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MS DEMOCRACIA Propuestas para la Participacin Ciudadana

Ms Democracia. Propuestas para la participacin ciudadana Ninguna parte de este libro/documento, incluido el diseo de portada, puede ser reproducida, transmitida o almacenada de manera alguna ni por algn medio, ya sea electrnico, mecnico, qumico, ptico, de grabacin o de fotocopia, sin autorizacin de la Secretara Ejecutiva de Ms Voces. Para obtener ms informacin visitar: www.masvoces.cl

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MS VOCES; FLACSO-Chile, eds. Ms Democracia. Propuestas para la participacin ciudadana. Santiago, Chile: MS VOCES / FLACSO-Chile, 2005. 105 p. Coedicin MS VOCES ISBN: 956-205-207-9 PARTICIPACIN CIUDADANA; SOCIEDAD PARTICIPACIN DEMOCRTICA; CHILE CIVIL;

Santiago, noviembre 2005, MS VOCES. N Inscripcin 151.150. Prohibida su reproduccin. Editado por Ms Voces. Diseo de Portada: Claudio Doas. Diagramacin: Marcela Contreras J., FLACSO-Chile. Produccin: Marcela Zamorano, FLACSO-Chile. Impresin: ANDROS.

NDICE
INTRODUCCIN Jos Manuel De Ferrari

CAPTULO 1 Sociedad Civil y Profundizacin de la Democracia en Chile. Los aportes del Proyecto Ms Voces para el Fortalecimiento de la Democracia Gonzalo de la Maza CAPTULO 2 Resultados del Estudio de Asociatividad y Participacin Ciudadana Lorena Recabarren y Marcel Aubry CAPTULO 3 Vivencias y Experiencias de la Sociedad Civil Organizada en torno al Proceso de Participacin Ciudadana para el Fortalecimiento de la Democracia Alicia Snchez, Carolina Troya y Juan Pablo Barbato CONCLUSIONES Propuestas de Ms Voces para el fortalecimiento de la Democracia

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INTRODUCCIN
J OS M ANUEL D E F ERRARI 1

La democracia se ha vuelto el horizonte comn de un conjunto nunca antes visto de pueblos y pases. Aparece hoy como aspiracin compartida de vastos sectores, ayer enfrentados entre s. Pero al mismo tiempo y quizs por lo mismo surge la democracia como problema: Cundo estamos en presencia de una verdadera democracia?... Nunca antes este sistema poltico de convivencia estuvo ms extendido en el continente y, junto con ello, gran parte de la poblacin no es adherente activa del mismo y, al contrario, estara dispuesta a sacrificarla si con ello pudiera satisfacer otras necesidades que considera ms apremiantes. La democracia se aleja de la ciudadana2. Esta aseveracin, fruto de constataciones de estudios estadsticos y de percepciones ampliamente compartidas, estuvo en la base del inters por constituir un consorcio plural de organizaciones de la sociedad civil que estuvieran dispuestas a tratar a fondo el problema planteado ms arriba: Cundo estamos en presencia de una verdadera democracia? y principalmente, cmo participar en su construccin?

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PARTICIPA. Secretara Ejecutiva de Ms Voces. Gonzalo de la Maza, Sociedad civil y profundizacin de la democracia en Chile. Documento presentado por Ms Voces en el proceso no gubernamental para la Cumbre de Cancilleres de Comunidad de las Democracias, Santiago 2005, que constituye el primer captulo de este libro.

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La oportunidad para hacerlo se dio en el marco del proceso global Comunidad de las Democracias, iniciado en la Conferencia Ministerial sobre Democracia que tuvo lugar en junio de 2000 en Varsovia, Polonia, cuya declaracin sintetiza los compromisos adquiridos por los 106 Estados participantes en las siguientes palabras: La comunidad de democracias afirma su determinacin de trabajar en conjunto hacia la promocin y el fortalecimiento de la democracia... Nuestro objetivo es apoyar la adherencia a valores y estndares democrticos comunes, segn los principios estipulados. Posteriormente, Comunidad de las Democracias se reuni en Sel, en 2002, y se anunciaba la tercera Conferencia en Santiago de Chile, en 2005. En este contexto un grupo de organizaciones de la sociedad civil chilena: Accin AG, FLACSO-Chile, Fundacin para la Superacin de la Pobreza, Fundacin Ideas, Instituto Libertad y Participa, con el apoyo de Open Society Institute, se unieron para aportar desde la perspectiva de la sociedad civil al propsito del fortalecimiento de la democracia y del establecimiento de estndares de calidad que respondieran a las expectativas y a los requerimientos ciudadanos, utilizando como contexto internacional la Comunidad de las Democracias. As naci, el ao 2003, el proyecto Ms Voces, por el fortalecimiento de la democracia. Las organizaciones participantes estbamos de acuerdo en que la democracia se puede caracterizar, juzgar y construir desde diversas perspectivas, y que la nuestra sera desde la sociedad civil. Adems compartamos como punto de partida que la participacin ciudadana es un aspecto fundamental de la calidad de la democracia. Estas dos consideraciones iniciales contribuyeron a clarificar nuestro enfoque, en lo que se refiere a la perspectiva desde la cual nos situaramos como tambin los aspectos hacia los cuales pondramos nuestra atencin. Durante el primer ao nos interesaba formar y consolidar esta asociacin, comprobar que las diferencias polticas o ideolgicas de sus integrantes no eran obstculo para trabajar juntos y para lograr acuerdos en torno a los temas fundamentales sobre el fortalecimiento de la democracia y avanzar sobre bases comunes de diagnstico y perspectivas para abordar el tema. Para ello estas organizaciones desarrollamos un proyecto con tres lneas de accin: (1) la sociedad civil, sus caractersticas histricas y su aporte a la democracia; (2) las relaciones entre sociedad civil y partidos polticos, 6

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y (3) la poltica exterior chilena en relacin con dos puntos: la coherencia de la poltica interna con los compromisos sobre democracia asumidos en foros internacionales y la participacin de la sociedad civil en las decisiones de poltica exterior. Como actividades de esta primera etapa se realizaron 17 encuentros, en su mayora con dirigentes o lderes sociales, en cinco ciudades de diversas regiones del pas. En ellos participaron alrededor de 500 personas de ms de 100 organizaciones, que trataron el tema de la democracia en relacin con la participacin ciudadana entendida como hacerse parte de asuntos de inters pblico y con la sociedad civil como actor en ella. De esos encuentros tambin se obtuvieron valiosos antecedentes para caracterizar la auto-percepcin de diversos sectores de la sociedad civil y sus juicios sobre la democracia actual en Chile. Al mismo tiempo, se realiz un acucioso estudio socio histrico sobre la evolucin de sociedad civil desde los aos de dictadura hasta la transicin democrtica. En grandes rasgos, pudimos confirmar que la sociedad civil actual es un conjunto muy grande y diverso, con organizaciones e instituciones de muy distintos tipos, tamaos, recursos, focos de accin, etc., por lo general dispersa, con dificultades de supervivencia, con poca visibilidad, reconocimiento y posibilidades de interlocucin e incidencia en los centros de poder y decisin del sector productivo y del gubernamental. Existe en este sector un sentimiento de frustracin por las formas en que ha podido insertarse en la institucionalidad democrtica post-dictadura, lo que se expres en fuertes crticas a la institucionalidad y a las prcticas del poder gubernamental. Tambin advertimos un gran divorcio entre las organizaciones de la sociedad civil y los partidos polticos. Los encuentros que propiciamos despertaron poco inters, especialmente del mundo poltico, y las ocasiones en que ocurrieron slo sirvieron para constatar la diferencia de intereses, de objetivos y de acciones que mueven a ambos grupos, aun sabiendo que la democracia los necesita a los dos, comunicados y en confluencia. Finalmente, qued de manifiesto que la institucionalidad democrtica chilena no contribuye a facilitar la participacin ciudadana en la gestin de las instancias de gobierno, en todos los niveles: nacional, regional y local. Estas constataciones coincidan con la percepcin que nos anim al ini7

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cio, de que a la democracia chilena le falta para que la ciudadana la sienta propia y necesaria, como ocurri con el entusiasmo de los aos de la recuperacin. Este trabajo de un ao tuvo como producto un libro que registra esos aportes3. Con estos antecedentes enfrentamos el ao 2004-2005, focalizando nuestros desafos en la elaboracin de propuestas tendientes a mejorar los marcos legales y reglamentarios; las instancias, mecanismos e instrumentos existentes; y las prcticas comunes de participacin ciudadana. Pero para ello no nos bastaba tener buenas ideas o slidos principios tericos, sino que quisimos hacer las propuestas bien fundadas en las expectativas y en las experiencias reales de participacin por parte de la ciudadana comn. Quisimos complementar los estudios histrico acadmicos y la visin de sectores organizados consultados el ao anterior, con la visin ms prctica y cotidiana del ciudadano comn. Y a partir de ah recoger propuestas y disear acciones de incidencia, tanto hacia quienes deciden y administrar el sistema (legisladores y funcionarios de gobiernos), como hacia quienes lo usan (ciudadana). Fue as como las organizaciones de Ms Voces disearon una segunda etapa del trabajo, que contempl tres componentes: (1) Encuestas regionales para conocer la opinin de la ciudadana sobre temas relativos a la participacin ciudadana, como elemento fundamental de la democracia. (2) Encuentros ciudadanos para dar a conocer los resultados de las encuestas y levantar propuestas desde la sociedad civil para vincular ms positivamente la poltica y la ciudadana. (3) Difusin amplia de resultados e incidencia, tanto en el mbito nacional, como en el internacional mediante la participacin en el proceso de Comunidad de las Democracias hacia Santiago 2005. El resultado de esta etapa dio nuevas y slidas bases para identificar y plantear los aspectos ms importantes para la ciudadana, en relacin con su participacin en asuntos de inters pblico. Con las encuestas aplicadas en seis regiones a 7.200 personas aclaramos cunto la gente participa normalmente, para qu lo hace, dnde participa, con quien se acompaa, cules son los resultados de la participacin, cul es su opinin so3

Ms voces para la democracia. Los desafos de la sociedad civil. Santiago de Chile, 2004, 384 p.

Introduccin

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bre las posibilidades que tiene de influir en asuntos pblicos, cules y cmo usa las instancias que se ofrecen para participar, etc. Obtuvimos resultados muy decidores, como, por ejemplo, constatar que el 44% de los entrevistados participa en al menos una organizacin asociativa, pero tambin que la participacin no slo se da en organizaciones permanentes, sino que el 33% trabaja junto con otros para enfrentar problemas especficos que le aquejan (Ej. Recoleccin de basura, cobros indebidos, falta de trabajo). Esto quiere decir que alrededor de una de cada tres personas tiene esta forma de asociacin y participacin internalizada como un mecanismo habitual de solucin a sus problemas. La encuesta revel que la participacin ciudadana, en especial cuando implica una accin colectiva basada en la asociatividad, es considerada por los chilenos como la mejor forma de hacer frente a los problemas del da a da y de la comunidad. Podramos decir que las encuestas revelan que hay un buen capital social para la participacin, cosa que otros estudios en Chile tambin lo han sealado4. Sin embargo, cuando se trata de evaluar los mecanismos institucionales de participacin ciudadana a nivel local, su existencia es reconocida slo parcialmente y su uso menor. Por ejemplo, slo el 28% de los encuestados conoce la existencia del mecanismo de la audiencia pblica, el 24% el plebiscito comunal y slo el 19% sabe de la existencia del Consejo Econmico Social (CESCO). En resumen, el 34% de los entrevistados no reconoce la existencia de ninguna instancia. nicamente el 8% de los entrevistados dice estar muy informado sobre la ordenanza municipal de participacin ciudadana y apenas el 5% lo dira del plan regional de participacin. Consistentemente, slo el 5% de los entrevistados ha sido invitado a expresar su opinin sobre el plan de desarrollo regional o comunal (PLADECO) y el 3% para la planificacin del presupuesto municipal. Por otra parte, los encuentros ciudadanos realizados en las mismas regiones donde se aplic la encuesta, con el fin de dar a conocer sus resultados y recoger sugerencias sobre cmo enfrentar las dificultades para la participacin, tambin revel los aspectos que son prioritarios

Ver PNUD. Desarrollo Humano en Chile 2000; ms sociedad para gobernar el futuro. Santiago de chile, marzo 2000.

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para la gente. Se advierten dos grandes reas de propuestas: sobre el fortalecimiento de la sociedad civil y sus organizaciones, y sobre la institucionalidad y mecanismos para la participacin ciudadana en asuntos pblicos. Algunas de las propuestas en la primera rea se refieren a fortalecer la educacin cvica desde la educacin formal, bsica y media; capacitar a lderes sociales y dirigentes organizacionales para la gestin, el dilogo y la incidencia; asegurar mecanismos de financiamiento regular para las OSC, que garanticen transparencia e independencia; hacer visible la sociedad civil y sus organizaciones; facilitar el conocimiento y alianzas entre las OSC. Es decir, hay una lnea que se refiere a valorar y preparar al sector para participar en el sector pblico. En la segunda rea se propone, por ejemplo, revisar la legislacin sobre gobiernos regionales y municipios para descentralizar la toma de decisiones y acercarla a la gente; ampliar la utilizacin de mecanismos de participacin social directa en la gestin pblica (discusin de polticas pblicas, diseo, planificacin, gestin del presupuesto, ejecucin y evaluacin); institucionalizar el control ciudadano, con obligacin de la autoridad de informar, dar cuenta pblica, responder a requerimientos de informacin, etc.; recuperar espacios e instancias pblicas a nivel local, con ordenanzas prcticas y conocidas (CESCO, consejos, audiencias, plebiscitos, cabildos). Cuando escribo esta introduccin, estamos en la etapa de la preparacin de materiales y acciones para la difusin e incidencia, entre los que se encuentra la edicin de este libro. No podemos ahora adelantar sus resultados, pero haremos materiales destinados a pblicos especiales, mostrando antecedentes y proponiendo medidas y se los iremos a presentar personalmente. Entre nuestros objetivos estn los legisladores, especialmente los que trabajan en comisiones relativas a estos temas; los encargados de participacin de los ministerios que tienen el mandato de facilitar la participacin ciudadana en su gestin; los alcaldes y funcionarios municipales; en ao electoral, nos acercaremos a los comandos de candidatos presidenciales y al parlamento. Y, por supuesto, todo el trabajo ser presentado y entregado a las organizaciones de la sociedad civil y a los ciudadanos interesados, sin distincin. 10

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Esta etapa del trabajo de Ms Voces se cierra en junio del presente ao, pero tenemos la voluntad de prolongarlo, fundamentalmente, pensando en que la siguiente etapa debe consistir en un impulso y monitoreo a la implementacin de iniciativas. En este libro ponemos a disposicin de sus receptores los resultados de los trabajos de este segundo ao, como complemento al libro que se public en el 2004. En el primer captulo se publica el trabajo presentado por Ms Voces al proceso no gubernamental de Comunidad de las Democracias para Santiago 2005. El autor, Gonzalo de la Maza, hace una sistematizacin muy completa y a la vez resumida de los contenidos conceptuales y experienciales de la propuesta de Ms Voces para el fortalecimiento de la democracia en Chile. El segundo captulo contiene un informe completo del resultado de las encuestas realizadas en seis regiones, sobre temas de participacin. Este es un material de consulta de mucha solidez y riqueza, para quienes quieran profundizar los anlisis. El tercer captulo sistematiza el debate de los siete encuentros realizados con personas de la sociedad civil, en su mayora pertenecientes a organizaciones vinculadas con la participacin y la representacin de intereses ciudadanos. El cuarto captulo incluye las principales conclusiones del trabajo de Ms Voces durante este perodo. Se presentan las propuestas bien puntualizadas, que sirven de base para las acciones de incidencia. Finalmente, incorporamos un anexo en formato de CD, con el fin de adjuntar en extenso los resultados de los materiales que sirvieron de base para esta publicacin. Para finalizar esta presentacin Ms Voces quiere expresar su agradecimiento a Open Society Institute, que ha confiado en esta iniciativa respaldndola con financiamiento, manteniendo absoluta prescindencia en la orientacin y contenido de nuestros proyectos y ejecuciones. 11

CAPTULO 1 SOCIEDAD CIVIL Y PROFUNDIZACIN DE LA DEMOCRACIA EN CHILE. Los aportes del proyecto Ms Voces para el Fortalecimiento de la Democracia
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G ONZALO

DE LA

M AZA 2

1. Introduccin
Las organizaciones que conforman el consorcio Ms Voces por el Fortalecimiento de la Democracia contribuyen con este documento al proceso No Gubernamental Santiago 2005 de la Comunidad de las Democracias. En l se sintetizan algunos de los hallazgos ms significativos surgidos durante la ejecucin de las diferentes actividades del proyecto. Sin constituir una versin oficial de los mismos, creemos que hace un aporte al debate sobre el papel de la sociedad civil en fortalecimiento democrtico, debate indispensable en el Chile de hoy. Durante el ao 2003 estas organizaciones desarrollaron un proyecto con tres lneas de accin: la sociedad civil y su aporte a la democracia; las relaciones entre sociedad civil y partidos polticos y un seguimiento a la poltica exterior chilena, para analizar la coherencia de la poltica interna con los com-

Documento presentado al Taller Latinoamericano del Proceso No Gubernamental de la Comunidad de las Democracias, Santiago de Chile, 13 y 14 de diciembre 2004. Sintetiza los avances del Proyecto Mas Voces para el Fortalecimiento de la Democracia, consorcio de organizaciones de la sociedad civil chilena formado por PARTICIPA, FLACSO, ACCIN, IDEAS, Instituto Libertad y Fundacin para la Superacin de la Pobreza (FSP), con el auspicio de la Fundacin de Caridad Suiza Open Society Institute Development Foundation. Ms informacin en www.masvoces.cl Director, Corporacin Innovacin y Ciudadana.

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promisos sobre democracia asumidos en foros internacionales, adems de estudiar la participacin de la sociedad civil en la poltica exterior. Durante el ao 2004-2005, se desarrolla una segunda etapa del trabajo que contempla tres componentes: (1) Encuestas regionales para conocer la opinin de la ciudadana sobre temas relativos a la participacin ciudadana, como elemento fundamental de la democracia. (2) Encuentros ciudadanos para dar a conocer los resultados de las encuestas y levantar propuestas desde la sociedad civil para vincular ms positivamente la poltica y la ciudadana. (3) Difusin amplia de resultados e incidencia en el proceso hacia Santiago 2005. El informe que aqu presentamos enfatiza en algunos aspectos que se consideran relevantes, especficamente en relacin al rol y potencialidades democrticas de la sociedad civil chilena. Se organiza en cuatro grandes subtemas: a) la adecuacin de nuestro marco institucional a los desafos de una democracia moderna, de acuerdo a los estndares establecidos y concordados voluntariamente por los estados americanos en diferentes instancias de acuerdo (Cartas, Acuerdos Comerciales, Grupos, etc.). Esta comparacin de la situacin legal y poltica de nuestro pas nos permite valorar los avances y desafos de la actual democracia chilena en relacin a dos grandes temas: el ordenamiento democrtico mismo y el papel de la sociedad civil. b) La relacin entre las organizaciones de la sociedad civil y los partidos polticos, donde se pasa revista a diversos aspectos en los cuales esa relacin ha cambiado. Ello obliga a revisar no slo la forma de vincularse, sino los cambios que se imponen tanto para los partidos, institucin pilar de la democracia representativa, como para las OSC, que como ya vimos son portadoras de mltiples esperanzas en cuanto a profundizacin democrtica. c) Un tercer tema que se aborda es el de las contribuciones de un sector especfico de la sociedad civil, como son las ONG, a la democracia. Organismos diversos, que asumieron un rol poltico en un momento en que la poltica institucional careca de espacio y que hoy mantienen ese compromiso y aporte, aunque en nuevas condiciones, con nuevas herramientas y desafos. d) Por ltimo presentamos elementos de interpretacin de datos sobre participacin ciudadana, obtenidos mediante encuestas telefnicas en muestras representativas de tres regiones del pas. Esta encuesta an en curso en otras regiones permite retroalimentar la reflexin y los datos obtenidos por los dems trabajos y refuerza la importancia de la participacin ciudadana para el fortalecimiento democrtico. 14

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2. Horizontes de la profundizacin democrtica a) Una concepcin amplia de la democracia y sus diferentes dimensiones
La democracia se ha vuelto el horizonte comn de un conjunto nunca antes visto de pueblos y pases. Aparece hoy como aspiracin compartida de vastos sectores, ayer enfrentados entre s. Pero al mismo tiempo y quizs por lo mismo surge la democracia como problema: Cundo estamos en presencia de una verdadera democracia? En Amrica Latina el tema es acuciante, como lo ha mostrado con fuerza el ltimo informe sobre el tema elaborado por el PNUD (PNUD, 2004). Nunca antes este sistema poltico de convivencia estuvo ms extendido en el continente y, junto con ello, gran parte de la poblacin no es adherente activa del mismo y, al contrario, estara dispuesta a sacrificarla si con ello pudiera satisfacer otras necesidades que considera ms apremiantes. La democracia se aleja de la ciudadana. Lo anterior no slo es vlido para pases que atraviesan profundas crisis econmicas, sino tambin para aquellos, como Chile, que pueden exhibir ndices significativos de estabilidad poltica, crecimiento econmico e incluso reduccin de la pobreza: todo ello en un marco institucional democrtico3. El citado estudio del PNUD, as como encuestas comparativas como el Latinobarmetro, indican un ndice de adhesin democrtica extraordinariamente bajo en nuestro pas. La problemtica de la democracia se relaciona con una ms amplia de gobernanza y no slo con la eficiencia en la provisin de servicios y resolver los problemas de la gente, que es la expresin comn de la poltica chilena. La agenda sustantiva de la democracia no se reduce a cuestiones de eficacia de las polticas pblicas, es tambin la del funcionamiento del sistema poltico y la de la participacin de la sociedad civil. El valor de la democracia para sus habitantes y las expectativas que en ella depositan rebasa entonces el tradicional de la vigencia de las instituciones elegidas por el pueblo y las libertades cvicas. Obliga a interrogarse
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Parafraseando la conocida frase de un asesor del ex presidente Bill Clinton, puede decirse que cuando problematizamos la democracia its not the economy, stupid, se pueden tener buenos resultados econmicos y deficientes estndares de vida democrtica.

