V CONGRESO DEL CLAD 10-16 Reforma del Estado, modernizacin administrativa y evaluacin del desempeo de la gestin pblica(*)* Ernesto

Cohen I. INTRODUCCIN Este trabajo analiza la importancia de la evaluacin de la gestin pblica y, posteriormente, la sita en el movimiento de modernizacin administrativa y reforma del Estado, ilustrando su relevancia con los hallazgos de la investigacin sobre gestin de programas sociales (CEPAL, 1998). El anlisis de la incidencia distributiva de la poltica fiscal se sustenta en la hiptesis de que los recursos asignados provocarn el impacto buscado por las polticas pblicas sociales. Sin embargo, los hechos constatados en la regin advierten que se puede gastar mucho y mal, de donde se deriva que el incremento del gasto social no se traduce automticamente en un decremento de la magnitud de la pobreza o mejoras en la equidad. El porcentaje del gasto pblico social con relacin al gasto pblico total tiene una participacin creciente en la regin, alcanzando un promedio de 47.2% durante el perodo 1996-1997 (Panorama Social 1998). Pero la proporcin del gasto social que efectivamente llega a los pobres segmentos ms vulnerables es mnima. As lo demuestra un estudio realizado por Haindl, Budinich e Irarrzabal (1990) sobre el efecto redistributivo del gasto pblico social en proporcin al PGB en Chile durante 1987. Se concluye que los recursos que efectivamente llegan al 30% ms pobre representan solo el 13% del gasto social total. Por otro lado, normalmente se ignora el impacto que producen los programas y proyectos sociales sobre la poblacin objetivo a la que estn destinados. La regla general es que se desconoce: si los programas sirven o no sirven, si sirven, cunto sirven y el grado en que justifican su costo, a quines sirven y en qu medida. Quines son los verdaderos beneficiarios y quines resultan perjudicados con su implementacin (Cohen y Franco:1991)(1). Un alto porcentaje del gasto social corresponde a gasto corriente, que no suele ser evaluado. Un promedio simple para seis pases latinoamericanos indica que un 90% del gasto pblico social total corresponde a gasto corriente.(2) El nivel del gasto social es un mal indicador del desarrollo social porque no permite determinar si efectivamente se est alcanzando el impacto esperado en las poblaciones destinatarias (CEPAL 1997:187-188). Entre la asignacin de recursos y el impacto causado existe una incgnita, porque no necesariamente los recursos gastados sirven a los fines para los que fueron destinados. El mero desempeo eficiente en la prestacin y entrega de bienes o servicios no implica que se est contribuyendo a la solucin de los problemas sociales. La experiencia en la regin muestra que con fuertes incrementos de gasto pblico social se pueden obtener resultados marginales, cuando la gestin de los programas es inadecuada. Para que exista impacto redistributivo del gasto social es necesario que exista mayor racionalidad en la asignacin de recursos. Esta se logra a travs del conocimiento generado mediante evaluaciones de impacto de polticas y programas. As es posible emitir un juicio fundado sobre el valor de la estrategia de intervencin y en qu medida la poltica o programa contribuy a la solucin del problema que le dio origen.

La evaluacin de la gestin pblica, no debera limitarse al anlisis de la focalizacin del gasto y a la incidencia distributiva de la poltica fiscal. S debe incorporar el anlisis del impacto logrado en la poblacin objetivo a la que se dirigen los programas, y de su modelo de organizacin y gestin.

II. LA IMPORTANCIA DE EVALUAR LA GESTIN PBLICA Uno de los problemas comunes que enfrentan los gobiernos, es la ausencia de un mtodo eficaz para evaluar los resultados de su gestin y, en consecuencia, determinar el xito o fracaso de sus intervenciones. Las razones que lo motivan son de diversa ndole. Desde la naturaleza de algunas actividades gubernamentales que dificultan el uso de indicadores directos, la falta de un continuado inters de polticos y funcionarios pblicos en analizar su gestin, hasta la ausencia de equipos tcnicos que permitan llevarla adelante. El inters ha estado tradicionalmente centrado en controlar los insumos, que recibe la Administracin pblica y garantizar la observacin de normas y procedimientos. Medir los costos y el impacto resultante de la prestacin de los servicios pblicos, no ha sido, hasta hace poco una preocupacin de la gestin pblica. Los indicadores de resultados son con frecuencia omitidos por los polticos y funcionarios involucrados que han preferidos indicadores intermedios, que tienden a privilegiar ms el volumen que la calidad. Se favoriza la cobertura y se omiten medidas de la satisfaccin lograda con los bienes o servicios y los resultados netos logrados con la actividad gubernamental. La necesidad de mejorar los sistemas de evaluacin de resultados de la actividad administrativa, es una exigencia que resulta ineludible por diversas razones. Las recurrentes crisis fiscales de la regin que presionan a los gobiernos a lograr mayor productividad ("hacer ms con menos"). La crisis de legitimidad del aparato pblico que se acenta en lo social, donde incrementos de gasto no se han visto acompaados de mejoras en los problemas que las polticas pretenden resolver. Finalmente, influye la experiencia de pases de la OCDE, con sus logros en la evaluacin de la gestin pblica. Son diversos los actores que presionan por conocer los resultados de la gestin. Ciudadanos que quieren informacin sobre el uso de sus impuestos, la efectividad de la actividad administrativa y la obediencia de los deseos del electorado. Polticos interesados en conocer la cantidad y calidad de los bienes y servicios producidos, el grado de atencin a problemas enfrentados y la magnitud de los recursos utilizados. Funcionarios pblicos, que desean conocer las debilidades de la gestin y la pertinencia de los objetivos perseguidos por los programas y proyectos. En este contexto, la evaluacin de las polticas sociales adquiere relevancia. Por una parte, los grupos vulnerables se interrogan sobre la utilidad y pertinencia de los procesos de intervencin social y, por la otra, existe una creciente preocupacin de las instituciones financieras por conocer los impactos de las polticas sociales que financian. Finalmente, en el mbito gubernamental, la restriccin de los recursos disponibles fuerza al imperativo de racionalizar su asignacin.

