La Gestión Pública Por Resultados en Bolivia

Gestin por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER) *
Jos Carlos Campero Nez del Prado ______________________________
El paradigma que planteaba la necesidad de incorporar prcticas de gestin de la administracin privada en las administraciones pblicas en los pases desarrollados se incorpor en las agendas gubernamentales varias dcadas atrs con diversas orientaciones y resultados hasta el momento. La necesidad de dar respuesta efectiva a la creciente presin social por auditar la accin pblica, gener los incentivos necesarios para que las administraciones pblicas diseen alternativas de solucin a los siguientes cuestionamientos: Cmo puede el Gobierno producir mayores servicios pblicos con menos recursos pblicos? Cmo se pueden solucionar las patologas de la burocracia a travs de la utilizacin de prcticas de mercado? Cmo se puede generar un mayor y mejor relacionamiento entre la administracin y el cliente-ciudadano? Cmo hacer para que las polticas pblicas y la administracin de los servicios pblicos sean ms transparentes? Cmo mejorar las capacidades de la administracin para cumplir con lo prometido? Cmo apoyar la gobernabilidad democrtica y fortalecer la institucionalidad democrtica? Las respuestas ms estudiadas y difundidas fueron aquellas implementadas en Nueva Zelanda y Estados Unidos de Norteamrica: New Public Management y Reinventing Government, respectivamente. Mientras que el primero tena como objetivo disminuir el tamao e imponer la disciplina del mercado en el gobierno; el segundo, estaba enfocado a construir un gobierno ms inteligente, barato y efectivo, que funcione mejor y cueste menos. En el caso de la experiencia de los pases de Amrica Latina, estos esfuerzos responden, entre otros, a factores internos de desarrollo histrico institucional y a la influencia del mbito internacional. La evolucin y modernizacin estatal ha sido particular en cada pas de la regin, mientras que el mbito internacional ha tenido orientaciones homogneas hacia la regin y ha afectado los procesos de modernizacin estatal en directa relacin con los niveles de dependencia externa de los pases. En este marco general de anlisis, se hace pertinente analizar los sistemas de evaluacin de la gestin pblica como uno de los factores crticos de los procesos modernizadores antes mencionados. Identificar de forma comparada los hitos ms importantes en el proceso de agendacin gubernamental, las motivaciones y filosofas de su formulacin, los actores intervinientes, los objetivos que persiguen y las metodologas utilizadas permitir enriquecer no solo el anlisis acadmico, sino ms importante an, permitir contar con una radiografa del grado de desarrollo institucional y profundizacin democrtica en cada pas analizado. En este contexto, el presente captulo realiza un anlisis de la experiencia de Bolivia a la luz de los dos factores mencionados como catalizadores del sistema; es decir, a partir de un vistazo al desarrollo histrico institucional que permita identificar los cimientos sobre los cuales se ha construido la nocin de gestin por resultados, as como, la identificacin de los elementos de influencia externa ms importantes dados los niveles de dependencia externa del pas. A. Estado de situacin del pas 1. Hitos de la transformacin estatal La historia de Bolivia da cuenta de distintas formas de articulacin entre el Estado y la sociedad civil. El denominado Estado patrimonial que puede identificarse desde 1900 a 1952, se caracteriz por el monopolio del poder poltico en manos de una casta criolla sostenida en el trabajo
Documento elaborado en el ao 2005, por encargo del CLAD. Los anlisis contenidos en este informe no reflejan necesariamente las opiniones del CLAD.
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Gestin por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER) Jos Carlos Campero Nez del Prado CLAD, 2005 (http://www.clad.org.ve)
servil de la poblacin indgena. Esta situacin, a pesar de los significativos logros modernizadores de las Constituciones de 1880 1 y 1938 2 , no se modific sustantivamente, y por el contrario, se mantuvo bajo el concepto de "democracia censataria" 3 que reconoca la ciudadana 4 a partir de requisitos pecuniarios y de educacin, con lo que se consolid la marginacin y exclusin de las grandes mayoras indgenas de la vida poltica, econmica y social del pas. En 1952 la Revolucin Nacional modifica sustancialmente este panorama pues supuso la refundacin e incorporacin de una nueva visin de Estado. A travs de la implementacin de medidas tales como el sufragio universal, que aboli la democracia controlada y excluyente; la reforma agraria, bajo el lema de "tierra para quien la trabaja" y la nacionalizacin de las minas, se posibilit la ampliacin democrtica del poder, la eliminacin de las relaciones laborales de tipo servil, el reconocimiento de la propiedad individual de la tierra al sector campesino y la consolidacin del papel interventor del Estado en la economa, constituyndose un particular capitalismo de Estado. Al mismo tiempo, sin embargo, se inici un proceso de homogeneizacin capaz de eludir las particularidades socioculturales propias de un pas pluricultural como Bolivia, introduciendo remozadas categoras tnicas como la de campesino para identificar a las grandes masas indgenas. Asimismo, se generaron fuertes desequilibrios regionales concentrados en la dicotoma oriente y occidente del pas, y se consolid un Estado empresario, fuertemente centralista y orientado por el paradigma urbano-industrial de la poca. A partir de esta conformacin estatal, la relacin entre el Estado y la sociedad civil estuvo fuertemente intermediada por el rol de los sindicatos aglutinados en la Central Obrera Boliviana (COB) y el establecimiento de espacios cvicos y corporativos de participacin de las organizaciones sociales funcionales. Para 1971 empieza el periodo de dictadura militar que se caracteriz por un predominio institucional 5 como marco para el logro de las metas sociales de orden, armona, organizacin administrativa vertical y moral pblica. La crisis del autoritarismo militar empieza en 1979, pues hasta 1982 se suceden siete gobiernos diferentes, el dficit fiscal se descontrola, la deuda externa alcanza niveles histricos, caen los precios internacionales del estao (principal rubro de exportacin) y empieza un espiral inflacionario que terminara convertido en un dramtico proceso hiperinflacionario sin precedentes hacia septiembre de 1985 alcanzando una tasa de inflacin anual acumulada de 23.447%. Este fue el contexto en el que el pas retorn a la democracia, y dos aos ms tarde, sin posibilidades de revertir la crisis econmica (hiperinflacin, depreciaron el poder adquisitivo de la moneda nacional, desfase del sistema tributario, e incapacidad del Estado para sostener su propia estructura econmica y financiera), se produce un acuerdo poltico que posibilita el acortamiento del mandato presidencial de Hernn Siles Suazo 6 y el llamado adelantado a elecciones generales.
Los objetivos estatales en ese entonces se encontraban focalizados en el logro de la estabilidad poltica, modernizacin estatal, crecimiento econmico y la consolidacin geogrfica del pas. Se lograron importantes avances en la modernizacin estatal a travs de incorporar en la Constitucin Poltica la libertad de culto, el derecho a la huelga, un sistema estatal de arbitraje, la creacin de la Contralora General de la Repblica, la independencia del Poder Judicial y el Habeas Corpus, asimismo se aprobaron los cdigos penal, civil, petrolero y minero, y se creo el Banco Central. En cuanto al crecimiento econmico fue importante el proceso de urbanizacin en el occidente del pas que gener a su vez notorios avances en la construccin de carreteras, ferrocarriles y escuelas. Berthin, Gerardo. Evolucin de las Instituciones Estatales, en Harvard Club de Bolivia. 2001. Bolivia en el Siglo XX: La Formacin de la Bolivia Contempornea. La Paz. 2 Adopcin de la declaracin Universal de los Derechos Humanos, acceso de la mujer al voto universal, y desarrollo normativo de proteccin a la familia, mujer y niez, as como la Ley General del Trabajo 3 Hermet, Guy. 1989. En las Fronteras de la Democracia. Edit. Fondo de Cultura Econmica. Mxico D.F. 4 Segn Urquiola 1 de cada 10 pobladores viva en reas urbanas y 2 de cada 3 viva en la zona occidental de pas (La Paz, Oruro, Potos, Chuquisaca y Cochabamba). Urquiola, Miguel. La Distribucin de la Poblacin en el Siglo XX, en Harvard Club de Bolivia. 2001. Bolivia en el Siglo XX: La Formacin de la Bolivia Contempornea. La Paz. 5 Se aprobaron los cdigos penal, civil, familiar, comercial y el cdigo de procedimientos penales, que se encuentran en plena vigencia el da de hoy. 6 En 1982 Bolivia retorna a la democracia y asume como Presidente de la Repblica Hernn Siles Suazo quien cogobern con organizaciones sindicales y gremiales, prolongando las relaciones clientelares en torno al poder. Siles Suazo renunci (1984) antes del cumplimiento de su mandato ante el descontrol de la economa y el orden poltico.
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En 1985, bajo el gobierno de Vctor Paz Estenssoro y con el apoyo de la inaugurada democracia pactada 7 , se implementan un conjunto de medidas econmicas denominadas Nueva Poltica Econmica 8 (NPE) a travs del Decreto Supremo N 21060 que inici el proceso de ajuste estructural en el pas contrayendo el gasto pblico y el dficit fiscal, sustituyendo el modelo econmico de capitalismo de Estado. El ajuste fue complementado con una medida que oper sobre el sistema tributario, promulgndose en 1986 la Ley N 843 de Reforma Tributaria. La aplicacin de estas medidas logr reducir el gasto fiscal y sanear las finanzas pblicas, permitiendo estabilizar la economa, controlar el dficit fiscal y crear condiciones adecuadas para enfrentar los nuevos desafos nacionales. Para 1995 se cuenta con una nueva Constitucin que registra una nueva visin de Estado descentralizado, regulador y promotor, pero adems multitnico y pluricultural, que basa sus equilibrios polticos y econmicos sobre la base de pactos entre partidos polticos. Se llevan adelante reformas estructurales de segunda generacin y el Estado cuenta con un marco institucional renovado y nuevas reglas de juego para los actores pblicos y privados.
Cuadro N 1 Transformacin estatal en Bolivia Estado Revolucionario Burocrtico
Estado Patrimonial
Estado Democrtico
Inclusin Oligarqua Debilidad institucional y administrativa Estado aparente 40.000 empleados pblicos
Inclusin Clientelismo y cooptacin Fortalecimiento institucional y administrativo Visin y construccin del Estado 110.000 empleados pblicos
Ciudadana Igualdad y equidad Democracia pactada Cooptacin poltica del Poder Ejecutivo Construccin institucional y administrativa Estado descentralizado y participativo 400.000 empleados pblicos
Fuente: Elaboracin propia
Como puede observarse en el Cuadro N 1 hubieron importantes avances en el desarrollo histrico del Estado boliviano a lo largo de casi cien aos, y se esperaba que para la dcada de los noventa se hubiesen consolidado aspectos fundamentales en el sistema democrtico como la igualdad y equidad, y la consolidacin institucional y administrativa. Si bien se realizaron importantes avances, la cooptacin poltica del Poder Ejecutivo ha posibilitado la reproduccin de nuevas lgicas de clientelismo y corporativismo, produciendo a ojos de la sociedad civil, una deslegitimacin de las instituciones democrticas y un cuestionamiento constante y en aumento de la accin pblica, su transparencia y sus ventilados niveles de corrupcin e impunidad.
Se denomina de esa manera a la prctica poltica, de los partidos con representacin parlamentaria, de llegar a acuerdos que permitan elegir en el Congreso Nacional al Presidente y Vicepresidente de la Repblica en ausencia de un partido poltico con una votacin superior al 51% en las elecciones generales. 8 De la mano del Consenso de Washington, se redujo bruscamente el gasto fiscal y se liberalizaron los mercados de bienes, moneda y trabajo, logrndose detener, casi de inmediato, el proceso hiperinflacionario. La reduccin del dficit fiscal contrajo la masa monetaria y, al mismo tiempo, el reajuste de los precios de los hidrocarburos aument los recursos fiscales de modo que se hizo posible unificar los tipos de cambio e inducir una rpida modificacin en las expectativas de productores y consumidores (Morales, Juan Antonio. 1990. Democracia y Poltica Econmica en Bolivia, en ILDIS, El Difcil Camino Hacia la Democracia. La Paz).
2. Reformas de segunda generacin: nuevos actores y nuevos roles La coyuntura de la dcada del ochenta determin un trade off entre los ajustes en el rea econmica con resultados eficaces y la postergacin de objetivos de centrar el desarrollo en el ser humano, en el rea social 9 . El Estado frente a este escenario deba abordar y plantear soluciones a los siguientes problemas: ineficacia en la ejecucin de las polticas sociales que palien los efectos del ajuste estructural, administracin pblica centralista y sobredimensionada, ausencia de participacin social producto de una crisis de representatividad de los partidos e ineficacia de los mecanismos corporativos y sindicales, problemas de gobernabilidad y un marco jurdico no acorde a la nueva realidad estatal. Lo sealado precedentemente exigi la adopcin de medidas orientadas a enfrentar los problemas estructurales determinantes, modificando la naturaleza e intervencin del Estado y reconociendo una amplia participacin social como tarea solidaria en la gestin de las polticas pblicas. En la dcada de los noventa, a partir de una teora del desarrollo propia, por un lado, y por las innegables influencias externas provenientes de organismos financiadores como el FMI o el Banco Mundial, se implementan un conjunto de reformas estatales denominadas Reformas de Segunda Generacin, entre las que se destacan: la Ley de Administracin y Control Gubernamentales (SAFCO), la Reforma a la Constitucin Poltica del Estado, Ley de Participacin Popular, Ley de Capitalizacin, la Reforma Electoral, Ley de Descentralizacin Administrativa, Ley de Regulacin Sectorial 10 , Ley de Pensiones, Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo y las Reformas del Sistema Judicial, que inician un proceso de reorganizacin y modernizacin del Estado, de rediseo institucional, modificando las formas y modos de gobierno y gestin pblica, incorporando a la vida poltica, econmica y social a la mayora de la poblacin boliviana; en suma, redefiniendo las relaciones Estado - sociedad. En este sentido, las perspectivas de anlisis de la modernizacin del Estado en la ltima dcada pueden ser ordenadas en funcin al tipo de reformas; institucionales 11 y administrativas u organizacionales 12 .
En 1992 y luego de 16 aos de la realizacin del ltimo, se realiz el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, que posibilit a diversos investigadores constatar que el panorama social en Bolivia no haba presentado grandes cambios desde 1976 y que en muchos mbitos la situacin social del pas haba empeorado. Se pudo constatar, por ejemplo, que Bolivia segua siendo un estado centralista, concentrador y sectorialista. No exista participacin social en el manejo y control de la administracin pblica y los servicios pblicos. Las gestiones poltica y pblica eran ineficientes porque se centraban exclusivamente en reas urbanas, excluyendo totalmente el rea rural. La informacin estadstica levantada en 1976 estableca que el 32% de la poblacin viva en el rea urbana y el 68% en reas rurales. En 1992, la poblacin urbana era del 58% y la rural del 42%, lo que permita evidenciar que de mantenerse esa tendencia, para el ao 2000 la diferencia sera mayor y el 80% de la poblacin total sera urbana. Los datos eran preocupantes, el 85% de los recursos econmicos se quedaban en el denominado eje troncal representado por las ciudades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, 6% en las restantes seis capitales de departamento y el 9% final estaba destinado al rea rural del pas. La derivacin lgica de esa inequidad en la distribucin de los recursos se reflejaba en los altos porcentajes de migracin poblacional campo-ciudad, atribuibles a la inexistencia de recursos econmicos a nivel local que permitieran a la poblacin satisfacer sus necesidades bsicas ms elementales. (Molina, Carlos Hugo. 1997a. Justificacin de Motivos, en Secretara Nacional de Participacin Popular. El Pulso de la Democracia: Participacin Ciudadana y Descentralizacin en Bolivia, Edit. Nueva Sociedad, Caracas). 10 El Sistema de Regulacin Sectorial (SIRESE) que aglutina a hidrocarburos, electricidad, transporte y telecomunicaciones; el Sistema de Regulacin de Recursos Naturales (SIRENARE) que aglutina tierra y medio ambiente; el Sistema de Regulacin de Asuntos Financieros (SIREFI) que aglutina bancos y entidades financieras, pensiones, valores y seguros. 11 Prats, Joan. 1997. Administracin Pblica y Desarrollo en Amrica Latina. Un Enfoque Neoinstitucionalista. Revista Reforma y Democracia N 11. CLAD. Venezuela. Plantea que las instituciones son realidades abstractas, son normas y reglas que estructuran la accin social. Son el sistema de constricciones y de incentivos del comportamiento de los individuos y de las organizaciones. La institucionalidad puede ser tanto formal como informal y nunca es el producto de un acto de voluntad, sino que es producto del proceso de aprendizaje social expresado en las leyes. 12 Ibdem, 1997. Por su parte, las organizaciones son realidades concretas, son ordenaciones de recursos concretos y discretos, llmense humanos, financieros, tcnicos, etc., para el logro de los objetivos organizacionales. Son parte integrante de las instituciones y como tales nacen y desaparecen siempre dentro de un determinado entorno o marco
a. Reformas institucionales: Reforma a la Constitucin Poltica del Estado: Las modificaciones a la Constitucin Poltica de Estado (CPE) pueden ser consideradas como la ms importantes pues sta es la norma legal por excelencia, la ms importante jerrquicamente y la que otorga sentido a las leyes de menor jerarqua, y por lo tanto era necesario modificarla para adecuarla a la nueva realidad econmica, poltica y social del pas. Se incorporaron valores tan importantes como el reconocimiento de Bolivia como una Nacin pluricultural y multilinge o como la posibilidad de poder enajenar o vender a terceras personas la propiedad pblica. Ley del Sistema de Regulacin Sectorial (SIRESE): Uno de los pasos fundamentales que se dan para la modernizacin del Estado esta referida a la nueva concepcin que se tiene de este. Ya no es percibido como un ente monoltico, interventor y directivo, ms bien se lo percibe como la institucin que tiene la atribucin fundamental de establecer las reglas del juego y velar por su cumplimiento. Es decir, que la visin de un Estado interventor en la produccin de bienes y servicios y el dictamen unilateral de los nuevos sectores a los que debera dirigirse la inversin pblica y privada ya no es aceptada, y no slo porque sea eficiente o ineficiente en esa labor, sino porque la complejidad del entorno y la velocidad a la que se suscitan los cambios tecnolgicos y sociales ya no le permiten actuar como un actor solitario, sino que le impulsan a ser partcipe de una estructura ms compleja de interrelaciones con otros actores tanto nacionales como internacionales para desarrollar sus funciones. En este sentido, se plantea la necesidad de un Estado ms acorde a la realidad, un Estado normador que establezca una normativa clara y que tenga el papel de mediador en los conflictos entre los agentes. A raz de esta situacin es que se sanciona una ley de regulacin sectorial, el Estado a travs de la misma constituye agencias reguladoras en todos los sectores donde se desarrollan actividades econmicas de produccin de bienes y servicios para que medien la actividad de los agentes y para que se constituyan en defensoras de los derechos del consumidor. Asimismo, se nombra a respetadas e idneas personalidades para que se hagan cargo de estas agencias y se contrata a personal profesional altamente tecnificado en cada una de las reas en regulacin. Reforma del Sistema Judicial: El objetivo primordial de esta reforma estuvo orientado al logro de un Estado de Derecho pleno, en el que la estructura judicial sea ms transparente y menos corrupta, ms rpida y menos burocratizada. En este sentido, se instituyen procesos orales, lmites de tiempo mximos para hacer pblicas las sanciones y los silencios administrativos positivos y negativos para agilizar los procesos legales, entre otros. Ley de Participacin Popular 13 : La dimensin ideolgica formal de la democracia que viva Bolivia pretendi, desde su implantacin, establecer parmetros de igualdad, pero la evidencia emprica demostraba que la posibilidad de participacin poltica de la mayora de la poblacin era imposible y en general se resuma al ejercicio electoral una vez cada cuatro aos para las elecciones nacionales. La conciencia territorial terminaba en el radio urbano y el resto de la geografa se constitua en un misterio que revelaba la inexistencia de una conciencia territorial nacional, lo que originaba a su vez, una realidad rural que se resuma en marginalidad y pobreza, y que se acentuaba por la inequitativa distribucin del ingreso nacional, revelando ms an, el quiebre entre lo urbano y rural 14 . La Ley de Participacin Popular se ha convertido en el principal motor para revertir este
institucional. Asimismo, las normas organizacionales slo tienen vigencia al interior de la misma y estn destinadas a ordenar la administracin o el manejo de los recursos puestos a disposicin de los objetivos organizativos. 13 Gaceta Oficial de Bolivia. 1994. Ley de Participacin Popular N 1551 del 20 de abril de 1994. La Paz. 14 Molina, Carlos Hugo. 1997b. Participacin Popular y Descentralizacin: Instrumentos para el Desarrollo, en Secretara Nacional de Participacin Popular. El Pulso de la Democracia: Participacin Ciudadana y Descentralizacin en Bolivia. Edit. Nueva Sociedad. Caracas.
proceso, para el logro de la inclusin plena 15 de la poblacin en la vida poltica, econmica y social del pas, pues reconoce la existencia de ms de 12,000 organizaciones indgenas y 3,500 en el rea urbana y les provee institucionalidad legal a travs de la entrega de personera jurdica 16 . Asimismo, los identifica como los actores principales del proceso de planificacin participativa 17 que tiene como resultado final los presupuestos de los Gobiernos Municipales y la conformacin de los lineamientos generales de poltica social del Gobierno. Por otro lado, esta norma legal se constituye en una descentralizacin administrativa, con un alto nfasis en la distribucin equitativa del ingreso 18 , porque crea y reconoce 311 Gobiernos Municipales que ahora gozan de autonoma financiera y administrativa y a los cuales se han descentralizado las funciones de administracin y mejoramiento de la infraestructura fsica que afecta a los servicios pblicos de salud, educacin, cultura, deportes, mantenimiento de caminos vecinales y microriego. Si bien se ha dotado a los Gobiernos Municipales de responsabilidades tambin se les ha dotado de recursos a travs de un proceso de coparticipacin tributaria per capita consistente en el 20% de los Ingresos Nacionales, recaudacin de impuestos municipales y tasas. Reforma Electoral: Con el objeto de generar una mayor representatividad electoral se incorpora la figura del diputado uninominal. Hasta la eleccin nacional presidencial de 1993 los escaos al cargo pblico de Diputado se encontraban determinados en funcin a la plancha o lista electoral presentada y al nmero de votos que obtena cada partido poltico. A Partir de 1997 la mitad de los escaos se sigui eligiendo como era costumbre y la otra mitad de escaos se eligieron por votacin directa de la poblacin. Esto posibilit por primera vez que la ciudadana pudiese emitir su voto de forma cruzada; es decir, que poda votar por un partido poltico determinado para elegir candidatos a presidente, senadores y diputados plurinominales, y a la vez votar por un candidato uninominal a Diputado que perteneca a otro partido poltico, pero que poda ser ms representativo del rea geogrfica y de los problemas del da a da del votante. La otra reforma que impuls la ley electoral fue la del financiamiento de los partidos polticos, establecindose montos mximos a ser gastados en las elecciones, que tendran su origen por una parte en fondos pblicos 19 y por otra en donaciones privadas que deban ser controladas contablemente por la Corte Nacional Electoral (CNE).
Dahl, Robert. 1999. La Democracia: Una Gua para los Ciudadanos. Pag. 91. Edit. Taurus. Madrid. Dahl define la inclusin plena como El cuerpo de la ciudadana de un Estado gobernado democrticamente debe incluir a todas las personas sujetas a las leyes de dicho Estado, excepto a los transentes y a aquellas que han demostrado ser incapaces de cuidar de s mismas. 16 En la prctica, exista una sociedad civil que se encontraba aislada, marginada, sin reconocimiento y relaciones efectivas con el Estado, que se expresaba en pueblos indgenas, comunidades campesinas, juntas de vecinos y otras formas de estructura social, que adems, contaban con sus propias formas de eleccin, de designacin, de fabricacin de consensos y gobernabilidad y de solucin de conflictos. Ahora reconocidas como Organizaciones Territoriales de Base (OTB) se encuentran tambin reconocidas todas sus formas de organizacin interna. 17 Las OTBs son los principales actores de la planificacin participativa pues estn a cargo de la realizacin de Diagnsticos Comunitarios que tienen por objetivo identificar las necesidades de la poblacin que luego se plasmarn en el presupuesto municipal. Adems, cada OTB delega a un miembro para que forme parte de un rgano creado para ejercer control social sobre la administracin municipal y que se denomina Comit de Vigilancia (CV), este ltimo incluso tiene la capacidad de vetar el presupuesto municipal si es que no responde a las demandas originadas en la planificacin participativa de las OTBs. 18 Hasta 1993, la distribucin de los recursos de coparticipacin tributaria a los municipios del pas era totalmente desigual y muy poco solidaria. El 85% de los recursos econmicos se quedaba en los municipios del denominado eje troncal representado por las ciudades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, y 6% en los municipios de las restantes seis capitales de departamento18, totalizando un 91% de recursos destinados a municipios urbanos; quedando slo el 9% restante destinado a los municipio del rea rural del pas. A partir de 1994 se determina que la distribucin de la coparticipacin tributaria deba responder a un criterio de asignacin per cpita -en funcin del nmero de habitantes por cada municipio-, logrndose una reversin en la tendencia de la asignacin de recursos pblicos hasta llegar a un 64% para los municipios del rea rural y un 36% para los municipios del rea urbana. Lo que no se ha podido revertir es la desproporcin de recursos que se concentran en el eje troncal y que se originan bsicamente por las masivas migraciones campo-ciudad. 19 El monto de dinero que era asignado a cada partido poltico estaba directamente correlacionado con el porcentaje de votos obtenidos en las elecciones pasadas. A ms votos ms dinero para la campaa.
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b. Reformas administrativas: Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo (LOPE): Aunque esta visin forma parte del marco sistmico de anlisis organizacional es interesante notar que si las reformas institucionales no tienen su contraparte en reformas administrativas que adecuen las organizaciones a estos cambios, la implementacin de estas reformas institucionales no ser muy fcil. Mientras mejor se adapten las organizaciones a las nuevas reglas del juego ms fcil les ser llevar a cabo su trabajo. En este sentido, y contra toda prediccin, las organizaciones de la administracin del Estado no se redujeron como se podra haber esperado, ms bien la modernizacin fue por el contexto de una mejora en la provisin de los servicios y la atencin a los ciudadanos. La creacin de ventanillas nicas, simplificacin de pasos innecesarios, la subcontratacin del sector privado para la provisin y mejora de servicios pblicos (p.e. recaudaciones tributarias, control de aduanas, factoring, entre otros), la descentralizacin de muchas competencias a niveles inferiores de gobierno, entre otras, fueron la modalidad en la administracin. Otra caracterstica singular fue la creacin de entidades gubernamentales temporales (ministerios sin cartera) para cumplir con objetivos especficos. Ley de Descentralizacin Administrativa: Esta ley tiene por objeto complementar la Ley de Participacin Popular pero a nivel departamental, para lo cual se descentraliza a las Prefecturas de departamento las funciones 20 de: - administrar, supervisar y controlar los recursos humanos y las partidas presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educacin, salud y asistencia social en el marco de las polticas y normas para la provisin de estos servicios. - administrar, supervisar y controlar el funcionamiento de los servicios de asistencia social, deportes, cultura, turismo, agropecuarios y vialidad, con excepcin de aquellos que son de atribucin municipal. - otorgar personalidad jurdica con validez en todo el territorio nacional a las fundaciones, asociaciones y sociedades civiles, constituidas en el territorio nacional o en el extranjero. - formular y ejecutar los planes de departamentales de desarrollo econmico y social en coordinacin con los Gobiernos Municipales. - formular y ejecutar programas y proyectos de inversin en las reas de construccin y mantenimiento de carreteras, caminos secundarios, electrificacin rural, infraestructura de riego y apoyo a la produccin, investigacin y extensin tcnico cientfica, conservacin y preservacin del medio ambiente, promocin del turismo, programas de asistencia social y programas de fortalecimiento municipal, entre otras. Ley de Capitalizacin y Ley de Pensiones: El proceso de privatizacin tiene un tibio inicio a finales de la dcada de los ochenta mediante la venta de pequeas empresas pblicas del sector productivo y cuyo resultado financiero fue nicamente incrementar el gasto corriente. No es hasta 1994 que se desarrolla una modalidad muy estudiada de privatizacin que se denomina capitalizacin en funcin a su modo de privatizar y que tiene como una de sus caractersticas la creacin de un ministerio sin cartera dedicado exclusivamente a ese fin y con un tiempo definido de vida establecido en cuatro aos, periodo a partir del cual desaparece. A diferencia de la privatizacin, la capitalizacin transforma las empresas pblicas de sectores econmicos denominados estratgicos 21 en sociedades annimas mediante la valoracin contable de los activos fsicos y financieros y la emisin de acciones por el valor total de cada empresa. Las empresas capitalizadoras pagan el valor total en libros para adjudicarse el 50% del paquete accionario, quedando el restante 50% en poder de los ciudadanos bolivianos mayores de 21 aos en el momento de ser vendidas. El monto de dinero pagado por cada empresa no puede ser dispuesto por el Gobierno para utilizarlo en gasto corriente, sino que es considerado como inversin productiva dentro de cada una de las empresas, incrementndose por lo tanto al doble el patrimonio de las mismas. La modalidad de venta de las acciones a empresas u organizaciones daba preferencia
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Gaceta Oficial de Bolivia. 1995. Ley de Descentralizacin Administrativa N 1654 de 28 de julio de 1995. La Paz. Sectores como el petrolero, telecomunicaciones, electricidad, navegacin area, ferrocarriles y el sistema de pensiones.
a aquellas que haban conformado un holding con empresas nacionales o con asociaciones de empleados de las empresas pblicas a ser capitalizadas. Por otro lado, Bolivia como muchos otros pases, contaba con un sistema de pensiones financiado por los aportes de la poblacin ms joven. La realidad determin que la cantidad de personas de la tercera edad empieza a ser mayor a la poblacin joven aportante y esto gener problemas de sostenibilidad en el sistema nacional de pensiones. Con el objetivo de contar con un sistema de pensiones autosostenible en el tiempo se vendi la cartera de pensiones a dos empresas privadas para que sean stas quienes las administren. Las acciones originadas en el proceso de capitalizacin de las empresas pblicas estratgicas pertenecientes a la poblacin boliviana son administradas por las Agencias Financieras de Pensiones (AFP) y la rentabilidad de las mismas se dedica enteramente a la financiacin del Sistema Nacional de Pensiones. El nuevo marco institucional que se empieza a instaurar desde inicios de la dcada de los noventa, como resultado de la estabilidad macroeconmica generada por las reformas de primera generacin de la dcada de los ochenta, demand la aparicin de nuevos actores y por lo tanto modific clsicas estructuras de poder y redefini nuevos roles para los actores. La participacin de los mismos se hizo ms latente y la democracia representativa a nivel nacional se vio acompaada de una con caractersticas participativas en el mbito local. La mayor participacin trajo consigo mayores niveles de involucramiento de la sociedad en los asuntos pblicos, y por lo tanto, mayores cuestionamientos y demandas por transparentar la cosa pblica en los distintos niveles de administracin. B. Orgenes y antecedentes del proceso de diseo e implementacin del SISER en Bolivia El marco general que termina creando al SISER como componente importante dentro del proceso de reforma y modernizacin de la administracin pblica esta compuesto por la Ley SAFCO, el Plan nacional de Integridad y los decretos supremos de creacin del SISER y sus modificaciones. 1. Ley de Administracin y Control Gubernamentales (SAFCO) Como parte de las reformas de segunda generacin antes analizadas, se encontraba la Ley de Administracin y Control Gubernamentales (SAFCO), que se constituye en la punta de lanza de las iniciativas orientadas a lograr mayores niveles de eficacia en la administracin pblica, a travs de la introduccin de modernos sistemas de administracin para programar y ejecutar las actividades del Estado, as como para ejercer el control gubernamental sobre las mismas. Esta ley promueve el uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos e incorpora el concepto del accountability, es decir la obligacin que tiene todo servidor pblico -sin diferencias jerrquicas- de asumir responsabilidad plena por sus actos, rindiendo cuenta no slo del destino de los recursos pblicos que se le confiaron para administrar, sino tambin de la forma y resultados de su aplicacin; asimismo, se establece la nocin de la gestin pblica por resultados, pero nicamente orientada a la gestin de los servidores pblicos. El desarrollo de la capacidad administrativa para impedir, identificar y comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado, es otro de los propsitos de la Ley. Desde su aprobacin la Ley SAFCO, represent un importante avance en materia de modernizacin de la administracin pblica, al crear modernos sistemas de administracin y control, bajo el rgimen de responsabilidad por la funcin pblica. La aplicacin de esta Ley reforz la institucionalizacin de la Contralora General de la Repblica, como entidad independiente, con autonoma tcnica y operativa, en las funciones del control gubernamental La Ley SAFCO establece como uno de sus cuatro objetivos Lograr que todo servidor pblico, sin distincin de jerarqua, asuma plena responsabilidad por sus actos rindiendo cuenta no slo de los objetivos a que se destinaron los recursos pblicos que le fueron confiados sino tambin de la forma y resultado de su aplicacin. En este sentido, y para darle contexto a la rendicin de cuentas de la gestin del servidor pblico la Ley SAFCO establece la creacin de los siguientes sistemas:
a) Sistemas para programar y organizar las actividades:

