 pontos, em um total de 85 pases.

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TABELA 8

Nmero de dias necessrios para abrir empresa 2005


Albania",ALB,41 Algeria",DZA,24 Angola",AGO,124 Argentina",ARG,32 Armenia",ARM,25 Australia",AUS,2 Austria",AUT,29 "Azerbaijan",AZE,115 Bangladesh",BGD,37 Belarus",BLR,79 Belgium",BEL,34 Benin",BEN,31 Bhutan",BTN,62 Bolivia",BOL,50 Bosnia Herzegovina,54 Botswana,BWA,108 Brasil, BRA 152 Bulgaria",BGR,32 Burkina Faso",BFA,45 Burundi",BDI,43 Cambodia",KHM,86 Cameroon",CMR,37 Canad ,CAN,3 Central Afr Rep",CAF,14 Chad",TCD,75 Chile",CHL,27 China",CHN,48 Colombia",COL,43 Congo, Dem Rep,ZAR,155 Congo, Rep.",COG,71 Costa Rica",CRI,77 "Cote d'Ivoire",CIV,45 Croatia",HRV,49 Czech Republic",CZE,40 Denmark",DNK,5 Dominican Rep,DOM,75 Ecuador",ECU,69 Egypt, A Rep,EGY,22 "El Salvador",SLV,40 "Eritrea",ERI,76 Estonia",EST,35 Ethiopia",ETH,32 "Fiji",FJI,46 Finland",FIN,14 France",FRA,8 Gergia GEO,21 Germany",DEU,24 Ghana",GHA,81 Greece",GRC,38 Guatemala",GTM,39 Guinea",GIN,49 Guyana",GUY,46 Haiti",HTI,203 Honduras",HND,62 Hong Kong, HKG,11 Hungary",HUN,38 Iceland",ISL,5 India",IND,71 Indonesia",IDN,151 Iran, IRN,47 Ireland",IRL,24 Israel",ISR,34 Italy",ITA,13 Jamaica",JAM,8 Jordan",JOR,18 Kazakhstan",KAZ,24 Kenya",KEN,54 Korea, Rep.",KOR,22 Kuwait",KWT,35 Kyrgyz Rep,KGZ,21 Laos PDR,LAO,198 Latvia",LVA,16 Lebanon",LBN,46 Lesotho",LSO,92 Lithuania",LTU,26 Macedonia, MKD,48 Madagascar",MDG,38 Malawi",MWI,37 Malaysia",MYS,30 Maldives",MDV,13 Mali",MLI,42 Marshall Isl",MHL,17 Mauritania",MRT,82 Mauritius",MUS,46 Mexico",MEX,58 Micronesia, F Sts.,FSM,16 Moldova",MDA,30 Mongolia",MNG,20 Morocco",MAR,12 Mozambique",MOZ,153 Namibia",NAM,95 Nepal",NPL,31 Netherlands",NLD,11 New Zealand",NZL,12 Nicaragua",NIC,39 Niger",NER,35 Nigeria",NGA,43 Norway",NOR,13 Pakistan",PAK,24 Palau",PLW,24 Panama",PAN,19 Paraguay",PRY,74 Peru",PER,102 Philippines",PHL,48 Poland",POL,31 Portugal",PRT,54 Romania",ROM,11 Russian Fed,RUS,33 Rwanda",RWA,21 Samoa",WSM,35 Sao Tome Principe,STP,144 Saudi Arabia",SAU,64 Senegal",SEN,58 Sierra Leone",SLE,26 Singapore",SGP,6 Slovak Republic",SVK,25 Slovenia",SVN,60 Solomon Isl,SLB,57 South Africa",ZAF,35 South Asia",SAS,37 Spain",ESP,47 Sri Lanka",LKA,50 "Sudan",SDN,39 Sweden",SWE,16 Switzerland",CHE,20 Syria,SYR,43 Tanzania",TZA,31 Thailand",THA,33 Timor-Leste",TMP,92 Togo",TGO,53 Tunisia",TUN,11 Turkey",TUR,9 Uganda",UGA,36 Ukraine",UKR,34 United K,GBR,18 United States",USA,5 Uruguay",URY,45 Uzbekistan",UZB,29 Vanuatu",VUT,39 Venezuela,VEN,141 Vietnam",VNM,50 West Bank& Gaza,106 Yemen, Rep.",YEM,63 Zambia",ZMB,35 Zimbabwe",ZWE,96

Fonte: Stio do Banco Mundial.

A tabela 9 resume parte da informao ao mostrar a situao nos pases da Amrica Latina, regio onde o nmero mdio de dias necessrios para se abrir uma empresa de 67 dias. Em torno dessa mdia, encontram-se pases cuja eficincia burocrtica nesse quesito varia de: 8 dias (Jamaica), 19 dias (Panam) ou 27 dias (Chile). Aos retardatrios, por sua vez, so 141 dias (Venezuela), 152 (Brasil) e 203 (Haiti).
TABELA 9

Nmero de dias necessrios para se abrir um negcio pases da Amrica Latina e Caribe 2005
No de dias Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica Repblica Dominicana Equador El Salvador Guatemala Guyana Fonte: Stio do Banco Mundial. 32 50 152 27 43 77 75 69 40 39 46 Hait Honduras Jamaica Amrica Latina e Caribe Mxico Nicargua Panam Paraguai Peru Uruguai Venezuela No de dias 203 62 8 67 58 39 19 74 102 45 141

Assim como ocorria com as demais medidas de governana, tambm aqui existe uma associao com a renda per capita, s que agora a intuio indica que a relao vai da renda per capita para a eficincia: quanto maior a renda per capita, menor , em geral, o nmero de dias necessrios para abrir uma empresa. Esse aspecto explorado graficamente a seguir de duas formas. Primeiro, por um grfico com as grandes regies do mundo. Em seguida, por outro com todos os pases da amostra.

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GRFICO 17

Renda per capita e nmero de dias necessrios para abrir negcio grandes regies 2005
Logaritmo da Renda Nacional per capita 11 Alta renda Alta renda, OCDE 10 Alta renda, no OCDE y = -0,0902x + 12,312 R2 = 0,7252 9 Renda Mdia Europa e sia Central 8 Oriente Mdio e Norte da frica 7 Pases menos desenvolvidos ONU Pases de baixa renda 6 Pases altamente endividados Renda Mdia Renda Mdia Baixa Mundo Amrica Latina e Caribe Unio Monetria Europia Grupos de Pases e Mundo, 2005

5 10 20 30 40 50 Nmero dias necessrios para abrir negcio 60 70

Do primeiro, nota-se claramente a inclinao negativa da reta que representa a associao. Alm disso, v-se que os pases da Amrica Latina e Caribe esto representados por um ponto muito fora da curva, alm de serem a regio em que maior o nmero de dias necessrios para se abrir um negcio: dada sua renda mdia, esperar-se-ia que o nmero mdio de dias para se abrir uma empresa na regio fosse de 44 dias, e no 67. Ou, em outras palavras, o grupo de pases nos quais se necessita de 67 dias para abrir um negcio tem, tipicamente, renda per capita de US$ 530, e no US$ 4.045, como a mdia latino-americana. Um grfico semelhante ao anterior, mas agora contendo os 145 pases para os quais se dispe de informao relativamente renda per capita e ao indicador de eficincia burocrtica analisado, bem como as mdias por regies, mostrado a seguir. Nele esto destacados os pases com pior desempenho administrativoburocrtico. Alm dos j citados, como Venezuela, Brasil e Haiti, os destaques negativos so Laos, Congo, Moambique, Indonsia e So Tom e Prncipe.
GRFICO 18

Renda per capita e nmero de dias necessrios para abrir empresa 162 pases 2005
11,5 Log GNI per capita e nmero de dias necessrios para abrir um negcio, 162 pases, 2005 10,5

9,5

MUNDO 8,5

Venezuela BRASIL

7,5 Indonsia 6,5 So Tom e Prncipe Moambiqu 5,5 Congo 4,5 0 50 100 150 200 Laos

Haiti

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No caso do Brasil, como no dos demais pases, no difcil concluir que esse aspecto administrativo, indicativo de uma face da pouca eficcia da ao governamental, est associado com outras caractersticas de funcionamento do estado cuja reforma pode acarretar benefcios preciosos na direo da acelerao do crescimento econmico.

3 DESEMPENHO MACROECONMICO: A POSIO DO BRASIL EM COMPARAES INTERNACIONAIS


A seo anterior apresentou uma anlise dos temas dos papis e do tamanho do estado no contexto terico e de poltica econmica atual no Brasil, assim como apontou aspectos da evoluo da governana no Brasil ao longo da ltima dcada. Mostrou tambm que o tamanho do estado no Brasil, medido pela carga tributria em relao ao PIB, est bem acima do padro internacional determinado pelo nvel de desenvolvimento vale dizer, do nvel do PIB per capita medido em PPP. Alm disso, a apresentao acompanhou a evoluo de diversos indicadores de qualidade da ao do governo e as caractersticas das instituies no perodo de uma dcada, bem como associou esta evoluo ao nvel e evoluo da renda per capita no pas nesse perodo em comparaes internacionais. Portanto, o Brasil avanou em diversas reas e regrediu em outras. A governana foi definida, em linha com a conceituao de documentos do Banco Mundial (de onde provm a informao estatstica bsica), como o conjunto das tradies e das instituies pelas quais se exerce a autoridade em um determinado pas. Ela inclui os processos pelos quais os governos so selecionados, monitorados e substitudos; a capacidade de efetivamente formular e implementar polticas apropriadas; e o respeito dos cidados e do estado pelas instituies que governam as interaes econmicas e sociais entre eles. A avaliao anterior cobriu no apenas a evoluo dos indicadores de governana ao longo do tempo (1996-2006), mas tambm como o Brasil se situa nesse campo em relao a um vasto conjunto de pases, caracterizados por distintos graus de desenvolvimento econmico e institucional. possvel concluir dessa anlise que, como em geral acontece com aspectos institucionais, as mudanas nessa rea acontecem apenas muito lentamente graas a certa perenidade que lhes caracterstica. Quase o mesmo se pode dizer da eficcia da ao governamental, uma vez que a estrutura administrativa e regulatria do estado em um dado momento histrico resultam, em boa medida, da herana do passado. O carter inercial associado ao funcionamento dessas estruturas no as torna facilmente moldveis por meio de mudanas bruscas. Ainda assim, foram identificadas no caso do Brasil indicaes de melhoras, ao lado de outras de deteriorao, entre os aspectos de qualidade da ao dos governos e das instituies. Embora ainda seja cedo para concluses definitivas quanto a esses processos em virtude dos hiatos de tempo necessrios para avaliaes mais conclusivas foram diagnosticadas algumas preocupaes com determinados aspectos da evoluo dos indicadores. Na seo anterior mostrou-se tambm que o Brasil situa-se bem prximo de um padro normal de desempenho quanto governana, apresentando resultados que seriam de se esperar dado o nvel de desenvolvimento econmico alcanado at o presente, representado por sua renda per capita. Ao longo de toda a discusso, procurouse evitar as sugestes ou as implicaes de causalidade entre crescimento econmico e institucional, preferindo-se to somente acentuar as associaes entre ambos os processos.

