Afinal, a quais interesses serve a regulao?

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Resumo Os modelos mais relevantes da teoria econmica da regulao so revistos criticamente neste trabalho, sendo apontadas as inconsistncias entre os resultados tericos e a falta de suporte emprico de carter decisivo para esses modelos, apontando-se a necessidade de se considerar a autonomia do regulador perante os grupos de interesse e o contexto institucional. Palavras-chave: Regulao; Grupos de interesse; Poltica industrial. Abstract The most important models from regulation economic theory are critically reviewed in this paper. It is shown that the results presented by these models are reciprocally inconsistent and lack decisive empirical support, and that regulators autonomy from interest groups as well as the institutional context which supports regulation deserve more research. Key words: Regulation; Interest groups; Industrial policy. JEL B21, K23, L50.

Introduo A idia de que h uma teoria econmica da regulao, entendida como um corpo terico homogneo capaz de determinar (a) que indstrias sero reguladas em um dado momento, (b) que agentes seriam beneficiados pela regulao, e (c) que a regulao resulta na captura do regulador pela indstria regulada, generalizou-se entre os economistas: Martimort afirma que Following Stigler (1971), it is now accepted that regulatory capture shapes policy outcomes (Martimort, 1999, p. 929). Ao mesmo tempo, uma srie de trabalhos procura oferecer solues para o problema da captura: Laffont e Martimort (1999) sugerem a separao dos reguladores como forma de aumentar os custos de transao envolvidos na captura; Brezis e Weiss (1997) discutem a remunerao e a extenso da quarentena imposta ao regulador, necessrios para reduzir a captura por meio da oferta de cargos na indstria regulada, e Martimort (1999) procura demonstrar que as oportunidades de captura aumentam com o tempo, medida que se repetem as interaes entre regulador e regulado, sugerindo o aumento dos procedimentos predefinidos.

(1) Professor do Instituto de Economia da UFRJ. E-mail: <fiani@ie.ufrj.br>.

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Este artigo busca demonstrar que: (1) Os modelos da teoria econmica da regulao, quando tomados conjuntamente, geram concluses nem sempre consistentes; (2) Existem vrias evidncias empricas de que o regulador possui autonomia muito maior do que aquela admitida por esses modelos; (3) Essas inconsistncias nos resultados tericos e a incompatibilidade com as evidncias empricas se explicam, em grande medida, pela falta de tratamento do contexto institucional em que se processa a regulao. Com esse objetivo, a prxima seo rev os principais modelos da teoria econmica da regulao. Deve-se salientar que se faz necessrio apresentar os principais modelos da teoria econmica da regulao como forma de destacar suas principais caractersticas, limitaes e diferenas, que justificam questionar a existncia de tal teoria como um corpo analtico consistente. No se trata, contudo, apenas de uma resenha temtica: a apresentao dos modelos um procedimento necessrio para enfatizar suas diferenas e questionar a existncia de um corpo terico consistente. Sem apresentar esses modelos e suas diferenas, a crtica de que eles no formam um corpo terico consistente seria superficial. Aps colocar em xeque a noo da teoria econmica da regulao como um corpo terico consistente, a segunda seo procura ilustrar a insuficincia desses modelos como instrumento de anlise dos desdobramentos dos processos de regulao, em pases desenvolvidos e no Brasil. A tese a ser defendida a de que a abordagem desses modelos deve ceder lugar a um tratamento da regulao econmica como um processo, onde interagem no apenas grupos de interesse, mas tambm vrios agentes reguladores com objetivos polticos prprios, mediados por um quadro institucional que delimita e define suas responsabilidades e as possibilidades de interveno desses agentes reguladores e dos grupos de presso. Em outras palavras, ser defendida uma abordagem institucionalista do processo de regulao econmica, que explicite a natureza do arranjo institucional e os agentes envolvidos, algo que os modelos de regulao econmica fazem de forma pouco aprofundada. A quarta seo resume as concluses do trabalho. 1 A teoria econmica da regulao A literatura que se tornou conhecida como teoria econmica da regulao teve seu incio com Stigler (1971),2 e sua principal caracterstica assim definida por Peltzman:

(2) De fato, a teoria econmica da regulao surgiu a partir da necessidade de se fundamentar, teoricamente, uma percepo generalizada na academia americana quanto ineficincia da regulao (no apenas econmica, mas tambm social e de meio ambiente); ver, a esse respeito, Noll (1989).

