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DERECHO ADMINISTRATIVO Y JURISDICCION CONTENCIOSOADMINISTRATIVA: SU OBJETO PRETENSIONES FUNDADAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO ?

1. Consideraciones Preliminares El derecho administrativo como nueva rama jurdica es una concepcin francesa. Es un derecho esencialmente jurisprudencial, su historia va a la par con el origen y evolucin de la jurisdiccin contencioso-administrativa. El derecho administrativo es un "derecho joven" que est en plena formacin, en plena evolucin, y esto se advierte examinando cualquiera de sus instituciones fundamentales cuyas nociones conceptuales y principios correlativos han sufrido profundas transformaciones desde un tiempo a esta parte (1). En efecto, esta disciplina es difcil de asimilar y se resiste especialmente a reducirse a una sntesis que nos valga luego para todas sus manifestaciones, y esto se debe a las distintas circunstancias que han influido en su aglutinacin y a la variedad de los supuestos que abarca y, por tanto, esta rama jurdica, hoy en da, padece una autntica crisis de crecimiento. De hecho, el cambio de circunstancias econmicas, polticas y sociales acaecidas sobre todo a partir de la I Guerra Mundial, determin y precipit lo que se ha venido llamando la crisis del derecho administrativo, crisis que si bien no le es exclusiva, le ha afectado quizs con ms rigor que otras ramas jurdicas por su mayor sensibilidad y por constituir el obligado instrumento para el desempeo de los nuevos cometidos estatales (2). Por consiguiente, para definir al derecho administrativo se han adoptado mltiples perspectivas, pero una de las opciones es, precisamente, la que gira sobre un criterio personal o subjetivo, es decir, que esta rama jurdica es, simplemente, el derecho de la Administracin (3) y, por ende, el objeto del derecho administrativo es la Administracin Pblica en todas sus manifestaciones (4). En efecto, sostiene el profesor Brewer-Caras que el derecho administrativo puede considerarse, simplemente como el derecho de la Administracin Pblica, entendindose por Administracin Pblica, en primer lugar, desde el punto de vista orgnico, el conjunto de sujetos de derecho que personifican al Estado, su organizacin y los medios para su funcionamiento; y, en segundo lugar, desde el punto de vista material, el ejercicio de la funcin

administrativa como una de las funciones del Estado y la realizacin de la actividad administrativa del Estado (5). La referida definicin, que describe el objeto del derecho administrativo, precisa el contenido del derecho que es comn y normal a la Administracin y que se puede moldear en torno a los siguientes siete bloques de regulacin: 1. El rgimen de la Administracin Pblica como complejo orgnico del Estado al cual est atribuido, en general, el ejercicio del Poder Ejecutivo como rama del Poder Pblico (6). En un Estado con forma federal como el nuestro, la Administracin Pblica tiene necesariamente que identificarse en plural, como las Administraciones Pblicas Nacional, Estadal y Municipal, de acuerdo a la distribucin vertical del Poder Pblico. Por tanto, en este aspecto, el derecho administrativo regula la organizacin de esas Administraciones Pblicas y, en particular, la personificacin de las mismas como sujetos de derecho, tanto de carcter pblico-territorial (Administracin Pblica Central), como de carcter no territorial, sea de derecho pblico o de derecho privado (Administracin Pblica Descentralizada). 2. El derecho administrativo regula el funcionamiento de las Administraciones Pblicas, particularmente en lo que concierne a los recursos necesarios para hacerlas actuar (el rgimen de los funcionarios o empleados pblicos; el rgimen de los bienes, sean del dominio pblico o del dominio privado; y, el rgimen de los recursos financieros necesarios para su funcionamiento). 3. Asimismo, es campo propio de la referida disciplina jurdica, el rgimen del ejercicio de las funciones (normativa, de gobierno, jurisdiccional y administrativa) del Estado por parte de las Administraciones Pblicas, as como, el ejercicio de las funciones (administrativa y normativa de rango sublegal) ejercidas por otros rganos del Estado distintos de las Administraciones Pblicas y por los particulares y sus organizaciones, a los cuales la ley se las haya atribuido. 4. Tambin, es objeto del derecho administrativo, el rgimen de la actividad administrativa que resulta del ejercicio de las funciones estatales, en todas sus formas, en particular, el rgimen de la polica administrativa, de los servicios pblicos, del fomento y de la ordenacin de las actividades particulares consideradas como de inters o utilidad general. 5. Igualmente, es objeto propio y normal del derecho administrativo, el rgimen de la actividad administrativa en cuanto a su materializacin en hechos y actos jurdicos (actos administrativos y contratos administrativos) y en cuanto a los procedimientos para su formacin y ejecucin.

6. Esta rama del derecho tambin regula la responsabilidad de las personas jurdicas estatales originada por la actuacin de sus rganos, as como la responsabilidad de los funcionarios o empleados pblicos en el ejercicio de sus funciones. 7. Finalmente, es campo propio y normal del derecho administrativo, el rgimen del control de las Administraciones Pblicas, de sus funcionarios y de sus actividades, tanto de carcter administrativo como fiscal, y en particular, el rgimen del control contencioso-administrativo para garantizar la tutela judicial efectiva de los administrados y de las propias personas estatales (7). Ahora bien, decir que el derecho administrativo es el derecho de la Administracin Pblica no es otra cosa que decir, en definitiva, que el derecho administrativo es el derecho de los actos administrativos, pues la Administracin no es un fin en s misma, sino que tiene una tarea o misin especfica que, en el mundo del derecho, en definitiva, concluye en la emisin de dichos actos. As, el acto administrativo es la nocin ms importante de la referida rama jurdica; es ms, sin acto administrativo el derecho administrativo no existira ni tendra razn de ser. En este sentido, ha afirmado la doctrina patria, encabezada por el profesor Brewer-Caras, que todo el derecho administrativo gira en torno a este concepto fundamental (8). Por otra parte, si bien, el derecho administrativo, es el derecho de la Administracin Pblica, sin embargo, ello no significa ni ha significado jams que sea un derecho exclusivo y excluyente. En efecto, no es exclusivo, pues esta disciplina jurdica es comnmente aplicable a los particulares al punto que, en muchos casos, es el que preponderantemente se aplica a los individuos desde que nacen hasta que mueren. Y, no es excluyente, porque el derecho administrativo no es el nico derecho aplicable a la Administracin Pblica, ya que, es un hecho innegable que la totalidad de la actividad administrativa no est sometida al derecho pblico administrativo, antes bien, hay actos de la Administracin que estn sometidos al rgimen jurdico-privado (9). En efecto, la Administracin Pblica, en todos los campos anteriormente sealados que conforman el objeto del derecho administrativo, tambin se rige por el derecho privado, unas veces ms, otras veces menos, dependiendo de las pocas histricas y de las polticas pblicas y que siempre conforman el derecho supletorio ante la ausencia de principios generales del propio derecho administrativo. Por ello, encontrar un concepto acabado y definitivo del DERECHO ADMINISTRATIVO es un problema de magnitud y alcance universal en estos tiempos en que los cambios sociales, econmicos, tecnolgicos y polticos se suceden de forma vertiginosa y la materia administrativa crece y se diversifica a medida que los grupos sociales

reclaman del Estado ms seguridad en todos los terrenos (salud, trfico, medio ambiente, vejez, empleo, negocios, etc.) (10). Sin embargo, podemos afirmar, que, en todo caso, siempre ha habido una interaplicacin del derecho administrativo y del derecho privado a la Administracin Pblica; pero, el problema ha sido el determinar las fronteras y la intensidad de su respectiva aplicacin (11). De hecho, la colaboracin de los particulares con la Administracin no es un fenmeno nuevo ni falto de inters, como lo prueba la antigedad en el uso de la concesin y la dedicacin que ha merecido desde hace tiempo por la doctrina. Asimismo, la doctrina reconoce que la Administracin ha extendido su campo de accin, as como, la utilizacin de nuevas figuras para la realizacin de sus fines, permitiendo, de esta manera, corregir la natural lentitud y rigidez de las normas que regulan la actividad administrativa, reconocindose, por consiguiente, el fenmeno de la fuga del derecho administrativo. Por ello, el recurso al derecho privado ha sido constante en la historia del derecho administrativo. La mayor parte de las categoras administrativas -la personalidad jurdico-pblica, el contrato administrativo, el acto administrativo, la competencia, etc.-, son conceptos que tienen su origen en el derecho civil y que al pasar al derecho administrativo han sufrido una cierta transformacin, que contina en el tiempo acorde con el dinamismo constante de la Administracin, lo que confiere al derecho administrativo y a sus instituciones su caracterstica de contingencia y mutabilidad. Sin embargo, la influencia del derecho privado no se reduce a la configuracin original de las categoras propias del pblico, sino que se extiende sobre la propia organizacin y actividad del Estado y sus entes. En efecto, la Administracin en ocasiones acta sometida al derecho comn, celebra contratos privados, posee bienes patrimoniales y utiliza personal regido por la legislacin laboral. Pero, sin duda, donde el derecho privado consigue una mayor utilizacin es en la actividad econmica que realizan los entes pblicos a travs de las empresas creadas por ellos, a tales efectos o en las que participan. La realizacin de una actividad econmica pblica mediante formas jurdicas privadas se admite hoy universalmente; sin embargo, esto no ha sido siempre as. El tratadista italiano Mssimo Giannini (12), afirma que entre 1870 y 1910 toda la doctrina entenda que aqulla deba ser desarrollada por formas jurdicas de derecho pblico, incluso, se pensaba que cuando la Administracin actuaba sometida al derecho privado, realizaba una actividad menor que traicionaba su autntica naturaleza. La contratacin bajo el derecho privado no era una forma de administrar, sino de obtener medios para

administrar. Este modo de concebir la Administracin Pblica fue consecuencia de algunas concepciones constitucionales de los poderes pblicos, que consideraban al Estado como el poder pblico por excelencia. La idea, que naci en Alemania y se export al resto del continente, implicaba en lo econmico la publificacin de todas las relaciones a que diese lugar la expresada actividad econmica, considerndose concesiones a los contratos, poderes pblicos a los derechos potestativos de una parte, actos administrativos a los negocios privados, situaciones de sujecin a las situaciones de deber, intereses legtimos de una parte a los derechos subjetivos, etc. Posteriormente, por la propia realidad de las cosas, as como, la influencia del derecho anglosajn, fue abandonndose la concepcin publicista a ultranza y surgen las actividades de los poderes pblicos, organizados bajo la forma de empresas, primero, para la prestacin de servicios pblicos esenciales, como los transportes ferroviarios y las comunicaciones postales, telegrficas, telefnicas y radiotelegrficas, y ms tarde, la produccin de bienes econmicos. La aceptacin del derecho privado para este tipo de empresas es una exigencia del propio trfico mercantil, en el que van a desarrollar su actividad. En este sentido, afirma el autor italiano Vittorio Ottaviano (13), que es necesario despojarse de los obstculos que retardan el desarrollo de la comn actividad administrativa, principalmente del pesado ritmo de la contabilidad pblica, incluso el uso de un derecho exorbitante estara en buena parte fuera de lugar, dado que aqul encuentra su justificacin en la posicin de la Administracin como titular de poderes pblicos, que en el caso de la empresa, por naturaleza neutra, no existe. Asimismo, considera el autor Vittorio Bachelet (14), que las reglas que rigen la actividad administrativa no se corresponden con las que deben presidir una eficaz actividad empresarial. Sin embargo, este sometimiento de las actividades econmicas de los entes pblicos a las mismas normas que rigen las de los particulares plantea numerosos problemas, lo que conlleva obligatoriamente el establecimiento de singulares derogaciones al rgimen comn del derecho privado. De manera que, podemos afirmar, por una parte, que la sumisin al derecho privado no es total ni absoluta, como tampoco lo es la de la Administracin Pblica cuando acta sometida al referido derecho; y, por otra, que la totalidad de la actividad administrativa no est sometida de manera absoluta al derecho administrativo. 2. Origen del Derecho Administrativo

La doctrina administrativa ha sostenido que para la creacin y existencia del derecho administrativo se requiere la concurrencia de dos condiciones o principios, a saber, la existencia de una Administracin suficientemente desarrollada y la aceptacin del principio segn el cual la Administracin, rama del ejecutivo, est sometida a la ley. Por consiguiente, a travs de estos dos principios hacen posible y necesaria la creacin del derecho administrativo y, por tal razn, la doctrina ha afirmado que Francia fue el primer pas que reuni estos dos elementos fundamentales que hicieron posible la creacin de este disciplina (15). En efecto, su origen prximo lo encontramos en la poca inmediatamente posterior a la Revolucin Francesa, sin embargo, podemos encontrar algunos antecedentes en la poca de la Monarqua. 2.1. Epoca de la Monarqua (16) Puede decirse que el derecho pblico existe como tal desde que existe la civilizacin, ya que por muy simples que fueran los sistemas polticos siempre han necesitado de normas que rijan las relaciones entre el poder y los sbditos. Pero a pesar de ello y de que las garantas judiciales alcanzaron ya en el Antiguo Rgimen un notable estado de desarrollo, no puede hablarse todava en esta poca de derecho administrativo porque no existe an la Administracin Pblica. Adems, es muy difcil hablar en esta poca de una justicia administrativa, aunque, ya entonces, existan rganos contenciosos y recursos en materia administrativa; la realidad de los hechos exige rechazar su carcter jurisdiccional puesto que lo que se trataba era de crear una especie de tribunal dependiente del Rey que presentara los sbditos la apariencia de la justicia sin aplicarla en realidad. Por tanto, no existe una conciencia unitaria de la Administracin y, mucho menos, un derecho que regule su actuacin ni una jurisdiccin unitaria que conozca de sus actos, lo que slo ser posible tras la Revolucin Francesa (17). No obstante, debemos mencionar, que en esta poca ya se conocen algunos tribunales especializados en asuntos administrativos. Por ejemplo las Cmaras de Cuentas (18), jurisdicciones para problemas de aguas y bosques y la Corte de Monedas. Sin embargo, no se poda hablar an de la existencia de un derecho administrativo ni de una jurisdiccin administrativa, por cuanto las actividades de estos organismos estaban regidas por el principio de la soberana del Monarca, que implicaba, a su vez, que "toda justicia emana del Rey". Es decir, estos tribunales ms que juzgar a la Administracin, lo que hacan era defender los intereses de sta, los cuales, a su vez, eran los del Rey.