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de modo ms profundo sobre la interrelacin entre la democracia y la vida social. El punto de vista que se explora en este texto privilegia la dimensin institucional y sus modalidades de funcionamiento, las prcticas efectivas de participacin y el rol de la sociedad civil a la profundizacin de la democracia. Se trata, por tanto de una concepcin amplia de la democracia, que visualiza en ella diferentes dimensiones, que se pueden desarrollar de diferentes maneras en los distintos contextos nacionales. Ellas permiten, por tanto, evaluar el desempeo de la misma. En el caso chileno es posible detectar avances y tambin desafos pendientes muy claros. Entre los avances pueden mencionarse varios efectos de un proceso poltico de transicin conducido en esa direccin. Entre ellos debemos destacar la vigencia de reglas de gobernabilidad e instituciones representativas, el crecimiento econmico sostenido y la ampliacin de las polticas sociales y tambin la alta prevalencia de la participacin social (aunque no poltica) entre la poblacin chilena4. Entre los dficits ms importantes se encuentran algunos que ataen directamente a la capacidad representativa del sistema, es decir, a la ciudadana poltica, expresados en la falta de una Constitucin genuinamente democrtica, la inexistencia de cuotas para mujeres en cargos representativos (u otro mecanismo alternativo), falta de reconocimiento de los pueblos indgenas (ni tampoco medidas de autonoma relativa de sus territorios, ni cuotas en la representacin nacional); la falta de expresin parlamentaria de las minoras polticas y persistencia de enclaves autoritarios en el mbito poltico; la disminucin del universo de votantes y la baja participacin electoral juvenil; la dbil incidencia ciudadana en la agenda social, as como en el control y fiscalizacin de la institucionalidad social. El sucinto balance anterior nos muestra que la mera vigencia de la institucionalidad democrtica no resulta un indicador suficiente de su vigor. Justamente el problema que hoy se verifica en Amrica Latina es la extensin del sistema y su debilitamiento simultneo. En el caso de Chile las expectativas sobre la democracia y su funcionamiento son altas, por
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Una encuesta reciente sita a Chile en el segundo pas de una muestra de ocho en Amrica Latina con mayor participacin de la poblacin en actividades pblicas. http:// www.participa.cl/noticias/partindice.htm

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razones histricas. Como en el pasado el sistema democrtico tuvo continuidad, fue fuerte y respetado y posibilit la inclusin social, ese criterio predomina en la expectativa de la poblacin. Sin embargo, los desafos democrticos no se reducen al terreno de las instituciones representativas. Su importancia es igual o mayor en aspectos sustantivos de su ejercicio: Se constatan grados importantes de desarticulacin de la comunidad poltica5. Insuficiente desarrollo de la ciudadana (derechos econmicos, sociales y culturales ciudadanos6. Lentitud y obstculos en lo referente a justicia frente a la violacin de derechos humanos y reconstruccin de una comunidad tico-histrica (acuerdos ticos y reconstruccin de confianzas en las personas e instituciones tras la reparacin de violaciones a los derechos humanos)7. Existencia de una trama asociativa dispersa, dbil institucionalidad para la participacin social y voluntariado. Debilidades en la calidad de la participacin (ms instrumental que propositiva y deliberante).
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De acuerdo a los Informes de Desarrollo Humano en Chile, el retorno a la democracia restableci cierto consenso bsico, pero no un imaginario de nosotros los chilenos. Es posible afirmar que el miedo al conflicto inhibi la regeneracin de un nosotros. Dos tercios de las personas encuestadas por el PNUD en el 2002 opina que es ms lo que nos separa que lo que nos une (Lechner; 2003: 5). En este marco asistimos a un proceso de desestructuracin de lo poltico (PNUD; 2002) y de su anterior centralidad en el marco de una sociedad de Estado nacional (Garretn; 1999). Si bien hay avances en materia social, los niveles de pobreza y el rango de oscilacin de sta, junto a problemas de calidad de la educacin, desercin escolar, deficiencias en educacin y salud multicultural, garanta plena de la salud, acceso a viviendas de calidad, flexibilidad y precariedad del empleo, entre otros, dan cuenta de brechas entre lo deseable, lo posible y lo real (MIDEPLAN; 2002). Algunas brechas dicen relacin con los derechos nominales y reales, con los discursos y la accin, con las especificidades territoriales y la diversidad de actores sociales presentes, y con la necesidad poltica y tica de redefinicin del desarrollo a la luz de dichos cambios (MIDEPLAN; 2002: 9). La justicia tarda pero llega, es uno de los dichos que la tradicin popular incorpora en el imaginario social. Sin embargo, la justicia se tarda y no llega a todos por igual, es una de las percepciones de los encuestados en un estudio sobre la percepcin cultural de la desigualdad. Un 53,8% est nada de acuerdo con la afirmacin En Chile somos iguales ante la ley (porcentaje que aumenta conforme desciende el nivel socioeconmico). Frente a las preguntas cules desigualdades son peores y cules generan ms rencor?, las desigualdades ante la ley y ante la justicia ocupan los primeros lugares, antecedidas por desigualdades de ingreso, educacin y de trabajo (MIDEPLAN, 2000).

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Consolidacin de un modelo de crecimiento econmico separado de una visin del desarrollo ms equitativo y sostenible. Desigualdad de oportunidades, inequidad y consolidacin de la brecha econmica entre los distintos segmentos. Concentracin de la propiedad de los medios de comunicacin y la ausencia de canales de expresin con llegada masiva, abiertos a diversos sectores de la ciudadana8. En sntesis puede decirse que predomina la poltica democrtica y la estabilidad, pero no se ha reconstituido adecuadamente la comunidad poltica que debe sustentarla. Por otra parte se constata que existe una sociedad civil activa y diversa, pero que ella est fragmentada y donde los medios de comunicacin y otras instancias de formacin de opinin e ideologa se encuentran concentradas y sesgadas hacia los intereses de unos pocos grupos de poder. A pesar que su funcionamiento es estable, la democracia chilena presenta severas deficiencias en los mbitos relativos a la participacin social efectiva, el control ciudadano y la distribucin de riquezas y poder. Si acogemos lo que plantea el PNUD, lo sustantivo de una democracia es que el poder sea pblico o privado est organizado de tal forma que no slo no vulnere los derechos, sino que sea un instrumento central para su expansin (PNUD, 2004: 202). Estamos entonces en presencia de dficits democrticos de significacin.

b) Un lugar para la sociedad civil en la redefinicin de lo pblico


Un aspecto especfico que se plantea en relacin a los desafos democrticos es el papel de la sociedad civil. Por una parte se revela que la dinmica de la sociedad civil fue extraordinariamente activa en la lucha y consecucin de la democracia poltica y que luego ha ido paradojalmente disminuyendo. Esta tendencia tambin se ha observado en otros contextos de Amrica Latina y puede responder a que los grados de articulacin, movilizacin y presencia pblica unificada de la sociedad civil son mucho mayores en perodos de lucha por la vigencia de derechos bsicos que en aquellos otros en los cuales sta se puede expresar con diversidad y espacios regulares.
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Es un dficit grave considerando el poder e influencia que los medios masivos tienen en la actualidad. Garantizar la posibilidad de expresin con llegada masiva es un complemento necesario a la libertad de expresin y no equivale a garantizar el acceso a la informacin pblica.

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La emergencia y revalorizacin contempornea de la sociedad civil se produjo en contextos de democratizacin, tanto de Europa del Este como de Amrica Latina. En ambos casos se trata de una movilizacin social con consecuencias polticas, pero animada por una enorme multiplicidad de grupos, posiciones ideolgicas y personas, en contra del Estado, pero sin un proyecto como tal. Su horizonte es la apertura democrtica y su profundizacin ms all de las instituciones representativas y la vigencia de los derechos humanos fundamentales. Se expresa hoy en la reivindicacin de la autonoma de lo social frente a las democracias vaciadas de Amrica Latina. Su vigencia tiene directa relacin, por lo tanto, con la poltica democrtica. La sociedad civil est marcada por la diversidad interna y no puede ser confundida con un proyecto poltico especfico. Ms an, en las coyunturas de mayor politizacin de sus acciones sus orientaciones pueden ir desde las ms conservadoras a las ms progresistas, incluyendo enfrentamientos intrasociedad civil. El horizonte normativo que nos permite designar a la sociedad civil como una entidad relevante para la reflexin poltica es el de la vigencia de los derechos para todos los ciudadanos. Esto se verifica en la emergencia de acciones y movimientos de la sociedad civil animados por una voluntad de autonoma y orientados a la defensa y promocin de esos derechos. Dinmicas que muestran un nuevo rostro del continente: el de una sociedad civil que conquista espacios vlidos de autonoma, ejerce contrapesos o modera el impacto de polticas decididas sin su concurso, desarrolla redes internacionales activas frente a la mundializacin unilateral y el neoliberalismo, etc. Son grmenes de los proyectos democrticos que vendrn, proyectos que se comprenden dentro del orden democrtico, pero que lo profundizan. En un contexto de prdida de centralidad y descrdito de la poltica, de crisis de representatividad o al menos de adhesin ciudadana, se multiplican los lugares y modalidades a travs de los cuales la ciudadana expresa sus intereses, canaliza sus demandas y acta para obtener satisfaccin y beneficios. Tambin con el cambio profundo en el rol del Estado, la sociedad civil diversa pasa a tener un rol acrecentado para lograr esa distribucin del poder que postula el PNUD. Esto no asla a la sociedad civil de la dinmica estatal. Al contrario, plantea demandas tanto a la gestin del propio Estado como a las modalidades de relacin entre ambos sectores. Por ltimo se debe enfatizar en el propio cambio de las pautas de conducta social, en las 19

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que se fortalecen procesos de individuacin, las consecuencias de la expansin de los mecanismos de mercado en las relaciones sociales, los impactos de los flujos de la mundializacin en el campo cultural agudizados en Chile por la apertura al exterior el surgimiento de identidades locales y de la demanda por diversidad cultural. Todos estos fenmenos contemporneos apuntan en una direccin de complejizacin de la ciudadana, la que ya no se ve satisfecha y quizs nunca lo fue por el marco que proporciona el Estado nacional y no encuentra canal en la poltica tradicional. Esto resulta especialmente innovador en el caso de Chile, donde histricamente la sociedad civil se construy en estrecha relacin con el sistema poltico y los partidos, los cuales contribuyeron decisivamente a su estructuracin y orientaciones. Hoy la sociedad civil aparece constituida de otro modo, actuando en la escena poltica sin vnculos fuertes con los partidos, representando una promesa y un factor de vitalizacin de la democracia en relacin a ellos. Sealemos por ltimo que cuando nos referimos a la sociedad civil estamos hablando de un conjunto ms amplio que la fraccin organizada de la misma. Sin embargo, la consideracin del estatuto de esa fraccin organizada (las OSC) es uno de los captulos relevantes de la profundizacin de la democracia en la regin.

3. Estndares y compromisos internacionales. Hemos adecuado nuestro marco legal y poltico para fortalecer la sociedad civil y profundizar la democracia?
A partir de 1990 la poltica exterior chilena vari sustantivamente su orientacin. Mientras durante el perodo de gobierno militar el pas era condenado peridicamente por las violaciones a los derechos humanos y la falta de vigencia de libertades democrticas, a partir de ese momento se busc reconstituir lazos polticos y diplomticos. Se comenz a participar en una gran cantidad de foros internacionales y se suscribi la mayor parte de los instrumentos de acuerdo internacional de carcter multilateral sobre temas relativos a la democracia, los derechos humanos y el desarrollo econmico social. Este proceso de internacionalizacin debe acompaarse, sin embargo, de un proceso de adecuacin de los instrumentos legales internos del pas que permitan establecer una congruencia entre el plano interno y el exter20

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no. Mientras el ltimo es resorte exclusivo del poder ejecutivo y es conducido por el presidente de la repblica, la adecuacin legal depende de la obtencin de consensos polticos entre gobierno y oposicin, pues es procesado en el parlamento. En el caso de Chile este aspecto es an ms importante debido a las caractersticas del ordenamiento constitucional vigente, que ha impedido que la mayora electoral que forma gobierno se convierta tambin en mayora parlamentaria9. Otro espacio de avance en los compromisos internacionales contrados son las polticas y programas pblicos especficos que se ponen en prctica para lograr la implementacin de dichos acuerdos en diferentes reas. Algunos de ellos requieren de un marco legal, mientras otros pueden desarrollarse an sin contar con cambios jurdicos. Para evaluar los cambios en estos tres rdenes, el Proyecto Ms Voces auspici un estudio que permitiera comparar los principales instrumentos de acuerdo multilateral suscritos por nuestro pas con aquellos cambios de orden interno que los ponen en prctica, tanto en el plano jurdico como en el poltico10.

a) Defensa y promocin internacional del orden democrtico


En el mbito de la vigencia, defensa y ampliacin de la democracia, son mltiples los pactos y acuerdos internacionales en los cuales Chile ha participado. Entre ellos las diversas declaraciones de la Comunidad de las Democracias, la Carta Democrtica de la OEA; diversos documentos del Grupo de Ro (Declaracin de Asuncin, Acta de Veracruz, Compromiso de Cartagena con la Democracia y Consenso del Cuzco); los acuerdos de las Cumbres de las Amricas (Miami, Santiago y Plan de Accin de Qubec); diversas resoluciones de las Naciones Unidas, del MERCOSUR (Compromiso democrtico y Protocolo de Ushuaia); as como los resultados de la Cumbre de Jefes de

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Por una parte, influye el hecho de que el Senado ha tenido hasta ahora slo una proporcin de integrantes electos, existiendo una cantidad de senadores designados por diferentes instituciones (entre ellas las fuerzas armadas) de acuerdo a ciertos requisitos. Por otra, el sistema binominal de eleccin de parlamentarios produce la estructuracin en dos bloques polticos en donde la primera mayora se equilibra en trminos de representantes con la primera minora (salvo en los casos en que la primera logra doblar a la segunda). El estudio fue realizado durante el ao 2003 por el Instituto Libertad, FLACSOChile y la Corporacin PARTICIPA y abord los siguientes temas: derechos humanos, corrupcin, acceso a la informacin, sociedad civil y democracia. Aqu comentamos los dos ltimos temas.

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Estado de Amrica Latina y el Caribe y la Unin Europea en 1999 y 2002 (Ro de Janeiro y Madrid, respectivamente). Dicho conjunto de instrumentos cubre una amplia gama de asuntos y cuestiones relativas al orden poltico que, a diferencia del pasado, pasan a formar parte de los compromisos internacionales de los pases, rebasando el mbito exclusivamente nacional. Dotan de esta manera a la comunidad internacional de herramientas para asegurar el predominio del rgimen democrtico. Destaca la adopcin de la llamada clusula democrtica, mecanismo mediante el cual los diferentes pases se obligan a mantener la vigencia del rgimen poltico democrtico como condicin de pertenencia y participacin en instancias multilaterales. El Grupo de Ro, por ejemplo, se obliga a autoconvocarse para examinar la situacin en cualquier caso de ruptura del orden constitucional en alguno de los pases miembros. Lo mismo la OEA. Gran parte de los dems instrumentos de acuerdo internacional hacen explcita la promocin y defensa del orden democrtico, instando a los pases a adoptar medidas efectivas en tal direccin. Reafirman la generacin de autoridades a travs de elecciones, la independencia del poder judicial, la promocin de la participacin e integracin social, entre otras materias. Chile ha tenido una participacin activa en todos estos foros.

b) Dimensiones de la democracia y su profundizacin


En trminos generales la legislacin chilena se ha ido adaptando para garantizar los diferentes mecanismos de ejercicio democrtico. Sin embargo restan an campos en los cuales ello no ha ocurrido completamente. De tal manera que los mecanismos electorales y de ejercicio democrtico bsico funcionan, pero al mismo tiempo no se logra profundizar en aspectos que son resaltados en los acuerdos internacionales. Sealaremos aqu algunos de los aspectos ms relevantes. Sobre el mecanismo principal de generacin del poder desde la ciudadana, Chile mantiene un sistema electoral activo y respetado por todos los actores. Sin embargo, la Constitucin vigente desde 1980, el marco que regula al sistema poltico, fue aprobado en un acto que no cumpli con las garantas mnimas de libre expresin ciudadana lo que debilita su legitimidad. La concepcin de democracia que en ella se expresa no ha 22

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sido adaptada al conjunto de instrumentos aprobados posteriormente por el pas. En cuanto a la participacin ciudadana en las elecciones, sta ha venido disminuyendo desde la inscripcin masiva en los registros electorales en 1988-89. Es as que, actualmente, cerca de dos millones y medio de personas, entre ellas un altsimo porcentaje de jvenes, no se inscriben para votar y no participa en elecciones competitivas. El universo electoral est envejeciendo de modo paulatino y continuado desde 1990 en adelante. Con respecto a la legislatura, ya se ha sealado que su composicin es slo parcialmente electa, pues hasta ahora han existido senadores designados y vitalicios (los ex presidentes que hayan completado seis aos en el cargo). Esta limitacin desaparecer en la prxima legislatura que asume el 2006, luego de 16 aos de vigencia. Algo similar ocurre con la subordinacin del poder militar al poder civil, ya que, producto de una reforma constitucional aprobada durante el 2004, el presidente de la repblica recupera su facultad de remover a los comandantes en jefe de las fuerzas armadas y el organismo cvico-militar denominado Consejo de Seguridad Nacional pierde las funciones resolutivas que tiene hasta hoy. Respecto del ejercicio democrtico la Carta Democrtica Interamericana prioriza en el fortalecimiento de los partidos y otras asociaciones polticas, la necesidad de controlar el gasto electoral y el financiamiento de la poltica, as como la promocin de diversas formas de participacin, la extensin de una educacin de calidad incluyendo a las nias y las mujeres, los habitantes de las zonas rurales y las personas que pertenecen a las minoras. En el compromiso de Cartagena por la Democracia la misma OEA profundiza en algunos aspectos clave: avanzar en la reforma del Estado, tanto en lo relativo a transparencia, calidad y legitimidad, como en lo que se refiere a participacin, dentro de una concepcin de interculturalidad. Sobre el funcionamiento del sistema poltico, se plantea profundizar espacios de dilogo entre partidos polticos y ciudadana organizada; desarrollar el aspecto participativo de la democracia; incentivar la participacin electoral; acceso equitativo a los medios de comunicacin; transparencia financiera de partidos y movimientos; limitaciones al gasto electoral; promocin de la democracia interna en los partidos polticos y fomento de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (Ms Voces para la Democracia, pp. 297-309). 23

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El balance de nuestro pas con relacin a estos desafos es mixto. Presenta avances claros en cuanto a la extensin de la educacin, habiendo alcanzado cobertura casi universal hasta el nivel de la educacin media, incluyendo la participacin de las mujeres (que permanecen en la escuela ms que los hombres) y su extensin hacia zonas rurales y apartadas. Incluso se ha establecido recientemente la educacin obligatoria hasta los 12 aos de estudio. A pesar de esos avances existe actualmente gran preocupacin por la baja calidad de la educacin impartida, medida con estndares internacionales de comprensin lectora y habilidades matemticas. Tambin la fuerte diferenciacin interna que indica pautas discriminatorias respecto de los grupos pobres y las minoras indgenas. En este ltimo caso se han implementado algunos programas de educacin intercultural bilinge, pero son an esfuerzos muy incipientes por reconocer la interculturalidad. Tambin la promocin de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres ha sido preocupacin estatal a travs del Plan de Igualdad de Oportunidades ratificado como poltica de estado, trascendiendo a los gobiernos. En el mbito del funcionamiento poltico, en cambio, se constata un importante descrdito de los partidos polticos frente a la ciudadana, situacin que se hace extensiva a los parlamentarios y tambin al poder judicial. Prcticamente todos los estudios de opinin pblica que se realizan en el pas dan cuenta de esa realidad, que afecta el funcionamiento democrtico. Los gastos electorales han ido creciendo y carecen de transparencia frente a los ciudadanos. Recin en la ltima eleccin municipal (octubre 2004) se estren un sistema de financiamiento estatal a las campaas polticas y la regulacin de los aportes privados. Los antecedentes preliminares indican que las campaas no respetaron los lmites de gasto. Por otra parte el sistema de donaciones privadas establecido, otorga franquicias tributarias a las empresas sin hacerlo con los ciudadanos y no aumenta la transparencia al impedir la difusin de la identidad de los donantes. Como ya se ha sealado la participacin electoral ha venido disminuyendo, especialmente entre los jvenes. El acceso a los medios de comunicacin se ha convertido en un escollo importante por la tendencia persistente a la concentracin de los medios en grandes conglomerados econmicos (tendencia ms fuerte en prensa escrita y televisin y algo menor en radio). Ello ha producido la desaparicin de medios regionales e indepen24

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dientes y un marcado predominio de una opcin poltica dentro de los propietarios de los grandes medios de comunicacin (especialmente prensa diaria y en menor medida televisin). El conjunto de los medios est sometido a la presin del financiamiento por la va publicitaria incluido el canal de televisin estatal inversin que tambin ha experimentado un importante proceso de concentracin econmica lo que hace ms agudo este fenmeno.

c) Las polticas de fortalecimiento de la SC


En lo relativo a la participacin y fortalecimiento de la sociedad civil, ste ha sido abordado tambin por la Comunidad de las Democracias, las Cumbres de las Amricas (Miami) y la OEA, aunque se trata de un tema emergente, cuyo desarrollo todava es menor que lo relativo a los pactos democrticos. En cuanto a la libertad de reunin y asociacin, sta se encuentra resguardada por la Constitucin poltica, aunque no se identificaron acciones y polticas que la promuevan en beneficio de los grupos ms desfavorecidos. En cuanto a polticas ms inclusivas de promocin de la sociedad civil, los instrumentos internacionales enfatizan la necesidad de contar con marcos normativos favorables que por una parte protejan, fomenten y resguarden la organizacin y pluralidad de la sociedad civil y, por otra, aseguren su adecuada participacin y cooperacin en los asuntos de inters pblico y en la toma de decisiones en los diferentes niveles de gobierno. La normativa legal chilena ha experimentado ligeras modificaciones a favor de las organizaciones de la sociedad civil, desde el retorno a la democracia en 1990. No existe una legislacin favorable a las organizaciones del voluntariado, como tampoco en relacin a los organismos no gubernamentales. De hecho la legislacin que ampara a las instituciones sin fin lucrativo proviene del Cdigo Civil de mediados del siglo XIX. En el caso de las organizaciones de base, existe la Ley de Juntas de Vecinos y dems organizaciones comunitarias (originada en 1968). Estas organizaciones estuvieron intervenidas durante todo el perodo militar y han recuperado su autonoma, aunque carecen de espacio institucional en los gobier25

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nos locales11. La instancia institucional establecida para la participacin local (los Consejos Econmico Sociales Comunales) slo tiene carcter consultivo y su funcionamiento efectivo se reduce a muy pocas comunas del pas. A partir de 1999 se estableci la obligatoriedad de contar con Ordenanzas de participacin ciudadana en todas las comunas del pas, lo que ha tendido a ampliar las oportunidades en este mbito. Las organizaciones laborales, si bien cuentan con una legislacin menos restrictiva y ms moderna que las organizaciones no gubernamentales, han visto disminuida su membresa a lo largo de los aos noventa, tendiendo a reducirse permanentemente el tamao de los sindicatos, mientras no aumenta el porcentaje de la fuerza laboral sindicalizada. Las atribuciones de las organizaciones laborales son escasas, particularmente en lo relativo a la negociacin colectiva (que tambin ha venido disminuyendo como prctica). En otro sector, recientemente los Colegios Profesionales recuperaron durante el 2004 una funcin de tuicin tica sobre sus asociados, que se les haba quitado durante el perodo militar. En el campo de las acciones y polticas, a partir del ao 2000 se han desarrollado iniciativas relevantes, enmarcadas en un Plan de Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Ha ingresado al parlamento un proyecto de ley sobre participacin ciudadana que tiende a favorecer a organizaciones comunitarias e instituciones sin fin lucrativo. Tambin se ha establecido un Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana que busca asegurar mecanismos de participacin en la gestin pblica, principalmente en la implementacin de polticas y en la transparencia de la informacin del sector gubernamental hacia la ciudadana. Los diversos ministerios adquieren compromisos de avances en participacin ciudadana en polticas pblicas, los que son monitoreados por el Ministerio Secretara General de Gobierno. En algunos sectores de la poltica pblica se registran avances mayores en el diseo e implementacin de sistemas de gestin participativa, con respaldo jurdico y en mecanismos institucionales. Es el caso de obras
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Tampoco pueden representar unificadamente un territorio, como ocurriera en el pasado, pues se considera que ello atenta contra la constitucin poltica del Estado. En cada unidad vecinal, por lo tanto, existen tantas juntas de vecinos como grupos de vecinos as lo deseen, debilitando an ms su reducida influencia.

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pblicas y de medio ambiente, donde la participacin ciudadana est regulada para la aprobacin de proyectos de inversin a travs del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental. Una evaluacin ms general respecto de las instancias de participacin en poltica pblica indica que ha habido avances, especialmente en el nivel informativo, pero que el avance ha sido lento. Por una parte las convocatorias suelen no ser abiertas, sino dirigidas a quienes la autoridad decide convocar. Adems han sido escasas las instancias de participacin decisoria y decreciente a medida que avanza el ciclo de vida de las iniciativas: mayor en el diseo, menor en la implementacin y nula en la evaluacin. Las instancias no se encuentran suficientemente formalizadas dentro de los procesos regulares del funcionamiento de las instituciones y por lo tanto sometidas a la discrecionalidad funcionaria. Por ltimo, la participacin tiende a restringirse a los temas y programas llamados sociales, sin alcanzar suficientemente reas como hacienda, defensa y relaciones exteriores (Ms Voces p. 198). En el caso de la poltica exterior se han registrado avances en los ltimos aos, que destacan por tratarse de un sector tradicionalmente reservado a la iniciativa presidencial sin ningn espacio para prcticas participativas. El estudio encargado por Ms Voces sobre participacin de la sociedad civil en foros internacionales, establece que, si bien no se observa una tendencia a instituir mecanismos de participacin decisorias, se han multiplicado las instancias de participacin que permiten hacer llegar la voz de las organizaciones civiles chilenas a los distintos foros internacionales12. Se trata de instancias mayoritariamente consultivas, donde se expresan demandas y derechos, sin orientarse a dar satisfaccin a las necesidades planteadas. En el caso de algunos foros se ha avanzado hacia instancias deliberativas ms institucionalizadas de la sociedad civil. Estas acciones, sin embargo, no han venido acompaadas de procesos equivalentes en el nivel nacional, resultando ms bien impuestas a nuestros actores gubernamentales, quienes se han limitado a reaccionar. De las 36 instancias que se estudiaron slo 8 pueden ser consideradas promisorias, entendiendo por esto el hecho de que, an

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El estudio fue realizado por la Corporacin PARTICIPA y comprendi los principales foros internacionales en los que Chile participa: Cumbres de las Amricas, rea de Libre Comercio de las Amricas, MERCOSUR, OEA, Grupo de Ro, Naciones Unidas, Cumbres Amrica LatinaUnin Europea y Comunidad de las Democracias. Se analizaron 36 instancias de participacin de la sociedad civil.