Programacin de Operaciones (SPO): traducir los objetivos y planes estratgicos de cada entidad, concordantes con los planes y polticas generados por el Sistema Nacional de Planificacin, en resultados concretos a alcanzar en el corto y mediano plazo; en tareas especficas a ejecutar; en procedimientos a emplear y en medios y recursos a utilizar, todo ello en funcin del tiempo y del espacio. Esta programacin ser de carcter integral, incluyendo tanto las operaciones de funcionamiento como las de ejecucin de preinversin e inversin. El proceso de programacin de inversiones deber corresponder a proyectos compatibilizados con las polticas sectoriales y regionales, de acuerdo con las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica Organizacin Administrativa (SOA): se definir y ajustar en funcin de la Programacin de Operaciones. Evitar la duplicidad de objetivos y atribuciones mediante la adecuacin, fusin o supresin de las entidades. Se centralizar en la entidad cabeza de sector de los diferentes niveles de gobierno, las funciones de adoptar polticas, emitir normas y vigilar su ejecucin y cumplimiento; y se desconcentrar o descentralizar la ejecucin de las polticas y el manejo de los sistemas de administracin. Presupuesto (SP): prever, en funcin de las prioridades de la poltica gubernamental, los montos y fuentes de los recursos financieros para cada gestin anual y su asignacin a los requerimientos monetarios de la Programacin de Operaciones y de la Organizacin Administrativa adoptada
b) Sistemas para ejecutar las actividades programadas:

Administracin de Personal (SAP): en procura de la eficiencia en la funcin pblica, determinar los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para proveerlos, implantar regmenes de evaluacin y retribucin del trabajo, desarrollar las capacidades y aptitudes de los servidores y establecer los procedimientos para el retiro de los mismos Administracin de Bienes y Servicios (SABS): establecer la forma de contratacin, manejo y disposicin de bienes y servicios Tesorera y Crdito Pblico (STCP): manejar los ingresos, el financiamiento o crdito pblico y programar los compromisos, obligaciones y pagos para ejecutar el presupuesto de gastos Contabilidad Integrada (SCI): incorporar las transacciones presupuestarias, financieras y patrimoniales en un sistema comn, oportuno y confiable, destino y fuente de los datos expresados en trminos monetarios. Con base en los datos financieros y no financieros generar informacin relevante y til para la toma de decisin por las autoridades que regulan la marcha del Estado y de cada una de sus entidades
c) Sistemas para controlar la gestin del Sector Pblico:

Control Gubernamental 22 (SCG): tendr por objetivo mejorar la eficiencia en la captacin y uso de los recursos pblicos y en las operaciones del Estado; la confiabilidad de la informacin que se genere sobre los mismos; los procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los resultados de su gestin; y la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado. Estar integrado por El Sistema de Control Interno que comprender los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organizacin y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada entidad, y la auditoria interna; y El Sistema de Control Externo Posterior que se aplicar por medio de la auditoria externa de las operaciones ya ejecutadas En el marco general normativo y de gestin, la Ley SAFCO establece que para el
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La Contralora General de la Repblica es el rgano rector del sistema de Control Gubernamental, el cual se implantar bajo su direccin y supervisin. La Contralora General de la Repblica emitir las normas bsicas de control interno y externo; evaluar la eficacia de los sistemas de control interno; realizar y supervisar el control externo y ejercer la supervigilancia normativa de los sistemas contables del Sector Pblico a cargo de la Contadura General del Estado del Ministerio de Hacienda (Ley SAFCO 1990).
funcionamiento anual de los sistemas de Programacin de Operaciones, Organizacin Administrativa, Presupuesto y Tesorera y Crdito Pblico, los sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica compatibilizarn e integrarn los objetivos y planes estratgicos de cada entidad y los proyectos de inversin pblica que debern ejecutar, con los planes de mediano y largo plazo, la poltica monetaria, los ingresos alcanzados y el financiamiento disponible, mantenindose el carcter unitario e integral de la formulacin del presupuesto, de la tesorera y del crdito pblico. [Y que] Los sistemas de Control Interno y de Control Externo Posterior, adems de procurar la eficiencia de los sistemas de administracin, evaluarn el resultado de la gestin tomando en cuenta, entre otros criterios, las polticas gubernamentales definidas por los sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica. 2. Sistema Nacional de Coordinacin (SINACOR) Durante la primera gestin gubernamental de Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997) se desarroll en la Secretara de la Presidencia (hoy Ministerio) el Sistema Nacional de Coordinacin (SINACOR), que ms que un sistema de evaluacin de la gestin se constitua en un sistema de alerta temprana de conflictos sociales y de coordinacin de la gestin para el logro de los objetivos gubernamentales. El SINACOR tena dos objetivos principales: Atender conflictos sociales, mediante la identificacin de la cadena de actores pblicos pertinentes para su solucin (Alcalde, Prefecto, Sub Secretario del ramo, Ministro del Ramo y Secretara de la Presidencia como ltima instancia), y evitar que los conflictos, como sucede en la actualidad, vean involucrado al Presidente de la Repblica 23 . Identificar necesidades de formulacin de polticas en los mbitos local, regional o nacional para generar el marco adecuado para el cumplimiento del plan de gobierno. El SINACOR no fue institucionalizado a travs de ninguna norma legal, no contaba con manuales u obligatoriedad en su uso, ms bien se constituy en una herramienta de gestin cotidiana de la Secretara de la Presidencia para mejorar la coordinacin entre las entidades del sector pblico. Tres documentos de evaluacin formulados al cierre de la gestin gubernamental en 1997 se constituyeron en la base para la gestacin del SISER en la gestin Bnzer - Quiroga. 3. Plan Nacional de Integridad En la gestin gubernamental de Hugo Banzer Surez (1997 - 2002 24 ) se dise el denominado Plan de Accin del Gobierno, que comprenda una orientacin de cinco aos basada en la implementacin de polticas formuladas sobre la base de cuatro pilares fundamentales: i) Oportunidad, que buscaba desarrollar la base econmica del pas para proporcionar ms empleos y mejores ingresos para la poblacin; ii) Equidad, que planteaba la lucha contra la pobreza mediante una efectiva provisin de servicios bsicos a la poblacin; iii) Institucionalidad, que pretenda crear las bases de sostenibilidad institucional del pas y mejorar la administracin de la justicia y; iv) Dignidad, propuesto con el objetivo de llevar a cabo tareas que permitan erradicar el narcotrfico. El objetivo central del pilar de institucionalidad estaba orientado a sentar las bases para consolidar el sistema democrtico como la mejor forma de convivencia social, garantizando el respeto de los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos y permitiendo, que el Estado se coloque al servicio de los mismos en procura de lograr su mayor bienestar. En este sentido, se identific a la administracin del Estado como uno de los elementos fundamentales para favorecer el fortalecimiento del sistema democrtico, debiendo para ello establecerse instituciones basadas en
23 En la actualidad, y desde la gestin gubernamental de Hugo Bnzer Surez, los lderes de agrupaciones sociales en conflicto con el gobierno, solicitan reunirse con el Presidente de la Repblica para la resolucin de sus problemas, en el entendido de que las autoridades de menor rango jerrquico no cuentan con la autoridad suficiente para tomar decisiones. Los sucesivos Presidentes han accedido en algunas ocasiones a mantener reuniones con las agrupaciones sociales, y sta se ha convertido en una prctica recurrente en la actual gestin gubernamental de Carlos D. Mesa. 24 El Gral. Bnzer aquejado por problemas de salud se aleja del cargo Presidencial, asumiendo la Presidencia de la Repblica por sucesin constitucional, el entonces Vicepresidente Jorge Quiroga quien se mantendra en el cargo el ltimo ao de gestin.
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normas, sistemas y conductas, que aseguren un funcionamiento eficiente y transparente del Estado al servicio de la poblacin. En el contexto del pilar de institucionalidad, y con el objetivo de darle contenido programtico, se formul el Plan Nacional de Integridad 25 (PNI) como la estrategia boliviana de desarrollo institucional y lucha contra la corrupcin. El plan se dise como el mecanismo a travs del cual se ejecutaran medidas estructurales de corto y largo plazo para atender las necesidades de institucionalizacin del pas. Los objetivos generales y especficos del PNI se conciben a partir de las conclusiones del denominado Dilogo Nacional 26 , encuentro organizado por el gobierno, y que reuni a los titulares de los poderes pblicos y del sistema poltico con representantes de diversos sectores de la sociedad civil; y del trabajo realizado en el Primer Taller Nacional de Integridad que convoc a la sociedad civil y representantes de los poderes del Estado sobre la base de aquellos participantes en el Dilogo Nacional. 3.1. Objetivo central El Plan Nacional de Integridad, tiene como objetivo central prevenir y combatir la corrupcin, a travs del fortalecimiento de la institucionalidad de las entidades estatales, para lograr servicios ms eficientes y resultados ms eficaces para la colectividad, y, en el marco de un estado de derecho, promover la seguridad jurdica plena a travs de una efectiva proteccin de los derechos y garantas ciudadanas mediante un sistema judicial accesible e independiente. 3.2. Objetivos especficos Se plantea el cumplimiento de objetivos especficos en materia de desarrollo institucional del pas organizndolos en tres reas que darn lugar a la formulacin de componentes especficos del Plan: a) Administracin de justicia y el entorno legal: Establecer las bases institucionales y normativas que aseguren una eficiente y calificada administracin de la justicia, preservando el carcter de independencia de los Poderes del Estado y garantizando la vigencia plena del estado de derecho. Desarrollar el marco normativo necesario para adecuar los instrumentos legales vigentes en materia de derecho comercial, administrativo, civil y penal, a las condiciones actuales de desarrollo econmico y social, de manera que el sistema jurdico sea consistente con el modelo de desarrollo adoptado por el pas. Fortalecer a las instituciones responsables de la administracin de la justicia para que las mismas puedan prestar un servicio ms eficiente y transparente a la colectividad, contribuyendo a desarrollar un clima de seguridad jurdica para toda la poblacin y para el desarrollo de las actividades econmicas. b) Modernizacin del Estado: Modernizar la administracin del Estado en el marco de su nuevo rol normativo, regulador y de provisin de servicios bsicos, para que dichas funciones se cumplan de manera eficiente, con transparencia y con una amplia participacin de la sociedad civil, y contribuyan al objetivo central de luchar contra la pobreza. Modernizar los sistemas de gestin de la administracin pblica en todos sus niveles, aplicando el concepto de la gestin por resultados y una delegacin efectiva de la responsabilidad en las autoridades pblicas. Introducir sistemas de incentivos para el servicio civil, mejorando la calidad y
25 A partir del Plan se cre la Comisin Nacional de Integridad (CNI) conformada por los tres poderes del Estado y algunos rganos extra poder (Contralora General de la Repblica y Ministerio Pblico). Una de las primeras tareas de la CNI fue poner en conocimiento de la sociedad civil los postulados del PNI a travs de la realizacin del Primer Taller Nacional de Integridad en 1998. 26 El encuentro se titul como Dilogo Nacional Bolivia Hacia el Siglo XXI y fue realizado en La Paz entre el 6 y el 18 de octubre de 1997.
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profesionalidad de los funcionarios pblicos y eliminando el clientelismo poltico. Apoyar la modernizacin del Poder Legislativo fortaleciendo su capacidad de fiscalizacin, mejorando su marco normativo y desarrollando su capacidad administrativa. c) Lucha contra la corrupcin: Desarrollar mecanismos efectivos de prevencin, educacin y sancin, destinados a luchar contra las prcticas de corrupcin en la administracin pblica y a introducir valores de tica, moral y servicio entre los servidores del Estado. 4. Decretos Supremos N 25410 y N 26255 El D.S. N 25410 de 8 de junio de 1999 tiene por objeto promover la reforma y modernizacin de las entidades de la Administracin Pblica para que las mismas puedan realizar sus funciones con eficiencia, eficacia, economa e integridad, y que su gestin orientada a resultados, sea evaluada respecto del cumplimiento de los Planes y Polticas de Desarrollo Nacional. En este sentido, se crea el Sistema de Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER) como instrumento de seguimiento y evaluacin del desempeo obligatorio en los ministerios, prefecturas y entidades bajo su dependencia; Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), Fondo de Inversin Social (FIS), Fondo de Desarrollo Campesino (FDC) y Fondo Nacional para el Medio Ambiente (FONAMA). Se establece como objetivo del sistema realizar el seguimiento y evaluacin del cumplimiento de la programacin de operaciones anual establecida en la Ley SAFCO; es decir, al Programa Operativo Anual (POA) de cada entidad pblica. Se plantea que el seguimiento y la evaluacin deben realizarse a travs del compromiso por resultado (CR), a travs del cual la mxima autoridad ejecutiva (MAE) se compromete ante el Presidente de la Repblica a alcanzar los objetivos de gestin anual en el mbito de su competencia institucional. El D.S. N 26255 de 20 de julio de 2001 tiene por objeto promover la reforma y modernizacin de las entidades de la administracin pblica para que las mismas puedan realizar sus funciones con eficacia, eficiencia y transparencia en el marco de una gestin por resultados de manera que permita a la sociedad civil ejercer un control social. Si bien este nuevo decreto supremo es modificatorio del N 25410, antes analizado, cuenta con modificaciones importantes en su objeto, pues se incorpora la necesidad de transparentar la gestin que le permita a la sociedad civil ejercer control social sobre los resultados de la gestin. 5. Motivaciones para la gestacin del SISER Durante la gestin gubernamental de Bnzer Surez, se llev a cabo el Dilogo Nacional Bolivia Hacia el Siglo XXI, encuentro organizado por el gobierno, y que reuni a los titulares de los poderes pblicos y del sistema poltico con representantes de diversos sectores de la sociedad civil. Las conclusiones del dilogo fueron utilizadas como insumos para la preparacin del plan de accin gubernamental, y estaban enfocados a la necesidad de enfrentar los siguientes desafos: i) reforma y modernizacin del Estado para que sea ms transparente y accesible al ciudadano; ii) consolidar el estado de derecho para permitir la plena vigencia de los derechos humanos y el ejercicio pleno de la ciudadana; iii) garantizar la seguridad jurdica a travs de una administracin de justicia accesible, independiente, idnea, equitativa, eficiente y honesta; iv) reforma y modernizacin del sistema de partidos; v) fortalecimiento de la sociedad civil para promover su participacin en la formulacin de polticas pblicas del gobierno central; vi) luchar contra la corrupcin y evitar su efecto negativo sobre las instituciones democrticas. Sobre la base de las conclusiones del dilogo nacional, se revisaron una serie de encuestas de opinin realizadas aos antes que empezaban a sugerir la existencia de un importante grado de conciencia ciudadana sobre el tema de la corrupcin, pues se encontraba identificada como uno de los principales problemas del pas. En un estudio realizado en octubre de 1996, la ciudadana ubicaba a la corrupcin como el sexto principal problema del pas, siempre detrs de los temas vinculados al desempleo, pobreza, crisis econmica, educacin y salud. Sin embargo, conforme se
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avanzaba en la implementacin de los lineamientos de poltica emanados del plan gubernamental de Bnzer Surez, la preocupacin ciudadana por la corrupcin se fue haciendo cada vez ms ntida. Una evaluacin realizada al comienzo de 1998, mostr que la percepcin de la ciudadana haba variado notoriamente, identificndose a la corrupcin como el principal problema nacional.
Cuadro N 2 Percepcin ciudadana sobre problemticas del pas 1998 28 1996 27 Desempleo (51%) Corrupcin (40%) Pobreza (44%) Desempleo (15%) Educacin (35%) Narcotrfico (15%) Crisis econmica (24%) Pobreza (13%) Salud (21%) Educacin (6%) Corrupcin (21%) Caminos (5%) Bajos salarios/ingresos (11%) Justicia (3%) Inflacin/aumento de precios (11%) Narcotrfico (11%) Consumo de drogas (9%) Violencia/crimen (7%) Politiquera (6%) Fuente: Elaboracin propia
La evidencia de los resultados del dilogo nacional y las encuestas de opinin, hicieron que el Gobierno tome la decisin de encarar reformas institucionales; en este sentido, en 1998 se encarga al Vicepresidente de la Repblica coordinar una estrategia anticorrupcin que se denominara Plan Nacional de Institucionalidad. Con este trabajo se pretende lograr el objetivo de generar, en la discusin poltica interna, un proceso por el cual se comprometan resultados de gestin vinculados al presupuesto e implementacin de los sistemas de la Ley SAFCO; y se encara desde las oficinas del Programa de Reforma Institucional (PRI), bajo dependencia directa de la Vicepresidencia de la Repblica. Factor adicional que facilita el logro de recursos para implementar las reformas se constituye la necesidad de las agencias de cooperacin de contar con instrumentos que les permita auditar su propia ayuda en el pas sobre la base de los resultados logrados, en un momento donde las pesadas burocracias que sustentas la ayuda internacional se encuentran tambin cuestionadas, incorporadas a procesos de achicamiento y bajo fuertes presiones para demostrar resultados. A partir de estas iniciativas se crea el Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER), que cuenta con la participacin de la Vicepresidencia de la Repblica como ente gestor para lograr contactos tcnicos y recursos internacionales, y el Ministerio de la Presidencia como ente ejecutor del sistema. 6. Relacin con otros esfuerzos de reforma 29 La primera generacin de cambios estructurales adoptados en el pas con el resurgimiento del proceso democrtico en 1985, ha sido la constancia de un primer paso para que el Estado asuma, en una segunda instancia de reformas a partir de 1993, una nueva vocacin y modelo: de un estado centralizado y productor hacia otro ms bien descentralizado y regulador. Se hizo indispensable, entonces, que el Estado avance en la definicin de nuevos objetivos y campos de accin, desde donde pueda seguir fomentando el desarrollo y provea un mejor y ms eficaz servicio a la colectividad. Este proceso requera de una adecuada organizacin y
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Fuente: Encuestas & Estudios, octubre de 1996. Fuente: Encuesta realizada por la Administracin Gubernamental en febrero de 1998. 29 Para ver informacin sobre otros esfuerzos de evaluacin de resultados sectoriales (salud y educacin) impulsados por influencia de la cooperacin internacional o una evaluacin general del concepto de gestin por resultados en Bolivia ver Montes, Carlos. 2003. Results-Based Public Management in Bolivia. Centre for Aid and Public Expenditure of the Overseas Development Institute, Working Paper N 20. United Kingdom.
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coordinacin administrativa, competencia en la provisin de servicios y participacin ciudadana que permita al Estado estar ms cerca de la sociedad civil y lograr polticas de mayor consenso que contribuyan a perfeccionar cada vez ms la gobernabilidad. El SISER como sistema de evaluacin y seguimiento de la gestin gubernamental surgi a partir de las motivaciones antes mencionadas, pero no fue una reforma monoltica, sino parte de un paquete de reformas especficas que estaban orientadas a lograr el objetivo planteado en el prrafo anterior. En este contexto, la corrupcin, identificada como factor central que afectaba la eficiencia, eficacia, transparencia y credibilidad del Estado; deba enfrentarse con acciones de orden preventivo que, entre otras, suponan la implementacin de sistemas de gestin ms eficientes, con mejor calidad de personal y mayor efectividad en la provisin de servicios. Las reformas implementadas de forma complementaria al desarrollo del SISER, que surgieron del Plan Nacional de Integridad, fueron: a) Reforma judicial: Que se orientaba a la necesidad de establecer la vigencia del Estado de Derecho y contar con un sistema jurdico efectivo y eficiente, que no de lugar al abuso y la transgresin legal y castigue efectivamente los casos de corrupcin en la administracin del Estado, siendo necesario fortalecer la Reforma Judicial en curso y enfatizar las acciones destinadas a la investigacin, prosecucin, procesamiento y condena de los hechos de corrupcin. Entre las acciones especficas a desarrollar se encontraban: Modernizar y actualizar la legislacin: para garantizar la vigencia efectiva del Estado de Derecho, estableciendo claramente las reglas en materia jurdica, as como los procedimientos que aseguren agilidad, transparencia y efectividad en la administracin de la justicia. Fortalecer las instituciones vinculadas a la administracin de justicia: para desarrollar las capacidades institucionales de las instancias responsables por la administracin de la justicia, dotndoles de los instrumentos necesarios para que cumplan de manera eficiente y transparente los servicios en beneficio de los ciudadanos. Reforma institucional de la polica nacional: para incorporar mejoras institucionales y administrativas, promover programas de educacin y capacitacin sobre derechos humanos y ciudadanos, y promover el diseo e implementacin de un plan de seguridad ciudadana. b) Modernizacin del Estado: Que pretenda modernizar los sistemas de administracin del Estado e introducir mecanismos de incentivo efectivos, para que los servidores pblicos ejercieran sus funciones con vocacin de servicio a la colectividad y con principios de transparencia e integridad, integrando los esfuerzos de modernizacin del Estado realizados hasta el momento para generar una plena aplicacin al concepto de responsabilidad por la funcin pblica expresado en la Ley SAFCO. Entre las acciones a desarrollar se contaba con: Promover la gestin pblica orientada a resultados: a partir del cual se dise e implement el SISER. Implantar de forma generalizada el programa de servicio civil: sobre la base de los avances logrados por el servicio civil 30 y con un nuevo enfoque, el PNI promova la aplicacin gradual pero generalizada del sistema en todas las instituciones del sector pblico. Este nuevo enfoque pretenda crear una lite de profesionales en la administracin pblica, as como introducir y aplicar plenamente un sistema moderno, eficiente y transparente de administracin de los recursos humanos del Estado. En este sentido se plantearon desarrollar las siguientes acciones: Cada institucin pblica deba cuantificar y evaluar el nmero de empleados pblicos con los que contaba, y la relacin de los mismos con las actividades y tareas que la entidad tena como mandato. Sobre la base de esta evaluacin, se deban establecer las reales necesidades de recursos
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Implantado por primera vez en la gestin gubernamental del Presidente Paz Zamora (1989-1993).
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humanos calificados y de apoyo que las entidades estatales requeran para cumplir con los objetivos, metas y resultados institucionales fijados cada ao. Sobre la base de la evaluacin y los requerimientos planteados por cada institucin, el Ministerio de Hacienda -como instancia responsable de la implantacin del servicio civil- acordara con las autoridades correspondientes, un Acuerdo de Reforma Institucional (ARI), por un perodo determinado (3 a 5 aos), en el cual la institucin estaba en la obligacin de ratificar a su personal calificado, sustituir al que no cumpla con los requisitos de formacin y experiencia necesarios y prescindir del supernumerario, implantando de esta manera, un nuevo rgimen de servicio civil y optimizando la planta de personal existente. Establecido el ARI, las instituciones adheridas al programa, deban llevar a cabo procesos de contratacin competitiva y transparente de nuevos funcionarios, en los cuales adems deban participar los funcionarios vigentes para poder ser ratificados en sus cargos; eliminando de esta manera la posibilidad de injerencia o discrecionalidad poltica en las nominaciones. Los servidores pblicos incorporados a travs del proceso de seleccin competitiva, gozaran de los beneficios de un nuevo rgimen laboral sustentado en el Estatuto del Funcionario Pblico y en el Sistema de Administracin de Personal de la Ley SAFCO. Esto implicaba el desarrollo de normas y procedimientos de evaluacin del desempeo a travs de los cuales se definieran las polticas de remocin y promocin de los servidores pblicos, lo que permitira asegurar la estabilidad laboral necesaria para dar continuidad a las polticas y programas institucionales. Como parte del paquete de acciones se incorporaba tambin, el concepto de evaluacin del desempeo por resultados para cada servidor pblico. Para resolver el problema de la falta de incentivos, todos los servidores pblicos incorporados en el sistema, se beneficiaran de una nueva escala salarial, competitiva con el mercado privado y acorde con los niveles de responsabilidad del cargo. Asimismo, los funcionarios accederan a programas de capacitacin y desarrollo segn las necesidades institucionales. Apoyar la modernizacin del Congreso Nacional: para modernizar su marco normativo, fortalecer su capacidad de fiscalizacin y desarrollar su capacidad administrativa. c) Lucha contra la corrupcin: Orientada a poner en prctica acciones especficas, con impactos y resultados inmediatos, que ataquen el problema de la corrupcin en los puntos ms visibles y vulnerables en los que se produzcan este tipo de conductas. Se llevaran a cabo las siguientes acciones: Poner en vigencia un marco normativo para la lucha contra la corrupcin: para contar con un marco normativo especfico en el que se sealen los objetivos y formas de aplicar en el pas la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, suscrita por los pases miembros de la OEA en marzo de 1996, y ratificada como Ley de la Repblica por el Congreso Nacional en enero de 1997. Aprobar el Estatuto del Funcionario Pblico y el Cdigo de tica para servidores pblicos: para cumplir lo establecido en los artculos 43 y 44 de la Constitucin Poltica del Estado (CPE), que establecen que una Ley crear el Estatuto del Funcionario Pblico, sobre la base del principio fundamental de que los funcionarios y empleados pblicos deben concebirse como servidores exclusivos de los intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido poltico alguno, definiendo los derechos y deberes de los funcionarios pblicos. Adicionalmente, un cdigo de comportamiento tico que permita modificar las actuales formas de prepotencia, negligencia, discriminacin o ineficiencia que caracterizan la labor de los servidores pblicos. Implementar un sistema de declaracin de bienes y rentas de los servidores pblicos: para cumplir con uno de los mandatos de la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin y controlar que no se produzcan enriquecimientos ilcitos en ningn nivel jerrquicos de la administracin pblica. Fortalecer los mecanismos de denuncia, investigacin y prosecucin de casos de corrupcin: para cambiar con la aplicacin selectiva de la normatividad legal existente que genera importantes niveles de impunidad y provoca un efecto de inseguridad y falta de credibilidad sobre la capacidad que pueda tener el Estado en el control de estas conductas.
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Transparentar las normas de contratacin de bienes y servicios de la administracin pblica: para eliminar fenmenos de cohecho entre funcionarios de las entidades pblicas contratantes y las empresas proveedoras, extorsin contra las empresas proveedoras para lograr gratificaciones extra legales; malos controles de calidad de los bienes y servicios adquiridos por parte del sector pblico a cambio de sobornos y, otras figuras de corrupcin que se haban convertido en prcticas comunes en el funcionamiento del sector pblico. Modernizar los sistemas de recaudacin del sector pblico: para resolver de manera estructural las deficiencias administrativas de las entidades responsables por la recaudacin de tributos, que dan lugar a prcticas de corrupcin administrativa que daan econmicamente al Estado y repercuten en los todava, bajos niveles de ingresos fiscales. Implementar un sistema de reduccin de trmites y desburocratizacin: para modernizar y hacer ms eficientes los trmites pblicos y minimizar las condiciones que hacen propicia o incentivan la corrupcin en dichos procesos. Implementar una campaa de educacin y concientizacin ciudadana: para desarrollar los valores de respeto por lo pblico, de condena a las conductas de aprovechamiento ilcito del poder, y del derecho que tienen los ciudadanos de recibir un adecuado servicio por parte del Estado.
7. Fuerzas tcnicas, profesionales, sociales y polticas que intervinieron en el proceso El desarrollo y conceptualizacin del SISER estuvo articulado a un equipo de consultores nacionales que trabajaban para el Programa de Reforma Institucional (PRI) de la Vicepresidencia de la Repblica. Una de las caractersticas del PRI es que contaba con personal que no eran servidores pblico, sino consultores contratados para la realizacin de tareas recurrentes de acuerdo a los objetivos del programa o consultores por producto contratados para el desarrollo de tareas especficas. El PRI contaba con la flexibilidad de contratacin de consultores nacionales o internacionales y tena un conjunto de organismos internacionales de cooperacin, tanto bilaterales como multilaterales, que le haban otorgado un fondo de financiamiento de 72 millones de dlares para el cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Integridad. La entidad encargada de la implementacin del SISER fue el Ministerio de la Presidencia a travs de la Unidad de Gestin y Modernizacin (UGM) dependiente del Viceministerio de Coordinacin Gubernamental. Esta unidad se mont sobre la infraestructura institucional de un programa desarrollado por la GTZ alemana que haba constituido una serie de unidades en las entidades pblicas para posibilitar la coordinacin gubernamental. Estas unidades se constituiran posteriormente en las Unidades de Gestin y Reforma (UGRs) a partir de la creacin del SISER con el D.S. N 25410 de 8 de junio de 1999. Si bien el decreto supremo mencionado estableca la participacin del Ministerio de Hacienda en el desarrollo y conceptualizacin del SISER, ste tuvo una participacin parcial y poco comprometida. No existe evidencia de que organizaciones polticas y civiles hubiesen participado del desarrollo o conceptualizacin del sistema, aspecto que se evidencia en el escaso desarrollo de metodologas de comunicacin y difusin de los resultados del sistema a actores diferentes a los gubernamentales. La experiencia de los miembros del equipo que dise el SISER era muy nueva, aspecto que se transmiti al diseo primario del sistema en una base de datos access, que se mantiene hasta el presente. 8. Papel de los organismos internacionales y expertos. Modelos referentes La informacin que se puedo obtener da cuenta de que la cooperacin internacional que particip de alguna forma en la concepcin de los que hoy se conoce como SISER fueron la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), en un inicio cuando apoy la creacin del SINACO y el trabajo de coordinacin del Ministerio de la Presidencia en la gestin 1993 - 1997. Posteriormente se vincul el banco Mundial y otros donantes bilaterales que generaron un basket
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fund para apoyar el desarrollo del Programa de Reforma Institucional (PRI) del cual se obtuvieron los primeros recursos para el desarrollo y puesta en marcha del SISER. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aport lo suyo y actualmente se encuentra financiando una consultora para evaluar y mejorar el SISER. Por su parte, el modelo referente que inspir la creacin del SISER fue el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Administracin Pblica de Colombia (SINERGIA 31 ). Tanto los aportes de la cooperacin como de la inspiracin en el modelo colombiano, combinaron su apoyo en trminos de recursos financieros y asistencia tcnica, que permitieron rpidamente poder crear el sistema y financiar inicialmente al grupo de consultores que desempearon sus funciones en la oficina de implementacin del SISER en el Ministerio de la Presidencia. 9. Nivel de voluntad poltica para apoyar la creacin e implementacin del SISER. Incidencia de los cambios de gobierno Desde su creacin, el SISER, ha pasado por un largo proceso de luces y sombras en su implementacin, de la misma forma que el desarrollo institucional en Bolivia. Los procesos de clientelismo y corporativismo asociados a la funcin gubernamental es una constante que normalmente se enfrenta a procesos que tratan de transparentar la gestin y por lo tanto diluir o eliminar estas prcticas comunes en la gestin gubernamental boliviana. Desde su gestacin el SISER ha mantenido una caracterstica homognea, es un instrumento utilizado pero en una forma ms discursiva que real. En todo caso, se pueden precisar tres procesos de apoyo poltico en cada una de las tres ltimas gestiones gubernamentales, desde su creacin hasta el presente. a) Gestin gubernamental Bnzer - Quiroga: Durante la gestin gubernamental 1997 - 2002 se pueden identificar tres etapas evolutivas de apoyo poltico a la implementacin del SISER: Primera etapa: la gestacin y desarrollo primario del sistema se inicia como un proceso que no tena carcter pblico, y ms bien estaba enfocado eminentemente a ser un ejercicio tcnico que no generaba los mismos niveles de preocupacin por su desarrollo en todo el gobierno. Si bien exista mucha motivacin en la Vicepresidencia de la Repblica para el desarrollo e implementacin del sistema, en el Poder Ejecutivo la preocupacin no era la misma, existan importantes niveles de resistencia a los cambios institucionales, grupos de inters con agendas diferentes 32 y el Presidente de la Repblica no le prestaba atencin al sistema para que se percibiera su importancia. Un aspecto adicional que generaba la mencionada brecha de expectativas sobre el SISER, era la separacin entre formulacin e implementacin del sistema. La implementacin se realizaba desde el Ministerio de la Presidencia, por lo que la influencia de la Vicepresidencia de la Repblica en esa instancia era menor; sin embargo, desde el Poder Ejecutivo exista un respaldo de tipo informal que dejaba hacer. Finalmente, la iniciativa del SISER no contaba con un interlocutor visible y comprometido en el Gabinete de Ministros. Segunda etapa: para el ao 1999 se abre una ventana de oportunidad que permite tomar la decisin para que los resultados del SISER sean presentados de manera formal al Gabinete de Ministros. Una vez realizada la presentacin, el sistema recibe la aprobacin del Presidente de la Repblica bajo el entendido de que el sistema le facilitara el ejercicio de autoridad. Para el comienzo de la gestin 2000 empieza la dinmica esperada y los ministros se reunan peridicamente con grupos tcnicos para formular y evaluar los compromisos de gestin. Sin embargo, para abril de ese ao empieza una importante agudizacin de los conflictos sociales, la agenda poltica se convierte en una prioridad y el SISER pasa a ser parte de una agenda secundaria,