Adems, eran organismos dependientes del Rey, hasta el punto que ste poda en cualquier momento asumir la competencia en relacin con algn litigio, para ser fallado directamente por l. En definitiva, estos tribunales, en los asuntos muy limitados que conocan juzgaban en nombre del Rey, no en nombre de la comunidad. 2.2. Epoca de la Revolucin Francesa La mayora de los autores que se han enfrentado con el estudio de la elaboracin histrica del derecho administrativo, entiende que esta rama del derecho nace de la Revolucin Francesa. En efecto, la Revolucin Francesa fue una revolucin poltica, social y econmica, sobre la cual se va a construir el Estado de Derecho y el liberalismo. De hecho, por una parte, significa el fin del Estado Absoluto; la organizacin poltica que se va a encontrar va a tener poderes limitados, no slo porque el Estado se va a encontrar separado en sus poderes para realizar el adecuado balance y contrapeso entre ellos, sino porque el poder legislativo y a travs de l, la ley, va a tener la supremaca. Frente al poder personal y arbitrario existente con anterioridad, el gobierno por y en virtud de las leyes va a prevalecer, y de ah la sumisin del Estado al Derecho y al Principio de la Legalidad (19). Y, por otra parte, la Revolucin Francesa formula los principios de la filosofa poltica que permanecern como base de toda la elaboracin ulterior: la primaca de la ley, la separacin de las autoridades administrativas y judiciales, el liberalismo poltico, la igualdad de los ciudadanos ante la Administracin y el liberalismo econmico. De esta ideologa, algunos componentes se han esfumado, pero la mayora han guardado su autoridad; ellos proveen al derecho administrativo, de lo esencial en sus principios generales (20). Por ende, de la Revolucin Francesa surge y se ir desarrollando el derecho administrativo, con distintos ritmos y con diversos matices, segn los pases, como una construccin paralela e inseparable de la del Estado de Derecho. En el modelo liberal burgus que impusieron los revolucionarios de 1789 estaban los principios y, por tanto, el germen de lo que hoy llamamos derecho administrativo, aunque no el derecho administrativo entero y cabalmente construido. En este sentido, autores franceses tales como Hauriou, Duguit y Weil, alemanes como Mayer y Merkl e, italianos como Santi Romano, Zanobini y Giannini, comparten la opinin de que el derecho administrativo nace de la Revolucin Francesa. Asimismo, el tratadista espaol Garca de Enterra ha formulado y defendido esta tesis, afirmando que no slo el derecho administrativo sino todo el derecho pblico contemporneo ha surgido de ah (21).

En efecto, al triunfar la Revolucin se produjo una circunstancia histrica que se convirti en el fundamento de la jurisdiccin administrativa e indirectamente del mismo derecho administrativo. Esa circunstancia de tipo histrico fue la desconfianza de los hombres de la revolucin hacia los Tribunales o Parlamentos Judiciales que eran los organismos encargados de administrar justicia en la poca anterior. De hecho, en los ltimos tiempos de la Monarqua, estos parlamentos se haban convertido en verdaderos obstculos a la poltica y decisiones del Rey, pues se idearon mecanismos para no aplicar las decisiones cuando las consideraban improcedentes. En estas condiciones, los nuevos gobernantes temieron que los parlamentos llegaran igualmente a entrabar la nueva poltica surgida de la Revolucin. Adems la teora de la tridivisin del poder en ramas separadas e independientes (22), hizo pensar que las labores jurisdiccionales deban estar completamente alejadas de la administracin. En consecuencia, mediante textos de carcter legal se prohibi a los jueces inmiscuirse en los asuntos de la administracin. As, la Ley 16-24 de agosto de 1790 (23), estableci que "las funciones judiciales son y continuarn siendo separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrn, bajo pena de prevaricato, inmiscuirse de ninguna manera en las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos los funcionarios de la administracin por razn de sus funciones". Asimismo, el Cdigo Penal de 1791 da al principio una garanta penal, al tipificar como delito la inmisin de los jueces en la accin administrativa (24). Igualmente, este principio fue elevado a categora constitucional, mediante la Constitucin francesa de 1791 (Ttulo III, Captulo V, artculo 3), la cual determin expresamente que "los tribunales no pueden inmiscuirse en el ejercicio del poder legislativo, o suspender la ejecucin de las leyes, ni en las funciones administrativas, o citar ante ellos los funcionarios de la administracin por razn de sus funciones". Sin embargo, esta prohibicin tena graves secuelas desde el punto de vista de la ideologa poltica propia de la Revolucin, ya que implicaba que la Administracin no tendra un juez que juzgara su conducta, lo cual podra traer como fcil consecuencia la arbitrariedad, quedando as fundamentalmente desvirtuado el principio de legalidad, uno de los pilares de la nueva ideologa poltica, segn el cual la Administracin deba someter su actividad al ordenamiento jurdico. Al no existir un juez o autoridad ante quien pudieran dirigirse los gobernados en caso de considerar que la Administracin estaba actuando ilegalmente, este principio quedaba como un simple enunciado terico.

Ante esta situacin negativa, se pens que la manera de remediar la referida irregularidad podra consistir en que los particulares presentaran sus reclamaciones ante la misma Administracin. Es decir, se estableci la institucin de la administracin-juez, segn la cual, las reclamaciones contra la Administracin eran resueltas por ella misma. Fue as como, mediante la Constitucin de 1799, fundamentalmente obra de Napolen, se cre el Consejo de Estado como una imitacin, en algunos aspectos, del antiguo Consejo del Rey. Existe casi unanimidad en la doctrina administrativa, al sealar que los aportes filosficos y polticos de la Revolucin Francesa son fundamentales en la estructura y orientacin del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos de Francia y del mundo. Sin embargo, si bien el Consejo de Estado es a menudo presentado, como obra napolenica, es necesario decir que el nombre y sus funciones vienen del antiguo rgimen, pero fue Napolen quien supo dar a esta institucin un espritu nuevo y renovado (25). El trmino Consejo de Estado engloba todas las formaciones que constituan el Consejo del Rey, es decir, que es ante todo un Consejo de Gobierno. En efecto, en el sistema antiguo, el Consejo del Rey era una institucin asesora, un rgano de consulta del Gobierno en asuntos polticos y administrativos, lo cual es explicable, pues la Monarqua lo utilizaba para acertar en la toma de sus decisiones. En este sentido, podemos resumir las caractersticas del antiguo rgimen, en lo que respecta al Consejo del Rey, en los siguientes trminos: auxiliar al Monarca, con sus luces y consejos; colaborar con el Gobierno en el desempeo de sus poderes, sobre todo en aquellos asuntos que no eran de conocimiento de los tribunales ordinarios; su competencia era asesora; la eleccin de los Consejeros. Inicialmente, se escogan entre las grandes personalidades: nobles y prelados, hasta el reinado de Luis XII. En el reinado de Luis XIV, el Consejo comienza a profesionalizarse y son llamados los juristas y expertos en leyes. el Consejo es un rgano consultivo de los Reyes en materia de gobierno y administracin; el Consejo del Rey realiza una funcin jurisdiccional indirecta, es decir administra justicia, cuando el Rey as lo autoriza, y lo hace en nombre de la Monarqua (26). Sin embargo, con la Revolucin Francesa cambi todo el sistema monrquico. El Consejo del Rey fue privado de sus poderes judiciales por la Ley 27 de noviembre de 1790 que los transfiri al Tribunal de Casacin. Posteriormente, la Ley 27 de abril de 1791 suprime el Consejo del Rey y organiza en forma embrionaria una especie de Estado y un Consejo de Ministros al cual confa el

examen y dificultad de los asuntos de competencia del ejecutivo. No obstante, la experiencia de varios aos comprob que una justicia administrada por hombres dedicados a la actividad poltica dejaba mucho que desear, lo cual provoc que en el ao de 1799 se creara a inspiracin de NAPOLEON BONAPARTE el Consejo de Estado con independencia de los otros organismos del Estado. El Consejo de Estado creado a inspiracin de Napolen conoca de todos los asuntos encomendados al antiguo Consejo del Rey y se distinguan sus funciones contenciosas, de consulta y de casacin, adems, de preparar los proyectos de decisiones que deba tomar el Jefe de Estado. Por otra parte, en la misma poca, se crearon en los departamentos los Consejos de Prefectura con la funcin de asesorar al prefecto (gobernador) en la misma forma que el Consejo de Estado lo haca respecto del Jefe de Estado. Ahora bien, la creacin del Consejo de Estado y de los Consejos de Prefectura como organismos asesores del jefe del poder ejecutivo, implicaba que no tenan un carcter jurisdiccional, sino que hacan parte de aqul. Es decir, que en materia de conflictos administrativos se presentaba el fenmeno de la "justicia retenida", en el sentido de que si bien los organismos asesores estudiaban el caso y proponan la solucin, el jefe del ejecutivo "retena" el poder de tomar propiamente esa decisin. Esta justicia retenida permanece hasta el ao de 1872, con una breve interrupcin desde 1849 hasta 1852, en donde empieza realmente una etapa de florecimiento para el derecho administrativo, con la llamada justicia delegada. Sin embargo, esta situacin fue evolucionando lenta pero progresivamente. En efecto, en 1806 se cre dentro del Consejo de Estado una comisin contenciosa, con el fin de separar la asesora en materia de conflictos de todos los dems aspectos que conoca ese organismo, es decir, que se instituy una Comisin Contenciosa encargada de centralizar todos los asuntos contenciosos que eran presentados al Consejo de Estado. Por tanto, el Consejo de Estado fue adquiriendo una importancia tal, que empez a ser mirado como una institucin cada da ms respetable. Fue as como en un momento dado, a pesar de que la justicia administrativa segua retenida en manos del jefe del ejecutivo, empez a considerarse que en la prctica quien administraba justicia era el Consejo de Estado, pues aqul se limitaba a firmar las soluciones a los conflictos que ste le propona. Es decir, a pesar de que tericamente el Consejo de Estado no tena el poder de decidir, en la prctica sus puntos de vista eran los que se imponan. Ese auge del Consejo de Estado trajo como consecuencia el que mediante Ley del 24 de mayo de 1872 (27), se le reconociera carcter jurisdiccional y se instalara el sistema de justicia delegada.

Al respecto, debemos sealar, que la referida Ley convirti al Consejo de Estado en un cuerpo judicial autnomo, pues le dio competencia para administrar justicia en forma independiente y en nombre del pueblo francs. El carcter jurisdiccional quiere decir que se le reconoci como juez de la Administracin y no ya como un simple cuerpo asesor de ella. Con la justicia delegada ya no era el jefe del ejecutivo quien tomaba las decisiones, sino que ellas correspondan directamente al Consejo de Estado, "en nombre del pueblo". Igualmente, en ese momento se cre el Tribunal de Conflictos, con el fin de resolver las dudas que se presentaran en relacin con la competencia entre los tribunales comunes y los tribunales administrativos. Es decir, se cre claramente el sistema de la "dualidad de jurisdicciones", por cuanto la tercera rama del poder quedaba dividida en dos brazos independientes entre s: la jurisdiccin comn, encargada de los litigios civiles y penales; y, la jurisdiccin administrativa o contencioso-administrativa, encargada de los litigios de la Administracin. Sin embargo, la competencia que se le otorg al Consejo de Estado fue de carcter especial y no general, lo cual significaba que slo poda conocer de aquellos asuntos que expresamente le otorgara la ley y los dems asuntos seguan sometidos a la decisin de la misma Administracin, bajo el sistema de la "administracin-juez". Pero el mismo Consejo de Estado puso fin a esta situacin de limitacin a su competencia, mediante el arrt Cadot de 1889, con lo cual demostr definitivamente el poder jurdico que haba adquirido a travs del tiempo; all se autoconfiri la competencia general en materia de litigios de la Administracin, a pesar de que la ley slo le confera una competencia especial (28). Por otra parte, en 1873 se haba producido el arrt Blanco del Tribunal de Conflictos, en el cual se consagr clara y expresamente el principio consistente en que la Administracin debe regirse por normas especiales diferentes de las aplicables a las relaciones entre los particulares, es decir, que asent el principio de la autonoma del derecho administrativo. Asimismo, el referido fallo consagr el principio de la responsabilidad de la Administracin con reglas distintas del derecho privado. E, igualmente, afirm la autonoma del Consejo de Estado de Francia para administrar justicia en forma independiente, as como, la independencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa (29). A partir de ese momento, el Consejo de Estado Francs contina creando progresivamente los principios especiales aplicables a la actividad administrativa, con lo cual el derecho administrativo va adquiriendo cada da una conformacin ms clara y definida. Es el caso del arrt Terrier del Consejo de Estado Francs, del ao 1903, en el cual se exponen principios generales del derecho administrativo, especialmente, en lo relativo a la

competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa y la delimitacin administrativa y judicial propiamente. De hecho, este fallo tiene un aporte doctrinario de gran valor, pues en l se ensea que la Administracin puede obrar como persona de derecho pblico, pudindose ubicar voluntariamente en las condiciones de un particular. Por consiguiente, la labor jurisprudencial del Consejo de Estado de Francia y del Tribunal de Conflictos, ha sido y es una fuente de gran valor para el derecho administrativo, de ella se han nutrido las doctrinas y muchos tribunales del mundo. En este sentido, ha afirmado uno de los ms destacados administrativistas franceses que "sin la jurisprudencia del Consejo de Estado no habra derecho administrativo en Francia" (30), incluso, tanto es as, que se le ha considerado como guardin de los principios de la Revolucin Francesa. Asimismo, los aportes polticos y jurdicos de la Revolucin Francesa, enmarcan el derecho administrativo, pues sus principios son desarrollados por el Consejo de Estado Francs, as como por la doctrina del derecho pblico que sufre dicha influencia. Ahora bien, como hemos sealado ut supra, el derecho administrativo nace con la Revolucin Francesa. Sin embargo, debemos destacar, que frente a esta concepcin clsica y hasta ahora dominante, no han faltado autores -Alexis de Tocqueville, Gallego Anabitarte, Jean-Louis Mestre, Cannada Bartoli-, que han defendido la tesis contraria, afirmando que los lmites al poder y la divisin del mismo son anteriores a la Revolucin liberal de 1789; que el derecho administrativo existi en tiempos anteriores a esta fecha; y, que, por tanto, la instauracin del denominado Estado de Derecho no es ms que la continuidad de algo que ya exista (31). En efecto, esta tesis cuyo postulado es absolutamente contrario a la primera, en virtud de que niega categricamente que el derecho administrativo haya surgido como una derivacin o consecuencia de la Revolucin Francesa, sostiene que el verdadero origen de dicha disciplina jurdica debe buscarse en el estadio anterior a la Revolucin Francesa, esto es, en el Estado Moderno o "Antiguo Rgimen", ya que el examen del asunto en el contexto del desarrollo histrico de ambos perodos lo que revela, segn los partidarios de esta postura doctrinaria, es la existencia de un proceso de continuidad y perfeccionamiento de las instituciones bsicas del derecho administrativo durante la Revolucin Francesa, precisamente porque haban surgido durante el perodo histrico correspondiente al Estado Moderno. De modo, pues, que la tesis en comento postula como premisa fundamental que el derecho administrativo surgi en el "Antiguo Rgimen", en razn de que los principios como la divisin del poder as como los lmites del mismo,

ya estaban presentes en el referido rgimen, por consiguiente, su aplicacin es anterior a la fecha de inicio de la Revolucin Francesa. En este sentido, uno de los autores que es partidario de esta tesis es el espaol Gallego Anabitarte, quien siguiendo a Alexis de Tocqueville (LAncien Rgime et la Rvolution), afirma que en la Monarqua Francesa ya exista una jurisdiccin de autoridades reales para asuntos pblicos administrativos, semejante a la que ser instaurada despus de la Revolucin. Por otra parte, el autor francs Jean-Louis Mestre es partidario de la existencia de la autonoma del derecho administrativo durante el "Antiguo Rgimen" porque, en su criterio, en ese perodo se aplicaban a la Administracin verdaderas reglas de derecho, las cuales tenan una finalidad propia y resultaban sustancialmente distintas a las del derecho civil, debido a que esa finalidad consista precisamente en colocarle lmites al poder. Por tal razn, concluye, el referido autor, predicando la existencia de la disciplina, haciendo notar que los juristas del Estado Moderno, a pesar de que conocan sus principios y particularidades, desconocan, en cambio, la expresin "derecho administrativo", la cual viene aparecer por primera vez en el siglo XIX. Asimismo, el autor italiano Cannada Bartoli es partidario de la tesis en estudio, pero lo hace con importantes matizaciones, ya que si bien no admite totalmente, tampoco niega en forma absoluta, la influencia de la Revolucin Francesa en el nacimiento del derecho administrativo. En efecto, sostiene que en realidad debe hablarse de una relacin de continuidad entre lo ocurrido en el "Antiguo Rgimen", y lo que posteriormente sucede con el advenimiento de la Revolucin, debido a que en el primero nace realmente la disciplina y en la segunda sus principios fundamentales (32). Al respecto, la doctrina administrativa, sin desconocer el valor histrico de las investigaciones de los distintos autores partidarios de la tesis contraria a la concepcin clsica, ha sealado que el derecho administrativo no surge de la nada, sino, precisamente, de la ruptura que la Revolucin Francesa se propona hacer del rgimen establecido. En efecto, la historia del derecho administrativo se inicia a partir de la Revolucin, pero va ciertamente precedida de una prehistoria determinante en muchos aspectos (33). Asimismo, ha sealado el catedrtico espaol Garca de Enterra (34), que la Administracin y con ella el derecho administrativo (como disciplina jurdica singularizada) nace en el siglo XIX de la mano de los principios revolucionarios de legalidad y divisin de poderes, as como, de la declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano. En efecto, es en el siglo XIX y no antes cuando surge de una manera un tanto sorpresiva la poderosa Administracin, que adviene porque ha absorbido

todos los poderes que coexistan con el Rey absoluto, porque ha establecido la centralizacin y porque va a tener que organizar todo un vasto sistema de servicios pblicos para hacer frente a la igualdad de condiciones que la Revolucin instaura. Esta Administracin va a tener que ser a partir de ahora, y sta es una novedad formidable en la historia del derecho, una Administracin legalizada, organizada desde la ley y cuya funcin es servir los intereses generales, pero dentro de los mbitos que la ley de una manera previa le reserva. Pero, ocurre que al lado de la ley estn los derechos fundamentales, los derechos del hombre y del ciudadano. En efecto, el ciudadano no es un simple destinatario de la accin administrativa, no es un simple instrumento del poder; est en el origen del poder. Por tanto, del cruce de esos dos principios, la legalidad de la Administracin y posicin del ciudadano como sujeto de derecho y de libertades, surgir el derecho administrativo (35). 3. Estado actual y nuevas perspectivas del derecho administrativo El derecho administrativo es de reciente creacin, en efecto, su elaboracin parte, propiamente, del ltimo cuarto del siglo XIX y, por tanto, podemos decir, que esta disciplina naci con el Estado de Derecho. Ahora bien, cuando el derecho administrativo hubo de llevar a cabo la formulacin sistemtica de sus conceptos, de sus instituciones, no pudo sino acudir al derecho civil, poseedor ya entonces de una milenaria tradicin tcnicamente depurada, sin embargo, podemos admitir que gracias a la construccin post-revolucionaria y sobre todo a la aportacin napolenica, la Administracin Pblica tuvo en Francia su propio derecho: el derecho administrativo, sin desconocer, por supuesto, que la Administracin se ha servido y se sirve en ocasiones del derecho civil. En efecto, el derecho civil, por siglos, ha constituido el derecho comn de la ciencia jurdica e incluso vanguardia importante de la teora general del derecho, por tanto, esta situacin hace que el derecho administrativo se encuentre ante una circunstancia de no haber superado la antigua fuerza atractiva del derecho civil (36). Por consiguiente, debemos dejar constancia de un hecho innegable: el empleo del derecho privado por la Administracin. De hecho, su presencia debe reconocerse, incluso, en aquellos casos en que la Administracin actualiza y lleva a cabo su propia actividad especfica, esto es la actividad pblica. Adems, el hecho de que los conceptos centrales en torno a los que se ha verificado la construccin sistemtica del derecho administrativo no sean referibles al derecho privado, no es obstculo para que una serie de sus instituciones y de sus conceptos se hayan desarrollado conforme al esquema que ste ltimo facilit al derecho administrativo (37). Al respecto, seala el

catedrtico espaol Ramn Parada, que la existencia de un rgimen de derecho administrativo, es decir, de unas normas especficamente destinadas a regir la organizacin y la actividad de las Administraciones Pblicas y un orden jurisdiccional propio -la jurisdiccin contencioso-administrativa- no es un obstculo para que aqullas puedan sujetarse en el cumplimiento de sus fines al derecho privado. En efecto, durante el siglo pasado, en el que justamente est naciendo en Francia y en Espaa el moderno derecho administrativo, la sujecin de las Administraciones Pblicas al derecho privado y la consecuencia que conlleva los litigios a la jurisdiccin civil, se ve como una excepcin al fuero y privilegios que comporta la existencia en favor de aqullas de una jurisdiccin especial: la contencioso-administrativa. Dichas excepciones tienen una doble justificacin; la primera, de carcter poltico; y, la segunda, de ndole doctrinal. Con respecto a la justificacin de naturaleza poltica, que todava subsiste plenamente en el derecho francs, es la consideracin de los jueces ordinarios como guardianes de las libertades y derechos fundamentales, y entre ellos el de la propiedad, por lo que las cuestiones o litigios sobre la propiedad se les atribuyeron con exclusin en todo caso de la jurisdiccin administrativa y su derecho, lo que constituye una cesin parcial a las reivindicaciones del liberalismo del siglo XIX. En cuanto a la justificacin de carcter doctrinal, seala el prenombrado autor, que afirmar la doble naturaleza de la Administracin, que actuara bien como poder, bien como persona jurdica, explicndose en este ltimo caso, la sumisin de la misma al derecho privado y a los jueces civiles. Sin embargo, en la actualidad, la aplicacin e invocacin del derecho privado es por razones de eficacia. En efecto, en el campo de la organizacin y de la contratacin, las Administraciones Pblicas han obtenido de la ley la facultad de optar por el derecho privado y huir de su propio derecho considerado poco dctil y eficaz por sus excesivos controles para las cada vez ms numerosas actividades pblica (38). Por tanto, siempre ha habido una interaplicacin del derecho administrativo y del derecho privado a la Administracin Pblica, sin embargo, el problema ha sido establecer cules son los campos de regulacin que slo pertenecen al derecho administrativo, si es que los hay y, hasta qu punto la aplicacin del derecho privado a la Administracin constituye realmente una fuga de sta del derecho administrativo. De hecho, hoy en da preocupa cada vez ms a los estudiosos del derecho administrativo (39) el fenmeno denominado "huida del derecho pblico o privatizacin del derecho pblico" o, incluso "huida al derecho privado

(40). En efecto, desde hace algn tiempo, la doctrina administrativa viene denunciando el referido fenmeno, debido a la tendencia, de forma cada vez ms acentuada, por parte de un nmero creciente de organizaciones administrativas de someterse a las normas del derecho privado, desligndose de esta manera de las leyes administrativas, con la finalidad encubierta de burlar los procedimientos administrativos y el control de la jurisdiccin contencioso-administrativo (41). Bsicamente, la causa que est detrs de la decisin de huir hacia formas y tcnicas de derecho privado es la conviccin de que la buena marcha de determinadas actividades pblicas -especialmente las de carcter econmicorequiere de unas organizaciones con cierta autonoma, que se rijan por criterios de tipo empresarial y que se responsabilicen directamente de los resultados de su actividad. En este sentido, el uso del derecho privado por la Administracin es una consecuencia del aumento de sus funciones y, en especial, de la asuncin por parte del Estado de la iniciativa en la actividad econmica con la finalidad de crear un tejido industrial o para la prestacin de servicios pblicos y, esto, por supuesto, ha obligado a modificar la forma y el rgimen jurdico de la Administracin para adaptarla a sus nuevas funciones. Por ello, el ordenamiento jurdico privado parece a priori el ms apropiado. En efecto, se piensa que los procedimientos administrativos ordinarios son rgidos e inadecuados para regular determinadas actividades de la Administracin, que los contnuos controles e intervenciones que implica el derecho pblico restan eficacia a la accin administrativa, que la regulacin pblica de los contratos y de los procedimientos administrativos de seleccin de contratistas, con sus principios de concurrencia y publicidad, son perjudiciales cuando de lo que se trata es de contratar flexiblemente y con quien sea ms interesante de acuerdo con criterios empresariales. Por consiguiente, la huida al derecho privado viene motivada por la inutilidad de la Administracin, tal como est configurada, para servir al inters general (42). Por otra parte, la doctrina administrativa (43) ha sealado que la crisis del derecho administrativo ha sido influenciada por el neoliberalismo econmico o, quizs por la ineficacia demostrada en la gestin de algunos servicios pblicos y, por ende, la Administracin se ha visto obligada a retirarse de algunos mbitos que le haban estado siempre reservados. De hecho, nos estamos refiriendo al proceso de privatizacin, que, en todo caso, es una decisin poltica adoptada para el fortalecimiento del Estado, con la finalidad de redefinir el papel del aparato estatal, que sea ms eficiente, ms eficaz y que est concentrado en las tareas que le son inherentes, por ello, el proceso de privatizacin se orienta en devolver a la comunidad sus propios cometidos, es decir, que el referido proceso supone una delimitacin de los campos

propios del Estado y de la sociedad, devolviendo a cada uno sus responsabilidades y descargando al Estado de la pesada carga de ser empresario y autoridad a la vez. En este sentido, la razn que justifica a esta poltica es la necesidad de reordenar las funciones del Estado, para lograr una organizacin que le permita asumir debidamente las funciones que le son propias e indelegables, sin la perturbacin que ocasiona la realizacin de otras actividades que bien pueden ser asumidas por los particulares (44). Al respecto, en opinin del profesor Brewer-Caras, en este proceso no hay ninguna huida de la Administracin del derecho administrativo, sino una devolucin al sector privado de actividades que le seran propias mediante una reduccin del sector pblico (45). No obstante, debemos destacar, por una parte, que la aplicacin de normas de derecho civil, mercantil o laboral a la actividad administrativa, no se desvincula del todo de su naturaleza pblica que le sigue "como la sombra al cuerpo" y le impone determinados comportamientos ajenos al derecho privado, consistentes en la observacin de ciertos procedimientos de derecho administrativo (46). Por otra parte, que este fenmeno de la huida del derecho administrativo no ha significado una reduccin del intervencionismo administrativo, puesto que la actividad de la Administracin crece cada da ms en su vertiente de polica en el sentido ms tradicional del trmino, es decir, la actividad de limitacin y la actividad sancionadora (47). En efecto, la polica administrativa es la actividad del Estado mediante la cual se garantiza el ejercicio de los derechos y libertades y el mantenimiento del orden pblico y social, lo cual implica, siempre, para lograr dicho objetivo, la posibilidad tanto de limitacin o restriccin de la actividad de los particulares como del uso de la fuerza coactiva (48). Por tanto, si bien, en principio, desde el siglo pasado en el que justamente est naciendo en Francia el moderno derecho administrativo, la sujecin de las Administraciones Pblicas al derecho privado y a la jurisdiccin civil se ve como una excepcin al fuero de la jurisdiccin administrativa, ya en este siglo, la aplicacin del derecho privado se ve como una posibilidad para la realizacin de actividades industriales y comerciales. En consecuencia, el derecho administrativo es un "derecho mudable", por cuanto vive en permanente transformacin. De hecho, la aparicin de nuevos cometidos estatales lo mantienen en permanente desarrollo, as como los nuevos intereses sociales que demanda la comunidad y cuya satisfaccin corre a cargo del Estado. En este sentido, esta rama jurdica en el moderno Estado industrial, comercial e intervencionista, ha aceptado someterse al derecho privado, en ocasiones para establecer un equilibrio jurdico, por motivos de