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cuando no son de tipo decisorio, generan un vnculo entre las organizaciones de la sociedad civil y las agencias gubernamentales en la instancia, potenciando as la colaboracin (Ms Voces, pp. 250-251).

4. Hacia una nueva relacin entre SOCIEDAD CIVIL y partidos polticos


Un aspecto esencial del funcionamiento democrtico son los partidos polticos. Considerados como el mediador por excelencia de las demandas ciudadanas hacia el sistema poltico democrtico, hoy los partidos son cuestionados profundamente en su rol, sus finalidades y sus prcticas concretas. La tradicin chilena tiene en los partidos un actor fundamental. Sin embargo ello no ha impedido que en la actualidad sufran el desprestigio y la crtica constante no slo de aquellos que fueron sus enemigos, sino tambin de parte de los propios militantes o ex militantes y la ciudadana en general. El proyecto Ms Voces quiso indagar de un modo concreto un aspecto de esta cuestionada funcin partidaria: su relacin con las organizaciones de la sociedad civil (OSC). Para ello organiz diversos encuentros de representantes de partidos polticos con lderes de la sociedad civil, todos ellos con una metodologa similar. sta contempl la preparacin de documentos motivacionales breves, los que fueron presentados y seguidos de un debate en torno a tres preguntas principales: Cules son las fortalezas y debilidades de la relacin entre partidos polticos y OSC? Cul debiera ser la forma de relacin y de acercamiento entre ambos actores? Qu mecanismos podran constituirse para fomentar la participacin ciudadana y la representacin de las demandas de la sociedad civil?

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Los encuentros arrojaron gran cantidad de contenidos, los que intentamos sintetizar aqu, con el nimo de contribuir a la reflexin sobre tan importante tema13.

a) Los cambios en el rol de los partidos.


Los roles esenciales de los partidos continan siendo el reclutamiento y seleccin de candidatos a las elecciones (el que ejercen de modo casi exclusivo), la organizacin de la movilizacin electoral, el apoyo a determinadas polticas, conformacin de los gobiernos (con mnimo espacio para los no militantes de partido) y los acuerdos legislativos (en el caso chileno muy influenciados por el peso del poder ejecutivo). Sin embargo las funciones de intermediacin y de articulacin de intereses particulares en voluntades colectivas, son desempeadas por los partidos cada vez con mayor precariedad y limitaciones, hasta el punto de que amplios sectores de la sociedad ya no los consideran instrumentos adecuados para canalizar sus demandas (Ms Voces, p. 330). En ocasiones, en vez de conducir propuestas en temas nuevos, los partidos aparecen cumpliendo un papel conservador y pierden representatividad. Por otra parte existe una clara tendencia a presionar por la responsabilizacin de las autoridades electas por parte de la ciudadana, expresada directamente o a travs de medios diversos de organizacin y comunicacin, no siempre vinculados a los partidos polticos y, a veces, en radical oposicin a ellos. En cualquier caso, es reconocido por todos los sectores el peligroso descrdito de los partidos polticos en la opinin ciudadana.

b) Las nuevas tendencias de la SC


Luego de un perodo de desmovilizacin y cierta pasividad o transferencia de la sociedad civil hacia la iniciativa gubernamental, en el contexto de
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El trabajo fue coordinado por el Instituto Libertad y la Fundacin Ideas y comprendi tres encuentros en Santiago: con organizaciones de inters especfico, con gremios y corporaciones y con organizaciones comunitarias territoriales. Tambin se realizaron encuentros en las siguientes ciudades: Antofagasta y Chilln, con similar metodologa. Es necesario puntualizar que la versin de los encuentros recoge ms la percepcin de las OSC que la de los partidos polticos que estuvieron presentes en escaso nmero durante los encuentros (un signo ms del desencuentro diagnosticado).

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los inicios de la transicin poltica, comienzan a surgir en los noventa nuevos modos de presencia de sta en el escenario pblico. Tendencias hacia la ampliacin de lo pblico en favor de los escenarios locales y comunitarios; formas de liderazgo ms plurales, que ms que perseguir el poder buscan influir desde fuera en procesos decisionales; actan como canales de representacin en esferas anteriormente privativas de los partidos polticos o del gobierno central, con el consecuente recelo o rechazo. Tambin las OSC presentan dificultades para legitimarse como interlocutores, pues muchas veces sus demandas son extremadamente particularistas o dependen demasiado para su funcionamiento del financiamiento externo y, finalmente, porque algunas se plantean directamente como alternativa excluyente de los partidos polticos. Son roles relevantes de las OSC el aportar con la formulacin de demandas en temas nuevos, proporcionar alerta temprana sobre posibles problemas, presentacin de alternativas de soluciones, provisin de ciertos servicios sociales en cooperacin con el gobierno y/o en subsidio de su ausencia, formas de auditora y control social sobre la ejecucin de polticas pblicas, organizacin y difusin de problemticas locales o denuncias de impactos negativos de la accin de intereses econmicos sobre las comunidades y promocin de la participacin ciudadana, contribuyendo a la gobernabilidad.

c) El vnculo entre partidos polticos y organizaciones de inters especfico


Respecto de un primer segmento de la SC, se considera que aparentemente no existe una conexin real entre unos y otras, manifestndose de ese modo la incapacidad de los partidos polticos de cumplir con su tradicional funcin de agregar demandas y articular intereses desde la ciudadana, para transformarlos en polticas pblicas, cuando se est en el poder, o bien, convertirlos en requerimientos al gobierno o programas de gobierno, cuando se est en la oposicin. Cuando se produce la relacin es de modo espordico. A pesar de la existencia de mltiples organizaciones, estas no son consideradas como interlocutores vlidos respecto de quienes ejercen el poder. De tal modo que las OSC consideran que la lite poltica no escucha las demandas de las organizaciones que representan en diferentes tpicos a la sociedad civil. 30

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Tambin se seala que las relaciones entre partidos polticos y organizaciones de la sociedad civil estaran revestidas de un carcter de intercambio de mercancas, en una lgica de mercado, donde, especialmente los partidos polticos, realizan acciones de servicios con las personas pero con el inters de recibir respaldos electorales, por ejemplo. Por otra parte, luego del retorno a la democracia, la sociedad civil tendi a desarticularse, dejando de cumplir un rol, situacin en la que se combinan factores coyunturales con otros de mayor alcance. Como expresara uno de los participantes en los encuentros organizados por Ms Voces, las OSC no tuvieron los canales, no tuvieron las posibilidades ni tampoco la herramienta de poder participar efectivamente en la gestin pblica y esto, sumado sin duda a una cultura cada vez ms individualista, cada vez ms consumista en donde las personas se preocupan ms de s mismas, termin por desprestigiar a los partidos polticos y termin tambin por desprestigiar a las organizaciones de la sociedad civil ms tradicionales que hoy en da tampoco convocan y poco representan. Las organizaciones tradicionales de la sociedad civil ya no convocan de la forma como lo hacan antes, sino que las personas tienden a movilizarse ante un inters particular o especfico. Por ello han comenzado a emerger organizaciones de inters especfico, movimientos culturales, de gnero, antiglobalizacin, de proteccin del medio ambiente, entre otras. Otra tendencia actual es que no puede considerarse que los partidos polticos representen el inters general y la sociedad civil intereses particulares, sino, ms bien, la idea es que ambos actores, desde sus propias visiones y creencias trabajen en conjunto por el bien comn de la sociedad chilena. La sociedad civil tambin quiere participar del gobierno, a travs del diseo, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, sin embargo, no quiere asumir el poder, puesto que eso la convertira en un partido poltico.

d) Vnculos con gremios y corporaciones


Un mbito especfico de la relacin de los partidos con la sociedad civil lo constituyen los gremios y corporaciones. Estos organismos inciden de modo significativo tanto en la labor legislativa como en la accin de gobierno propiamente tal. Por las connotaciones y efectos que dicha intervencin tiene sobre el proceso econmico, es necesario regularla adecuadamente. Uno 31

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de los mbitos de regulacin dice relacin con la mayor capacidad que las corporaciones tienen por sobre los individuos aislados para influir con su agenda de intereses sobre la actividad poltica, lo que puede tener como consecuencia la inequidad y profundizacin de desigualdades. Por otra parte es necesario aclarar los mecanismos mediante los cuales se ejerce el lobbying o cabildeo, es decir, los intentos para influir en la agenda poltica a travs de profesionales dedicados a estas labores. Vale decir que, siendo legtima la accin de gremios y corporaciones sobre la poltica, esta actividad tiene un carcter ambivalente. Por un lado, ante la ausencia de controles o de la posibilidad que stos sean burlados, se abre espacio para la corrupcin, la extorsin y el corporativismo, que saca a las personas del eje central en la elaboracin de polticas pblicas y lo reemplaza por intereses de los entes productivos. Y, por otro lado, la posibilidad de que existan espacios transparentes en que gremios y corporaciones ejerzan la incidencia permite fomentar la responsabilidad social de estos grupos (Ms Voces p. 338). En torno a esta problemtica el encuentro sostenido por el proyecto Ms Voces con representantes gremiales arroj diversos elementos de diagnstico. En primer trmino la falta de transparencia sobre los intereses que representa cada actor poltico y sobre la forma en que los grandes intereses econmicos inciden sobre los tomadores de decisiones, fomenta la sensacin de que los partidos polticos no estn cumpliendo el rol de canalizadores. Desde el punto de vista de los legisladores tambin se visualiza la falta de una legislacin que regule el lobbying al que estn sometidos y que no siempre es transparente. Por otra parte est la dificultad de conciliar los intereses y presiones gremiales con intereses ms amplios y tambin la de stos ltimos con los requerimientos locales del electorado local que los respalda. La relacin deseable pasara en primer trmino por transparentar los intereses no visibles de sectores econmicos, hoy altamente concentrados en Chile. Al respecto se considera un avance insuficiente la ley de financiamiento de la poltica, pues lo deja en manos de las empresas y no incentiva que las personas se transformen en sustento fundamental de la poltica. Otro ngulo de la relacin es la necesidad de crear nuevos ins32

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trumentos a disposicin de los ciudadanos para exigir la responsabilidad poltica de los representantes, que muchas veces realizan promesas que una vez electos no cumplen.

e) Vnculos con asociaciones locales


Este nivel de vnculos tiene requisitos para su realizacin plena. Entre ellos se mencionan: el avance del proceso de descentralizacin; la democratizacin de todas las instancias y niveles de organizacin; el fortalecimiento del desarrollo local y la fortaleza de los lazos entre organizaciones locales e identidades culturales especficas de donde nacen y se desarrollan. Los obstculos privilegiados por las organizaciones sociales y comunitarias locales se refieren principalmente a los lazos con el municipio. Al respecto debe sealarse que el actual marco normativo ha reducido la accin comunitaria al nivel microlocal (pequeos proyectos) sin producir un cambio consistente en el municipio. De este modo el interlocutor natural de las organizaciones no est preparado para procesar sus demandas y aportar las respuestas requeridas. En general se considera que la accin de las autoridades de nivel local o central no constituye un estmulo o incentivo a la accin de las organizaciones comunitarias, sino que se convierte frecuentemente en un freno a la misma. Sea por exceso de burocracia, poca difusin de la informacin y falta de relaciones horizontales y respetuosas con los dirigentes. Tambin se ha producido un distanciamiento entre accin poltica y organizacin social, siendo cada vez ms frecuente el diagnstico de que la poltica prevaleciente en el municipio favorece o discrimina a las organizaciones segn su simpata poltica partidaria. Por otra parte se verifica la falta de espacios fsicos para reunirse y de espacios pblicos para el desarrollo de la sociabilidad comunitaria. Por ltimo la proyeccin de la accin comunitaria organizada se ve dificultada por el predominio de actitudes de poco compromiso de la ciudadana, que van desde la comodidad y el desinters por el trabajo organizacional, la falta de tiempo libre para hacerlo y los efectos del largo perodo del gobierno militar donde estas formas de participacin fueron reprimidas e ilegalizadas. 33

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f) Desafos para la poltica y la sociedad civil


En trminos generales se identifican diversos campos para la profundizacin democrtica en la relacin entre la poltica y las organizaciones de la sociedad civil. Entre ellos se menciona la necesidad de moderar el impacto a veces excesivo de los medios de comunicacin, que llevan a una cultura de la presin como estrategia predominante; la importancia de la negociacin; la necesidad de aumentar la transparencia en las negociaciones; aumentar la cantidad y calidad de la informacin que el ciudadano recibe sobre la accin poltica; aumentar la preparacin de los dirigentes sociales, respetando las realidades locales y las necesidades reales de las organizaciones; enfrentar la necesidad de financiamiento de las OSC y fomentar una institucionalidad vinculante para la participacin social. En relacin al desafo de contar con un marco normativo adecuado para la participacin ciudadana, ste puede contemplar las siguientes herramientas de participacin social: Iniciativa popular de ley, en trminos de que exista la posibilidad de que las organizaciones de la sociedad civil tengan la oportunidad de, al menos, sugerir materias que deseen se discutan en el Congreso Nacional y sean Ley de la Repblica. Habr que estudiar la forma de implementacin de este mecanismo, con el objeto de que no se transforme en un medio de obstruccin de la actividad legislativa. Flexibilizacin y mayor difusin de las audiencias pblicas. Hoy en da, cada vez que se discute un proyecto de ley, cuando ste est en la fase de discusin en comisiones, existe la posibilidad que distintas personas invitadas puedan concurrir a plantear sus observaciones e inquietudes respecto del proyecto de ley en tramitacin, sin embargo, esta oportunidad se encuentra muy limitada, es de difcil acceso, y de poca difusin entre las organizaciones de la sociedad civil. Velar porque las herramientas que hoy se encuentran consagradas en nuestra legislacin se cumplan efectivamente. Para ello es necesario no slo que las autoridades dispongan correctamente de ellas, sino asimismo, es preciso que los ciudadanos requieran que ellas se cumplan y las utilicen adecuadamente. En primer lugar, la ley ordena establecer en una ordenanza (norma de aplicacin general en la comuna), las modalidades de participacin de la ciudadana local, teniendo en consideracin las caractersticas singulares de cada comuna. Asimismo, en cada municipalidad debe existir un Consejo Econmico y So34

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cial Comunal, compuesto por representantes de la comunidad local organizada, el que, de acuerdo a la actual legislacin, debe ser conformado de acuerdo a la realidad especfica de la comuna, asegurando la ms amplia participacin de los actores locales. Por su parte, tambin se consideran las audiencias pblicas y la existencia de una oficina de reclamos, plebiscitos comunales y consultas no vinculantes. Por otra es necesario fomentar la innovacin en materia de participacin social y vnculo entre SC y gestin pblica, para lo cual pueden replicarse experiencias exitosas de participacin ciudadana que se han realizado en Chile o en el extranjero, pues existen nuevos modelos y prcticas que han sido destacadas y estn insuficientemente generalizadas14. La incidencia de los partidos y su interaccin con el Estado y la sociedad civil debiera girar en torno a varias funciones: respecto de la agregacin de intereses sociales y el rol de mediacin los partidos debieran contribuir a la identificacin de reas para la construccin de bienes pblicos a travs del diseo de proyectos polticos coherentes y realistas que los contemplen. Para ello requieren reforzar el vnculo con las realidades del pas y desarrollar su perspectiva ideolgica en dilogo con ello. Con relacin a la necesidad de lograr el reconocimiento y la aceptacin de la sociedad civil como actor habra que evitar la privatizacin de la poltica, en el sentido de asignarle a los partidos polticos los roles exclusivos de la participacin de los ciudadanos en asuntos pblicos y polticos. Tambin pueden hacerlo a travs de OSC para lo cual requieren de mecanismos eficaces de participacin ciudadana.

5. Contribuciones de las ONGs al fortalecimiento democrtico


Tambin el proyecto Ms Voces abord la trayectoria y aportes de las ONGs al fortalecimiento democrtico. A pesar de su carcter genrico y negativo, la denominacin ONG se utiliza generalmente en Chile para referirse a organismos sin fines lucrativos (corporaciones, fundaciones, algunas organizaciones funcionales) que llevan adelante proyectos
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Ver por ejemplo la Base de Datos de Iniciativas innovadoras destacadas en www.innovacionciudadana.cl

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estructurados de desarrollo, campaas pblicas y acciones de voluntariado organizado, en funcin de metas de promocin y desarrollo preestablecidas en la misin de la organizacin y no destinadas a su propia membresa. Generalmente cuentan con personal profesional y tcnico, canalizan recursos pblicos y/o privados, nacionales y extranjeros, y trabajan con sectores desfavorecidos social, econmica y culturalmente15. Las ONGs anteriormente definidas son uno de los componentes ms recientes de la sociedad civil organizada, pero que ha ganado un importante protagonismo en diversas circunstancias: por una parte en la accin civil en pro de la recuperacin democrtica, por otra en el diseo y ejecucin de diferentes programas sociales y apoyo a los movimientos de base y, no menos importante, como presencia internacional a travs de los diversos foros y movilizaciones de la sociedad civil en esta esfera. Como se trata de un actor nuevo en la escena democrtica resulta de utilidad conocer su propia percepcin de su rol y funciones, as como las contribuciones concretas que realiza al proceso democrtico y las expectativas que sobre el sector no gubernamental se depositan16. Previamente estableceremos algunos elementos de la trayectoria histrica de la sociedad civil chilena que permiten contextualizar este actor reciente como parte de un fenmeno ms amplio.

a) Trayectoria de las ONGs en Chile


Los antecedentes que indican la existencia de organizaciones dedicadas a la accin social y cultural en Chile datan del siglo XIX. En un comienzo destacan aquellas surgidas de las lites econmicas a travs de las organizaciones filantrpicas, en cierto modo articuladas con la accin social de la Iglesia Catlica desde la etapa colonial. Pero luego ellas coexisten en un amplio nmero con diferentes tipos asociativos como las socieda15

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Aunque las diferencias no son tajantes, ni estn establecidas jurdicamente, este tipo de organismos normalmente se distingue de las organizaciones comunitarias (tambin denominadas de base y sociales) y de los movimientos ciudadanos. El estudio fue realizado bajo la conduccin de la sociloga Julia Cubillos, por encargo de ACCION, Asociacin Chilena de ONGs y la Fundacin para la Superacin de la Pobreza. Comprendi 290 encuestas respondidas por ejecutivos de ONGs y 30 entrevistas a informantes calificados vinculados a partidos polticos, organismos pblicos que han sido contrapartes de ONGs, organismos internacionales, intelectuales y dirigentes de redes no gubernamentales.

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des de socorros mutuos, organizaciones asistenciales, grupos acadmicointelectuales, medios de comunicacin, iniciativas desde el sector empresarial. Durante el siglo XX se multiplican las organizaciones gremiales, sindicales, poblacionales y comunitarias. La actual generacin de ONG reconoce sus orgenes ms inmediatos en las organizaciones surgidas en el contexto de la oposicin al gobierno militar, fuera de la institucionalidad y sin apoyo estatal, muchas veces apoyadas por la cooperacin internacional. Algunas de ellas haban nacido ya en la dcada del 60, impulsadas por la mayor accin social de la Iglesia Catlica y las polticas desarrollistas y de integracin, pero cambiaron su rol bajo el rgimen militar. Otras surgieron durante esa etapa, para hacer frente a los diferentes problemas existentes. As, a pesar de la represin y falta de marco legal, la sociedad civil se expandi y diversific. Las ONGs, al comienzo ligadas a la Iglesia y a los derechos humanos y luego, en los ochenta, autnomas y cubriendo un amplio espectro de desarrollo social; organizaciones econmicas populares, para enfrentar la sobrevivencia y el desempleo (llegaron a ser ms de 3.000 a comienzos de los noventa, para luego declinar rpidamente); centros acadmicos independientes; nuevos sindicatos, permitidos desde 1978; amplia participacin de mujeres en diverso tipo de organizaciones y grupos: ollas comunes, comedores solidarios, talleres laborales, grupos de salud, comunidades cristianas, comits sin casa, grupos feministas, etc.; grupos ambientalistas; organizaciones culturales indgenas; grupos juveniles y culturales; etc. (De la Maza, 2003). El trabajo durante los aos ochenta fue relevante y signific la emergencia de un conjunto de experiencias, de conocimientos y acciones realizadas en pequeos espacios. Hay quienes estiman que entre 1975 y 1990 funcionaron ms de 500 ONGs a travs de todo el pas. Destaca en esa generacin de ONGs un sello constituido por su orientacin hacia temas relacionados con democracia y derechos humanos. A mediados de los 80, comienzan a surgir ONGs con orientaciones ms cientficas o tecnolgicas, que intensifican un proceso de profesionalizacin, pese a que el marco general era de una orientacin opositora al rgimen militar. En ocasiones las propias ONGs eran un modo de organizar grupos opositores al rgimen. Durante el mismo perodo, en 1981, se cre a instancias de la Comisin Econmica para Amrica Latina, CEPAL, la Asociacin Nacional de Organizaciones No Gubernamentales 37

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ASONG. Ella acogi slo a las ONGs internacionales con estatus consultivo ante las Naciones Unidas. El retorno al rgimen democrtico marca un punto de inflexin en esta trayectoria y est fuertemente marcado por el perodo anterior, por el cambio socioeconmico y por las expectativas generadas en ese momento que se orientaban a que, en vista de lo trascendente que haba sido su participacin en el retorno a la democracia, stas entraran a tener un papel relevante y decidor en los planes de gobierno (Gonzlez; 1999). Sin embargo la poltica se haba reconstituido de un modo paralelo como reorganizacin de los partidos desde mediados de la dcada y, ms importante an, el marco de negociacin establecido durante ese perodo y la aceptacin del camino establecido por la Constitucin Poltica del 80, impidi la concrecin del vnculo esperado. Tras el retorno a la democracia en los 90 el Estado redefine la poltica social como prioritaria de su accin y crea una nueva institucionalidad, dotada de varios organismos pblicos y organiza una agencia especfica para la captacin de cooperacin internacional, la que se desplaza desde el sector no gubernamental hacia las nuevas tareas de gobierno17. Las ONGs comienzan a trabajar solas, casi literalmente, ya que, por una parte, es el propio Estado el que interviene el rea social con autoridad y financiamiento, y por otra, parte al llegar la democracia una gran parte de los profesionales de las ONGs emigr al sector pblico, con lo cual las ONGs habran quedado debilitadas en sus capacidades tcnicas, profesionales y de financiamiento. Por su parte 130 ONGs que seguan trabajando conformaron ACCIN, Asociacin Chilena de ONGs en 1991. Con las transformaciones del Estado, ste delega en las ONGs funciones de ejecutoras de polticas pblicas, lo que ha provocado una creciente situacin de crisis, que ha llevado a que muchas de estas organizaciones se transformen en consultoras, dejando sus propias opiniones y teniendo que estar permanentemente adaptndose (Bengoa; 1996: 21). En este perodo el estatus de las ONGs se vuelve confuso, al actuar respecto del Estado como empresas de servicios. Este financiamiento
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Como el momento coincide con el cambio poltico en Europa Oriental, tambin una parte significativa de la cooperacin internacional se reorienta hacia esa parte del mundo, dejando de cooperar con Chile.