Ver Ospina, Sonia & Ochoa, Doris. El Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (SINERGIA) de Colombia, en Cunill, Nuria & Ospina, Sonia. 2003. Evaluacin de Resultados para una Gestin Pblica Moderna y Democrtica: Experiencias Latinoamericanas. CLAD, AECI, MAP, FIIAPP. Caracas. 32 Las diferencias en los intereses de las agendas del Presidente y Vicepresidente de la Repblica generaron conflictos internos en el gobierno y un importante enfriamiento de las relaciones entre ambos.
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aspecto que impide la finalizacin del ejercicio en ese ao y por lo tanto, tampoco se pudo realizar una evaluacin de los resultados de la aplicacin del sistema. Tercera etapa: luego de que Hugo Bnzer Surez abandonara el cargo presidencial por motivos de salud que poco despus culminaran en su muerte, asume la Presidencia de la Repblica el hasta entonces Vicepresidente Jorge Quiroga Ramrez. El periodo de tiempo corresponda al ltimo ao de gestin gubernamental, lo cual supuso un momento atpico y muy complicado de gestin que demand la aceleracin en el cumplimiento de compromisos de gestin y por lo tanto el SISER que se encontraba en su etapa inicial de implementacin no fue adoptado como mecanismo oficial de evaluacin de la gestin. b) Gestin gubernamental Snchez de Lozada - Mesa: Durante la gestin 2002 - 2003 33 pueden distinguirse dos etapas en cuanto al desarrollo del SISER: Primera etapa: durante el primer semestre de gestin gubernamental los niveles de conflicto social mantuvieron el incremento en sus niveles y el Ministerio de la Presidencia se convirti en la entidad pblica de interlocucin y resolucin de conflictos con la sociedad civil; en este sentido, el SISER continu en una situacin de statu quo, a la sombra de las decisiones de gestin gubernamental. Segunda etapa: durante el segundo semestre de la gestin gubernamental, el Ministerio de la Presidencia reorient y prioriz su agenda hacia el mbito econmico y social, aspecto que posibilit asumir nuevamente el desafo que planteaba la gestin por resultados. Esta vez el sistema que inspiraba las constantes mejoras al SISER era el Sistema de Informacin Gerencial y Planificacin 34 (SIGPLAN) del Brasil y se orient a la evaluacin de resultados de la ejecucin fsica y financiera de la inversin pblica vinculada al plan de gobierno (obras con empleos 35 ). El Presidente de la Repblica ni el Gabinete de Ministros estuvieron nunca interesados en la evaluacin de resultados, aunque como discurso poltico se mencionaba constantemente. Por el contrario, quienes mayor inters demostraron por la informacin del sistema fueron el Ministro de Servicios y Obras Pblicas y el Vicepresidente de la Repblica. c) Gestin gubernamental de Mesa: Finalmente, durante la gestin 2003 - 2005, el SISER ha continuado su desarrollo, se han profundizado algunas de sus funciones y se ha contratado una consultora para realizar mejoras al sistema. Los resultados del seguimiento y la evaluacin se presentan mensualmente el Ministro de la Presidencia y al Presidente de la Repblica, y se han creado tres gabinetes de ministros (econmico, poltico y social) creados para evaluar la gestin sobre la base de la informacin del SISER. Sobre la base de este ltimo aspecto, se infiere un incremento de legitimidad y utilidad real del sistema desde la ptica del Ministerio de la Presidencia; aunque desde el punto de vista de las entidades evaluadas, el seguimiento y evaluacin del sistema sigue siendo un ejercicio repetitivo y mecnico que no aporta al desarrollo de la gestin. Tal y como dijo uno de los entrevistados todos cumplimos con enviar la informacin porque la pide la presidencia y luego simulamos que el sistema sirve de algo. Esta realidad la evidencia muestra que el sistema sirve al Ministerio de la Presidencia para el objetivo de seguimiento de la gestin, ms que al de evaluacin de la misma, en la ausencia de un
33 Si bien el periodo constitucional que le corresponda al Presidente Snchez de Lozada era del 2002 al 2007, en la gestin 2003 se vio forzado a autoexilarse del pas por las fuertes confrontaciones y presiones sociales de la denominada Guerra del Gas en octubre de ese ao. El 17 de octubre de 2003 asume la Presidencia el entonces Vicepresidente de la Repblica Carlos D. Mesa Gisbert. 34 Se realiz una importante experiencia de cooperacin tcnica que posibilit la visita de personeros tcnicos del Gobierno del Brasil para evaluar el SISER y plantear posibles mejoras al sistema. Ver www.sigplan.gov.br 35 As se denomin a una parte del plan de gobierno que planteaba el cumplimiento de metas de gestin en infraestructura de electricidad, saneamiento bsico, conexiones domiciliarias de gas natural, carreteras y riego.
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plan de gobierno que permita coordinar los esfuerzos y articular las diferentes entidades pblicas que actualmente funcionan como compartimientos estancos. 10. Equipo de desarrollo del SISER Inicialmente se organiza un equipo de trabajo que cuenta con el apoyo de Transparencia Internacional (TI) y el Instituto del Banco Mundial (WBI, por sus siglas en ingles), pero finalmente el equipo para la creacin del SISER queda conformado enteramente por consultores bolivianos, que sobre la base de la experiencia de otros modelos, entre ellos SINERGIA, desarrollan la primera versin del SISER a travs de una programacin en la base de datos access de Microsoft. El sistema se mantiene en la misma base de datos hasta el da de hoy, aunque se le han realizado mejoras en el camino, y uno de los consultores del equipo inicial se mantiene a cargo de la oficina de administracin del SISER en el Ministerio de la Presidencia, aspecto relevante porque supone la continuidad y memoria institucional que muchas polticas o reformas emprendidas en el pas no han podido lograr. En todo caso la experiencia del equipo que inici el SISER ha mantenido el mismo rumbo, empez de la nada y fue incrementndose a medida que se implementaba el sistema. C. Marco institucional y contexto poltico actual 1. Contexto institucional Como se ha mencionado anteriormente el marco general del SISER se encuentra dado a travs de la Ley SAFCO. El Plan Nacional de Integridad se convierte en la orientacin de poltica pblica que impulsa la concepcin de institucionalizar un sistema de evaluacin de resultados de la gestin pblica, y finalmente se crea el sistema a travs del D.S. N 25410 de 8 de junio de 1999. En la norma legal de creacin del SISER, se establece como objetivo del sistema realizar el seguimiento y evaluacin del cumplimiento de la programacin de operaciones anual establecida en la Ley SAFCO; es decir, al Programa Operativo Anual (POA) de cada entidad pblica. Se plantea que el seguimiento y la evaluacin deben realizarse a travs del compromiso por resultado (CR), a travs del cual la mxima autoridad ejecutiva (MAE) se compromete ante el Presidente de la Repblica a alcanzar los objetivos de gestin anual en el mbito de su competencia institucional. Adicionalmente, se estableca claramente que el CR se elaborara a partir del POA y del presupuesto institucional, debindose detallar los objetivos de gestin, indicadores y fuentes de verificacin para el posterior anlisis, comparacin y evaluacin peridica. Finalmente, se crean la Unidad de Modernizacin y Gestin (UMG) dependiente del Ministro de la Presidencia, y las Unidades de Gestin y Reforma (UGRs) dependientes de las MAEs de cada entidad pblica. La UMG tena las siguientes atribuciones, entre otras: Disear los reglamentos e instrumentos del SISER en coordinacin con el Ministerio de Hacienda. Recibir y validar los CRs, y recibir y evaluar los informes de evaluacin de resultados de las entidades pblicas. Elaborar los informes tcnicos de verificacin de las evaluaciones por resultados. Las UGRs tenas las siguientes atribuciones, entre otras: Supervisar, por delegacin de la mxima autoridad ejecutiva (MAE), la implantacin, desarrollo y funcionamiento integrado de los sistemas de planificacin, inversin pblica, administracin y control interno de la Ley SAFCO en la entidad. Implantar y operar el SISER institucional y supervisar su aplicacin en las entidades pblicas bajo dependencia de su entidad. Elaborar el CR, coordinando los aspectos normativos con la UMG del Ministerio de la Presidencia, y velando porque cada modificacin de la programacin de operaciones y presupuestaria se reflejen en el POA y el presupuesto institucional. Realizar la evaluacin y seguimiento del POA y del CR, para consideracin de la MAE y remisin al Ministerio de la Presidencia. El D.S. N 26255 de 20 de julio de 2001, modifica el primer decreto supremo e incorpora los
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siguientes cambios: La UMG cambia de nombre a Direccin General de Supervisin de la Gestin Pblica (DGGP). Se incorpora la palabra seguimiento dentro del concepto de SISER: Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados. Se cambia el CR por los Compromisos de Resultados (CRs), y se pasa de evaluar todo el POA a evaluar slo una priorizacin dentro de los objetivos definidos en el POA. Se establece que el concepto de seguimiento denota el relevamiento de la informacin de ejecucin fsica y financiera de los resultados comprometidos. Se establece la necesidad de realizar verificaciones in situ del cumplimiento de los compromisos de resultados de manera cualitativa y cuantitativa. Se establece que la evaluacin es la valoracin cualitativa y cuantitativa sobre el avance y cumplimiento de los compromisos de resultados sobre la base de la informacin reportada de las verificaciones in situ. Informacin que debe ser registrada en una base de datos y proporcionar un informe final con informacin clara y objetiva que permita un puntaje objetivo. Se incorpora la nocin de alerta temprana que supone la identificacin de posibles situaciones que afecten la obtencin de los resultados comprometidos y la necesidad de plantear medidas correctivas a travs de informes gerenciales de recomendacin, que podan ser de dos tipos: i) poltica institucional, orientadas a la MAEs de cada entidad pblica, y ii) polticas de resultados, para el conjunto de las entidades pblicas. Ambos tipos de recomendaciones eran canalizados a travs del Ministro de la Presidencia. Se incorporan la retroalimentacin y las decisiones gerenciales, que tienen que ver con la adopcin de las medidas correctivas dentro de las entidades y a travs del Presidente y el gabinete de Ministros para las recomendaciones de polticas de resultados. Se define la transparencia como la generacin de informacin para la sociedad civil con los compromisos iniciales de gestin y los resultados anuales de la evaluacin de la gestin. En la gestin gubernamental actual, se aprueba la Resolucin Ministerial N 191 de 19 de noviembre de 2004 emitida por el Ministerio de la Presidencia, a travs de la cual se aprueban las Directrices de Formulacin y Seguimiento de los Compromisos de Resultados para la gestin 2005. A partir de estas directrices se incorporan algunos conceptos nuevos al SISER con el objeto de homogeneizar criterios, conceptos, metodologa y procedimientos 36 : Agenda Estratgica de Ministerio e Instituciones del Poder Ejecutivo (AEMI): se constituye en un producto del sistema que es ordenado de tal manera que se constituye en un instrumento que programa y caracteriza los compromisos de resultados estratgicos y priorizados en el marco del Programa Econmico de Gobierno (PEG), el Plan Estratgico Institucional (PEI), el programa Operativo Anual (POA), las competencias y atribuciones establecidas en la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo (LOPE) y los convenios suscritos entre el poder Ejecutivo y organizaciones de la sociedad civil [] se focaliza en los aspectos estratgicos de la gestin de las instituciones que la conforman, es decir que no abarca todo el POA [] incluye informacin de cada institucin acerca del cumplimiento de sus metas y compromisos de resultados, ejecucin financiera y nmero de funcionarios 37 . Se plantea como objetivo general la orientacin de la formulacin y seguimiento de los compromisos de resultados definidos en la AEMI e inscritos en el SISER. Se plantean como objetivos especficos: i) fortalecer los mecanismos de coordinacin del la DGGP y las entidades de la administracin central; ii) priorizar los compromisos de resultados que respondan a las polticas estratgicas; iii) incorporar como compromisos de resultados los acuerdos entre el poder Ejecutivo y las organizaciones de la sociedad civil; iv) generar informacin oportuna y confiable que permita la toma de decisiones de carcter presidencial, ministerial e
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Anexo de la Resolucin Ministerial N 191/04 de 19 de noviembre de 2004 emitida por el Ministerio de la Presidencia. Ibidem.
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institucional; y v) promover una cultura de rendicin de cuentas y facilitar informacin accesible a la sociedad civil. Casi de forma simultnea, la Direccin General de Coordinacin Gubernamental (DGCG) genera el 2004 una propuesta de modificaciones al SISER para incorporar las especificidades de la gestin de las prefecturas y, mediante Resolucin Ministerial N 211 de 21 de diciembre de 2004 del Ministerio de la Presidencia, se aprueban las Directrices de Formulacin y Seguimiento de Compromisos de Resultados a cargo de las Prefecturas de Departamento, que conforman la Agenda Estratgica Prefectural (AEP). Estas modificaciones al sistema deberan haberse incorporado al SISER en la gestin 2004 pero hasta el momento esto no ha sucedido, y la DGCG se ha visto obligada a generar durante casi un ao sus propios reportes de seguimiento y evaluacin de la gestin de las prefecturas de departamento. A partir de estas directrices se plantean algunos conceptos nuevos a ser incorporados al SISER con el objeto de homogeneizar criterios, conceptos, metodologa y procedimientos 38 : Agenda Estratgica Prefectural (AEP): se constituye en un producto a ser incorporado al sistema que es el conjunto de resultados prioritarios de gestin, metas intermedias, acciones (metas) mensuales y recursos, priorizados por la Prefectura de Departamento, que deben ser logrados en una gestin anual, tomando como base el Programa Operativo Anual (POA) y el presupuesto, y que la Prefectura se compromete a cumplir 39 . Se plantea como objetivo general el contribuir a que las prefecturas de departamento y el gobierno nacional concentren esfuerzos en aspectos importantes y vitales de la gestin prefectural, con el fin de optimizar las decisiones, recursos y coordinacin, en la bsqueda de resultados estratgicos. Se plantean como objetivos especficos: i) facilitar la priorizacin de operaciones y su articulacin con polticas pblicas, ii) orientar y facilitar la coordinacin entre prefecturas y gobierno nacional, iii) facilitar y focalizar el seguimiento y la evaluacin de la gestin por resultados, iv) facilitar la informacin pblica, y v) facilitar el monitoreo del cumplimiento de convenios entre el gobierno y la sociedad civil. Asimismo, desglosa los compromisos de resultados en cuatro tipos: i) apoyo al desarrollo econmico (p.e. infraestructura caminera, electrificacin, entre otros), ii) apoyo al desarrollo social (p.e. educacin y salud, entre otros), iii) gestin de recursos naturales, medio ambiente, tierra y territorio (p.e. gestin de riesgos, poltica de tierras, entre otros), y iv) gobernabilidad e institucionalidad (p.e. seguridad ciudadana, fortalecimiento municipal, entre otros). En general el marco normativo orientado a la gestin por resultados ampara y promueve las funciones y estructura institucional del SISER, pero por otro lado, es el mismo marco legal el que se constituye en su principal debilidad pues su utilizacin es ms discursiva que real. Los procesos reales de programacin de operaciones y formulacin y aprobacin presupuestaria, que deben orientar la priorizacin de compromisos de resultados y posibilitar su cumplimiento, difieren ampliamente de las directrices establecidas en la Ley SAFCO y del supuesto proceso de planificacin y articulacin establecido en la misma: while SAFCO provided a generally adequate framework for personnel management the Ministry of Finance has not implemented it [] Ministries prepare annual operating plans (POAs) as required by the SAFCO law. However, these are generally treated as mere formal exercises, as POAs are generally based on opaque line items and not on programmes. Similarly, targets are included but not linked to programmes or resources. The Ministry of Finance does not consider POAs when it evaluates the ministries budget proposals. Instead, budgetary decisions are based on past budget execution and political factors. Budget negotiations do not involve much technical discussion, as there is no systematic information on programme results [] In Bolivia, the approval of the budget does not ensure that resources will ensue, as there is a clear lack of commitment to the annual budget.22 The Ministry of Finance enforces a cash budget, with monthly
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Anexo de la Resolucin Ministerial N 211/04 de 21 de diciembre de 2004 emitida por el Ministerio de la Presidencia. Ibidem.
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allocations and daily line item payments approvals. These allocations and payments approvals are often arbitrary. Therefore, when there are cash flow problems, as with the recent suspension of donor budget support, the cash budget makes it very difficult for ministries to implement their programmes 40 . En este sentido, se puede argumentar que el lado ms frgil del proceso de seguimiento y evaluacin de resultados en la gestin pblica viene dado por la informacin primaria que se incorpora al sistema, as como por la inexistencia de comunicacin e interrelacin con otros sistemas de informacin gubernamentales (inversiones, ejecucin presupuestaria, financiamiento externo, entre otros) aspecto fundamental del porque la mayor parte de los entrevistados no parece importarle los resultados del sistema. 2. Localizacin de la entidad rectora La Direccin General de Gestin Pblica (DGGP), entidad rectora del SISER, depende del Viceministerio de Coordinacin Gubernamental del Ministerio de la Presidencia y mantiene relaciones institucionales con todos los ministerios, prefecturas y algunas entidades pblicas descentralizadas. La ubicacin de la entidad rectora del sistema en el Ministerio de la Presidencia se da porque este es un Ministerio primus inter pares en el Gabinete de Ministros. A travs de la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo (LOPE) se le han asignado las siguientes atribuciones: a) Coordinar las acciones poltico-administrativas de la Presidencia de la Repblica con los Ministros de Estado y Prefecturas de Departamento. b) Coordinar las actividades del Consejo de Gabinete y de otros consejos o instancias de coordinacin del Poder Ejecutivo, de acuerdo a las instrucciones presidenciales. c) Orientar, coordinar y supervisar acciones y polticas con los dems Ministros, de acuerdo a las instrucciones presidenciales. d) Formular polticas de seguimiento y control de la organizacin y reforma del Poder Ejecutivo. e) Coordinar las relaciones con el Poder Legislativo y el Poder Judicial. f) Coordinar actividades con el Ministerio Pblico y las relaciones con el Defensor del Pueblo. g) Administrar el Rgimen Nacional de Defensa Pblica. h) Actuar como custodio y mantener el archivo de leyes, decretos y resoluciones supremas, y promover el desarrollo normativo, la sistematizacin y actualizacin de la legislacin. i) Formular y ejecutar la poltica nacional de defensa, proteccin y promocin de los Derechos Humanos. Como se puede ver en las atribuciones a), b), c), e) y f) el Ministerio de la Presidencia es la entidad responsable de la coordinacin dentro del Poder Ejecutivo (ministerio y prefecturas) y responsable de la coordinacin con los poderes Legislativo y Judicial, y con los rganos extra poder. Finalmente, tal vez la ventaja comparativa ms importante del Ministerio de la Presidencia radica en la cercana al Presidente de la Repblica. Varios de los entrevistados han resaltado la importancia de tener la atencin constante de uno de los odos del presidente como factor preponderante de poder; asimismo, se percibe que el cumplimiento y la oportunidad en la remisin de la informacin al SISER para el seguimiento de la gestin tiene que ver con que el requerimiento se hace desde el Ministerio de la Presidencia. Un aspecto adicional a mencionar, tiene que ver con que la DGGP es la rectora del sistema, pero como se plante anteriormente, la Direccin General de Coordinacin Gubernamental (DGCG), tambin dependiente del Viceministerio de Coordinacin Gubernamental del Ministerio de la Presidencia, se ha hecho cargo del seguimiento y evaluacin de las prefecturas, aspecto que deja en responsabilidad de la DGGP slo a ministerios y entidades descentralizadas.
Montes, Carlos. 2003. Results-Based Public Management in Bolivia. Centre for Aid and Public Expenditure of the Overseas Development Institute, Working Paper N 20. United Kingdom.
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Por otro lado, y dada la percepcin de fragmentacin en la toma de decisiones gubernamentales y la discursiva aplicacin de las normas vinculadas al proceso, varios de los entrevistados mencionan que el mejor lugar donde podra estar situado el SISER es en el Ministerio de Hacienda, porque de ese modo se forzara la vinculacin efectiva de la evaluacin de la gestin con, por lo menos, el proceso de presupuestacin. Otro factor importante de notar es que la mayor parte de los recursos humanos del SISER se encuentran vinculados salarialmente a recursos de la cooperacin internacional, y existe la percepcin de que si esos recursos se agotan, tambin la existencia del SISER. 3. Relacin de la entidad rectora con otros organismos Los sistemas nacionales de planificacin e inversin pblica establecen, a travs de procesos de planificacin participativos (top - down y bottom - up, simultneamente) las prioridades de la gestin gubernamental nacional y local, en cada periodo de gobierno (qu). Por su parte el ordenamiento de la Ley SAFCO y sus sistemas establecen los procedimientos, reglas y tiempos a cumplir para lograr los objetivos de poltica pblica planteados por el proceso de planificacin (cmo y cundo). El marco normativo general permite establecer, sobre la base de estas dos orientaciones, el proceso ideal a travs del cual se identifican los objetivos generales de gestin gubernamental (planificacin), se los procesa a partir de la programacin de operaciones y el presupuesto (SAFCO), determinando el periodo de tiempo de su concrecin, y finalmente se realiza el seguimiento y la evaluacin del logro de los objetivos identificados y priorizados (SISER). Sin embargo, la realidad de la implementacin del marco normativo establece importantes brechas entre el ser y el deber ser. La Ley SAFCO determina la realizacin de POAs anuales a todas las entidades del sector pblico. Estos POAs incluyen una larga lista de objetivos y metas a cumplir. Sin embargo, los POAs son tomados en cuenta de forma marginal en el proceso de elaboracin del presupuesto general de la nacin (PGN) y se han convertido en un mero ejercicio para cumplir las formalidades de ley, contribuyendo muy poco a la planificacin o a la gestin por resultados. Por su parte, los problemas constantes de flujo de caja en el Tesoro General de la Nacin impiden que exista un flujo constante de recursos hacia las entidades pblicas para el cumplimiento oportuno y veraz de sus objetivos y adicionalmente, las decisiones de asignacin de recursos pblicos a las entidades son realizadas de forma sesgada por el Ministerio de Hacienda en ausencia de lineamientos estratgicos emanados de proceso de planificacin alguno. Finalmente, el SISER no se ha relacionado en tiempo real a los sistemas de informacin de ejecucin presupuestaria (SIGMA 41 ) e inversin pblica (SISIN 42 ) para realizar la evaluacin fsica y financiera de los compromisos de resultados. Por otra parte, el SISER se ha mantenido ausente de la reforma de personal en la administracin pblica. El desarrollo del servicio civil, a partir de la Ley del Estatuto del Funcionario Pblico no cuenta con el complemento de evaluacin de personal que tanto la Constitucin Poltica del Estado como la Ley SAFCO determinan se debe llevar a cabo. Las acciones de modernizacin y reformulacin planteadas desde el 2002 por el PRI (Ministerio de la Presidencia), Servicio Nacional de Administracin de Personal y la Superintendencia del Servicio Civil incorporaban la nocin de articular la gestin por resultados institucional y personal de forma integral; sin embargo, no se han desarrollado mayores esfuerzos en esa direccin en la actual
Sistema Integrado de Gestin y Modernizacin Administrativa (SIGMA), bajo tuicin del Ministerio de Hacienda, a travs del cual se realiza todo el proceso de contabilidad integrada del sector pblico. Sus antecesores fueron el Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIIF), Sistema Integrado de Contabilidad y Presupuesto (SICOPRE) y el Sistema de Informacin Econmica y Financiera (SIEF). 42 Sistema de informacin bajo tuicin del Viceministerio de Inversin Pblica Financiamiento Externo (VIPFE) del Ministerio de Hacienda, orientado a: i) sistematizar informacin de proyectos en ejecucin; ii) toma de decisiones gerenciales sobre continuidad o postergacin de la ejecucin de proyectos; iii) programacin de inversiones en el mediano y largo plazo, cuantificando de mejor manera las necesidades de financiamiento interno y externo; iv) conceptuar criterios y metodologas para orientar la identificacin, evaluacin y seguimiento de proyectos de inversin.
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administracin. De forma similar, tanto la Contralora como el Poder Legislativo, desconocen el concepto, funcionamiento y resultados del SISER. Por su parte el Viceministerio de Coordinacin, no ha realizado ninguna actividad orientada a vincular el sistema con las labores de fiscalizacin realizadas por ambas instituciones. Si bien la concepcin normativa ideal ha vinculado la concepcin e implementacin de diversos sistemas de forma integral, la realidad demuestra que en la prctica esto no sucede, y en particular en el caso del SISER, que ste no se encuentra vinculado al resto de sistemas y reformas emprendidas en el sector pblico. 4. Papel de los planes nacionales de desarrollo Como se mencion anteriormente, la concepcin holstica de gestin gubernamental y los sistemas de sistematizacin de informacin, se derivan de la nocin primaria de un proceso de planificacin que permita identificar los objetivos y metas de cada gestin de gobierno. A partir de la ltima dcada, esta nocin de la planificacin se ha ido diluyendo, a tal extremo que tanto la programacin de operaciones y el presupuesto responden a procesos incrementales en su formulacin. En la coyuntura actual, sobre la base de un gobierno de transicin y una anomia institucional creciente, los problemas y demandas de mediano plazo han colapsado en el presente y han impuesto una visin inmediatista en la gestin que anulan cualquier capacidad institucional de vislumbrar visiones comunes de pas, haciendo casi inexistente la posibilidad de planificar en ningn contexto el mediano o largo plazo. La gestin gubernamental 2002 - 2003 no tuvo la posibilidad de formular un Plan General de Desarrollo Econmico y Social, que fuese aprobado por las instancias necesarias para su legitimacin, y la actual gestin, auto percibida como de transicin, no se ha planteado formular un plan de desarrollo para la mitad del periodo de gobierno, aspecto que tanto el sector privado como la sociedad civil le demandan constantemente. 5. Nivel de legitimidad del sistema y su relacin con la gobernabilidad Todos los actores evaluados por el SISER, que fueron entrevistados, hacen hincapi en la necesidad de transparentar la actuacin del sector pblico para mejorar la gobernabilidad. Sin embargo, no se percibe que el SISER sea el instrumento que cuente con las caractersticas para el cumplimiento de ese objetivo. Se lo percibe como un sistema oculto y del cual solo conocen las entidades de la administracin central. Se duda de la calidad y veracidad de su informacin, y se ha mencionado que si un sistema de informacin se encuentra emitiendo reportes de forma mensual es que se est realizando una gran labor de cocinar datos. La legitimidad impuesta por la normatividad legal al SISER, no es la misma que ha recibido desde los propios usuarios y la sociedad civil. Los primeros cumplen con el sistema sobre la base del temor a las represalias del Ministerio de la Presidencia; y los segundos, desconocen y dudan del proceso interno a travs del cual se procesa la informacin y se emiten reportes de gestin. La ausencia de lneas de base, indicadores estandarizados de medicin de calidad en la gestin, parmetros legtimos de comparacin (benchmarks) y la discontinuidad en la comunicacin pblica de la informacin generada, han generado que el SISER sea considerado como un mero ejercicio tcnico que ha sido utilizado y ha servido nicamente como herramienta de propaganda gubernamental, ms que como un instrumento de transparencia y evaluacin imparcial. Finalmente, debe mencionarse que ante los profundos problemas polticos y sociales por los que actualmente atraviesa Bolivia, el SISER se percibe como la menor de las necesidades para retomar la va de la gobernabilidad. D. Razn de ser del sistema 1. La evaluacin en la teora y en la prctica La creacin del SISER estuvo motivada por la insatisfaccin social e inspirada en los ejemplos de modernizacin ms exitosos en el mbito internacional, la teora detrs del proceso