inters social, o bien con la finalidad de privatizar empresas que prestan servicios pblico (49). 4. Jurisdiccin Contencioso-Administrativa La garanta del principio de la legalidad aplicado a la Administracin Pblica, consecuencia del Estado de Derecho, est en la posibilidad abierta constitucionalmente a los particulares de poder someter los actos, hechos y actuaciones de la Administracin a control por rganos judiciales especializados, que conforman, en el caso venezolano, la denominada "jurisdiccin contencioso-administrativa", prevista en el artculo 206 de nuestra Carta Fundamental (50). 4.1. Antecedentes Histricos La expresin contencioso-administrativa procede de la Revolucin Francesa. Sin embargo, este concepto expresa una contradiccin que slo se justifica por los motivos que ocurrieron en su origen, pues se pretenda para la Administracin funciones como la de la justicia. En efecto, la expresin contencioso administrativo une dos conceptos opuestos: contencioso y administrativo. El vocablo "contencioso" significa contienda -cuando se comenz a utilizar en Francia se la entenda como litigio-. La palabra "administrativo", sustantivacin de administracin, significa direccin ejecutiva de personas y cosas -cuando comenz a usarse en Francia representaba la materia correspondiente a esta clase de litigio-. Por ello, en su origen, la prenombrada expresin signific "litigio administrativo", pero, como deban tramitarse ante rganos que formaban parte de la Administracin Pblica, se llam a la actividad correspondiente "jurisdiccin contencioso-administrativa", por consiguiente, el trmino originariamente comprenda litigios desenvueltos en la Administracin Pblica. Ahora bien, si la expresin "contencioso administrativo" haba unido en una sola palabra dos conceptos opuestos, la nueva frase "jurisdiccin contencioso-administrativa", identificaba al mismo tiempo dos funciones ms contradictorias: litigios jurisdiccionales resueltos por rganos de la Administracin Pblica. En efecto, los vocablos que integraban la nueva frase se oponan a la teora de la divisin de poderes, ya que, la referida frase reconoca funcionalmente al mismo poder que haba dictado o realizado "el entuerto" la facultad de juzgarlo por s mismo. Es decir, que la Administracin Pblica juzgaba como juez sus mismos actos (51). Las normas legislativas que crearon la jurisdiccin contencioso-administrativa provenan del Decreto del 22 de diciembre de 1789, que estableca lo

siguiente: "Las administraciones de departamentos de distrito no podrn ser perturbadas, en el ejercicio de sus funciones administrativas, por ningn acto del poder judicial". A su vez, esta norma fue consagrada en el artculo 3 de la Constitucin del ao 1791, segn el cual: "Los tribunales no pueden intervenir en las funciones administrativas o citar ante ellos a los agentes de la Administracin, por razn de sus funciones". Posteriormente, estos dispositivos fueron ratificados por la Ley del 16 de Fructidor del ao III (2 de septiembre de 1795), donde se dispuso, que: "Se prohibe intervenir a los tribunales de conocer los actos de la administracin de cualquier especie que ellos sean". Entonces, los litigios en los cuales la Administracin estaba interesada escapaban del conocimiento de los tribunales. Alguna opinin minoritaria considera que la prohibicin de inmiscusin que se impuso al Poder Judicial se debi principalmente a la aceptacin del principio segn el cual "juzgar a la Administracin es tambin administrar", principio que hace a la jurisdiccin administrativa partcipe de la accin administrativa (52). Por otra parte, sostiene el autor Fiorini, que estas normas prohibitivas y tan excluyentes tenan su fuente en un falso concepto sobre separacin de los poderes estatales que los consideraban autnomos y separados para cada funcin, dejando sin ninguna respuesta satisfactoria al fundamental principio de la unidad del orden jurdico. Incluso, seala el referido autor, que adems de este grave error de conceptos, la desviacin que significaba el contencioso administrativo, tena tambin su fuente ideolgica en la desconfianza que los hombres de la Revolucin sentan contra los Parlamentos del antiguo rgimen. Por tanto, la "jurisdiccin contencioso-administrativa", conjuntamente con los elementos sustanciales que la integraban reconocen su causa creadora en accidentes histricos e ideolgicos completamente circunstanciales. En este sentido, esta jurisdiccin contencioso-administrativa, surgida bajo supuestos tan errneos y circunstanciales, se introduce en el Estado de Derecho. Y, por ende, la oposicin entre los conceptos contradictorios que dieron origen a la referida jurisdiccin, conjuntamente con la ideologa que representaba la teora jurdica del nuevo Estado, producen una terminologa que no concuerda con los principios que corresponden al Estado moderno, multiplicndose as la confusin reinante en la materia (53). Por tanto, en torno a esta expresin -contencioso administrativo- existe mucha confusin doctrinal y de ah que se sostenga que es indefinible lo cual se explica por su carcter complejo (54). Sin embargo, el profesor Moles Caubet ha sostenido que no debemos esforzarnos para definir el contencioso administrativo, porque su propia denominacin nos indica de qu se trata. En efecto, el contencioso

administrativo es, como su nombre lo indica, una contencin, una controversia con la Administracin y, esa contencin o controversia se produce porque se considera que un acto administrativo es ilegal o ilegtimo, o porque una actividad administrativa lesiona el derecho subjetivo de un particular (55). Ahora bien, el derecho administrativo francs ha dado materialmente origen al rgimen administrativo de la mayora de los pases latinos del mundo occidental, sin embargo, su sistema jurisdiccional administrativo ha tenido menor influencia en cuanto a su forma, ya que es el producto de una larga evolucin y tradicin, difcilmente transportable en bloque a otro sistema jurdico. En efecto, los mismos autores franceses han afirmado que la jurisdiccin administrativa separada de la jurisdiccin civil, e integrada en el poder administrador, no es una necesidad, y que la existencia de un derecho administrativo distinto de un derecho privado no implica necesariamente esa separacin entre un orden jurisdiccional administrativo y un orden jurisdiccional judicial (56). Por tanto, es el caso de Venezuela, en donde el derecho administrativo no se construy con base en los criterios de distincin entre jurisdiccin judicial y jurisdiccin administrativa, tan extendido en el derecho administrativo francs. Por ello, podemos afirmar que la evolucin y la concepcin de la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela es distinta de la que surge en Francia, existiendo al contrario una tradicin bastante larga de una competencia especializada de determinados tribunales para conocer de litigios en los cuales interviene la Administracin, pero integrados en el Poder Judicial. 4.1.1. Origen y evolucin del sistema contencioso administrativo venezolano Los titulares de la funcin administrativa en un Estado de Derecho, estn sometidos a diversos controles que hacen efectivo el principio de la legalidad, que es postulado que surge con el Estado de Derecho al formularse la necesidad de que el Estado se someta a la ley, lo que implica que la no sujecin de la Administracin a la ley es susceptible de ser considerada por los tribunales. Por tanto, la jurisdiccin contencioso-administrativa ha sido considerada como el mecanismo ms eficaz para hacer efectivo el principio de la legalidad y, por ende, el instrumento ms efectivo de proteccin de los derechos e intereses legtimos de los administrados frente a la Administracin Pblica. En este sentido, el surgimiento de la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela est ntimamente ligado con los orgenes mismos de la

Repblica. En efecto, la Constitucin del 21 de septiembre de 1830, que en opinin de algunos historiadores constituye nuestra primera Carta Fundamental como Estado autnomo e independiente, consagra por primera vez la atribucin de competencia a la Corte Suprema de Justicia para "conocer de las controversias que resulten de los contratos o negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por s solo o por medio de agentes". Es decir, que se trata de una competencia basada en la responsabilidad contractual de la Administracin. Al respecto, la doctrina patria ha sealado que esta disposicin es el origen, aunque incipiente, de nuestro contencioso administrativo, referido en este caso, a la responsabilidad contractual de la Administracin. Posteriormente, las Constituciones de 1857 y 1858 no aportan nada especial en el aspecto contencioso, pero la Carta Magna del 28 de marzo de 1864 s es muy importante en el orden judicial y en la evolucin del contencioso administrativo, ya que la referida Carta crea en nuestro pas dos jurisdicciones: la jurisdiccin de los Estados federados y la jurisdiccin Federal en cuya cspide estaba la Alta Corte Federal, es decir, que como rgano mximo del Poder Judicial se crea la Alta Corte Federal, que vino a sustituir a la Corte Suprema de Justicia y a la cual se le otorgan amplias facultades que la convierten en guardin del sistema federal, era la reguladora de la Federacin. Por otra parte, la jurisdiccin de los Estados significaba que cada uno de ellos era autnoma e independiente, en otras palabras, la justicia naca y mora en cada Estado, es decir, que existan unas Cortes Supremas Estadales, cuyas decisiones no tenan revisin ante la autoridad judicial federal. Pero, al propio tiempo aplicaban la legislacin nacional civil, mercantil y penal, con lo cual poda producir que cada Estado interpretara las leyes a su manera, resultando as amenazada la unidad legislativa nacional. Fue por eso que el Presidente Guzmn Blanco el 13 de junio de 1876 promulg la Ley que introdujo en Venezuela el recurso de casacin, facultndose a la Alta Corte Federal para conocer del mismo, pero al poco tiempo fue tachada de inconstitucional porque se alegaba que atentaba contra los principios de la autonoma de los Estados. Sin embargo, es en la Constitucin de 1881 cuando se crea la Corte de Casacin, la cual se concibe como un tribunal de los Estados, y la Alta Corte Federal se instituye como un tribunal de la Federacin, es decir, que se establece en nuestro pas un rgimen de dualidad de jurisdicciones en el Poder Judicial. Asimismo, es trascendente la Constitucin de 1864, porque en sus Disposiciones Complementarias (artculo 92) se inici el control jurisdiccional sobre los actos del Congreso o del Ejecutivo Nacional, fuesen actos normativos o actos de efectos particulares, pero siempre que esos actos

violaran los derechos garantizados a los Estados en la Constitucin o atacara su independencia, y la titularidad de la accin corresponda a las Legislaturas Provinciales, pues de lo que se trataba era de proteger a los Estados federados y no a los particulares individualmente considerados, sin embargo, con esta disposicin se comienza a vislumbrar ya cierto control jurisdiccional sobre las ramas Ejecutiva y Legislativa del Poder Pblico. En la Carta Fundamental de 1893, se establece por primera vez el control jurisdiccional sobre los actos emanados de autoridades nacionales o del Distrito Federal, por usurpacin de autoridad o por decisiones acordadas por requisicin directa o indirecta de la fuerza, o por reunin del pueblo en actitud subversiva. Al respecto, el autor Henrique Iribarren Monteverde sostiene que la jurisdiccin contencioso-administrativa en nuestro pas obtuvo rango constitucional por primera vez en esta Carta Magna (57). La Constitucin de 1901 consagra varias innovaciones. En efecto, en este Texto Fundamental se introduce por primera vez la figura del "antejuicio de mrito" cuando se trate de altos funcionarios. Igualmente, da inicio a la accin popular en el recurso de inconstitucionalidad, tmidamente previsto en la Constitucin del ao 1893. En la Carta Fundamental de 1904, el constituyente vuelve a establecer el rgimen unitario, cuando se establece un solo rgano judicial, denominado Corte Federal y de Casacin, como tribunal supremo de la Federacin y de los Estados (artculo 91). La fusin de ambas Cortes en una sola, trajo como consecuencia que las atribuciones que antes les correspondan separadamente, pasaran ntegramente al nuevo rgano creado. Ahora bien, algunos de los autores patrios consideran que el contencioso administrativo surge en Venezuela a partir de la Constitucin de 1925, pues en esta Carta Magna se afirman los criterios bsicos que configuran un sistema contencioso administrativo. En efecto, sostiene el profesor Brewer-Caras (58), que a partir de esta Constitucin puede decirse que se inicia en nuestro pas la elaboracin del referido sistema separado del control jurisdiccional en materia de inconstitucionalidad, ya que se estableci por primera vez la posibilidad de que la Corte Federal y de Casacin "declare la nulidad de los Decretos y Reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo para la ejecucin de las leyes cuando alteren su espritu, razn o propsito de ellas" (artculo 120), lo que equivale a un recurso contencioso administrativo de anulacin, pero slo contra actos administrativos generales o individuales dictados por el Presidente de la Repblica.

Sin embargo, la autora Josefina Calcao de Temeltas, sin desconocer que la referida Constitucin establece las bases del contencioso administrativo, sostiene que es ms importante el Texto Fundamental del ao 1931, por tres aspectos: porque consagra por primera vez la excepcin de ilegalidad oponible en cualquier tiempo; porque contempla por primera vez un lapso de caducidad para el ejercicio del recurso contencioso administrativo de anulacin (13 meses); y, porque ampla el contencioso administrativo a cualquier caso de ilegalidad o por abuso de poder de los actos administrativos, es decir, que se comienza hablar de un contencioso administrativo general (59). La Constitucin de 1936 extiende el control de constitucionalidad que ejerce la Corte a todos los actos del Poder Pblico y se establece el lapso de caducidad que sigue siendo de trece (13) meses, slo con respecto a los actos administrativos viciados de ilegalidad o abuso de poder, porque si el acto ha violado alguna garanta o derecho constitucional no se requera ningn trmino para el ejercicio de la accin. En la Carta Magna de 1945 se suprime la competencia de los Estados federados en materia de administracin de justicia, la cual se reserva a la competencia del Poder Federal (artculo 15, ordinal 7), es decir, que a travs de esta Constitucin se nacionaliz el Poder Judicial, pues la administracin de justicia de los Estados pas a la reserva legal de la Nacin. Posteriormente, la Constitucin de 1947 utiliza por primera vez el trmino "procedimiento"para referirse al contencioso administrativo (artculo 220, ordinales 10 y 12). Sin embargo, la Carta Fundamental del ao 1953 que deroga la Constitucin del ao 1947, significa una regresin en la evolucin constitucional del Mximo Tribunal de la Repblica y del propio contencioso administrativo, porque al enumerar las competencias de la Corte Federal se elimin la de conocer la nulidad de los actos administrativos por ilegalidad o abuso de poder. En este sentido, el sistema contencioso administrativo pierde el rango constitucional que vena ostentando hasta ese momento y pasa a ser de naturaleza legal, ya que, es en la Ley Orgnica de la Corte Federal de 1953 donde se le incluye, atribuyendo competencia a la referida Corte para "conocer en juicio contencioso de las acciones y recursos por abuso de poder y otras ilegalidades de las Resoluciones Ministeriales, y en general de los actos de la Autoridad Administrativa, en cualesquiera de sus ramas Nacionales, Estadales y Municipales" (artculo 7, ordinal 9). Actualmente, con la Constitucin de 1961 (60) se consolida el sistema contencioso administrativo, previsto en el artculo 206, que prev:
"La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde a la Corte Suprema de Justicia y a los dems tribunales que determine la ley.