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proviene de dineros licitados por el Estado, lo que les quita independencia y tambin pone en cuestin su carcter no gubernamental, en la medida que asumen normas y objetivos determinados externamente (Gonzlez; 1999). En trminos generales el Estado no ha tenido la capacidad de visualizar el aporte potencial de las ONGs. Esto ltimo parece comn en Amrica Latina donde los sistemas polticos democrticos de Amrica Latina y en especial sus lderes tienen en general una decidida hostilidad y aversin hacia las organizaciones independientes de la sociedad civil, especialmente si stas defienden intereses colectivos o causas como los derechos humanos, el medio ambiente, la lucha contra la pobreza o la promocin de polticas sociales (PNUDb, 2004:131). Aade tambin que, desde el poder poltico, nuestros presidentes, ministros y gobernadores exhiben un desprecio muy marcado por las organizaciones no gubernamentales, y eso en las raras ocasiones en que se ven obligados a referirse a ellas. Por lo general, las ignoran muy deliberadamente al referirse a temas en los que ellas pueden tener algo importante que decir (PNUDb, 2004: 132).

b) Caracterizacin de las ONGs actuales


El panorama ha cambiado para las ONGs chilenas, entre otras cosas, porque existen distintas generaciones de las mismas: poco menos de un tercio surgieron en los setenta y ochenta, mientras otro tercio lo hizo durante los noventa. Predominan en ellas las acciones de formacin y capacitacin, as como el diseo y ejecucin de proyectos sociales como ejecutores directos y en menor medida la asistencia y prestacin de servicios. Se advierte aqu la herencia de los ochenta, por el nfasis en la formacin, aunque complementado con la capacitacin financiada por el Estado. Para dimensionar su tamao institucional se consult sobre personal contratado, siendo el grupo ms importante (37%) el de 11 a 30 trabajadores. Otro 17% se sita entre 31 y 50, mientras un 18% trabaja con ms de esa cantidad. Con ese personal un 29% logr realizar entre 2 y 4 proyectos en el ltimo ao, mientras un 46% se ubica por sobre esa cantidad (un 19% realiz ms 11 proyectos durante el ltimo ao). Tienen un importante componente profesional, que alcanza a ms de la mitad de quienes en ellas laboran (otro 30% lo componen tcnicos y monitores). Cuentan con un financiamiento diversificado predominando el estatal (fon39

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dos concursables), el de cooperacin internacional y el autofinanciamiento. Slo un 31% recibe aportes de empresas privadas.

c) Aportes no gubernamentales a la democracia


Los aportes no gubernamentales a la democracia pueden sistematizarse en tres grandes dimensiones: desarrollo de ciudadana, participacin y fortalecimiento de la cultura cvica. Dichas dimensiones se esquematizan del modo siguiente:
Desarrollo de ciudadana, promocionar, reconocer, garantizar y ejercer derechos y deberes que inciden en la calidad de vida de las personas y comunidades.
Promocin de la participacin ciudadana a travs de la renovacin del inters por lo pblico, propiciar canales de comunicacin al interior de la sociedad civil y en relacin a otros actores, potenciamiento de movimientos sociales, entre otros. Esto significa: 1. Inclusin de temas en la agenda pblica. 2. Defensa de derechos. 3. Incidencia significativa en polticas pblicas. 4. Acciones a favor de los derechos humanos, como de otros derechos sociales, civiles y polticos. Aportar en esta lnea se traduce en: 1. Desarrollo de capital social, entendido como desarrollo de relaciones de confianza, capacidades comunitarias, fortalecimiento del imaginario simblico y sentidos de pertenencia, etc. 2. Promocin de asociatividad, en tanto la sociedad civil organizada constituye una escuela de formacin para la ciudadana democrtica (voluntariado y participacin), as como tambin permite reconstruir el vnculo social y superar el individualismo y la fragmentacin. 3. Generar capacidades y condiciones para una participacin sustantiva donde los ciudadanos puedan incidir en la toma de decisiones. 4. Ejercer un control sobre otros sectores (Estado, empresas, medios de comunicacin) y promover su responsabilizacin. Dicho fortalecimiento apunta a: 1. Reconstruir la comunidad tica: no slo de transparencia pblica y privada en el manejo de recursos, sino en la conformacin de una comunidad de valores que respeten al otro y promuevan la solidaridad. 2. Reconstruccin de confianzas, en trminos de reconstruccin de una memoria histrica comn y de la convivencia cvica.

Fortalecimiento de una cultura cvica, tolerante, no discriminatoria que recupere la nocin de tica en el campo social.

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d) Cmo se valoran los aportes de las ONGs?


Se observan nociones diferenciadas de aportes. Las contrapartes del gobierno y los dirigentes de partidos polticos son ms exigentes y tienen mayor dificultad para identificar los aportes actuales de las ONGs. Coinciden en demandar que las ONGs hagan ms y mejor, especialmente en lo que se refiere a la ejecucin de polticas pblicas. En tanto, los intelectuales y directivos de organismos internacionales dimensionan como indistinta la calidad y variedad de los aportes de las ONGs a la democracia. Respecto a la autopercepcin de los directivos de las ONGs, prcticamente la totalidad de los encuestados sealan que sus instituciones aportan a la democracia. Un 52% de ellos advierte que su institucin aporta promoviendo la participacin ciudadana, ya sea estimulando la asociatividad, los lderes territoriales e identitarios, involucrando a los beneficiarios en el desarrollo de proyectos o promoviendo y recreando mecanismos de incidencia en la gestin local18. El 38% advierte que su contribucin apunta al desarrollo de la ciudadana, sea esta civil o social. No se hace referencia a elementos polticos que tengan que ver con el derecho a eleccin y el sistema de partidos que requiere (democracia representativa), sino a una nueva democracia con visos participativos. Finalmente el 8% de los encuestados seala que su contribucin incide en la configuracin cultural, aportando en valores (valoracin a la participacin, a lo comn y colectivo, la tolerancia, la no discriminacin, etc.) como reconstruyendo imaginarios que inciden en nuevas y recreadas pautas de convivencia (rescate de historia local, intercambio intergeneracional, perspectiva de gnero, etc.). Esta dimensin, como nos recuerda Mndez, tiene implicancias directas en las prcticas democrticas pues la profundizacin de una cultura democrtica puede servir para que los lderes que elegimos aprendan a autorrestringirse en el ejercicio del poder y conocer sus propios lmites. Pero ms directamente puede servir para que los ciudadanos reclamen respuestas del poder con mejores posibilidades de xito (Mndez, 137).
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De acuerdo a Oxhorn, puede sealarse que aportando a la construccin de la esfera pblica que permita la participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones y la mediacin en las relaciones entre el Estado y los ciudadanos (Citado Mc Coy, 2004:235).

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Sobre el 50% de las ONGs afirman realizar intervenciones democratizadoras en el ltimo ao, que buscan los siguientes objetivos, en orden de importancia: reconocimiento y ejercicio de los derechos ciudadanos, empoderamiento de los beneficiarios, el desarrollo de capital social, el desarrollo de cultura cvica, propiciar mecanismos de participacin ciudadana, prcticas participativas internas en la gestin institucional, fiscalizacin y control ciudadano de la accin pblica.

Adems, estas dimensiones fueron autoevaluadas con un desarrollo medio, bueno o muy bueno en su mayora. Sobresale la primaca de quienes apuntan al reconocimiento y ejercicio de derechos. Bajo el rtulo de una buena evaluacin se vislumbra el desarrollo de capital social y fomento de la cultura cvica.

e) Desafos: entre lo que las ONGs hacen y lo que debieran hacer


En primer trmino destacan dimensiones ausentes o dbiles en la accin no gubernamental. Las principales que arroj la encuesta fueron las siguientes: Slo un tercio de las ONGs encuestadas declara participar activamente proponiendo o discutiendo proyectos de ley, lo que podra considerarse como una de las formas ms directas de incidir sobre temas de inters pblico. La nica dimensin que estara siendo desarrollada por menos del 50% de las ONGs, es la de fiscalizacin y control de la gestin pblica. Esta dimensin, adems, presenta una baja evaluacin cuando se declara su desarrollo.

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SNTESIS DE APORTES NO GUBERNAMENTALES AL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO


Aportes que han realizado y realizan Desafos para profundizar su aporte al fortalecimiento de la democracia De manera indirecta se observa su con- Incidencia en la agenda legislativa. tribucin en: Incidencia en el diseo de agenda de La transformacin y legitimacin de la polticas pblicas y en la evaluacin de institucionalidad social y local (municiprogramas sociales. palidad). Incidencia en el control y fiscalizacin El proceso de descentralizacin, a trade la institucionalidad social. vs del desarrollo de capacidades, apo- Mayor regularidad, ampliacin de myo en la implementacin de las nuevas bitos y convocatoria de actores que funciones y en la legitimacin social de realicen acciones de monitoreo y conlos gobiernos locales. trol de los acuerdos internacionales. Realizacin en diversos sectores de ac- Profundizar el vnculo con los municiones de monitoreo, control y obsercipios, en tanto cooperacin y puenvacin del cumplimiento de acuerdos te de conexin con la comunidad y no internacionales que velan por el respeempleado de la municipalidad que reto a los derechos. presenta slo los intereses de sta. Estmulo al desarrollo de nuevas formas Profundizar la calidad de la participaorganizativas de la comunidad. cin (pasando de instrumental a deliberativa). Han generado insumos bajo los cuales se En general se advierte que se debe amfundan algunas de las reformas sociales pliar la escala de intervencin y superar en curso (en educacin, seguridad ciuda- el desarrollo de experiencias micro lodana, infancia, vivienda, cultura, en menor cal. Adems de profundizar todos los medida en salud) que buscan mejorar la procesos iniciados, en particular emerge calidad y cobertura de servicios. como prioritario: Han permeado la visin de las polticas Profundizar el estmulo a la responsociales con nuevos enfoques como la sabilidad social de la empresa. perspectiva de derechos, el desarrollo Profundizar el desarrollo de procelocal, el desarrollo sustentable y el desasos de actora social de los grupos y rrollo humano. colectividades con los que trabajan, Propician el desarrollo de capacidades promoviendo la autonoma de estos. para la intervencin en asuntos pbli- Continuar incidiendo en valores decos (liderazgos, negociacin, manejo de mocrticos y en relaciones de conconflictos, concertacin de actores, cofianza que favorezcan la convivencia municacin popular, diseo y gestin social. de proyectos, entre otras). Promueven valores de tolerancia, no discriminacin, respeto a las minoras, participacin ciudadana. Promocin de asociacin, participacin y estmulo al voluntariado.

Democratizacin procedimental

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f) A modo de conclusin
Existe una tendencia mundial respecto a la importancia de la participacin y al mismo tiempo se ha incrementado fuertemente, en el ltimo decenio, la valoracin de la sociedad civil al ser considerada por los organismos econmicos internacionales, del sistema de Naciones Unidas y de cooperacin internacional, el factor ms importante para el desarrollo econmico y ambientalmente sustentable, as como para la gobernabilidad y una democracia saludable (Consejo Ciudadano; 13). En Chile el tema ha sido motivo de iniciativa poltica bajo el actual gobierno. Adems del Plan de Fortalecimiento de la Sociedad Civil, se han desarrollado otras iniciativas que intentan promover el dilogo (Consejo Ciudadano), la participacin en programas pblicos (Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana, definicin y monitoreo de metas sectoriales en la materia) y generar un marco legal y financiero adecuado (Proyecto de Ley de Participacin Ciudadana). Dentro de este conjunto, las ONGs ocupan un lugar, el que, sin embargo, no siempre es reconocido en su aporte democrtico. En relacin a las tendencias ms generales de participacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos, se puede establecer que las ONGs contribuyen al desarrollo de ciudadana y al fortalecimiento de la democracia, principalmente en la dimensin sustantiva o conductual (valores, visiones, proyectos, prcticas participativas, recuperacin de lo colectivo)19. Avanzar hacia mayores estndares de la calidad de la democracia requiere aumentar la distancia respecto de prcticas paternalistas y clientelares, al tiempo que exige mayor responsabilizacin de los actores sociales. En este sentido las ONGs no slo se suman con su propia prctica de responsabilizacin prestando servicios, rindiendo cuentas y promoviendo procesos de desarrollo, sino que buscan la responsabilizacin de los ciudadanos organizados (participacin ciudadana) y en menor medida la del Estado (accountability).
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Se advierte coherencia con los desafos del Informe del PNUD La Democracia en Amrica Latina: Hacia una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos, en tanto enfatiza en el desarrollo de la ciudadana, la promocin de la participacin ciudadana y de una cultura democrtica.

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Las ONGs chilenas se mantienen activas en lo que respecta a la creacin de capacidades a nivel comunitario, de organizacin social para ejercer derechos de participacin. Muchas no han dejado de atender la reconstruccin de tejido social, propiciando la participacin ciudadana y el empoderamiento de actores para que tengan su propia voz. La reconstitucin de vnculos comunitarios es un aspecto de importancia estratgica y se ve tensionada por la realizacin rotativa de acciones de corto plazo bajo la frmula de proyectos sociales. En el aspecto estrictamente poltico, las ONGs aportan pluralidad a la sociedad, no reemplazan a los partidos polticos pero aportan diversidad de pensamiento, temas, miradas crticas y denuncias que visibilizan problemas no advertidos por la comunidad. Representan un sector que busca autonoma y con una constante reflexin-prctica que identifica focos problemticos, disea estrategias innovadoras para abordarlos y las implementa de manera flexible, adaptndose a la situacin y las condiciones de la comunidad o grupo-objetivo. Enfrentan el desafo de fomentar un rol de voz crtica, lo que es percibido como una va para el fortalecimiento de la democracia en la medida que se hacen presentes en escenarios de mayor incidencia tanto en la toma de decisiones como en la conformacin de opinin pblica. Aportan al desarrollo de la institucionalidad social principalmente a travs de la ejecucin de polticas y programas sociales. En menor medida buscan y logran incidir en su diseo y evaluacin. Se les valora desde la institucionalidad pblica como fuentes de propuestas y visiones crticas que permiten construir y reconstruir algunos mbitos de la agenda pblica. Sin embargo su alcance es limitado. Se han hecho expertas en la intervencin social y algunas han diseado modelos innovadores, eficientes y eficaces. Contribuyen al desarrollo de la ciudadana, vale decir, reconocimiento, defensa, promocin, ejercicio y control de derechos. Ello ha sido mayormente visibilizado en relacin a sectores tales como medioambiente, salud, gnero, infancia y educacin. Han definido igualmente diversas estrategias de trabajo como observatorios sociales, monitoreos de tratados internacionales, defensora pblica y exigibilidad de derechos.

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Se estima que las ONGs, al potenciar el nivel local, indirectamente apoyan el proceso de descentralizacin y el desarrollo local. De esta manera, se ha hecho extensiva en el tiempo la orientacin de trabajo que se manifiesta como histrica de desarrollar proyectos de pequea escala, trabajar en contacto con la gente, establecer procesos de gestin con perspectiva amplia pero de alcance limitado. Se trata de un sector heterogneo, con diferencias en las lneas de accin, los volmenes de trabajo, de financiamiento y de equipos profesionales, con especializaciones temticas y gran profesionalizacin. Estos elementos pesan a la hora de identificar el tipo de aporte y segn los entrevistados, al momento de evaluar la calidad de los mismos, lo cual genera un escenario no slo de numerosas y diferentes organizaciones, sino tambin dismiles aportes. Representan un conglomerado diverso, cuyos mayores desafos internos son: i) estabilidad financiera, ii) trabajo coordinado, iii) potenciar su rol poltico (ser puente entre Estado y otros actores sociales), ser actores, lderes de opinin, de fiscalizacin e incidencia en instrumentos de definicin pblica (polticas, leyes, etc.) y sus desafos externos: i) reconocimiento pblico, ii) mayor presencia en medios de comunicacin, iii) que se reposicione como tema de la opinin pblica y de agendas de discusin, especialmente del gobierno. Existen altas expectativas frente a ellas pero pocas condiciones efectivas para su fortalecimiento como actor y para la profundizacin de sus contribuciones a la democracia. Articular la dimensin poltica (democracia), con la social (ciudadana) y con la econmica (desarrollo), parecen hoy ms que nunca relevantes, pues las brechas de desigualdad, como la vulnerabilidad en el ejercicio de derechos de grandes conglomerados de la poblacin (proteccin social, salud y educacin dual, etc.) pueden atentar frente a la gobernabilidad democrtica (credibilidad de lderes, adhesin a propuestas, construccin de proyectos colectivos, etc.).

6. Los ciudadanos, la participacin y las reformas democrticas


En los ltimos aos, tal como se indica en el resto del texto, los ciudadanos de los regmenes democrticos han cambiado sus demandas. Se ha pasado desde demandas orientadas a la satisfaccin de necesidades, a demandas de mayor acceso y voz en el ejercicio del poder. Este cambio 46

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seala nuevos desafos que deben ser abordados por los gobiernos, en miras a recoger institucionalmente las nuevas demandas. Una de las ms importantes demandas tiene que ver con la posibilidad de participar directamente en el ejercicio del poder poltico, sin requerir la consecucin de un cargo pblico especfico. Esto es, la implementacin de reformas de democracia directa que maticen adecuadamente la operacin de nuestro rgimen representativo. La participacin ciudadana en asuntos institucionales reconoce niveles. En primer lugar, est el ejercicio de la participacin orientada a producir representacin. Es el caso del ejercicio del derecho a voto. En segundo lugar, la participacin en el mbito institucional nacional. En tercer lugar, la participacin en las decisiones polticas del mbito local. Los mbitos de participacin directa se plantean como una forma de complementar adecuadamente nuestra democracia representativa con reformas propias de una lgica de democracia directa. Respecto al mbito de la participacin directa en poltica nacional, el apoyo de la ciudadana a las reformas es abrumador. El estudio en marcha realizado por Ms Voces20 consulta, entre otras materias, por la conveniencia y la preferencia relativa por tres medidas: la posibilidad de revocacin de mandato, la iniciativa popular de ley y la obligatoriedad del referndum. Al 81% de los entrevistados le parece muy conveniente la revocatoria de mandato, el 80% opina de igual manera sobre la iniciativa popular de ley, finalmente, al 78% le parece muy conveniente la obligatoriedad de referndum. Sin embargo, no todas las opciones son percibidas con la misma importancia. El 40% de los entrevistados considera que la ms urgente es la revocatoria de mandato, el 23% considera as la iniciativa popular de ley y el 21%, el referndum. Una proporcin del 16% no sabra responder a esta pregunta. Podemos interpretar estas cifras como otra manifestacin de la desconfianza en los dirigentes y las autoridades. Por un lado la iniciativa de democracia directa que tiene ms apoyo y que aparece como ms urgente es la revocatoria de mandato y, por otro, en el mayor acuerdo acerca de que los dirigentes acaparan poder y actan en su propio beneficio.
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El estudio fue diseado por el Instituto Libertad y el Programa Ciudadana y Gestin Local de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza. Est siendo ejecutado durante el 2004 por el Centro de Encuestas del Instituto Libertad, habiendo recopilado informacin de las regiones de Antofagasta, Coquimbo y Bobo.

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La participacin directa en la gestin pblica no se restringe a las reformas indicadas, por cierto. Nuestra institucionalidad ha dotado a los gobiernos locales de herramientas para integrar la participacin de los ciudadanos en su gestin y polticas. Sin embargo, no es evidente que aquellos mecanismos sean utilizados, sea por inadecuacin de los mismos, desinters de las autoridades o desinters de los ciudadanos. La actual existencia de los mecanismos de participacin institucional en el nivel comunal es reconocida slo parcialmente. El que ms se reconoce es el de menor potencial: la oficina de reclamos, pues el 52% de los entrevistados seala que realmente existe tal instancia en su comuna. El 25% seala conocer de la realizacin de plebiscitos comunales, mientras el 23% de la Audiencia Pblica21. Slo el 19% conoce la existencia del Consejo Econmico Social (CESCO), a pesar de ser la instancia reconocida por el municipio y con ms larga trayectoria en el tiempo. Sin embargo es evidente su falta de vnculo con la ciudadana. Respecto a las oportunidades y procedimientos especficamente formulados para efectos de la participacin, el resultado es ampliamente negativo. nicamente el 6% de los entrevistados dice estar muy informado sobre la ordenanza municipal de participacin ciudadana y apenas el 5% del plan regional de participacin. Consistentemente, slo el 4% de los entrevistados seala haber sido invitado a expresar su opinin en el plan regional, un 3% lo ha sido para la elaboracin del plan de desarrollo comunal (PLADECO) y el 2% lo ha sido para la planificacin del presupuesto municipal. En resumen, hay baja informacin sobre instancias para la participacin local y regional y baja participacin en instancias para la participacin local y regional que inciden sobre la poltica pblica.

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En realidad los plebiscitos comunales han sido muy escasos y posiblemente las respuestas se refieran a consultas no vinculantes que se realizan con cierta frecuencia en las comunas.

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7. Conclusiones y Propuestas
Como resultado de la transicin democrtica, en Chile se ha estabilizado un modelo de gobernabilidad, sustentado en la continuidad del crecimiento econmico y la profundizacin de sus efectos en la sociabilidad, con una esfera pblica que se va vaciando de actores conflictivos, la que es administrada con relativa eficacia por una lite poltica que va perdiendo lazos de legitimidad con la ciudadana. Durante este perodo efectivamente se han creado nuevos vnculos entre Estado y sociedad civil, pero la prevalencia del modelo de gobernabilidad, ha bloqueado la ampliacin de la esfera pblica y la construccin de las instituciones pblicas democrticas, deliberativas e inclusivas que actualmente se requieren. Las modalidades de gestin de polticas, si bien contemplan la participacin de algunos grupos en la implementacin de programas y acciones sobre todo en el cofinanciamiento de las mismas no ha incorporado ese protagonismo en las reas de decisin y deliberacin sobre los fines de esas acciones y programas. En relacin a la sociedad civil, an no se incorpora como objetivo prioritario su fortalecimiento, ni se han traspasado atribuciones y recursos hacia agencias mixtas o con participacin social. La participacin ciudadana efectiva an no es un criterio de priorizacin poltica, ni influye en la asignacin de los recursos pblicos. El primer paso a dar entonces es el de reconocimiento del valor de la sociedad civil como esfera de accin autnoma necesaria para la democracia y el desarrollo. La propia evolucin de la sociedad chilena hacia una mayor diversidad y autonoma relativa, indica la necesidad de nuevas formas de inclusin y participacin. Los logros materiales de los aos noventa muestran bases para un proceso de ampliacin de la ciudadana. Existen en la sociedad chilena factores de desarrollo que permiten ser optimistas respecto de las posibilidades de una democracia ms participativa e inclusiva: el alto nivel educacional, la amplsima trama asociativa catastrada por el PNUD, la ausencia de conflictos armados y alternativas polticas antidemocrticas, el bajo nivel relativo de corrupcin poltica y administrativa, entre otros. El factor de freno se encuentra ms bien en la reproduccin de prcticas de control por parte de la lite y su negativa frente a las alternativas de redistribucin del poder que podran surgir al hacer visibles y protagonistas a un abanico ms amplio de actores, en especial de quienes hoy estn excluidos. 49

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La profundizacin del proceso democrtico supone reformas institucionales para traducir la diversidad organizacional en una efectiva y coherente pluralidad que facilite el ajuste recproco de preferencias y expectativas, aunque no por ello se reduce a una estrategia de reingeniera institucional o un cambio legislativo. En el plano social el desafo es de acrecentar la capacidad de concertacin entre actores diferentes y el establecimiento de puentes que aminoren la fragmentacin social y faciliten las acciones colectivas en contextos de diversidad social. La articulacin de esfuerzos, la creacin de reglas, la negociacin entre prioridades diversas, la deliberacin para la resolucin de conflictos y para la solucin de problemas colectivos son algunos de los desafos. No puede, por lo tanto, confundirse esta propuesta con el populismo tradicional que slo busca agregar la mayor cantidad de demandas con la finalidad de enfrentar al poder desde una poltica de oposicin. Al contrario, estos procesos requieren capacitacin del ciudadano, as como tambin del funcionario, para una ampliacin de la conciencia de lo pblico. En definitiva, lo que se propone es introducir la dimensin participativa a una democracia que ha sido construida con un criterio unilateralmente delegativo y restringido a la seleccin de lites. No se trata, por otra parte, de orientaciones excluyentes con acciones que ya se estn implementando, como por ejemplo las tendientes a aumentar la transparencia, la informacin pblica y la capacidad de respuesta de la gestin pblica. Pero se requiere procesar las nuevas demandas sociales que no estn encontrando un cauce adecuado a travs de las formas polticas predominantes. En una poltica de este tipo los partidos polticos siguen siendo centrales, pero se ven obligados a coexistir como agentes de agregacin y procesamiento de demandas sociales, con un conjunto ms amplio de instituciones y organizaciones sociales. Que los partidos pueden evolucionar y cambiar su vnculo con otras organizaciones lo muestra su evidente adaptacin en relacin al marketing poltico y los medios de comunicacin. Se trata ahora de modificar su relacin con la sociedad civil organizada, fomentar una nueva cultura poltica, propia de escenarios ms heterogneos, plurales y variables. El desafo que se presenta en relacin a los partidos se refiere a cambios que apunten a fortalecer el sistema poltico y dentro de l a los partidos. No en cuanto a monopolizar la funcin de agregacin e intermediacin sino a cumplirla de modo ms eficaz y con mayor vnculo con la sociedad real en 50

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la que estn insertos. Favorecer los espacios deliberativos significa en primer trmino hacerlo en las instancias representativas, permitiendo que puedan desarrollar su tarea sin barreras o impedimentos provenientes del mundo econmico o de una legislacin que restringe sus funciones. El sistema de partidos se fortalece, a su vez, estableciendo mecanismos de transparencia, favoreciendo la elaboracin programtica y proyectiva, estableciendo cuotas para grupos especialmente discriminados o alejados de la poltica (mujeres, jvenes, etnias), construyendo instancias de dilogo formal con los sectores organizados ms all del control partidario y regulando de mejor forma la relacin con el dinero y los medios de comunicacin. La relacin entre la dimensin representativa de la democracia y su dimensin participativa no es de contradiccin, ni puede suponerse, por otra parte, que la sociedad civil sea una entidad homognea ni un ente dotado slo de virtudes. Su inclusin y potenciamiento fortalecern la democracia pero no eliminar de por s las barreras a la democracia que la arquitectura estatal o los rasgos de la cultura contengan. Sin embargo, existen campos de confluencia posible entre polticas pblicas y sociedades civil en una perspectiva democratizadora y de construccin de nuevas formas de gobernabilidad democrtica, acordes a la crisis actual de la representacin poltica, apuntando a la ampliacin de la esfera pblica que otorgue mayores espacios a la sociedad civil. Es necesaria una seal poltica clara respecto a la democracia, participativa o ciudadana, que no slo se exprese discursivamente sino a travs de los canales institucionales de la gestin pblica y que se traduzca, por lo tanto, en criterios para la asignacin de prioridades y recursos pblicos. Supone tambin profundizar la descentralizacin y nuevos instrumentos de planificacin (territorial y participativa) vinculados a ejecucin y control ciudadano. El trabajo realizado por el Proyecto Ms Voces para la Democracia hasta ahora, ha permitido identificar dos grandes reas de propuesta para el fortalecimiento democrtico: el perfeccionamiento de la representatividad del sistema poltico y el potenciamiento de la participacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos. Las propuestas no pretenden ser exhaustivas, sino contribuir en un debate mayor, cada vez ms necesario. 51

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a) Perfeccionamiento del sistema poltico representativo


Mayor inclusin en el universo electoral: cambios en el sistema de inscripcin electoral que faciliten y no pongan trabas a la participacin ciudadana en los procesos electorales. El mecanismo de inscripcin debe ser automtico y lo que corresponde debatir es la obligatoriedad o voluntariedad del ejercicio del voto, estimulndolo activamente como parte de la accin poltica. Es la base de la representatividad y, por lo tanto, corresponde fortalecerla y ampliarla permanentemente. Aumentar el pluralismo de los actores representativos: esto supone cambios en el sistema electoral que favorece a las mayoras pero restringe el acceso a las minoras y distorsiona la proporcionalidad de la representacin. El sistema binominal actual ha sido defendido por su carcter estabilizador (reduccin de la incertidumbre y tendencia a formacin de grandes bloques). Ello debe ser hoy contrapesado con el objetivo de una mayor representatividad. Nuevas modalidades de iniciativa y control ciudadano sobre la representacin. Hemos constatado un apoyo significativo hacia la idea de legislar sobre mecanismos de democracia directa como la iniciativa popular de ley, que no sustituye la funcin legislativa, pero la enriquece y la revocatoria de mandato, que podra iniciarse en los niveles locales22. Asociados a estos mecanismos debieran discutirse modalidades de voto programtico, favoreciendo la responsabilidad de los candidatos y representantes (no ofrecer lo que no pueden cumplir) y las posibilidades del control ciudadano posterior (en relacin a los ofrecimientos establecidos). Tambin la inclusin de plebiscitos y referndum frente a diversas materias (como por ejemplo Tratados de Libre Comercio o Acuerdos de alcance poltico y social) es un rea de ampliacin de la iniciativa ciudadana23. Mayor transparencia en la gestin pblica. En este campo se propone la extensin del mecanismo de audiencias pblicas (parlamentarias y municipales) y otros mecanismos de entrega de informacin sobre la iniciativa
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La revocatoria de mandato slo puede ser ejercida por los mismos que han elegido, por lo que, o se restringe a quienes ya votaron en la eleccin correspondiente o se establece el voto como obligatorio, garantizando as la equivalencia del universo electoral. Tambin el voto programtico y la fiscalizacin de lo ofrecido aconsejan que el voto sea obligatorio, pues por una parte estos mecanismos representan incentivos adicionales para votar y, por otra, slo pueden ejercerlos quienes ya lo hicieron con el derecho a sufragio.