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determin la necesidad de promover la reforma y modernizacin de las entidades de la Administracin Pblica para que las mismas puedan realizar sus funciones con eficiencia, eficacia, economa e integridad, y que su gestin orientada a resultados, sea evaluada respecto del cumplimiento de los Planes y Polticas de Desarrollo Nacional. Desde este punto de vista y sobre la base de las opiniones de los funcionarios y expertos que son parte del sistema de seguimiento y evaluacin, se entiende como correcta la motivacin y posterior implementacin del SISER, incluso hasta relacionar directamente las bondades tericas del sistema con mejores niveles de modernidad y gobernabilidad para el pas. Sin embargo, tambin se percibe sombras en el proceso de formulacin e implementacin del sistema. Se plantea a continuacin una lista priorizada de las percepciones positivas y negativas del sistema, sin entrar en conclusiones preliminares que determinen un resultado neto positivo o negativo del SISER, sino ms bien en un anlisis que permita visualizar retos s futuro para el sistema u sus usuarios. Entre los aspectos positivos identificados por los entrevistados se encuentran: Decisin gubernamental de transparentar la gestin pblica: el factor ms positivo identificado tiene que ver con la decisin poltica de crear un sistema para transparentar la denominada caja negra estatal, se percibe en esto un gran avance institucional relacionado con mejores niveles de gobernabilidad en el pas, as como, con mayores niveles de conocimiento de parte de los ciudadanos de las actividades, programas o polticas en las que el gobierno gasta los recursos que se han pagado va impuestos. Fomento de la coordinacin interinstitucional: se identifica como un avance en la gestin la obligatoriedad de coordinar entre instituciones del sector pblico tanto horizontal como verticalmente para lograr cumplir objetivos institucionales de gestin (p.e. con el Ministerio de Hacienda para obtener recursos, con el Ministerio de la Presidencia para coordinar con las prefecturas o con el Ministerio de Participacin Popular para coordinar con los Gobiernos Municipales). Se percibe asimismo, que se esta dejando de lado la prctica comn en los ministerios y prefecturas de trabajar como compartimentos estancos. Del mismo modo, se percibe que las entidades descentralizadas al momento de ser supervisadas por el SISER se encuentran obligadas a presentar informacin de sus actividades a los ministerios que tienen tuicin sobre las mismas y no nicamente a la cooperacin internacional que las financia. Creacin de espacios de coordinacin y resolucin de obstculos a la gestin: la creacin de gabinetes donde se realiza un anlisis del seguimiento y la evaluacin a los ministerios y entidades descentralizadas es concebido como un apoyo de institucionalidad al SISER, pues se da un paso importante para pasar del discurso a la prctica de la gestin por resultados. Se hace notar que la presencia, en esas instancias de coordinacin, del Ministro de la Presidencia es un factor importante para identificar problemas de gestin y que se tomen de forma inmediata y con el poder poltico las decisiones que obliguen a las entidades pblicas a resolver sus disputas y corregir un curso de accin identificado como errneo. Obligacin a la sistematizacin y presentacin de informacin: la mayora de los responsables de la sistematizacin de la informacin a ser remitida al SISER establecen como positivo contar con informacin sistematizada de las diferentes reparticiones ministeriales, programas, proyectos y entidades descentralizadas y desconcentradas bajo tuicin o dependencia de los ministerios. Comentan que antes era muy difcil poder contar con esta informacin centralizada, pero que ahora incluso han mejorado los sistemas de seguimiento y control interno a la gestin de las mencionadas reparticiones. Permite cumplir acuerdos del gobierno con la sociedad civil: el Director General de Coordinacin Gubernamental, encargado de la coordinacin con las prefecturas, comenta la importancia de haber incorporado como compromisos de resultados en el SISER el cumplimiento de los acuerdos firmados por los sucesivos gobiernos con las organizaciones de la sociedad civil. Esto nos ha permitido dejar de engaar a la gente, pues se firmaban acuerdos para solucionar problemas y luego se olvidaba cumplir, lo cual ocasionaba mayores problemas al gobierno o a los siguientes gobiernos. En trminos de gobernabilidad se identifica en el gobierno como un avance del sistema.
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Entre los aspectos negativos del proceso de seguimiento y evaluacin tenemos: Formulacin cerrada del seguimiento y la evaluacin: se percibe al SISER como un sistema cerrado el cual fue formulado por un grupo de tecncratas que no conocan muy bien la gestin pblica en la realidad y por lo tanto idealizaron su construccin. Si bien los entrevistados mantienen relaciones con los consultores de la Direccin General de Gestin Pblica o la Direccin General de Coordinacin Gubernamental, nadie conoce a los funcionarios que administran, operan y modifican el sistema de forma tcnica. Para los consultores de stas direcciones, sus compaeros de trabajo encargado de la administracin informtica del SISER, no son transparentes y no les ensean a como manejar el sistema para generar sus propios reportes, tienen que depender de ellos y a veces la oportunidad necesaria para remitir reportes del sistema no es la misma para los consultores o para los administradores del sistema 43 . Excesiva centralizacin genera cuellos de botella en la sistematizacin de la informacin y generacin de reportes: el sistema actual no permite a los operadores de las entidades pblicas obtener sus propios reportes de seguimiento y gestin. La tarea de emitir reportes se encuentra centralizada en la unidad del SISER en el Ministerio de la Presidencia, y nadie ms que ellos pueden generar y emitir los reportes. Se ha generado por lo tanto un cuello de botella entre el momento en que las entidades pblicas sistematizan su informacin y la cargan al sistema, y reciben los reportes del SISER. En algunos casos, la tardanza en la firma de una carta para remitir de manera oficial los reportes ha tenido retardos de ms de un mes, reduciendo al mnimo la oportunidad de retroalimentacin del sistema y desvirtuando la posibilidad de que el reporte del SISER se convierta en un instrumento de toma de decisiones gerenciales. Se lo ve como un fin en si mismo: como problema asociado al anterior y en el entendido de los entrevistados, el SISER se ha convertido en un fin en si mismo, puesto que la concepcin de sistema va mucho ms all del simple hecho de sistematizar informacin y emitir reportes. No se visualiza el SISER como el instrumento de anlisis y de apoyo a la gerencia pblica, coadyuvando la labor de las autoridades pblicas, reorientando la implementacin de polticas pblicas, sealizando donde se hace necesaria la gestin de las restricciones para el cumplimiento de objetivos, diseo y traduccin amigable de la informacin para ser leda y comprendida por la sociedad civil, coordinar con otras entidades de seguimiento y fiscalizacin como la Contralora y el Poder Ejecutivo, articularse con otros sistemas de informacin, emitir reportes de cumplimiento en el uso de recursos de la cooperacin internacional, coadyuvar al control social, servir como caso de estudio acadmico, entre otros, que permiten visualizar el sistema de forma integral y dinmica, sirviendo a muchos propsitos, mejorando la gobernabilidad y la comunicacin Estado - sociedad. No se encuentra comunicado con otros sistemas de informacin vitales para el seguimiento y la evaluacin: como se haba mencionado el SISER se encuentra desconectado de la informacin de otros sistemas de informacin como el SIGMA, SISFIN 44 o SISIN, por citar algunos, que le permitan validar la informacin que recibe y la que reporta. Falta de credibilidad en la informacin: en estricta relacin con el punto anterior, al no existir la posibilidad de cruzar informacin para validar la veracidad de la misma, el SISER debe creer en la informacin que le remiten las entidades bajo su supervisin. En el mejor de los casos se realiza un anlisis ex post con informacin de otros sistemas para verificar si los datos remitidos meses atrs eran ciertos, aspecto que puede permitir corregir comportamientos, pero luego de que se ha distorsionado la informacin y mentido al ciudadano por un prolongado tiempo, restando credibilidad en el sistema y en la actitud transparente del gobierno. Por otra parte, los entrevistados
43 El caso ms concreto tiene que ver con la excesiva tardanza (casi un ao) de los administradores del SISER para incorporar las modificaciones propuestas al sistema por las Directrices de Formulacin y Seguimiento de Compromisos de Resultados a cargo de las Prefecturas de Departamento, aprobadas en diciembre de 2004 por Resolucin Ministerial del Ministerio de la Presidencia. 44 El Sistema de Informacin sobre Financiamiento Externo (SISFIN) se constituye en un instrumento del Sistema Nacional de Inversin Pblica que reconoce al convenio o contrato de financiamiento como la unidad del sistema y que permite recopilar, almacenar, procesar y difundir la informacin correspondiente a la gestin, asignacin, negociacin, contratacin, ejecucin y seguimiento del financiamiento externo.
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citan que el sistema se encuentra basado en informacin mentirosa puesto que la planificacin de operaciones y los presupuestos son procesos mentirosos que se sustentan en inflar cifras y objetivos para evitar que el Ministerio de Hacienda realice recortes en el presupuesto, independientemente de que la gestin pasada la capacidad de gasto de las entidades sea muy baja. Inexistencia de lneas base, indicadores y parmetros de comparacin: otro aspecto que se relaciona con la credibilidad de la informacin tiene que ver con la imposibilidad de establecer si la gestin es eficaz. Al preguntar cmo sabemos si lo hacemos bien? comparados con qu o quin? Las respuestas no aparecen ante este cuestionamiento, la inexistencia de lneas de base o parmetros de comparacin (benchmarks) impiden que la gestin pblica pueda determinar, ms all del objetivo de ejecutar los recursos en su totalidad (ejecucin fsica y financiera), si ha logrado objetivos de forma eficaz, eficiente o econmica 45 . Esta debilidad del sistema ha llevado a los entrevistados a plantear que el verdadero rol del SISER no es el de evaluar la gestin, sino ms bien hacerle seguimiento. Baja adaptabilidad a la realidad particular de la gestin de algunas entidades: no todas las entidades del sector pblico son iguales en trminos de competencias, estructuras organizacionales o formas de gestin. El SISER incorpora una metodologa nica de seguimiento para todas las entidades, pero descarta, por ejemplo, indicadores de comportamiento financiero que seran los ms adecuados cuando se realiza el seguimiento y la evaluacin a entidades financieras pblica como los fondos de desarrollo. Parecera que en este ltimo caso, son mejores indicadores de calidad de cartera o ndices de recuperacin de crditos, ms que evaluar la ejecucin de recursos financieros, pero son indicadores no sexys (atractivos) polticamente. No existen incentivos (premio y castigos): los incentivos por el adecuado cumplimiento de objetivos no existe porque la Ley SAFCO impide la creacin de incentivos a los funcionarios o a las instituciones. No hay motivacin alguna para dedicar mucho tiempo al SISER y sus resultados porque los procesos de retroalimentacin son escasos, ms bien informativos y no de anlisis, y lo que es peor todava, en la mayor parte de los casos no se determina la aplicacin de medidas correctivas y esto no supone problemas porque tampoco existen castigos asociados al incumplimiento de objetivos. Inadecuado soporte informtico (software) del sistema: el sistema se ha complejizado en su desarrollo y demanda serlo ms an. La base de datos access sobre la cual se ha programado el sistema informtico del SISER es una herramienta fcil de usar y compatible con todo el entorno tecnolgico estndar; sin embargo, el sistema informtico no cuenta con la posibilidad de agregar informacin, compararla con gestiones anteriores o comparar diferentes entidades con diferentes pticas de evaluacin. El desarrollo del SISER en ese entorno ha sido loable pero hoy ha quedado insuficiente para soportar las necesidades y el flujo de informacin que se pretende analizar. 2. Lgica del sistema La primera incorporacin de la lgica de la responsabilidad por la funcin pblica se realiza en la Ley SAFCO, pero sta se encuentra orientada a evaluar el trabajo de los servidores pblicos e identificar el grado de apego a las normas legales y sus procedimientos durante el proceso de toma de decisiones. Complementariamente, se establecen en el Reglamento de la Responsabilidad por la Funcin Pblica (D.S. N 23318-A de 3 de noviembre de 1992) los tipos de sancin en los que los servidores pblicos pueden incurrir, en caso de no apegarse estrictamente a las normas y procedimientos de la Ley SAFCO y sus sistemas. Finalmente, la Ley SAFCO, en su Artculo 33, deja abierta la puerta a que adicionalmente al aspecto estrictamente operativo, se evalen tambin los resultados logrados a travs de las decisiones de los servidores pblicos. El SISER por su parte, incorpora una nueva dimensin de evaluacin. Se formula un tipo de evaluacin por resultados que incorpora un proceso a travs del cual se identifican las prioridades
En el caso concreto del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), se trabaja con ndices de gestin que son aquellos utilizados por la banca privada nacional e internacional, y a travs de los mismos se determina si los niveles de mora, tipo de cartera, procedimientos administrativos o ndices de recuperacin son los adecuados o hay que incorporar mejoras en la gestin.
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gubernamentales, se adoptan compromisos de resultados para cumplir con las prioridades, se identifican los responsables de llevar adelante acciones que permitan cumplir con las prioridades y finalmente, se determina el grado de cumplimiento de las mismas. Sin embargo, de contar con ambos lados del proceso de evaluacin de la gestin, nunca se ha llevado a cabo de forma integral o coordinada, y la aplicacin del Artculo 33 de la Ley SAFCO ha quedado slo para su uso cuando algn servidor pblico debe defenderse de la administracin por cargos en su contra. La nocin de que los objetivos y prioridades de gestin son importantes, as como la forma en que uno logra cumplirlos se encuentra fragmentada en la lgica de evaluacin de resultados en Bolivia. La desaparicin de la planificacin de mediano y largo plazo, que repercute negativamente en el proceso de programacin de operaciones y consecuentemente en el proceso presupuestario, tampoco son buenos augurios para la legitimidad del SISER que se nutre de ellos para cumplir su cometido. En la actualidad se viene desarrollando una consultora internacional financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para incorporar mejoras en el SISER, lo cual puede ser una oportunidad para avanzar en la modernizacin de la lgica de evaluacin por resultados en el pas. 3. Papel del sistema en los niveles departamentales y locales de administracin La lgica de responsabilidad por la funcin pblica de la Ley SAFCO es de aplicacin obligatoria en los tres niveles de administracin: nacional, departamental y local. Por su parte el SISER es de aplicacin en uno slo de los niveles de gobierno: central. Es decir, que el SISER se aplica nicamente a los ministerios, entidades bajo dependencia y tuicin de los mismos y a las prefecturas de departamento como administracin desconcentrada del nivel central. Como hemos visto la DGCG ha creado la Agenda Estratgica Prefectural para mejorar la utilizacin del SISER a nivel prefectural. Por su parte, los gobiernos municipales son autnomos, lo que les da independencia ante las decisiones del gobierno central que no emanen de una Ley de la Repblica. Es decir, que para que los gobiernos municipales se encuentren alcanzados por el SISER, ste debera ser normado por una Ley, elevando el rango de su creacin que era un decreto supremo. Sin embargo de lo anterior, cabe mencionar que con las actuales atribuciones que tanto la CPE, la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley de Participacin Popular, les otorgan a los gobiernos municipales, todava la mayora de estos no cuentan con la fortaleza institucional y administrativa para cumplir con los sistemas de la Ley SAFCO; en este sentido, incorporar el SISER en sus atribuciones no es, por el momento, una muy buena idea. Consecuentemente, y probablemente pecando de reduccionismo, sta es una de las causas del porque no ha surgido en la discusin de la descentralizacin una propuesta suficientemente fuerte para incorporar la nocin de la gestin por resultados en la administracin municipal. 4. Evaluacin de organismos no estatales que utilizan recursos pblicos Tanto el decreto supremo N 25410 de creacin del SISER como el N 26255 de modificaciones, establecen claramente en el Artculo 2 referido al mbito de aplicacin del sistema, que es de aplicacin obligatoria para los ministerios y entidades bajo su dependencia o tuicin, prefecturas y fondos de desarrollo. En este sentido el SISER no tiene alcance a entidades no estatales que ejecuten recursos pblicos. Si se tomar la decisin de su aplicacin a otras entidades no estatales se debera aprobar mediante una Ley de la Repblica, por lo que la flexibilidad del SISER en este momento es bastante limitada. Sin embargo, la Ley SAFCO incorpora esa previsin en su Artculo 5 que establece que toda persona no comprendida [en la concepcin de sector pblico y Poder Legislativo y Poder Judicial], cualquiera sea su naturaleza jurdica, que reciba recursos del Estado para su inversin o funcionamiento, se beneficie de subsidios, subvenciones, ventajas o exenciones, o preste servicios pblicos no sujetos a la libre competencia, segn la reglamentacin y con las excepciones por
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cuanta que la misma seale, informar a la entidad pblica competente sobre el destino, forma y resultados del manejo de los recursos y privilegios pblicos y le presentar estados financieros debidamente auditados. Tambin podr exigirse opinin calificada e independiente sobre la efectividad de alguno o todos los sistemas de administracin y control que utiliza. 5. Contribucin del sistema a la institucionalidad democrtica Ciertamente una mejor y ms transparente administracin de la cosa pblica incrementa los niveles de legitimidad gubernamental; as como la gestin de resultados como anlisis detallado de los factores que facilitan o entorpecen el logro de las metas y objetivos gubernamentales, genera las condiciones para administrar mejor los recursos pblicos y probablemente ser ms equitativos en la asignacin de aquellos liberados a raz de su mejor administracin. A esta afirmacin se le deben poner los puntos suspensivos, porque suponen la existencia de factores de gobernabilidad y desarrollo institucional dados que en Bolivia an se estn construyendo y no con la aprobacin de todos. Estas afirmaciones se hacen particularmente importantes en la coyuntura poltica y social actual en Bolivia, pues ms de la mitad de los bolivianos se encuentran disconformes con la democracia (51,4%) frente a un 45,5% que se encuentra a gusto con ella. El 68,3% de los bolivianos cree que el sistema democrtico le ayuda poco a lograr sus objetivos, y slo el 7,4% cree que si le ayuda a lograr la mayor parte de sus objetivos. Para 95,5% de los bolivianos la democracia no le ayuda a obtener beneficios econmicos en contra de un 1,5% que cree que s. Y finalmente, el gobierno cuenta con una legitimidad de 10% sobre 100% como institucin 46 . Los entrevistados tuvieron opiniones relacionadas a las ideas vertidas en los prrafos anteriores, as como advertencias y cuidados sobre la forma en que se administra el SISER. La ciudadana debe enterarse de qu es lo que sucede al interior del gobierno, y en esa lnea se ha avanzado bastante. Ahora la gente conoce el contenido de las planillas salariales de las entidades pblicas, a travs de las declaraciones de bienes conoce el patrimonio de todos los funcionarios pblicos, los presupuestos institucionales se encuentran en el Internet, las adquisiciones gubernamentales se estn haciendo explcitas gracias al Compro Boliviano 47 . Toda esa informacin que antes no exista para que la ciudadana acceda a ella ha significado un cambio cualitativo y la gente lo reconoce. Las personas estn en su derecho de conocer que hacen con su dinero [impuestos], pero tambin tiene derecho a obtener esa informacin de forma resumida y didctica para poder entenderla. De nada sirve entregar toneladas de informacin que nadie entiende, y que hace que la gente desconfe ms. Existen varios pblicos y deben existir varios lenguajes; as la gente reconocer que adems de querer transparentar la gestin, al gobierno le interesa que la gente, de distintos niveles econmicos, pueda acceder fcilmente a informacin pblica. Es bueno dar informacin, pero mientras ms cercana a las preocupaciones de las personas sea sta, mucho mejor. Se deben identificar cules son las necesidades de informacin de las personas, preparar informacin agregada sobre eso y presentarla de forma recurrente para que las personas se acostumbren y pase a formar parte de su vida que el gobierno les informa. Esto genera legitimidad ms all de simplemente haber votado por uno u otro gobierno. Haber incorporado en el seguimiento del SISER los convenios firmados por las distintas administraciones con las agrupaciones de la sociedad civil, es un gran avance en la institucionalidad democrtica, pues demuestra voluntad poltica de cumplir con la palabra empeada. No debera haber ms queja de la sociedad civil porque ahora se evala si cumplimos o no, y si no se puede cumplir se debe hacer pblico el impedimento existente para que todos lo sepan y comprendan. Las cosas no estn bien en Bolivia, si a eso le sumamos que la gente no esta contenta con el destino de su dinero, no vamos a mejorar. Cuando no hay plata es mejor que todos lo sepamos y as
Corte Nacional Electoral. 2005. Valores Ciudadanos y Democrticos en Bolivia. La Paz. Decreto supremo de compras estatales que tiene por objetivo incentivar la demanda interna a travs de la demanda por bienes y servicios del sector pblico. En ese sentido, se establecen mayores puntajes si los productos son producidos en el pas, preferencias en cuanto a fraccionamiento de la demanda para posibilitar el ingreso a empresas pequeas, entre otros.
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pedimos menos, pero no nos digan que no hay plata y luego sigan gastando. La legitimidad se habr fortalecido cuando la gente perciba la importancia de la evaluacin y la transparencia, y ms an cuando las entidades vean un factor a su favor en la gestin por resultados e internalicen el uso de este tipo de sistemas para mejorar su imagen y su desempeo. Creo que el 20% de las acciones gubernamentales generan el 80% de los resultados. A la gente no le interesa ver todo, quiere saber claramente cules son las cosas que har el gobierno y quiere que las haga bien. Se necesita ms calidad que cantidad en la evaluacin de resultados. Se debe sincerar la planificacin y los presupuestos. Mientras sigamos con inflacin de propuestas al calor de la lucha poltica, generaremos tambin inflacin de expectativas sociales que luego no se pueden cumplir. Si queremos ms legitimidad en la democracia debemos ser corresponsables al momento de pedir o ofrecer. Lastimosamente el gobierno slo publica o publicita lo que le interesa mostrar. Engaa y confunde. Usa esa informacin para su campaa, pero se guarda aquella que muestra que est mal. El sistema todava no es legtimo, no se conoce y se percibe como propaganda gubernamental. Hemos avanzado mucho transparentando la accin gubernamental, ahora falta que la administracin sea eficiente en lo que hace. Con peores salarios, baja coordinacin, inexistencia de reconocimiento e inestabilidad constante en la presidencia no estamos ayudando a mantener la democracia y sus instituciones. Se puede argumentar que ante la inexistencia en Bolivia de una lgica de gestin pblica y desarrollo institucional, que se constituyen al final del da en los verdaderos problemas relacionados a la baja institucionalidad democrtica y gobernabilidad poltica, el SISER queda minimizado en cuanto a su relacin directa con estos factores. E. Implementacin y acompaamiento 1. Estrategias de implementacin La implementacin del sistema de seguimiento y evaluacin ha seguido un proceso incremental en su desarrollo. Se inici en 1996 con el Sistema Nacional de Coordinacin (SINACO 48,49 ) como un conjunto de procedimientos que permita: i) definir los niveles de decisin, ii) definir un Plan General de Desarrollo que se traduca en una agenda de gobierno que permita orientar las acciones ministeriales, prefecturales y municipales, iii) sistema de seguimiento e informacin que permita implementar medidas correctivas definiendo claramente quien es el responsable, y iv) definir mecanismos para la atencin de conflictos relacionados a la agenda programtica y aquellos que surgen de las relaciones estado - sociedad. Esta ltima tarea demand que cada Ministro nombrara un representante de la entidad que sera el encargado de las acciones de coordinacin con el Ministerio de la Presidencia. A partir del ao 1999 el nuevo gobierno cre el SISER e institucionaliz dos aspectos importantes del sistema de seguimiento y evaluacin: i) a los representantes de las acciones de coordinacin de las entidades pblicas, a travs de la creacin de las Unidades de Gestin y Reforma (UGRs) en cada entidad del sector pblico, asignndoles las funciones de implementar el SISER, pero adems ampliando sus atribuciones a tareas vinculadas al sistema de programacin de operaciones (SPO) y sistema de presupuesto (SP) establecidos en la Ley SAFCO. Esta complementacin de competencias estaba orientada a centralizar en las UGRs tres aspectos fundamentales para el seguimiento y la evaluacin de la gestin por resultados: la programacin de operaciones (planificacin de corto plazo), el presupuesto y la evaluacin en el cumplimiento de resultados de gestin. Varios de los entrevistados identifican la incorporacin del SISER a la agenda institucional del gobierno como una respuesta a las presiones de la cooperacin internacional, que demandaba la necesidad de contar con un sistema de informacin que permitiera saber si el dinero invertido en
Ministerio de la Presidencia. 1997. Ajuste a la Reforma del Poder Ejecutivo: Bases y Estrategias. Documento de cierre de gestin 1993 1997. Editorial El Grfico. La Paz. 49 Ministerio de la Presidencia. 1997. Roles del Ministerio de la Presidencia en el Nuevo Estado Descentralizado y Participativo. Documento de cierre de gestin 1993 1997. La Paz.
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Bolivia estaba logrando cumplir con las metas que originaron esa cooperacin. En todo caso, se puede percibir que el acompaamiento ms importante de asistencia tcnica de la cooperacin internacional al gobierno estaba orientado a la implementacin de la reforma institucional (Plan Nacional de Integridad). Sin embargo de lo anterior, en ningn momento del proceso de implementacin formal e institucionalizada del SISER se vincularon sus acciones a las reformas del servicio civil o al fortalecimiento de la gestin del Congreso Nacional. Es decir, que no se llevaron a cabo acciones para vincular los objetivos de gestin de los funcionarios pblicos a los objetivos de gestin institucionales (entidad pblica) ni a los objetivos del plan de gobierno. Tampoco se aprovech el fortalecimiento al Poder Legislativo y a sus sistemas de fiscalizacin, para vincular stas acciones a las desarrolladas por el poder Ejecutivo a travs del SISER. En el ao 2000 se realiza un primer ejercicio piloto y se inscriben los primeros compromiso de resultado (CR) producto de una priorizacin de programas y proyectos importantes en la coyuntura; la cantidad, alcance y tiempo de ejecucin era definido por las MAE de cada entidad y se realiz a travs del SISER un seguimiento trimestral de la administracin central (ministerios) y departamental (prefecturas). El ao 2001 se emiten las primeras directrices de formulacin de compromiso de resultados y se establecen principalmente la cantidad de compromisos posibles de ser inscritos por entidad: 5 como mnimo y 20 como mximo. Asimismo, se estipula que del presupuesto de cada entidad pblica se deba comprometer el 80% en inversin pblica y 20% en gasto corriente. Para el ao 2003 se vincula al SISER con el Plan de Obras con Empleos del gobierno y se empieza a realizar el seguimiento y evaluacin de los objetivos de inversin pblica del plan en los sectores de vivienda, riego, infraestructura caminera, servicios bsicos, electrificacin, redes domiciliarias de gas natural y desembolsos de los fondos de desarrollo; de forma adicional, se incorporaron el saneamiento de tierras, el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) y el Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE). Asimismo, se incorpora dentro del sistema a los viceministros y autoridades pblicas encargadas del cumplimiento de los objetivos del plan y se realizan evaluaciones semanales en un comit de inversin pblica ad hoc presidido por el Ministro de Servicios y Obras Pblicas, y donde el Viceministerio de Coordinacin Gubernamental ejerca de secretara tcnica. Se incorporaron a las funciones de seguimiento y evaluacin del SISER, nuevas funciones vinculadas a la Alerta Temprana de Conflictos sociales que tenan repercusiones en el nivel de cumplimiento de objetivos de gestin; as como, nuevas tareas de Gestin de las Restricciones para coadyuvar desde el Viceministerio de Coordinacin Gubernamental con las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos y metas. Se incorpor a los consejeros departamentales 50 como actores a los cuales se les remita informacin para que ejercieran control social sobre la gestin de las prefecturas y se public el primer nmero de la revista Transparencia con datos de la evaluacin del primer semestre de 2003 para conocimiento pblico. El 2004, el Ministerio de la Presidencia, institucionaliza el comit de inversin pblica ad hoc de la pasada gestin, y crea los gabinetes ministeriales econmico, poltico y social de evaluacin de la gestin gubernamental, utilizando los insumos del SISER como componente fundamental para el seguimiento y la evaluacin. Es decir, que se incorpora dentro del seguimiento y evaluacin del SISER a 15 ministerios, 7 entidades descentralizadas y 9 prefecturas de departamento y se elabora la Agenda estratgica de Ministerios e Instituciones (AEMI) y la Agenda Estratgica Prefectural (AEP) para las prefecturas. Esta es la primera vez que de forma oficial el SISER se constituye en el instrumento para llevar a cabo el seguimiento a la gestin de gobierno, aspecto que ha permitido continuar con la publicacin de los resultados de gestin a travs de una revista semestral y un boletn trimestral que se hace llegar a los medios de comunicacin.
Los Consejos Departamentales se constituyen en el Poder Legislativo de las prefecturas de departamento y se encuentran conformadas por representantes de los gobiernos municipales. Para mayor detalle ver el Captulo II, Seccin III de la Ley de Descentralizacin Administrativa N 1654 de 28 de julio de 1995 en la biblioteca de leyes del Honorable Senado Nacional (www.senado.bo)
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Cuadro N 3 Origen y evolucin en la implementacin del SISER Gestin Gestin Gestin 1993 - 1997 1997 - 2002 2002 - 2003 Se crea no Se crea el SISER a El SISER permanece institucionalizadamente travs del D.S. N 25410 vigente el SINACO (se modifica parcialmente con D.S. N 26255) Vinculado a la Vinculado a la Vinculado al Plan de Obras priorizacin del plan de programacin de con Empleos gobierno (Plan de operaciones de cada Seguimiento a la ejecucin Todos) entidad (Plan Operativo fsica y financiera de la Anual) inversin pblica Atencin de conflictos sociales Seguimiento y evaluacin de la gestin Coordinacin pblica por resultados gubernamental de entidades vinculadas al plan
Creacin de sistemas
Gestin 2003 - 2005 El SISER permanece vigente
Orientacin del sistema
Seguimiento de la
ejecucin fsica y financiera de la inversin pblica Seguimiento a la ejecucin de gasto corriente Seguimiento al nmero de funcionarios por entidad pblica Identificacin de problemas y recomendaciones de solucin Nombramiento de enlaces de coordinacin con la Direccin General de Gestin Pblica
rganos de coordinacin
Se nombran representantes de las entidades pblicas vinculadas al plan de gobierno para la coordinacin con el Ministerio de la Presidencia
Se crean las Unidades