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What has come to be called the economic theory of regulation, or ET, began with an article by George Stigler in 1971. The most important element of this theory is its integration of the analysis of political behavior with the larger body of economic analysis. Politicians, like the rest of us, are presumed to be self-interested maximizers. This means that interest groups can influence the outcome of the regulatory process by providing financial or other support to politicians or regulators. (Peltzman, 1989, p. 1)

Assim, a proposta que uniformiza as diferentes contribuies, que propem uma teoria econmica da regulao, a integrao dos processos polticos e econmicos, na anlise da interveno do Estado na economia. O fundamento para isso a caracterizao dos polticos como maximizadores de utilidade, de forma anloga maneira como so caracterizados produtores e consumidores na teoria econmica convencional. A teoria econmica da regulao surgiu nos anos 1960, em oposio viso que at ento reinava, a qual no distinguia entre os aspectos normativos e os aspectos positivos do processo de regulao econmica. Com efeito, a viso que prevalecia at o incio dos anos 1970 acerca do processo de regulao econmica confundia os aspectos normativos, relacionados a como deve se comportar o regulador econmico, com os aspectos positivos, que dizem respeito a como ele efetivamente se comporta (Joskow; Noll, 1981, p. 36). Assim, esperava-se que a regulao econmica corrigisse falhas do sistema de mercado, beneficiando os consumidores. Adicionalmente, esperava-se que a regulao econmica eliminasse a competio predatria, garantindo a estabilidade na oferta dos bens ou servios (MacAvoy, 1992, p. 15). A crtica da regulao, como resultado da interveno do Estado em favor do interesse pblico, teve incio por meio de uma reviso terica a partir de estudos empricos, como explica Posner (1974, p. 336-337).3 Essa viso que buscava justificar a interveno do Estado na economia foi diretamente contestada por Stigler (1971). importante destacar que Stigler no afirmou visar sempre a regulao econmica ao benefcio da indstria, embora muitas vezes assim tenha sido interpretado posteriormente. Stigler afirmou que a regulao econmica na maior parte dos casos beneficia a indstria regulada e que, mesmo naqueles poucos casos em que isso no ocorre, uma teoria econmica da regulao pode oferecer explicaes adequadas. Na verdade, h aqui uma impreciso muito importante, a qual no foi resolvida pelos autores que desenvolveram essa abordagem: no fica claro se a teoria econmica da regulao apenas uma teoria da atuao dos grupos de interesse na regulao, ou se uma teoria que busca demonstrar que, afora casos pouco comuns, a regulao visaria sempre a proteger a indstria. De fato, ser
(3) A motivao para a reviso terica no teria se restringido apenas falta de evidncias empricas, que indicassem ser a regulao econmica motivada exclusivamente pelo interesse pblico. Suas deficincias de natureza terica tambm teriam provocado insatisfao (Posner, 1974, p. 340).