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pblica y la necesidad de regular el ejercicio del lobbying, actividad que hoy se realiza confundindose con la accin poltica y de la sociedad civil. Asegurar un adecuado financiamiento de la poltica, limitando el peso de los recursos econmicos. Se trata de perfeccionar la legislacin sobre el gasto electoral que limite la influencia econmica, particularmente en lo referido a los topes mximos, las sanciones, el origen de las donaciones y la transparencia de las mismas. Lo mismo debe hacerse para los mecanismos permanentes de financiamiento de la poltica, que deben ganar en transparencia. Fortalecimiento de los partidos polticos en su vnculo con la ciudadana. Aqu se trata de fortalecer al sistema de partidos en su funcin representativa y en el establecimiento de canales ms pblicos y permanentes con la sociedad civil organizada. Se puede pensar en recursos pblicos a disposicin de iniciativas conjuntas entre ms de un partido y ms de una organizacin, tendientes a fortalecer el dilogo. El espacio que se cree ser mejor o peor utilizado por cada uno de los partidos en particular. Ampliar la diversidad de la comunicacin poltica en los medios masivos. Por una parte, se deben regular las tendencias concentradoras que puedan llevar a monopolios comunicacionales y promover el surgimiento y desarrollo de medios de comunicacin regionales y locales. Por otra, los medios de propiedad pblica deben contar con polticas explcitas de resguardo de la diversidad y los recursos estatales en difusin y publicidad deben repartirse tambin de acuerdo a esos criterios.

b) Potenciacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos


Profundizar el proceso de descentralizacin en forma equitativa y participativa. Se trata de favorecer los objetivos de equidad regional y local y la utilizacin de mecanismos de consulta e involucracin ciudadana en las instancias de decisin. Por una parte, esto implica revisar la legislacin relativa a gobiernos regionales y municipios y, por otra parte, acrecentar las atribuciones de las instancias institucionales de participacin, asegurando al mismo tiempo su composicin acorde con la realidad local, su revocabilidad y su control por parte de la ciudadana. Estimular su renovacin peridica y su inclusividad progresiva. Ampliar el rango de asuntos en los cuales se asegure la participacin de la sociedad civil en la elaboracin y decisin de polticas y programas. La interlocucin debe realizarse en torno a polticas y programas integrados y coordinados y no en funcin de requerimientos 53

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instrumentales de cada programa pblico. Esto implica la exigencia a las autoridades de crear y usar instancias y mecanismos efectivos de participacin de la ciudadana antes de tomar decisiones que afecten a un nmero importante de ella en cada nivel (nacional, regional, local). Esto es especialmente relevante en cuanto al rea social, donde debe establecerse una autoridad social con capacidad de interlocucin permanente. La modalidad de convocatoria a las OSC no debe ser discrecional sino tender a la libre adhesin de las organizaciones, con mecanismos de estmulo a la inclusin y mayor amplitud (difusin pblica, regionalizacin, etc.). Extender la utilizacin de mecanismos de participacin social: en la gestin pblica en reas de planificacin, gestin presupuestaria y evaluacin, en la mayor cantidad de niveles posible. Establecer tambin mayores mecanismos de auditora con obligacin de informar por parte de las autoridades. Apoyar dichos mecanismos con difusin pblica, apoyo poltico y capacitacin de lderes para un mejor ejercicio de su funcin. Fortalecer la participacin social en reas relevantes como educacin, salud y gestin municipal. Modificar el proyecto de Ley de Participacin Ciudadana: en el sentido de incorporar las dos dimensiones descritas hasta aqu, ya que hasta el momento se refiere casi exclusivamente a la constitucin de organizaciones (creando una figura de organizaciones de inters pblico que no ayuda en nada al objetivo planteado) y no se refiere a la ampliacin de los mecanismos de participacin. Su aplicacin, por otra parte, debe apuntar a la mayor inclusin de la diversidad de la sociedad civil y plantear con claridad los canales institucionales (flexibles, adecuados a las realidades locales) en que esa diversidad puede hacer sentir su influencia y opiniones. Asegurar mecanismos de financiamiento regulares para las organizaciones de la sociedad civil, cuya administracin garantice independencia y transparencia. Estos fondos deben distinguirse claramente de aquellos destinados a la ejecucin externalizada de polticas y programas, los que, a su vez, deben ser compatibles con el objetivo de fortalecimiento de la sociedad civil y evitar las consecuencias de fragmentacin que presentan algunos fondos concursables actualmente. Regular el peso de los recursos econmicos sobre la sociedad civil: apuntando a garantizar su autonoma. Esto implica establecer las regulaciones para las relaciones entre las empresas, la filantropa y las OSC, tanto por la va de la mxima transparencia como de la regulacin de los conflictos

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de inters que pueden presentarse. Fomentar al mismo tiempo el ejercicio de la responsabilidad social empresarial. Promover la difusin pblica de las acciones de la sociedad civil, fomentando la innovacin, intercambio y replicabilidad de las prcticas relevantes y su inclusin en las polticas gubernamentales. Los medios de comunicacin de propiedad pblica debieran ser activos en este sentido, as como deben proveerse fondos para el desarrollo de medios propios de comunicacin, por fuera del circuito de la comunicacin masiva comercial (radios comunitarias, medios locales en general). Como mecanismo de soporte se puede utilizar la lnea de proyectos de fomento a las iniciativas de innovacin asociativa, como se ha hecho en el campo productivo y empresarial. Apoyar la formacin y capacitacin permanente de lderes sociales, con nfasis en jvenes y mujeres, sin limitarse a la gestin de proyectos microlocales. La agenda de capacitacin debe ser negociada con los propios actores y tender a la mayor inclusividad. Con respecto a las ONGs se debe favorecer su sostenibilidad en el tiempo, en el aspecto institucional y financiero. Para ello debe revisarse la ley de donaciones con el fin de asegurar su extensin hacia personas naturales, su ampliacin temtica, la asignacin equitativa y amplia de los recursos y la transparencia de las donaciones. Tambin debe analizarse el estmulo a la creacin de instancias especializadas en la movilizacin de recursos a nivel local para la accin no gubernamental, como las fundaciones comunitarias, incluyendo recursos pblicos y garantizando la transparencia y control pblico. Debe favorecerse tambin el dilogo entre los responsables estatales y las redes no gubernamentales y el fortalecimiento de la asociatividad del sector. Por ltimo, es necesario garantizar la transparencia y publicidad de la accin de estos organismos, estimulando mecanismos de difusin de informacin, rendicin de cuentas y acceso pblico a la informacin sobre su funcionamiento.

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Bibliografa
Garretn, Manuel Antonio. 1999. Democracia para una nueva sociedad. En qu sociedad viviremos? Tipos societales y desarrollo en el cambio de siglo. Editorial: Nueva Sociedad, 1999. MIDEPLAN, 2002. Seminario Desigualdad y Reduccin de las Brechas de Equidad. MIDEPLAN, 2000. Ms Voces. Ms Voces para la Democracia. Los Desafos de la Sociedad Civil. Ms Voces. De la Maza, Gonzalo, 2003. Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrtica en Chile. En: Panfichi, Aldo ed.: Sociedad Civil, Esfera Pblica y Gobernabilidad en Amrica Latina. Andes y Cono Sur. Fondo de Cultura Econmica. Gonzlez, Ral, 1999. Relaciones ONG Estado en Chile: aportes para un balance de la dcada del 90. Revista Economa y Trabajo N 9. PET. Bengoa, 1996. Mndez. Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Informe Final. (PNUD 2004) La Democracia en Amrica Latina. PNUD. Lechner, Norbert. La (problemtica) invocacin de la Sociedad Civil. En: Ciencia Poltica, Lima, Per, 1994. PNUD, 2002. Nosotros los Chilenos. Informe sobre Desarrollo Humano en Chile. PNUD.

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CAPTULO 2 RESULTADOS DEL ESTUDIO DE ASOCIATIVIDAD Y PARTICIPACIN CIUDADANA.

L ORENA R ECABARREN

M ARCEL A UBRY 1

Ms Voces para el Fortalecimiento de la Democracia2, durante 2004 llev a cabo un estudio sobre las prcticas, actitudes y disposiciones de los ciudadanos ante la participacin ciudadana en la gestin pblica y la accin colectiva, recogiendo la distincin entre asociatividad y sociedad civil. A continuacin se presentan los resultados de aquel estudio, a la luz de los desafos para el desarrollo de la sociedad civil. El estudio realizado consisti en una serie de seis encuestas regionales, estructuradas y precodificadas, representativas de cada universo regional con un bajo nivel de error. Especficamente, son seis encuestas de 1.200 casos en que se aplic un cuestionario idntico, totalizando 7.200 entrevistas, posibilitando la comparabilidad interregional. El concepto central que gui el estudio fue la percepcin sobre la participacin como factor influyente en las decisiones que se toman en la gestin pblica en una democracia y sus potencialidades. Un concepto tan amplio fue necesario descomponerlo en tres dimensiones:

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Investigadores, Instituto Libertad. La formulacin del estudio estuvo a cargo del Instituto Libertad y del programa de Ciudadana y Gestin Local de la Fundacin para Superacin de la Pobreza, contndose adems con la colaboracin de todas las organizaciones participantes.

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1. Identificacin y valoracin de las instancias dispuestas por la institucionalidad pblica y condiciones de participacin existentes. 2. Actitud y opinin general sobre la participacin. 3. Identificacin y valoracin de la participacin en instituciones representativas. La tesis terica central del estudio es que la participacin ciudadana, en cuanto activadora de redes y precursora del capital social, es un elemento central para el mejoramiento de la democracia. As tambin, ello es slo potencial, en la medida en que tambin se requiere una respuesta institucional, entre otros factores, para aprovecharla. De acuerdo con lo anterior, el informe se estructura en seis secciones. En la primera se describen los resultados en cuanto a los problemas de la ciudadana y las vas de solucin asociativa o colectiva que surgen para otorgarles respuesta. En la segunda seccin se aborda la situacin actual de participacin y asociatividad y en la tercera, las vas de relacin entre la ciudadana y las autoridades. En cuarto lugar, se presentan las percepciones y actitudes respecto a la efectividad percibida de los cursos de accin participativos y asociativos para enfrentar los problemas ciudadanos. En quinto lugar, se presenta la situacin actual en cuanto a la prctica participativa por canales institucionales, para terminar con un apartado que contiene las principales conclusiones de este estudio.

1. Los problemas y su solucin


Nuestro punto de partida es el diagnstico de los problemas que a juicio de la ciudadana aparecen como preponderantes en su vida. La idea es, posteriormente, utilizar esta informacin como variable independiente en otros anlisis. Es una variable importante, pues puede suponerse razonablemente que muestra estabilidad en el tiempo. Efectivamente, la evidencia emprica internacional muestra que las opiniones polticas sobre asuntos domsticos (nacionales), tales como los problemas ms importantes, cambian gradualmente a lo largo del tiempo, no en forma abrupta3. Segn las
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Vase Shapiro & Page (1992), p.93. Por cierto, estas opiniones no son inmutables: son sensibles a la nueva informacin y a los nuevos eventos.

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respuestas de nuestro estudio (tres menciones), los principales problemas que afectan a la poblacin, en el da a da, son la seguridad ciudadana (69%), las oportunidades de trabajo (46%) y la drogadiccin (33%). En esto no hay diferencias entre las regiones. Lo esencial, no obstante, no es el perfil de problemas indicados, sino que las instancias a las cuales se recurre para solucionarlos. Lo que interesa, entonces, es determinar la importancia relativa de los cursos de accin colectivos. Con este punto de partida, implcitamente dejamos de lado la discusin entre inters propio e inters colectivo que suele enturbiar estos asuntos. Por el contrario, adoptamos como supuesto, indicado anteriormente, de que los ciudadanos en una comunidad cvica no requieren ser altruistas, sino que perseguir el inters propio adecuadamente entendido4. As, para solucionar aquellos problemas, el 41% de los entrevistados recurre a la familia, el 36% recurre a alguna organizacin de vecinos, as como el 35% recurre a la municipalidad, en conjunto con otras personas. Por el contrario, la accin colectiva, organizada funcionalmente con alguna organizacin o personas que tengan el mismo problema, as como localmente con personas que vivan cerca, son las opciones menos preferidas para tal efecto, pues son mencionadas por el 18%, el 19% y el 21% de los entrevistados, respectivamente. Ello dificulta el principal aporte que puede hacer la solucin de los problemas mediante el recurso a lazos dbiles, cual es establecer un rgimen de reciprocidad generalizada, que hace ms eficiente a la sociedad5. Un dato que resulta interesante destacar es que, en todas las instancias consultadas, la II regin muestra niveles ms bajos. Esto es, los entrevistados de la II regin recurriran en menor proporcin que el resto del pas a cada una de las instancias, cualquiera sea su tipo. As, mientras en el pas el 36% acudira a una organizacin de vecinos, el 21% lo hara en la II regin; mientras el 30% en el pas acudira a la municipalidad, el 18% de los entrevistados en aquella regin indica lo mismo. Es interesante tambin observar lo que ocurre con los servicios pblicos, sean regionales o na-

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Putnam (1993), p. 88. Putnam (2000).

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cionales. En la IV regin un 27% los menciona, cifra que contrasta con el 19% que se obtiene en la regin metropolitana. En resumen, tomando todas las instancias en conjunto, el 52% de los entrevistados indic una o ninguna instancia. El 23% indic dos y el 25% indic tres o ms. En esta ltima cantidad hay resultados muy variables entre regiones: mientras en la II regin el 10% de los entrevistados indic 3 instancias o ms, en la IV regin el 34% de los entrevistados lo hizo. Anteriormente indicamos que los stocks de capital social (confianza, normas y redes) tienden a ser autorreforzantes y acumulativos, de forma tal que la experiencia asociativa, independientemente de sus fines cvicos o no, fortalece la cooperacin voluntaria6. Nuestros datos respaldan aquello, aunque de forma limitada. Lo esencial, en este orden de cosas, es la generalizacin de la confianza, pues una confianza generalizada, asociada a un otro generalizado que no se basa en la experiencia personal, extendindose ms all del radio de personas que conocemos personalmente y que, por ende, sera ms til, pues la investigacin internacional muestra que est fuertemente asociada a otras formas de compromiso cvico y capital social7. La opcin respecto a lo anterior es diferente entre aquellos que participan en organizaciones asociativas respecto de los que no lo hacen. De este modo, aquellos que tienen una disposicin asociativa mayor recurren en mayor proporcin a todas las instancias por las que se consult. Es el caso, por ejemplo, de la organizacin de vecinos (40% contra 33%), de la municipalidad asociativamente (38% contra 32%) y alguna organizacin (21% contra 15%). Gran parte de esta ltima preferencia se explica por el tipo de organizaciones sobre las que se estructura la participacin, como veremos oportunamente. La instancia a la cual se recurre tambin est relacionada con la educacin: aquellos de menor nivel de educacin recurren en primer lugar a la familia, mientras que aquellos de mayor nivel de educacin recurren, en primer lugar, a la municipalidad, asociativamente. La diferencia se da tam-

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Putnam (1993). Putnam (2000).

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bin en el caso de los servicios pblicos regionales o nacionales, variando la respuesta de 19% en el caso de los de menor educacin a 28% entre los que cuentan con el mayor nivel educacional. Esta relacin con la educacin ha sido documentada empricamente por la investigacin internacional y tiene que ver con que la participacin en instancias de la vida adulta, aunque sea en un contexto no institucional, permite desarrollar habilidades comunicativas y organizacionales que facilitan la interaccin orientada a fines con otros y con la autoridad8. Tal como se esperaba, la posibilidad percibida de que existe dnde recurrir para proponer o implementar soluciones efectivas depende fuertemente del problema del que se trate, lo que demuestra que un anlisis de los contextos de accin colectiva debe recoger adecuadamente la complejidad que surge de la diversidad de problemas que se enfrentan. As, para obtener atencin mdica en caso de accidente de un nio, el 88% de los entrevistados indica que existe donde recurrir; para el problema de la presencia de pandilleros en su cuadra el 77% indica eso; en caso de problemas con la recoleccin de basura el 72% indica lo mismo. Por el contrario, el 49% de los entrevistados cree que existe dnde recurrir ante la falta de trabajo y el 54% ante los problemas de contaminacin. En todo caso, para todas las situaciones de necesidad, la mitad o ms de la gente conocen instancias donde acudir y han encontrado respuestas. Dos de los problemas consultados muestran diferencias regionales: en la regin metropolitana el 71% cree que existe donde recurrir ante problemas de convivencia entre vecinos, contra 64% en el pas; el 62%, respecto de problemas de contaminacin, contra 54% en el pas. Tomando todos los problemas en conjunto, el 21% de los entrevistados indic cuatro problemas o menos; el 43% seal entre cinco y ocho problemas; el 36%, nueve problemas ms. Las regiones V y metropolitana muestran las proporciones ms altas en esta ltima categora. Pese a los resultados sobre la accin colectiva organizada funcionalmente, en general, los ciudadanos tienen una amplia expectativa sobre ella, una vez que se pide evaluarla por sus efectos. De una lista de 11 problemas propuestos, el 55% de los entrevistados indic en todos que es posible influir, participando con otros, para solucionarlos. El 94%
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Brady, Verba & Schlozman (1995).

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lo cree respecto del aseo y limpieza de la ciudad, el 93% de los entrevistados lo cree respecto de la seguridad ciudadana y el 90%, respecto de las reas verdes. Por el contrario, el 76% cree que sea posible influir, participando con otros, en la falta de transporte y el 77% en la creacin de empleo. La gente cree en mayor medida que es posible influir en problemas locales, que nacionales: ms en seguridad, aseo, reas verdes. Menos en transporte, empleo, salud. Comparando entre regiones, la II regin en todos los problemas muestra una proporcin significativamente menor en la posibilidad de influir. Por el contrario, la regin metropolitana sistemticamente muestra proporciones un poco ms altas ante los problemas consultados. Tomando el conjunto, de modo consistente con los resultados expuestos en los prrafos anteriores, se encuentra que slo el 5% no seal algn problema y que el 55% de los entrevistados cree que es posible influir, participando con otros, en todos los problemas propuestos. Esta proporcin es bastante dismil entre regiones. Mientras en la II regin el 32% nombr todos los problemas, las regiones V y metropolitana presentan valores de 66% y 71%. Tabla N 1 LOS PROBLEMAS Y SU SOLUCIN
Principal problema del da a da: seguridad ciudadana Para solucionar sus problemas recurre a la familia Para solucionar sus problemas recurre a alguna organizacin de vecinos Para solucionar sus problemas recurre a la municipalidad, con otras personas Existe donde recurrir: atencin mdica en caso de accidente a un nio Existe donde recurrir: falta de trabajo Es posible influir, participando con otros, ante el aseo y limpieza de la ciudad Es posible influir, participando con otros, en la falta de transporte 69% 41% 36% 35% 88% 49% 94% 76%

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2. La asociatividad y la participacin
En esta seccin abordamos dos temas relacionados. Por un lado, la asociatividad, es decir, la participacin en organizaciones de membresa voluntaria cualquiera sea su fin. Por otro lado, la participacin ciudadana orientada a la accin colectiva cuyo fin es buscar la solucin a algn problema. Nuevamente, nuestra perspectiva no asume un patrn cultural que valore la participacin en s misma, sino que examinamos cmo ella surge a partir de la realidad cotidiana. En particular, nos interesa la asociatividad en la medida que constituye un factor de activacin y ampliacin de redes de lazos dbiles y de desarrollo de habilidades cvicas y, por ende, de formacin de capital social. Efectivamente, asumimos en primer lugar que la activacin de lazos dbiles en las redes sociales permite la integracin social en una escala mayor a la que permiten slo los lazos fuertes, propios de las estructuras de relaciones sociales primarias, posibilitando el intercambio econmico y los vnculos de tipo instrumental9. Asumimos tambin, en segundo lugar, que la cooperacin voluntaria orientada a asuntos pblicos es ms fcil si una sociedad cuenta con capital social, asociado a la confiabilidad en las interacciones colaborativas que surge de la experiencia histrica de normas de reciprocidad y de redes de compromiso cvico10: la asociatividad es una experiencia especialmente exigente de formacin de confianza con extraos, pues a diferencia de la amistad y de la vecindad, es una relacin difcilmente subsumible en el espacio domstico11. Asumimos, en tercer y ltimo lugar, que la participacin efectiva requiere de un conjunto de habilidades cvicas de tipo comunicacional y organizacional que pueden ser desarrolladas en contextos no orientados cvicamente, constituyndose indirectamente en escuelas de democracia12. En resumen, partimos de la base de que la accin colectiva e individual es fomentada por la participacin en organizaciones voluntarias13: una red densa de relaciones sociales recprocas fortalece la virtud cvica asociada al capital social14.

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Vanse Espinoza (1995) y Granovetter (1973). Vase Putnam (1993). Cousio & Valenzuela (2000), p. 331. Brady, Verba & Schlozman (1995). PNUD (2002). Putnam (2000).