Los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviacin de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la administracin, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa".

Por consiguiente, en nuestro pas, con base en esta norma constitucional se ha construido la teora del contencioso administrativo. Es decir, que el artculo 206 de nuestra Carta Fundamental, contiene, por s solo, todo un sistema contencioso administrativo. Sin embargo, el contenido de este precepto no fue desarrollado hasta 1976, cuando se promulg la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, la referida ley constituye un elemento fundamental en la evolucin del contencioso administrativo, porque en sus Disposiciones Transitorias establece toda una organizacin estructural de la jurisdiccin contenciosoadministrativa y, adems, en su articulado se regula una serie de procedimientos respecto a las acciones y recursos que se instauran ante la prenombrada jurisdiccin. Asimismo, debemos sealar que cuando el artculo constitucional establece que la jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde a la Corte Suprema de Justicia y a los dems tribunales que determine la ley, esa ley a la que se refiere el constituyente no es la ley que organiza el funcionamiento del Supremo Tribunal de la Repblica, sino la Ley Orgnica de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, la cual an no ha sido dictada, sin embargo, existe un proyecto propuesto por la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE). Por consiguiente, de lo expuesto, podemos concluir que en Venezuela, la jurisdiccin contencioso-administrativa surge en materia de contencioso de anulacin en la Carta Fundamental del ao 1925 y, en materia de demandas contra los entes pblicos, en el mbito contractual, en la Constitucin de 1830, como un recurso judicial especial para la Administracin Pblica, siendo la Carta Magna de 1947 la primera en emplear la expresin "procedimiento contencioso-administrativo" (61). Igualmente, podemos afirmar, que bajo la vigencia de la Constitucin de 1961, nuestro sistema de control de la legalidad de los actos administrativos es judicialista, pues ha sido el Poder Judicial a travs de la Corte Suprema de Justicia y los dems tribunales que determine la ley, y no otro poder, el competente para hacerlo (62). En efecto, de la lectura del artculo 206 de la Carta Fundamental se desprende el carcter judicial de la jurisdiccin contencioso-administrativa en

Venezuela, particularmente, al establecer que la referida jurisdiccin corresponde "a la Corte Suprema de Justicia y a los dems tribunales que determine la Ley". Por tal razn, la jurisdiccin contencioso-administrativa es completamente judicial, sin que sea posible separarla del resto de las jurisdicciones que integran el sistema judicial venezolano y, en este sentido, le son aplicables todas las exigencias que la Constitucin establece para los tribunales, sin distincin alguna mientras la propia Carta Fundamental no las establezca expresamente (63). 4.2. Objeto de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa: pretensiones fundadas en el derecho administrativo? El sistema contencioso administrativo exhibe tres (3) elementos esenciales, a saber: el rgano, la materia y el procedimiento. Al respecto, la materia contencioso-administrativa es el elemento importante en todo sistema ya que impone la intervencin de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Sin embargo, la doctrina, no es pacfica sobre el tema, de hecho, el elemento materia es el que ha sufrido ms seriamente los impactos de la doctrina en su afn de conseguir el criterio que, como piedra angular, sirve para levantar el sistema de control jurisdiccional de la Administracin. En este sentido, ha sostenido el profesor Araujo Jurez que el estudio de la materia contencioso-administrativa constituye uno de los puntos ms difciles de enmarcar dentro de una teora general, precisamente, porque la doctrina y las diferentes legislaciones siguen caminos absolutamente distintos al determinar la materia de la cual van a conocer los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo (64). No obstante, la jurisprudencia como la propia doctrina han realizado laboriosas operaciones mentales dirigidas a precisar definitivamente las materias o dominios propios de los distintos rdenes de tribunales, esfuerzos cuyo xito o fracaso vienen determinados por la extrema contingencia de la materia sobre que versa su fluidez y movilidad, y la evolucin vertiginosa del sentido de la denominada funcin administrativa. Al respecto, cabe destacar, que nuestra Constitucin de 1961 -artculo 206define cul es el objeto de la jurisdiccin contencioso-administrativa, es decir, que en Venezuela, el contenido de la materia contencioso-administrativa ha sido obra del constituyente. En efecto, el artculo 206 constitucional establece una clusula general de la competencia de la referida jurisdiccin especial, de ah que, la jurisdiccin en estudio, constitucionalmente garantizada, se refiere al contencioso de los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho -en nuestro sistema no hay acto administrativo que pueda escapar al control judicial-, de los contratos y de las actuaciones u omisiones de la Administracin susceptibles de ocasionar la responsabilidad patrimonial.

Por tanto, y en razn del principio de revisibilidad consagrado constitucionalmente, se puede afirmar que todo acto de la Administracin Pblica est sujeto a revisin. En este sentido, ha sostenido la Corte Suprema, en Sala PolticoAdministrativa, en fallo de fecha 11 de mayo de 1981, con ponencia de la Magistrado Josefina Calcao de Temeltas, lo siguiente:
"... de acuerdo con la letra constitucional no puede discutirse que ninign acto administrativo est exento del control jurisdiccional ...".

Asimismo, la referida Sala de nuestro Alto Tribunal, en sentencia del 5 de abril de 1984, con ponencia del Magistrado Domingo Coronil, asent:
"En efecto, todos los actos de la Administracin Pblica estn sometidos al control jurisdiccional -regla general- y por lo mismo, todo acto administrativo puede ser revisado en va contencioso-administrativa, por ordenarlo as nuestra Carta Magna ...".

Igualmente, la Corte Suprema, en sentencia de fecha 11 de agosto de 1993, con ponencia del Magistrado Faras Mata, ratific dicho criterio, al sealar que:
"La jurisdiccin contencioso-administrativa ha sido establecida para revisar si la Administracin ha permanecido fiel a su eje, el principio de legalidad; en consecuencia, abarca, sin excepcin, a todos los actos administrativos. En este sentido, la evolucin jurisprudencial de este Alto Tribunal, fundamentada en el claro mandato del artculo 206 de la Constitucin, conduce a que pueda afirmarse sin embages que en el Derecho venezolano no hay actos totalmente excluidos del control judicial contencioso-administrativo".

Como puede observarse, en el sistema venezolano es inadmisible justificar cualquier teora de los supuestos actos excluidos del control contencioso administrativo. Al respecto, sostiene el profesor Faras Mata, que el fundamento lgico de la exclusin no aparece como muy consistente cuando el intrprete se sita ante el hecho concreto de que la jurisdiccin contencioso-administrativa ha sido establecida para revisar si la Administracin Pblica ha permanecido fiel a su eje: el principio de legalidad. Qu sentido tiene entonces abrir una brecha por la cual puedan escapar algunos actos de dicho principio, y quedar, de esta manera, impunemente viciados de ilegalidad? Por ello, la exclusin de actos administrativos del control de la jurisdiccin contencioso-administrativa, no encuentra fundamento suficiente, ni desde el punto de vista legal ni doctrinario e, incluso, jurisprudencial (65).

En este orden de ideas, afirma el profesor Brewer-Caras que todos los actos administrativos, por cualquier motivo de contrariedad al derecho (inconstitucionalidad o ilegalidad) estn sometidos al control judicial por los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa y, por ende, cualquier exclusin de control respecto de actos administrativos especficos, sera inconstitucional, sea que dicha exclusin se haga por va de ley o por las propias decisiones de los tribunales, especialmente, de la propia Corte Suprema de Justicia (66). Por ello, es indispensable superar toda tesis jurisprudencial que en algunas ocasiones ha limitado el control de la jurisdiccin contencioso-administrativa slo a determinadas pretensiones. En efecto, es el caso de la tesis jurisprudencial que ha sostenido que los actos administrativos sometidos al control de los tribunales que integran la jurisdiccin contenciosoadministrativa son slo aquellos sujetos al derecho administrativo. Esta tesis tiene su origen en el criterio asentado por la antigua Corte Federal en fallo de fecha 3 diciembre de 1959, con ponencia del Magistrado Sarmiento Nuez, en el cual el ciudadano Domingo Mucciarelli demand la nulidad de una Resolucin dictada por el Gobernador del Estado Zulia que declar resuelto el contrato de arrendamiento de un inmueble propiedad de la entidad estadal, destinado para el estacionamiento de automviles, celebrado entre el Ejecutivo del referido ente estadal y el prenombrado ciudadano. Al respecto, la referida Corte asent, lo que a continuacin se transcribe:
"... es necesario advertir, que no todo acto emanado de una autoridad administrativa, constituye un acto administrativo susceptible de entrar en la esfera de la jurisdiccin contencioso-administrativa. En efecto, en principio, nicamente las pretensiones fundadas en preceptos de Derecho administrativo pueden ser intentadas ante esta jurisdiccin especial; esto es, cuando las pretensiones se deducen con ocasin de las relaciones jurdico-administrativas entre un administrado y la Administracin Pblica en cualquiera de sus ramas: Nacionales, Estadales o Municipales. Por consiguiente, en toda pretensin que se proponga ante el rgano jurisdiccional contencioso-administrativo, debe examinarse previamente si cae dentro de la esfera de esta jurisdiccin por estar fundada en preceptos de Derecho administrativo; porque, ni una pretensin de este tipo puede ser deducida ante jurisdiccin distinta, ni una pretensin con otro fundamento podr ser examinada ante la jurisdiccin contencioso-administrativa" (resaltado nuestro).

Asimismo, sostuvo la Corte, en el caso particular, que:


"... no constituye una convencin de naturaleza administrativa, ya que la relacin contractual en l contenida no tiende de modo inmediato y directo a la prestacin de un servicio pblico, que sera factor esencial para calificar el contrato administrativo. Se contrae, dicho convenio al arrendamiento de inmueble para un fin particular y privado

como lo es el estacionamiento de vehculos. Por consiguiente, si la Administracin ha obrado en dicho contrato como persona jurdica privada, o sea, como sujeto de derechos y obligaciones de naturaleza civil, hay que considerar dicha convencin tambin de ndole civil, y por ello ajena a la va contencioso-administrativa; ya que esta jurisdiccin especial est reservada exclusivamente para los casos en que la Administracin acta en rgimen de prerrogativas, haciendo uso del Poder pblico de que est investida, y con fines de utilidad pblica, que le son caractersticos" (resaltado y cursiva nuestro).

Como puede observarse, esta tesis implicaba que no todo acto administrativo era susceptible de ser controlado por la jurisdiccin contenciosoadministrativa, pudiendo quedar excluidos del conocimiento de la misma ciertos actos que no pudieran referirse a relaciones jurdico-administrativas. Por tanto, al no haberse establecido relacin alguna de derecho administrativo en el objeto del contrato, la Corte se declar incompetente para conocer de la nulidad demandada por va del recurso contencioso administrativo. Este criterio fue ratificado por la Corte Suprema de Justicia, en Sala PolticoAdministrativa, en fallo de fecha 21 de marzo de 1965, en el cual el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripcin Judicial del Estado Bolivar, declar que corresponda a la referida Sala de la Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer del proceso incoado ante el prenombrado Juzgado contra la Municipalidad del Distrito Independencia del Estado Anzotegui, relacionado con la propiedad de unas tierras ubicadas en aquella jurisdiccin y, por ende, la nulidad de un documento emanado del referido Concejo Municipal referente a las mismas. Al respecto, sostuvo la Corte, que:
"... la demanda que origin el proceso no se contrae a la nulidad de actos realizados por el Concejo Municipal en ejercicio de la potestad que le confieren la Constitucin y las leyes como autoridad poltica primaria y autnoma dentro de la organizacin nacional. Al contrario, en el presente caso se trata de dilucidar un problema de propiedad de tierras de las cuales se afirman dueos el Concejo Municipal y los particulares demandantes. A este respecto la Corte ha dicho, que en toda pretensin que se proponga ante el rgano jurisdiccional contencioso-administrativo, debe examinarse previamente si cae dentro de la esfera de esta jurisdiccin por estar fundada en preceptos de Derecho Administrativo; porque ni una pretensin de este tipo puede ser deducida ante jurisdiccin distinta, ni una pretensin con otro fundamento podr ser examinada ante la jurisdiccin contencioso-administrativa (Sentencia de la Corte Federal de 3 de diciembre de 1959)".

No obstante, cabe destacar, que la antigua Corte Federal, ya se haba pronunciado de manera similar en fallo de fecha 23 de febrero de 1950, con ponencia del Magistrado Rafael Angel Camejo, mediante el cual seal, respecto a los actos administrativos, lo siguiente:

"Es cierto que la Administracin Federal es de la competencia del Poder Ejecutivo Federal (Art. 95 de la Constitucin Nacional) y que el Poder Ejecutivo har cumplir sus determinaciones y ejercer la administracin general a l encomendada por medio de los empleados y agentes federales (Art. 97 de la Constitucin Nacional). Pero de aqu no se puede atribuir el carcter de administrativo a todo acto que emane del Ejecutivo Federal o que sea cumplido en su nombre por sus empleados o agentes. En efecto, el Ejecutivo Federal por virtud de su funcin administrativa puede originar dos tipos de relaciones jurdicas, segn que obra como poder pblico en el ejercicio de jus imperii, o segn que obre como sujeto de derechos y obligaciones sin ejercer su jus imperii. En el primer caso, el Ejecutivo Federal acta ejerciendo su poder impositivo y el otro y otros sujetos de la relacin jurdica creada en virtud de ese poder, se encuentran frente al Ejecutivo en un plano de subordinacin; en el segundo caso, cuando el Ejecutivo acta como sujeto de derechos y obligaciones, tal como cualquier otro sujeto de derechos, la relacin jurdica que surge es producto de la concorde voluntad de todos y se encuentran en un plano de coordinacin. Esa doble actividad del Ejecutivo Federal est determinada y condicionada por el ordenamiento jurdico nacional, pero con esta resaltante diferencia: que su actividad como Poder Pblico est sometida orgnica y funcionalmente al derecho pblico, en tanto que su actividad como sujeto de derechos y obligaciones (sin el ejercicio del jus imperii), est sometida al derecho privado (comn y especial), cuya es la misin de regir el nacimiento, efectos, modificaciones y extincin de las relaciones jurdicas que se forman o contraen a su amparo. Las declaraciones de la voluntad del Poder Ejecutivo Federal cuando obra en el ejercicio del jus imperii, constituyen los verdaderos actos administrativos, esto es, actos que emanan directamente de su potestad administrativa y que por tanto, estn sometidos al derecho pblico (Poltico, Constitucional, Administrativo, etc.); en cambio, las declaraciones de voluntad del Ejecutivo Federal, que tienden, no a crear o a regular coactivamente situaciones jurdicas frente al Poder Pblico, sino a constituir, reglar, transmitir, modificar o extinguir convencionalmente con los particulares vnculos jurdicos de derecho privado, no son actos administrativos, en el sentido propio y exacto de la expresin, sino actos de derecho privado, regidos en consecuencia por ste" (resaltado y cursiva nuestro).