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visto que os principais modelos que fundamentaram essa vertente, Stigler (1971), Peltzman (1976), Becker (1983) e Laffont e Tirole (1991, 1993), apresentam concluses dspares em relao a esse segundo resultado, de que na grande maioria dos casos a regulao visaria a beneficiar a indstria regulada, e que ser chamado neste trabalho de resultado forte. Na discusso que se segue, o resultado de que a regulao surgiria como resposta ao de grupos de interesse, e no apenas dos produtores, ser denominado resultado fraco. Vale destacar que decidimos introduzir essa classificao no como um recurso didtico, mas como um artifcio analtico para destacar as diferenas nos resultados dos modelos e a dificuldade de enquadr-los em um mesmo corpo terico. O resultado que ser apresentado inicialmente na discusso que se segue ser o resultado forte. Em seguida, ser visto como os modelos que se seguiram foram progressivamente se desviando, em maior ou menor grau, na direo do resultado fraco. Stigler e a proposio do resultado forte O Estado pode proporcionar, segundo Stigler (1971), trs tipos de benefcios indstria: subsdios monetrios, controle sobre a entrada de novos rivais (que pode assumir a forma de uma proteo tarifria), interveno nos mercados de produtos substitutos ou complementares e controle de preo (visando obteno de taxas de retorno acima dos nveis competitivos4). Stigler reconhece, contudo, que muitas vezes as indstrias no tm condies de obter esses favores do Estado, pois em vrios setores a regulao de entrada muito difcil, produtos substitutos no podem ser efetivamente controlados e a fixao de preos no possvel, especialmente onde h grande variao de preos e qualidade (Stigler, 1971, p. 4-5). Isso coloca a necessidade de uma explicao mais elaborada das razes de algumas indstrias serem protegidas pela regulao, enquanto outras no recebem o mesmo benefcio. Para isso, Stigler (1971) esboa uma teoria da oferta e da demanda de regulao: a indstria que demanda regulao deve procurar o vendedor desse produto, isto , o partido poltico. Os partidos polticos tm custos significativos gerados pela sua organizao e, assim, a indstria ter de pagar o preo da regulao com votos e recursos (Stigler, 1971, p. 12). Infelizmente, contudo, essa transao no analisada com maior detalhe, limitando-se Stigler a comentar que os custos devem aumentar quanto maior o tamanho da indstria que busca a regulao, pois, com a ampliao da dimenso da indstria tambm cresce a oposio dos grupos afetados. Stigler tambm procurou justificar essa falta de
(4) Stigler apresenta vrios exemplos da interveno reguladora do Estado com o objetivo de favorecer determinados segmentos da indstria, como, por exemplo, as limitaes capacidade de carga dos caminhes nos anos 1930 pelos estados norte-americanos, como forma de favorecer as ferrovias (Stigler, 1971, p. 7-9).

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aprofundamento observando que a teoria de Olson (1965) sobre grupos de interesse ainda no fora testada empiricamente (Stigler, 1971, p. 13). Por ltimo, cumpre observar que, de acordo com Stigler (1971), na medida em que se coloca a possibilidade de regulao pelo Estado da atividade econmica, o mercado como instrumento de deciso econmica substitudo pelo processo poltico de deciso, o que resulta em ineficincia do ponto de vista econmico: as decises polticas envolvem um conjunto amplo de questes, uma vez que seria muito custoso promover eleies para cada questo individualmente, impedindo que os eleitores otimizem suas escolhas na margem. Alm disso, o processo poltico envolve toda a comunidade e no apenas aqueles indivduos interessados diretamente nas questes discutidas (Stigler, 1971, p. 11). As conseqncias em termos de informao dos indivduos so negativas. H, dessa maneira, duas avaliaes negativas, por parte de Stigler (1971), do processo de regulao econmica. A primeira afirma que, na maior parte das vezes, as firmas reguladas capturam o Estado e se beneficiam da proteo do regulador. A segunda afirma que a regulao econmica, ao substituir o mercado como instrumento de alocao de recursos em favor das decises polticas, induz ineficincia, na medida em que incorpora, ao processo de deciso, agentes insuficientemente informados, que no possuem interesse direto nas questes da regulao; questes essas que, por sua vez, so apresentadas juntamente com um grande nmero de outras questes, impedindo uma escolha eficiente. Ser abordado em seguida um dos modelos que se seguiram a Stigler (1971), e que classificaremos como um modelo de resultado fraco, no qual a regulao econmica visa a atender aos grupos de interesse afetados e no exclusivamente indstria: o modelo de Peltzman (1976). Peltzman e o resultado fraco A anlise da ao dos grupos de interesse foi mais elaborada por Peltzman (1976). Esse autor elabora um modelo em que regulao econmica por parte do Estado reduzida a um processo de transferncia de renda, ainda que, seguindo a abordagem de Stigler (1971), reconhea que essa transferncia raramente acontea em termos monetrios, mas com maior freqncia na forma de regulao de preos, restrio de entrada, etc. O objetivo do regulador , essencialmente, maximizar seu apoio poltico, de forma a garantir sua permanncia no posto (Peltzman, 1976, p. 237). Algebricamente, sendo M a funo de apoio poltico do regulador, sendo W1 a riqueza do grupo de interesse 1 e W2 a riqueza do grupo 2 (em seu modelo, Peltzman, 1976, supe para simplificar apenas dois grupos de interesse), a funo de apoio poltico do regulador dada por: M = M (W1 , W2 ) (1)
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Peltzman assume que M/Wi > 05 e que