de Gestin y Reforma (UGRs) Se vincula su tarea al SPO y al SP de la Ley SAFCO
Nombramiento de enlaces
de coordinacin con la Direccin General de Gestin Pblica
Entidad rectora
Se crea la Unidad de Monitoreo y Gestin (UMG) como entidad rectora del sistema
Se cambia el nombre de la
UMG a Direccin General de Gestin Pblica (DGGP) Se crea la Direccin General de Prefecturas (DGP) para el seguimiento y evaluacin a las mismas Se nombra un gerente del SISER Comit ad hoc de seguimiento y evaluacin
Se mantiene la DGGP Se cambia el nombre de la

DGP a Direccin General de Coordinacin Gubernamental (DGCG)
rganos de seguimiento y evaluacin Otras funciones vinculadas al sistema Promotores del sistema
Gabinetes ministeriales
econmico, social y poltico de evaluacin de la gestin Alerta temprana de conflictos
Alerta temprana de conflictos Gestin de las restricciones Secretara Nacional de Coordinacin Gubernamental Vicepresidencia de la
Repblica Viceministerio de Coordinacin Gubernamental
Viceministerio de
Presidencia de la Coordinacin Gubernamental Repblica Ministerio de Servicios y Ministerio de la Obras Pblicas Presidencia Revista Transparencia Vol. Revista Gestin Pblica
1 con Transparencia (semestral) Boletn de Gestin Pblica (trimestral)
Difusin pblica de la informacin
Entrega informacin a
consejeros departamentales Diseo de pgina Web (no se la puso on line)
Otros
La DGCG ha generado una propuesta de adecuacin del sistema para las especificidades de las prefecturas, que debe incorporarse al SISER y que se denomina Agenda Estratgica Prefectural (AEP)
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2. Nivel y alcance de la implementacin Como ya se explic con anterioridad, el SISER cuenta con un mandato de seguimiento y evaluacin a nivel institucional. Su baja relacin con el servicio civil ha impedido que surjan iniciativas para vincularlo a niveles micro de la gestin, aunque el 2003 se plante a la cooperacin internacional que apoya el Programa de Reforma Institucional (PRI), una propuesta de poltica denominada Poltica de Reforma de la Administracin Pblica (PRAP) donde uno de los principales ejes propuestos era la articulacin de la evaluacin por resultados de los recursos humanos y la institucin. Sobre la articulacin macro a las polticas y planes nacionales, hemos visto que la incidencia de la planificacin ha mermado casi hasta hacerse inexistente y la programacin de operaciones se ha convertido en un mero ejercicio ante un presupuesto que no la toma en cuenta. Los ministerios y las entidades bajo su dependencia o tuicin, as como las prefecturas se constituyen en las entidades alcanzadas por el sistema. 3. Estrategias de acompaamiento La creacin del SISER fue un proceso de construccin tecnocrtico, que inicialmente se mantuvo con bajo perfil y sin la legitimidad gubernamental para implementarse plenamente. Con mayores o menores niveles de legitimidad ha venido desarrollando sus actividades y por lo tanto ha supuesto procesos de capacitacin internos, a medida que se daban los constantes problemas de rotacin de personal por factores polticos. La capacitacin recibida por los analistas en las diversas entidades pblicas fue realizado por sus contrapartes en el Ministerio de la Presidencia, sobre la base de que era necesario que operarn el sistema de forma independiente, y en ningn caso sobre una orientacin de poltica de capacitacin. A medida que los funcionarios son cambiados, se vuelve a capacitar para aprenda a usa el sistema y se mantenga constante el flujo de informacin. No se han desarrollados talleres de capacitacin del sistema ni se ha concebido al SISER como una herramienta que todo funcionario pblico debera conocer y por lo tanto aprender, tal y como sucede con la Ley SAFCO. En la gestin actual y a partir de la aprobacin de las Directrices de Formulacin y Seguimiento de Compromisos por Resultados de Ministerios e Instituciones Pblicas y Prefecturas a finales de 2004, y sobre la base de la creacin de la Agenda Estratgica de Ministerios e Instituciones (AEMI) y la Agenda Estratgica Prefectural (AEP), se han diseado procesos de capacitacin interna y externa, pero ms enfocado a la utilizacin de la AEP que es nueva y que ha planteado modificaciones al sistema. A partir de la informacin otorgada por los entrevistados, no se puede evidenciar que se hayan entregado en algn momento del desarrollo del sistema manuales de funcionamiento del mismo. A raz del presente estudio un consultor de la DGGP prepar un manual explicativo del cargado de la informacin, pero al ser cuestionado sobre si ese documento serva a propsitos de capacitacin o informacin, la respuesta fue negativa. 4. Involucramiento de diversos actores en la implementacin Los actores involucrados durante el proceso de gestacin, implementacin y reformas al sistema han sido siempre funcionarios pblicos, consultores nacionales e internacionales y agencias de cooperacin internacional como la GTZ, el BID y Banco Mundial, entre otros. Visitaron el pas consultores colombianos, brasileos, mexicanos que han ido dejando algunas lecciones de las experiencias de sus pases, pero muy poco trabajo real de adecuacin del sistema en la prctica. Asimismo, el sistema ha ido cambiando en cada gestin gubernamental sobre la base de los objetivos de gestin del Ministerio de la Presidencia y del Viceministerio de Coordinacin Gubernamental. Actualmente, se encuentra en proceso una consultora mexicana realizando la evaluacin y recomendaciones al sistema para realizar modificaciones de acuerdo a las nuevas necesidades del gobierno.
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F. Caractersticas del sistema 1. Rasgos generales del sistema Las entidades pblicas sobre la base de su programacin de operaciones y sus presupuestos institucionales, deben identificar los objetivos y metas ms importantes de la gestin en un periodo fiscal anual. Deben priorizar la seleccin de objetivos y metas, identificar las acciones que permitirn la consecucin de los mismos y establecer la periodicidad de ocurrencia de las mismas durante el ao y la asignacin en porcentajes de ejecucin fsica y financiera mensual. Este ejercicio permite a las entidades sistematizar la informacin de la ruta crtica de sus actividades y visualizar donde pretenden encontrarse hacia fin de ao; asimismo, les permite remitir la informacin a la Direccin General de Gestin Pblica o la Direccin General de Coordinacin Gubernamental para que luego de revisada y validada, se constituya en compromisos de resultados entre la mxima autoridad ejecutiva (MAE) de la entidad y el Presidente de la Repblica. Inicialmente se incorporaba al sistema la totalidad de los resultados de la programacin de operaciones realizada en cada entidad, posteriormente se determin la necesidad de priorizar esta programacin e incorporar un mnimo de 5 y un mximo de 20 compromisos de resultados que tengan la caracterstica de resultados de ejecucin fsica y financiera, verificables in situ. Luego se determin la necesidad de utilizar al sistema para realizar el seguimiento y evaluacin de una parte especfica del Plan de Gobierno, incorporando acciones de gestin de las restricciones y alerta temprana de conflictos. En la actualidad se mantiene la priorizacin de los objetivos y metas ms importantes de la programacin de operaciones, pero se han creado dos agendas estratgicas para recoger y analizar informacin adicional a la ejecucin fsica y financiera de proyectos de inversin, y se ha separado el anlisis de ministerios y entidades descentralizadas, del anlisis de las prefecturas. 2. Componentes del proceso a. El proceso desde las unidades ejecutoras: A partir del cumplimiento de la Ley SAFCO, las directrices de formulacin presupuestaria, el Sistema Nacional de Planificacin y el Sistema Nacional de Inversin Pblica, las entidades deben preparar de forma anual una Programacin Anual de Operaciones (POA), un presupuesto, y que ambos reflejen el proceso de planificacin en inversin pblica definidos en el Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES) de la gestin gubernamental. Asimismo, el Viceministerio de Coordinacin Gubernamental, travs de cartas dirigidas a las mximas autoridades ejecutivas de las entidades pblicas, solicit el nombramiento de un servidor pblico que fuese el responsable de recabar la informacin en cada entidad, sistematizarla y cargarla al la base de datos en base a las directrices, remitirla al Ministerio de la Presidencia y ser responsable de las acciones de coordinacin necesarias con el SISER. Asimismo, se solicit a las prefecturas, y estas conformaron equipos para coordinar con el SISER compuestos por el Secretario General, Jefe de la Unidad de Planificacin, Director Administrativo Financiero y el personal de la Unidad de Desarrollo Organizacional.
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Cuadro N 4 Proceso en las entidades ejecutoras
Planificacin e inversin pblica SISPLAN/SNIP/PGDES
Directrices de la AEMI/AEP
Programacin de operaciones Presupuesto
Priorizacin y sistematizacin de objetivos, metas y acciones, e identificacin de fuentes de recursos y porcentajes de ejecucin mensual
Envo de informacin a la DGGP/DGCG
Cargado de informacin en base de datos
El ejercicio ilustrado anteriormente se realiza cada mes, en algunas entidades con mayor o menor retraso, pero siempre se cuenta en la DGGP con los reportes de seguimiento y gestin cada mes. Este ltimo aspecto no es similar en las entidades ejecutoras, puesto que una vez remitida la informacin deben esperar que sea la DGGP o la DGCG las que les remitan los reportes del sistema. Para las entidades ejecutoras, entonces, el proceso de seguimiento y evaluacin es unvoco; es decir, de una sola direccin. Solo recopilan, sistematizan, priorizan y remiten la informacin. No se encuentran conectados en lnea al sistema (deben remitir la informacin a travs de Internet o un disquete; tampoco pueden realizar por si mismos los reportes y cuando reciben las carpetas de reporte del Ministerio de la Presidencia no cuentan con retroalimentacin ms all de cifras y porcentajes identificados en grficos y planillas. El trabajo de las entidades ejecutoras se reduce a remitir informacin al Ministerio de la presidencia. Un comentario de la mxima autoridad ejecutiva de una entidad ejecutora es por ms reveladora de este proceso: en el poco tiempo que tengo en este cargo no he recibido nunca ningn reporte del SISER [] es una perversin de ambos lados, como no recibimos nada mandando o no mandando [la informacin], terminamos mandando cualquier cosa, al final es para que armen un collage y lo publiquen en una separata [] mandamos por mandar porque utilidad prctica no hay. Otro aspecto del proceso en las entidades ejecutoras tiene que ver con la existencia de diferencias entre quien remite la informacin a la entidad rectora, y quienes reciben los reportes del sistema, el responsable del SISER en una entidad ejecutora menciona lo siguiente: yo soy la persona que recopila la informacin, la revisa, la carga y la enva a la presidencia; pero cuando la presidencia remite los reportes le llegan al Ministro, esto se los enva al Director General de Asuntos Administrativos y Financieros, y ste desmembra el reporte y lo pasa a cada Viceministro. Yo no recibo nada de retroalimentacin, el Ministro no lee los reportes y los viceministros reciben informacin incompleta porque esta fraccionada [] recibo el reporte a travs de mi contraparte en la entidad rectora, pero porque es buena gente no hay una instruccin para que nos pasen los reportes. b. Proceso desde la entidad rectora: El decreto supremo N 26255 de 20 de julio de 2001 establece que la entidad rectora del SISER es la Direccin General de Gestin Pblica; asimismo, el decreto supremo N 27732 de 15
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de septiembre de 2004 establece que el Viceministerio de Coordinacin Gubernamental tiene entre una de sus funciones administrar y coordinar el SISER; finalmente, la Ley N 2446 de 19 de marzo de 2003 establece que el Ministerio de la Presidencia tiene entre sus competencias la responsabilidad de coordinar las acciones poltico administrativas de la Presidencia de la Repblica con los Ministros de Estado y las Prefecturas de Departamento. Es decir, que el marco institucional del SISER se encuentra en el Ministerio de la Presidencia y toda la estructura jerrquica descendente en el Viceministerio de Coordinacin Gubernamental.
Cuadro N 5 Estructura organizacional de respaldo al SISER
Presidencia de la Repblica
Ministerio de la Presidencia
Viceministerio de Justicia
Viceministerio de Coordinacin Gubernamental
Viceministerio de Coordinacin Parlamentaria
DGGP
DGCG
SISER
La DGGP cuenta con un grupo de consultores encargados de realizar el seguimiento y la evaluacin a cada Ministerio y a las entidades bajo dependencia o tuicin (desconcentradas o descentralizadas); por su parte la DGCG cuenta con otro grupo de consultores encargados de l seguimiento y evaluacin de las prefecturas. Cada uno de esos consultores tiene la responsabilidad sobre un nmero determinado de entidades pblicas a las cuales debe realizarles el seguimiento de la gestin, y deben mantenerse siempre en contacto con su contraparte de coordinacin en las entidades. Una vez recibida la informacin de los responsables del SISER en las entidades ejecutoras, los consultores de la DGGP y DGCG deben realizar una revisin y anlisis sobre la veracidad de la informacin y sobre la correcta identificacin de campos de informacin en las plantillas de la base de datos. Una vez validada la informacin se entrega a la oficina del SISER; es decir, donde se encuentra el sistema informtico central. En la oficina del SISER se incorpora la informacin de la base de datos de cada entidad, una a una, al sistema central y se procesan los reportes. Finalmente el reporte es generado en PDF para su remisin por mail o impresin y armado de las carpetas que se remiten a los ministros.
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Cuadro N 6 Proceso en la entidad rectora