Igualmente, en sentencia de fecha 11 de agosto de 1965 -dicho fallo fue dictado ya en vigencia la Constitucin de 1961, cuyo artculo 206 consagra expresamente la jurisdiccin contencioso- administrativa-, la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa (caso: Stud Santa Mara), con ponencia del Magistrado Sarmiento Nuez, en la cual se demand la nulidad de una decisin dictada por la Junta de Comisarios del Hipdromo Nacional con motivo de una carrera de caballos, estableci que:
"Doctrinalmente el concepto de acto administrativo ha quedado delineado, como aquella manifestacin de voluntad realizada por una autoridad pblica actuando en ejercicio de la funcin administrativa, con el objeto de producir efectos jurdicos determinados que puedan ser, o la creacin de una situacin jurdica individual o general, o la aplicacin a un sujeto de derecho de una situacin jurdica general.

Segn los trminos de esta definicin, el acto administrativo requiere, fundamentalmente, que sea dictado por una autoridad pblica actuando en ejercicio de la funcin administrativa; esto es, que emane de un rgano de una persona pblica estatal, como lo son la nacin, un Estado, un Municipio o un instituto autnomo".

Posteriormente, la referida sentencia hizo alusin a la decisin anterior de fecha 23 de febrero de 1950. Y, en este sentido, concluy:
"... la actividad que se realiza en el Hipdromo Nacional regida por el expresado Reglamento, no puede originar actos administrativos, sobre todo cuando las decisiones emanan de sujetos que, como los Comisarios, no actan como representantes de la potestad administrativa del Estado, ni ejercen atribuciones de tipo legal. La referida reglamentacin slo puede conceptuarse como el conjunto de bases que reglamentan una actividad contractual, de derecho privado, que rige las relaciones particulares que se constituyen entre las personas que voluntariamente convienen en ligarse a las actividades hpicas que se desarrollan en el Hipdromo Nacional. Por tanto, siendo ello una actividad contractual de derecho privado, las acciones que pudieren provenir del incumplimiento de las pautas establecidas en la reglamentacin dicha, slo podran originar acciones fundadas en disposiciones de derecho comn, ejercidas ante los Tribunales ordinarios; pero en ningn caso, han de dar lugar a acciones contencioso- administrativas, que tienen su fuente en el derecho administrativo, y se ejercen ante los rganos competentes para conocer de esta especial materia" (resaltado nuestro).

Por ello, al ser materia de derecho privado, la misma escapa del control de la jurisdiccin contencioso-administrativa y, en consecuencia, la Corte declar que careca de competencia para conocer de la demanda interpuesta. Asimismo, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Poltico-Administrativa, en sentencias de fecha 13 de marzo de 1967, se declar incompetente de conocer dos recursos intentados para solicitar la anulacin de actos de registro, emanados uno del Registrador Subalterno del Tercer Circuito de Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal, y otro, del Registrador Subalterno del Distrito Sucre del Estado Miranda. En ambos casos, se trataba de haberse procedido a la protocolizacin de actos de remate de bienes inmuebles, a pesar de existir vigentes medidas precautelativas de prohibicin de enajenar y gravar dichos bienes debidamente decretadas por los tribunales ordinarios y comunicadas oportunamente a los Registradores. En ambos casos los recurrentes alegaban que la inscripcin o protocolizacin en las Oficinas Subalternas de Registro se haba hecho en contravencin al artculo 40, ordinal 6, de la Ley de Registro Pblico, que prohibe a los Registradores el registro de actos o documentos contra prohibicin previa y expresa de un Juez con facultad para ello.

Asimismo, los recurrentes sostenan que la Sala Poltico-Administrativa era la competente para conocer de los recursos intentados, segn lo dispuesto en el artculo 7, ordinal 9, de la Ley Orgnica de la Corte Federal, que establece:
"Artculo 7.- Son atribuciones de la Corte Federal: (omissis) ... 9.- Conocer en juicio contencioso de las acciones y recursos por abusos de poder y otras ilegalidades de las Resoluciones Ministeriales y en general, de los actos de la Autoridad Administrativa, en cualquiera de sus ramas Nacionales, Estadales y Municipales ...".

En este sentido, la referida Corte se declar incompetente para conocer de tales recursos, sealando que:
"... la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa, se limita a conocer de los actos del poder pblico que cumplen la funcin administrativa propiamente dicha, es decir, de los asuntos derivados de un acto administrativo o de la actividad de algn sujeto de administracin pblica que contengan una relacin jurdica cuyos efectos se extiendan al campo del derecho pblico" (resaltado nuestro).

Sin embargo, en ambos fallos, el Magistrado Jons Barrios Escalona, disinti de la mayora sentenciadora, alegando lo siguiente:
"... la actuacin del Registrador (omissis) ... es caractersticamente la de un funcionario pblico que merece fe pblica en todos los actos, declaraciones y certificaciones que con tal carcter autorice, y lo hace en cumplimiento de una funcin tpicamente administrativa, que es el elemento fundamental que permite diferenciar claramente el acto administrativo de los dems. En efecto, los registradores son funcionarios de la administracin pblica, regidos por la Ley de Registro Pblico y el Cdigo Civil; ... sus actuaciones son fundamentalmente de carcter administrativo y su institucin tiende a beneficiar a la colectividad en cuanto a garantizar mejor los derechos que las leyes reconocen a los ciudadanos y a ofrecer mayor seguridad en las negociaciones que stos celebren, impidiendo, o dificultando al menos, fraudes y sorpresas. La anotada funcin -de servicio pblico- la desempean los Registradores con independencia absoluta de los actos o contratos que celebren los particulares con relacin a sus intereses privados, y no puede entenderse que el acto del Registrador, cuando presencia y da fe de la manifestacin de los otorgantes de un determinado acto, o bien cuando registra un acto de remate que se le presenta para su inscripcin en los Libros respectivos, sean ellos la culminacin de los realizados por los particulares, pues bien es sabido, que el acto registral se hace a los efectos de garantizar derechos contra terceros, pero de igual modo no puede negarse, que la mayora de los contratos o convenciones entre particulares, tienen perfecta validez para las partes que intervienen en los mismos, aun sin las formalidades del registro".

Para concluir, el voto salvado menciona una decisin de fecha 12 de abril de 1962, en la cual la misma Corte se consider competente para conocer de un recurso de nulidad contra la actuacin de un Registrador. Al respecto, sostuvo la Procuradura General de la Repblica que los actos de registro son actos administrativos dictados en ejercicio de la funcin administrativa y, por ende, son susceptibles de recurso contencioso administrativo (67). Sin embargo, el profesor Gonzalo Prez Luciani ha sealado que la Sala Poltico-Administrativa de nuestro Mximo Tribunal no es competente para conocer de la nulidad de los actos de un Registrador Pblico por ser actos de la Administracin regidos por el derecho privado (68). En este orden de ideas, sostiene el profesor Brewer-Caras que siendo la actividad de registro una actividad cumplida por autoridades administrativas (Registradores) gestionando un servicio pblico, y en ejercicio de la funcin administrativa, es indudable que la misma es actividad administrativa y los actos de registro son actos administrativos, a pesar de que los mismos puedan referirse o tener por objeto actos jurdicos privados. En consecuencia, el prenombrado autor hace referencia a la denominada por Guido Zanobini "Administracin del derecho privado", que an cuando tiene por objeto, generalmente, una actividad jurdica de los particulares para darle mayor consistencia o eficacia, es una actividad estatal de carcter sustancialmente administrativo. La Administracin del derecho privado comprende todos los actos administrativos con los cuales la autoridad administrativa puede ser llamada a tomar parte en la formacin de actos jurdicos de los particulares (69), y entre ellos se incluyen los actos de registro. Pero el profesor Brewer-Caras seala que una cosa es hablar de "administracin del derecho privado" como lo hizo Zanobini y otra cosa es pretender que esa actividad administrativa del derecho privado est regida por el derecho privado. El hecho de que en algunos casos dichos actos estn previstos en normas de derecho privado, que su formacin est regulada por el derecho privado y que los efectos de los mismos tambin estn sealados en el derecho privado es un hecho circunstancial e histrico, pero no determinante para excluir a dichos actos de su categorizacin como actos administrativos. Por ende, no es la ubicacin de la norma reguladora del acto en una rama del derecho lo que determina su naturaleza, sino el contenido o esencia del mismo (70). En todo caso, la tesis restrictiva del control de los actos administrativos es contraria a nuestro Texto Fundamental y a la tendencia general de la

universalidad del control contencioso administrativo que no admite actos administrativos excluidos de control. Sin embargo, a pesar que la propia Corte Suprema de Justicia ha reconocido la tendencia universal y ampliacin del referido control (71), la misma en sus distintos fallos ha excluido del control contencioso administrativo a ciertos actos por considerar que los mismos no estn sujetos al derecho administrativo. De hecho, como hemos sealado ut supra, esta doctrina jurisprudencial se remonta hacia la dcada de los aos cincuenta y la misma ha sido ratificada, incluso, en decisiones de data reciente, reviviendo as esta tesis jurisprudencial. Tal es el caso de la sentencia de fecha 5 de junio de 1986, dictada por nuestro Mximo Tribunal, en Sala Poltico-Administrativa, con ponencia de la Magistrado Josefina Calcao de Temeltas, en la cual el referido Tribunal se declar incompetente para conocer un recurso de nulidad interpuesto por la Federacin Nacional de Trabajadores Educacionales de Venezuela (FETRAEDUCACION) contra un acto del Ministerio de Educacin, mediante el cual se procedi a descontar un da de salario a los obreros que le prestaban servicio, por haber suspendido ilegalmente sus actividades. En el caso particular, la Corte ratific el criterio sostenido en sentencia de la Corte Federal del 03-12-1959 y, por ende, sostuvo que el acto impugnado no haba sido dictado en ejecucin de normas de derecho administrativo. Es decir, que la referida Corte consider que la impugnacin del acto administrativo emanado del Ministerio de Educacin que orden el descuento de un da de salario con motivo de un conflicto de trabajo entre la Repblica, a travs del prenombrado Ministerio, y los trabajadores a su servicio, se trataba de un asunto contencioso de trabajo, cuyo conocimiento corresponda a los Tribunales del Trabajo y no a los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa. Al respecto, sostuvo nuestro Alto Tribunal, que:
"... por definicin el contencioso-administrativo se justifica cuando las situaciones jurdicas de los particulares en sus relaciones con la Administracin estn reguladas por normas de Derecho Administrativo (v.g. relaciones de empleo pblico, servicios pblicos, ejercicio de derechos cvicos, etc.). En estos casos, los derechos subjetivos de los particulares son de ndole administrativa y si la Administracin actuando de manera antijurdica afecta alguna de esas situaciones, el administrado puede solicitar ante la jurisdiccin contencioso-administrativa tanto la nulidad del acto, como el restablecimiento de la situacin jurdica vulnerada o la condena de la Administracin, conforme a los trminos del artculo 206 de la Constitucin (Vid. Moles Caubet, Antonio: "Contencioso-Administrativo en Venezuela". Coleccin Estudios Jurdicos N 10. Editorial Jurdica Venezolana. Caracas, 1981).

No es contencioso-administrativo, por el contrario -como ha expresado la Corte en los fallos citados y en otros de anloga orientacin- cuando la relacin que se crea entre la Administracin y los particulares est regida por normas de Derecho Privado (civil, mercantil, laboral, etc.) pues, en tales casos aunque intervenga la Administracin Pblica, tanto el acto como los derechos y obligaciones que de l derivan son de ndole privada y en la solucin de sus conflictos se aplican normas de Derecho Privado" (resaltado nuestro).

En consecuencia, la referida Corte concluy, que:


"... su competencia y la de los otros rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa, en lo atinente a los recursos contencioso-administrativos de anulacin ha de quedar circunscrita al conocimiento de las pretensiones que se dirijan a impugnar los actos emitidos por los rganos de la Administracin Pblica en ejecucin de normas de Derecho Administrativo y, por consiguiente, se encuentran excluidos del control de esa misma jurisdiccin los actos de la Administracin Pblica emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento jurdico positivo (civil, mercantil, laboral, etc.)" (resaltado nuestro).