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Nesta seo, faz-se uma apresentao da posio brasileira quanto ao desempenho macroeconmico em relao a um conjunto de pases com caractersticas socioeconmicas semelhantes s do Brasil, bem como em relao a resultados para pases e grupos de pases mais desenvolvidos, de modo que tenha o problema do crescimento de mdio e longo prazo em perspectiva global. Mas a anlise no tentar determinar se as razes para o esse atraso relativo, derivado do baixo crescimento das ltimas dcadas, podem estar associadas ao tamanho e s funes do estado no Brasil e as principais motivaes para mudanas no seu papel tarefa que ser deixada para a seo seguinte, que propor reflexes com relao aos temas dos papis e do tamanho do estado nas atuais condies. Alm disso, far comparaes do tamanho do estado no Brasil e em diversos pases, desenvolvidos e em desenvolvimento. Esta seo se inicia com uma apresentao da posio brasileira quanto ao desempenho macroeconmico em relao a um conjunto de pases de modo que tenha o problema do crescimento em perspectiva. 3.1 O DESEMPENHO BRASILEIRO EM PERSPECTIVA INTERNACIONAL Esta subseo apresenta a posio brasileira quanto ao desempenho macroeconmico e ao tamanho do estado em relao a um conjunto de pases com caractersticas socioeconmicas semelhantes s do Brasil, ao lado de pases mais desenvolvidos, de modo que visualize a posio do Brasil no ltimo quarto de sculo a fim de avaliar como o desempenho se compara com o de um grupo representativo de pases semelhantes, bem como em relao a um grupo de naes desenvolvidas. Uma primeira comparao a da economia brasileira em relao ao crescimento mundial e de algumas regies selecionadas, como se mostra na tabela 10, para o perodo posterior fase de crescimento acelerado (pr-1980). Ao ser considerado todo o perodo de 27 anos transcorridos desde o comeo da dcada de 1980, nota-se que o crescimento brasileiro ficou bem aqum do desempenho do PIB mundial nesse perodo: 2,5% contra 3,5% ao ano nessas quase trs dcadas. Em termos cumulativos, isso implica dizer que o PIB brasileiro quase dobrou nesse perodo (razo de 1,97 entre os anos final e inicial) ao passo que o PIB mundial multiplicou-se por 2,5. Em comparao com as regies mostradas na tabela, nota-se que o crescimento brasileiro no perodo como um todo s foi superior ao da Unio Europia na qual, tipicamente, observaram-se taxas caractersticas de pases desenvolvidos, obviamente mais lentas, de 2,1% ao ano , da Comunidade dos Estados Independentes onde o desmonte da ex-Unio Sovitica deixou fortes marcas em boa parte do perodo, destacando-se a taxa mdia de decrscimo anual do PIB real de 9% nos seis anos que vo de 1991 a 1996 , e, por pouca margem, com os pases da Europa Central e Oriental (parte dos quais integrantes da Comunidade dos Estados Independentes).
TABELA 10

Taxas mdias de crescimento do PIB Brasil e mdias mundiais e por grandes regies
(Em % ao ano)
Taxas mdias de crescimento do PIB a pr. constantes Brasil Mundo Pases desenvolvidos Unio Europia Outras econ. desenvolvidas (exceto G-7 e rea euro) sia em desenvolvimento ASEAN-4 Comunidade dos estados independentes e Monglia Europa Central e Oriental Outras econ. emergentes e pases em desenvolvimento frica frica Sub-Sahara Oriente Mdio 1980-2006 2,5 3,5 2,7 2,1 4,3 7,3 4,9 1,3 2,4 4,5 3,0 2,9 3,4 1980-1999 2,35 3,23 2,82 2,07 4,49 7,13 4,87 -0,75 1,61 3,86 2,40 2,29 2,82 2000-2003 2,35 3,6 2,175 2,225 3,4 7,1 4,625 7,125 1,775 5,5 3,975 4,7 3,6 2004-2006 4,1 5,2 3,0 2,6 4,3 9,1 5,5 7,6 6,0 7,7 5,6 5,9 5,6 Dif. 2004-2006 e 2000-2003 1,75 1,60 0,79 0,34 0,93 2,00 0,88 0,44 4,26 2,20 1,66 1,20 1,97

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Abril de 2007.

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Praticamente o mesmo pode ser dito em relao s duas dcadas que vo de 1980 a 1999, como um todo. O crescimento do PIB brasileiro, a 2,35% ao ano em mdia, s foi superior ao da Unio Europia, da Comunidade dos Estados Independentes, da Europa Central e Oriental e da frica sub-Sahara. Observe-se que, apesar da acelerao do crescimento nos perodos seguintes mostrados na tabela (2000-2003 e 2004-2006), o Brasil continuou crescendo menos que o mundo e que a maior parte das regies. De fato, no perodo 2000-2003 seu crescimento s supera o do conjunto dos pases desenvolvidos, o da Unio Europia (que parte do grupamento dos desenvolvidos) e da Europa Central. No trinio seguinte, por sua vez, o Brasil cresceu mais que os pases desenvolvidos e que a Unio Europia, porm menos que todos os demais grupos, inclusive menos que a mdia mundial. Ou seja, mesmo com a acelerao do crescimento brasileiro e mundial posterior a 2001-2002, ficamos para trs de todos os grupos de pases em termos de velocidade de crescimento at o presente, exceto o grupo dos desenvolvidos (que inclui a Unio Europia). Essa acelerao no trinio 2004-2006 tambm foi experimentada por todos os grupos de pases e, obviamente, pelo total mundial, como apresentado na ltima coluna direita da tabela 11. Esta ltima coluna apresenta as diferenas entre as taxas mdias de crescimento do PIB real no trinio 2004-2006 e no quadrinio que o antecedeu. Os valores positivos indicam que houve acelerao do crescimento entre esses dois perodos em relao ao Brasil e a todos os grupos de pases. A acelerao foi especialmente intensa nos pases da Europa Central e Oriental. A prpria Comunidade dos Estados Independentes j havia se recuperado no quadrinio 2000-2003, aps o desastre dos anos iniciais da dcada de 1990, quando a queda acumulada do PIB desse conjunto de pases chegou a aproximadamente 38%. Alm desses, todos os grupos que podem ser classificados como pases emergentes exceto os das trs primeiras linhas apresentaram acelerao do crescimento na dcada em curso e, especialmente, no ltimo trinio. Mesmo no caso da sia em desenvolvimento, que inclui a China, nota-se uma acelerao do crescimento para mais que os 7,1% mdios das duas dcadas de 1980 e 1990. Essas comparaes, no entanto, embora permitam situar o desempenho brasileiro em relao ao mundo e a grupos significativos de pases, no permitem que apaream diferenas nacionais entre pases que, de alguma forma, constituem um grupo de referncia em relao ao qual se possa comparar a experincia do Brasil. importante, portanto, analisar como tal desempenho se compara ao de outras naes do mundo que se poderia chamar de emergente. Tem-se, por sua vez, evidncia de que o Brasil fica para trs em relao a diversos entre eles. Mas, quanto e em relao a quais? A noo do grupo de referncia, para comparao, fundamental para responder a esta pergunta. Para tanto, calculam-se as taxas mdias de crescimento do PIB a preos constantes para um conjunto de 22 pases em desenvolvimento, que so os listados na tabela 11. As taxas mdias de crescimento do PIB foram calculadas para os mesmos perodos antes discutidos: para as duas dcadas de 1980 a 1999; para os sete anos que cobrem o perodo 2000-2006; e para o trinio 2004-2006, de modo que destaque a acelerao do crescimento que foi identificado anteriormente. O objetivo comparar a acelerao do crescimento brasileiro com o dos demais pases desse grupo de

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referncia nas distintas fases. Para avaliar essa acelerao de forma comparativa, a tabela 12 mostra, tambm, nas trs colunas da direita, as ordenaes das taxas de crescimento em cada perodo escolhido, da maior para a menor. Observe-se que o desempenho desse conjunto de pases bastante diferenciado, como seria de se esperar, incluindo desde o caso do pas de crescimento mais rpido no perodo, a China (com taxa de crescimento mdia de 9,78% ao ano ao largo de um perodo de 27 anos, o que faz que o PIB real tenha aumentado 12,3 vezes) at o caso extremo da Rssia, com apenas 1,49% anuais. Os resultados relativos a esse longo perodo de quase trs dcadas deixam claro que, afora os pases da sia e, possivelmente o Chile e a Irlanda, cujas taxas mdias de crescimento alcanaram os 4,81% e 5,0% ao ano, respectivamente, o desempenho dos demais emergentes foi insignificante. Isso se aplica no apenas aos pases da Amrica Latina, onde a crise da dvida pode ser responsabilizada pela longa dcada perdida graas s crises e aos desajustes dos anos 1980 e incio dos 1990, mas tambm a diversas outras naes como frica do Sul, Grcia, Hungria, Polnia e, em muito menor medida, Turquia.36 Para o conjunto dos 22 pases emergentes mostrados na tabela, a taxa mdia de crescimento (simples) foi de cerca de 4,0% ao ano. Mas esse desempenho encobre importantes diferenas ao longo do tempo.
TABELA 11

Taxas mdias de crescimento do PIB real por perodos e 22 pases emergentes selecionados, e ordenao das taxas
(Em % e ordem)
Pases frica do Sul Argentina Bolvia Brasil Chile China Colmbia Coria do Sul Grcia Hungria ndia Indonsia Irlanda Malsia Mxico Peru Polnia Rssia Singapura Taiwan (Prov. China) Turquia Venezuela Mdias 1980-2006 2,40 1,98 2,21 2,54 4,81 9,78 3,36 6,50 2,12 1,79 5,91 5,03 5,00 6,25 2,89 2,62 1,97 1,49 7,00 6,40 4,31 2,06 4,02 1980-1999 1,82 1,71 1,89 2,35 5,00 9,85 3,17 6,97 1,34 0,88 5,62 5,06 4,68 6,57 2,88 1,95 1,41 -3,80 7,54 7,34 4,05 1,32 3,62 2000-2006 4,09 2,77 3,16 3,10 4,27 9,57 3,89 5,19 4,34 4,39 6,74 4,93 5,90 5,34 2,94 4,56 3,59 6,77 5,47 3,70 5,06 4,19 4,72 2004-2006 4,97 8,90 4,17 4,10 5,23 10,40 5,67 4,63 4,20 4,33 8,73 5,40 5,27 6,10 3,93 6,53 4,87 6,77 7,77 4,90 7,27 12,97 6,23 Ordem 1980-1999 16o 17o 15o 13 8 1 11 4 19 21 6 7 9 5 12 14 18 22 2 3 10 20 Ordem 2000-2006 15 2 19 20 13 1 16 7 12 11 3 9 4 6 21 10 18 2 5 17 8 14 Ordem 2004-2006 14 3 20 21 13 2 10 17 19 18 4 11 12 9 22 8 16 7 5 15 6 1

Fonte: FMI, World Economic Outlook, abril de 2007.

Assim, ao separar-se o perodo total em fases mais curtas, nota-se forte acelerao do crescimento nos anos mais recentes, uma vez que foi identificada anteriormente por grupos de pases. Observem-se, inicialmente, as duas dcadas iniciais (19801999). Nelas o crescimento mdio da amostra alcanou os 3,6% ao ano, apenas. De 2000 a 2006, por sua vez, nota-se forte acelerao com o crescimento mdio da
36. Novamente, parece claro que nos casos da Rssia, Polnia e Hungria parte do fraco desempenho est associada mudana de regime do fim da dcada de 1980.

