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EL LEVIATAN ACORRALADO: CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PAPEL DEL ESTADO EN AMERICA LATINA* Roberto P.

Guimares Nuestro gran error est en tratar de obtener de cada uno en particular las virtudes que no posee, descuidando cultivar aquellas que posee. Adriano (76-138) Todo caso es nico.... e igual a todos los dems. T. S. Elliot (1888-1965) 1. Introduccin: Estado, democracia y justicia social en el contexto latinoamericano El tema del Estado ha cobrado inters especial en Amrica Latina en los ltimos tiempos. Ello se debe, en buena medida, a una tendencia reciente de las ciencias sociales, de volver a asignar una prioridad especial al Estado en los paradigmas tericos de interpretacin de la realidad.1 Eso se debe tambin a la llamada crisis del desarrollo latinoamericano, cuyas mltiples manifestaciones ponen de relieve el rol del Estado como un "actor privilegiado que, si bien se ve condicionado por la sociedad en que est inserto, tiene la capacidad de influenciar decisivamente los procesos econmicos, sociales y polticos. En efecto, en los aos 1950 se intent sustituir al Estado, hasta entonces concepto dominante en la Ciencia Poltica, por otros (como el de "sistema poltico") que privilegiaban la sociedad como categora [*] Este ensayo recoge parte de las reflexiones desarrolladas por el autor en tr abajos recientes. Vase Roberto Guimares, "Desarrollo social en Amrica Latina: Polticas y restricciones institucionales", Socialismo y Participacin, N2 44, diciembre de 1988, pp. 33-59, y Desarrollo con equidad Un nuevo cuento de hadas para los aosnovena? (Proceso de toma de decisi ones, formulacin de polticas y desarrollo social en Amrica Latina), LC/R. 755, Santiago d e Chile, CEPAL, abril de 1989. [1] Vase, por ejemplo, Peter Evans, Dietrich RueschemeyeryTheda Skocpol, (eds.), Brnging the State Backin, (Nueva York: Cambridge University Press, 1985). [45]

ESTUDIOS INTERNACIONALES de anlisis. David Bastn fue, sin duda, pionero en ese ataque frontal al Estado,2 y la influencia de las investigaciones enmarcadas por esa tradicin intelectual fue tan fuerte que se lleg a declarar solemnemente el "entierro del Estado".3 No sorprende, por tanto, el profundo desconsuelo de Easton al comprobar su reaparicin en las preocupaciones de polticos y estudiosos de la cosa pblica, lamentndose incluso de que ese concepto, que se imaginaba superado ya hace dcadas, "vuelva ahora de su tumba para atemorizarnos una vez ms."4 Sin pretender participar en una polmica cuyos resultados prcticos son discutibles, lo cierto es que el Estado ocupa hoy el primer plano del debate poltico. Como categora de anlisis posee por los menos un valor heurstico intrnseco, en el decir de Gabriel Almond, "de agitar un poco las cosas... provocando conmocin en nuestros sentidos y alertando la mente para nuevas posibilidades". Sin embargo, si bien es cierto que plantearse la cuestin del Estado puede ser como asomarse a la Torre de Babel, no es menos correcto que su resurgimiento reciente, sea cuales fueren las acepciones del trmino, ha permitido enfatizar la dimensin institucional de los sistema de dominacin. En ese sentido, conviene aclarar que las observaciones que se hacen a continuacin se basan en una concepcin del Estado como una relacin social de dominacin, o "la expresin poltica fj de la dominacin en una sociedad territorialmente definida", pero [2] David Easton, The poltica! system, (Chicago, University of Chicago Press, 195 3). [3] Frederick Watkins, International Enciclopedia ofthe Social Sciences, (Nueva York: Macmillan, 1968). [4] David Easton, "O sistema poltico sitiado pelo Estado", en: A Ciencia Poltica n os anos 80, Bolvar Lamounier, org., Brasilia, Universidade de Brasilia, 1982, p. 129. [5] Gabriel Almond, "The return to the State", American Political Science Review , 82(3):853-74, septiembre de 1988, p. 872. [6] Jorge Graciarena, "El Estado latinoamericano en perspectiva: Figura, crisis, prospectiva", Pensamiento Iberoamericano, Na5a, enero-junio de 1984, pp. 39-92, p. 39. Vale no tar, corroborando a Graciarena, que la ambigedad del concepto permite mltiples interpretaciones, a t al punto que ya a inicios del siglo se poda identificar cerca de 150 definiciones de Estado (C. H. Titus, "A nomenclature n Political Scence",,4me7cG/j Political Science Review, (25) 1:45-60, marzo de 1931). [7] Guillermo O'Donnell, "Apuntes para una teora del Estado", Revista Mexicana de Socilogo, 15 (4):1157-99, diciembre de 1978, p. 1158. [46]

Roberto P. GuimarSes / El Leviatn acorralado:... tambin como un conjunto de organizaciones con autoridad para adoptar decisiones que ataen a todos los individuos de una colectividad. Esta concepcin no se aparta de la definicin clsica, de "aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio reclame para s (con xito) el monopolio de la coaccin fsica legtima",8 y permite asimismo destacar dos dimensiones bsicas del Estado. Por un lado, el Estado representa ms que un conjunto de instituciones, constituyndose adems en una red de relaciones sociales de dominacin, apoyada en aquellas, pero que contribuye a la reproduccin de la estructura de clases en una sociedad. El Estado as entendido representa, por otro lado, ms que "el gobierno", en la medida que sus sistemas administrativos, legales, y coercitivos permiten estructurar las relaciones entre la sociedad civil y la autoridad poltica, pero a la vez permiten estructurar diversas relaciones al interior mismo de la sociedad civil. En resumen, pese a que la postura adoptada aqu supone al Estado como pacto de dominacin, el nfasis estar puesto en su manifestacin como aparato institucional, lo cual permite situarnos ms cerca del debate latinoamericano, dejndose a un lado las discusiones ms tericas sobre su dimensin netamente poltica en la reproduccin de las relaciones de clase. Slo para quedarnos con un ejemplo, pareciera que las tesis sobre la relativa autonoma del Estado, en el caso de Amrica Latina, se refieren a la autonoma del Estado "aparato" en relacin al Estado "poltico", ms que a la autonoma de ste en relacin a la sociedad. Existen tambin [8] Max Weber, Economa y sociedad: Esbozo de Sociologa comprensiva, (Mxico: Fondo d e Cultura Econmica, 1944), p. 1056. [9] Sobre estas dimensiones, vase, respectivamente, Guillermo O'Donnell, "States and alliances in Argentina, 1956-1976", The Journal ofDevelopment Studies, 15 (l):3-33, octubr e de 1978, yAlfred Stepan, The State and society; Per in comparative perspective, (Princeton : Princeton University Press, 1978). [lojVase, por ejemplo, Osear Oslak, Formacin histrica del Estado en Amrica Latina: Elementos terica-metodolgicos para su estudio, (Buenos Aires: CEDES, 1978). Fernan do Henrique Cardoso tambin ha subrayado ese aspecto, al indicar que no se puede "ver al Estado simplemente como expresin de intereses de clase, sin reconocer que esta expresin r equiere una organizacin que, como no puede asumir otra forma que la de una red social de personas, tiene existencia propia y posee sus propios intereses. "On the characterization of authoritarian regimesin Latn America", en: David Coll!er(ed.), The newautlioritaranismin Latn Ame rica, (Princeton: Princeton University Press, 1979), pp. 33-57, p. 51. [47]

ESTUDIOS INTERNACIONALES otros motivos para focalizar la atencin en el aparato burocrtico del Estado. Por de pronto, posibilita aterrizar an ms el debate, vinculndolo al proceso de formulacin de polticas, y destacndose, asimismo, los actores que participan en l. En segundo lugar, el discurso sobre el Estado en Amrica Latina, adems de la confusin conceptual que lo caracteriza -a tal punto que uno termina por no saber a qu "Estado" se estn refiriendo los defensores de sta o aqulla postura- se ha distinguido, como nos recuerda Alfredo Costa Filho, por tratarlo como una nueva "Geni", ese personaje creado por el cantautor brasileo Chico Buarque de Holanda en su "A pera do malandro", que la sociedad alaba-denigra-alabadenigra. 11 De acuerdo con esta interpretacin, se viene dando un tratamiento manaco-depresivo al Estado en Amrica Latina. En la fase manaca, los actores sociales lo bendicen y le piden que asuma prstamos a tasas de inters real negativas, otorgue favores fiscales, haga obras de infraestructura, etc. En la fase depresiva, lo denigran y lo minimizan, acusndole de representar el inters exclusivo de las clases dominantes, o bien exigindole el recorte de su aparato burocrtico y del gasto pblico. Concluye Costa Filho que, "en la sucesin frentica de ambas fases, lo infartan: laprmera, durante una distole de funciones; luego, con una sstole de recursos." El resultado de ello, a mi juicio, es la prdida de significado del Estado, confundindose su dimensin poltica, de relacin de dominacin, y su dimensin como un ente burocrtico; todo lo cual justifica an ms enfatizar sus caractersticas institucionales. Una vez aclarada la postura analtica respecto del Estado que ha informado este ensayo, lo cual responde al primer elemento sealado anteriormente para que el concepto recobre vigencia en la ciencias sociales -i. e. la tendencia a desplazar las teoras centradas exclusivamente en. la sociedad- corresponde ahora situar el anlisis en el contexto de la crisis regional. Para esos efectos, se podra afirmar que la crisis econmica que se agudiza a partir de fines de la [ll]Vase Alfredo Costa Filho, Planificacin y Construccin del futuro, San Jos, Jimnez & Tanzi, para el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y S ocial, 1988, pp. 45-6. [48]

Roberto P. Guimares / El Leviatn acorralado: ... dcada pasada ha puesto en tela de juicio muchas concepciones, principalmente las de corte exclusivamente econmico, acerca del desarrollo latinoamericano. Junto con el despertar amargo de la farra desarrollista, cuyo fuerte endeudamiento externo ha sido uno de sus resultados, se produjo tambin una resaca netamente poltica. En gran parte de la regin las instituciones pblicas han sido incapaces, por un lado, de hacer frente a los problemas propios de un proceso de modernizacin desequilibrado, y por el otro, de promover la justicia social respecto a los resultados del crecimiento. En la sociedad la situacin no se revela menos compleja, con sistemas de partidos que no han logrado actualizarse como canales privilegiados para la articulacin de demandas populares, y con actores sociales an caracterizados por la atomizacin y dispersin organizativa. Esto se ha visto agravado por nuevas formas de dependencia econmica, financiera y tecnolgica en relacin a los centros de poder mundial, respecto de las cuales, la deuda externa representa tan slo una de sus manifestaciones, quizs la ms evidente, pero no por ello la ms importante. Por ltimo, la crisis del sistema poltico, cuyas races remontan a la no resolucin de la crisis de dominacin oligrquica de inicios del siglo, encuentra en la presente situacin econmico-social un excelente caldo de cultivo para su profundizacin. De tal suerte que ya a fines de la dcada de los ochenta, la regin todava no ha encontrado el camino de la estabilidad democrtica. En base a este diagnstico, el trabajo tiene por objetivo analizar el rol del Estado en el contexto de tres elementos claves de la disyuntiva latinoamericana: recuperacin del crecimiento, construccin de la democracia y promocin de la justicia social. Para estos fines se ha adoptado una perspectiva de interpretacin no econmica o, si se quiere, sociolgica y politolgica. Eso implica, desde luego, poner el acento en el entorno poltico-institucional que pueda garantizar un mnimo de viabilidad a las propuestas de superacin de la crisis que tomen en cuenta los tres desafos, de crecimiento, de democracia y de justicia social. ~Ensegundo lugar, significa tener como marco de referencia el proceso de formulacin de polticas pblicas, que es donde se entrecruzan, concretamente, estos desafos. Por ltimo, el anlisis se circunscribe al carcter autoritario del Estado [49]