Al respecto, ha sostenido el profesor Brewer-Caras que este criterio asentado por nuestra Alta Corte no tiene sentido, pues ningn acto dictado por un Ministro, podra decirse que no est fundado en preceptos de derecho administrativo (72). Sin embargo, en opinin del profesor Pea Sols, a travs de este fallo queda expuesto el concepto de derecho administrativo como "sistema normativo", el cual, tiene adems del significado propio de esa rama del Derecho, la connotacin de un indicador de la competencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa, en lo atinente a los recursos de nulidad interpuestos contra actos emanados de la Administracin Pblica (73). Ahora bien, este criterio asentado por la Corte Suprema fue ratificado por la misma en fallo de fecha 22 de julio de 1986 (caso: Creole Petroleum Corporation), en el cual estableci:
"Vista la demanda de nulidad de las Resoluciones Nos. 47 y 48 de fecha 13 de marzo de 1962, emanada del Ministerio del Trabajo, intentada por Creole Pretoleum Corporation y vista la decisin de esta Sala de fecha 5 de junio de 1986, mediante la cual se concluye que ... su competencia y la de los otros rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa, en lo atinente a los recursos contencioso-administrativos de anulacin ha de quedar circunscrita al conocimiento de las pretensiones que se dirijan a impugnar los actos emitidos por los rganos de la Administracin Pblica en ejecucin de normas de Derecho Administrativo y, por consiguiente, se encuentran excluidos del control de esa misma jurisdiccin los actos de la Administracin Pblica emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento jurdico positivo (civil, mercantil, laboral, etc.) y tratndose, como se trata, en el caso de autos de una demanda referente a una relacin laboral regida por la normativa contemplada en la Ley del Trabajo y su Reglamento, por lo cual, con arreglo a la citada sentencia, su

conocimiento y decisin no corresponde a la jurisdiccin contencioso- administrativa, se acuerda remitir el presente expediente al Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripcin Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda a los fines de que contine su tramitacin en el estado en que se encuentra" (resaltado nuestro).

En idnticos trminos se pronunci la referida Sala de nuestro Mximo Tribunal en sentencias de fecha 12 de agosto de 1986 (caso: Centro Mdico de Cabimas, S.A. Vs. Ministerio del Trabajo); 09 de octubre de 1986 (caso: Angel Domingo Marcano Urbina Vs. Ministerio del Trabajo), as como, el fallo del 11 de diciembre del mismo ao (caso: Flix Ramn Perozo Pinto Vs. Ministerio del Trabajo). Sin embargo, con respecto a este ltimo fallo, el Magistrado Luis Henrique Faras Mata disinti del criterio sustentado por la mayora sentenciadora, en los trminos siguientes:
"En el referido pronunciamiento la Sala Poltico-Administrativa se abstiene de conocer del respectivo recurso, por considerar competente para decidir el fondo del asunto a la jurisdiccin laboral, abstencin que resulta inadmisible para el autor del presente voto en razn de lo siguiente: 1 Porque se contradice de esta manera la previsin contenida en los artculos 42, ordinal 10, y 43 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, que declaran competente a la Sala para declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, alterndose en esta forma, mediante la decisin precedente, una norma atributiva de competencia, de evidente orden pblico. 2 Porque de esa manera se estara poniendo en manos de la jurisdiccin laboral un caso de estricta ndole contencioso- administrativa, consistente en el recurso intentado contra un acto administrativo emanado del Ministerio del Trabajo, accin fundamentada en dos motivos de impugnacin -por ilegalidad- contra dicho acto, sobre los cuales tendra que pronunciarse el juez del trabajo -sin competencia para ello en criterio del autor de este voto salvado-, a saber: De una parte, se impugna en el libelo respectivo una resolucin ministerial (especie formal definida en el artculo 16 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos), por considerar que el acto administrativo en ella contenido, carece de la motivacin que exige el artculo 18, numeral 5, de la misma Ley. Por otra parte, se recurre del mismo acto por estimar el demandante que la autoridad administrativa viol el procedimiento previsto a los fines de la configuracin del acto respectivo, vicio -considera el autor del presente voto salvado- castigado por la misma Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos con nulidad absoluta si se equipara a la ausencia total de procedimiento (art. 19, numeral 4), o con nulidad relativa (art. 20) en casos de menor gravedad.

Como puede observarse se trata de dos motivos de impugnacin regulados por leyes administrativas y tpicos del contencioso de anulacin. 3 Porque la decisin que ha originado este voto salvado si bien se fundamenta en otra, de 5 de junio de 1986, conforme a la cual -se transcribe en el fallo del cual disentimosesta Sala estim que: su competencia y la de los otros rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa, en lo atinente a los recursos contencioso-administrativos de anulacin ha de quedar circunscrita al conocimiento de las pretensiones que se dirijan a impugnar los actos emitidos por los rganos de la Administracin Pblica en ejecucin de normas de Derecho Administrativo y, por consiguiente, se encuentran excluidos del control de esa misma jurisdiccin los actos de la Administracin Pblica emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento jurdico positivo (civil, mercantil, laboral, etc.); olvid el sentenciador que mediante esa decisin definitiva de 5-6-86 se puso fin a un caso concreto en el cual no haba acto administrativo que atacar -y as se resolvi all en efecto-, habindose dejado incluso constancia en dicho fallo de que se trataba de una actuacin de la administracin como patrono, y, por tanto, de ndole eminentemente laboral (omissis) ... No obstante las razones expuestas, entiende sin embargo el magistrado disidente que pudo ser conducida la Sala a adoptar la presente decisin por el planteamiento que el actor hizo del caso, al presentarlo -lo que, por lo dems, es habitual en este tipo de recursos- como si se tratara de un asunto de Derecho privado, incluso con citas jurisprudenciales correspondientes a la casacin en materia laboral, en lugar de haber respaldado el impugnante sus pretensiones -sobre cuya procedencia no opina el autor del presente voto salvado- por decisiones de esta misma Sala adoptadas en va contencioso-administrativa; a saber: a) anteriores a la puesta en vigor de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos por ejemplo, la de 19-2-62, ("Sudamrica de Seguros"), fallo en el cual el planteamiento fue realizado por el recurrente en forma similar al que iniciara estos autos, y no obstante la Sala hizo uso en aquella ocasin del indeclinable derecho del juez contencioso administrativo de velar por la legalidad supuestamente infringida, facultad que hoy le reconoce expresamente el artculo 87 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia; b) Posterior a la vigencia de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos es, en cambio, la muy reciente decisin en Corte Plena de fecha 23-07-86 ("Oriente Entidad de Ahorro y Prstamo"), relativa asimismo a la motivacin del acto administrativo, planteamiento fundamental del presente recurso contencioso. Finalmente, aparte del natural deber de dejar expuesta su opinin disidente, aspira el magistrado autor del presente voto salvado a que para el futuro se produzca la necesaria rectificacin del criterio hoy sustentado por la Sala; en el presente caso como consecuencia, estima, de una lamentable inadvertencia -incluso compartida en muy recientes decisiones declinatorias- criterio que debera ser enmendado de aqu en adelante, so pena de seguir alterando reglas de competencia de ineludible cumplimiento tanto para los jueces de la jurisdiccin contencioso-administrativa como laboral, sta ltima ahora obligada a pronunciarse, por efecto de decisiones como la presente, sobre actos administrativos emanados del Ministerio del Trabajo, impugnados por motivos que slo descansan en razones atinentes al contencioso: la inmotivacin de dichos actos, y la violacin del procedimiento administrativo establecido por las leyes para que los respectivos funcionarios administrativos (inspectores del trabajo, y Ministro mediante recurso jerrquico) los produzcan y

revisen en la va administrativa interna, antesala del contencioso administrativo judicial que compete a esta Corte" (resaltado nuestro).

Posteriormente, en otro caso resuelto por sentencia de fecha 30 de marzo de 1987 (caso: Asociacin Nacional de Supermercados y Afines (ANSA) ), con ponencia del Magistrado Domingo A. Coronil, la Corte tuvo que entrar a resolver, conforme al criterio asentado en el fallo de 5 de junio de 1986 (caso: FETRAEDUCACION), si el acto impugnado estaba o no fundado en normas de derecho administrativo. En este caso, el acto impugnado fue una decisin del Ministerio del Trabajo, mediante el cual el referido Ministerio convoc formalmente a los representantes de determinadas empresas mencionadas en dicho acto, a una Convencin Obrero-Patronal, con el objeto de negociar y suscribir un Contrato Colectivo de Trabajo. Al respecto, nuestro Mximo Tribunal consider que no tena la misma naturaleza jurdica del acto impugnado en el caso FETRAEDUCACION. En este sentido, seal lo siguiente:
"Recientemente esta Corte, en fecha 5 de junio de 1986, al conocer de un recurso de nulidad interpuesto contra una decisin del Ministerio de Educacin mediante la cual se procedi a descontar un da de salario a todos los trabajadores obreros al servicio de dicho Ministerio, declar dicho asunto de naturaleza contenciosa del trabajo (omissis) ... Afirm este Juzgado inadmisible el sealado recurso contenciosoadministrativo por ser los derechos pretendidamente lesionados de ndole laboral, regidos por la Ley del Trabajo, aplicable esta normativa al fondo de la cuestin entonces planteada, y correspondiente, en consecuencia, a la jurisdiccin del trabajo la resolucin de tales litigios. La naturaleza jurdica de la cuestin ahora suscitada no coincide con la antes referida; se trata ahora de un acto administrativo de efectos particulares dictado por el Ministro del Trabajo -ente administrativo- mediante el cual orden la convocatoria a una Convencin Obrero-Patronal para un tipo de actividad empresarial y con el objeto de negociar y suscribir un Contrato Colectivo para esa rama empresarial. Sirvi de fundamento normativo a la impugnada providencia administrativa el Decreto N 440 de fecha 21-11-1958 emitido por la Junta de Gobierno entonces constituida y dictado en consideracin a la necesidad de "una fecunda paz social", para lo cual el Estado, a travs de su potestad de imperio, patrocinara la realizacin de los Contratos Colectivos por Ramas de Industrias para uniformar las condiciones generales de trabajo. Dicho Decreto-Ley, -debe observarse- no regla el fondo o contenido mismo de tales contrataciones, sino que impone al Estado una actividad administrativa dirigida a fomentar, desarrollar e incentivar la contratacin colectiva. Del modo aqu descrito y sealado, el caso de autos propuesto a este Tribunal es de naturaleza administrativa y no directa y estrictamente laboral. En efecto, no existe hasta ahora planteado un asunto que concreta y especficamente est vinculado al fondo o contenido mismo de una contratacin colectiva, sino a la obligacin

genrica, a la orden o mandato impuestas por el Estado a un particular para que comprenda una negociacin destinada a suscribir un Contrato Colectivo. Como en el caso de autos se han llenado los requisitos reguladores de competencia exigidos por el citado fallo de esta Corte antes comentado, la tramitacin y conocimiento de este recurso contencioso administrativo de anulacin dirigido a impugnar un acto emitido por un rgano de la Administracin Pblica en ejecucin de una norma de Derecho Administrativo como lo es el Decreto-Ley 440, corresponde a esta jurisdiccin y as se declara" (resaltado nuestro).

Asimismo, en auto de fecha 17 de abril de 1991, con ponencia del Magistrado Faras Mata, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Poltico-Administrativa, asent:
"Es cierto que la Administracin Pblica puede emplear tcnicas de Derecho Privado y, as mismo que, en tales supuestos, se somete al ordenamiento propio de tales tcnicas; y, adems, normalmente -pero ya en virtud del principio de la especializacin de los tribunales- a la jurisdiccin judicial ordinaria, distinta de la contenciosoadministrativa (cfr. sentencias del 30-01-87, del 05-06-86 y del 18-07-85, todas, en Sala Poltico Administrativa). Pero no encuadra -a juicio de la Sala- en ese supuesto el caso de autos. El acto del Ministro, en efecto, no fue dictado en un marco de relaciones jurdico-privadas con el recurrente, como -en cambio- s ocurri en el citado, por el interesado, caso "Fetraeducacin" del 05-06-86. Al contrario, el ahora actor acudi a la autoridad administrativa para que, en virtud de la substraccin al Derecho Laboral que algunas normas de Derecho Pblico han hecho de la materia de la inamovilidad, y en uso aqulla del ius imperium -interviniendo de esta manera en una relacin jurdicoprivada a la que en principio la Administracin era ajena- ordenara la reincorporacin del trabajador a sus labores, as como el pago de los salarios dejados de percibir. De igual modo, y por su parte, dicha autoridad, actuando en aplicacin precisamente de esas normas jurdico-pblicas, neg tener competencia para conocer del asunto que le fuera sometido. Solicitada luego por el interesado la anulacin de la Resolucin respectiva ante la Sala, considera sta, y as lo declara, que se ha trabado, en efecto, una controversia de ndole jurisdiccional, primero ante los rganos de la Administracin del Poder Ejecutivo (Inspectora del Trabajo y, finalmente ante el Ministro del Ramo); y ahora ante esta Corte, con el fin de dilucidar si el Ministro se encuentra legalmente facultado para intervenir, amparndose en normas de Derecho Administrativo -como se dej anotado-, en una precisa relacin jurdico-privada, la de autos; controversia respecto de la cual tiene jurisdiccin por tanto, este Alto Tribunal -por tratarse de una resolucin ministerial- para pronunciarse por la va del recurso de anulacin y en definitiva, y decidir tambin, como lo hizo el Ministro, pero ahora la Sala en va judicial y con efectos, consecuentemente, de cosa juzgada judicial, acerca del rgano competente para conocer del asunto planteado (omissis) ... Pero nica censora de la legalidad de las resoluciones ministeriales, como es la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, le corresponde regular esa jurisdiccin, descartada por el rgano administrativo al encarar y decidir el caso, aun cuando ste le haya sido planteado a la Sala por una persona particular a travs de

un recurso de anulacin -por lo dems, nico medio de acceso al contencioso administrativo, en el caso-. La Sala en la sentencia definitiva, determinara si el rgano administrativo en verdad est facultado o no para dirimir la controversia planteada entre el recurrente, como trabajador contra su patrono, o si por el contrario ello corresponde a los rganos del Poder Judicial (resaltado nuestro).