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amostra, situando-se em 4,72% ao ano. Se for concentrada a ateno no trinio 2004-2006, a acelerao mais ntida ainda: crescimento mdio da amostra passa a ser de 6,23% ao ano, testemunha da grande vitalidade da economia mundial nos ltimos anos, como antes mencionado. Mas o desempenho do Brasil foi bastante fraco, como sabido: este pas ocupa a 13 posio nesse grupo de 22 pases, apresentando taxa mdia de crescimento do PIB de apenas 2,35% ao ano, durante os anos 1980-1999. interessante notar que a posio relativa do Brasil piora depois de 1999. Isto , apesar de crescer mais que antes (3,1% ao ano de 2000 a 2006), o Brasil cai da 13 para a 20 posio neste conjunto de 22 pases. Ao considerar-se apenas o ltimo trinio, quando a economia brasileira e a economia mundial aceleraram o crescimento, o Brasil ainda perde uma posio, passando ao penltimo lugar na lista e superando apenas o Mxico. Em outras palavras: apesar da acelerao do crescimento no ltimo trinio, o Brasil perdeu posio quando comparado com um grupo representativo de pases emergentes. Esse diagnstico muda muito pouco quando se usam outros critrios para aferir o crescimento. Assim, por exemplo, uma forma alternativa consiste em medir o desempenho macroeconmico com base no PIB medido em Purchase Power Parity (PPP) ou pelo PIB per capita tambm medido em PPP, em dlares norte-americanos. Estas medidas corrigidas permitem uma aferio mais acurada nas comparaes de nveis de renda (total ou per capita), porque levam em conta as diferenas entre pases no poder de compra da moeda internacional usada no cmputo do produto (total ou per capita) no caso, dlares norte-americanos. A tabela 12 resume essa informao para 21 pases (os mesmo da tabela anterior, exceto a Rssia). Note-se que o PIB per capita do Brasil em PPP cresceu em mdia a 3,34% ao ano de 1980 a 2006, um pouco acima da taxa do PIB a preos constantes. Entre 2000 e 2006, a acelerao do crescimento brasileiro foi modesta, segundo esta medida: para apenas 3,50% ao ano, taxa s superior da Bolvia (entre os pases mostrados na tabela).
TABELA 12

PIB per capita em PPP, anos selecionados e taxas mdias de crescimento por perodos selecionados (US$ 1.000 correntes)
Pases frica do Sul Argentina Bolvia Brasil Chile China Colmbia Coria Grcia Hungria ndia Indonsia Irlanda Malsia Mxico Peru Polnia Singapura Taiwan Turquia Venezuela Mdia 21 pases 1980 5.6 6.5 1.5 3.8 2.8 0.4 2.7 2.6 8.1 5.5 0.6 0.9 7.1 2.3 4.2 2.9 4.3 5.1 3.7 2.3 3.7 3.64 PIB per capita em PPP* 1990 7.7 7.5 1.7 5.4 4.7 1.3 4.7 8.0 12.4 9.6 1.4 1.9 13.9 4.7 6.2 3.1 5.9 12.5 10.5 4.6 4.7 6.30 2000 9.4 12.2 2.4 7.4 9.2 3.9 6.2 16.2 17.7 13.0 2.4 3.0 31.2 8.7 9.0 4.9 10.4 24.1 22.1 6.6 5.7 10.75 2006 12.8 15.9 2.9 9.1 13.0 7.6 8.1 23.9 26.0 19.6 3.7 4.3 44.1 11.9 11.2 6.7 14.9 32.9 30.1 9.1 7.2 15.00 Taxas mdias de crescimento (%) 1980-2000 2000-2006 2,64 5,32 3,23 4,54 2,40 3,47 3,37 3,50 6,21 5,83 11,83 11,69 4,19 4,50 9,60 6,74 4,01 6,62 4,35 7,10 6,75 7,72 6,23 6,01 7,65 5,95 6,98 5,22 3,92 3,71 2,70 5,46 4,57 6,09 8,06 5,33 9,38 5,30 5,52 5,43 2,19 3,84 5,56 5,71

Fonte: FMI, World Economic Outlook, abril de 2007. Obs.: *PIB com base em PPP per capita, em 1.000 US$ internacionais correntes.

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Logo, a posio relativa do Brasil nesse conjunto de pases deteriorou-se tambm segundo essa medida. Isso tambm pode ser visto no grfico 19, que compara a posio do Brasil em relao mdia dos pases e em relao Argentina, ao Chile, ao Mxico e China. Nota-se do grfico a semelhana entre os desempenhos do Brasil e do Mxico em ambos os casos com quedas expressivas de posio relativa. A situao da Argentina pior ainda, pois parte de uma razo mdia relativamente alta (quase 1,8 vezes a mdia dos 21 pases) em 1980 para alcanar apenas 1,06 em 2006. Os casos de sucesso so o Chile e a China. Neste ltimo pas partiu-se em 1980 de uma razo de 11% da renda per capita mdia para uma de 51% em 2006.
GRFICO 19

Razo do PIB per capita medido em PPP de pases selecionados em relao mdia dos pases 1980-2006
2

Razo do PIB per capita (PPP) de Pases Selecionados em Relao Mdia, 21 pases (1980-2006)
1,8

Brasil
1,6

Argentina

Mxico

Chile

China

1,4

1,2

0,8

0,6

0,4

0,2

0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Abril de 2007.

Essa comparao pode ser enriquecida com a apresentao de um conjunto mais amplo de pases latino-americanos, como no grfico 20, que apresenta a evoluo do PIB per capita medido em PPP para dez pases de 1980 a 2006. As diferenas de inclinao das distintas sucesses de pontos relativos aos pases indicam as diferenas de desempenho. Ao lado dessas, o grfico tambm permite visualizar os nveis absolutos de renda per capita em cada ano. Novamente, aqui, ressalta-se o desempenho chileno no que toca ao crescimento do nvel de atividade na Amrica Latina. Sua evoluo o coloca em segundo lugar no grupo de pases selecionados no fim do perodo. tambm impressionante a recuperao da Argentina depois da recesso de 2001-2002. De fato, o desempenho argentino de 2000 a 2006 pode ser considerado excelente, mesmo com a quebra de tendncia em 2001-2002. Os destaques negativos so a Bolvia e o Equador. O caso da Venezuela tambm no pode ser considerado um sucesso na maior parte do perodo, pois a renda per capita em PPP aumentou apenas 1,8% ao ano entre o trinio inicial (1980-1982) e o trinio 2001-2003. A partir da, no entanto, sob o impulso dos altos preos do petrleo, tem-se uma inflexo para cima na curva de crescimento. Outro pas que se destaca na ltima dcada o Peru.

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Brasil, Colmbia e Mxico, por sua vez, tm uma posio intermediria nesse grupo de pases. Nos trs casos, o desempenho de longo prazo esteve longe de ser notvel, porm na ltima dcada sofreu acelerao (no caso da Colmbia, depois de 1999).37
GRFICO 20

PIB per capita em dlares PPP para pases latino-americanos selecionados 1980-2006
18000

PIB per capita em Dlares PPP, 1980-2006


16000
Argentina Bolvia Mxico Brasil Peru Chile Uruguai Colombia Venezuela

14000
Equador

12000

10000

8000

6000

4000

2000

0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: FMI - World Economic Outlook, Abril de 2007.

Como o desempenho do Brasil se compara com o de um grupo representativo de pases, e no apenas emergentes, no longo prazo? Os estudos histricos mostram que o desempenho brasileiro em relao ao crescimento do PIB per capita s foi superado pelo do Japo nas cinco dcadas que vo do incio dos anos 1930 a 1980. A partir desse ano, no entanto, a crise da dvida externa e a acelerao da inflao at nveis quase hiperinflacionrios fizeram por frear o crescimento pelo esgotamento do modelo anterior e das fontes de financiamento que o sustentavam. A longa fase de desacelerao que se seguiu, embora com interrupes de curta durao (no sustentveis, nem percebidas como tal), retirou o Brasil do mapa mundi das naes bem-sucedidas. E, o que mais preocupante, nem mesmo a estabilizao monetria de 1994-1995 foi suficiente para repor o pas no caminho do desenvolvimento sustentado s taxas necessrias a fim de superar o estgio de desenvolvimento em que se encontra. O grfico 21 mostra o PIB per capita medido em PPP em 28 pases selecionados, em ordem decrescente da esquerda para a direita, para ilustrar a ordenao do conjunto em termos dessa varivel. Visto sob esse ngulo, nota-se que os 28 pases podem ser divididos em dois grupos de mesmo tamanho.38 Os 14 da esquerda formam o grupo dos pases desenvolvidos amostra apresentada neste artigo). Os EUA tm a liderana nesse grupo, com renda per capita de US$ 39.496 em 2004, seguidos da Irlanda, com US$ 37.663 (medidos em PPP), Hong Kong, Japo e Austrlia (todos com cerca de US 30 mil per capita), Holanda, Alemanha, Reino
37. Uma tabela completa com os dados dos pases est no anexo. 38. Na verdade, a amostra de pases j foi selecionada de modo que contenha um nmero igual de pases desenvolvidos e emergentes, usando como corte o limite de aproximadamente US$ 15 mil per capita em PPP.

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Unido, Itlia e Frana (todos com cerca de US$ 28-29 mil). Note-se que, exceto pelos EUA e pela Irlanda, todos os citados at aqui tm valores de PIB per capita muito semelhantes. Note-se tambm que a Coria do Sul, pas que at pouco tempo atrs era usado em comparaes de desempenho macroeconmico com o Brasil, tinha em 2004 um PIB per capita em PPP de US$ 21.400 (2,7 vezes o do Brasil), ocupando a 13 posio. O dcimo quarto e ltimo pas desse grupo Portugal, com renda per capita de US$ 18.503.
GRFICO 21

PIB per capita em PPP, por pases selecionados 2004 (dlares dos EUA)
40000

35000

PIB per capita em PPP, 2004 (US dlares)

30000

25000

20000

15000 21 posio 10000

5000

Nova Zelndia

0 Reino Unido Alemanha Holanda Estados Unidos Japo Hong Kong Itlia Ireland Australia Frana

Venezuela

Coria Sul

Colombia

Mxico

Indonsia

Argentina

Malsia

Espanha

Portugal

frica do Sul

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Set. 2005.

O grupo dos pases em desenvolvimento, ou emergentes, ocupa o lado direito do grfico. O pas de mais alta renda per capita nesse grupo em 2004 a Argentina (US$ 12.468), seguida do Chile (US$ 10.904), pouco acima da frica do Sul (US$ 10.798). O ltimo pas nesse grupo a Nigria (US$ 1.120). Note-se que o Brasil, que o stimo do grupo (com PIB per capita de US$ 8.049), ocupa a 21a posio na ordenao global.39 Mas essa ordenao dos nveis de PIB per capita nada mostra acerca do desempenho ao longo do tempo. Para avaliar esse aspecto preciso calcular o crescimento comparativo segundo esse critrio de medio (em PPP) para os 28 pases selecionados. O resultado desse exerccio mostra que o desempenho desses pases foi tambm bastante diferenciado. Para destacar esse ponto, a tabela 13 mostra os valores do PIB per capita em dois anos recentes escolhidos (1994 e 2004), sua taxa mdia de crescimento na dcada entre eles e a ordenao dessa taxa, dividindo-se o conjunto de 28 pases nos dois grupos, desenvolvidos e emergentes, antes identificados.

39. Observe-se que esses dados diferem ligeiramente dos do Banco Mundial, usados em outras comparaes nesse texto.

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Turquia

Nigria

Rssia

China

Chile

Brasil

India

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TABELA 13

PIB per capita em 1994 e 2004 medido em PPP (dlares dos EUA, correntes), taxas de crescimento percentuais e ordenao por pases desenvolvidos e emergentes
Desenvolvidos Alemanha Austrlia Coria Sul Espanha Estados Unidos Frana Holanda Hong Kong Irlanda Itlia Japo Nova Zelndia Portugal Reino Unido Emergentes frica do Sul Argentina Brasil Chile China Colmbia Malsia Mxico ndia Indonsia Nigria Rssia Turquia Venezuela 1994 21358 19430 11882 15001 26526 19480 20468 20635 16538 20059 21723 16801 12920 18859 1994 7957 10726 6220 6646 2237 5667 6752 7209 1681 2662 846 6171 5044 5333 2004 28988 29893 21419 23627 39496 27738 29332 30558 37663 27984 29906 23943 18503 28938 2004 10798 12468 8049 10904 5642 6962 10423 9666 3080 3703 1120 10179 7503 5571 1994-2004 3,10 4,40 6,07 4,65 4,06 3,60 3,66 4,00 8,58 3,39 3,25 3,61 3,66 4,37 1994-2004 3,10 1,52 2,61 5,08 9,69 2,08 4,44 2,98 6,24 3,36 2,85 5,13 4,05 0,44 Posio 15o 4o 2o 3o 6o 12o 8o 7o 1o 11 o 13o 10o 8o 5o Posio 8o 13o 11o 4o 1o 12o 5o 9o 2o 7o 10o 3o 6o 14o

Fonte: FMI, World Economic Outlook, Setembro de 2005.