1. La evaluacin de la gestin pblica Evaluar el rendimiento de la gestin exige considerar las dimensiones. de la economa, la eficiencia y la efectividad. Tambin se han ensayado novedosas medidas sobre la calidad de los servicios, la satisfaccin del cliente, y la efectividad poltica de los programas (Gaebler y Osborne:1993). Diversas iniciativas de medicin de la actividad gubernamental han sido ensayadas desde

hace dcadas, tanto en pases de la OCDE como en Amrica Latina, pero siempre han estado centradas en el seguimiento fsico/financiero. Tal es el caso de la administracin por objetivos, el presupuesto base cero, el sistema plan-programa-presupuesto o la evaluacin de polticas. "La evaluacin de la gestin en el sector pblico no es nueva. Muchos pases miembros de la OCDE han tenido experiencias previas con alguna modalidad del sistema plan programa presupuesto (PPBS) ligando presupuestos con rendimiento; con el presupuesto base cero (ZBB) y con la evaluacin de polticas. Pero el PPBS en muchos casos no alcanz los resultados esperados, los cuales fueron, de manera recurrente, poco realistas para tomarse en cuenta". (OCDE:1994:PUMA No.3:22). La poca efectividad de dichas iniciativas, los dficits pblicos que obligaron a recortar los gastos gubernamentales y la mayor exigencia ciudadana han renovado el debate en torno a la evaluacin de la Administracin pblica y reincorporado en la agenda gubernamental la necesidad de informar sobre la actuacin administrativa a polticos, ciudadanos y funcionarios pblicos.

2. Evaluacin de la gestin pblica y modernizacin administrativa En el movimiento de modernizacin administrativa de Amrica Latina se reconocen dos etapas. En la primera, desde los aos 70 hasta fines de los 80, el aparato pblico de los gobiernos de la regin, cambia como consecuencia de las polticas de ajuste. Aparecen la privatizacin (que desencadena procesos de fusin, liquidacin y venta de empresas pblicas), la desregulacin econmica y la apertura comercial. Se observa un redimensionamiento del tamao del aparato pblico y un cambio en la funcin reguladora del Estado. Los bancos internacionales se orientaron a apoyar estrategias de ajuste estructural y la Administracin pblica cambi de forma, pero no de estilo. Los prstamos se orientaron a resolver los problemas de excesivo personal en las burocracias estatales y la erosin salarial de los funcionarios pblicos mediante ajustes en los tabuladores y depuraciones normativas. As es el estilo de gestin permanece intacto. Si a ello se aade el hecho que las polticas de ajuste estructural no resultaron tan exitosas como se pensaba, es fcil entender el descrdito de la reforma del Estado y modernizacin administrativa durante esos aos. A principios de los 90, surge una nueva generacin de iniciativas de cambio orientada a lograr transformaciones de fondo, en la gestin del aparato pblico. Se plantea un conjunto de principios, prcticas y tcnicas que buscan hacer frente al modelo tradicional y establecer los rasgos bsicos que permitan la conformacin de un "post-burocrtico."

Principales caractersticas del nuevo paradigma de la gestin pblica Adopcin del principio del ciudadano-cliente o usuario, con derechos mejor especificados y ms efectivamente respetados Definicin de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente pblico, guiado por la bsqueda de resultados y evaluado en consecuencia, sujeto a la rendicin de cuentas y a la competencia no solo al momento de la contratacin Establecimiento de contratos de gestin, que permitan explicitar los objetivos, misin y metas de las entidades ejecutoras y, sirvan de base para su la evaluacin Separacin de las actividades de financiamiento y prestacin de servicios, as como las de formulacin y diseo de polticas pblicas, incluidas las de regulacin