ESTUDIOS INTERNACIONALES latinoamericano, puesto que el problema ms importante hoy da en Amrica Latina es, sin lugar a dudas, la consolidacin de la democracia en los pilares de la justicia social. La pretensin de pasar revista al rol del Estado en el contexto de la crisis no debe dar lugar a una percepcin de que se est estableciendo una relacin causal, determinista, entre crisis de desarrollo y crisis del Estado. La crisis del Estado latinoamericano antecede en los hechos a la evolucin econmica reciente, y la razn para vincular ambos temas se debe a que la superacin de los problemas actuales pasa, necesariamente, por una reforma del Estado, del mismo modo que no se puede discurrir sobre la democratizacin del aparato estatal sin considerar los desafos planteados por la crisis. Suscribo integralmente las conclusiones de Portantiero, cuando ste afirma que la transicin desde un sistema autoritario e injusto hacia una sociedad democrtica y justa depende esencialmente de la voluntad de los actores sociales, y como tal es irreductible a los determinismos que se quieren deducir de las leyes de la historia. Para llevar a cabo los propsitos sealados, se ha ordenado el anlisis en tres partes. En laprmera, se introducen algunas reflexiones sobre la formacin del Estado en Amrica Latina, subrayndose los aspectos ms estrechamente vinculados con la estructura institucional y el proceso de toma de decisiones pblicas. En \asegunda, se hace un intento de acercamiento poltico-institucional a la evolucin latinoamericana reciente, ponindose nfasis en la dinmica de los procesos econmicos, sociales y polticos que configuran la crisis del autoritarismo. La tercera y ltima parte del ensayo representa, en verdad, una consecuencia lgica, marcadamente prospectiva y propositiva, de las dos secciones anteriores. Es ah donde se perfilan algunos requisitos "institucionales" para la accin del Estado en pos de la consolidacin de la democracia en Amrica Latina. No se puede cerrar esta introduccin sin referirnos al uso de "Amrica Latina" como unidad de anlisis. Las reflexiones que siguen estn, por' supuesto, ancladas en las caractersticas generales de la realidad latinoamericana, pero suponen, a la vez, un considerable nivel de abstraccin respecto de especificidades nacionales al interior [l2]Juan Carlos Portantiero, "La democratizacin del Estado", Pensamiento Iberoame ricano, N2 5a, enero-junio de 1984, pp. 99-125, p. 125. [50]

Roberto P, Guimares / El Leviatn acorralado:... de la regin. Estoy consciente de que, tal como ocurre con una fotografa panormica, lo que se gana en "profundidad de campo" se pierde en "nitidez". La realidad latinoamericana as "retratada" puede que abarque un espectro ms amplio, pero resultar sin lugar a dudas algo "fuera de foco". En ausencia de una justificacin ms sofisticada, se hace eco aqu de las palabras de T. S. Elliot mencionadas en la epgrafe del trabajo, en el sentido de que las distintas realidades nacionales que componen Amrica Latina, s, son singulares, pero obedecen grosso modo a una misma matriz histrica. 2. El legado histrico: constitucin del Estado y formacin social autoritaria Tal como se ha sealado en la introduccin, la crisis del sistema poltico, cuyas races remontan a la no resolucin de la crisis de dominacin oligrquica de inicios del siglo, encuentra en la presente situacin econmica y social un campo frtil para su profundizacin y expansin. Para captar mejor la naturaleza de la crisis del sistema poltico, conviene entretanto remontarse a la formacin del Estado nacional en la regin. 2.1 El carcter "Edipiano" del Estado latinoamericano Resulta muy difcil presentar una imagen del Estado que capture las rasgos generales de la regin y, sin embargo, la singularidad de casos como el brasileo, el peruano, el mexicano y otros. Tal vez la mejor manera sea utilizar el chiste que cuentan los brasileos de cmo los portugueses le pusieron subttulos a una pelcula basada en la tragedia de Sfocles acerca del hijo de Layo y Yocasta.1 Deca algo como esto: "Edipo: El hijo que mat a su padre, se acost con su madre y termin ciego", o en su versin abreviada, "Edipo, el hijo que se convirti en padre." [13]Del mismo modo que los norteamericanos hacen bromas acerca de los polacos, l os polacos se ren de los soviticos y los franceses aguijonean a los belgas, los brasileos tamb in tienen objetivos favoritos hacia quienes dirigir su humor. Algunos se deben evidentemen te a la competencia, como probablemente sea el caso con los argentinos: se dice que a lo s brasileos les encanta el tango porque saben que cada vez que escuchan uno un argentino ha fallecido. Sin embargo, los portugueses constituyen con mucho el blanco ms popular de su hum or, como resultado directo de los profundos y fraternales sentimientos de los brasileos ha cia sus antepasados. Porque no hay otro pueblo del mundo que se dedique tanto a burlarse de s mismo, nada resulta ms natural que burlarnos de nuestros antepasados europeos tam bin. [51]

ESTUDIOS INTERNACIONALES Si hay algo que retrata al Estado latinoamericano, es esta versin de Edipo. No es de extraar que Sfocles la transformara en una tragedia. Mientras en la mayora de los pases europeos el Estado sigue a la existencia previa de una sociedad ms o menos organizada, en Amrica Latina sucedi al revs. El Estado se ha superimpuesto o precedido la formacin de la sociedad nacional. La primera situacin corresponde, en general, al caso de la colonizacin de la Amrica Hispnica, en donde la imposicin del ordenamiento institucional espaol se da por encima de una masa indgena considerable y con niveles de organizacin social que en muchos casos superaban en complejidad hasta al de la propia Espaa. Ya en la Amrica Portuguesa, el Estado condiciona la formacin de la sociedad, sea por la existencia de una poblacin indgena escasa y dispersa, sea por su baja diferenciacin social o poca capacidad organizativa para oponerle resistencia.14 En un caso la construccin del Estado y de la sociedad se da en forma conflictiva e inestable, en un marco en que los sectores ms organizados condicionan y limitan la accin estatal. En el otro, el Estado impone sus propios lmites a la formacin de una sociedad por lo general desarticulada y desprovista de poder de negociacin frente a las instituciones polticas y de gobierno. Aunque cada situacin histrica produzca rasgos especficos, lo cierto es que de ambos procesos han resultado caractersticas generales que todava siguen vigentes: la hipertrofia estatal, el autoritarismo, el corporativismo y el burocratismo.15 [14]E1 ejemplo del Brasil es bastante decidor a ese respecto, especialmente cuan do se considera que su primer gobernador general, Tom de Souza, lleg al pas en 1549 ya con una estr uctura de gobierno, leyes, normas y reglamentos, e incluso con una constitucin, el Regim ent de Almeirim, preparada en Portugal un ao antes. Todas ellas haban sido derivadas del sistema institucionalypoltico imperante en el Portugal, y haban de aplicarse en el Brasil sin brasileos todava (los indios, como an ocurre actualmente, no han sido considerados jams ciuda danos). Bl Estado brasileo formaba parte, por as decirlo, del equipaje de Tom de Souza, lo que constituye un perfecto ejemplo del Edipo portugus. Esta situacin fue la imperante por lo menos hasta el decenio de 1930, ya que a pesar de algunos cambios profundos expe rimentados por la sociedad, bsicamente el mismo marco institucional permaneci en vigor. [l5]Para una til resea sobre el tratamiento que se ha dado al fenmeno del autoritar ismo en la regin, vase, Alberto van Klaveren, "Enfoques alternativos para el estudio del a utoritarismo en Amrica Latina", en: Transicin a la democracia en Amrica Latina, Francisco Orrego , (comp.), (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, pp. 15-38). [52]

Roberto P. GuimarSes / El Leviatn acorralado:... En algunos pases de la regin el proceso de constitucin del Estado nacional se ha visto reforzado por un proceso de formacin social enmarcada por la presencia del patrimonialismo, un orden burocrtico ms que un Estado burocrtico, y que comprende dimensiones tanto pblicas como privadas. Por lo general se alude al orden patrimonial por sus prcticas polticas concretas de control social, tales como el clientelismo, el caciquismo o la cooptacin. No debe confundirse empero la burocracia "estamental", el aparato administrativo y el estado mayor del orden patrimonial, con la burocracia "estatal", la "lite", la "clase gobernante" o las "clases dominantes". La burocracia no constituye una clase en s misma, aunque acte frecuentemente como sustituto de la lite. Puede mantenerse por encima de las clases dominantes, pero no disfruta de autonoma con respecto a la sociedad. A la inversa, an cuando la composicin de la lite cambie, el orden patrimonial persiste. Como explica Raymundo Faoro, esta "casta" burocrtica desarrolla un movimiento pendular que a menudo induce a error al observador superficial. Se vuelve contra el terrateniente en favor de las clases medias; alternativamente, se vuelve a favor o en contra del proletariado. Asimismo, el aparato burocrtico puede favorecer los aspectos pluralsticos de la democracia, por intermedio de la representacin directa, o puede acentuar el caciquismo y la cooptacin. Estas conductas son en realidad ilusiones pticas sugeridas por la proyeccin de modernas ideologas sobre un pasado que es histricamente coherente dentro de la fluidez de sus mecanismos. Las masas, el pueblo o cualquier nombre que se desee dar a la mayora de la poblacin, prestan su apoyo a cada cambio episdico de la alianza gobernante, pero lo hacen en forma muy parecida al pblico que desde las graderas "ayuda" a su equipo de ftbol a ganar un [6]Segn Raymundo Faoro, Os danos do poder: Formagao do patronato poltico brasilero, dos volmenes, cuarta edicin, (Porto Alegre: Globo, 1977), "junto con la propiedad de l a Corona existe la propiedad privada, reconocida y garantizada por los prncipes. Por sobre esas propiedades, la de rey o la privada, existe una superpropiedad, identificada con el territorio y que incluye el mando, pero apenas separado del dominio, sobre las cosas y las person as, sobre todas las cosas y todas las personas."(p. 28). [53]