Bases de datos remitidas por entidades ejecutoras Ministerios Instituciones descentralizadas Proceso de validacin de la informacin ministerio e instituciones AEMI Proceso de validacin de la informacin prefecturas AEP Prefecturas Presidente de la Repblica Ministro de la Presidencia Vicem. Coord. Gubernamental Revista y boletines Publicacin Medios de comunicacin Gabinetes econmico, poltico y social
Procesamiento de la informacin en el SISER
Reportes
Un aspecto a resaltar de las entrevistas con los directores de la DGGP y la DGCG, es que estas direcciones al recibir la informacin de las entidades hacen cuestin de fe y la procesan, puesto que en tiempo real, ni el SISER ni los consultores responsables de las entidades pueden acceder a otras fuentes de informacin para validarla. Se han mencionado casos de informacin remitida al SISER que ya haba sido cumplimentada casi al 100% pero se esperaba de esa forma poder obtener buenos puntajes, o informacin que una vez que el SISER con posterioridad utiliza informacin para hacer cruces determina que es falsa y deben reprogramarse compromisos sin que medie responsabilidad o sancin a nadie. c. Agendas estratgicas: En la gestin actual, el Ministerio de la Presidencia aprob dos resoluciones ministeriales que aprueban directrices de formulacin y seguimiento de compromisos de resultados para ministerios, entidades descentralizadas y prefecturas, con el objetivo de estandarizar las bases de datos del SISER y la recoleccin de informacin, facilitando de esa manera su procesamiento. Agenda Estratgica de Ministerios e Instituciones (AEMI): el reporte de la AEMI es entregado al Presidente de la Repblica, al Ministro de la Presidencia y al Viceministro de Coordinacin Gubernamental, cuenta con la totalidad de la informacin de las entidades, pero a travs de una presentacin ms condensada de la informacin. Se deben inscribir en la AEMI: i) el 100% de los proyectos de inversin pblica de la entidad, ii) todos los programas y proyectos definidos en el Plan Econmico de Gobierno 51 (PEG), iii) todos los programas y proyectos de gasto corriente orientados a generar normativa legal sectorial, iv) convenios suscritos entre el Gobierno Nacional y las organizaciones de la sociedad civil. El reporte de la AEMI cuenta con informacin sobre: i) recursos humanos en cada entidad (cantidad, nmero de consultores, funcionarios de libre
51 El Plan Econmico de Gobierno no existe como un plan reconocido dentro del Sistema Nacional de Planificacin (SISPLAN), hace referencia simplemente al grupo de normas legales de orientacin de la actividad econmica y productiva gubernamental presentadas por el Presidente Carlos D. Mesa para las gestiones 2004 - 2007.
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nombramiento, eventuales, servidores de servicio civil), ii) ejecucin financiera (gasto corriente y gasto de inversin programada y ejecutada), iii) grficas generales que muestran la ruta critica mensual hasta finales de gestin y la evolucin de la gestin mensual a nivel de ministerios, viceministerios y entidades descentralizadas, iv) evaluacin del consultor responsable de la entidad sobre la informacin y desempeo institucional, v) sistema de alerta temprana (semforo) de ejecucin que muestra el estado de situacin de cada compromiso comparado con la situacin del mes anterior. Agenda Estratgica Prefectural (AEP): el reporte de la AEP es entregado al Presidente de la Repblica, al Ministro de la Presidencia y al Viceministro de Coordinacin Gubernamental, cuenta con la totalidad de la informacin de las prefecturas, pero a travs de una presentacin ms condensada de la informacin. Asimismo, un reporte de la AEP es entregado a cada Prefecto con la informacin de su prefectura. Se deben inscribir en la AEP dos tipos de compromisos: compromisos asociados a las polticas pblicas (CAPP) y compromisos asociados al desempeo institucional (CADI). Los compromisos CAPP incorporan: i) desarrollo econmico (construccin, mejoramiento y mantenimiento de caminos; electrificacin; recursos hdricos; promocin productiva y empleo; y turismo), ii) desarrollo social (educacin, salud, saneamiento bsico, deporte, cultura, gestin social, gnero y asuntos tnicos), iii) gestin de recursos naturales, medio ambiente y tierra/territorio (recursos naturales, gestin de riesgos, tierra, lmites), y iv) gobernabilidad e institucionalidad (seguridad ciudadana, descentralizacin, mejora de la gestin, fortalecimiento municipal, conflictividad). Por su parte, los compromisos CADI incorporan: i) ejecucin general del presupuesto, ii) ejecucin fsica y financiera de inversin pblica, iii) institucionalizacin y capacitacin de recursos humanos, iv) cumplimiento de convenios con la sociedad civil, v) publicacin peridica del avance y resultados de la gestin (transparencia), y vi) rendicin de cuentas a instancias del estado (responsabilidad). El reporte de la AEP cuenta con informacin sobre: i) resumen ejecutivo de los compromisos de resultados, ii) actualizacin programtica de compromisos, iii) descripcin del avance mensual de los compromisos CAPP y CADI, iv) grficas generales que muestran la ruta critica mensual hasta finales de gestin y la evolucin de la gestin mensual a nivel de prefecturas, v) anlisis del consultor responsable de la prefectura sobre las causas por las cuales se han producido desfases en la ejecucin y cumplimiento de compromisos, vi) recomendaciones especficas por compromiso y generales de la agenda prefectural. d. Gabinetes de coordinacin: En la gestin 2003, y con el objetivo de concebir al SISER en su verdadera dimensin de sistema, se cre de forma ad hoc, un comit de seguimiento de la inversin pblica compuesto por el Ministro de Servicios y Obras Pblicas, los viceministros encargados de la ejecucin de la inversin pblica, los viceministros de Presupuesto, Inversin Pblica y de Tesoro, el Presidente del Servicio Nacional de Caminos, el Presidente de Y.P.F.B, 52 los Directores Ejecutivos de los Fondos de Inversin y el Viceministro de Coordinacin Gubernamental. El comit se reuna todos los jueves y tena las siguientes funciones: Realizar el seguimiento y evaluacin de los compromisos gubernamentales del Plan Obras con Empleos Realizar un balance de la situacin poltica y de conflictos en el pas para anticipar problemas polticos y sociales en el cumplimiento de objetivos y metas del plan Identificar obstculos administrativos e institucionales al cumplimiento de objetivos y metas del plan Determinar responsables e instancias de coordinacin para la solucin de los obstculos Orientar las reprogramaciones programticas de objetivos y metas del plan Realizar gestin de las restricciones desde el Viceministerio de Coordinacin Gubernamental Identificar responsables para atender conflictos polticos y sociales
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Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos.
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El segundo semestre del 2004 se crearon tres gabinetes de coordinacin para hacer seguimiento y evaluar la gestin: econmico, poltico y social. El Ministro de la Presidencia es el encargado de presidir cada uno de los gabinetes los das vienes por el lapso de una hora cada uno. A esos gabinetes asisten los ministros del rea o un viceministro asignado por ste ltimo cuando se ve imposibilitado de asistir. La informacin de los reportes del SISER se constituye en la informacin bsica sobre la cual se analiza la gestin, identifican problemas y obstculos, y se definen instancias de coordinacin entre ministerios para la resolucin de los problemas. 3. Cobertura y comparabilidad de la informacin La cobertura establecida para ambas agendas es mensual, lo que representa que cada mes se emiten los reportes antes mencionados y se los distribuye a las autoridades jerrquicas para su consideracin. En cuanto a la comparabilidad de la informacin debe mencionarse que no existe la posibilidad de realizar reportes de comparacin entre entidades similares o distintas, tampoco existe la capacidad en tiempo real de realizar comparaciones de efectividad entre gestiones (ao contra ao), y tampoco existe la posibilidad de realizar automticamente en el sistema la agregacin de entidades que se presenta al Presidente de la repblica, esto es resultado de un proceso de construccin de informacin para luego introducirla al sistema para que emita el reporte agregado. Tal vez en este punto es donde se ha tocado una de las principales limitaciones tecnolgicas del sistema. 4. Estado actual del sistema y planes de desarrollo El SISER se encuentra, desde su creacin, en pleno proceso de desarrollo y construccin. Cada una de las administraciones gubernamentales ha realizado modificaciones al sistema y han adecuado su orientacin hacia metas comunes, pero distintas en su implementacin. Ms o menos importancia poltica ha tenido el sistema a lo largo de los aos, pero se ha mantenido constante uno de los objetivos centrales del mismo: transparencia. Desde el tmido comienzo tecnocrtico del SISER como sistematizacin e institucionalizacin del SINACO, pasando por el SISER orientado al Plan de Obras con Empleos y finalizando en el SISER orientado al Plan Econmico del Gobierno, con agendas estratgicas diferenciadas e incorporando los convenios del gobierno con la sociedad civil, se han llevado a cabo mltiples modificaciones y ajustes que an estn lejos de terminar, pero que se han orientado a transparentar cada vez ms la gestin de gobierno. En la actualidad existen dos procesos que definirn nuevas modificaciones al SISER: a. Modificaciones de forma: En la gestin 2004 se realiz un ejercicio a travs del cual se identificaron caractersticas particulares de la administracin desconcentrada regional. A partir de los resultados identificados se delinearon cambios a ser incorporados al sistema para una mejor captacin de informacin, procesamiento de resultados y emisin de reportes que sean adecuados a las demandas de las prefecturas. El acpite 2c referido a las agendas estratgicas, analizado pginas atrs, nos ejemplifica la diversidad de resultados que se encuentran en proceso de seguimiento y evaluacin en las prefecturas, en comparacin con los ministerios y entidades descentralizadas. Para la gestin 2005 estas modificaciones planteadas, que se encuentran en plena vigencia, funcionamiento y reportando mensualmente desde el 2004, deben ser incorporadas al sistema central del SISER. b. Modificaciones de fondo: El Viceministerio de Coordinacin Gubernamental con el apoyo financiero del BID ha contratado al Centro de Investigacin (CIPAP) la Facultad de Ciencias Polticas y Administracin Pblica de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico para realizar una evaluacin del SISER y determinar las mejoras que deben incorporarse en el mismo. En todo caso se avanz que el SISER incorporar para el 2005 la posibilidad de que las entidades ejecutoras puedan por si mismas generar los reportes una vez hayan sido validados por la DGGP, y que para el 2006 se realizarn
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ejercicios para construir indicadores para la evaluacin de la gestin, as como mejoras en el sistema informtico del SISER. 5. Incentivos En el Plan Nacional de Integridad (PNI) cuando se analiza el acpite de modernizacin del Estado y se menciona la necesidad de crear el SISER, se establece la nocin de incentivos dentro del sistema: Las instituciones que mejor rendimiento hayan alcanzado en la gestin de sus metas y resultados, recibirn un reconocimiento pblico y podrn beneficiarse de mayores niveles de delegacin y autonoma de gestin en la formulacin y ejecucin de sus presupuestos para los siguientes aos. Las instituciones que no alcancen niveles satisfactorios en el cumplimiento de sus metas y resultados, dependiendo del nivel de incumplimiento, recibirn sanciones de diversa ndole, siendo el titular y mxima autoridad de la institucin, el principal responsable por dichos resultados. A estas instituciones se les reducirn los niveles de autonoma de gestin, se introducirn mayores controles en el uso de los recursos y se aplicarn auditoras financieras y operativas para identificar y corregir las causas de su deficiente desempeo 53 . Por su parte la Ley SAFCO establece una serie de incentivos, a partir de la lgica de la penalidad, incorporando las sanciones administrativa, civil, ejecutiva y penal cuando los servidores pblicos incurran en actos que se aparten de los principios legales y procedimentales regulados en esa Ley o en el Cdigo Penal. En cuanto a las opiniones de los entrevistados, existe una importante mencin al sistema con un tipo de incentivo informal pero representado como importante: cuando yo fui Ministro de Agricultura, recuerdo haber quedado como primero en la evaluacin del SISER y el Presidente Bnzer me felicit en el Gabinete de Ministros y algunos medios difundieron la noticia [] no le he visto ms en otras gestiones y al final del da eso forma parte del currculum, pero su inexistencia es tambin parte de la anomia institucional por la que estamos pasando [] por lo menos lo que debera hacer el Presidente el comenzar o finalizar una gestin es referirse a los ministros que lo acompaan y otorgarles pblicamente el reconocimiento a la buena labor realizada, as se incorporara, por lo menos, una cultura de mrito. Finalmente, no existe evidencia ms all de las intenciones del PNI, de incorporar incentivos al cumplimiento de los resultados de gestin. G. Uso de la informacin 1. Uso de la informacin y medios de difusin. Entre el ser y el deber ser La norma legal de creacin del SISER no contemplaba, inicialmente, el uso pblico de la informacin, pues como se explic, se trataba de un ejercicio tcnico que haba recibido apoyo del Poder Ejecutivo. Posteriormente, se incorpora en las modificaciones legales al sistema, el objetivo de informacin a la sociedad civil sobre los compromisos de resultados de las entidades, as como los resultados del seguimiento y la evaluacin a finales de gestin. Sin embargo, se uso el sistema en el ltimo ao de gestin para mercadear los logros del plan 12 meses del Presidente Quiroga. Aspecto que hasta el momento es recordado con una negativa evaluacin por los entrevistados, argumentando que fue ese suceso el que le resto puntos a la poca legitimidad con la que contaba el sistema. Para la gestin 2003 se public la primera revista Transparencia en la que se presentaba un balance de lo ocurrido en el segundo semestre de la gestin, en los ministerios, fondos de desarrollo y prefecturas. Esta publicacin gener al interior del gobierno algunas tensiones, en especial porque los resultados de la evaluacin en la mayor parte de las prefecturas no eran muy buenos. Se dise una pgina Web para vincular el trabajo entre la entidad rectora y las entidades ejecutoras en tiempo real, pero sta nunca se subi al Internet para su funcionamiento. Lastimosamente, estos procesos se
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Plan Nacional de Integridad (PNI). Ver www.integridad.gov.bo
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vieron truncados con la salida del pas del Presidente Snchez de Lozada y la posterior sucesin presidencial. La presente gestin ha publicado una Revista de Gestin Pblica con Transparencia con la evaluacin del segundo semestre del 2004 y cuatro boletines de informacin durante esa misma gestin, habiendo conseguido un importante avance de difusin de resultados de gestin. Sin embargo de los mritos logrados en tratar de difundir la informacin de la gestin pblica, el objetivo ha sido ms retrico que real. La difusin se realiz a oficinas pblicas, oficinas de la cooperacin internacional, bibliotecas universitarias, y medio de comunicacin. Es decir, que de alguna manera se dej a la voluntad de esos actores la difusin pblica de los resultados, quedando la mayor parte de la sociedad civil excluida del beneficio de la rendicin de cuentas estatal. Como parte de la presente investigacin se realiz una informal y pequea encuesta en las principales calles de la ciudad de La Paz (sede de gobierno), todas aledaas a oficinas pblicas, preguntando a los transentes si conocan el SISER o si se haban enterado por algn medio de la rendicin de cuentas gubernamental. En ningn caso se obtuvo una respuesta afirmativa, y en varios casos la gente se vio extraada de que hubiese algn sistema de ese tipo. Otra fuente de opinin muy importante tiene que ver con los propios usuarios del sistema quienes se expresaron diferentes opiniones al respecto de a quien sirve la informacin del sistema. Creo que el fin ltimo del SISER es generar informacin al interior del gobierno, sirve para que el presidente pueda contar con informacin para dar excelentes discursos [] el SISER mide resultados mensuales y por lo tanto avances intermedios, a las personas no les interesa eso, les interesa ver las obras terminadas, en ese sentido, la mayor parte del tiempo la informacin sirve al gobierno y solo al final de la gestin, con aquellos resultados concluidos le sirve a la gente. Mucha de la informacin provista por el sistema tiene que ver con procesos de gestin pblica muy difciles de digerir para la gente, cunto puede entender o agradecer un ciudadano porque se haya cumplido un compromiso de gestin que supona aprobar la Ley SAFCO, o el sistema SIGMA o el propio SISER?, las personas tienen otro tipo de percepciones que deben entenderse, el sistema actualmente esta desconectado de esa realidad y no muestra por ejemplo los importantes avances que se estn realizando en gestin pblica como los presupuestos en lnea, las declaraciones juradas de rentas, el nmero de funcionarios de carrera en el servicios civil, los avances logrados en la institucionalidad de la renta y la aduana. En nuestra comisin la nica informacin que nosotros revisamos es la del SIGMA, el SISER me parece haberlo visto en clases en la universidad, no se si estoy recordando bien. La informacin del SISER, desde el punto de vista institucional de nuestro Viceministerio, es absolutamente irrelevante y una perdida de tiempo fatal, nosotros presentamos la informacin nicamente por cumplir la normativa. En la prefectura presentamos la informacin pero luego no conocemos a detalle los porcentajes y cifras que reportan al Presidente de la Repblica. El principal usuario de la informacin debe ser el funcionario pblico. Se puede concluir que el SISER est cumpliendo de mejor manera el objetivo de generar informacin sobre seguimiento de objetivos y metas; es decir, informacin de uso interno, que con el objetivo de informar a la sociedad civil sobre la gestin pblica y sus resultados. 2. Disponibilidad y accesibilidad de la informacin a la ciudadana Como se ha mencionado, la informacin se ha empezado a difundir recientemente y no de manera regular. En todo caso se cuenta con una revista semestral y unos boletines trimestrales a los que la ciudadana puede acceder, si es que tiene la suerte de enterarse que se esta difundiendo informacin pblica. Los medios de comunicacin parece que no encuentran atractivo hacerle propaganda al sector pblico y por lo tanto tampoco han creado espacios para difundir esta informacin. Una vez que esta informacin se publica y enva tampoco existe informacin y posibilidades de acceso para conseguirla con posterioridad. Un dato anecdtico del presente trabajo que ilustra la posibilidad de acceder a informacin del sistema, es que las entrevistas ms fciles de conseguir fueron todas aquellas que no estaban
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relacionadas con funcionarios de la DGGP y la oficina de administracin del SISER, con estos ltimos fue imposible poder hablar. Uno de los entrevistados mencion que el SISER debera ponerse como compromiso de resultado a si mismo, realizar la difusin y controlar que esta sea efectiva. La realidad muestra el triste hecho de que la ciudadana no cuenta con acceso real a la informacin del SISER y que los intentos de difusin de la informacin del sistema no son los adecuados. 3. Procesos de retroalimentacin de la informacin Una de las quejas recurrentes de los entrevistados ha sido que no existe retroalimentacin de parte del SISER, se menciona que los comentarios que se incorporan en los reportes son demasiado vagos y que no hay incentivos legales ni polticos para realizar cambios. Los reportes se remiten a los Ministros, pero stos no los leen, y los pasan a subalternos que ni siquiera son los responsables del SISER en la entidad; es decir, que la informacin cae en saco roto. Se percibe una mejora en el proceso de retroalimentacin a partir de la creacin de los gabinetes de coordinacin econmica, poltica y social, donde se discute y de alguna manera se da utilidad a la informacin del SISER. Sin embargo la ltima reunin de estos gabinetes fue la segunda semana de diciembre de 2004 y hasta el momento no se han realizado nuevamente. A estos problemas hay que sumarle el que la informacin remitida por las entidades es de dudosa veracidad por lo que al recibir sistematizaciones de las mismas, no le dan la importancia debida porque se sabe que no es correcta. 4. Impacto del sistema en las prcticas de gestin y existencia de consecuencias Desde la creacin del SISER el impacto del mismo sobre la gestin ha dependido de la mxima autoridad ejecutiva en cada entidad. Sobre la base de las personas el sistema era ms o menos difundido en la entidad, y la formulacin de los compromisos de gestin se realizaban en gabinetes de autoridades en la entidad, o simplemente se delegaba, en un inicio, a las Unidades de Gestin y Reforma para que los formulen; o posteriormente, en los funcionarios designados por cada entidad para coordinar con el SISER. Sobre la base de una estructura pblica cooptada por los partidos polticos, y con una lgica muy diferente a la que trata de imponer el sistema, se tuvieron gestiones de gobierno con mayores o menores niveles de objetivos institucionales; es decir, que algunos gobiernos construyeron y avanzaron en el fortalecimiento institucional de la administracin pblica, y otros simplemente desandaron el camino. Las entidades pblicas hoy son producto de un gobierno sui generis, representan a ciudadanos sin afiliacin partidaria y la filosofa detrs de la gestin es que la poltica es mala porque tuvo malas prcticas en el pasado que corrompieron el ideal de servicios pblico y que ayudaron a erosionar las instituciones democrticas. Sin desmerecer el anlisis y estando de acuerdo en varias de las aseveraciones, tambin se deben analizar las consecuencias de un gobierno asptico en un mundo de microbios. El actual gobierno cuenta con menores niveles de cohesin en su estructura, debido a que los funcionarios contratados y los cargos jerrquicos nombrados son profesionales reconocidos en cada sector y sin afiliacin partidaria alguna, que cuando se encuentran en un gobierno de transicin que no tiene representacin parlamentaria y tampoco lnea de accin definida, lo que ha pasado es que cada ministerio y entidad pblica se ha convertido en una isla totalmente desconectada del resto de entidades y con estrategias y acciones aisladas unas de otras. En algunas gestiones gubernamentales pasadas el control poltico era un incentivo ms importante y eficiente que el SISER 54 , pero ahora en ausencia de incentivos, el SISER no cuenta
Simplemente si una autoridad o funcionario no cumpla con los objetivos de gestin, sin hacer hincapi en si eran buenos o no, era despedido y remplazado por otro que estaba dispuesto a hacer la tarea. Este tipo de sancin esta mal visto
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con la capacidad ni la legitimidad para cumplir ese rol. Consecuentemente, se puede percibir hoy ms que ayer, mayores niveles de autonoma, flexibilizacin de controles y menor sancin, lo cual bajo el escenario explicado, no se convierte en ningn caso en una mejora institucional o en un resultado del SISER. 5. Principales desafos para los administradores y usuarios del sistema Las recomendaciones ms frecuentes planteadas para fortalecer y mejorar la implementacin del SISER, y que se constituyen en un desafo para los funcionarios y las entidades son: Necesario anlisis del concepto de gestin pblica que se quiere tener: la Ley SAFCO cuenta con importantes conceptos gerenciales que se han desvirtuado durante la reglamentacin y creacin de sus sistemas, se ha complejizado y burocratizado a tal punto la gestin que si habra que cumplir con todos los controles previos y procedimientos administrativos seria imposible trabajar en el sector pblico. Necesaria jerarquizacin del sistema: se plantea la necesidad de que sea el Gabinete de Ministros la instancia que analice los resultados del sistema para que se tomen las decisiones polticas a nivel jerrquico suficientemente alto como para asegurar que se llevan a cabo medidas correctivas, adems de exponer a los ministros al Presidente de la Repblica. Por otro lado, en el mbito de los consultores de la DGGP y la DGCG, los niveles de experiencia y capacidad de gestin de los recursos humanos son muy bajos como para que se realicen, adems de los reportes, procesos de anlisis para determinar coyunturas polticas, sociales y econmicas; y por lo tanto, recomendaciones de poltica pblica a las autoridades. Necesaria vinculacin a la planificacin y al presupuesto: sobre la base del necesario anlisis que debe hacerse al concepto de gestin pblica, tambin debe repensarse la recuperacin de la planificacin como norte central que gue las acciones del Estado. Asimismo, se debe recuperar al proceso presupuestario como representacin financiera de la planificacin y no como en el presente, que primero se aprueba el presupuesto y luego se determina las acciones a seguir. Se debe adems, sincerar la formulacin presupuestaria para que represente verazmente la capacidad de ejecucin institucional, as como, las posibilidades de cumplimiento de objetivos en cada gestin fiscal, reduciendo de esa manera el exceso de expectativas en la sociedad civil que ha generado la excesiva politizacin en este proceso. Necesaria vinculacin con el sistema de control gubernamental de la Contralora: se identifica al SISER como una oportunidad para que la Contralora pase de realizar evaluaciones slo a los aspectos procedimentales de la gestin identificando qu funcionarios incurren en sanciones administrativas, ejecutivas o penales, y se enfoque tambin en los resultados de la gestin, tal y como lo establece el Articulo 33 de la Ley SAFCO 55 . Necesaria mejora tecnolgica y descentralizacin del sistema: se debe incorporar el acceso directo de las entidades ejecutoras y rectoras a travs de una pgina Web y con acceso en tiempo real a cualquier persona autorizada a incorporar informacin al sistema, realizar modificaciones o generar reportes institucionales o comparativos. Asimismo, ser necesario la construccin del sistema informtico del SISER desde el inicio determinando formas de adaptacin y transformacin de la actual informacin para ser incorporada al nuevo sistema. Necesaria definicin de una poltica y medios de difusin: queda claro en la participacin de los entrevistados que el sistema no cumple sus objetivos de comunicar la informacin y se necesita un acercamiento a la ciudadana para detectar lo que le interesa de la gestin, los niveles de
hoy y no se lo aplica, lastimosamente, no hay ningn reemplazo de disciplina, control y cohesin an formulado. Este comentario demuestra que la poltica no es mala per se, sino aquellos que hacen mal uso de ella, desterrarla del gobierno es un error. 55 El Artculo 33 de la Ley SAFCO establece que No existir responsabilidad administrativa, ejecutiva ni civil cuando se pruebe que la decisin hubiese sido tomada en procura de mayor beneficio y en resguardo de los bienes de la entidad, dentro de los riesgos propios de operacin y las circunstancias imperantes al momento de la decisin, o cuando situaciones de fuerza mayor originaron la decisin o incidieron en el resultado final de la operacin.
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informacin que puede asimilar y los medios a travs de los cuales le gustara recibir la informacin. Necesario desarrollo del trabajo en equipo y la coordinacin intergubernamental: la lgica de compartimientos estancos en la cual trabaja la administracin pblica debe cambiar y el SISER puede convertirse en el catalizador para que ello ocurra, a travs de incorporar y revalorizar el proceso de planificacin que debe ser trabajado en equipos ministeriales y finalmente en el Gabinete de Ministros para definir, sino planes de gobierno, planes concertados a nivel sectorial, que luego puedan convertirse en compromisos de resultados legtimos para todos. F. Conclusiones La lgica detrs de la formulacin del SISER se enfrenta inicialmente y durante todo su desarrollo a la lgica de su implementacin. Creado en la Vicepresidencia de la Repblica sobre la base de iniciativas de construccin y fortalecimiento institucional, y de transparencia y lucha contra la corrupcin, nunca encaj en la visin que se subsuma en el Poder Ejecutivo prebendal, clientelista, corporativo y que tena, normalmente, otro tipo de objetivos en agenda. Puede argumentarse que ese es el factor central de que el SISER haya nacido como una reforma coja, hurfana, desprovista de legitimidad y carente de incentivos o sanciones que le permitieran adecuarse y articularse ms fcilmente a los cambios y modernizaciones que han avanzado rpidamente en otras reas de la gestin. Esta lgica an parece continuar, puesto que el Gobierno del Presidente Mesa, abanderado de la lucha contra la corrupcin y la expulsin de prcticas polticas obscuras de la administracin pblica, no ha asumido al SISER como una de las herramientas ms tiles para su gestin. Las caractersticas e irrupcin del SISER en el espectro de la administracin pblica ha cambiado varias lgicas y obligado a varias instituciones sobre las cuales acta a contar con informacin de lo que hacen, sistematizarla, discutirla y conocerla, y finalmente encontrarle utilidad para transparentar y mejorar la propia gestin, desempeo e imagen de las entidades. Tal vez la voz de alerta venga a partir de la autorreflexin de que Bolivia no ha sido nunca un pas apegado a reformas que transparenten la gestin, razn por la cual siempre ha sido punta de lanza en el desarrollo de marco legales que penalizan a quienes cometen abusos ms que premiar a quienes obtienen resultados. Sin embargo, valdr la pena analizar si el problema de la dudosa informacin remitida al sistema no se origina en los cortos periodos de tiempo en la que se solicita; tal vez generar informacin veraz cada mes es demasiado para un pas que se encuentra en una lucha interna por modernizarse o perecer en el intento; tal vez sea ms realista y legtimo evaluar aquello que es evaluable, en los tiempos posibles y que le importa a la gente. Todos estos permanecern como grandes interrogantes para el sistema. Se hace pertinente que el CLAD asuma una iniciativa de estudiar comparativamente los sistemas de evaluacin de la gestin pblica en la regin, e identificar factores que ayudan o perjudican su implementacin real para que puedan convertirse en referentes de prcticas a ser asimiladas a las particulares caractersticas de cada pas, peor tal vez ms importante an, que eviten cometer errores que otros ya han subsanado y superado. Sin embargo, el CLAD debe aprender de la experiencia de estos sistemas, y avanzar ms all del estudio de los mismos, sino, realizar lo que sea necesario para difundir masivamente los resultados y organizar talleres y seminarios de capacitacin que obliguen a los gobiernos y sus tomadores de decisiones a leer lo que esta pasando. El CLAD tiene como desafo pasar a la accin, como lo dira algunas de las preguntas del estudio, pasar de la teora a la prctica. Si de lecciones debemos hablar, tal vez la nica y ms importante identificada, modestamente hablando, tiene que ver con la necesidad de no asumir que las reformas que emprendemos se construyen sobre cimientos firmes. El caso boliviano es particular y el fracaso de las sucesivas reformas de servicios civiles, evaluacin por resultados, reformas aduaneras, modernizaciones en los Poderes Legislativo y Judicial, entre otras, tiene que ver precisamente con procesos de formulacin ideal de reformas que luego deben implementarse sobre arenas movedizas. Cono alguien dira formulamos en Suiza e implementamos en Bolivia.
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Se hace urgente retomar el anlisis y la reflexin sobre lo que hemos avanzado y lo que creemos haber avanzado institucionalmente. Se hace necesario identificar claramente y sin hipocresas, cules son las realidades de la institucionalidad y su legitimidad, la democracia y sus reformas no pueden seguir siendo el anhelo de unos pocos. Para que las reformas funciones deben ser respetadas y acatadas por la mayora. Si las reformas deben ir ms atrs y empezar a llenar huecos en el desarrollo institucional del Estado, se deben emprender lo ms antes posible. Bolivia es todava una amalgama de pas, con un estado con huecos como imaginara Guillermo ODonnell. Sus reformas por lo tanto deben contar con la flexibilidad necesaria para no perecer ante los constantes cataclismos que se suceden en la difcil pero continua construccin estatal, y eso pasa por formular reformas que sean posibles de ser apropiadas y usadas por los ciudadanos para ser ms ciudadanos de deberes que de derechos. Finalmente, entre tanto sistema e informacin, no queda tiempo para la gestin. Esto es fiel reflejo de la fragmentacin organizacional existente en la administracin pblica boliviana que necesita reorganizarse y aprovechar los aspectos positivos que ha generado el sistema y potenciarlos. Un sistema tecnocrtico para resolver problemas polticos no es imposible, pero demanda contar con el Presidente de la Repblica como lder del proceso y que empiece con el ejemplo. Todava estamos lejos.
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#
1 2
NOMBRE
Ariel Rocabado Marcelo Barrn
ANEXO I LISTA DE ENTREVISTAS CARGO
OBSERVACIONES
Mnica Roca
Allison Silva
Claudia Mndez
6 7
Ernesto Prez de Rada Franco Mendizabal
8 9
Alfonso Garca Sergio Caro
10
Lucio Choque
11 12 13 14 15 16
Nicols Ros Vctor Medinaceli Jimena Gonzlez Hugo Carvajal Sandro Giordano Esteban Silvestre
17
Alberto Leytn
18
Rudy Araujo
19
Hugo Mariscal
Director General de Gestin Pblica Unidad rectora del SISER Director General de Coordinacin Responsable por el seguimiento, evaluacin Gubernamental y coordinacin con las Prefecturas de Departamento Consultora de la Director General de Encargada del seguimiento y evaluacin del Gestin Pblica Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA) Ex Analista de Sistemas del SISER Analiz y formul las modificaciones que deban hacerse al SISER, cre la pgina Web del sistema que nunca fue utilizada Ex consultora de la Direccin General Desarroll un sistema de indicadores para la de Coordinacin Gubernamental evaluacin de la ejecucin presupuestaria de las prefecturas que ha desaparecido y ya no se encuentra en uso Viceministro de Planificacin y Unidad rectora del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial Planificacin (SISPLAN) Director de Inversin Pblica Territorial Encargado del SISER en el Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo (VIPFE), unidad rectora del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) Director Ejecutivo del Fondo Nacional Mxima Autoridad Ejecutiva de una entidad de Desarrollo Regional (FNDR) ejecutora del SISER Jefe del Departamento de informacin Responsable en el FNDR del SISER Gerencial y Atencin al Cliente del FNDR Analista II de la Unidad de Responsable del SISER en el Ministerio de Planificacin y Programacin del Asuntos Campesinos y Agropecuarios MACA (MACA) Responsable de Seguimiento de la Instituto de Reforma Agraria (INRA) Direccin de Operaciones del INRA Responsable de bases de datos del Instituto de Reforma Agraria (INRA) INRA a nivel nacional Coordinadora de la Unidad de Gestin, Responsable del SISER en la Prefectura de Reforma y Planificacin La Paz Senador del Movimiento de Izquierda Presidente de la Comisin de Desarrollo Revolucionario (MIR) por Chuquisaca Econmico del H. Senado Nacional Senador del Movimiento Nacionalista Presidente de la Comisin de Hacienda del Revolucionario (MNR) por el Beni H. Senado Nacional Senador del Movimiento Al Socialismo Presidente de la Comisin de Desarrollo (MAS) por La Paz Social y Medio Ambiente del H. Senado Nacional (Jefe de la Bancada Parlamentaria del MAS en el H. Senado Nacional) Ex Ministro de la Presidencia 2001 - Desde el programa de reforma Institucional 2002 y ex Director Ejecutivo del PRI (PRI) apoy al equipo de la Vicepresidencia de la Repblica que formul el SISER, y luego como Ministro tuvo al SISER bajo su dependencia Ex Secretario Nacional de Coordinacin Coordinador del equipo creador de los Gubernamental del Ministerio de la documentos conceptuales del Ministerio de Presidencia 1993 - 1997 la Presidencia que idearon la nueva concepcin de servidor pblico y el desarrollo del SINACO Ex Director Ejecutivo del Servicio Entidad rectora de la formulacin de Nacional de Administracin de Personal polticas sobre servicio civil o carrera (SNAP) funcionaria
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ANEXO II ABREVIATURAS Agenda Estratgica de Ministerios e Instituciones Agenda Estratgica Prefectural Agencia Financiera de Pensiones Acuerdo de Reforma Institucional Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Compromisos Asociados al Desempeo Institucional Compromisos Asociados a las Polticas Pblicas Centro de Investigacin la Facultad de Ciencias Polticas y Administracin Pblica de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo Comisin Nacional de Integridad Central Obrera Boliviana Constitucin Poltica del Estado Compromiso de Resultado Comit de Vigilancia Direccin General de Coordinacin Gubernamental Direccin General de Gestin Pblica Decreto Supremo Fondo de Desarrollo Campesino Fondo de Inversin Social Fondo Nacional de Desarrollo Regional Fondo Nacional para el Medio Ambiente Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana Mxima Autoridad Ejecutiva Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo Nueva Poltica Econmica Organizacin de Estados Americanos Organizacin Territorial de Base Plan Estratgico Institucional Programa Econmico de Gobierno Plan General de Desarrollo Econmico y Social Presupuesto General de la Nacin Plan Nacional de Empleo de Emergencia Plan Nacional de Integridad Programa Operativo Anual Poltica de Reforma de la Administracin Pblica Programa de Reforma Institucional Sistema de Administracin de Bienes y Servicios Ley de Administracin y Control Gubernamentales Sistema de Administracin de Personal Sistema de Control Gubernamental Sistema de Contabilidad Integrada Sistema Integrado de Gestin y Modernizacin Administrativa Sistema de Informacin Gerencial y Planificacin del Brasil Sistema Nacional de Coordinacin Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica de Colombia Sistema de regulacin de Asuntos Financieros Sistema de Regulacin de Recursos Naturales Sistema de Regulacin Sectorial Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la Gestin por Resultados de Bolivia Sistema de Informacin Sobre Financiamiento Externo Sistema de Inversin Sobre Inversiones Sistema de Organizacin Administrativa Sistema de Presupuesto Sistema de Programacin de Operaciones Sistema de Tesorera y Crdito Pblico Seguro Universal Materno Infantil Transparencia Internacional Unidad de Gestin y Modernizacin Unidad de Gestin y Reforma Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos
AEMI AEP AFP ARI BID BM CADI CAPP CIPAP CLAD CNI COB CPE CR CV DGCG DGGP D.S. FDC FIS FNDR FONAMA GTZ MAE LOPE NPE OEA OTB PEI PEG PGDES PGN PLANE PNI POA PRAP PRI SABS SAFCO SAP SCG SCI SIGMA SIGPLAN SINACO SINERGIA SIREFI SIRENARE SIRESE SISER SISFIN SISIN SOA SP SPO STCP SUMI TI UGM UGR VIPFE YPFB
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La Gestión Pública Por Resultados en Bolivia