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Definimos la asociatividad como la pertenencia a todo tipo de organizaciones autnomas y constituidas voluntariamente15. Es decir, la organizacin voluntaria y no remunerada de individuos o grupos que establecen un vnculo explcito, con el fin de conseguir un objetivo comn16. Al examinar los resultados de nuestro estudio salen a la luz ciertos hallazgos interesantes. El 44% de los entrevistados participa en al menos una organizacin asociativa. Esta cifra se asemeja a la que se obtiene, con metodologas levemente diferentes en otros estudios17. El resultado obtenido muestra un avance en la sociedad chilena, dado que, cuarenta aos atrs, la asociatividad detectada era notablemente menor (22,3%)18. Las iniciativas de promocin popular y el proceso sociopoltico de la poca incidi en una mayor participacin en organizaciones voluntarias, documentada en 197319. No contamos con informacin sobre la evolucin posterior, pero an en el peor de los casos la situacin actual es un avance. Aunque es claro que el nivel actual es tambin considerablemente ms bajo que la asociatividad propia de culturas en las que los vnculos voluntarios son ms frecuentes, como los Estados Unidos20.

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PNUD (2004a). PNUD (2000), p. 114. Los diferentes estudios utilizan mediciones propias para el fenmeno asociativo, delimitndolo de acuerdo a sus propios objetivos de investigacin. An as, vale la pena citar el 34% que se obtiene en la encuesta del PNUD (2000) y el 47% que arroja la encuesta nacional de asociatividad DESUC (Cousio & Valenzuela, 2000). Resultados similares, pero con una metodologa diferente, muestra el ndice de participacin ciudadana de Participa y Adimark. La metodologa utilizada en aquel entonces era relativamente diferente a la nuestra. Se consultaba por la frecuencia de participacin, con cargo o sin l, en un conjunto de organizaciones: religiosas (pertenencia del 1,9%), deportivas (7,3%), club social (0,8%), laborales (2,3%), polticas (7,6%), de pobladores (3,6%) cooperativas (0,3%), de beneficencia (0,5%), de recreacin (1,0%), centros de padres (0,5%) y otras (0,3%). En conjunto, el 77,7% de los entrevistados no perteneca a ninguna organizacin, el 18,2% slo a una y el 4,1% a dos o ms. Al respecto, vase Hamuy (1966). Una encuesta llevada a cabo entre diciembre de 1972 y enero de 1973, en lo referido a organizaciones comunitarias (o sea, el principal componente de la asociatividad total), muestra un 18,8% de pertenencia a juntas de vecinos, 13,6% en el caso de los Centros de madres y, en general, una participacin total del 39,2%. Al respecto, vase Hamuy (1973). Cousio & Valenzuela (2000) indican que en Estados Unidos la tasa total de asociatividad alcanza al 70%. Al respecto, vase tambin Putnam (2000). Para datos de otras sociedades, vanse los datos del Estudio Mundial de Valores (http://www.worldvaluessurvey.org/).

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La participacin en organizaciones asociativas est relacionada a un conjunto de caractersticas y actitudes del entrevistado, algunas de las cuales podemos establecer en este estudio. Por ejemplo, se asocia con el problema que en primer lugar prioriza el entrevistado. La tasa total de asociatividad es mayor (52%) entre quienes indican que su principal problema del da a da es la educacin y menor entre quienes indican que su principal problema es tanto la contaminacin como la falta de transporte (39% en ambos casos). Contrariamente a lo que sugiere la investigacin internacional, especialmente la norteamericana, la asociatividad total no se relaciona con el nivel de educacin del entrevistado: por ejemplo, es 46% tanto entre los que tienen slo seis aos de educacin como entre quienes tienen educacin superior completa (16 aos o ms). Especficamente, el 34% de los entrevistados participa en un grupo religioso y el 26% participa en una junta de vecinos. Una cantidad menor lo hace en un club deportivo o en un centro de padres (22% y 20%, respectivamente). Una organizacin ms sofisticada, como un grupo de defensa del medio ambiente, arroja un nivel de membresa menor al 1%. El estudio de las organizaciones a las cuales se otorga la mayor dedicacin, asociada al tiempo, entrega resultados similares, pero de menor intensidad. Esto es, que el 26% de los entrevistados entrega su mayor dedicacin a un grupo religioso, el 16% lo hace de un club deportivo y el 15% de la junta de vecinos. La gente no participa tanto para solucionar problemas como para satisfacer otro tipo de necesidades. De ah que las motivaciones religiosas y deportivas estn en los primeros lugares de participacin y de dedicacin de tiempo. An as, se ha indicado, al menos para el caso norteamericano, que las iglesias (organizaciones religiosas) proveen un importante espacio incubador de habilidades cvicas, normas, intereses comunitarios y reclutamiento cvico, pues, contrariamente a lo que podra suponerse, quienes pertenecen a aquellas seran ms dados a estar envueltos en organizaciones seculares, a votar, a participar polticamente por otras vas y a tener conexiones informales ms profundas21. Nuestra investigacin no avala tales hiptesis, pues quienes participan en organizaciones religiosas no muestran mayor disposicin cvica (inclu-

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Vase Putnam (2000).

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so, a veces menor) que quienes participan en otro tipo de instancias. En cualquier caso, el resultado nos recuerda que lo importante para que las asociaciones voluntarias favorezcan la dinmica democrtica es que sirvan como foros para la deliberacin reflexiva sobre asuntos pblicos. En el estudio de la asociatividad se encuentran interesantes diferencias entre regiones. El nivel de participacin en centros de padres y apoderados vara entre un 27% en la IV regin y un 13% en la regin metropolitana. En el caso de los clubes deportivos, la tasa de participacin ms baja se da en las regiones V (15%) y metropolitana (12%), significativamente diferente del 22% que se obtiene en el nivel nacional. La participacin en grupos religiosos es especialmente alta en la VIII regin (43%) y especialmente baja en la IV regin (25%). Por ltimo, en el caso de las juntas de vecinos (26% en el total), se registran importantes diferencias. As, en la II regin es el 20%, mientras que en la V regin es el 37%. Tomando el conjunto del fenmeno asociativo, en primer lugar, aparecen algunas diferencias entre las regiones. Es el caso de la regin metropolitana que muestra una tasa total de asociatividad del 32%, notablemente ms baja que el 44% total22. La intensidad de la participacin es tambin diferente, considerando el nmero de formas asociativas en las que se participa. El 44% total de asociatividad se descompone en un 29% que participa slo en una forma asociativa y 14% que participa en dos o ms. Especficamente, tomando slo el grupo de entrevistados que coopera, el 67% de ellos participa en una asociacin, el 21% toma parte en dos asociaciones y el 12% lo hace en tres o ms. Siguiendo en el conjunto que participa, la proporcin de los que lo hacen slo en una asociacin es mayor en la regin metropolitana (78%) y menor en la segunda regin (58%). La participacin no slo se da en organizaciones permanentes. Una va relevante de accin ciudadana tiene que ver con el trabajo junto con otros para mejorar su situacin frente a un problema especfico. El 13% de los entrevistados declara hacerlo frecuentemente y el 20% hacerlo a veces. Es decir, alrededor de uno de cada tres (33%) tiene esta va de accin internalizada como un mecanismo habitual de solucin a los problemas, por una parte, y
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Denominamos tasa total de asociatividad al porcentaje de entrevistados que participa en al menos una organizacin asociativa.

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de participacin, por otra. Inversamente, ello muestra que hay poca frecuencia asociativa, asociada al 65% que lo hace nunca o casi nunca. La realidad indicada no es igual para todos, por cierto. La participacin ciudadana tiende a concentrarse en determinados individuos, que son participativos en diferentes dimensiones. Por ello, mientras el 22% de aquellos que participan en alguna forma asociativa declara trabajar junto con otros frecuentemente, slo el 5% de los que no participan declara aquella situacin en su caso. Inversamente, mientras el 22% de los que participan nunca trabaja junto con otros ante un problema, el 54% de los que no participan declara aquella situacin. Un ejercicio adicional consiste en distinguir niveles de participacin ciudadana, de acuerdo con el nivel de involucramiento y compromiso de las personas en la gestin pblica. De esta forma, podemos establecer cuatro formas de apertura de la autoridad pblica hacia los ciudadanos23. En primer lugar, el nivel informativo, que se limita a proveer informacin sobre algn asunto particular; en segundo lugar, el nivel consultivo, en el que se invita a personas y grupos a participar de manera activa a travs de sus opiniones y sugerencias; en tercer lugar, el nivel resolutivo, en el que se convoca a personas y grupos con posibilidades reales de influir respecto de un tema especfico; en cuarto lugar, la cogestin, en la que se convoca a actores clave para ser parte de un proceso de toma de decisiones que involucra ms de un tema especfico. En nuestro estudio, el resultado es que, para el 33% de los entrevistados, la forma de participacin ciudadana que est a su alcance es negociar directamente con las autoridades. Es decir, el nivel ms alto de participacin ciudadana orientada a la interlocucin con las autoridades polticas. En segundo lugar, la opcin que le es contraria: para el 23% de los entrevistados est a su alcance el nivel mnimo de participacin, cual es que le llegue informacin sobre las decisiones (nivel informativo). Los otros niveles de participacin obtienen resultados menores.

23

Vase Sanhueza (2004).

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Tabla N 2 LA ASOCIATIVIDAD Y LA PARTICIPACIN


Cree que est a su alcance negociar directamente con las autoridades Cree que est a su alcance que le llegue informacin sobre las decisiones Participa en un grupo religioso Participa en una junta de vecinos Participa en un grupo de defensa del medio ambiente Trabaja junto con otros frecuentemente o a veces para mejorar su situacin 33% 23% 34% 26% 1% 33%

3. La relacin con las autoridades


Lo que nos interesa en este trabajo es la participacin ciudadana en la gestin pblica, asociada al rol del ciudadano (como partcipe y como usuario) en las decisiones y gestiones asociadas a la implementacin de acciones pblicas. Es decir, cmo la movilizacin de intereses de la sociedad civil en las actividades pblicas incide en la manera de organizar los recursos del Estado para el cumplimiento de sus objetivos y tareas24. Se ha dado un conjunto de razones para incorporar la participacin ciudadana en la gestin pblica. La Corporacin Participa las ha sintetizado del siguiente modo25: Es un valor en s mismo. Contribuye a la consolidacin democrtica. Facilita el xito de las polticas pblicas. Promueve la equidad y la solidaridad. Perfecciona la gestin pblica. Robustece el capital social.

24 25

Definiciones de acuerdo a Dastres (2003). Corporacin Participa (2001), Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica: Marco Conceptual (Participa-Ministerio Secretara General de la Presidencia); citado por Dastres (2003).

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Dado lo anterior, en teora, se espera que la ciudadana se organice para expresar sus demandas, aunque es reconocido el dficit que presentan las sociedades latinoamericanas en ese mbito26. Nuestro estudio confirma aquella apreciacin. Slo el 18% de los ciudadanos entrevistados ha concurrido, en conjunto con otros, ante una autoridad para la solucin de algn problema. Es decir, hay un bajo nivel de concurrencia colectiva real frente a la autoridad, pues el 82% no lo ha hecho nunca, lo cual normativamente puede considerarse como un mal resultado. Notemos que la perspectiva que surge de los problemas es menos exigente, pues no pretende valorar slo aquella participacin ciudadana orientada a asuntos pblicos desconectados de la vida cotidiana, tal como se indic en una seccin precedente de este trabajo. Este resultado es concordante con el resultado que obtuvo el PNUD con una aproximacin similar: el 77% de sus entrevistados ha tenido baja o nula participacin histrica en la realizacin de acciones individuales o colectivas vinculadas a la defensa de sus derechos, en atencin a que slo en un sector minoritario se presentan las disposiciones subjetivas necesarias para el desarrollo de la participacin y a que la percepcin que se tenga del propio poder personal se asocia con la disposicin a participar en la defensa de derechos27. Adems, aun con la presencia de disposiciones subjetivas adecuadas, la participacin poltica no descansa solamente en el inters por la poltica, sino que se basa en una condicin de acceso a recursos necesarios para que tenga lugar. Especialmente, el tiempo para tomar parte en la actividad, el dinero para poder contribuir y las habilidades cvicas (comunicativas y organizacionales) que facilitan la participacin efectiva28. Una hiptesis habitualmente aceptada es que la asociatividad es un factor precursor de capital social, el cual favorece la participacin ciudadana, de orientacin cvica. Asimismo, es importante considerar que ste no es un proceso social unidireccional, sino que la participacin fomenta la ac26 27 28

PNUD (2004b). PNUD (2004a). Vase Brady, Verba & Schlozman (1995). Debe considerarse tambin que, para el caso norteamericano, la evidencia presentada por Putnam (2000) indica que las presiones de tiempo y dinero no tienen un efecto determinante en el declive de la participacin en organizaciones voluntarias en aquel pas.

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cin colectiva e individual29. El informe del PNUD de 2004 cuestiona la afirmacin anterior, al indicar que la mera participacin en organizaciones no es un buen indicador de la disposicin subjetiva a actuar para intentar incidir en las decisiones que afectan a la comunidad, pues no necesariamente se valora la accin colectiva como una forma de defender derechos30. Nuestros datos confirman lo primero, aunque parcialmente: quienes participan en alguna forma asociativa lo han hecho en mayor proporcin, pues el 26% de ellos lo han hecho, contra un 12% de quienes no participan. De modo concordante, el 31% de quienes frecuentemente o a veces trabajan junto con otros para solucionar sus problemas han concurrido ante una autoridad para tal efecto, mientras que menos de la mitad (el 12%) de quienes casi nunca o nunca trabajan con otros lo ha hecho. El nivel de concurrencia ante las autoridades es independiente del problema que en primer lugar priorice el entrevistado, aunque quienes no priorizan ninguno muestra una proporcin relativamente menor (12%, contra 18% en el total). De lo que no es independiente es del tipo de asociacin a la que pertenece. Evidentemente, las diversas formas asociativas tienen diferentes fines y actividades, lo cual repercute en los niveles de concurrencia ante la autoridad. De este modo, el resultado de nuestro estudio es que la menor proporcin de esa conducta se da entre quienes participan en un grupo religioso (47%) o un club deportivo (48%), las cuales son las asociaciones con mayor nivel de membresa. Por el contrario, entre quienes participan en organizaciones de voluntariado o en una junta de vecinos, la concurrencia ante la autoridad es ms frecuente (68% y 67%, respectivamente), pero son organizaciones con niveles de membresa significativamente bajos. Es esperable que la respuesta institucional tenga efectos sobre las prcticas de participacin, dado que los beneficios de disposicin participativa son potenciales, en la medida en que no cuenten con una respuesta institucional para ser aprovechados31. Para ello, en nuestro estudio consultamos a aquellos que haban concurrido ante la autoridad, cul fue la respuesta por parte de stas. Aquella respuesta de las autoridades, para el 45%
29 30 31

PNUD (2002), p.53. PNUD (2004a), p.223. Vase PNUD (2004a). Estrictamente, tambin se requiere una combinacin de otros factores, tales como el acceso a una ciudadana social. Al respecto, vase PNUD (2004b).

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de los que han concurrido, es positiva, pues obtuvieron medidas tendientes a solucionar el problema. El 35% lo que obtuvo fue indiferencia y slo el 15% obtuvo un rechazo abierto a las iniciativas de los ciudadanos. El xito en las gestiones, o la percepcin de aquel, tiene que ver con la conducta asociativa. El 49% de quienes participan en asociaciones ha obtenido una respuesta positiva, mientras que el 38% de quienes no lo hacen ha obtenido aquella respuesta negativa. Un caso relativamente especial se da en la X regin, en la cual se encuentra menor indiferencia (27% contra 35% en el pas), pero a costa de darse un mayor nivel de rechazo, que alcanza al 25% (contra 15% en el pas). Prcticamente la mitad (47%) de quienes obtuvieron rechazo indica que el nivel de participacin que est a su alcance es el mximo, negociar directamente con las autoridades. Este ltimo resultado no es menor, pues, junto con confirmar que aquel rechazo se produjo en interlocucin directa con la autoridad, no disminuye las expectativas de participacin y llegada ante ellas. Tabla N 3 LA RELACIN CON LAS AUTORIDADES
Ha concurrido, en conjunto con otros, ante una autoridad por algn problema Obtuvo medidas tendientes a solucionar un problema Obtuvo rechazo a las iniciativas de los ciudadanos 18% 45% 15%

4. Eficacia de la participacin
En esta seccin se presenta un conjunto de actitudes sobre la participacin ciudadana y la accin colectiva. Las prcticas asociativas y movilizadoras no aportan al mejoramiento de la vida cvica si los mismos ciudadanos no las valoran o las ven como poco efectivas comparadas con otras opciones. Al respecto, la reciente investigacin del PNUD mostr que los ciudadanos pueden agruparse en tres tipos, conforme al sentido mediante el cual articulan su experiencia participativa. Primero, el grupo que asume la participacin como defensa de derechos, en que predomina la participacin en actividades reivindicativas; segundo, el grupo que asume la participacin en un sentido comunitario-solidario, ms acotado al mbito de la experiencia simblica que a la intervencin poltica; tercero, el grupo for71

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mado por aquellos con nula valoracin de la accin colectiva en la defensa de derechos32. En nuestro estudio, las estrategias participativas para la solucin de los problemas no slo son preferidas, sino que adems se las percibe como eficientes. Colectivas antes que individuales, aquella opinin las ubica de mejor modo que la inaccin. Entre diferentes estrategias posibles para la solucin de los problemas, se opina que la ms eficiente es solucionar directamente los problemas asocindose con otros. En una escala de 1 a 10, el promedio en aquella estrategia es de 6,0. Las estrategias alternativas, participar con otras personas para buscar soluciones y arreglrselas solo en la bsqueda de soluciones, obtienen promedio 5,8 en ambos casos. La opcin de la cual se opina que tiene el menor nivel de eficiencia es esperar que las autoridades solucionen los problemas que uno tiene, pues su promedio es de 4,6, menor que el centro de la escala. El resultado es similar si se evala la proporcin de entrevistados que punta la eficiencia de cada estrategia en el intervalo superior al centro de la escala. Esto es, entre 6 y 10. De este modo, el 58% de los entrevistados cree que la solucin asociativa es eficiente; el 50% lo cree de la bsqueda asociativa de soluciones; el 52%, de la solucin individual; Slo el 25% de los entrevistados considera eficiente la inaccin a la espera de soluciones procedentes de las autoridades. Tabla N 4 (1 a 10, promedio y porcentaje de 6 a 10)
6,0 5,8 5,8 4,6 58% 50% 52% 25%

EFICACIA DE

LA PARTICIPACIN

Solucionar los problemas asocindose con otros Participar con otras personas para buscar soluciones Arreglrselas solo para buscar soluciones Esperar que las autoridades solucionen los problemas que uno tiene

La calificacin de eficiencia de la asociatividad y de la accin colectiva no debe leerse slo en trminos estrictamente cvicos. Hay otros factores
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Vase PNUD (2004a).

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relevantes en la configuracin cognitiva de aquellas opciones, percepciones y actitudes. El 72% de los entrevistados est completamente de acuerdo con que lo ms efectivo para solucionar los problemas es conseguir un pituto, el 56% concuerda con que pertenecer a una organizacin es la mejor manera de lograr lo que se busca, y el 57%, que hay personas que siempre acaparan las posibilidades que las autoridades ofrecen. Este ltimo resultado debe sopesarse con cuidado, pues tambin el 46% de los ciudadanos opina que los dirigentes sociales actan en su propio beneficio. Por el contrario, una proporcin menor (el 26%) considera que los dirigentes hacen su mejor esfuerzo para lograr resultados. Esto es, los mismos que dirigen aquellas organizaciones valoradas como medio estrategia de accin. Esta proporcin vara segn la regin de que se trate: en la IV regin se da la percepcin positiva relativamente ms alta (28%) y en la regin metropolitana se da la ms baja (18%). En el mbito cvico, de modo concordante, el 26% del total de entrevistados est de acuerdo con que un ciudadano puede influir en las decisiones que toman las autoridades. Nuevamente, las opiniones vertidas se relacionan con la experiencia de cada cual. Aquellos que tienen una percepcin positiva de los dirigentes, trabajan con mayor frecuencia junto con otros para mejorar su situacin. Lo mismo ocurre entre quienes tienen una mejor percepcin de influencia potencial del ciudadano en las autoridades y entre los que opinan que pertenecer a una organizacin es la mejor manera de lograr lo que se busca. Tabla N 5 OPINIONES SOBRE LA PARTICIPACIN
Lo ms efectivo para solucionar un problema es conseguir un pituto Hay personas que siempre acaparan las posibilidades que se ofrecen Pertenecer a una organizacin es la mejor manera de lograr lo que se busca Los dirigentes sociales actan en su propio beneficio Un ciudadano puede influir en las decisiones que toman las autoridades Los dirigentes hacen su mejor esfuerzo para lograr resultados 72% 57% 56% 46% 32% 26%

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5. La dimensin institucional
Esta ltima seccin relativa a resultados la dedicamos a describir las prcticas de participacin ciudadana mediante canales institucionales, especialmente en el mbito local. Ello no depende solamente de las disposiciones y actitudes de los ciudadanos, sino que tambin del marco de polticas pblicas. Efectivamente, para que la participacin ciudadana, a travs de sus diversas organizaciones locales, se haga una realidad, es necesario que se crea en la necesidad de potenciar una serie de principios y criterios que la harn un ejercicio permanente en el tiempo: a) El proceso de descentralizacin, que reconoce la necesidad de acercar el Estado a la comunidad, buscando que sta tenga incidencia en el diseo, ejecucin y evaluacin de la gestin pblica. b) El proceso de democratizacin de todas las instancias y niveles de organizacin. c) nfasis en el desarrollo local. En cuanto a este concepto, que forma parte de las recomendaciones dadas por las Naciones Unidas para el continente, cabe indicar que stas se encontraran dirigidas hacia objetivos de incremento de la descentralizacin, fortalecimiento de los espacios locales, democratizacin y participacin de la comunidad. Dado que las tareas propuestas cristalizan en la gestin municipal, la participacin de la comunidad aparece como criterio fundamental de las polticas pblicas. En el diseo de tales polticas, la participacin acta como el criterio que busca estimular a todos los sectores y actores sociales en el proceso de modernizacin33. d) La identidad local. Respecto a este concepto, es posible sealar que una de las caractersticas constituyentes de la Participacin Comunitaria, es que se encuentra directamente relacionada con la cultura, entendiendo por sta la construccin de sentido y significacin social que se manifiesta como una capacidad desarrollada colectivamente en torno a valores comunes. Esta relacin es efectiva en la medida que la participacin es expresin, tanto de la diversidad de identidades que se manifiestan en el mbito de lo local, como de las iniciativas de los actores respecto de lo que quieren o desean realizar. En este sentido
33

D.O.S. (1998), p.12.

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se afirma que toda organizacin es la expresin de su concepcin cultural intrnseca34. El principal resultado en este mbito es que la actual existencia de los mecanismos de participacin institucional, en el nivel comunal, es reconocido slo parcialmente. Se consult por cuatro instancias especficas: el Consejo Econmico Social (CESCO), que es la instancia ms antigua entre las consideradas; la audiencia pblica, la oficina de reclamos municipal y el plebiscito comunal, sin distinguir entre consulta y plebiscito propiamente tal. El que ms se reconoce es la oficina de reclamos, pues el 55% de los entrevistados dira que realmente existe tal instancia en su comuna. El 28% lo cree de la Audiencia Pblica, el 24% lo cree del plebiscito comunal y slo el 19% lo cree del Consejo Econmico Social (CESCO). En resumen, el 34% de los entrevistados no reconoce la existencia de ninguna de las instancias consultadas. En la regin metropolitana, adicionalmente, los niveles de respuesta son menores a los de otras regiones (abultndose el grupo de los que indican no saber) y ms grande el grupo que no reconoce ninguna instancia (43%), de lo que puede inferirse que la complejidad urbana incide en el conocimiento que se pueda tener de las instancias. El 32% de los entrevistados reconoce slo una instancia y el 34% reconoce dos o ms. En esta ltima informacin, destaca la cuarta regin por la proporcin que reconoce dos o ms instancias. Cualquiera sea la situacin regional, tambin se encuentra una relacin entre el reconocimiento de instancias participativas municipales y la frecuencia con que se trabaja junto con otros para mejorar la propia situacin. Es decir, no es un bajo nivel de conocimiento agregado, sino que depende de la vinculacin pblica o interpersonal que se tenga. As, entre los que frecuentemente trabajan junto a otros, el 66% reconoce la oficina de reclamos, contra un 61% entre quienes trabajan a veces, 58% entre los que lo hacen casi nunca y 46% entre los que nunca lo hacen. Relaciones de este tipo, con diferentes niveles de intensidad, se dan en las otras tres instancias.

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D.O.S. (1998), p. 13.