Cobro de tasa de usos, contratacin de servicios externos y concesin a privados de derechos de administracin o construccin de obras de inters colectivo; privatizacin de organismos, empresas y servicios en general Reingeniera de procesos, con miras a simplificar los procedimientos y reducir la burocracia, minimizando los costos que entraa el cumplimiento de las obligaciones del ciudadano (por ejemplo en materias tributarias) y los tiempos requeridos para completar sus trmites y recibir atencin Devolucin de responsabilidades, derechos y obligaciones, desde el vrtice de la pirmide de poder hacia los niveles intermedios e inferiores. Se aplica al campo laboral (donde las estructuras tienden a ser menos jerrquicas y ms horizontales), as como al fiscal (caracterizado por procesos de descentralizacin de recursos y competencias desde el centro hacia los gobiernos subnacionales)(3). Los rasgos ms relevantes son: a) Evaluacin de los resultados de la gestin pblica. La nueva gestin pblica se orienta al desarrollo de modelos de evaluacin de resultados que generen evidencia del valor creado por la actividad administrativa para los ciudadanos. Son sistemas diseados para el seguimiento de procesos, productos, efectos e impacto de los programas y buscan la vinculacin entre la asignacin de recursos y el rendimiento de las instituciones que conforman a la Administracin pblica. Con esta orientacin se ha desarrollado el Sistema Nacional de Evaluacin de la Gestin Pblica (SINERGIA) en Colombia. En Mxico la Secretaria General de la Contralora de la Federacin (SECOGEF) se transforma durante 1994 en Secretaria General de Contralora y Modernizacin Administrativa (SECODAM) para transitar de un modelo de control de insumos a otro de resultados. En Chile se han llevado a cabo iniciativas para la definicin de metas ministeriales e indicadores de gestin, que han permitido pasar de la medicin de insumos a evaluar procesos y productos. b) Orientacin al cliente (ciudadanos) Tradicionalmente, los verdaderos clientes de las organizaciones pblicas, son los niveles burocrticos o polticos superiores(4). Por ello se insiste en la nocin de destinatario final o beneficiario y su grado de satisfaccin por los servicios que recibe. Uno de los argumentos que han posicionado slidamente este tema es la creciente exigencia ciudadana por ms servicios y de mejor calidad. El incremento del trabajo calificado John Naisbitt (1985) es una de sus causas fundamentales porque genera en los ciudadanos mayor y mejor informacin, conocimiento y capacidad de exigencia con respecto a la calidad final de los servicios pblicos que recibe. Con este propsito se adoptaron diversas medidas en las Administraciones de la regin: mejorar el punto de encuentro entre la Administracin y los ciudadanos simplificando los trmites administrativos a travs de la creacin de ventanillas nicas o la desregulacin normativa, el establecimiento de derechos y especificaciones de los servicios pblicos que generen expectativas claras a los usuarios. otorgar voz y escuchar al cliente, traducido en figuras jurdico-administrativas del tipo Ombudsman (Procurador del Pueblo) que favorecen la fiscala administrativa por parte de los ciudadanos. En Argentina, Chile y Brasil existen premios a la calidad de las organizaciones pblicas(5),

y uno de los criterios ms importantes para su evaluacin es la orientacin al cliente. Ombudsmen existen en Mxico, Bolivia y otros pases de la regin. La capacitacin funcionaria para la atencin al cliente, existe va los Institutos Nacionales de Administracin Pblica o las Unidades de Servicio Civil o Funcin Pblica (Colombia, Mxico, Chile y Argentina). El uso de correo electrnico, lneas telefnicos de atencin al ciudadano, buzones de quejas y sugerencias son de uso cada vez ms comn, (Mxico, Colombia, Argentina, Brasil, y Per). c) Orientacin al mercado Para corregir las ineficiencias del modelo burocrtico en la prestacin de servicios pblicos se han introducido crecientemente mecanismos de mercado. Estos pueden ser ordenados por el lado de la Oferta y la Demanda. Por la Oferta, la fijacin de tasas o precios, la externalizacin de servicios pblicos en agentes particulares, con o sin fines de lucro, y la promocin de estructuras de cuasimercado son los ms representativos. Por la Demanda, la transferencia del poder de compra y la capacidad de eleccin a los consumidores, son las estrategias ms recurridas. La fijacin de tasas o cuotas a quienes utilizan los servicios pblicos, es una prctica antigua y muy utilizada en las Administraciones de la regin. Es particularmente comn en la recogida de basura, y los servicios de agua y alcantarillado. La promocin de estructuras de cuasimercado es una forma innovadora de introducir las fuerzas de mercado en el aparato del Estado. Mediante la separacin de las funciones de financiamiento y produccin de una agencia pblica es posible crear incentivos que mejoren su rendimiento. Las transformaciones realizadas en el Servicio Nacional de Salud Britnico (NHS) son un tpico ejemplo(6). Las reformas recientes del sector salud en Chile han profundizado la separacin de funciones entre el Ministerio de Salud (MINSAL), el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y los Servicios de Salud. La Caja Costarricense de Previsin Social ha favorecido el desarrollo de una iniciativa similar. En Argentina, Colombia, Brasil, Ecuador, Per, Venezuela y Mxico es una medida ya anunciada o con inicios de implementacin. La contratacin externa de bienes o servicios es una prctica cada vez ms extendida. Si bien tradicionalmente se ha recurrido a concursos y licitaciones para adquirir bienes o servicios, lo novedoso es que este mecanismo ha sido incorporado a la administracin local y a los programas sociales. En este escenario los Organismos No Gubernamentales (ONGs) adquirieron un rol protagnico. Con la externalizacin, la nueva gestin pblica rompe la ecuacin tradicional de produccin y provisin pblica. El estado debe garantizar que los productos sean provistos, pero ello no exige necesariamente producirlos, especialmente cuando hay algn particular con mayores ventajas comparativas. Por el lado de la Demanda una de las prcticas ms ensayadas es la transferencia del poder de compra a los consumidores que pueden optar entre diferentes oferentes pblicos o privados. El sistema de bonos o vouchers es el medio empleado para individualizar el derecho a la prestacin. El bono es un ttulo que recibe el beneficiario y expresa la cuanta de financiacin pblica a la que tiene derecho, escogiendo libremente entre los oferentes existentes.(7) Son particularmente utilizados en educacin (Chile, Guatemala), vivienda (Costa Rica, Colombia, Chile, Mxico), estampillas de comida (Jamaica, Honduras) y Salud (Colombia).