ESTUDIOS INTERNACIONALES campeonato. Algunos gobernantes, como el emperador del Brasil, Don Pedro I, lo han reconocido hidalgamente. El emperador dijo una T7 vez que "hara todo por el pueblo, pero nada junto al pueblo". La mayora de los polticos latinoamericanos, en cambio, ha tratado de disfrazar el orden patrimonial con colores populistas. Dicho de otra forma, Amrica Latina puede haberse transformado desde las sociedades agrarias y mercantiles de los tiempos coloniales en sociedades industriales y capitalistas. Sin embargo, su formacin social probablemente jams pierda su fisonoma patrimonial. 18 Esto puede reforzar a veces sus caractersticas autoritarias. En otras oportunidades, la formacin social puede tender a liberar las inclinaciones (latentes pero atrofiadas) participatorias e igualitarias de las sociedades latinoamericanas. Pero el peso de la tradicin tiende a perpetuar el elitismo e impulsar estas sociedades a ser cada vez ms estatistas que lo que seran de otra manera. La sociedad patrimonial, hay que reconocerlo, debe de confundir al observador superficial. Sus rasgos esquizofrnicos se revelan en sndromes catatnicos, alternando a menudo etapas de estupor (autoritario) con etapas de excitacin (democrtica), pero la rigidez muscular (burocrtica) estar siempre presente. Esto explica la mayora de los elementos de la formacin social antes descritos. El carcter patrimonial y burocrtico del Estado ha impuesto, y probablemente continuar imponiendo, sus propios lmites sobre la constitucin de la sociedad, dndole los rasgos distintivos del formalismo y del autoritarismo. Ha habido tal concentracin del poder en manos del Estado que la sociedad civil ha dispuesto de pocas posibilidades para organizarse y establecer cauces slidos para la articulacin y representacin de sus intereses. Lo [17]Esas palabras fueron pronunciadas durante los acontecimientos finales que de sembocaron en su abdicacin en 1831. Vase John Armitage, The history ofBrazil: From theperiod ofthe arrval of the Braganga famlly, in 1808, to the abdcaon ofDom Pedro theFirst, in 183 1, dos volmenes, (Londres: Smith, Eider and Company, 1836), vol. 2, p_. 129. [18]Hay que reiterar, una vez ms, que no todas las sociedades latinoamericanas se encuadran en esta descripcin. Existen pases, Costa Rica por ejemplo, en que el patrimonialis mo no tuvo una base material para su consolidacin, por la ausencia de grandes propiedades de tierra; y existen otros, por ejemplo, Argentina, donde otros factores, esencialmente la in sercin de la Pampa en la economa mundial, impidieron que el patrimonialismo pudiera desarrolla rse en toda su plenitud. [54]

Roberto P. GuimarSes / El Leviatn acorralado: ... poco que puede haber logrado ha sido frecuentemente cooptado o incluso suprimido. Por otra parte, la sociedad poltica (el poder legislativo, el sistema de partidos y los procesos electorales) no ha sido capaz de representar la pluralidad de intereses existentes en la sociedad. En resumen, a la formacin social de Amrica Latina y, por ende, al Estado latinoamericano, corresponde una estructura de poder concentrada y excluyente; un proceso de toma de decisiones de acuerdo a los intereses de los estratos ms organizados; y, finalmente, un fuerte contenido tecnocrtico, jerrquico y formal en la resolucin de conflictos sociales. Todos estos aspectos tienen, obviamente, una gravitacin especial para la democracia posible en Amrica Latina. No obstante, el componente tecnocrtico del aparato estatal justifica algunos comentarios adicionales. 2.2 La "relativa autonoma" del aparato burocrtico Como seala acertadamente Francis Rourke, los burcratas son incapaces de gobernar solos, pero su funcin estratgica en la formulacin de las polticas pblicas significa que "nadie en la poltica moderna puede gobernar sin ellos" tampoco. Si ello es efectivo en el contexto norteamericano, lo es an ms en Amrica Latina, una regin en que la tecnoburocracia ha sido la expresin ms sobresaliente de la formacin del Estado nacional, como asimismo la principal fuerza detrs del estilo de desarrollo que ha prevalecido en el perodo de postguerra. El tecnoburcrata no es slo un actor reciente en la regin. Estrictamente hablando, la burocracia surge en las primeras dcadas del siglo pasado, cuando culmina en la mayora de los pases el proceso de independencia y se hace necesario equipar las administraciones nacionales. A partir de la crisis de 1929, cuando se intensifica el papel intervencionista del Estado y ste comienza a tomar en serio la planificacin, se manifiesta el espritu "modernizador" del tcnico. De este modo, la aparicin de la tecno[19]Francis Rourke, Bureaucracy, politlcs and public policy, tercera edicin, (Bos ton: Little, Brown and Company, 1984), p. 190. [55]

ESTUDIOS INTERNACIONALES burocracia como actor poltico se produjo bajo la gida de los regmenes populistas y desarrollistas, casi como un Estado dentro del Estado, soslayando a los antiguos burcratas, aboliendo la articulacin de intereses por intermedio de los partidos, y conformando ms tarde la base social para los famosos "anillos burocrticos" que ocuparon el segmento moder-nizado del Estado. Ms all de cuestiones semnticas, la principal diferencia entre los tcnicos (expertos profesionales) y los burcratas (funcionarios pblicos tradicionales), consista en que los burcratas se esforzaban por mantener el statu quo y los tcnicos estaban profundamente comprometidos con la reforma y el cambio. Estos revelaban, adems, una cohesin ideolgica con sus contrapartes del sector privado, no slo a nivel abstracto del inters compartido en la acumulacin capitalista sino tambin al nivel concreto de la fe comn en la eficiencia econmica 70 de las empresas como la principal medida del xito. Huelga decir que la forma particular en que la tecnoburocracia ha evolucionado en la regin tiene trascendencia para la formulacin de polticas pblicas. En primer lugar, la orientacin "privada" de los tecnoburcratas no choca con la presencia avasalladora del Estado en la economa, subvertiendo as el empleo de recursos que pertenecen a toda la nacin, y fomentando su explotacin en base a criterios empresariales. Por otra parte, al reemplazar consideraciones polticas por variables econmicas, y al supeditar a las dos a los criterios "tcnicos", la tecnoburocracia ha sido capaz efectivamente de neutralizar y sanitizar las cuestiones sociales. Finalmente, la tecnoburocracia ha alcanzado, por lo expuesto, una "autonoma relativa" por sobre los intereses de diferentes grupos y clases sociales. Las lites latinoamericanas, en particular los tecncratas, han aprendido tambin las lecciones sobre cmo hacer frente a los conflictos inherentes a la modernizacin. Frente a la disyuntiva entre un estilo de desarrollo concentrador y excluyente y las necesidades de las mayoras subordinadas, la burocracia adopta una estrategia de "conservadurismo dinmico".21 En primer lugar, se acepta un discurso [20] Vase, entre otros, Luciano Martins, "Expanso e crise do Estado: Reflexes sobr e o caso brasileiro", y Heinz Sonntag, "En torno al Estado productor: El caso de Venezuel a", Pensamiento Iberoamericano, NQ5a, pp. 329-354 y 355-366, enero-junio 1984. [21]Vase, sobre este aspecto, Donald A. Schon, Beyond the Stable State, (Nueva Yo rk: W. W. Norton, 1973). [56]

Roberto P. Guimares / El Leviatn acorralado:... que incorpora cuestiones como la reforma del Estado, la democratizacin y la justicia social, lo que se puede percibir por la proliferacin de propuestas, planes y declaraciones gubernamentales. A continuacin sigue la etapa de "contencin y aislamiento", en que literalmente se arroja el discurso dentro de una caja burocrtica en la estructura gubernamental, muchas veces una comisin nombrada para tratar de esos temas.22 Desde luego, se tiene el cuidado de no proporcionar recursos suficientes a los organismos creados para llevar a cabo tales propuestas. Slo se emplean las personas suficientes para dar la impresin de que se est naciendo algo importante y para que sirvan como chivos expiatorios cuando las cosas no se hagan (como uno sabe que no se harn). Por ltimo, ahora que esas estructuras estn en su lugar, arremetiendo atareadamente contra sus molinos de viento, viene la etapa de la "distraccin selectiva". Es decir, la reforma del Estado, la democratizacin de la sociedad o la formulacin de estrategias de desarrollo ms equitativas deben estar institucionalmente en un paradero de buses donde no pare el bus del poder.E n sntesis, se debe promover el mnimo cambio posible para garantizar que nada cambie efectivamente. Esto es conservadurismo dinmico. Es dinmico porque no constituye el resultado de un esquema cuidadosamente concebido de abierta resistencia. Debido a que seguramente todos se vern afectados por una redistribucin del poder, o por una reorientacin drstica del desarrollo hacia los sectores excluidos, no hay necesidad de confabularse y ponerse de acuerdo para no tomarlos en serio. Se trata simplemente de dejar que el proceso burocrtico siga su curso. [22]Constituyen ejemplos de esa tendencia la institucin de la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) en Venezuela, en 1984, y que sent las bases para la cr eacin hace muy poco de un Ministerio para la Reforma del Estado; asi'como el estableci miento del Programa Nacional de Desburocratizacin (PrND) brasileo, en 1979, dirigido tambin po r un Ministro de Estado. Vase, Carlos Branco, "Polticas pblicas y reformas del Estado ", en: Alfredo Costa Filho, Bernardo Kliksbergy Juan Martin (comps.), La democracia fre nte arelo delEstado eficiente, (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988), pp. 85137, y Helio BeltrSo, Descentralizagao e liberdade, (Rio de Janeiro: Record, 1984). Seidman, Potics, position andpower, op. cit., p. 23, nos ofrece una buena ilustracin respecto del funcionamiento de "comits", citando al Presidente Hooven "No hay ningn ciudadano ms peligroso que una persona con el don de la chachara, un complejo de cruzado y una determinacin de " aprobar una ley" como antdoto para todos los males humanos. El recurso ms eficaz para desv iar a ese individuo hacia la accin constructiva y el mejor medio que existe sobre la tierra para silenciar la estupidez es asociarla en un comit con unas pocas personas que tengan una pasin por la verdad, especialmente si pagan sus propios gastos. Ahora puedo revelar el secret o de que cre una docena de comits con esa precisa finalidad", [Thememories ofHerbertHoover, th

e Cabinet andthePresidency, 1920-1933, (Nueva York: Mcmillan, 1952), p. 282]. [57]

ESTUDIOS INTERNACIONALES Otra manera de percatarse de lo que se ha dicho es subrayar que, si el contexto de los problemas sociales es conflictivo, la cuestin decisiva resulta ser cmo los conflictos sociales son negociados. Independiente de la tendencia al "conservadurismo dinmico", la negociacin que permite que cualquier conflicto sea "administrado" presupone la existencia de actores que compartan un control ms o menos equivalente de los recursos polticos. Nada estara ms lejos de esta suposicin que la actividad poltica en general en la regin; y entre las instituciones que mueven el circuito de decisiones pblicas en particular. A un lado se encuentran las clases y grupos sociales dominantes, que no tienen buena disposicin de compartir el control de las instituciones que les ha permitido que se apropiaran de los resultados del crecimiento a costa de la exclusin social de la mayora. En el otro se encuentran los estratos ms desposedos de la sociedad, que luchan por aumentar su control sobre los recursos y las instituciones pblicas, de modo de actualizar el derecho de que sus necesidades se reflejen en las decisiones colectivas respecto al desarrollo. En algn lugar, probablemente arriba, se encuentran los representantes de las estructuras estatales, cuya lgica de accin responde mucho ms a los intereses de los grupos hegemnicos en la sociedad. Por supuesto, la situacin no es tan mala como parece. En realidad, es mucho peor! Se puede sostener que en una situacin como la de Amrica Latina -un conjunto de sociedades "estatizadas" empotradas muchas veces en un orden patrimonial- la mayora de los conflictos, as como las posibilidades de su negociacin, ocurren dentro de la lite ms bien que por conducto de actores polticos independientes. Esa es precisamente la razn por la que la situacin empeora, o por la que el conflicto no es administrado en absoluto. El nmero de actores dentro de cada segmento de la burocracia gubernamental, de por s impide o dificulta las tentativas de cooperacin entre las organizaciones pblicas. [23]Una visin pintoresca de lo que puede ocurrir cuando varios organismos compart en el inters respecto a una determinada materia fue el siguiente memorndum enviado por e l Presidente Franklin D. Roosevelt al director de la Oficina del Presupuesto (repr oducido en: Seidman, Politics, position mdpower, op.cit., pp. 96-97): "Estoy de acuerdo con el Secretario del Interior. Srvase tomar las medidas necesarias para que los animales de pieles valiosas permanezcan en el Departamento del Interior. Usted podra averiguar si algunos oso s de Alaska todava son supervisados por a) el Departamento de Guerra, b) el Departamen to de Agricultura o c) el Departamento de Comercio. Todos ellos tenan jurisdiccin sobre los osos de Alaska en el pasado y se han producido muchas situaciones embarazosas debido alapareamiento de un oso perteneciente a un departamento con una osa perteneciente a otro depar tamento. F. D. Roosevelt. P.S.: No creo que la marina est involucrada, pero podra ser. Investigue al Cuerpo de Guardacostas. Nunca se sabe!". [58]