Essa ordenao difere um pouco das ordenaes baseadas em dlares constantes (no PPP) e agregadas40 isto , sem levar em conta a influncia do crescimento populacional e das mudanas no poder de compra da moeda dos pases, no mostradas aqui. Observa-se da tabela que a liderana do crescimento do PIB per capita medido em PPP entre os pases desenvolvidos coube Irlanda, com taxa mdia de 8,58% ao ano, seguida da Coria do Sul com 6,07% ao ano. O pior desempenho nesse grupo coube Alemanha com (ainda assim expressivos) 3,10% ao ano de crescimento do PIB per capita medido em PPP. Entre os emergentes, tem-se a previsvel liderana da China (9,69% ao ano), seguida da ndia (6,24% anuais). O penltimo lugar coube Argentina (1,52% ao ano) e o ltimo Venezuela (0,44% ao ano). O Brasil ocupa a 11a posio no grupo dos emergentes, com 2,61% de crescimento anuais, prximo ao Mxico. Mas, quanto posio global, incluindo os pases desenvolvidos, o Brasil ocupa a 25a posio. Isso atesta, mais uma vez, e sob diferente tica, que o crescimento brasileiro, como quer que seja medido, tem sido muito aqum do desejado.
40. Em particular, o coeficiente de correlao de ordem de Spearman para as duas sries de taxas de crescimento (do PIB e do PIB per capita em PPP) altamente significativo (0,78), indicando elevada associao entre as ordens dessas taxas de crescimento. Mas ele tambm indica que as ordens no so exatamente as mesmas. As principais diferenas de ordenao entre as colocaes ocorrem com a Nigria, a Rssia e a frica do Sul.

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Todas as comparaes que podem ser feitas com o registro posterior a 1980 revelaro este mesmo resultado, e concluso semelhante: o Brasil cresceu muito pouco em relao a um conjunto representativo de pases emergentes e desenvolvidos e em relao mdia mundial. Sem dvida, dado o desempenho de longo prazo anterior dcada de 1980, o Brasil est em melhor situao que grande nmero de pases no que toca tanto ao nvel quanto ao crescimento mdio do PIB em prazos mais longos. Porm, isso no satisfatrio e no se deve desviar do objetivo de acelerar o crescimento com a finalidade de melhorar as condies de vida da populao do pas. A seo seguinte aborda o tema das causas para o pobre desempenho macroeconmico e destaca o papel dos crescentes gastos correntes do setor pblico para esse desempenho.

4 GASTOS PBLICOS E DESEMPENHO MACROECONMICO: EVOLUO E OBSTCULOS AO CRESCIMENTO


A questo da dimenso do Estado e do papel dos gastos pblicos na promoo do crescimento so temas centrais e permanentes de poltica econmica em grande nmero de pases graas aos diversos canais pelos quais os gastos, e sua eficincia, afetam o processo de crescimento. A construo do capital fsico (infra-estrutura) e humano tem papel de destaque, mas no nico nessa questo, que contempla ainda uma gama de despesas destinadas a reduzir a pobreza e a desigualdade. Ao mesmo tempo, o endividamento pblico pode impor limites aos gastos no seu duplo objetivo de fomentar o crescimento e de reduzir a pobreza e a desigualdade. Dentro desses (estreitos) limites, quais as opes? A abordagem convencional em relao anlise dos gastos pblicos e em relao poltica fiscal se preocupa, essencialmente, com a estabilizao macroeconmica. A posio moderna postula que, alm disso, deve se voltar para o objetivo de elevar a taxa de crescimento porque vem se formando o consenso de que a estabilizao sem dvida necessria, mas no suficiente para acelerar o crescimento.41 A questo, portanto, : como que a tributao, o gasto e o endividamento pblico podem ser usados com a finalidade de atingir tambm o objetivo do crescimento? Aqui, como em tantos problemas do mundo real, no h respostas nem solues fceis. Mas reconhecido que ao focalizar apenas a estabilizao econmica a abordagem da poltica fiscal negligenciou sua participao na ajuda ao objetivo de contribuir mais diretamente para o crescimento. Esta seo apresenta, essencialmente, dois aspectos inter-relacionados e referentes s questes antes levantadas. O primeiro uma comparao do tamanho do estado com outros pases, segundo diversas definies, procurando destacar as inter-relaes entre gastos pblicos e crescimento em uma anlise comparativa, mas sempre tendo o caso do Brasil como foco. Segue-se uma apreciao sumria do lento crescimento brasileiro que destaca a recuperao cclica do ltimo trinio, acompanhada de uma apreciao das causas mais prximas, ou obstculos ao crescimento.
41. Veja-se, a propsito, Development Committee (Joint Ministerial Committee of the Boards of Governors of the Bank and the Fund On the Transfer of Real Resources to Developing Countries) (2007), onde tambm se l que: The quality

(speed and composition) of fiscal adjustment during stabilization often impinges on growth. A fiscal adjustment that relies unduly on cuts in investment or excessive revenue enhancements may lower an economys growth trajectory (p. i).

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4.1 GASTOS DO ESTADO NA ECONOMIA: COMPARAES INTERNACIONAIS O Brasil no um caso isolado no que se refere ao aumento dos gastos pblicos, conforme anteriormente registrado, nem quanto s mudanas na sua composio, especialmente em relao aos pases da Amrica Latina. Em geral, os desequilbrios fiscais nesta regio acentuaram-se na segunda metade dos anos 1990, quando crescentes despesas primrias superaram os aumentos de receitas. Esta situao melhorou sensivelmente no comeo dos anos 2000, chegando a um ponto em que as receitas se aproximaram de 28% do PIB e as despesas primrias de 25,2% do PIB, o que gera um saldo primrio de cerca de 2,8% do PIB em 2006 (CLEMENTS et al., 2007). A melhoria deveu-se ao aumento das receitas, especialmente depois de 2002. Apesar disso, o endividamento pblico permaneceu em nveis elevados (acima de 50% em 2006 para a regio como um todo). Em geral, as despesas primrias aumentaram enquanto as de capital diminuram a exemplo do que ocorreu no Brasil. Em particular, as despesas sociais (educao, previdncia e assistncia social) aumentaram mais que proporcionalmente na Amrica latina (CLEMENTS et al., 2007). Apesar do substancial aumento nos gastos desde o comeo dos anos 1990, o investimento pblico na Amrica Latina tem sido menor que em outras regies. A mdia de 4,5% a 5% do PIB, no perodo 1990-2006, consideravelmente menor que os nveis prevalecentes na sia e na frica. Mesmo considerando a participao do setor privado na construo da infra-estrutura fsica, os investimentos pblicos na Amrica Latina esto 42 abaixo dos de outras regies, e tm diminudo at recentemente. De forma semelhante ao caso do Brasil, em outros pases da Amrica latina o gasto social tambm absorve grande parcela dos gastos totais dos governos.
At about 13 % of GDP, these outlays account for half of primary government spending. Spending is higher than in Emerging Asia, but lower than the OECD and Eastern Europe and Central Asia [] The differences across country groups are largely explained by the differing sizes of their social protection spending, which mostly comprises pension benefits (CLEMENTS et al., p. 21).

A relao entre interveno do estado mostrava que maiores gastos pblicos e crescimento econmico tem sido objeto de diversos estudos, como mencionado. A evidncia para o Brasil a de que os gastos de consumo do governo quase dobraram, de uma mdia de aproximadamente 11% do PIB em 1951-1980 para cerca de 20% em mdia na dcada 1995-2005. Ao mesmo tempo, tanto a poupana quanto o investimento pblico diminuram expressivamente, assim como os investimentos das estatais (mesmo levando em conta a privatizao), concentrando-se na rea do petrleo e deixando em segundo plano, relativamente experincia passada, os investimentos em infra-estrutura.

42. Clements et al. observam que esse declnio em parte reflete as privatizaes na regio durante os anos 1990, os quais no foram contrabalanados por aumentos do investimento privado. Esse tambm o caso do Brasil. Nas outras regies, que no a Amrica Latina, o investimento pblico diminuiu ligeiramente ou permaneceu aproximadamente constante como proporo do PIB.

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Assim como no caso da carga tributria, mostrado anteriormente, a comparao dos resultados em relao a um conjunto de pases no favorvel ao Brasil (Afonso, Scuknecht e Tanzi, 2005 e 2006). No Brasil, o consumo pblico semelhante mdia dos pases da OECD (de 19,5% do PIB) e ultrapassa por larga margem os nveis observados em pases latino-americanos, como o Mxico e o Chile (com 12,6% e 11,7% de participao dos gastos pblicos no PIB, respectivamente). O investimento pblico, por sua vez, aproximadamente a metade do mexicano e um tero da taxa observada no Chile. Alm disso, h ineficincia na utilizao dos recursos: o Brasil ocupa a penltima posio em uma lista de 43 pases quanto eficincia do setor pblico corroborando resultados antes apresentados, na seo 1 desse captulo. A questo da eficincia do gasto pblico se aplica tanto qualidade dos servios como aos resultados em termos de eqidade social, estabilizao e crescimento econmico. Neste sentido, Afonso, Schuknecht e Tanzi (2005 e 2006) desenvolveram um conjunto de indicadores sobre o desempenho dos servios e a eficincia relativa da despesa pblica para avaliar essa questo. Seus resultados mostram que o retorno marginal do gasto pblico decrescente independentemente do grupo de pases considerados (industrializados ou emergentes). Em outras palavras: os gastos do governo tm se mostrado mais eficientes nas naes em que o setor pblico comparativamente menor. Ribeiro e Rodrigues Jr. (2007) desenvolveram uma metodologia semelhante dos autores recm-citados para os pases da Amrica Latina no perodo 1998-2003. Nas suas palavras:
A principal motivao para o estudo vem do fato de que alguns dos maiores pases da regio (como Argentina, Brasil, Chile, Colmbia e Mxico) adotaram, ao longo dos anos 80 e 90, reformas estruturais abrangendo o setor pblico e outros setores relacionados com o equilbrio fiscal e melhora da atividade econmica. Tais reformas tiveram orientao para o mercado e foram caracterizadas, entre outros, pelos seguintes aspectos: maior descentralizao na proviso de servios pblicos (nvel de governos locais); privatizao de empresas estatais; liberalizao do comrcio internacional e do sistema financeiro. Passados alguns anos, argumenta-se que o crescimento econmico contnuo e a maior eqidade social ainda permanecem como desafios para a maioria dos pases da regio (p. 1-2).

A tabela 14, extrada do trabalho de Ribeiro e Rodrigues Jr. (2007), apresenta alguns componentes do gasto pblico para pases selecionados na Amrica Latina. Ela considera duas classificaes para o gasto governamental: i) com consumo do governo, sociais (transferncias, subsdios e seguridade) e total, que fazem parte da classificao econmica; e ii) com educao e sade, que foram obtidos da classificao por funo.

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TABELA 14

Gasto pblico em 16 pases da Amrica Latina: gasto total, consumo do governo, sade, educao e transferncias (% do PIB), mdia no perodo 1998-2003
Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica Equador El Salvador Honduras Mxico Nicargua Panam Paraguai Peru Uruguai Venezuela Mdia Mximo Mnimo Notas:
1

Gasto total1 27,14 36,67 41,18 34,20 37,48 26,24 23,75 18,29 33,58 22,66 27,38 25,95 34,91 20,67 33,87 28,65 29,54 41,18 18,29

Consumo2 12,97 15,29 19,42 12,37 21,22 13,73 11,21 10,11 12,53 11,48 11,17 13,61 11,73 10,49 12,78 13,06 13,32 21,22 10,11

Educao3 4,28 5,94 4,23 4,00 4,64 4,84 2,34 2,60 5,36 5,12 3,56 4,58 4,64 3,10 2,72 4,95 4,18 5,94 2,34

Sade4 4,76 3,77 3,32 2,86 6,46 5,21 1,72 3,52 3,46 2,67 3,64 5,06 2,93 2,34 3,46 2,70 3,62 6,46 1,72

Transferncias, subsdios e seguridade social5 11,56 6,22 7,01 10,38 9,78 6,03 1,16 1,85 4,01 5,10 8,75 5,66 4,32 4,62 15,96 9,51 7,00 15,96 1,16

Fonte: Ribeiro e Rodrigues Jr. (2007). Gasto total do setor pblico no-financeiro. Mdia no perodo 1998-2003 (Ilpes/Cepal, Estatsticas de Finanas Pblicas). O dado para o Brasil refere-se ao gasto total do governo geral (STN e IBGE). Consumo final do governo geral. Mdia no perodo 1998-2003 (FMI, International Financial Statistics 2006; Cepal, Anurio Estatstico da Amrica Latina e Caribe 2005). Gastos correntes e de capital do governo geral em educao. Mdia no perodo 1999-2003 (Unesco Institute for Statistics (UIS); Cepal, Anurio Estatstico da Amrica Latina e Caribe 2005). Gasto do governo geral em sade. Mdia no perodo 1998-2003 (OMS, World Health Organization Report 2006; Cepal, Base de dados do gasto social). Dados para Equador, Honduras e Venezuela referem-se ao governo central. Gastos do setor pblico no-financeiro com transferncias, subsdios e seguridade social. Mdia no perodo 19982003 (Ilpes/Cepal, Estatsticas de Finanas Pblicas). Dados para Bolvia, Brasil (STN e IBGE), Chile e Nicargua referem-se ao governo geral. Dados para Equador, Mxico, Panam, Paraguai e Peru referem-se ao governo central.