d) Revalorizacin de las ciencias empresariales. Este renovado inters en la gestin empresarial se deriva del hecho que los lderes de los cambios en el sector pblico son, en buena medida, economistas y expertos en gestin,

"estrellas" habituales del mundo empresarial.(8). Entre las aproximaciones administrativas empresariales ms utilizadas, en el campo pblico se encuentran la tecnologa de informacin, la administracin de la calidad total, la reingeniera de procesos, el marketing y la planificacin estratgica. Va la utilizacin cada vez ms extendida de tecnologas de informacin, tales como bases de datos relacionales, sistemas expertos, telecomunicaciones, correo electrnico, y otras, la actividad de la Administracin ha sufrido cambios significativos. Sus mbitos de intervencin se dan al interior y al exterior del aparato pblico. Al interior se destaca el desarrollo de sistemas integrados de administracin de recursos humanos, materiales y financieros. Ejemplos de ellos lo constituyen la ley SAFCO (Sistema de Administracin Financiera y Control Gubernamental) de Bolivia, as como el SIARE (Sistema Integrado de Administracin de Recursos del Estado) del Paraguay. Al exterior, la entrega electrnica de pensiones o subsidios a travs de tarjetas de banda electrnica o microchips, as como la instalacin de kioscos de informacin para realizar trmites y consultas, favorece la agilidad administrativa e incide en la formacin de nuevos diseos organizacionales. En Mxico el PROGESA (Programa de Educacin, Salud y Alimentacin) de la Secretaria de Salud, entrega a sus beneficiarios subsidios alimentarios a travs de tarjetas de banda magntica. Las tecnologas de informacin en el sector pblico requieren de la interaccin entre personas, estructura, tareas y tecnologa, que es denominada orgware, tan importante como el hardware (equipo) y el software (programas).

III. REFORMA DEL ESTADO Existe consenso en organismos internacionales y gobiernos de la regin que tanto la descentralizacin como la externalizacin son estrategias privilegiadas para encarar los desafos de la reforma del Estado. Sin embargo, no existe equivalente claridad sobre los beneficios que se han derivado de la aplicacin de tales instrumentos. Los hallazgos de la investigacin sobre gestin de programas sociales(9), demuestran que los beneficios reales, en trminos de impacto y eficiencia, derivados de la introduccin de dichos mecanismos en cinco programas sociales de la regin, stos pueden ser marginales, o nulos cuando no son implementados correctamente. Entre las razones que explican tales resultados se pueden mencionar: a) Las polticas. Las estrategias de intervencin son adoptadas sobre la base de la experiencia de su aplicacin en los pases europeos,(10) especialmente anglo-americanos(11). Los pases industrializados intentan avanzar hacia formas post-burocrtcas en sus modelos de organizacin y gestin. Amrica Latina tambin, sin embargo, muchas de las ineficiencias de sus aparatos pblicos, son derivadas, en gran medida, de la persistencia de modelos "pre-burocrticos". Las Administraciones pblicas de la regin han constatado toda suerte de patologas burocrticas (12) y muy pocas de las bondades que se derivan de su plena adopcin. Las recomendaciones de poltica deben ser diseadas e implementadas a partir del reconocimiento de la realidad institucional en la que se pretenden aplicar b.El mercado La introduccin de mecanismos de mercado(13) viene precedida por el otorgamiento al sector privado de un alto grado de racionalidad acompaado de una confianza ilimitada en la presin que ejerce la competencia para motivar y regular el comportamiento de

productores y consumidores. Pero no debe olvidarse (Mendoza, 1991) que el mercado, no aparece por generacin espontnea, de lo que da cuenta la penosa transicin actual de los ex pases socialistas. Nacen y se desarrollan (o desaparecen) como consecuencia de una interaccin eficaz (o ineficaz) entre diferentes agentes y de un marco cultural que facilita (o dificulta) que las reglas del juego sean socialmente aceptadas. La cuestin esencial no consiste slo en determinar si una funcin debe ser desempeada por una organizacin pblica o privada, sino en identificar que configuracin de organizaciones pblicas y privadas es ms eficaz para desarrollar una funcin concreta. Los responsables de las polticas sociales pueden utilizar mecanismos de mercado para mejorar la asignacin de recursos en sus programas. Sin embargo, si no existe un anlisis de la realidad institucional en la que funcionarn, ni competencia tcnica en los recursos humanos que lo implementarn, es muy probable que no lleguen a lograr sus objetivos. c) La implementacin inadecuada. La externalizacin no puede ser considerada como una panacea que soluciona todos los problemas del modelo burocrtico tradicional. Entre las ventajas de la utilizacin de mecanismos de mercado, se destacan los incentivos a la innovacin y a la reduccin de costos que genera la competencia, frente a la oferta monoplica, o cuasi-monoplica, de una prestacin directa, as como el otorgamiento a los consumidores de capacidad de eleccin. Pero la externalizacin exige la existencia de competencia suficiente y requiere mecanismos de regulacin acompaados de una fuerte voluntad poltica para su operacin. La descentralizacin supone adems, la existencia de capacidades tcnicas y de gestin de las unidades que asumirn los nuevos niveles decisorios.