Roberto P. Guimares / El Leviatn acorralado:... 3. El momento actual: crisis del estado autoritario y reconstruccin democrtica Mucho ya se ha dicho y escrito sobre la crisis actual de crecimiento como detonante de la crisis de dominacin autoritaria. No hay por qu insistir en ella, o reiterar sus manifestaciones ms importantes. Sin embargo, sin pretender agotar o superficializar el asunto, conviene pasar revista a los signos centrales, socioeconmicos y polticos de la crisis. 3.1 Crecimiento econmico y exclusin social El perodo comprendido entre los aos 1950 y 1980 corresponde al auge de las transformaciones econmicas, sociales y polticas en Amrica Latina.24 En esos treinta aos la mayora de los pases acus tasas de crecimiento y de urbanizacin significativas, y cambios relativamente rpidos en las estructuras productivas y ocupacionales, pasando de economas agrarias a economas cada vez ms industrializadas y de servicios. El dinamismo econmico se revela, por ejemplo, en el altsimo nivel de crecimiento del producto, de 5,7 porciento anual entre 1950 y 1980, superando a Europa Occidental y a los Estados Unidos (4,2 y 3,5 porciento), y siendo superada slo por Japn y por los pases socialistas (8,3 y 6,9 porciento, respectivamente). Pese a ello, la pobreza, que afectaba cerca del 50 porciento dla poblacin regional en 1960, continuaba afligiendo a!33 porciento en 1980. El ejemplo de Brasil es ilustrativo. La economa de mayor dinamismo en la postguerra, cuyo nivel de desarrollo mal superaba al de Hait en los aos 1940-50, y que se transforma en la octava economa del mundo occidental, no ha logrado reducir sus niveles de desigualdad socioeconmica. En el perodo de mayor crecimiento, ntrelos aos 1960y 1980, el 10 porciento dlos ms ricos dla fuerza de trabajo ha logrado aumentar su participacin en el ingreso del 40 al 50 porciento; el 50 porciento ms pobre vio reducido su modesto 17 porciento a slo 12 porciento en 1980. Por otro lado, la crisis actual se manifiesta en la fuerte cada de la produccin y del empleo, en la aceleracin de los procesos inflacionarios, y en la recesin provocada por la deuda externa y por la [24] Vase, por ejemplo, CEP AL, Crisis y desarrollo: presente y futuro de Amrica L atina y el Caribe, vol. I, Transformacin y crisis, 1950-1984, LC/L.332 (Sem. 22/3), Santiago de Chile, abril de 1985; y Restricciones al desarrollo sostenido en Amrica Latina y el Caribe y r equisitos para su superacin, LC/G. 1488 (Ses. 22/3)/Rev. 1, Santiago de Chile, febrero de 1988. [59]

ESTUDIOS INTERNACIONALES necesidad de generar crecientes supervit en la balanza comercial. El producto por habitante en 1984 era prcticamente el mismo que diez aos antes, siendo que para algunos pases el retroceso haba sido de quince y hasta de veinte aos (Argentina, Solivia, Per y Venezuela, entre otros). El deterioro en la oferta de puestos de trabajo alcanza tambin niveles sin precedentes, con la tasa anual de desempleo duplicndose, triplicndose y hasta cuadruplicndose en muchas ciudades latinoamericanas. Finalmente, los sueldos y salarios reales en la mayora de los pases se encontraban, en 1984, en el mejor de los casos, en los mismos niveles de 1970. Pese al leve repunte experimentado por algunas economas durante 1985 y 1986, la situacin de crisis no presenta signos de reversin en las tendencias sealadas. En verdad, los datos relativos al perodo 1984-1988 demuestran que se han mantenido las cifras observadas cuando irrumpi la crisis.25 Corresponde pues a la realidad afirmar que la dcada de los ochenta ser una "dcada perdida", y que Amrica Latina ha retrocedido al inicio de los aos 1970. Las polticas "de ajuste" adoptadas para enfrentar los desequilibrios externos slo agudizaron el deterioro de los estratos sociales subordinados, con evidentes consecuencias para la estabilidad de las instituciones democrticas. Como lo sintetiza muy bien el PREALC, "el costo del ajuste recay sobre el sector trabajador, que disminuy en cuatro puntos porcentuales su participacin en el ingreso nacional; a su vez, la mayor participacin del capital en el ingreso se tradujo en un incremento excesivo (9 porciento) en el consumo de los capitalistas, a expensas de una reduccin (6 porciento) en la inversin y en el consumo de los trabajadores." Del mismo modo, se revirti la tendencia verificada en el perodo 1960-1980 de reduccin de la pobreza (del 50 al 33 porciento), pasando sta a afectar el 39 porciento de la.poblacin en el ao 1985.2 [25] CEP AL, "Balance preliminar de la economa latinoamericana, 1988", Notas sobr e la economa y el desarrollo, Ne 470/471, diciembre de 1988. [2]PREALC, Deuda social: Qu es, cunto es, cmo se paga?, Santiago de Chile, PREALC, 1988, p. 24. En ese mismo trabajo, se seala que las polticas de ajuste, en "aras d e seguir sirviendo integralmente la deuda, han sido posibles gracias a un deterioro consi derable de la calidad de vida de los sectores subordinados: "la transferencia neta de recursos se ha efectuado casi en su totalidad a expensas de los trabajadores, cuyo ingreso se redujo en 4 .8 porciento del PIB" (p. 21). Vase tambin Giovanni Coma, Richard JollyyFrancs Stewart,Ajuste con ros tro humano: Proteccin de los grupos ms vulnerables y recuperacin del crecimiento, (Barc elona: UNICEF/Siglo Veintiuno, 1987). [60]

Roberto P. Guimares / El Leviatn acorralado: ... Lo anterior, sumado al trmino del ciclo de urbanizacin y de transicin demogrfica en muchos pases, indica un cuadro de dificultades crecientes para la integracin de nuevos grupos a la sociedad nacional y al desarrollo, mientras se produce una reversin en las etapas previas de relativa incorporacin y de movilidad social. Este carcter estructural de la desigualdad en Amrica Latina se ha visto agravado, en aos recientes, por la exclusin absoluta -econmica, social, poltica y cultural- de importantes carnadas de la poblacin. Eso permitira afirmar incluso que, si la evolucin histrica de la regin permita, en la dcada pasada el uso de imgenes como la de Belndia, para describir (para el caso del Brasil) las condiciones en que ocurre el desarrollo latinoamericano,27 en la actualidad caminamos quizs hacia el modelo sudafricano. En efecto, la desigualdad supone la existencia, por lo menos, dla posibilidad de su superacin, pero supone, a la vez, la incorporacin a la sociedad nacional; la desigualdad ocurre por tanto, entre los que participan del proceso poltico y econmico, los "incluidos". En cambio, la situacin actual se aproximara mucho ms a la del apartheid, de una ruptura drstica y con mayor permanencia en el tiempo entre incluidos (la minora) y excluidos (la mayora).28 3.2 Proceso poltico y movimientos sociales Un aspecto importante para caracterizar, desde el punto de vista sociopolico, la crisis del desarrollo latinoamericano tiene relacin ya no tanto con la formacin social de la regin o con la crisis econmica y sus secuelas de exclusin social, sino con el propio proceso poltico en las dcadas recientes. Como se mencion, la crisis del sistema poltico tiene su raz en la no resolucin de la crisis oligrquica, a travs de los intentos populistas, reformistas, desarro[27]Vease Lance Taylor y Edmar Bacha, The unequality spiral: A first growth mode l for Belindia", Quarterfy Journal of Economa, 90:197-218, mayo de 1976. [2S]Es en ese sentido que debe ser entendida la afirmacin de que se est produciend o una transformacin de situaciones de subordinacin a situaciones de exclusin social. La e xclusin, por supuesto, no elimina la situacin anterior de subordinacin, fenmeno que se da en tre distintas clases sociales, pero la complejiza al introducir un tipo de relacin so cial muy cercano al que caracteriza los vnculos entre estamentos o castas. Para citar slo un ejempl o que diferencia una situacin de la otra, en una situacin de subordinacin entre clases, e st siempre presente la posibilidad de movilidad social; en las relaciones entre "estamentos " o "castas", basadas en una adscripcin desigual de privilegios, no est presente esa posibilidad . Vase, por ejemplo, Max Weber, Economa y sociedad, op. cit [61]

ESTUDIOS INTERNACIONALES llistas y otros. Los propios fundamentos del populismo traan consigo el germen de la crisis poltica que lo sucedi. Su carcter en parte policlasista, su indefinicin "orgnica" en cuanto a un proyecto de sociedad, as como su orientacin de cambio en el orden establecido, todo eso llev a que los regmenes populistas no pudiesen ms que postergar, sin resolver de hecho, las insuficiencias del pacto de dominacin oligrquico. El desarrollismo fue hasta cierto punto un intento de afrontar las insuficiencias propias a la opcin populista. En especial se buscaba superar la incapacidad de estos regmenes de conciliar los intereses corporativos de los grupos que le ofrecan sustento, incorporar nuevos grupos medios y asalariados, y alcanzar altas tasas de crecimiento econmico. A partir de los procesos de cambio en las estructuras social y econmica de los pases de la regin, el Estado hace crisis. La irrupcin de los nuevos actores sociales, si bien contribuy a la hipertrofia estatal, puso en jaque la capacidad del Estado y del sistema poltico para asignar recursos cada da ms escasos, agudizando los conflictos entre Estado y sociedad, y al interior de ambos. Tanto las huellas de un largo perodo autoritario, con los regmenes militares, como la inestabilidad que caracteriza los procesos actuales de reconstruccin democrtica apuntan hacia la misma direccin. En primer lugar, la sociedad latinoamericana sigue atomizada y con diferentes niveles de organizacin, y pese a la creciente capacidad de movilizacin de los grupos sociales, la sociedad civil no ha logrado proyectarse en la sociedad poltica. Por otra parte, la propia sociedad poltica todava no refleja la pluralidad de intereses presentes en la sociedad, haciendo que prevalezcan prcticas clientelsticas y corporativistas de articulacin de demandas. Por ltimo, un aspecto que tambin caracteriza la crisis del Estado autoritario dice relacin con la aparicin o ms bien el resurgimiento de amplios movimientos sociales, cuyo vigor y orientacin vanan de acuerdo a cada situacin nacional, pero que parecen ocupar un espacio tan permanente como el de la propia crisis.29 Aunque en muchos casos los movimientos sociales tienen su origen [29]Vease al respecto, Roberto Guimaraes, "Nuovi altor! social! e politicinella transizione democrtica", Poltica Intemazionale, N2 3-4, marzo-abril de 1986, pp. 88-95, y los artculos publicados en "Marginalidad, movimientos sociales y democracia", Proposiciones, N214,1987. [62]