Desta tabela, depreende-se que existem diferenas significativas entre os pases quanto aos gastos considerados. Assim, por exemplo, Brasil, Bolvia e Colmbia apresentam os maiores valores para a razo entre o consumo do governo e o gasto total.43 No outro extremo, pases como El Salvador, Equador e Peru apresentam os valores mais baixos por rea (educao, sade, consumo) e para o total. Verifica-se que os gastos nesses trs pases (total e por rea) so, em geral, inferiores metade do valor mximo da amostra.44 Os autores citados, analisando os indicadores compostos para refletir o desempenho dos servios pblicos e a eficincia dos gastos governamentais, espcialmente construdos para essa avaliao, concluem que um conjunto de oito pases (entre os dezesseis analisados) revela-se simultaneamente ineficiente quanto ao gasto pblico e com desempenho ruim: Argentina, Brasil, Colmbia, Honduras, Nicargua, Paraguai, Uruguai e Venezuela. Entre suas concluses, menciona ainda
43. O total dos gastos pblicos no caso do Brasil refere-se ao governo central, apenas. Logo, ele uma subestimativa, pois no considera os gastos das estatais. 44. Ribeiro e Rodrigues Jr. (2007), ressaltam que: A comparao entre pases envolvendo apenas os gastos com transferncias, subsdios e seguridade social pode representar uma figura um pouco distorcida da realidade j que os dados disponveis em muitas naes consideram diferentes esferas de governo (central, geral e setor pblico no-financeiro). A grande diferena entre alguns pases deve-se tambm ao fato de que muitos deles no reportam os gastos com seguridade social (p. 6).

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que o pas poderia economizar em torno de 30% de seus gastos para obter o mesmo desempenho dos servios pblicos. um desempenho muito ruim, sobretudo quando se leva em conta que relativo ao conjunto de pases da regio (p. 11). A eficincia do gasto em nvel municipal no Brasil foi objeto de trabalho recente de Boueri e Gasparini (2006). Estes autores estimaram a ineficincia na proviso de servios pblicos municipais, em que os municpios so responsveis pela proviso de educao bsica, pela assistncia mdica e pela infra-estrutura urbana45 para avaliar quantitativamente os desperdcios existentes na execuo oramentria municipal brasileira. O desperdcio calculado como a diferena entre o que um dado municpio gastou e quanto teria sido gasto pelas unidades mais eficientes da amostra para prestar o nvel de servios realizado pela unidade, avaliado a partir de uma amostra de 3.206 municpios representativos de todas as regies geogrficas do pas em 2000.46 Para este conjunto de municpios foi detectado um desperdcio de 50,6 bilhes de reais, segundo um dos modelos utilizados, que corresponde a 70,5% da despesa oramentria dos municpios estudados. Os resultados para um modelo alternativo quele indicam desperdcio oramentrio um pouco menor, mas ainda assim expressivo: 34 bilhes de reais, ou cerca de 50% da despesa oramentria. A anlise mostra que grande parte do desperdcio acontece nos municpios de menor populao, embora os dados indiquem retornos decrescentes de escala na proviso de servios municipais. Como quer que se examine, esses resultados indicam que existe considervel desperdcio em boa parte dos municpios brasileiros. O setor pblico no Brasil se financiou nos anos 1970 preponderantemente com dvida externa. Mas, com a crise da dvida, nos anos 1980, o recurso ao endividamento se esgotou e, na ausncia de responsabilidade fiscal, o pas recorreu crescentemente ao financiamento inflacionrio. A situao piorou com a promulgao da Constituio de 1988, que, entre as medidas, destacam-se as que atriburam ao governo federal novas funes sem determinar as fontes para financi-las.47 Inicialmente, os governos optaram por financiar as despesas crescentes com o imposto inflacionrio, o qual chegou a representar 1,5% do PIB durante 1989-1994, o que o dobro do observado nas trs dcadas de 1950 a 1980 (PINHEIRO, BONELLI E PESSA, op. cit, tabela 3.2). O mecanismo que permitia isso era a existncia de um efeito Tanzi invertido: como as receitas de impostos eram mais bem indexadas inflao que os gastos, a acelerao da inflao permitia aumentos na senhoriagem. Como foi visto, no caso do Brasil e no que diz respeito apenas aos gastos correntes (inclusive sistema de previdncia) do governo federal, o registro revela que de 1995 a 2006 esses gastos aumentaram sua participao em 8% do PIB, sendo que os gastos com a seguridade social representaram mais da metade desse aumento (de 4% para 9% do PIB).
45. As seguintes variveis foram utilizadas como medida de produto: nmero de crianas matriculadas em escolas pblicas municipais, nmero de internaes realizadas na rede hospitalar municipal e nmero de domiclios servidos com coleta de lixo. Como varivel de insumo, foi utilizada a despesa oramentria dos municpios. Os dados utilizados referem-se ao ano 2000. 46. Como produtos municipais, foram utilizadas as seguintes variveis: nmero de criana matriculadas na rede municipal de ensino bsico, nmero de internaes na rede hospitalar municipal e nmero de domiclios com coleta de lixo no municpio. Com insumo foi utilizado o total da despesa oramentria municipal. 47. Isto , no houve a preocupao de se examinar se a cada novo gasto corresponderia a uma fonte de financiamento adequada.

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Com o controle da inflao, aps 1994 e a simultnea perda de importncia do imposto inflacionrio os gastos crescentes passaram a ser financiados pela emisso de dvida adicional, cuja atratividade era auxiliada pelas taxas de juros vigentes. Porm, ao mesmo tempo, limitava-se o crescimento do PIB, pois essas taxas impunham um piso s demais taxas de juros na economia brasileira e realimentavam o processo de expanso das despesas. Como resultado, a dvida lquida do setor pblico aumentou substancialmente. medida que o recurso ao endividamento adicional foi se tornando menos vivel, os governos passaram a recorrer aos aumentos de tributao. Novos impostos foram criados pelo governo federal, ao lado de aumento das contribuies sociais. Estas tm a vantagem adicional de no serem compartilhadas com os governos subnacionais, dando mais margem de manobra para o mbito federal, e geram trs importantes efeitos: contrabalana parcialmente a descentralizao preconizada pela Constituio (uma resposta do sistema poltico ps-redemocratizao centralizao vigente no regime militar; a qualidade do sistema piora; como no ocorreu medida compensatria nos estados e municpios, a carga tributria aumentou ainda mais (de 25% do PIB em 1968-1986 para 31% do PIB 1995-2002, 33% do PIB em 20032005 e 34% do PIB em 2006). Uma conseqncia especialmente nefasta da alta carga tributria e do complexo sistema tributrio paulatinamente desenvolvido ao longo do tempo o incentivo informalidade e suas implicaes em termos de menor investimento em capital humano e mais baixo crescimento da produtividade aspectos que, entretanto, no sero tratados neste trabalho. No entanto, est se formando um consenso em torno da idia de que o modelo 48 de ajuste fiscal vigente desde 1999, com base em aumento da carga tributria e corte dos investimentos pblicos com aumento simultneo dos gastos correntes deprime o crescimento econmico. A mudana desse modelo para um caracterizado pela gerao de supervits primrios, por meio do controle da despesa corrente, no s vivel e sustentvel a longo prazo, como tambm colocaria o pas em um ciclo virtuoso de consolidao do equilbrio fiscal simultaneamente acelerao do crescimento (Velloso, 2007, passim). Essa percepo encontra apoio na avaliao de especialista em finanas pblicas, estando expressa na frase: O Plano Real matou a inflao, mas, ao no ser acompanhado por um plano fiscal, manteve a economia refm de baixas taxas de crescimento (REZENDE DA SILVA, 2006, p. 11). 4.2 O DESEMPENHO BRASILEIRO NO LONGO PRAZO E O DESTAQUE DO LTIMO TRINIO Existe a percepo, fartamente documentada, de que o crescimento brasileiro tem sido insuficiente para as necessidades e os anseios da populao brasileira, alm de empalidecer em comparao com outras fases da experincia histrica brasileira. Isso transparece claramente do grfico 22, em que as taxas mdias de crescimento do PIB brasileiro so mostradas em uma perspectiva de longo prazo em dados anuais e em mdias mveis qinqenais desde o comeo dos anos 1950.
48. Como visto, 1999 considerado um divisor de guas na anlise do desempenho das contas pblicas da Unio, pois foi a partir dele que foram sendo gerados supervits primrios crescentes por meio de elevao da receita em ritmo mais acelerado que o da despesa. Comparando o ano de 2006 com o ano imediatamente anterior ao incio do ajuste fiscal (1998), temos um crescimento da receita equivalente a 3,6 pontos percentuais do PIB, com a despesa crescendo 2,3 pontos percentuais (VELLOSO, 2007).

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GRFICO 22

Brasil Taxas de crescimento do PIB e mdias mveis qinqenais 1951-2006


(Em % ao ano)

15% 13% 10% 8% 5% 3% 0% 1952 1955 1958 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 -3% -5%
Fonte: Ipeadata.

Dez distintas fases do crescimento brasileiro desde meados do sculo passado so claramente visveis nas informaes desse grfico. Elas so resumidamente: 1. a fase de acelerao do crescimento do produto real no perodo do Plano de Metas do Presidente Kubitschek, quando a mdia qinqenal de crescimento do PIB chegou a alcanar 9,3% ao ano (entre 1956 e 1961), a mais elevada at ento alcanada. A sustentao do crescimento nesse perodo se deu pelo financiamento inflacionrio dos gastos pblicos que desaguou no impasse de 1964; 2. a desacelerao seguinte, associada aos desequilbrios fiscais e conseqente acelerao da inflao, quando a taxa qinqenal mdia de crescimento do PIB chegou a 3,4% ao ano (qinqnio terminado em 1967), no comeo do governo militar ps-1964, em conseqncia do programa de ajuste monetrio-fiscal ento implementado. Nessa fase foram gestadas e implantadas reformas estruturais importantes para a acelerao do perodo seguinte; 3. a forte acelerao do crescimento entre 1967 e 1973, no perodo conhecido como do milagre econmico brasileiro, quando o crescimento mdio do PIB entre 1968 e 1973 chegou aos 11,4% ao ano. oportuno notar que esse perodo foi de excepcional desempenho da economia internacional e o mais positivo na histria do Brasil, estatisticamente documentada do sculo XX. Ele foi secundado, em termos histricos, apenas pelo registro dos anos mais recentes, depois de 2002. Alm dos ventos favorveis proporcionados pela economia internacional que permitiram elevar aceleradamente o endividamento externo, estando na raiz da crise da dvida que se desdobrar a partir do fim da dcada o Brasil beneficiou-se de polticas monetria e fiscal expansionistas,