1. La contratacin externa.(14) Hallazgos de la investigacin sobre Gestin Social La Administracin puede contratar la produccin de un bien o servicio con agentes particulares, con o sin fines de lucro. La misin principal de los organismos pblicos es que los bienes y servicios que deben entregar los programas y proyectos sean provistos con la calidad y en la cantidad previamente programadas. Ello no implica, necesariamente su produccin, especialmente cuando existen mejores alternativas. Sin embargo, su aplicacin en la Administracin pblica ha sido controversial. Los defensores de su introduccin argumentan que permite aumentar la eficiencia econmica. El gobierno debe asegurar que aquellos que tienen ventajas competitivas para la produccin de un bien o servicio, las utilicen logrando as, una mejor asignacin de recursos. La competencia entre proveedores estimula la innovacin tecnolgica y la introduccin de prcticas ms eficientes. La temporalidad de los contratos permite una evaluacin peridica de la prestacin recibida frente a nuevas ofertas. Los detractores alegan los riesgos que afectan la fiabilidad del servicio, como consecuencia de la eventual incapacidad tcnica de los contratistas para cumplir con los estndares impuestos y la posible cesacin de su actividad. Adems, las empresas pueden reaccionar ante la contratacin externa reduciendo la competencia entre ellas a travs de fusiones y adquisiciones (colusin(15)). Por otra parte se encuentran las restricciones de la relacin contractual y los costos implicados en su gestin (ambigedad o excesivo detalle de especificaciones, favoritismo en la adjudicacin, dificultades para cambiar de contratista, incumplimiento de

obligaciones, abandono de la relacin contractual, ocurrencia de situaciones no previstas, y ausencia de mecanismos para dirimir controversias). La contratacin que realiza la Administracin va desde las concesiones en infraestructura de transportes y la extraccin o distribucin de energticos (antiguos monopolios pblicos) hasta la participacin en la produccin de servicios pblicos como educacin y salud. Recientemente, la externalizacin ha irrumpido fuertemente en los programas sociales generando beneficios, pero tambin costos de transaccin derivados de su inadecuada implementacin, de la ausencia de marcos reguladores, o bien como producto del desconocimiento de la realidad institucional en los que se implementa. Alcances de la externalizacin. Su utilizacin es muy amplia en los programas sociales estudiados. Ms all de la mera contratacin de la produccin y/o distribucin de bienes o servicios, (complementacin alimentaria, apoyo crediticio, capacitacin o servicios de atencin en salud), la contratacin al exterior incluy otras dimensiones de la gestin, tales como la seleccin de beneficiarios del programa, la evaluacin ex ante y ex post de proyectos, as como la supervisin y la contratacin de servicios especiales (desarrollo informtico, estudios de costos, etctera). Modalidades de la externalizacin. Las modalidades de relacionamiento de los programas sociales con los agentes particulares (con o sin fines de lucro) se dan a travs de contratos o convenios. Los procedimientos de licitacin abierta (nacional o internacional) y de concurso pblico son las opciones ms utilizadas. Debilidad en la creacin de escenarios de mercado. Para que la externalizacin opere deben generarse escenarios que permitan operar las leyes de mercado. Los programas analizados violan los requerimientos necesarios para introducir eficientemente este mecanismo. Las debilidades ms frecuentes son: Oferta insuficiente de proveedores. En el diseo de los programas se asume la existencia de un mercado de oferentes (ONGs, empresas, etc.) suficientemente amplio y competitivo como para garantizar una calificada oferta de servicios. Este supuesto mercado suele ser, en realidad, muy pequeo o simplemente inexistente. Incapacidad tcnica de los proveedores. Las causas por las que se contratan proveedores de baja calidad son la ausencia de un catastro fiable, errores de efectividad (al dejar entrar malos proveedores) y costos de oportunidad (al dejar fuera buenos proveedores) por no contar con adecuados procesos de seleccin. La vulnerabilidad financiera es otra limitante de los proveedores. Una gran parte de ellos no cuenta con capital suficiente que les permita competir y subsistir de manera autnoma, volvindose dependientes de la bolsa de recursos de los programas para los que trabajan. Por eso no logran generar estrategias de intervencin integrales y de largo plazo, sino solo intervenciones aisladas, que, en ocasiones, priorizan sus propios problemas por sobre los de la poblacin objetivo. Fallas en la regulacin de los mercados. La generacin de condiciones de mercado necesarias para la externalizacin, no garantizan la obtencin automtica de beneficios. La gestin y regulacin del mercado, es tanto o ms importante que las condiciones para su operacin. Las fallas encontradas son: Dficit de regulacin al externalizar la seleccin de beneficiarios. Entre las razones identificadas de seleccin adversa se encuentran la incapacidad tcnica de los proveedores para realizar diagnsticos que conduzcan a una seleccin adecuada y las conductas oportunistas (cuando el proveedor acta guiado por en su propio inters y en contra de lo contractualmente acordado). En los programas analizados se ha observado que un mismo ejecutor acta como responsable tanto de la oferta de servicios como de la realizacin de diagnsticos y