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Como parte de un esfuerzo institucional por integrar parcialmente la participacin ciudadana a la gestin pblica, la legislacin nacional ha introducido en los ltimos aos, entre otros, dos instrumentos: la ordenanza comunal de participacin ciudadana y el plan regional de participacin. En nuestro estudio se consult por el nivel de informacin que la ciudadana posee respecto a ambos. Pues bien, el resultado resulta bastante poco alentador desde un punto de vista normativo. nicamente el 8% de los entrevistados dice estar muy informado sobre la ordenanza municipal de participacin ciudadana y apenas el 5% lo dira del plan regional de participacin. El resultado es diferente segn la regin que se estudie, mostrando niveles mayores de desinformacin declarada en las regiones II y IV. Complementariamente a lo anterior, se consult por la participacin efectiva en tres instancias: la formulacin del plan regional de participacin, la elaboracin del plan de desarrollo comunal (PLADECO) y la planificacin del presupuesto municipal. Consistentemente con los resultados anteriores respecto a la informacin, slo el 5% de los entrevistados ha sido invitado a expresar su opinin en el plan regional o para la elaboracin del PLADECO y el 3% lo ha sido para la planificacin del presupuesto. Este ltimo resultado no es menor, pues la ola de activismo cvico mundial detectada por el PNUD reconoce a la presupuestacin responsable y participativa como uno de sus ejes principales35. En resumen, hay baja informacin sobre instancias para la participacin local y regional y baja participacin en instancias para la participacin local y regional. Este resultado, evidentemente, se relaciona con otras conductas y actitudes, que se refuerzan mutuamente. Entre quienes estn muy informados sobre la ordenanza comunal de participacin ciudadana, la proporcin de quienes frecuentemente o a veces trabajan junto con otros para mejorar su situacin (53%) es notablemente superior a la que se da entre quienes estn poco informados (40%) o nada informados (25%).

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Vase PNUD (2002).

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Los obstculos a la participacin en el mbito local


Cmo explicar los resultados anteriores? Debe considerarse la idea de que hay numerosos obstculos objetivos a la participacin36. Efectivamente, el municipio puede obstaculizar el ejercicio de la ciudadana activa. Por una parte, se manifiesta en un exceso de burocracia que a veces hace ms pesada la solucin que el problema. Expresiones de esta situacin sera la tramitacin para la entrega a travs de las organizaciones de recursos desde las municipalidades a la comunidad, o las dificultades derivadas de la exigencia municipal de cumplir requisitos formales (papeleos, permisos, etc.) cuando la comunidad y sus organizaciones intentan dar solucin a sus problemas. Una segunda expresin de la falta de apoyo es la poca difusin de la informacin, particularmente en lo que concierne al financiamiento de proyectos dirigidos a las organizaciones sociales, pero tambin en lo relacionado con los acontecimientos importantes para la comuna que dependen de las decisiones municipales o que estn en su conocimiento. El mal trato que recibiran los dirigentes de parte del Municipio sera la tercera manifestacin de la desidia municipal. Se trata, especialmente, de la forma en que los funcionarios municipales atienden a los dirigentes. El trato poco amable, la tramitacin de que son vctimas y lo que fue catalogado directamente como discriminacin, a propsito de interlocutores que no los respetan ni enfrentan como personas de igual nivel, forman parte de la visin que se entrega en este aspecto. En cuarto lugar, la accin de las autoridades (dentro de las cuales se incluye al Municipio, pero tambin a las del gobierno central). Se trata de una acusacin fuerte: las autoridades frenan la participacin de la gente, pese a que el discurso oficial dice promoverla. Se seala que muchas veces la propia municipalidad sera la responsable directa de la falta de participacin, porque no da curso a las iniciativas de los vecinos. Adems de los elementos antes sealados, se cree que la poltica ejercida tanto en el nivel de las autoridades como de los partidos polti-

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D.O.S. (1998).

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cos puede llegar a convertirse, en algunas ocasiones, en otro obstculo a la participacin. En primer lugar, cuando afecta la relacin entre la Municipalidad y las organizaciones sociales, lo que puede ocurrir cuando la primera acta favoreciendo o discriminando a las organizaciones segn su simpata poltica partidaria. Un segundo sentido, en que la poltica se vuelve un obstculo, es cuando se introduce en las propias organizaciones. Ello ocurre de dos formas; primero, cuando divide y/o cierra las organizaciones en funcin de la identidad poltico-partidaria de sus integrantes. En segundo lugar, cuando obstruye la labor del dirigente, al mezclar su rol como dirigente social con algn tipo de inters poltico. El tercer obstculo est referido a la participacin de la comunidad. Se trata de la supuesta crisis de la poltica, su falta de credibilidad, el desencanto y la lejana que ha experimentado respecto de los intereses de las personas. Este obstculo fue sealado especialmente por las organizaciones emergentes. El tercer grupo de factores obstaculizadores de la participacin remite a la falta de espacios. Se trata de una referencia en dos sentidos bien precisos. Por un lado, la falta de espacios fsicos para reunirse es una limitante bsica, tanto para su trabajo como para la participacin de la comunidad; por otro, la poca disponibilidad de una infraestructura comunitaria que permita a los vecinos recuperar los espacios de encuentro y sociabilidad, entre ellos las plazas, los recintos deportivos, juegos, etc. La participacin social se ve obstaculizada tambin por el desinters, descompromiso y desmotivacin de las personas frente a todo aquello que se relacione con la participacin. Las razones para explicarse esta situacin son variadas. En primer lugar, se alude a la comodidad: participar y trabajar en organizaciones supone tiempo y dedicacin. En segundo trmino, existira falta de inters en los temas que afectan directamente a quienes debieran participar (vecinos, apoderados, mujeres, etc.) o en un sentido ms solidario a quienes lo necesitan. Por ltimo, la comunidad slo se motivara 78

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frente a las necesidades insatisfechas o cuando surgen problemas comunitarios, privilegiando as una participacin coyunturalista, donde, una vez resueltas las demandas individuales, cada uno vuelve a su mundo privado, conducta que afecta directamente la continuidad de las organizaciones sociales.

Reformas a la institucionalidad
Para solucionar muchos de los problemas indicados se han propuesto diferentes reformas tendientes a asegurar la participacin de los ciudadanos en decisiones pblicas, pero de forma vinculante. En nuestro estudio consultamos por tres posibles reformas. La primera es la iniciativa popular de ley, la que se consult con la proposicin que los ciudadanos puedan presentar leyes para que se discutan en el parlamento. La segunda es el referndum, con la proposicin obligar a que se sometan a plebiscito algunas decisiones del gobierno o del alcalde. La tercera es la revocacin de mandato: sacar de su puesto a las autoridades que no cumplan, antes de que terminen su perodo. El resultado es que las tres opciones son ampliamente valoradas. Al 78% le parece muy conveniente la iniciativa popular de ley, al 77% le parece muy conveniente tanto la posibilidad de revocacin de mandato, como la iniciativa popular de referndum. Sin embargo, no todas las opciones son percibidas con la misma importancia. El 40% de los entrevistados considera que la ms urgente es la posibilidad de revocacin de mandato, el 21% lo dice de la iniciativa popular de ley y el 15% considera as 21% el referndum. Una proporcin del 18% no sabra responder a esta pregunta. Una vez ms, hallamos la desconfianza en los dirigentes y las autoridades, expresada en, por un lado, que la iniciativa de democracia directa que tiene ms apoyo y que aparece como ms urgente es la revocatoria de mandato y es la ms urgente y, por otro lado, en el mayor acuerdo sobre que los dirigentes acaparan poder y actan en su propio beneficio.

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Tabla N 6 LA DIMENSIN INSTITUCIONAL


Est inscrito en los registros electorales Realmente existe la oficina de reclamos municipal Realmente existe el CESCO Est muy informado sobre la ordenanza comunal de participacin ciudadana Ha sido invitado a expresar su opinin en el PLADECO Le parece muy conveniente la posibilidad de revocacin de mandato La reforma ms urgente es la posibilidad de revocacin de mandato 73% 55% 9% 8% 5% 77% 40%

IV. Conclusiones
Una de las principales hiptesis sugeridas por la literatura, al iniciar este trabajo, era que la experiencia asociativa, independientemente de cules sean sus fines, fortalece la cooperacin voluntaria ligada al capital social. Nuestro resultado muestra que slo parcialmente la asociatividad y la activacin de redes de lazos dbiles inciden en la formacin de comunidades de orientacin cvica. Si bien detectamos un avance en la sociedad chilena en lo relativo a la asociatividad, ello no siempre tiene un resultado cvico. Por contraste, destaca la positiva actitud que se registra hacia la participacin en actividades eventuales, de modo tal que no debe concentrarse la atencin slo en las organizaciones voluntarias permanentes. Las estrategias participativas para hacer frente a la complejidad de la vida social y cotidiana, al menos en el nivel del discurso, son valoradas. De aquella actitud y disposicin hacia la accin colectiva flexible surge un desafo de potenciamiento que no es menor. Nuestro estudio tambin confirma el reconocido dficit latinoamericano de accin colectiva para expresar demandas. Por lo mismo, debe considerarse que las disposiciones y actitudes hacia la participacin se relacionan con la experiencia de cada cual. Esta experiencia se basa en la historia de accin colectiva, en la dinmica de las organizaciones voluntarias y, por cierto, en la respuesta institucional. De ah que el hecho de que se obtenga aquella respuesta se muestra como un elemento subjetivamente relevante. 80

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Un desafo clave tiene que ver con los mecanismos institucionales que canalizan la accin participativa, pues son reconocidos y utilizados muy escasamente. En ello se entrelaza tambin la desconfianza en dirigentes sociales y, al mismo tiempo, en las autoridades. Ambas actitudes, de no ser intervenidas, constituyen un caldo de cultivo especialmente frtil para el surgimiento de una ola de desafeccin masiva. Diversas investigaciones y estudios de opinin pblica, tanto en Chile como en el resto del mundo occidental, destacan una crisis de representatividad de la democracia, entendida como el sistema de gobierno aceptado y generalizado en la cultura en la que nos desenvolvemos. Asimismo, dan cuenta de una escasa valorizacin de la democracia. En este sentido, la encuesta nacional, PNUD 2004, refleja que slo un 50% de los entrevistados est de acuerdo con la frase la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, cifra que contrasta con el 64% que respondi de igual forma en el ao 1989, segn un estudio realizado por FLACSO37. As, surge la necesidad de hacer frente a la demanda de ciudadanos y personas en general, que en forma individual y colectiva demandan canales de participacin directos en la gestin pblica y una mejora en las condiciones que permitan su organizacin y valorizacin. Situacin que se manifiesta en forma evidente en los resultados de la encuesta expuestos con anterioridad en el presente Informe, especialmente en relacin con el alto porcentaje de apoyo que reciben las preguntas que se refieren a la existencia de herramientas de democracia directa, como son la iniciativa popular de ley, la revocatoria de mandato y los plebiscitos. Lo sealado anteriormente no implica bajo ningn respecto obviar o desconocer el rol fundamental que cabe a los partidos polticos en su funcin de agregar y articular las demandas de la ciudadana, ni tampoco a la representatividad de nuestro sistema democrtico. Ms bien, la reflexin se funda en su existencia y pretende fortalecer tanto la misin de los partidos polticos, histricamente reconocida por el ordenamiento jurdico, as como las caractersticas esenciales de la democracia representati-

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PNUD, 2004.

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va, sin desconocer la urgencia de un vnculo ms estrecho entre la sociedad y sus representantes. Destaca, de entre los resultados del estudio de Ms Voces, el hecho de que la accin colectiva organizada funcionalmente, como medio para buscar la solucin a determinados problemas, sea una opcin menos preferida por los entrevistados. Hecho que a nuestro juicio da cuenta de la escasa importancia relativa que tiene el concepto de participacin ciudadana entre las personas, en trminos de la influencia que se puede tener para incidir en la toma de decisin de los asuntos pblicos de la comunidad. Sin embargo, al mismo tiempo, se puede sealar que existe una gran expectativa respecto de dicha participacin. Lo anterior, pese a que pueda leerse en forma contradictoria resulta ser coherente. En efecto, la lectura es que, si bien no existe una cultura hoy en da de participacin ciudadana, se encuentra en potencia un ideal de ella, que se traduce abiertamente en la esperanza de que existan los canales institucionales adecuados y necesarios para tal objetivo. Para ello, es incuestionable la necesidad de abordar dos temas fundamentales que se relacionan con el fortalecimiento de la sociedad civil y que se desprenden de los resultados de la encuesta; estos son, la urgencia de profundizar el proceso de descentralizacin del pas y poner en marcha una poltica pblica de participacin ciudadana a largo plazo que contemple desde una edad temprana en las personas la formacin para la participacin en sociedad, que comprometa a los ciudadanos del futuro en los destinos de su comuna, ciudad y pas. Slo en la medida que los nios y jvenes conozcan la historia y las instituciones que constituyen a nuestro pas, podrn sentirse interpelados para querer ser partcipes de las mismas y, con ello, sentir que su participacin es esencial para avanzar hacia el desarrollo y el fortalecimiento de nuestra democracia, lo que, sin duda, se pone de manifiesto con mayor eficacia en el mbito local de cada individuo, puesto que en espacios ms reducidos es posible notar con ms claridad los efectos de una determinada participacin. As, la participacin ciudadana no slo debe ser vista como la aplicacin de una serie de herramientas legales, sino que debe entenderse como el fundamento de una sociedad que a largo plazo pueda generar mayores 82

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vnculos de confianza y sea de esta forma un socio activo en las tareas que le corresponden al Estado, a favor del Bien Comn del pas. En este contexto, la participacin social y ciudadana se constituye en una materia poco explotada por la teora poltica de derecha aunque en parte puesto en prctica, bsicamente, por algunas autoridades en el mbito local, pero que se advierte como base esencial de dos temas de profundo significado y relevancia para nuestra sociedad, esto es, la superacin de la pobreza y la transparencia de la gestin pblica. En el primer caso, la participacin de la comunidad en el diseo, ejecucin y control de las polticas pblicas en las que ella es destinataria, colabora en la dignidad de las personas, situndolas en un plano de igualdad y reconocimiento de sus mltiples problemas e intereses. De este modo, se fomenta la proactividad de las personas y se disminuye el concepto de Estado paternalista que no hace sino estancar el proceso de desarrollo individual de los hombres. Asimismo, el abrir canales de participacin permite pensar en la posibilidad de entregarle, va subsidio a la demanda, a las organizaciones de la sociedad civil la ejecucin de programas de bienestar que actualmente desarrolla el Estado. En el segundo caso, una mayor participacin de las personas permite que stas se involucren ms en la discusin y resolucin de los asuntos pblicos del pas, entregando las herramientas bsicas para que los individuos puedan demandar a sus autoridades una mejor gestin y utilizacin de los recursos pblicos, lo que deriva necesariamente en una mayor exigencia de transparencia y probidad de los servidores pblicos.

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Bibliografa
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Resultados del estudio de asociatividad ...

Lorena Recabarren y Marcel Aubry

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CAPTULO 3 VIVENCIAS Y EXPERIENCIAS DE LA SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA EN TORNO AL PROCESO DE PARTICIPACIN CIUDADANA PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

A LICIA S NCHEZ, C AROLINA T ROYA

Y J UAN

P ABLO B ARBATO 1

Entre noviembre de 2004 y junio de 2005 se realizaron seis encuentros en las ciudades de La Serena (IV Regin); Valparaso y Quillota (V Regin); Concepcin (VIII Regin), Valdivia (X Regin) y Antofagasta (II Regin), con el objetivo de generar una discusin entre distintos actores de la sociedad civil organizada y el sector acadmico y gubernamental en torno a la importancia de la participacin ciudadana en el fortalecimiento de la democracia. Participaron en estos encuentros aproximadamente 160 personas. La metodologa utilizada en este proceso consisti en la presentacin y discusin de la encuesta; la elaboracin de documentos a partir de sus resultados, y la realizacin de talleres y/o seminarios participativos e informes de sistematizacin.

El proceso en la IV Regin
El grupo organizador del encuentro en la IV Regin se plate como objetivo central la apertura de una instancia de encuentro, reflexin e intercambio de experiencias en torno al fortalecimiento del proceso democrtico2.

1 2

Investigadores de ACCIN. La convocatoria para la jornada se constituy principalmente de profesionales, lderes de organizaciones y adultos mayores.

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En primer lugar, los participantes definieron que la democracia es indispensable para la solucin global de los problemas de la sociedad, que sin ella no es posible una participacin real de la sociedad civil. Al mismo tiempo, se refieren a los obstculos de la democracia, que se derivan de enclaves autoritarios y que conducen a que la ciudadana encuentre dificultades para participar en el fortalecimiento de la democracia. De ah que postulen que la participacin depende, en la actualidad, del manejo del poder de las autoridades locales, regionales y nacionales, es decir, si stas se orientan hacia la participacin de la ciudadana, o bien, la mantienen al margen de su quehacer poltico. La participacin social, sealaron los asistentes, est enmarcada en nuevos contextos: la sociedad civil ya no se articula ni moviliza en demandas bsicas como en el perodo predemocrtico, sino que, debido a la expansin cultural y a la globalizacin, surge otro tipo de necesidades que el Estado ya no logra satisfacer. En este sentido, surgen grupos que buscan instalar sus demandas en el mbito pblico, redefiniendo la manera en que la democracia debe fortalecerse mediante la participacin. En la primera parte de la jornada expusieron Agustn Moreno, Director Acadmico de la Fundacin Santo Toms, sede La Serena, y Sofa Villalobos, Gobernadora de la Provincia del Elqui, quienes abordaron los dficits democrticos en diferentes mbitos de la sociedad y el debilitamiento de la democracia como consecuencia de la escasa acogida de las demandas de grupos minoritarios y de resabios del rgimen militar, que impiden una toma de decisiones ms participativa. En este sentido se seal la necesidad de una discusin crtica y reflexiva frente al tema de la marginalidad y de la diversidad; propiciar instancias de encuentro y vincularse desde los temas comunes para ganar espacios pblicos. Respecto a la vivencia de la participacin de la sociedad civil en el fortalecimiento de la democracia, los participantes sealaron que: - La participacin es insuficiente, entre otras razones porque hasta ahora el sector pblico no considera la opinin de dirigentes y organizaciones. - Es importante crear lazos con las autoridades para abordar y solucionar diversos problemas. 88

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Alicia Snchez, Carolina Troya y ...

- La democracia se desarrolla creando ideas. - La democracia en nuestro pas est lejos de ser plena. - En los sectores poblacionales la participacin es ms efectiva. Un ejemplo de ello en la regin ha sido el proceso de pavimentacin participativa. Cuando se contrastan las experiencias de los asistentes con los resultados de la encuesta, los participantes sealan que han encontrado solucin a sus problemas mediante la interaccin con otros grupos o autoridades porque valoran el intercambio de experiencias y creen que a travs de la participacin pueden ejercer algn efecto sobre las decisiones de las autoridades. No obstante, tambin experimentan como insatisfactoria la representatividad en la participacin, donde hay un nmero importante de sectores que quedan excluidos. Se debati respecto a qu se entiende por participacin; cul fue la motivacin para comenzar a participar; qu soluciones ha encontrado participando, a quin acuden, la diferencia entre los que participan y los que no participan, la concurrencia a servicios pblicos, los lmites de la participacin, la relacin con las autoridades, la participacin desde grupos religiosos, y la respuesta de las autoridades frente a la participacin. En estos temas, los participantes sealaron: - La participacin ciudadana es entendida como una instancia en la que las ideas y necesidades son expresadas a otros con el fin de encontrar una solucin a los problemas. - Sobre la motivacin para comenzar a participar, ella apunta a la necesidad de resolver problemas especficos y al sentimiento de responsabilidad frente a un problema. - Sobre las soluciones encontradas al participar, se destaca el crecimiento individual que es posible experimentar al movilizarse y comprobar que es posible solucionar las determinadas problemticas. A partir de mesas temticas se abord el tema de las organizaciones de base, la cultura y el voluntariado. En atencin a la temtica de las organizaciones de base, los resultados de la encuesta se relacionan estrechamente con lo experimentado por los dirigentes; de ah la propuesta de difundir los resultados a la opinin pblica para generar conciencia en la ciudadana respecto de su trabajo. Los dirigentes viven cotidianamente la democracia en sus organizaciones y creen que es el elemento para la solucin 89

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de los problemas, sin embargo, la participacin es an escasa, y sealan la necesidad de fortalecer los vnculos entre las organizaciones y visibilizar su accin a las autoridades. En la mesa que abord el tema de la cultura, sta se destaca como fundamental para profundizar la democracia, resaltando la responsabilidad que como individuos nos cabe frente a la sociedad. Como conclusiones de la jornada destacan: 1) Necesidad de impulsar y profundizar el proceso de descentralizacin. 2) Generalizar la utilizacin de mecanismos de participacin social directa. 3) Crear y asegurar mecanismos de financiamiento regular para las organizaciones de la sociedad civil. 4) Promover la difusin pblica de las acciones de la sociedad civil. 5) Fomentar el desarrollo de medios propios de comunicacin. 6) Apoyar la formacin y capacitacin permanente de lderes sociales.

El proceso en la V Regin
En la V regin los participantes del Encuentro pertenecan principalmente a organizaciones de base, quienes sealaron que los temas abordados por la encuesta en su regin no constituyen temas prioritarios y/o de inters para los dirigentes y lderes sociales de su sector3. Uno de los resultados de la encuesta que gener ms debate fue el que seal que si bien la gran mayora de las personas consultadas considera como una opcin vlida e importante para solucionar problemas el asociarse con otros, al momento de tener que participar en alguna accin conjunta, la mayora no lo hace. Como respuesta a este fenmeno, los participantes destacan la exaltacin del individualismo, entendido como el acrecentamiento del egosmo y de la desconfianza, agravado adems por la desconfianza hacia el mundo poltico como receptculo de las in-

Como panelistas de los encuentros de Valparaso y Quillota participaron: Waldo Soto, Secretario de la Unin Comunal de Juntas de Vecinos de Via del Mar; Miguel Santibez, Director de Accin; Juan Aldana, Secretario Regional Ministerial de Gobierno de la V Regin; Valeska Castillo, Dideco de la Municipalidad de Quillota e Ivn Zamora, Secretario de Accin.

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quietudes y necesidades de las personas, lo que finalmente desincentiva la participacin organizada. Como factor debilitante de la participacin ciudadana tambin se seala la mayor utilizacin de medios tecnolgicos de comunicacin, donde el encuentro cara a cara comienza a perder relevancia. Tambin los medios de comunicacin masiva, de acuerdo a los participantes, estaran entorpeciendo los procesos participativos al generar una homogenizacin de la informacin, desconocer las realidades locales y, por tanto, distorsionar la realidad. Esto se expresa, sealan, en la generacin de temor ante la delincuencia, realidad que en algunos lugares es casi inexistente, y sin embargo la encuesta lo sita en un primer punto de inters. La encuesta arroj luz sobre la enorme distancia entre lo que se dice y cree que es lo mejor, el deber ser de las cosas, y lo que efectivamente la gente hace; ms bien, la tendencia general es considerar que hay que solucionar sus asuntos mediante el pituto de acuerdo a datos entregados por la encuesta, en vez de asociarse entre grupos o individuos. Otro factor debilitante de la participacin ciudadana est dado por la relacin que existe entre las autoridades e instituciones y la sociedad civil; unnimemente se considera que las posibilidades de injerencia en las decisiones a nivel regional y local son nulas, puesto que slo un grupo reducido est encargado de esa labor, considerando a la ciudadana slo para validar las decisiones tomadas. A partir de las reflexiones surgieron diversas propuestas: 1) La necesidad de estrategias globales que intenten desde el mbito escolar mostrar la importancia de la participacin. 2) La transparencia de la informacin pblica, punto considerado central, ya que actualmente se percibe un manejo unilateral de la informacin para privilegiar ciertos grupos, sobre todo los que se encuentran en el poder. 3) Difundir los resultados de la encuesta, ya que ella fue valorada positivamente. 4) Realizacin de un encuentro regional con organizaciones sociales para compartir experiencias, hacer visibles los trabajos de las organizaciones comunitarias, creacin de una base de datos de las organizaciones y motivar a las universidades en la participacin activa mediante investigaciones permanentes en la regin. 91

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El proceso en la VIII Regin


En la regin del Bobo, el grupo organizador4 diagnostic que la problemtica de la democracia ya no es un tema relevante para el ciudadano comn. Aparece, en cambio, como una temtica alejada y fuera de las preocupaciones del ciudadano comn. Para este grupo, el objetivo principal fue promover el debate para reinstalar el tema democrtico como eje de la sociedad civil. Para ello buscaron levantar una propuesta que concluyera en una agenda mnima de trabajo, ms all de los resultados de la encuesta. En este sentido, los objetivos de trabajo en la VIII regin se centraron principalmente en la generacin de debates y difusin de informacin sobre participacin ciudadana. A partir de los resultados de la encuesta, dos socilogos de la Universidad de Concepcin generaron un documento que identific los nudos crticos en el desarrollo de la democracia a travs de la participacin ciudadana. Este informe se constituy en la base de la discusin entre los representantes de la sociedad civil organizada, del mundo acadmico y social. Posteriormente, se coordin a los actores relevantes para planificar el anlisis y entrega de los resultados de la encuesta, para luego de este proceso realizar el encuentro regional, que cont con la participacin de 60 personas. La jornada regional cont con la exposicin y anlisis de los resultados de la encuesta en la regin, a cargo de los socilogos Bernardo Neira, Fernando Tellier y Carlos Vilches; una mesa de comentario de los hallazgos, a cargo de Leonidas Rodrguez, Presidente de la Unin Comunal de Juntas de Vecinos de la Comuna de Tom, Luis Ruz, representante de la Corporacin A Todo Sur, y Mauricio Laborde, vicepresidente de Accin; y finalmente el trabajo de talleres para discutir los dficits democrticos, generando propuestas y exponiendo plenariamente los contenidos de cada grupo, para luego votar las propuestas ms relevantes. Esta seccin
4

Accin y Fusupo se vincularon para llevar adelante este proceso con el Programa de Polticas Pblicas y Ciudadana de la Universidad del Bo-Bo; la Corporacin de Mujeres del Sur; Promas; FOS; Corporacin a Todo Sur; CET Sur; Corporacin de Estudios Regionales Ser y diversos representantes de organizaciones sociales.