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4. a fase de desacelerao do crescimento associada aos efeitos da primeira crise do petrleo, com aumento adicional do endividamento externo e acelerao da inflao no pas, e quando a mdia de expanso do PIB caiu para os 6,4% ao ano (qinqnio terminado em 1979). A variabilidade das taxas de crescimento do PIB aumentou nesse perodo, cujo crescimento s conseguiu prosseguir custa de mais endividamento externo; 5. a desacelerao adicional, at meados da dcada de 1980, que se seguiu aos efeitos da crise da dvida externa e da resposta da poltica econmica domstica adotada para lidar com ela forte contrao da absoro domstica de modo que gera supervits na balana comercial, acompanhada de freqentes desvalorizaes do cmbio que, em presena de crescente indexao, contribuiu para acelerar a inflao para taxas anuais da ordem de trs dgitos pela primeira vez na histria estatisticamente registrada , quando a expanso mdia qinqenal do PIB chegou a apenas 1,5% em 1984 e 1,3% em 1985. O endividamento externo deixou de ser possvel nessa fase. O crescimento s foi possvel porque a economia havia criado uma alta margem de capacidade ociosa na recesso de 1981-1983; 6. o breve e insustentvel perodo de aquecimento graas ao Plano Cruzado, e seus desdobramentos inflacionrios, quando o crescimento mdio qinqenal do PIB chegou aos 4,4% (1989), mas com inflao fora de controle; 7. a recesso de comeo dos anos 1990, provocada para debelar o processo inflacionrio, perodo em que o crescimento qinqenal do PIB estagnou (1992) sem que o processo de superinflao fosse debelado; 8. a fase de recuperao associada estabilizao do Plano Real, que permitiu que o crescimento do PIB se acelerasse em bases qinqenais para 4,1% ao ano no perodo findo em 1997; 9. uma nova desacelerao, agora associada aos efeitos das crises de 1997 (asitica), 1998 (russa), 1999 (mudana de regime cambial) e 2001 (crises argentina e energtica), com o crescimento do PIB retornando aos 1,5% ao ano no qinqnio terminado em 2002; e 10. uma fase de acelerao depois de 2003, com a taxa qinqenal de crescimento do PIB assumindo valores mais elevados at chegar aos 3,2% mdios no ltimo qinqnio mostrado no grfico (2002-2006). A concretizar-se a taxa de crescimento prevista para o ano em curso (4,7%), a taxa qinqenal entre 2002 e 2007 alcanar 3,6%. A repetio dessa taxa elevar o crescimento qinqenal para 4,3% em 2008 (entre 2003 e 2008), valor alcanado pela ltima vez anteriormente quando da excitao hiperinflacionria de 1988-1989. Isso mostra que os brasileiros atravessam atualmente uma fase de recuperao, que cumpre caracterizar e analisar melhor. O restante desta subseo analisa o desempenho macroeconmico brasileiro recente para identificar, entre suas caractersticas, as que tendem a inibir o crescimento de longo prazo, alm do aumento dos gastos pblicos correntes (e reduo dos gastos pblicos em infra-estrutura, antes tratados neste texto). Como bem sabido, apesar da recuperao do quadrinio 2004-2007, o Brasil ainda no conseguiu alcanar um ritmo capaz de reduzir de forma significativa o hiato que o separa de um grande grupo de pases emergentes, no que diz respeito velocidade do crescimento. A acelerao do crescimento tambm permitiria minorar os graves

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problemas sociais e redistributivos que afligem os brasileiros, mesmo levando em conta os avanos das polticas pblicas e seus resultados em termos de reduo da pobreza e da desigualdade. Ainda assim, por que o Brasil no cresce mais rpido? Um primeiro nvel de resposta aponta para causas relativamente bvias: o Brasil no cresce mais rapidamente porque investe pouco. O grfico 23 mostra a evoluo da taxa de investimento no Brasil medida a preos correntes e a preos constantes de 1980 e permite concluir que a taxa de investimento da qual depende a capacidade de produo diminuiu quase que continuamente desde meados da dcada de 1970 quando medida a preos constantes (que a medida relevante para anlises do potencial de crescimento em relao ao passado). Essa queda exemplificada pela reduo metade da taxa de investimento entre 1975 e 2003, como mostrado no grfico. No chega a ser uma surpresa, portanto, que o crescimento tenha arrefecido tanto desde ento.
GRFICO 23

Taxas de formao bruta de capital fixo a preos correntes e a preos constantes 1970-2006
(Em % do PIB)
28%

Taxas de Formao Bruta e Capital Fixo, 1970-2006 (%)


26%

24%

Taxa de FBCF a preos correntes Taxa de FBCF a preos constantes de 1980


22%

20%

18%

16%

14%

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fonte: Ipeadata.

Contudo, note-se que as taxas a preos correntes que indicam a parcela do PIB que investida a preos de cada ano s vezes divergem das taxas a preos constantes. A diferena entre as duas se deve s mudanas de preos relativos. Sempre que os preos dos bens de investimento (preos da construo e das mquinas e dos equipamentos, nacionais e importados) aumentam mais que os preos mdios da economia (representados pelo deflator do PIB), as curvas se afastam. O oposto ocorre quando os preos relativos do investimento fixo se reduzem. Sempre que os preos relativos aumentam, diminui o poder de compra dos recursos para investimento. O grfico 24 apresenta a srie desses preos relativos destacando: primeiro, a fortssima elevao durante a fase de excitao superinflacionria;49 segundo, a reduo a partir do trinio 1992-1994, associada liberalizao comercial; terceiro, o aumento depois de 1998, associado desvalorizao cambial a partir de 1999.
49. Bacha e Bonelli (2005) atribuem importncia crucial a essa elevao dos preos relativos na explicao da perda de dinamismo da economia brasileira nos anos 1980 e seguintes. Outra parte explicada pela reduo da produtividade do capital, restando para a taxa de poupana um papel de menor expresso para a explicao da desacelerao, ao menos no que toca dcada de 1980 relativamente aos perodos anteriores.

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2006

12%

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GRFICO 24

Preos relativos da FBCF (1980 = 1,0)


1,7

Preos relativos da Formao Bruta de Capital Fixo (1980 = 1,0)


1,6

1,5

1,4

1,3

1,2

1,1

0,9

0,8 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Fonte: Ipeadata.

No por coincidncia, a reduo do investimento pblico e, em particular, do investimento em infra-estrutura de transportes e energia tambm se inicia na dcada de 1970. Como foi visto, esse foi outro importante fator determinante da reduo do crescimento no longo prazo. Os investimentos pblicos podem afetar o produto da economia por meio de dois canais: um canal direto, pela acumulao de capital e um canal indireto, por meio dos seus efeitos sobre a produtividade dos fatores de produo. No caso do Brasil, Cndido Jr. e Ferreira (2006) encontraram uma elasticidade produto-investimento pblico da ordem de 0,39, ou seja: para cada 1% de aumento do investimento pblico tem-se uma elevao de 0,39% do PIB no longo prazo. Este resultado muito forte. De acordo com dados do Banco Mundial, o Brasil, com taxa de investimento de 16,1% do PIB, detinha em 2004 a 130a posio entre 150 pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A taxa esperada para 2007, da ordem de 18% do PIB, deve alterar essa posio, mas no muito. Existe uma dificuldade prtica bvia de se estimar a proporo ideal de investimento pblico no PIB, pois ela varia de acordo com a eficincia dos gastos pblicos. Quanto mais eficiente for o governo na utilizao dos recursos, menor ser o nvel timo de investimento comparativamente ao nvel dos governos ineficientes. Mas, como adverte Cndido Jr. (2007):
[...] no necessariamente o aumento dos investimentos pblicos gera aumento no estoque de capital em razo de ineficincia ou corrupo. Alguns exemplos clssicos no Brasil de projetos ineficientes foram o programa nuclear, a rodovia Transamaznica e a Ferrovia do Ao (p. 7).

Ainda assim, recuperar o investimento pblico em infra-estrutura fundamental para acelerar o crescimento. Essa recuperao , corretamente, o objetivo central do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado no comeo de 2007. Com este programa, o governo anunciou gastos adicionais com investimentos pblicos

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federais principalmente em infra-estrutura da ordem de 0,5% do PIB, o que implica a possibilidade de queda indita nos supervits sem juros que vinham sendo gerados nos ltimos anos (VELLOSO, 2007). Uma soluo neste sentido passa pela elevao da poupana pblica. Ainda pelo lado da oferta, outro fator explicativo do lento crescimento brasileiro, depois de 1980, foi o baixo crescimento da produtividade, negativo no caso da produtividade total dos fatores nos anos 1980, bem como do capital e da mo-deobra, como ser visto em seguida. A recuperao que se observou em parte da dcada de 1990 associada liberalizao comercial e financeira no foi sustentada. O grfico 25 apresenta a evoluo da produtividade do capital desde meados do sculo passado, o que permite visualizar duas grandes fases de reduo: do incio dos anos 1950 ao fim dos anos 1960 (com um interregno na poca do Plano de Metas do governo JK) e de meados dos anos 1970 ao comeo dos anos 1990.50 Aparentemente, a produtividade do capital est constante desde meados dos anos 1990 at o presente, tendo crescido ligeiramente a partir de 2002.
GRFICO 25

Produtividade do capital 1950-2006*


0,90

Produtividade do Capital, 1950-2006


0,85

0,80

0,75

0,70

0,65

0,60

0,55

0,50

0,45 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Fonte: Ipeadata e estimativas do autor. Obs.: * Relao produto-capital corrigida pela utilizao de capacidade.

A evoluo da produtividade da mo-de-obra est retratada no grfico 26, em que se destaca o forte crescimento at o incio dos anos 1980, da ordem de 4,2% ao ano, em mdia, acompanhando o crescimento econmico deste perodo. Segue-se uma fase de produtividade decrescente que nica na histria do pas. Ela dura at o comeo dos anos 1990. A forte acelerao seguinte est associada abertura econmica, reforma do estado e recuperao cclica depois da forte recesso de 1990-1992. Aps breve reduo depois de 1997 qual no esto alheios os efeitos da desvalorizao cambial de 1999 a produtividade da mo-de-obra aumenta ligeiramente depois de 2003.
50. oportuno observar que fases de alto crescimento do PIB tendem a ser acompanhadas de crescimento embora s vezes pequeno da produtividade do capital. Isso ocorreu no Plano de Metas de JK, no perodo do milagre do comeo dos anos 1970, na recuperao pr-Plano Cruzado e, especulativamente, no comeo do sculo 21.

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O resultado desses desempenhos diferenciados pode ser retratado na evoluo da produtividade total dos fatores, como na tabela 15 A periodizao aqui difere um pouco da anteriormente apresentada porque se procurou separar as fases de crescimento do ponto de vista da Produtividade Total dos Fatores (PTF), segundo uma contabilidade do crescimento tradicional. De qualquer forma, existe razovel superposio com os perodos antes analisados. As fontes de crescimento identificadas pela anlise de decomposio do crescimento mdio do PIB por fases caractersticas so: o crescimento do capital fsico, da mo-de-obra e da produtividade (PTF). A tabela 15 interpreta a histria econmica brasileira desde meados do sculo 20 do ponto de vista da produtividade, permitindo destacar em suas distintas fases os movimentos de acelerao e de desacelerao. Sem embargo, seus dados sugerem que a produtividade pr-cclica.
GRFICO 26

Produtividade da mo-de-obra 1950-2006


16,0

Produtividade da Mo de Obra, 1950-2006 (1.000 R$ de 2000)


14,0

12,0

10,0

8,0

6,0

4,0 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Fonte: Ipeadata e estimativas do autor.

A anlise de todos os perodos destaca a importncia da acumulao de capital para o crescimento do produto real, cabendo ao trabalho e PTF importncia pouco inferior daquele fator. Isso se aplica especialmente at a metade da dcada de 1970. Na segunda metade desta dcada, nota-se uma perda da importncia relativa da produtividade: sua contribuio ao crescimento de cerca de 20% nos dois primeiros perodos da tabela, e aumenta at quase 28% na fase de 1968-1973. Entre este ltimo ano e 1980, porm, a contribuio chega a 14% do crescimento do PIB. Na longa dcada perdida (1981-1992), a taxa de crescimento do PIB cai abruptamente para 1,4% ao ano. No entanto, a queda na acumulao de capital e no emprego no diminui na mesma proporo, o que implica reduo da produtividade taxa mdia anual de cerca de 1%.