seleccin de beneficiarios, lo que fomenta el riesgo del oportunismo. Dficit en las relaciones contractuales. La definicin imprecisa de estndares de volumen, calidad y precio entre el programa y los proveedores, genera condiciones de oportunismo. Insuficientes sistemas de monitora y evaluacin. Estos sistemas deben cumplir con las funciones de asegurar que los productos que entregan los proveedores cumplan con los requerimientos contractuales y posibilitar la correccin de los problemas emergentes. Por otro lado, evaluar la contribucin de la contratacin al exterior de la eficiencia e impacto del programa. La primera funciona de manera insuficiente y la segunda esta ausente prcticamente en todos los programas estudiados. Sobre la base de estos hallazgos, es posible identificar los principales supuestos que permiten llevar adelante la contratacin al exterior de servicios en los programas sociales, as como tambin los riesgos en que se incurre con su violacin.

Supuestos para llevar adelante la externalizacin de servicios, as como los riesgos y efectos en que se incurre con su violacin. Supuestos de la externalizacin Mercado eficiente: competencia "suficiente" entre proveedores Riesgos en que se incurre por la violacin de los supuestos Colusin Efectos adversos por violacin de supuestos Elevacin de precios, fraccionamiento del mercado, reduccin del nmero de competidores Baja calidad, incumplimiento de metas Incumplimiento de metas de produccin, baja calidad, aparicin de costos de transaccin para cubrir ineficiencias Errores de exclusin e inclusin en la focalizacin Bajos niveles de impacto

Compromiso de los proveedores Capacidad tcnica y financiera de los proveedores

Oportunismo Incompetencia, cesacin de la actividad

Seleccin de Beneficiarios: Realizacin de estudios de demanda Seleccin de beneficiarios sobre la base de objetivos de impacto del programa Compromiso del proveedor Relacin contractual: Definicin precisa de estndares Mecanismos de arbitraje y conciliacin Esquemas de incentivos para prever contingencias Personas con las habilidades requeridas para la gestin de los contratos Monitoreo y revisin del rendimiento para asegurar que el producto entregado cumple los requerimientos contractuales y fomente la correccin de divergencias Instancias especficas de conciliacin y arbitraje

Seleccin adversa de beneficiarios

Oportunismo ante la ambigedad en la definicin de estndares, la no existencia de mecanismos claros de solucin de controversias o la ocurrencia de situaciones inprevistas Oportunismo

Aparicin de costos de transaccin no previstos, elevacin de precios, incumplimiento de metas

Costos de transaccin

Ineficiencia

Imposibilidad de evaluar la utilidad de la externalizacin

Negociacin sin instancia superior especfica

Aparicin de costos de transaccin, cesacin de actividad

IV. MODELOS DE ORGANIZACIN Y GESTIN El proceso de modernizacin del Estado tiende necesariamente a sustentarse en las estructuras institucionales existentes(16). Ello es una fuente de problemas en los modelos de organizacin y gestin, ya que la debilidad institucional de los aparatos administrativos impide la consolidacin de esquemas post-burocrticos. Los modelos de organizacin y gestin de los programas sociales suelen asumir una relacin determinstica entre productos e impacto. Por ello, las preocupaciones centrales son la cobertura y los costos del programa y no el impacto sobre sus destinatarios. Se postula que ste ser satisfactorio en la medida en que se cumplan las metas de ejecucin presupuestal, los objetivos de produccin y la entrega de servicios con los niveles de cobertura prefijados. Esta concepcin se ha traducido en que el anlisis de la gestin de los programas y proyectos sociales se haya centrado en la eficiencia en la generacin de sus productos (bienes o servicios) y no en su impacto. En general, los modelos operan tratando de lograr la mayor eficiencia en la generacin y entrega de productos asumiendo el impacto como un dato. Esto se expresa en un "modelo tradicional" que asume la siguiente forma:

Modelo de Organizacin/Modelo de Gestin Procesos/Actividades Productos La funcin objetivo debiera ser maximizar el impacto externo y la eficiencia interna. Grficamente este "modelo innovador", se resume de manera que sigue:

Impacto Productos Procesos/Actividades Modelo de Gestin/Modelo de Organizacin Esto responde a una doble imagen-objetivo: maximizar el impacto sobre los beneficiarios; y optimizar la eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos para la generacin de productos. La maximizacin del impacto determina el modelo de gestin y organizacin. No implica desconsiderar la eficiencia sino subordinarla a su justificacin que es el impacto dado que los programas sociales no se justifican por la utilizacin eficiente de los recursos que reciben, sino por los resultados que pretenden obtener.

V. CONCLUSIONES Y DESAFOS FUTUROS 1. Evaluacin de la gestin pblica En los gobiernos de la regin existe un fuerte dficit en la evaluacin de la gestin pblica que permita de manera sistemtica conocer los resultados netos de su intervencin. La tendencia dominante es examinar los procesos de gestin midiendo a cuanta gente se sirve, con que velocidad, que porcentaje de solicitudes se llenan en un perodo de tiempo y cunto cuesta cada unidad de resultado. Las polticas pblicas sociales han utilizado como patrn de medicin indicadores de ejecucin presupuestaria, cobertura y costos mnimos de prestacin de servicios. Sin