Igualmente, en sentencia del 5 de diciembre de 1991, con ponencia del Magistrado Faras Mata (caso: Jos Machado), nuestra Alta Corte se pronunci de la siguiente manera:
"En efecto, en este caso, al igual que en el invocado por el Juez Superior, el Ministro dict el acto impugnado en ejercicio de sus facultades de aplicacin de las normas de derecho administrativo contenidas en la legislacin laboral, como son las destinadas a otorgar una proteccin especial a los trabajadores amparados por inamovilidad derivada, en el caso bajo anlisis, del proceso de discusin de un contrato colectivo-, estableciendo requisitos especiales para autorizar su despido. En otras palabras, (que) la decisin impugnada resulta de la aplicacin de normas administrativas y no de las que regulan el contrato de trabajo, y dentro de un procedimiento de inspeccin y de vigilancia del cumplimiento de dicha Ley, que cabe de (sic) las funciones administrativas que se atribuyen al sealado Ministerio (artculo 208, literal c, de la entonces vigente Ley del Trabajo), y en el cual ste ocupa la posicin de rgano decisorio, es decir, de tercero imparcial, y no de parte de relacin alguna laboral. Trtase, en consecuencia ... de un acto dictado en aplicacin de normas administrativas y no de derecho privado, cuyo control de legalidad, conforme a lo dispuesto en los artculos 206 y 215, ordinal 7, de la Constitucin, corresponde a la jurisdiccin contencioso- administrativa, y en concreto a esta Sala. ("Automercado Santa Rosa de Lima, C.A.". S. de 17-04-91). Asume, por tanto, su competencia la Sala Poltico-Administrativa para conocer del presente caso, tal como fue sugerida por el superior declinante, y as lo declara, inicialmente".

As, tambin, se ha pronunciado la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 13 de agosto de 1993 [caso: IPOSTEL Vs. Repblica (Ministerio del Trabajo. Comisin Tripartita)], con ponencia del Magistrado Jess Caballero Ortz, segn el cual:
"... tampoco considera esta Corte que la circunstancia de que las controversias que se susciten entre los empleados del Instituto Postal Telegrfico de Venezuela y ese organismo corresponda a la jurisdiccin laboral sea violatoria del artculo 206 de la Constitucin conforme al cual los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa son competentes para anular los actos administrativos ... pues en casos como el de la destitucin de empleados del Instituto Postal Telegrfico de Venezuela nos encontramos, por mandato del artculo 37 de la tantas veces citada Ley creadora del Instituto Postal Telegrfico de Venezuela, en presencia de lo que el conocido administrativista Gonzalo Prez Luciani denomina actos de la Administracin regidos por el Derecho Privado, en los cuales la incompetencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa se funda en la competencia de atribucin de otra jurisdiccin. El

destacado autor cita como ejemplos de actos de la Administracin sometidos a una jurisdiccin distinta a la contencioso-administrativa, los siguientes: l. Actos de los registradores subalternos en determinados supuestos. 2. Actos que infringen el artculo 488 del Cdigo Civil, el cual seala imperativamente las formalidades que deben llenarse en los registros del estado civil. 3. Actos referidos a las hiptesis previstas en los artculos 66 y 84 de la Ley de Propiedad Industrial. Para llegar a tal conclusin -incompetencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa- el doctor Gonzalo Prez Luciani precisa: Tampoco, racionalmente enfocado el problema, tales actos pueden considerarse actos administrativos, salvo que sta ltima categora quiera considerarse como un agregado incoherente de todas las manifestaciones de voluntad estatal en uso de un poder legal para producir efectos jurdicos ... ("Actos administrativos" que en Venezuela escapan al recurso contencioso-administrativo de anulacin. En Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica Andrs Bello N 6, p.p. 171 y ss.). Aplicando tales criterios al caso sub examine, resulta claro que a la ciudadana Meudis Lucrecia Cedeo le era aplicable la legislacin laboral y, en consecuencia, la entonces vigente Ley contra Despidos Injustificados, como lo consider la Comisin Tripartita al calificar su despido del Instituto Postal Telegrfico de Venezuela. Por lo tanto, la Comisin Tripartita tena competencia para conocer del asunto planteado y as se declara".

Sin embargo, en este caso, el Magistrado Gustavo Urdaneta Troconis, disinti de la mayora sentenciadora, alegando que:
"... La teora de los actos excluidos a la que alude el texto del fallo del que se disiente, constituye la manifestacin de una tesis, afortunadamente, en franco retroceso. La tendencia moderna -no slo en Venezuela, sino en los distintos pases de Derecho Administrativo- va hacia la universalidad del control contencioso- administrativo. (Ver: al respecto, Allan Brewer-Caras: Nuevas Tendencias en el Contencioso-Administrativo en Venezuela, Caracas, 1993, p.p. 7 y ss.). En nuestro pas, adems, no se trata de un problema de tendencia o de estilos, que ms o menos discrecionalmente imponga la jurisprudencia, sino de la necesidad de poner en vigencia, real y efectivamente, el postulado contenido en el artculo 206 de la Constitucin, que atribuye a la jurisdiccin contencioso- administrativa, monoplicamente, el control de la legalidad de los actos administrativos. Partiendo de la anterior base conceptual, para el Magistrado disidente -ya en un nivel ms concreto- no es posible sostener que el control de la legalidad de los actos mediante los cuales las autoridades de IPOSTEL manejan el personal de empleados y ejercen las potestades que la ley les otorga en esa materia -y no otra cosa sera la pretensin de que las Comisiones Tripartitas "calificaran" las destituciones a que hace referencia el artculo 34 de la ley que crea IPOSTEL- est sometido a esos rganos

administrativos, y no a los tribunales contencioso-administrativos, a los cuales el artculo 206 de la Constitucin atribuye en exclusiva el control de la legalidad de los actos administrativos. Al ser removido o destituido un empleado de IPOSTEL, la impugnacin de ese acto administrativo debe ser hecha ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. Como no sera competente para conocer de ello el Tribunal de la Carrera Administrativa, por no ser aplicable la Ley de Carrera Administrativa, la competencia recaera en los rganos del contencioso-administrativo general".

Como puede apreciarse, la Corte Suprema de Justicia e, incluso, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, han adoptado un criterio impreciso para definir la competencia de los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa limitando la misma al conocimiento de los actos administrativos sometidos al derecho administrativo, es decir, que los litigios que surgen de un acto sujeto al referido derecho debern someterse a la jurisdiccin contencioso-administrativa y todos aquellos litigios que surgen de actos no referidos al derecho administrativo (civil, mercantil, laboral, etc.) debern estar sometidos al conocimiento de la jurisdiccin ordinaria. Al respecto, cabe preguntarse hay actos administrativos sometidos al derecho privado? El artculo 206 del Texto Fundamental precisa la competencia de los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa para anular los actos administrativos contrarios a derecho, pero el mismo no distingue entre actos administrativos sujetos o no al derecho administrativo, por lo que slo el planteamiento de esta posibilidad es inconstitucional (74). Por ende, no tiene sentido la definicin de la jurisdiccin contencioso-administrativa referida slo a conocer de actos administrativos sujetos al derecho administrativo. Lo que ha sucedido es que nuestro Alto Tribunal ha interpretado inadecuadamente el texto del artculo 1 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa espaola (27 de diciembre de 1956), que dispone:
"ARTICULO 1 1. La Jurisdiccin Contencioso-administrativa conocer de las pretensiones que se deduzcan en relacin con los actos de la Administracin pblica sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones de categora inferior a la Ley. 2. Se entender a estos efectos por la Administracin pblica: a) La Administracin del Estado, en sus diversos grados. b) Las entidades que integran la Administracin local; y

c) Las Corporaciones e Instituciones pblicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna Entidad local" (resaltado nuestro).

Al respecto, cabe sealar que esta disposicin ha influido en la redaccin del artculo 1 del proyecto de Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, propuesto por la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), el cual dispone:
"La presente Ley regula la jurisdiccin contencioso-administrativa prevista en el artculo 206 de la Constitucin de la Repblica, como la encargada de conocer las pretensiones relativas a la legalidad de los actos de la Administracin sujetos al Derecho Administrativo, as como las pretensiones que se deduzcan contra su actividad legal. Los motivos de ilegalidad comprendern cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluida la falta de competencia o jurisdiccin, el quebrantamiento de formalidades esenciales y la desviacin de poder. Es desviacin de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por la ley" (75) (resaltado nuestro).

Como puede apreciarse, la nota que delimita la jurisdiccin contenciosoadministrativa del sistema espaol es el derecho administrativo. La actuacin que se pide al rgano jurisdiccional est fundada en el derecho administrativo (76). En consecuencia, no es admisible la impugnacin en este orden jurisdiccional de los actos que, aunque procedan del rgano de una entidad pblica, estn sujetos a normas jurdicas no administrativas. Al respecto, para averiguar qu actos de la Administracin Pblica estn sujetos al derecho administrativo y qu actos de la Administracin Pblica no estn sujetos al derecho administrativo, la Ley de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa consagra en sus artculos 2 y 3, que:
"ARTICULO 2 No correspondern a la Jurisdiccin contencioso-administrativa: a) Las cuestiones de ndole civil o penal atribuidas a la Jurisdiccin Ordinaria, y aquellas otras que, aunque relacionadas con actos de la Administracin pblica, se atribuyan por una Ley a la Jurisdiccin Social o a otras jurisdicciones. b) Las cuestiones que se susciten en relacin con los actos polticos del Gobierno, como son los que afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad inferior del Estado y mando y organizacin militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinacin s corresponde a la Jurisdiccin contencioso-administrativa.

c) Las decisiones de cuestiones de competencia entre la Administracin y las Jurisdicciones ordinarias o especiales y las de conflictos de atribuciones" (resaltado nuestro). "ARTICULO 3 La Jurisdiccin Contencioso-administrativo conocer de: a) Las cuestiones referentes al cumplimiento, inteligencia, resolucin y efectos de los contratos, cualquiera que sea su naturaleza jurdica, celebrados por la Administracin pblica, cuando tuvieren por finalidad obras y servicios pblicos de toda especie. b) Las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial de la Administracin pblica; y c) Las cuestiones que una Ley le atribuya especialmente".

Sin embargo, considera el catedrtico espaol Boquera Oliver, que nada puede averiguarse mientras no se defina en s mismo lo qu es el derecho administrativo, es decir, sin relacin con aquello que regula y, por ende, la expresin "Derecho administrativo" empleada por el legislador suele quedar carente de sentido. No hay ley que contenga una definicin del derecho administrativo (77). Por otra parte, sostiene el referido autor que la frase "actos de la Administracin pblica sujetos al Derecho Administrativo", nos indica, a contrario sensu, que, segn el legislador, existen actos de la Administracin Pblica no sujetos al derecho administrativo o, con otras palabras, que el derecho administrativo no es el derecho regulador de toda la actividad de la Administracin (78). En efecto, como hemos afirmado con anterioridad, no toda la actividad de la Administracin Pblica est sujeta al derecho administrativo, ya que la misma puede estar sujeta, igualmente, al derecho privado (civil, mercantil, laboral, etc.). No obstante, debe sealarse que todo acto administrativo s est sujeto al derecho administrativo, porque hablar de acto administrativo equivale a calificarlo de acto sujeto al derecho administrativo, pero lo que no puede darse es que un acto administrativo o una Administracin Pblica slo se rija por el derecho privado. En este sentido, debe distinguirse que una cosa es hablar de "actos de la Administracin Pblica" , los cuales pueden estar sometidos al derecho administrativo o al derecho privado, con preponderancia de uno u otro; y, otra cosa de "actos administrativos", porque si bien es cierto, que todo acto

administrativo es un acto de la Administracin Pblica, no todos los actos que emanan de la Administracin Pblica son actos administrativos. Al respecto, ha asentado los tribunales espaoles, especficamente, la Sala 1, en sentencia del 10 de junio de 1988 (Ar. 4815), que a los efectos de las actuaciones del orden judicial civil y contencioso-administrativo "deben distinguirse los llamados actos de administracin de los denominados actos administrativos, mereciendo esta naturaleza exclusivamente aquellos que junto al requisito de emanar de la Administracin pblica, como consecuencia de una actuacin de sta con facultad de imperium, o en el ejercicio de una potestad que slo ostentara como persona jurdico-pblica y no como persona jurdico-privada". As, "en los casos en que la Administracin pblica acta ms bien como persona jurdica privada, se impone la fuerza atractiva de la Jurisdiccin civil" (S. l. 7 noviembre 1990. Ar. 8530) (79). Sin embargo, ha sido nuestro Alto Tribunal, a travs de sus distintos fallos, el que ha confundido estas nociones, resolviendo de manera errnea, que algunos actos administrativos no estn sujetos al derecho administrativo. Por ello, debe superarse la tesis sustentada por la Corte Suprema de Justicia (80), as como, la redaccin del artculo 1 del proyecto de Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, precisamente, porque la tendencia hoy da es la ampliacin del contencioso administrativo, tendencia que ha sido reconocida por la propia Corte, lo que resulta, por ende, contradictorio. En todo caso, debe reafirmarse que no hay actos de la Administracin Pblica exento de control jurisdiccional y, por ello, es inadmisible cualquier teora de los supuestos actos excluidos del control contencioso administrativo. Es ms, no podra el legislador infringir el orden jurdico constitucional, al establecer expresa o tcitamente una derogatoria a los principios que integran nuestro sistema de derecho que somete la actividad de todas las ramas del Poder Pblico al control de legalidad por parte de los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa (81). CONCLUSIONES 1. El derecho administrativo es el derecho de la Administracin Pblica, sin embargo, ello no significa que sea un derecho excluyente, porque el derecho administrativo no es el nico derecho aplicable a la Administracin Pblica, ya que hay actos de la referida Administracin que estn sometidos al rgimen jurdico-privado.

2. Existe una interaplicacin del derecho administrativo y del derecho privado a la Administracin Pblica. 3. De acuerdo a nuestra Carta Fundamental, todo acto de la Administracin Pblica est sometido al control judicial. Por ende, cualquier teora de los supuestos actos excluidos del referido control es inconstitucional. 4. Debe distinguirse que, si bien, todo acto administrativo es un acto de la Administracin Pblica, no todo acto que emana de la misma es un acto administrativo. 5. Al hablar de acto administrativo equivale a calificarlo de acto sujeto al derecho administrativo, pero no toda la actividad de la Administracin Pblica est regulada de manera absoluta por el derecho administrativo, ya que existe una interaplicacin de la referida rama jurdica y del derecho privado, con preponderancia de uno u otro. En este sentido, lo que no puede darse es que un acto administrativo o una Administracin Pblica slo se rija por el derecho privado. 6. El derecho administrativo no puede ser indicador de la competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa. La tendencia hoy da es la ampliacin de la prenombrada jurisdiccin y, por ende, debe superarse cualquier teora que propugne la exclusin de determinados actos del control contenciosoadministrativo.