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TABELA 15

Fontes de crescimento do PIB 1950-2006


(Em %)
Perodo 1952-1961 % do crescimento PIB 1962-1967 % do crescimento PIB 1968-1973 % do crescimento PIB 1974-1980 % do crescimento PIB 1981-1992 % do crescimento PIB 1993-1999 % do crescimento PIB 2000-2006 % do crescimento PIB Elaborao do autor. Obs.: * No cmputo da PTF foram adotados pesos iguais (50%) para capital e trabalho. Taxa mdia crescimento do PIB 7,8 4,0 11,2 7,1 1,4 3,0 3,0 Contribuio do capital 4,7 60,8 2,3 57,3 5,7 51,2 4,5 64,0 1,2 83,2 2,0 65,2 1,3 42,8 Contribuio do trabalho 1,5 19,7 0,8 20,9 2,4 21,1 1,5 21,5 1,2 86,0 0,4 13,4 1,5 49,2 Contribuio PTF* 1,5 19,5 0,9 21,9 3,1 27,7 1,0 14,4 -1,0 - 69,2 0,6 21,4 0,2 8,1

Os perodos seguintes, por sua vez, registram recuperao do crescimento do PIB para mdias anuais da ordem de 3%. Mas a semelhana termina a, pois as contribuies de cada uma das fontes de crescimento identificadas marcadamente diferente entre esses perodos. Assim, entre 1992 e 1999 a absoro de mo-de-obra cresce pouco (0,4% ao ano), mas a produtividade ganha destaque na decomposio, representando 21% da taxa de expanso do PIB. Entre 1999 e 2006, a acumulao de capital, por sua vez, diminui (de 2% ao ano no perodo anterior para 1,3% ao ano), a do fator trabalho aumenta e a da produtividade diminui. Conclui-se, que a retomada do crescimento exige aumentos de produtividade a taxas mais elevadas que as alcanadas nos ltimos anos, a par de aumentos da acumulao de capital vale dizer, do investimento fixo cuja expanso recente tem se dado a taxas muito baixas.51 Um ltimo aspecto importante a mencionar que um cenrio externo adverso (instabilidade e recesso mundial, termos de trocas desfavorveis e de baixa liquidez internacional fenmeno tantas vezes invocado para explicar fases de desacelerao do crescimento econmico no pode ser considerado culpado pela fraca performance da ltima dcada. Alis, nem mesmo uma insuficincia de poupana, dado que o Brasil exibe um saldo positivo em sua conta com o exterior, indicando que financia o resto do mundo em um montante de aproximadamente 1% do PIB domstico. Ainda assim, o investimento privado tem se revelado preguioso como testemunhado pelas pequenas taxas de investimento e que se reflete, no que toca decomposio do crescimento anteriormente citado, nas diminutas taxas de crescimento do estoque de capital agregado e se recupera muito lentamente. Parece mais importante, nesse contexto e luz do nvel e da evoluo dos indicadores de governana mostrados na seo 1 procurar estabelecer um ambiente de negcios que favorea a acumulao de capital e buscar uma reduo gradual na carga tributria. As reformas so um caminho natural nessa direo, como indicado em diversas oportunidades neste texto.
51. Observe-se que ao longo do texto foi aceita a hiptese de que as restries ao crescimento situam-se ao lado da oferta agregada. De fato, existe evidncia indicando que relativamente fcil estimular a demanda agregada no pas ao risco de o estreitamento das margens de capacidade ociosa pressionar para cima o nvel geral de preos da economia, caso a oferta no se expanda suficientemente.

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5 CONCLUSES
Foi visto, neste trabalho, que o ajuste fiscal realizado no Brasil depois da crise do fim da dcada passada foi baseado no aumento das receitas do governo, tanto de impostos quanto das chamadas contribuies. O aumento de carga tributria correspondente estimado em dez pontos percentuais do PIB entre o comeo dos anos 1990 e o presente. Como resultado, em 2006 a carga tributria no Brasil chegou a 34,2% do PIB, que uma proporo quase equivalente mdia dos pases desenvolvidos (com renda de pelo menos trs vezes a do Brasil, quando medida em PPP) e pelo menos uma vez e meia o padro para os pases em desenvolvimento com caractersticas no muito diferentes das brasileiras. Isto , o tamanho do estado no Brasil, medido pela carga tributria em relao ao PIB, est bem acima do padro internacional determinado pelo nvel de desenvolvimento representado pelo nvel do PIB per capita medido em PPP. Adicionalmente, em 2007-2008 a carga tributria como proporo do PIB ainda ir aumentar, na medida em que os gastos correntes do governo tm crescido acima do PIB, tendncia que prosseguir no ano em curso e no prximo. Na falta de medidas para conter o crescimento dos gastos, o ajuste fiscal continuar se apoiando no aumento das receitas. O Brasil no um caso isolado no que se refere ao aumento dos gastos pblicos, conforme antes registrado, nem quanto s mudanas na sua composio, especialmente em relao aos pases da Amrica Latina. Em geral, os desequilbrios fiscais nessa regio se acentuaram na segunda metade dos anos 1990. Apesar do substancial aumento nos gastos desde o comeo dos anos 1990, o investimento pblico na Amrica Latina como um todo tambm tem sido menor que em outras regies. Como foi visto neste trabalho, no caso do Brasil e no que diz respeito apenas aos gastos correntes (inclusive sistema de previdncia) do governo federal, o registro revela que de 1995 a 2006 esses gastos aumentaram sua participao em 8% do PIB, sendo que os gastos com a seguridade social representaram mais da metade desse aumento (de 4% para 9% do PIB). Com o controle da inflao, aps 1994 e a simultnea perda de importncia do imposto inflacionrio os gastos crescentes passaram a ser financiados pela emisso de dvida adicional, cuja atratividade era auxiliada pelas taxas de juros vigentes. Mas, ao mesmo tempo, limitava-se o crescimento do PIB, pois essas taxas impunham um piso s demais taxas de juros na economia brasileira e realimentavam o processo de expanso das despesas. Como resultado, a dvida lquida do setor pblico aumentou substancialmente. medida que o recurso ao endividamento adicional foi se tornando menos vivel, os governos passaram a recorrer aos aumentos de tributao. Novos impostos foram criados pelo governo federal, ao lado de aumento das contribuies sociais. Estas tm a vantagem adicional de no serem compartilhadas com os governos subnacionais, dando mais margem de manobra para o nvel federal, e geram trs importantes efeitos: contrabalana parcialmente a descentralizao preconizada pela Constituio (uma resposta do sistema poltico ps-redemocratizao centralizao vigente no regime militar; a qualidade do sistema piora; como no ocorreu medida

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compensatria nos estados e nos municpios, a carga tributria aumentou ainda mais (de 25% do PIB no perodo 1968-1986 para 31% do PIB no perodo 1995-2002, 33% do PIB no perodo 2003-2005 e 34% do PIB em 2006). Uma conseqncia especialmente nefasta da alta carga tributria e do complexo sistema tributrio paulatinamente desenvolvido ao longo do tempo o incentivo informalidade e suas implicaes em termos de menor investimento em capital humano e mais lento crescimento da produtividade aspectos marginalmente tratados neste trabalho. Mostrou-se, tambm, que os principais responsveis pela expanso recente dos gastos pblicos esto nos programas no mbito da seguridade social, especialmente os benefcios previdencirios e assistenciais. Na ausncia de reformas que contenham a expanso desses benefcios impossvel abrir espao para a reduo da carga tributria e a retomada dos investimentos pblicos em razo da necessidade de sustentar os compromissos com a responsabilidade fiscal. No entanto, por mais cristalina que seja a argumentao que suporta tal posio, no possvel ignorar as dificuldades envolvidas na aprovao de uma reforma previdenciria que traga os resultados esperados. (REZENDE DA SILVA, 2006, p. 5) E do mesmo autor:
quando se fala em reformar a previdncia social, dela separando os chamados benefcios assistenciais, estamos, na verdade, falando de abandonar o conceito de seguridade social adotado na Constituio de 1988, que instituiu a universalizao dos direitos de cidadania, pelo qual todo o cidado, independente de qualquer contribuio especifica, passava a contar com a proteo do Estado em caso de velhice ou invalidez (ibidem).

Os impactos das propostas de reformas existentes, a exemplo das de Tafner e Giambiagi (2007) e Giambiagi e Tafner (2007), seriam, se adotadas as reformas propostas, escalonados no tempo. Logo, os efeitos sobre as contas pblicas se fariam sentir gradualmente, em longo prazo. E a reside um dilema, pois efeitos maiores e mais rpidos s seriam alcanados se a economia crescesse a taxas maiores; mas, como aumentar o crescimento sem a reduo da carga tributria e a melhoria da qualidade da tributao? (REZENDE DA SILVA, 2006, p. 6). A resposta parece estar nas reformas, como a tributria com desonerao dos investimentos (que melhora a qualidade da arrecadao), na reforma trabalhista e nas reformas institucionais. Mas, novamente aqui se apresenta o dilema fiscal brasileiro: O principal problema que a proposta de reformas seqenciais apresenta primeiro a previdenciria e depois a tributria que ela ignora o fato de que a expanso dos benefcios previdencirios, o engessamento do oramento, o tamanho e a qualidade da tributao, os conflitos federativos e a ineficincia da gesto so, na verdade, manifestaes das mltiplas faces do problema fiscal brasileiro, que foram se deteriorando em conseqncia da incapacidade que o pas teve para desatar o n fiscal atado na Constituio de 1988 (Rezende da Silva, 2006, p. 6). Apesar dele, transparente que a acelerao do crescimento no se dar sem ajustes, novas polticas pblicas e reformas. Nesse sentido, a anlise deste trabalho aponta para diversas linhas de polticas pblicas e reorientao da ao do estado capazes de torn-lo mais funcional para o crescimento do pas. O restante dessa seo resume os pontos principais deste trabalho com essa preocupao em mente.

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Mostrou-se que a reduo do investimento fixo do governo responde por mais da metade (57%) da reduo na taxa de formao bruta de capital fixo da economia entre a primeira metade dos anos 1970 e o incio da dcada atual. Essa uma das principais causas da perda de dinamismo econmico a outra sendo o fraco desempenho da produtividade na dcada de 1980 e, mais recentemente, depois de 1998. Alm da reduo dos gastos de investimento pblico, o perodo que se inicia na dcada de 1990 registra tambm um contnuo aumento da carga tributria, que um resultado das medidas aprovadas na Constituio de 1988. Este aumento da carga alcanou oito pontos percentuais do PIB apenas entre 1995 e 1996, e 2006, antevendo-se que v aumentar ainda mais em 2007-2008 em virtude da expanso dos gastos pblicos no ano em curso e projetada para o prximo. Apresentou-se, tambm, que por trs do aumento da carga tributria est um forte aumento do gasto primrio do governo. Ao longo do trabalho enfatizou-se repetidas vezes que a acelerao do crescimento requer, no estgio atual, uma reduo da carga tributria com aumento do gasto pblico em infra-estrutura na linha, alis, do corretamente preconizado pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do governo federal, no que se refere ao aumento dos gastos de investimento em infra-estrutura. Outra importante concluso da anlise feita neste trabalho a de que o Brasil avanou pouco em relao qualidade da ao dos sucessivos governos e das instituies na ltima dcada, embora tenha apresentado avanos e recuos em reas individualmente consideradas. Em particular, a posio brasileira em relao a um conjunto expressivo de pases apresentou melhoras e pioras, dependendo do indicador de governana que se considere. Isso implica que o Brasil ainda tem algum caminho a percorrer no que diz respeito ao desenvolvimento institucional e qualidade da sua governana, associados ao seu nvel de renda per capita, pois em diversas dimenses o pas se encontra em posio inferior mdia mundial. Os indicadores de desempenho apresentados so eloqentes quanto necessidade de promover avanos em algumas dimenses, mesmo considerando que se notam claramente mudanas positivas em diversas entre elas. Mas, acima de tudo, os exerccios em que se associa a qualidade das instituies e da governana renda per capita do pas revelam que o pas tem as instituies que correspondem ao nvel da sua renda per capita. Esse diagnstico serve para reforar a noo de que, uma vez que qualidade da governana e crescimento esto relacionados, estejamos em um ponto na trajetria de desenvolvimento em que as necessidades e os requisitos do crescimento crescentemente exijam aperfeioamento institucional e melhorias na eficcia das aes pblicas de forma a que o processo de acelerao do crescimento no seja truncado pela ineficcia governamental vale lembrar que a eficcia do governo fortemente associada ao nvel de renda per capita e qualidade do marco regulatrio para uma grande amostra de pases ou por insuficincia quanto qualidade da governana. Sinais nesse sentido podem ser percebidos nos freqentes alertas de analistas, estudiosos e representantes da sociedade civil na proposta de construo de melhores instituies e de eficcia da ao governamental.