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embargo, ninguno de ellos da cuenta del impacto logrado por las polticas y programas en funcin de los objetivos sociales que los justifican. Es necesario enfatizar que la eficiencia del gasto pblico no necesariamente garantizan su impacto. Con la irrupcin del movimiento de modernizacin administrativa se ha puesto nfasis en la evaluacin de resultados de la gestin pblica, pero para disear e implementar tales sistemas se requiere contar con equipos tcnicos, la institucionalidad adecuada y una clara comprensin de sus alcances y limitaciones. Las razones fundamentales que justifican la necesidad de evaluar la gestin pblica son: a) Es una necesidad democrtica Los procesos de evaluacin suponen la interaccin con los beneficiarios. As, al incorporar su percepcin sobre los programas, se potencia el perfeccionamiento de los mismos y se enriquece el debate social y poltico en la sociedad. Esto contribuye a viabilizar la participacin y democratizar las intervenciones sociales. b) Implica aprendizaje organizacional La evaluacin viabiliza la retroalimentacin entre las instituciones y los tomadores de decisiones. Constituye un factor de induccin que permite internalizar, en las mismas, la racionalidad para el cambio. En este contexto es parte integral del proceso de planificacin social y no constituye una actividad aislada y autosuficiente. c) Contribuye a la toma de decisiones informadas. La lgica subyacente dentro del proceso de reforma del Estado es hacer ms con menos. Ante la escasez de recursos disponibles sin i disminuir las necesidades bsicas insatisfechas de la poblacin ms carenciada, la evaluacin entrega los insumos necesarios para tomar decisiones informadas sobre la pertinencia (desde punto de vista de su continuidad, ajuste o eliminacin) de las polticas y programas sociales. d) Permite dimensionar los efectos e impactos de las intervenciones sociales. La creciente necesidad de cuantificar los cambios logrados a travs de distintos procesos de intervencin social es la nica manera efectiva de racionalizar el gasto pblico social. En definitiva, la evaluacin intenta dar mayor coherencia a cualquier proceso de intervencin social entregando la informacin objetiva requerida para su perfeccionamiento.

2. Requerimientos para que el gasto social genere impacto El gasto pblico permite financiar las polticas sociales que estn construidas en funcin de criterios de equidad. Por ello es importante cuantificar su contribucin neta para el logro de tales fines. En la mayora de los pases de la regin no existe una prctica generalizada de evaluar los resultados de la poltica pblica. Errneamente se asume que el seguimiento fsico-financiero y el anlisis de la incidencia distributiva es suficiente para dar cuenta de los resultado finales de las polticas y de su impacto redistributivo. La prctica de evaluacin contribuye a elevar la productividad del gasto pblico, mejorando la racionalidad en el proceso de toma de decisiones. Esto contribuye a la equidad y fortalece la institucionalidad democrtica. 3. La Reforma del Estado

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Entre las razones que explican que las intervenciones derivadas del movimiento de reforma del Estado y la modernizacin administrativa no hayan alcanzado los resultados esperados, se encuentran la inadecuacin de las estrategias, hasta el momento, utilizadas. a) La reforma del Estado y modernizacin administrativa de Amrica Latina han sido fuertemente influenciadas, por la experiencia de los pases de la OCDE. Pero la traslacin directa de tales modelos nos fue sencilla, porque son diferentes los aparatos pblicos en los que se toman las decisiones y se prestan servicios. Mientras que los pases de la OCDE transitan desde modelos burocrticos hacia otros post-burocrticos, en Amrica Latina el reto consiste en partir de una derivacin patrimonialista del modelo burocrtico (formas pre-burocrticas). Se requiere, entonces, atender a sus caractersticas intrnsecas, como son los altos niveles de corrupcin, la necesidad de incrementar la transparencia en la toma de decisiones y asignacin de recursos, fortalecer los mecanismos de pesos y contrapesos (check and balance) entre los poderes del Estado, consolidar un servicio de carrera para los funcionarios pblicos y la seguridad jurdica de la accin administrativa. b) La introduccin de mecanismos de mercados, tiene prerrequisitos para su operacin. Los ms importantes son: contar con un marco regulador adecuado, disponer de una oferta suficiente de proveedores con adecuada capacidad tcnica y nivel de competencia, definir procedimientos claros de resolucin de conflictos y sistemas de arbitraje, desarrollar sistemas integrados de formulacin, evaluacin y monitora que permitan controlar el rendimiento del proveedor, y favorecer el aprendizaje organizacional, capacitar al personal requerido para la gestin contractual, evaluar resultados en funcin del impacto y la eficiencia, promover la simetra de la informacin entre los distintos actores involucrados. c) El problema de buena parte de los modelos de organizacin y gestin de los programas sociales se traduce en que sus unidades administrativas, recursos (humanos, materiales y financieros), as como su marco de normas, reglamentos y procedimientos, son, muchas veces, disfuncionales para el logro de sus objetivos de impacto. Ello resulta de la lgica del modelo tradicional de organizacin y gestin. El modelo innovador toma el impacto como el eje orientador y para su logro define la gestin y organizacin, estructurando la estrategia, objetivos, procesos y funciones.