Roberto P. GuimarSes / El Leviatn acorralado:... en la toma de conciencia de las contradicciones en el mundo del trabajo, lo que explica que el concepto haya sido aplicado inicialmente al movimiento sindical, obrero y campesino, es cierto afirmar que stos aparecen hoy a partir de la condicin subalterna del poblador en la ciudad y no en su condicin en el mundo del trabajo. Las manifestaciones ms novedosas de las movilizaciones populares actuales se orientan, por tanto, a cuestionar la accin estatal en la distribucin de bienes de consumo colectivo que, si bien afectan ms a unos que a otros, dependiendo de su posicin que en la estructura ocupacional, ataen a todos los individuos en cuanto ciudadanos. Al lograr la politizacin, por as decirlo, del conflicto social, estos movimientos confieren a la lucha por los derechos sociales de ciudadana (salud, vivienda, educacin), en oposicin a los derechos civiles (de pertenecer a partidos polticos y participar en procesos electorales), un carcter de lucha por la democratizacin en la distribucin de esos bienes. La democracia pasa entonces a significar algo ms que un conjunto de reglas para la eleccin de los gobernantes, lo que antes defina el campo de accin partidista e impona sus lmites a los movimientos sociales, abriendo paso al clientelismo del perodo populista y al predominio posterior de la mediacin burocratizada. Al presentarse como "nuevos" instrumentos de accin poltica directa, los movimientos sociales traspasan, por ejemplo, el mbito de los sindicatos y de los partidos. Ya no se trata simplemente de miembros de una determinada categora ocupacional, o con orientaciones ideolgicas comunes, sino de individuos que se definen por su posicin de privacin de necesidades bsicas. Lo anterior asume especial importancia, no slo para entender el carcter de la crisis poltica, como particularmente para el xito de los procesos de transicin. Como ha sealado Mario dos Santos, "en la medida en que los actores sociales estn involucrados directamente en el proceso de toma de decisiones y el Estado deje de ser el nico responsable -y por ende el nico soporte- de esas ltimas, se gestara un compromiso mayor con el mantenimiento del sistema poltico."3 pOjVase al respecto, Jos Alvaro Moiss, Clases populares e protesto urbano, tesis do ctoral, Universidad de Sao Paulo, 1978. pljMario dos Santos, "Concertacin social y redistribucin del poder", Nueva Socieda d, N&70, enero-febrero 1985, pp. 67-71. [63]

ESTUDIOS INTERNACIONALES 3.3 Desborde del Estado, formulacin de polticas e intermediacin tecnoburocrtica Jos Matos Mar ha llamado la atencin para lo que considera una dinmica "inslita" que afecta al Per en la actualidad: el "desborde, en toda dimensin, de las pautas institucionales que encauzaron la sociedad nacional y sobre las cuales gir desde su constitucin como Repblica". Pese a las especificidades de la realidad peruana, en especial el divorcio entre el Per urbano y el Per rural, el anlisis que hace Matos Mar contiene rasgos comunes con el proceso de formacin social a que se hecho referencia en este ensayo. Destaca, entre stos, la respuesta burocrtica del Estado a esta "crisis del control social", lo cual, en sus palabras, "no hace sino agravar la situacin."32 Sin embargo, valdra quizs relativizar la idea de que el Estado autoritario est en crisis. A mi modo de entender, la situacin actual de Amrica Latina representa la culminacin de un proceso de crisis de competencia del aparato pblico en administrar los conflictos sociales provocados por un estilo particular de desarrollo capitalista, y su transformacin en una crisis de legitimidad del Estado.33 Por crisis de competencia, entiendo la incapacidad del Estado autoritario de responder a las demandas sociales mismas que llevaron al colapso de los regmenes populistas y que, en cierto sentido, legitimaron la intervencin ms directamente militar -sea "conservadora", como en Argentina, Blivia, Brasil, Uruguay y Chile, sea "progresista" como en el Per de Velasco Alvarado y en la Blivia de Juan Jos Torres. En otras palabras, la crisis de competencia se refiere ms al ejercicio del poder que a la esencia de ste. No obstante, esta crisis de competencia se ve agravada, por la eclosin de la crisis econmica internacional y por el efecto acumulativo de las presiones populares insatisfechas a travs de un proceso [32] Jos Matos Mar, Desborde popular y crisis del Estado: El nuevo rostro del Per en la dcada de 1980, (Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 1984), pp. 13 y 101, respectivam ente. [33]Este argumento ha sido elaborado inicialmente en Roberto Guimares, "Implicaci ones poltico-sociales del desarrollo econmico brasileo en el siglo XX (Quin lo dira, que Marilyn Monroe iba a terminar sus das en Pudahuel!)", doc. mimeo, Santiago de Chi le, CEPAL, julio de 1984. Para una interpretacin cercana a sta, pero explorando adems l as relaciones entre una crisis coyuntura! (cuya superacin significa la reposicin de l a situacin anterior), y orgnica (cuyo desenlace supone el cambio de los ejes polticos e ideolg icos), vase Michel Debrun, A conciliago e ouras estrategias, (Sao Paulo: Brasiliense, 1983). [64]

Roberto P. GuimarSes / El Leviatn acorralado:... trunco de integracin social. El aparente agotamiento del ciclo militar, antes de representar el fortalecimiento de la sociedad civil y poltica, revela ms bien la inmovilizacin de las instituciones estatales y su incapacidad de decisin, sealando una posible crisis de legitimidad del Estado mismo, ahora sien su dimensin como aparato burocrtico y como pacto de dominacin. Parafraseando a Gibbon, en su interpretacin de la cada del imperio romano, podramos decir que el desmoronamiento de los regmenes militares se debe menos a la revitalizacin de las instituciones civiles y polticas -si bien stas cobran importancia en la actualidad- sino que vienen abajo "por la presin de su propio peso." No es por otro motivo, como un complemento del examen de la formacin del aparato estatal en Amrica Latina y de su crisis actual, que corresponde examinar, aunque someramente, las implicaciones del comportamiento burocrtico para la formulacin de polticas pblicas y para la consolidacin de instituciones democrticas. Eso se justifica, adems de la presencia de la tecnoburocracia como actor social relevante, por el hecho de que factores situacionales propios de las organizaciones pblicas influencian decisivamente las polticas de desarrollo de ndole equitativa y, por ende, participativa, imponiendo asimismo lmites a posibles cambios en el rol del Estado. Dadas las caractersticas tanto del contexto de los problemas a que se refieren las polticas pblicas como de los actores que intervienen en stas, algunos de los "principios" vastamente aceptados del comportamiento burocrtico problematizan an ms la capacidad del Estado para formular polticas coherentes. El ms importante de dichos postulados puede ser resumido a travs del enunciado de una ley: "la visin de un burcrata depende de la ubicacin de su oficina". Significa que la posicin asumida por un administrador acerca de cualquier tema, estar siempre condicionada por su-posicin en la estructura de gobierno, as como por la cultura de la organizacin a que pertenece. La cultura de una organizacin [34]Edward Gibbon, The hstory of the decline andfall ofthe Romn Empire, siete volme nes, editado por J. B. Bury, Londres: Methuen, 1909,4:173, [35]Esos aspectos han sido tratados,, en mayor profundidad, en: Roberto GuimarSe s, Ecopolitcs n the Third World: An instltuiional analyss of envronmental management in Brazil, t esis doctoral, Universidad de Connecticut, 1986. [3]Rufus Miles, "The origin and meaning of Miles' Law", Public Admlnistration Reve w, 38(5):399^03, septiembre-octubre de 1978. [65]

ESTUDIOS INTERNACIONALES refleja su historia institucional, ideologa, valores, y padrones de comportamiento cristalizados a travs de su existencia. Un ejemplo; a estas alturas clsico, de fracaso de polticas pblicas que puede ser atribuido a la no consideracin previa a las variables institucionales, son las polticas de vivienda de corte social. El principal mecanismo de implementacin de stas es, por lo general, un organismo financiero. Hay que comenzar subrayando la contradiccin en los propios trminos como se plantea el problema. Si el mercado pudiera atender, de acuerdo a sus criterios de racionalidad, las demandas sociales de vivienda, la intervencin del Estado sera prescindible. Al hacerse cargo el Estado se impondra una racionalidad distinta, en donde los aspectos sociales prevaleceran sobre los financieros. Ahora bien, qu sucede al proponerse, tal como ocurre en diversos pases, un Banco Nacional de Vivienda como principal mecanismo para la ejecucin de tal poltica? La respuesta es simple: deja de haber una poltica social de construccin de viviendas. Sucede que un banco es administrado por banqueros y un banquero que no logre invertir sus recursos con una tasa de ganancia aceptable es simplemente incompetente, un mal profesional, aunque sus acciones puedan estar inspiradas por los valores sociales ms elevados. El resultado final es que, poco a poco, se van desvirtuando los objetivos iniciales, y los nuevos financiamientos pasan a orientarse hacia las capas medias y altas, las que pueden garantizar un grado de rentabilidad al sistema. Cuando se propone el retorno a la poltica original, concebida con la mejor de las intenciones, el sistema en su conjunto se ve enfrentado a la posibilidad muy real de quiebre. Tal vez algunos sostengan que esta descripcin simplifica demasiado el problema, que los problemas con que tropiezan las polticas pblicas son complejos y que diversas variables contribuyen a la mencionada crisis de competencia del Estado. Tienen razn. Sin embargo, lo que se intenta subrayar aqu es que aspectos como los que se acaban de sealar son igualmente decisivos para explicar el fracaso de las polticas que requieren de una organizacin burocrtica para su aplicacin. Nada de lo anterior es exclusivo de Amrica Latina. Se han efectuado varios estudios en otros pases que demuestran cmo los burcratas condicionan la formulacin y ejecucin de [66]

Roberto P. GuimarSes / El Leviatn acorralado: ... polticas en un grado que la mayora de los nosotros, incluidos los burcratas, nos negamos a aceptar. Si a todo ello se agrega una gran dosis de conducta arbitraria, absurda y autoritaria causada por la formacin de la sociedad y del Estado latinoamericanos se logra una imagen an ms completa del problema. Las observaciones precedentes acerca de los actores que intervienen en la formulacin de las polticas pblicas, el contexto en que tiene lugar su "actuacin" y las leyes que rigen su desempeo permiten introducir otros dos componentes del comportamiento burocrtico. El primero consiste en que mientras ms discutible o polmica sea una poltica, ms probable es que jams sea formulada del todo, y, de llegar a serlo, jams ser llevada a la prctica. Si sto no se explicara por s mismo, slo se necesitara examinar las razones por las que raras veces se ha aplicado una reforma agraria completa y generalizada en los pases de la regin. Por las mismas razones, las decisiones que implican intereses antagnicos y que pueden ser postergadas sern aplazadas indefinidamente. Desafortunadamente, las polticas emanadas desde el Estado son por definicin de carcter polmico y necesariamente entraan intereses sociales y econmicos dispares, a menudo opuestos. En realidad, se podra sugerir un corolario tanto de la Ley de Miles como de las dos leyes recientemente mencionadas: el principio del mnimo aceptable. Debido a que los intereses que intervienen en las polticas pblicas a menudo son conflictivos, se intentara siempre llegar a una "frmula de transaccin", alcanzar un mnimo comn denominador. El problema es que "mnimo", en el caso latinoamericano, significa frecuentemente "el menos poderoso". 3.4 Desestatizacin, privatizacin y control social Antes de entrar a perfilar propuestas especficas para la democratizacin del Estado, conviene hacer un alto en la discusin, para [37]Clsica dentro de una vasta literatura es la obra de Granara T. Allison, The e ssence of decisin: Explaining the Cuban missite crisis, (Boston: Little, Brown and Company, 1971). Jeffrey L. Pressman y Aaron B. Wildavsky han realizado tambin una labor sobresali ente, destruyendo el mito de las distinciones claras y bien definidas entre los poltico s (formuladores de polticas) y los burcratas (administradores de las polticas). Sus conclusiones se destacan en el gracioso y decidor ttulo de su libro: Implementation: Howgreat expeciations in Washington are dashed in Oakland; or, why it's amazing that Federalprograms work at ol, this being a saga ofthe Economic DevelopmentAdministration as told by two sympathetic observen who seek to buildmorals on afoundation ofruinedhopes, (Berkeley: University of California Pr ess, 1973). [67]