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Gestin por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER) *

Jos Carlos Campero Nez del Prado ______________________________

Fuente: Elaboracin propia

a) Sistemas para programar y organizar las actividades:

b) Sistemas para ejecutar las actividades programadas:

c) Sistemas para controlar la gestin del Sector Pblico:

Gestin 2003 - 2005 El SISER permanece vigente

Orientacin del sistema

Se crean las Unidades

Se mantiene la DGGP Se cambia el nombre de la

Difusin pblica de la informacin

Fuente: Elaboracin propia

Cuadro N 4 Proceso en las entidades ejecutoras

Planificacin e inversin pblica SISPLAN/SNIP/PGDES

Programacin de operaciones Presupuesto

Envo de informacin a la DGGP/DGCG

Cargado de informacin en base de datos

Fuente: Elaboracin propia

Viceministerio de Coordinacin Gubernamental

Viceministerio de Coordinacin Parlamentaria

Fuente: Elaboracin propia

Cuadro N 6 Proceso en la entidad rectora

Procesamiento de la informacin en el SISER

Fuente: Elaboracin propia

Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos.

Plan Nacional de Integridad (PNI). Ver www.integridad.gov.bo

ANEXO I LISTA DE ENTREVISTAS CARGO

Ernesto Prez de Rada Franco Mendizabal

Alfonso Garca Sergio Caro

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