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Essa busca pelo aperfeioamento institucional e pela qualidade da ao governamental vir acompanhada do crescimento econmico do qual a governana causa e conseqncia, pois se aceita que os progressos em ambas as reas so simultneos. Mas, assim como o crescimento pode, dentro de certos limites, ser incentivado pela ao dos governos por exemplo, pela substituio determinada de gastos de consumo corrente por gastos de investimento em infra-estrutura fsica a melhoria da governana tambm pode ser conseguida pela ao da administrao do Estado em vrias dimenses. Um aspecto especialmente interessante que a insuficincia de governana no tem impedido um desempenho macroeconmico no ltimo quadrinio que, embora no possa at o momento presente ser considerado excepcional, apresenta inequvocos sinais de melhora em relao ao de h poucos anos. Identificou-se por trs dessa melhora a situao da economia internacional, caracterizada por forte e indito crescimento por vrios anos acompanhado de nveis muito elevados de liquidez internacional. A questo que se coloca, nesse sentido, se a insuficincia de governana poder vir a prejudicar o desempenho futuro de forma substancial, especialmente quando (ou se) o quadro externo mudar para pior, algo que provavelmente ocorrer. No entanto, parece no haver muita dvida quanto ao papel que melhor governana possa vir a ter sobre o desempenho econmico vale dizer, em relao ao crescimento.

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ANEXOS
ANEXO 1 Estimativas, erro-padro e nmero de observaes das dimenses de governana
Brasil Estimativa Erro-padro No de obs. Estimativa Erro-padro No de obs. Estimativa Erro-padro o N de obs. Estimativa Erro-padro No de obs. Estimativa Erro-padro o N de obs. Estimativa Erro-padro No de obs. Estimativa Erro-padro No de obs. Estimativa Erro-padro No de obs. Liberdade de expresso 0,369 0,152 14 0,440 0,160 13 0,313 0,167 12 0,376 0,168 11 0,273 0,173 10 0,293 0,222 6 0,258 0,227 7 0,128 0,185 6 Estabilidade poltica -0,086 0,215 10 -0,109 0,213 10 -0,092 0,217 10 0,012 0,230 9 -0,181 0,219 9 0,110 0,229 7 -0,456 0,240 6 -0,568 0,295 5 Eficcia do governo -0,113 0,159 14 -0,076 0,148 13 0,026 0,160 13 0,103 0,157 11 -0,100 0,158 12 0,025 0,169 8 -0,102 0,151 8 -0,272 0,231 7 Qualidade regulatria 0,005 0,177 11 0,043 0,174 11 0,050 0,177 11 0,318 0,172 10 0,219 0,190 10 0,407 0,205 8 0,373 0,257 8 0,391 0,228 7

Rule of Law
-0,482 0,130 18 -0,430 0,130 17 -0,334 0,128 17 -0,331 0,132 16 -0,339 0,134 15 -0,283 0,133 13 -0,261 0,157 12 -0,200 0,187 10

Controle da corrupo -0,332 0,146 14 -0,289 0,144 13 -0,044 0,140 14 0,051 0,149 12 -0,089 0,149 11 0,094 0,155 10 -0,002 0,170 10 -0,177 0,197 7

2006

2005

2004

2003

2002

2000

1998

1996

Fonte: Site do Banco Mundial.

ipea

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ANEXO 2 PIB per capita em PPP em pases selecionados da Amrica Latina 1980-2006
PIB pc PPP 1980-06 Anos 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1980-1990 1990-2000 2000-2006 Total Argentina 6466 6550 6619 7038 7324 6904 7464 7774 7786 7423 7450 8406 9357 10023 10696 10474 11129 12092 12555 12172 12210 11832 10624 11699 12995 14481 15937 1,43 5,07 4,54 3,53 6 Bolvia 1473 1492 1490 1456 1477 1466 1430 1474 1536 1621 1726 1842 1876 1946 2022 2100 2171 2252 2325 2313 2367 2408 2454 2523 2637 2767 2904 1,60 3,21 3,47 2,65 9 Brasil 3820 3902 4068 3993 4264 4637 4991 5205 5293 5563 5439 5592 5598 5914 6293 6590 6789 7021 7002 7053 7410 7575 7741 7834 8333 8657 9108 3,60 3,14 3,50 3,40 7 Chile 2770 3146 2841 2826 3056 3160 3355 3613 3941 4448 4709 5175 5845 6294 6687 7434 8018 8569 8823 8767 9241 9661 9924 10425 11246 12135 12983 5,45 6,97 5,83 6,12 1 Colmbia 2732 2990 3134 3239 3402 3539 3751 3980 4196 4415 4693 4872 5098 5407 5695 6004 6124 6316 6302 6013 6214 6344 6465 6742 7146 7620 8091 5,56 2,85 4,50 4,26 3 Equador 1810 1999 2134 2099 2211 2318 2382 2245 2504 2545 2660 2829 2932 2992 3131 3183 3254 3373 3415 3184 3283 3683 3751 3912 4280 4553 4776 3,93 2,12 6,45 3,80 5 Mxico 4185 4852 5006 4914 5161 5322 5166 5292 5431 5761 6169 6532 6798 6963 7293 6861 7238 7743 8108 8417 9038 9120 9217 9412 10107 10615 11249 3,96 3,89 3,72 3,88 4 Peru 2864 3223 3327 3062 3222 3313 3711 4016 3680 3237 3127 3241 3240 3411 3933 4293 4416 4725 4673 4711 4881 4932 5197 5430 5786 6249 6715 0,88 4,55 5,46 3,33 8 Uruguai 3730 4130 3947 3943 4021 4178 4622 5096 5316 5547 5747 6122 6719 7017 7615 7610 8136 8609 9002 8822 8833 8687 7819 8113 9277 10819 11646 4,42 4,39 4,72 4,48 2 Venezuela 3705 3916 4064 3883 3964 3981 4282 4444 4745 4394 4703 5216 5528 5544 5407 5613 5588 5920 5882 5502 5716 5993 5448 5035 5983 6606 7166 2,41 1,97 3,84 2,57 10

Taxas mdias de crescimento

Fonte: FMI World Economic Outlook, Abril de 2007.

72

texto para discusso | 1393 | fev. 2009

ipea

ANEXO 3 Carga tributria (% do PIB) e PIB per capita em PPP (US$)


Pases Sucia Dinamarca Blgica Frana Noruega Finlndia ustria Itlia Alemanha Hungria Israel Holanda Reino Unido Portugal Rep. Tcheca Canad Espanha Polnia Bulgria Brasil Nova Zelndia Eslovnia Rssia Austrlia Ucrnia Sua Litunia frica do Sul Romnia Japo Argentina EUA Costa Rica Bolvia Vietnam Egito Chile Tailndia Mxico Peru El Salvador ndia Singapura Ir Ano ref. 2003 2004 2003 2004 2004 2004 2003 2003 2004 2003 2004 2004 2004 2002 2004 2004 2003 2003 2004 2004 2004 2003 2004 2004 2004 2002 2004 2004 2002 2003 2004 2004 2003 2004 2003 2002 2004 2004 1998 2004 2004 2004 2004 2004 PIB per capita (US$ PPP) 32440 34030 32470 30540 41650 32110 33280 28440 29510 16780 25450 32970 33960 20070 19560 32770 26730 13370 9140 8140 25450 22140 10580 30590 6770 38610 14110 10880 8980 32010 13800 42000 9860 2710 3000 4330 10920 8470 10560 5650 5080 3430 29520 7850 Carga/PIB (%) 51,4 49,9 46,9 45 44,9 44,2 44 42,8 39,8 39,3 39 38,3 37,3 36,9 35,7 34,5 34,2 34,2 34,2 32,8 32,6 32,2 31,2 30,7 30,4 30,1 29 28,5 28,1 26,3 25,9 25,8 21,2 20,8 20,7 19,6 18,7 18,4 15,7 15,2 13,5 12,5 12,5 11,3 RNB pc (US$, Atlas method) 40910 48330 36140 34600 60890 37530 37190 30250 34870 10070 18580 39430 37740 17190 11220 32590 25250 7160 3450 3550 25920 17440 4460 33120 1520 55320 7210 4770 3910 38950 4470 43560 4700 1010 620 1260 5870 2720 7310 2650 2450 730 27580 2600

Fontes: Carga Tributria Government Finance Statistics, FMI, exceto Brasil (STN), Egito e ndia (Banco Mundial); elaborado por Jos Roberto Afonso. PIB per capita em PPP, ano de 2005 World Development Indicators, Banco Mundial.

ipea

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ANEXO 4 Equaes de regresso (Varivel dependente: logaritmo da Renda Nacional Bruta per capita em 2005)
Varivel independente: liberdade de expresso R mltiplo 0,7302 R-quadrado ajustado 0,531 Erro-padro 1,1003 175 obs. gl SQ Regresso 1 239,24665 Resduo 173 209,45445 Total 174 448,7011 Coeficientes Erro-padro Interseo 7,885 0,083 Liberdade de expresso 1,218 0,087 Varivel independente: estabilidade poltica R mltiplo 0,6226 R-quadrado ajustado 0,384 Erro-padro 1,260266 Observaes 175 gl Regresso 1 Resduo 173 Total 174 Coeficientes Interseo 7,935 Estabilidade poltica 1,049 Varivel independente: eficcia do governo R mltiplo R-quadrado ajustado Erro-padro Regresso Resduo Total Interseo Eficcia do governo

MQ 239,24665 1,2107194 Stat t 94,727 14,057

F 197,60702

F de signif. 1,98E-30

Valor-P 0,000 0,000

95% Inferiores 7,720 1,047

95% Sup 8,049 1,389

175 obs. SQ 173,9 274,8 448,7 Erro-padro 0,096 0,100 MQ 173,9 1,6 Stat t 82,924 10,465 F 109,5 F de signif. 0,0

Valor-P 0,000 0,000

95% Inferiores 7,747 0,851

95% Sup. 8,124 1,247

0,8571 0,733 0,8298 gl 1 173 174 Coeficientes 7,883 1,405

175 obs. SQ 329,6 119,1 448,7 Erro-padro 0,063 0,064

MQ 329,6 0,7 Stat t 125,622 21,879

F 478,7

F signif. 0,0

Valor-P 0,000 0,000

95% Inf. 7,759 1,278

95% Sup. 8,007 1,532

Varivel independente: qualidade regulatria R mltiplo 0,8410 R-quadrado ajustado 0,706 Erro-padro 0,87145 gl Regresso 1 Resduo 173 Total 174 Coeficientes Interseo 7,889 Qualidade regulatria 1,443 Varivel independente: Rule of Law R mltiplo R-quadrado ajustado Erro-padro Regresso Resduo Total Interseo

175 obs. SQ 317,3 131,4 448,7 Erro-padro 0,066 0,071

MQ 317,3 0,8 Stat t 119,679 20,441

F 417,8

F signif. 0,0

Valor-P 0,000 0,000

95% Inf. 7,759 1,304

95% Sup. 8,019 1,582

Rule of Law

0,8303 0,688 0,8976 gl 1 173 174 Coeficientes 7,934 1,377

175 obs SQ 309,31724 139,38386 448,7011 Erro-padro 0,068 0,070

MQ 309,31724 0,805687 Stat t 116,647 19,594

F 383,91736

F de signif. 8,751E-46

Valor-P 0,000 0,000

95% Inf. 7,800 1,238

95% Sup. 8,069 1,516

Varivel dependente: controle da corrupo R mltiplo R-quadrado ajustado Erro-padro Regresso Resduo Total Interseo Controle da corrupo

0,8372 0,699 0,8808 gl 1 173 174 Coeficientes 7,910 1,351

175 obs SQ 314,49 134,21 448,70 Erro-padro 0,067 0,067

MQ 314,49 0,78 Stat t 118,638 20,134

F 405,37

F de signif. 0,00

Valor-P 0,000 0,000

95% Inf. 7,778 1,219

95% Sup. 8,041 1,483

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ipea

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009

EDITORIAL
Coordenao

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Reviso e Editorao

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Livraria

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