ESTUDIOS INTERNACIONALES destacar el carcter muchas veces equivocado con que se plantea "la cuestin del Estado" en Amrica Latina. Normalmente se la reduce a un problema de achicamiento del aparato estatal, bajo la lgica del pensamiento econmico clsico y en el contexto de la interrelacin entre el papel del Estado y el de los dems agentes econmicos en el proceso de desarrollo. La propia definicin de ese aludido "papel del Estado" tambin pone de relieve el reduccionismo econmico. Constituiran tareas prioritarias del Estado, segn esa ptica, tanto corregir posibles fallas de los mecanismos de mercado, como complementar las acciones de los dems agentes. No debe sorprender, por lo tanto, que se concentre y se reduzca el anlisis del Estado en nuestra regin a un problema de tamao. El proceso de formacin social y del Estado latinoamericano apuntan a que ese enfoque, antes de considerarse si est equivocado o no, o si agota todas las dimensiones del tema, simplemente no tiene cabida en nuestro contexto. El Estado ha sido y seguir siendo durante mucho tiempo el principal "agente econmico", independiente de preferencias personales o inclinaciones ideolgicas.38 Por consiguiente, ste ser un Estado "grande" en cuanto a su presencia econmica, social y poltica, independiente de las recomendaciones que se haga en pos de su reduccin. Ese mismo razonamiento se puede aplicar, con evidente ahorro del tiempo, al papel del Estado en "corregir posibles fallas de los mecanismos de mercado". Tiene sentido plantear conceptualmente el tema de esa manera en situaciones en que, s, existe un mercado; y sus mecanismos, s, satisfacen las necesidades del desarrollo la mayor parte del tiempo. En donde no se cumplan esas condiciones, para quedarnos slo con stas, carece de sentido suponer la existencia de aquel Estado. Si bien la argumentacin precedente se ha aplicado a los pases de la regin, una comparacin entre la situacin en Amrica Latina y en las economas ms desarrolladas del mundo capitalista refuerza an ms lo sealado. Al tomarse los gastos del gobierno central como porcentaje del producto nacional bruto como indicador de la presencia del Estado en la. economa, y al compararse los pases avanzados con los pases latinoamericanos, se constata una mayor presencia del Estado en los primeros. En efecto, el promedio para el ao 1982 en ocho economas capitalistas avanzadas (Estados Unidos, Alemania [3S]Vase, por ejemplo, Ralph Miguel Zerkowiski, "Estatizado: Notas histricas", Rev ista de Adminstrago Pblica, 22(3):47-60, julio-septiembre 1988. [68]

Roberto P. GuimarSes/El Leviatn acorralado: ... Federal, Reino Unido y Francia, entre otros) fue de 39,8 porciento, mientras que para un grupo seleccionado de pases latinoamericanos (Mxico, Brasil, Argentina, Venezuela, Chile y Uruguay), el promedio fue de 28,8 porciento. Durante el decenio 1972-1982, a excepcin de Mxico, todos los dems pases latinoamericanos de la muestra aumentaron los gastos del gobierno central en relacin al PNB a tasas iguales o incluso inferiores a las verificadas en los pases capitalistas avanzados. Vale resaltar tambin que an en un pas como Chile, donde la "desestatizacin" ha sido propuesta y de hecho realizada con ms mpetu en Amrica Latina -en verdad el nico pas de la muestra que logr disminuir los gastos del gobierno central entre 1972 y 1982 (-10 puntos)- an as, en 1982 presentaba un valor de 37,6 puntos porcentuales, o sea, sobre la media latinoamericana y equivalente al promedio de los pases de economa de mercado de mayor desarrollo relativo.39 En resumen, se propone achicar al Estado y pasar al sector privado y al mercado el liderazgo del proceso de crecimiento, olvidndose, si ya no fuera suficiente la formacin histrica de la regin, que la crisis pone en tela de juicio precisamente la capacidad del sector privado (e. g., la banca) y del mercado para asumir un rol protagnico en la asignacin de recursos.40 Eso no significa, bajo ningn concepto, avalar el autoritarismo y el burocratismo que suele resultar de la hipertrofia estatal. Pero implica, al mismo tiempo, subrayar que cualquier opcin de recorte del aparato estatal, si bien constituye una tarea necesaria y hasta urgente, tiene alcances bastante limitados en Amrica Latina. Habida cuenta de que no se trata de proponer una expansin deliberada de las actividades estatales, ni tampoco la reduccin pura y simple de sus proyecciones en todas las esferas de la vida social, conviene reiterar que cabe al Estado la doble [39]Datos del Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial (1985). Vale re saltar, corroborando la infertilidad de la discusin sobre el tamao del Estado, que un estu dio reciente, incluyendo a 115 pases y un perodo de veinte aos (1960-1980), ha arrojado los siguientes resultados: cuando creci el tamao del Estado creci el producto bruto, pe ro creci, adems, el producto bruto no gubernamental (.e., privado);y el crecimiento de ambos factores fue mayor en los pases de menor producto inicial. Rati Ram, "Government size and economic growth: A new framework and some evidence from cross-section and time-series dat a", American Economic Review, 76(1):191-203, marzo 1986. - [Respecto de la tambin discutible oposicin entre "ineficiencia" estatal y "eficienc ia" empresarial, vase "Symposium: Productivity, societal wellbeing, and public policy, Policy Stud ies Review, 4(3):461-549, febrero 1985. [69]

ESTUDIOS INTERNACIONALES funcin de impulsar el proceso de acumulacin y promover la justicia social. Para hacer frente a los nuevos desafos de la poca actual, distinguindose con claridad la pugna anti-estatal de la pugna por mayor control social sobre las acciones del Estado, se hace necesario, ante todo, imprimir mayor representatividad a las instituciones pblicas y gubernamentales. 4. Mirando haca el futuro: requisitos institucionales para la accin del Estado en democracia En base a lo que hemos examinado, se podra sugerir que las desigualdades sociales y, en buena medida, la inestabilidad de la democracia latinoamericana, radica no tanto en una insuficiencia de recursos, o en la falta de dinamismo econmico, sino en la distribucin de recursos que de hecho ya estn disponibles. Por otro lado, acumulacin, distribucin y ciudadana constituyen no slo procesos inseparables, sino que, adems, son sincrnicos, forma y sustancia de un mismo proceso histrico. De ser as, la evolucin econmica, social y poltica de la regin estara indicando la necesidad de superar la disyuntiva entre progreso material y justicia. o se puede ocultar el hecho de que ste es un desafo netamente poltico, lo cual slo se puede afrontar a travs de la construccin de nuevas alianzas entre los grupos sociales hasta ahora excluidos, de modo de proveer la base de consenso para la necesaria reforma de las instituciones pblicas. El reto planteado por la crisis del Estado autoritario se resume pues, a nivel micro, en la democratizacin social, y a nivel macro, en la democratizacin del Estado. El primer objetivo supone el fortalecimiento de las organizaciones sociales y comunitarias, la redistribucin de los recursos y de informacin hacia los sectores subordinados, el incremento de la capacidad de anlisis de sus organizaciones, y la capacitacin para la toma de decisiones. El segundo se logra a travs de la abertura del aparato estatal al control ciudadano, la reactualizacin de los partidos polticos y de los procesos electorales, y de la incorporacin del concepto de responsabilidad poltica en la actividad pblica. No hay cmo eludir los rasgos utpicos de esos objetivos. Sin embargo, imaginar un proceso como el de Contadora (o incluso la "perestroika"), hace una dcada, tambin sonara como algo inal[70]

Roberto P. GuimarSes / El Leviatn acorralado: ... canzable. No hace dao, por tanto, recuperar algo de la utopa de la justicia social y de la democracia. 4.1 Democratizacin microsocial: la participacin como estrategia de superacin de la pobreza poltica Desde el punto de vista de los sectores sociales subordinados, un requisito bsico para garantizarles una parcela ms equitativa de los frutos del crecimiento es la capacidad de organizarse autnomamente. En ese sentido, la justicia social se confunde con organizacin social autnoma. Por otro lado, si antes se crea que el manejo de la economa y el proceso de crecimiento imponan lmites "naturales" a la participacin social, y por ende a la democracia, puesto que las decisiones econmicas se fundamentan en una racionalidad tcnica, instrumental, a la cual es ajena la idea de participacin ciudadana y de justicia social (que se supone obedecen a una "irracionalidad" poltica en la resolucin de conflictos), la presencia cada da ms fuerte de los movimientos sociales ha demostrado que ese lmite es mucho ms creado, por tanto poltico, que real. Se trata, en verdad, de un lmite impuesto por la planificacin econmica a partir de un proyecto poltico que responde a los intereses especficos del grupo o clase social hegemnica, como una imagen de la sociedad ideal, y que se antepone a las demandas sociales concretas. Lo anterior conduce a destacar que el nfasis en polticas que promuevan un cambio en el estilo de desarrollo vigente, tienen por requisito y por resultado cambios significativos en la distribucin del poder. Al mismo tiempo, mientras ms nfasis se le imprima a los aspectos equitativos y participativos de las nuevas opciones de desarrollo se pueden vislumbrar mayores dificultades de orden poltico para su implementacin, aunque todos profesen su adhesin a esos ideales. Como seala Murray Levin, "ningn proponente del autoritarismo, con un mnimo de sofisticacin, sera lo suficientemente estpido para destruir la fachada de las instituciones democrticas."42 El anlisis de los requisitos para que se materialice un estilo de [41]Un resumen esquemtico del tema, que sirvi de base para esas observaciones, pue de ser encontrado en Roberto GuimarSes, "Participacin comunitaria, Estado y desarrollo: El difcil arte'de conciliario conflictivo", Revista Interamericana de Planificacin, N83-84, septiembrediciembre de 1987, pp. 15-33. [42]Murray Levin, Political hystma in America, (Nueva York: Basic Books, 1971), citado en el excelente y demoledor trabajo de Bertram Gross, Frimdly fascism: The newface ofp ower in Amrica, (Nueva York: M. Evans, 1980), p. 229. [71]