NOTAS Distr. RESTRINGIDA. LC/R.1942. 20 de diciembre de 1999. Original Espaol. Este documento fue preparado por el Sr. Ernesto Cohen, Experto de la Divisin de Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). No ha sido sometido a revisin editorial. 99-12-999

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1.La evaluacin como instrumento para la eficiencia de los programas de desarrollo social, en Instituto Derechos Econmicos y Desarrollo en Amrica Latina, Interamericano de Derechos Humanos (1991), San Jos, Costa Rica. 2.Elaboracin propia sobre la base de Cominetti y Ruiz (1998). 3.Elaboracin propia, sobre la base de Bresser-Pereira (1997) 4.Una de las razones, es que los fondos de las organizaciones pblicas no provienen, comnmente, de sus clientes finales, sino del parlamento o de organizaciones jerrquicas superiores. 5.En otros pases, como Mxico, existen premios nacionales a la calidad, que incluyen tambin a empresas privadas. 6.El NHS, sistema pblico de salud en el que mdicos y enfermeras son trabajadores del Estado, ha sido reestructurado para crear unidades proveedoras y compradoras de servicios de salud. Con ello se establecen contratos entre compradores y proveedores. Adems se ha alentado a las unidades prestadoras de servicio (hospitales) a actuar como centros de costos y operacin con autonoma de gestin, en vez de ser controladas por la jerarqua burocrtica del Ministerio de Salud. 7.Tambin existen los quasi-vouchers a travs de los que la Administracin paga por servicio prestado, racin servida nio atendido en consulta realizada, pero donde los beneficiarios no tienen capacidad de eleccin. 8.En Amrica Latina, las relaciones de cooperacin entre funcionarios de alto nivel y especialistas del mundo empresarial, es cada vez ms intensa y frecuente. Se expresa en la capacitacin de funcionarios pblicos en herramientas empresariales, la asesora empresarial en la formulacin, implementacin y gestin de programas pblicos y, de manera novedosa, en un gran inters del mundo empresarial por aprender de los cambios que han logrado algunas agencias pblicas. 9.El marco conceptual y metodolgico de esta investigacin puede ser consultados en CEPAL (1998). 10.La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) posee una Divisin de Estudios (PUMA) Public Management encargada de sistematizar la experiencia de sus pases miembros en temas como la introduccin de mecanismos de mercado en el sector pblico, Cfr. PUMA (1993). 11.Referencias para este conjunto de pases son Osborne y Plastrik (1998), y Gaebler y Osborme (1993). 12.Corrupcin, dficit legal, nepotismo, ausencia de un servicio civil de carrera, etctera. 13.Entre stos destacan el uso de bonos o vouchers, la promocin de estructuras de cuasimercado y la externalizacin. 14.La contratacin externa de servicios no elimina la responsabilidad que tiene la Administracin en su prestacin. Sigue estando a cargo de la planeacin, el financiamiento y la supervisin de la calidad del servicio. 15.Expresa el acuerdo entre proveedores reales y potenciales para cooperar elevando los precios, fraccionando los mercados o limitando de alguna otra forma la competencia entre ellos. Su objetivo es reducir el nmero de competidores, incrementar la capacidad de manejo del mercado y aumentar las ganancias de las empresas que realizan el acuerdo. 16.Cabe recordar que dentro del proceso aparecen otras formas institucionales (Fondos de Inversin, por ejemplo) y actores ms en sintona con el discurso modernizador, sin embargo

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su importancia presupuestaria es marginal en relacin a los programas tradicionales. BIBLIOGRAFIA CEPAL (1999), Panorama social de Amrica Latina, Edicin1998, (LC/G.2050-P), Santiago de Chile. _______(1998), Gestin de Programas Sociales, Serie Polticas Sociales No. 24 (LC/L.1113), Santiago de Chile. _______(1997), La brecha de la equidad: Amrica Latina, el Caribe y la cumbre social (LC/G.1954/Rev.1-P), No. de venta:S.97.II.G.11, Santiago de Chile. Cohen Ernesto y Rolando Franco (1991), "La evaluacin como instrumento para la eficiencia de los programas de desarrollo social" en Derechos Econmicos y Desarrollo en Amrica Latina y San Jos, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derecho Humanos. Gaebler Ted y Osborne D. (1993), La reinvencin del gobierno. La influencia del espritu empresarial en el sector pblico. Ed. Paids, Barcelona. Haindl, E., Budinich, e Irarrzaval (1990), Gasto social efectivo. Un instrumento que asegura la superacin definitiva de la pobreza crtica, ODEPLAN-Universidad de Chile, Santiago de Chile. Cominetti, R., Ruiz, G., (1998), Evolucin del Gasto Pblico Social en Amrica Latina: 1980-1995, Cuaderno de la CEPAL 80, Santiago de Chile. Mendoza Mayordomo, Xavier (1990) "Tcnicas gerenciales y modernizacin de la Administracin pblica en Espaa", en Tcnicas gerenciales en la administracin pblica. Revista documentacin administrativa, No. 223, Julio-Septiembre. _______(1991), Algunas reflexiones acerca de la transicin al mercado de los servicios sociales. Ponencia presentada a las Jornadas Pblico-Privado y Bienestar Social. Barcelona, 13-15 de febrero. Naisbitt, John (1985), Macrotendencias, Edivisin, Mxico. OECD, Public Management Studies (1993), Managing with Market-type Mechanisms, Paris. OECD, Public Management Studies (1994), Performance Measurement in OCDE Contries, Paris Osborne D. y P. Plastrik (1998), La reduccin de la burocracia, Cinco estrategias para reinventar el gobierno. Ed. Paids, Barcelona.

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