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estuvo a cargo de Javier Len (Programa de Polticas Pblicas y Ciudadana de la Universidad del Bobo), Gina Inostroza (Corporacin de Mujeres del Sur) y Sandra Grammatico (Servicio de Estudios Regionales). Como consideracin final de la jornada se plantea la necesidad de generar debates y encuentros de discusin, con el fin de promover la participacin, fortalecindose la capacidad de la sociedad civil en la incidencia de la construccin democrtica. En cuanto a los contenidos de los tres grupos, que se conformaron para discutir y generar propuestas para solucionar los dficits de participacin ciudadana en el fortalecimiento de la democracia, se sealan: las carencias a nivel educativo, la que debera buscar tempranamente los ideales democrticos; las repercusiones de la comunicacin masiva que genera necesidades artificiales, adormecen la participacin y se constituyen en un medio para reproducir pautas culturales ajenas; el miedo a la participacin y la visin paternalista que se tiene del Estado, el cual provee pero no fomenta la actividad participativa. Por ltimo, se debati respecto al descrdito del mundo poltico, la falta de transparencia, la bsqueda de intereses personales, la falta de renovacin de las personalidades polticas y el escaso acceso de la sociedad civil organizada en la toma de decisiones polticas. Como propuestas frente a los dficits democrticos, a partir de la encuesta, los grupos plantearon la necesidad de: 1) Una mayor asociatividad, comprendida como encuentros entre organizaciones y fortalecimiento de dirigentes, entre otros. 2) La creacin de medios de comunicacin alternativos que disminuyan el impacto de las comunicaciones de masa, que no dan cuenta de la realidad local. 3) La recuperacin de espacios pblicos. 4) Educacin ciudadana vinculada al ejercicio de derechos. 5) Valorizacin moral del rol de los dirigentes polticos y sociales, con la identificacin de las funciones y la propuesta de un actuar tico y responsable, como a su vez la demostracin de valores sociales como la tolerancia. 6) Por ltimo se seala la necesidad de instalar en el mbito pblico la discusin sobre el poder, en el que se fomente el respeto y se tenga en cuenta la manera en que el poder se ejerce. 93

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El proceso en la X Regin
En la regin de los Lagos, el encuentro Altavoces abord el impacto de la participacin en las polticas de desarrollo. Participaron distintos sectores organizados de la sociedad civil, incluidas algunas comunidades Mapuches5. La discusin respecto al tema de la democracia se centr en: rescatar las visiones existentes respecto del ejercicio de la democracia que enuncian las organizaciones de la sociedad civil; identificar las circunstancias que han motivado la organizacin de la sociedad civil, as como de sus demandas y, por ltimo, identificar las dificultades en la ejecucin de las acciones de la sociedad civil. Destacan las transformaciones que ha sufrido el concepto de participacin, donde sta no se limita a la expresin mediante el voto, sino que se ha extendido a una instancia que recoge las inquietudes individuales y en la que se organiza un grupo de ciudadanos para plantear necesidades y problemas no existentes hasta ese momento, o que no ocupaban la agenda poltica del gobierno. Sealaron que la participacin de las organizaciones civiles ha de ampliarse hacia la propuesta y discusin de los contenidos de los procesos polticos; sin embargo, se reconoce que actualmente dichos sistemas no permiten la participacin porque se encuentran vacos de contenidos. Como segundo tema de inters, el de identificar las circunstancias que han motivado la organizacin de la sociedad civil, as como sus demandas, se manifiesta que ella surge ante dificultades propias de la contingencia; que si bien se reconoce el inters por la participacin, ella es tangencial y su impacto es relativo. Por ltimo, y como tercer tema, el de identificar las dificultades en la ejecucin de las acciones de la sociedad civil, destaca la enorme dificultad de alcanzar consensos entre diferentes organizaciones comunitarias, el poder coordinar la participacin ante problemas contingentes. En cuanto a las conclusiones generales del encuentro en la X regin se seala que:

Participaron como panelistas Mauricio Laborde, de Accin; Delia Alarcn, Coordinadora por un Agua Limpia, ODECU, y Ramona Reyes, Concejal de la Municipalidad de Paillaco.

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1) La participacin constituye un proceso de legitimacin del sistema y no slo una condicin deseable de este. 2) Para ello han de generarse iniciativas asociativas que se vinculen con otras organizaciones civiles ya existentes, como con actores polticos e institucionales, pero se destaca que dicha participacin en grupos organizados ha de ser voluntaria, expresin del nivel de compromiso frente a la solidaridad y el respeto a la dignidad humana. 3) Consideran que las sociedades modernas necesitan contar con un tejido social slido activo que tenga la capacidad para actuar en la planificacin de las polticas sociales, en la que los valores sociales acten positivamente. De ah que consideren que la participacin es un derecho que evoluciona con los cambios y necesidades que la sociedad experimenta.

El proceso en la II Regin
En la ciudad de Antofagasta se realiz una jornada de difusin de la encuesta a la que asistieron representantes de organizaciones de la sociedad civil, gobierno y medios de comunicacin. La particularidad de esta regin respecto a los temas de la encuesta radica en que presenta niveles ms bajos de participacin y asociatividad en relacin a las otras regiones consultadas. Slo el 20% de los consultados se relacionara con organizaciones. Se contrastaron los resultados de la Encuesta con la percepcin que respecto a estos temas tenan los participantes de la jornada. - Los participantes interpretan, a partir de la encuesta, que se valora de manera tan importante el capital social como la individualizacin respecto de la solucin de los temas. - Se reflexiona sobre el hecho de que los partidos polticos no aparezcan como canalizadores de las necesidades de la comunidad. Hoy no son instancias representativas del sentir de la comunidad. - Los bajos niveles de participacin podran obedecer, segn los participantes, a que las personas sienten que no son consultadas sobre temas relevantes para la regin (se cita como ejemplo la discusin sobre el royalty). - Para participar la gente necesita involucrarse en instancias que tienen un carcter ms decisivo que consultivo. Es necesario, entonces, preguntarse dnde quieren estar los ciudadanos hoy da. Dnde se consulta a la ciudadana sin capacidad de decidir o dnde hay posibilidades de incidir efectivamente? 95

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- El tema no es que hoy existan menos espacios de participacin, sino que stos estn incorporados en los procesos de difusin y no en los procesos que se relacionan directamente con el diseo y control de las polticas pblicas. - La ciudadana, al sealar que asocindose puede solucionar sus problemas, est enviando un mensaje que no slo tiene que ver con sus demandas sino tambin con sus sueos: Qu estamos haciendo como sociedad civil para ser catalizadores de esos mensajes? Aparecieron como temas de discusin las estrategias regionales que se han impulsado en la regin desde los diversos sectores; la voluntad poltica del gobierno para incluir o no a la ciudadana; el desconocimiento sobre el proyecto de ley de participacin ciudadana (que a la fecha no haba entrado en discusin en el parlamento); la modernizacin del Estado; nuevos mecanismos que contribuyen a la transparencia; estrategias del gobierno de Antofagasta para el fortalecimiento del capital social y de la participacin ciudadana. A partir de la discusin, surgen como propuestas: 1) Pasar de la etapa de informacin y de la consulta a la de incidencia. La ciudadana est demandando incidencia. 2) Se requiere dimensionar el aporte de la sociedad civil (como lo han hecho otros pases al determinar, por ejemplo, el porcentaje de contribucin al PIB del sector no lucrativo) y visibilizarlo en distintos niveles. 3) Cruzar los datos de la Encuesta Ms Voces con algunos trabajos realizados en la regin, entre ellos uno elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD.

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CONCLUSIONES Propuestas de Ms Voces para el fortalecimiento de la Democracia

Los fundamentos y el diagnstico presentados nos permiten establecer un conjunto de propuestas de fortalecimiento de la democracia, afirmadas en la perspectiva de fortalecer simultneamente el sistema poltico representativo y el papel de la sociedad civil, fortaleciendo la participacin ciudadana en los asuntos pblicos. No creemos que exista un antagonismo entre ambos objetivos, sino la necesidad de un potenciamiento en ambos. El inters creciente sobre la participacin ciudadana responde a los desafos pendientes de profundizacin y calificacin de la democracia. El diagnstico en nuestro pas indica una alta variedad asociativa y significativos segmentos de la poblacin que utilizan instancias de participacin organizada y al mismo tiempo una bajsima incidencia de esas acciones y organizaciones en los rumbos de la poltica, la vida social y el funcionamiento de las instituciones. Junto a ello otros grupos que se marginan de la accin colectiva y no se interesan por los asuntos pblicos. Chile carece hasta hoy de mecanismos que hagan exigibles los compromisos que se establecen por la autoridad y las formas de concertacin son todava informales, dependen de la voluntad de las autoridades, carecen de contrapartes claras y no aseguran retroalimentacin.
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Este documento fue desarrollado en conjunto por las instituciones que conforman Ms Voces.

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Por lo anterior, las propuestas de Ms Voces articulan dos niveles: el referido a los cambios que perfeccionen el sistema poltico representativo hacindolo ms transparente y responsable ante los ciudadanos y lo que apunta al fortalecimiento del papel de la sociedad civil en su rol pblico. Esto ltimo se concreta en algunas propuestas especficas para el debate legislativo de una Ley de Participacin Ciudadana.
Propuestas Para el perfeccionamiento del sistema poltico representativo. A. Fortalecer la Representatividad. B. Difusin y transparencia para ampliar la publicidad de lo pblico. C. Financiamiento de la poltica. Para potenciar a la sociedad civil en los asuntos pblicos. A. Participacin y cambio institucional. B. Fortalecimiento de capacidades y organizaciones. C. Modificar el actual Proyecto de Ley de Participacin Ciudadana.

Propuestas para el perfeccionamiento del sistema poltico representativo a. Fortalecer la Representatividad


Ampliar el universo electoral, especialmente hacia los jvenes, a travs de cambios en el sistema de inscripcin: o Discutir y decidir sobre el mecanismo de inscripcin automtica. o Debatir la obligatoriedad o voluntariedad del ejercicio del voto. o Estimular activamente el ejercicio del voto como parte de la accin poltica. - Facilitar el ejercicio del voto - Otorgar facilidades para que las personas discapacitadas puedan ejercerlo. - Discutir sobre la posibilidad de establecer el voto electrnico. - Otorgar el derecho a voto a chilenos y chilenas viviendo en el extranjero. Aumento del pluralismo de la representacin parlamentaria: - Sustituir o modificar el sistema binominal para corregir la falta de proporcionalidad en la representacin de la diversidad poltica del pas. 98

Conclusiones

Propuestas de Ms Voces para el fortalecimiento de ...

Establecer nuevas modalidades de iniciativa y control ciudadano sobre la representacin y el ejercicio del poder representativo. - Llevar a la discusin poltica y legislativa la opinin ciudadana mayoritariamente favorable a legislar sobre mecanismos de este tipo, que podran iniciarse en el mbito local y que no sustituyen la funcin legislativa: iniciativa popular de ley, referndum y plebiscitos, revocatoria de mandato. Discutir y promover modalidades de voto programtico, en el que los candidatos deban presentarse con un programa sobre el cual se les pueda pedir y deban rendir cuenta, favoreciendo la responsabilidad de los candidatos y representantes (no ofrecer lo que no pueden cumplir). - Normar y promover la utilizacin de plebiscitos y referndum frente a diversas materias es un rea de ampliacin de la iniciativa ciudadana.

b. Difusin y transparencia para ampliar la publicidad de lo pblico


Mayor transparencia en la gestin pblica. - Extender el mecanismo de audiencias pblicas parlamentarias, estableciendo calendarios y momentos obligatorios y abiertos para ellas. - Reducir las materias y nmero de sesiones secretas del parlamento. - Regular el ejercicio del lobbying. - Aumentar y mejorar los mecanismos de entrega de informacin sobre la gestin pblica: normar de mejor forma las audiencias pblicas de alcaldes y concejales, reducir las materias que los servicios pblicos pueden declarar secretas, continuar profundizando una agenda de informacin pblica. - Incorporar la participacin ciudadana como elemento de la evaluacin de gestin de los organismos pblicos (incluyendo el Banco Integrado de Proyectos). - Desarrollar un programa de capacitacin a los funcionarios pblicos para que incorporen competencias para promover y acoger la participacin ciudadana en el ejercicio de sus funciones.

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Resguardar la pluralidad en el acceso y produccin de las informaciones y la propiedad de los medios. - Regular las tendencias concentradoras que puedan llevar a monopolios comunicacionales. - Promover el surgimiento y desarrollo de medios de comunicacin regional y local (asegurando espacios especficos, promoviendo fondos y desarrollando capacidades). - Elaborar polticas explcitas de resguardo de la diversidad en los medios de propiedad pblica. - Procurar una distribucin equitativa y transparente de los recursos estatales de difusin y publicidad. Fortalecer los vnculos de los partidos polticos con la ciudadana. - Asignar recursos pblicos destinados a apoyar iniciativas conjuntas entre ms de un partido y ms de una organizacin, tendientes a fortalecer el dilogo y la cooperacin. - Favorecer sistemas de rendicin de cuentas para cargos electos que incluyan programa de gobierno, declaracin patrimonial, registro de votaciones, agenda de actividades pblicas, y registro de asistencias a sesiones y comisiones.

c. Financiamiento de la poltica
Adecuado financiamiento de la poltica, limitando el peso de los recursos econmicos en el ejercicio poltico y en los resultados electorales. - Perfeccionar la legislacin sobre el gasto electoral que limite la influencia econmica, particularmente en lo referido a los topes mximos, las sanciones, el origen de las donaciones (que deben permitir extender la franquicia tributaria a las donaciones de personas naturales) y la transparencia de todos los aportes que se realicen, cuando se renan ciertos requisitos como, por ejemplo, una determinada cantidad de dinero.

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Conclusiones

Propuestas de Ms Voces para el fortalecimiento de ...

Propuestas para potenciar a la sociedad civil en los asuntos pblicos a. Participacin y cambio institucional
Profundizar el proceso de descentralizacin en su aspecto de equidad y participacin. - Revisar la legislacin relativa a gobiernos regionales y municipios para favorecer los objetivos de equidad regional y local y la utilizacin de mecanismos de consulta e involucracin ciudadana en las instancias de decisin). - Acrecentar las atribuciones de las instancias institucionales de participacin. a) Presupuestos participativos. b) Iniciativa popular de ordenanzas locales. c) Discutir el rol de los CESCOS en las comunas. - Favorecer la aplicacin de las instancias de participacin que hoy contempla la ley, como los plebiscitos, consultas y audiencias pblicas. - Asegurar la composicin de las instancias de participacin acorde con la realidad local, su revocabilidad y su control por parte de la ciudadana. - Estimular su renovacin peridica y la inclusividad progresiva de las instancias de participacin. Ampliar el rango de asuntos en los cuales se asegure la participacin de la sociedad civil en la elaboracin y decisin de polticas y programas. - Favorecer la interlocucin con la sociedad civil en torno a polticas y programas integrados y coordinados y no slo en funcin de requerimientos instrumentales de cada programa pblico. Para ello se sugiere establecer una autoridad social en el sector pblico que cuente con capacidad resolutiva (como Interior en lo poltico y Hacienda en lo econmico) y de interlocucin permanente con la sociedad civil. - Determinar legalmente la creacin y utilizacin de instancias y mecanismos efectivos de participacin de la ciudadana antes de tomar decisiones que afecten a un nmero importante de ella en cada nivel (nacional, regional, local). - Cuando se convoque a la sociedad civil, asegurar que las convocatorias permitan la libre adhesin de las organizaciones de acuerdo a criterios previos y pblicos y no segn designaciones de la autoridad. 101

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- Contemplar mecanismos que estimulen la mayor inclusin y amplitud posibles para dichas convocatorias, a travs de su difusin pblica, estableciendo mecanismos de regionalizacin de las instancias, etc. Extender el uso de mecanismos de participacin social en la gestin pblica - Establecer mecanismos que vinculen las reas de planificacin participativa con la gestin presupuestaria y la evaluacin y control posterior, en la mayor cantidad de niveles posible. - Establecer tambin mayores mecanismos de auditora con obligacin de informar por parte de las autoridades. - Apoyar dichos mecanismos con difusin pblica, apoyo poltico y capacitacin de lderes para un mejor ejercicio de su funcin. - Fortalecer la participacin social especialmente en reas relevantes como educacin, salud y gestin municipal.

b. Fortalecimiento de capacidades y organizaciones


Establecer mecanismos de financiamiento regulares para las organizaciones de la sociedad civil, cuya administracin garantice independencia y transparencia. - Distinguir claramente estos fondos de aquellos destinados a la ejecucin externalizada de polticas y programas. - Garantizar que el acceso a los fondos para ejecucin externalizada sean compatibles con el objetivo de fortalecimiento de la sociedad civil y evitar las consecuencias de fragmentacin que presentan algunos fondos concursables actualmente. Regular el peso de los recursos econmicos sobre la sociedad civil apuntando a garantizar su autonoma. - Establecer las regulaciones para las relaciones entre las empresas, la filantropa y las OSC, tanto por la va de la mxima transparencia como de la regulacin de los conflictos de inters que pueden presentarse. - Fomentar el ejercicio de la responsabilidad social empresarial. Difundir pblicamente las acciones de la sociedad civil, fomentando la innovacin, intercambio y replicabilidad de las prcticas relevantes y su inclusin en las polticas gubernamentales. - Desarrollar polticas activas en los medios de comunicacin de propiedad pblica para que difundan, se conozcan y se valoren las acciones de la sociedad civil. 102

Conclusiones

Propuestas de Ms Voces para el fortalecimiento de ...

- Proveer fondos para el desarrollo de medios de comunicacin propios, de las OSC, por fuera del circuito de la comunicacin masiva comercial (radios comunitarias, medios locales en general). Como mecanismo de soporte se puede utilizar la lnea de proyectos de fomento (Profos) a las iniciativas de innovacin asociativa, como se ha hecho en el campo productivo y empresarial. Estimular la formacin y capacitacin permanente de lderes sociales, con nfasis en jvenes y mujeres, sin limitarse a la gestin de proyectos microlocales. - Elaborar una agenda de capacitacin negociada con los propios actores y tender a la mayor inclusividad. Apoyar la sostenibilidad en el tiempo de las ONGs en el aspecto institucional y financiero. - Revisar el conjunto de la legislacin existente sobre donaciones con el fin de asegurar la extensin en materia de beneficiarios a las personas naturales, su ampliacin temtica, la asignacin equitativa y amplia de los recursos y la transparencia de las donaciones. - Analizar el estmulo a la creacin de instancias especializadas en la movilizacin de recursos en el mbito local para la accin no gubernamental, como las fundaciones comunitarias, incluyendo recursos pblicos y garantizando la transparencia y control pblico. - Favorecer el dilogo entre los responsables estatales y las redes no gubernamentales y el fortalecimiento de la asociatividad del sector. - Garantizar la transparencia y publicidad de la accin de las ONGs, particularmente las que reciben fondos pblicos, estimulando mecanismos de difusin de informacin, rendicin de cuentas y acceso pblico a la informacin sobre su funcionamiento.

c. Legislar sobre Participacin Ciudadana


De acuerdo a lo planteado resulta pertinente la discusin legislativa que apunta a regular y fortalecer la participacin ciudadana. El objetivo de una ley en esta materia tendra que ser replantear una agenda e institucionalidad de la participacin con incidencia efectiva en las polticas pblicas y la democratizacin. Son requisitos para la participacin ciudadana el fortalecimiento de las organizaciones sociales, la informacin y transparencia de la gestin pblica; el incremento del inters por lo pblico; el establecer mecanismos con 103

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consecuencias vinculantes y resultados concretos; la adecuacin del aparato de gestin pblica (con nfasis en la descentralizacin y en la ampliacin de los mbitos de participacin especialmente en lo relativo a programacin y presupuesto); la flexibilidad y adecuacin local y cultural de cualquier norma que se apruebe, de tal modo de no uniformar lo que es diverso. Todos estos criterios deben y pueden estar presentes en las iniciativas legales y polticas pro participacin, como ocurre en diversos pases de nuestro continente y el mundo. El aporte de Ms Voces se ha centrado en la participacin ciudadana en la gestin pblica, aspecto que da nombre al proyecto de ley presentado por el gobierno chileno en 2004 y que se ha comenzado a discutir a mediados de 2005. Ese es precisamente el nombre del proyecto, pero paradojalmente esa materia apenas est considerada en l y de modo claramente insuficiente. Pese a que entre las ideas matrices del proyecto se incorpora el tema de la participacin ciudadana en la gestin pblica, y que en los fundamentos del Mensaje se entregan diversas razones para justificar su tratamiento legal, el articulado del proyecto se limita a establecer modificaciones en otros cuerpos legales respecto de la participacin en el nivel ms bsico, esto es, en el de la informacin. Nada dice la iniciativa en cuanto a la participacin de la ciudadana en los niveles de diseo, ejecucin y control de las polticas pblicas ni su gestin. Como ninguna ley particular puede contener el conjunto de aspectos que se requiere para los objetivos de profundizacin democrtica, Ms Voces considera que deben proponerse diversas iniciativas legales: aprobar de modo expedito los temas relativos al fomento de la asociatividad y el fondo de financiamento para las organizaciones (como ha propuesto el Gobierno) y desarrollar una agenda ms completa a partir de 2006, en un nuevo perodo poltico. Entre los temas de participacin en la gestin pblica que Ms Voces considera deben incluirse en un verdadero proyecto de ley dedicado a ello, estn los siguientes: - Establecer nuevas modalidades de iniciativa y control ciudadano sobre la representacin y el ejercicio del poder representativo. - Medidas tendientes a la mayor transparencia de la gestin pblica. 104

Conclusiones

Propuestas de Ms Voces para el fortalecimiento de ...

- Profundizar el proceso de descentralizacin con nfasis en criterios de equidad y nuevos mecanismos participativos (esto obliga a conectar una iniciativa legal de participacin ciudadana con otras materias). - Ampliar los mecanismos concretos de participacin en la gestin: presupuestos participativos; programacin, evaluacin y control; mayor difusin, apertura y descentralizacin de las instancias que se crean para discutir polticas y programas; enfatizar en instancias vinculantes en sectores relevantes, como salud, educacin y gestin local. - Diversas medidas tendientes a fortalecer las capacidades, financiamiento y sostenibilidad de las organizaciones de la sociedad civil, contraparte indispensable, sin la cual ninguna modificacin legal tendr la necesaria efectividad, como lo demuestran experiencias en otros pases. En sntesis, se plantea que un proyecto de ley debe contemplar tanto la dimensin de participacin en la gestin pblica como la de fortalecimiento de capacidades y organizaciones. Apuntar, con su aplicacin, a la mayor inclusin de la diversidad de la sociedad civil y plantear con claridad los canales institucionales (flexibles, adecuados a las realidades locales) en que esa diversidad puede hacer sentir su influencia y opiniones. Ampliar el campo de iniciativa legal en la materia a otras leyes que requieren ser modificadas en consistencia con la de participacin ciudadana. El trabajo realizado por el Proyecto Ms Voces para la Democracia ha permitido identificar dos grandes reas de propuesta, para el fortalecimiento democrtico: el perfeccionamiento de la representatividad del sistema poltico y el potenciamiento de la participacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos. Las propuestas no pretenden ser exhaustivas, sino contribuir en un debate mayor, cada vez ms necesario.

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