ESTUDIOS INTERNACIONALES desarrollo equitativo en lo econmico, y democrtico y participativo en lo poltico, no debe disimular pues nuestro profundo escepticismo sobre las posibilidades reales de que esto ocurra en el contexto histrico del capitalismo en la periferia. Nunca estar dems recordar que los esfuerzos por ampliar la participacin social de los sectores hasta ahora excluidos se orientan hacia recursos que, en cierta medida, slo pueden reproducirse si esos sectores siguen ocupando una posicin subordinada en la sociedad.43 Tal como la dificultad de-acceso a bienes materiales define la situacin de pobreza socioeconmica, as tambin se puede clasificar la distancia de los sectores excluidos del poder como pobreza poltica. 44 Hay que reconocer, por de pronto, que somos sociedades econmicamente pobres y polticamente miserables. Si bien es cierto que la trayectoria de muchos pases revela largos perodos de funcionamiento del rgimen democrtico, se podra avanzar el concepto de que la democracia participativa y pluralista, tal como se la concibe hoy da, es por lo general ajena a nuestra formacin histrica. An en las situaciones en que han sido respetados lo ritos formales del proceso democrtico, tales como el funcionamiento del legislativo y la realizacin regular de las elecciones, un anlisis ms detenido confirma la ausencia de contenidos sustantivos en esos procesos. Las debilidades indicadas con relacin al sistema departidos reducen an ms las elecciones a ejercicios de democracia formal. Una sociedad slo podr proclamarse en verdad democrtica, y slo se podr materializar un estilo de desarrollo que privilegie la justicia social, en la medida en que se viabilice el ejercicio real de esos ideales a travs de procesos sociales concretos, o sea, a travs de las instituciones que regulan las vidas de los individuos. Eso requiere, en primer lugar, el ejercicio de los derechos ms elementales de ciudadana, tales como el derecho de celebrar reuniones, de pertenecer a partidos polticos y a organizaciones de clase, as como el acceso a los medios de comunicacin. Pero la ciudadana debe trascender la dimensin individual. Hace falta la representacin y la participacin, [43]Esa paradoja puede ser resumida en el dicho de que "yo participo, tu partici pas, l participa, vosotros participis, ellos deciden", cf. Jordi Borja, "Dimensiones tericas, proble mas y perspectivas de la descentralizacin del Estado", en: Jordi Borja et ^Descentralizacin delEstado : Movimiento social y gestin local, (Santiago de Chile: FLACSO, 19871, pp. 11-257. [44]Vase al respecto del concepto de pobreza polftica, Pedro Demo, Pobreza socioeconmica e poltica, (Florianpolis: Universidade Federal de Santa Catarina, 1980). [72]

Roberto P. GuimarSes / El Leviatn acorralado:... lo que permite el surgimiento de una accin comn y organizada que adquiera un sentido de decisin colectiva. En segundo lugar, la prctica democrtica supone que los derechos de ciudadana ejercidos en forma colectiva puedan asegurar la intervencin en la toma de decisiones y en la ejecucin de las alternativas de poltica. Se hace pues indispensable definir el tipo y el grado de autonoma de las organizaciones sociales para intervenir en el proceso de toma de decisiones, especialmente en lo que respecta a la acumulacin y la distribucin del excedente. Se revela igualmente indispensable la existencia de mltiples instancias de intervencin, para permitir que la participacin asuma un carcter dinmico y no meramente formal, de homologacin, como asimismo posibilitar sucesivas transformaciones en el diseo de polticas, ya sea porque cambiaron las necesidades o porque cambi la percepcin acerca de las prioridades que se debe atribuir a ellas. Se ha sealado que, desde una perspectiva histrica, la resolucin de los conflictos sociales en los pases de la regin ha ocurrido siempre al interior de las lites. Eso da lugar a un tercer orden de acciones, tendientes a fortalecer una estructura de oportunidades de participacin que permita la satisfaccin de necesidades desde la perspectiva de los sectores involucrados, y no slo a partir de los intereses nacionales definidos por el Estado. En lo que se refiere a la incorporacin de nuevos actores organizados, se trata tambin de asignar mayor peso especfico a las organizaciones que representen los intereses de los sectores populares. Intimamente ligado a este ltimo aspecto, y tambin a la necesidad de frenar el crecimiento del aparato estatal, se encuentra la delimitacin de los diversos mbitos de la accin social, pblico, privado y comunitario. Como nadie "vive" en Bolivia o Chile, y s en La Paz o Santiago, o an en comunidades especficas, una estrategia de desarrollo participativa requiere la delimitacin, ante todo, territorial de la accin estatal. Del mismo modo, hay que definir dnde termina la accin del Estado y dnde el sector privado asume el rol protagnico. Hoy, ms que nunca, se aboga tambin por un creciente margen de maniobra para las organizaciones no gubernamentales, que conforman el dominio de la accin comunitaria, ni estatal ni privada. ^757

ESTUDIOS INTERNACIONALES Finalmente, la democratizacin de la sociedad requiere del fortalecimiento de las oportunidades para el surgimiento de organizaciones sociales y comunales desde la base. Ello se reviste de importancia por el hecho de que los grupos sociales ya organizados disponen de medios materiales, organizacionales y de informacin que les permite una mayor participacin en la toma de decisiones pblicas;- razn por la cual estos grupos tienden a privilegiar las acciones que no pongan en peligro sus necesidades y sus pautas de consumo. Se trata, en resumen, de posibilitar el surgimiento de un mayor nmero de actores organizados y romper as los monopolios de influencia en la definicin y bsqueda de los objetivos prioritarios de la accin estatal. Eso supone niveles mnimos de educacin unlversalizada, pues la educacin nos ofrece el instrumental necesario para el procesamiento de informacin. Supone, a la vez, el acceso de las organizaciones de base a mltiples fuentes de informacin, as como la capacitacin de los sectores menos organizados para analizar esas informaciones y traducirlas en acciones compartidas por todos. 4.2 Democratizacin macrosocial: reforma del Estado y justicia social Han sido sealadas las tensiones resultantes de un Estado que antecede o se antepone a la sociedad: la propia hipertrofia de las funciones estatales, el autoritarismo, el corporativismo y el burocratismo. Se apunt tambin al hecho de que, a partir de los procesos de cambio en la mayora de los pases de la regin, esa formacin social y ese Estado hizo crisis. Las repercusiones de la crisis financiera demuestran, adems, que se ha ahondado la ruptura entre Estado y sociedad. Considerndose, por ltimo, los abismos econmicos y sociales entre los diversos sectores de la sociedad, con sus secuelas de polarizacin, desconfianza y resentimiento, el Estado sigue representando, aunque con serios problemas de legitimidad, un actor privilegiado para ordenar la pugna de intereses y orientar el proceso de desarrollo; en definitiva, para que se pueda forjar un pacto social que ofrezca sustento a las alternativas de solucin de la crisis. Con el objeto de consolidar los esfuerzos de democratizacin se hace indispensable, enprimer lugar, fortalecer la capacdadpoltica del Estado, entendida como el perfeccionamiento de su capacidad [74]

Roberto P. GuimarSes / El Leviatn acorralado:... para ordenar las relaciones entre las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones polticas. No se trata de sustituir a los partidos polticos en su funcin de articulacin de inters sino que, a raz de las debilidades del sistema partidista, buscar corregir las distorsiones ms evidentes en distribucin del poder. El fortalecimiento de la capacidad poltica del Estado, se orienta pues a compartir-recursos escasos, como el acceso a la propiedad y a la informacin, la creacin de mltiples instancias de intervencin en el proceso de decisin y la propia capacitacin para la toma de decisiones. En segundo lugar, corresponde tambin el fortalecimiento de la capacidad tcnico-administrativa del Estado. Para esos fines, la descentralizacin del proceso de toma de decisiones constituye, sin duda, un instrumento clave. Sin embargo, se debe evitar la tradicional "delegacin de facultades para la ejecucin". La descentralizacin exige no slo la facultad para realizar determinadas acciones sin recurrir a instancias superiores, sino el poder para tomar decisiones e incluso reformarlas. La descentralizacin, para que adquiera un significado ms all de la retrica, supone por tanto la transferencia efectiva de importantes cuotas de poder, es decir, de recursos, de activos y de competencias. Pero, por otra parte, para que la descentralizacin pueda imprimir mayor eficiencia a la accin estatal, sta debe ir de la mano con el fortalecimiento de la capacidad reguladora y fscalizadora de las organizaciones pblicas, lo cual implica un cierto grado de centralizacin de decisiones, especialmente las que dicen relacin con la orientacin del proceso de desarrollo, que ataen a la sociedad nacional en su conjunto, y que respondan a la necesidad de transformacin de las relaciones sociales. En tercer trmino, los desafos actuales requieren el fortalecimiento de la capacidad de planificacin por parte del Estado. Una estrategia de desarrollo democrtico con justicia social se dirige precisamente a promover cambios, estructurales en la sociedad, lo que a su vez supone la emergencia de intereses divergentes y hasta contradictorios. Hay, por tanto, que huir de los esquemas rgidos de formulacin de polticas y, considerando que la planificacin excesivamente centralizada es incompatible con la participacin, enfatizar la capacidad de negociacin y persuasin por sobre la del comando jerrquico. El tecnocratismo, como un conjunto de valores y prcticas [75]

ESTUDIOS INTERNACIONALES sociales resultantes de la sustitucin de la poltica, en la resolucin de conflictos, por la racionalidad tcnica, instrumental, ya no tiene cabida. Al igual que el tecnocratismo, hay que resistir su opuesto, el asamblesmo, esa concepcin extremada de la democracia directa, ateniense, en que "las bases" deben ser llamadas a decidir sobre cualquier cuestin, no admitindose instancias intermedias de decisin. Resulta igualmente importante la adopcin de una estrategia de desarrollo integrada. Polticas diseadas sectorialmente, referidas muchas veces a reas territoriales especficas, sin tomar en cuenta las relaciones entre sectores productivos y sociales, y sin considerar los diferentes niveles de planificacin, se prestan mucho ms a opciones de simple movilizacin popular para la ejecucin de proyectos que al reordenamiento de estructuras y procesos sociales. Finalmente, y quizs ste constituya el mayor desafo desde el punto de vista de la democratizacin a nivel macrosocial, se revela como tarea urgente la redefinicin de las-relaciones entre las fuerzas armadas y la sociedad. Este ha sido durante mucho tiempo un asunto tab, principalmente en las organizaciones internacionales. Pese a que los militares, como institucin y como categora social, han sido objeto de un importante esfuerzo de investigacin en aos recientes, el inters de las ciencias sociales por el tema no guarda relacin con la generacin de propuestas en esa rea.45 Ello se reviste de gravedad cuando se constata que la estabilidad democrtica, en Amrica Latina, pasa, por cierto, porua reforma profunda dla institucin militar y por la redefinicin del rol de las fuerzas armadas en el proceso de desarrollo socioeconmico y poltico. En muchos pases, sigue intacta la legislacin inspirada por la llamada doctrina de seguridad nacional, y que se aplica en diversos mbitos de la vida social: las relaciones sindicato-empresa, la participacin ciudadana en la actividad poltica, la propia existencia legal de partidos, la resolucin de conflictos entre los poderes constitucionales, etc. Los sistemas de justicia siguen sitiados por la legislacin militar. Los aparatos de seguridad y de informacin siguen con sus [45]Vase, por ejemplo, Augusto Varas (coord.), La autonoma militar en Amrica Latina , (Caracas: Nueva Sociedad, 1988), y La poltica de las armas en Amrica Latina, (Sant iago de Chile: FLACSO, 1988); y Alfred Stepan, ReMntingmilitary politics: Brazil and the souhem cone, (Princeton Universify Press, 1988). [76]

Roberto P. Guimares / El Lcvatn acorralado: ... estructuras intactas. Las decisiones respecto del gasto en defensa siguen impermeables al escrutinio pblico. Los niveles de gasto militar no han sufrido el rigor de las polticas de ajuste, y siguen disfrutando de una prioridad ms elevada que los gastos sociales. Los efectos de dcadas de autoritarismo militar siguen ejerciendo su influencia en los padrones de resolucin de conflicto, y han contaminado con su bacilo a muchas instituciones civiles. La produccin de armamentos, directa o indirectamente, proporciona empleo amas de un milln de personas, y las ventas militares en el exterior ya comienzan a producir una parte importante de divisas. Basta con recordar que Brasil ya es el principal exportador de armamentos-en el Tercer Mundo.47 Esta situacin tiene un doble significado, y ambos son igualmente inquietantes. En primer trmino, si los militares han abandonado temporalmente el primer plano de la poltica en muchos pases, su presencia se est arraigando slidamente en la sociedad y en la economa. La consolidacin de un complejo industrial-militar puede conducir a un vuelco completo en el modelo econmico de desarrollo. La tecnologa sumamente moderna y compleja que se requiere para la produccin de armamentos exige tambin que una proporcin importante de los recursos para el desarrollo cientfico y tecnolgico se desve hacia los programas militares. En consecuencia, una economa como la brasilea puede cambiar su eje desde el automvil hacia el carro blindado, desde las industrias tradicionales &\ABCpaulsta [las ciudades de Santo Andr, So Bernardo do Campo y So Caetano do Sul] hacia los laboratorios e industrias de alta tecnologa que circundan So Jos dos Campos. En sntesis, el espectro de la intervencin militar sigue amenazante como una espada de Damocles; y el proyecto de sociedad germinado desde las academias militares sigue condicionando el surgimiento de proyectos alternativos. [4]Vase, entre otros, Afilio Born, "Authoritarian ideolgica! traditions and transiti on towards democracy in Argentina", doc. rmmeo, XIV Congreso Mundial de Ciencia Polt ica, Washington, 28 de agosto al 1a de septiembre de 1988. [47)Vase, por ejemplo, Rene A. Dreifuss y Octavio S. Dulc, "As frcas armadas e a po ltica", en: Bernardo Sorj y Mara H. T. de Almeida (comps.), Sociedade e poltica no Brasil ps-64, (Sao Paulo: Brasiliense, 1983), y tambin Clvis BrigagSo, A militarizagao da socied ad^, (Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1985). [77]

ESTUDIOS INTERNACIONALES 5. A modo de conclusin: para atrapar a Leviatn se necesita ms que un anzuelo Es la bsqueda de la justicia por el hombre que hace la democracia posible. Es su tendencia a la injusticia que la hace necesaria. Reinhold Niebuhr No cabe duda que la crisis del desarrollo y, por ende, la crisis del Estado, es real y estar con nosotros durante un buen tiempo. El entorno econmico sociopoltico no permite mucho optimismo en cuanto a la constitucin de sociedades ms democrticas y ms justas. Las cifras a ese respecto son elocuentes, pero todava ms elocuentes lo son las relaciones sociales y de poder que se encuentran detrs de las cifras. Ya es tiempo de asumir que la heterogeneidad estructural de Amrica Latina por algo lo es estructural, constituyendo, de hecho, una forma especfica, es decir, perifrica, de reproduccin capitalista. No tiene sentido, pues, seguir hablando de la "deuda social" provocada por el padrn de acumulacin vigente, o del "papel subsidiario" del Estado en corregir las distorsiones de una modernizacin social trunca. Lo que existe es un proceso incompleto de construccin de la ciudadana, en donde la incorporacin de algunos sectores sociales se ha hecho a costa de la mayora. Es por ello que se ha enmarcado el anlisis del rol del Estado en Amrica Latina en el contexto de la crisis y de la recuperacin de la democracia. El haber privilegiado la democratizacin del Estado por sobre la democratizacin del mercado, se debi, ms que a una motivacin ideolgica, a una constatacin pragmtica. Por un lado, el Estado sigue ofreciendo una contribucin al desarrollo capitalista que es, a la vez, nica y necesaria. nica porque trasciende la lgica del mercado, y necesaria porque la propia lgica de la acumulacin capitalista requiere de la oferta de "bienes comunes" que no pueden ser producidos por actores competitivos en el mercado. Tomndose en cuenta, adems, las situaciones iniciales de extrema desigualdad social, no hay razn para esperar que las situaciones de injusticia social puedan disminuir, an ms si se considera que los mercados involucrados son imperfectos.48 Muchos autores han reiterado esta [48]Dietrich Rueschemeyer y Peter Evans, "The State and economic transformations : Towards an analysis of the conditions underlying effective intervention", en: Brnging the State back n, op. cit, pp. 44-77, especialmente pp. 47 y 61. [78]

Roberto P. Guimares / El Leviatn acorralado:... posicin en una forma an ms tajante. Torcuato Di Telia, por ejemplo, sugiere "que si un Estado mal administrado es capaz de hacer barbaridades, un mercado librado a s mismo las puede hacer mayores, como lo mostraron las crisis de los aos treinta -con sus secuelas de fascismo y de guerra- y varias otras anteriores". Atilio Born llega al extremo de afirmar que "democratizar" el mercado sera simplemente un nonsense, puesto que "en ese reino privilegiado de los intereses privados no caben los argumentos de la justicia distributiva".49 En definitiva, las dificultades provocadas por situaciones de extrema desigualdad social no pueden ser definidas como problemas individuales, sino que constituyen problemas sociales, colectivos. No se trata de garantizar simplemente un mayor acceso, va mercado, a la educacin, a la vivienda, o la salud, sino que de recuperar prcticas colectivas (solidarias) de satisfaccin de esas necesidades. En ese sentido, la justicia social no puede ser disociada, en Amrica Latina, de la democracia. As como no se puede esperar una recuperacin del proceso de crecimiento sin que se aumente la disponibilidad de recursos productivos, as tambin resulta irreal imaginarse que esta recuperacin puede tener lugar si no se resuelven las situaciones de extrema desigualdad en la distribucin de recursos econmicos y polticos. No se puede olvidar empero, so pena de caerse en el voluntarismo, que la participacin ciudadana tiene tambin sus propios lmites. La experiencia histrica en nuestra regin demuestra que los modelos participativos tienen xito hasta el momento en que los grupos dominantes en la comunidad logran una mejor insercin socioeconmica, fortaleciendo asilas relaciones de dominacin preexistentes. La participacin, al igual que la justicia social o la reforma del Estado, puede muy bien ser funcional al desarrollo del capitalismo en una determinada etapa, habiendo que definir, por tanto, esos lmites, y tornarlos explcitos. Peor que el voluntarismo que caracteriza muchas propuestas en la actualidad, sera sustituirlo por la manipulacin enmascarada como control ciudadano. [49]Di Telia, "Las perspectivas de la evolucin poltica y social de Amrica Latina", en: Csar Aguiar et al., Escenarios polticos y sociales del desarrollo latinoamericano, (Bu enos Aires: EUDEBA, 1986), pp. 83-95; y Born, "Democracia y reforma social en Amrica Latina: Reflexiones a propsito de la experiencia europea", Opciones, N^, enero-abril 1986 , pp. 114-137. [79]

ESTUDIOS INTERNACIONALES Por otro lado, el "nuevo" autoritarismo producido por la alianza tecnoburocrtica-mitar ha evocado caractersticas latentes de las sociedades nacionales. La desmovilizacin de la sociedad, el tecnocratismo y la fragmentacin de los problemas e intereses constituyen slo una cara de la realidad. Del otro lado estn la internacionalizacin de la economa, la estatizacin de los recursos y la consiguiente explotacin del patrimonio nacional de acuerdo con criterios privados para la asignacin de recursos. Esos aspectos hacen sumamente difcil una relacin menos perniciosa entre el crecimiento y la justicia social en Amrica Latina. El primero hace que sea problemtico para la sociedad organizarse autnomamente en torno a cuestiones que guardan una relacin directa con el bienestar de la poblacin; el segundo incorpora una nueva lgica de desarrollo que es antittica a la gestin equitativa de los recursos nacionales. Por aadidura, para permitir el surgimiento de nuevos actores sociales y garantizar su participacin organizada en la gestin pblica, se impone la democratizacin del aparato estatal, y de la propia sociedad, definindose claramente el espacio institucional y productivo entre ellos. Particularmente importante, para imprimir mayor representatividad a las instituciones pblicas, se revela el fortalecimiento de la capacidad poltica del Estado, as como de su capacidad tcnico-administrativa y de planificacin. Se destac tambin, como tarea prioritaria, la redefinicin de las relaciones entre las instituciones civiles y las fuerzas armadas. Asimismo, pierden significado las propuestas de achicamiento puro y simple del Estado, distinguindose claramente la lucha anti-estatal por la lucha por mayor control ciudadano sobre las acciones pblicas. Se subray, adems, el signo francamente positivo de la presencia en el escenario poltico de los "nuevos" movimientos sociales. Especialmente auspicioso ha sido constatar que las demandas tradicionales de estos movimientos dicen relacin, en la actualidad, con un nivel social, de satisfaccin de necesidades bsicas, de conquista de derechos de ciudadana y de intervencin directa en los asuntos pblicos; mucho ms que al nivel poltico de la democracia parlamentaria formal. De lo anterior se desprende que, ms importante que la identificacin de posibles actores sociales para el reordenamiento de la sociedad en bases ms equitativas y participativas -sean agentes [80]

Roberto P. GuimarSes / El Leviatn acorralado: ... privados, sea el Estado, sea una combinacin entre ambos- se deben concentrar esfuerzos en el anlisis de los conflictos sociales, tal como stos se producen a partir de la lgica de la acumulacin de capital en la periferia. En otras palabras, a la vez de centrar la atencin en los actores tradicionales como la clase media, los empresarios, obreros, tecncratas, etc., hay que partir del conflicto, y de la constelacin de intereses que se forman a su alrededor, para entonces poner los actores en movimiento; nica forma de agregar sentido a la accin (o transformacin) social. Finalmente, aunque no haya sido posible profundizar este aspecto, no se puede soslayar los lmites que el entorno externo impone a la accin del Estado. La internacionalizacin de los mercados, de la propia produccin, y de los modelos culturales pone en entredicho la capacidad de los Estados de mantener la unidad e identidad nacional, provocando la fragmentacin de su poder monopolista para manejar las relaciones externas de una sociedad, y fortaleciendo los vnculos transnacionales entre diversos segmentos de la sociedad.50 El Estado termina, es cierto, asumiendo muchos de estos vnculos, como la negociacin de la deuda externa lo demostrara, cuando se pas de una fase en que el tema se defina en trminos privados, debido a la ndole de los bancos acreedores, a una etapa en que el asunto adquiri un carcter eminentemente poltico, en que el problema pas al control de los gobiernos de los pases deudores y acreedores, as como al control de los organismos internacionales. Pero, en cualquier caso, los problemas se han complejizado sobremanera. Como nos ensea el Antiguo Testamento, se necesita ms que un anzuelo para atrapar a Leviatn. [50]Vase, sobre este aspecto, Luciano Tomassini, "El proceso de transnacionalizac in y el desarrollo de los pases latinoamericanos", en: Transicin a la democracia, op. ciL, pp. 209-240. [81]