6 2M = 0 (1976, p. 246). A W1W2

maximizao de (1) pelos reguladores est sujeita restrio de riqueza total V: V = W1 + W2 = V (W1 + W2 ) (2) 2 Com V/Wi > 0 e V < 0 , essa ltima desigualdade indicando que a
W1W2

riqueza total a ser redistribuda fixa, dadas as falhas de mercado. Supondo que os dois grupos so constitudos pelos consumidores e pelos produtores regulados, pode-se reescrever (1) como: M = M ( p, ) (3) Onde p representa o preo do bem ou servio e a riqueza dos produtores (associada taxa de lucro), com M/p < 0 e M/ > 0. Assim Peltzman explica essas desigualdades:
The implicit assumption here is that the powers of the state are sufficient to, on the one hand, enforce competition, so that any > 0 translates into political support, and on the other, to ban sale of the good or price it out of existence, so that any consumer surplus provides some votes or stills some opposition (Peltzman,

1976, p. 246-247). A funo lucro da indstria definida de forma convencional, como sendo: = f ( p, c ) (4) Onde c = c(Q), isto , o custo como funo da quantidade, com f/p > 0, 2f/p2 < 0, e f/c < 0. O problema do regulador passa a ser resolver o lagrangiano: L = M ( p, ) + [ f ( p, c )] (5) Donde resulta que: M p M = = (6) f p A equao (6) resume o principal resultado da anlise de Peltzman (1976): o produto poltico marginal de uma unidade monetria de lucros (M/) deve igualar o produto poltico marginal do corte de preos (-M/p), que gera a perda de uma unidade monetria de lucros, uma vez que f/p a perda de lucro por uma unidade monetria de reduo de preos (Peltzman, 1976, p. 247). A deciso

(5) Isso significa que o aumento de riqueza de qualquer um dos dois grupos aumenta o apoio poltico do regulador. (6) Significando, por sua vez, que no h qualquer interdependncia entre os grupos, como poderia ser o caso se houvesse um nmero significativo de membros do primeiro grupo que tambm pertencesse ao segundo. Embora Peltzman no explicite, bvio que est trabalhando com a hiptese de funes contnuas, o que torna irrelevante a ordem em que as variveis independentes so consideradas nas derivadas parciais mistas.

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do regulador, quanto combinao entre p e , pode ser representada pelo Grfico 1 abaixo:
Grfico 1 A escolha tima do regulador

M3 M2 M1 E (p,c)

No Grfico 1 tem-se trs curvas representando nveis constantes da funo de apoio poltico M do regulador (M1, M2 e M3), e a funo lucro da empresa , com = f(p,c), isto , a riqueza dos produtores como funo do preo do bem (ou servio) produzido e do seu custo c. Observe-se inicialmente que, na funo lucro, embora aumentos moderados de preos faam crescer a riqueza dos produtores, na medida em que aumentam seus lucros, aumentos excessivos acabam por reduzir o lucro dos produtores, em funo da maior elasticidade da demanda para preos elevados. interessante observar com cuidado os formatos das curvas M1, M2 e M3 no Grfico 1: as curvas que representam nveis constantes da funo de apoio so negativamente inclinadas e cncavas em relao origem, expressando a hiptese de que: (1) a manuteno de um dado nvel de apoio, por parte do regulador, exige que haja um trade-off entre menor preo e maior lucro para os produtores; e (2) as possibilidades de trocar continuamente o apoio dos produtores pelo apoio dos consumidores (via reduo de preos), e vice-versa (via aumento de preos), so decrescentes.7 Por outro lado, caso fosse possvel aumentar lucros e diminuir simultaneamente os preos, o apoio dos reguladores aumentaria e, desse modo, M1
(7) Esse comportamento obtido dado o sinal das derivadas parciais da funo M, M/p < 0 e M/ > 0, conforme vimos mais acima, juntamente com o fato de que Peltzman assume que 2M/p2 < 0 e 2M/2 < 0 (1976, p. 247), uma hiptese que Peltzman mantm ter sido adotada a partir de Stigler.

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< M2 < M3. Em outras palavras, o nvel de apoio cresce na direo noroeste, pois, quanto menores forem os preos, maior ser o apoio, por parte dos consumidores, ao regulador. Tambm quanto maiores os lucros, maior o apoio ao regulador por parte das indstrias. A taxa marginal de substituio entre preo e lucro, entretanto, decrescente: embora o regulador possa substituir o apoio dos produtores pelo apoio dos consumidores, reduzindo preos e lucros, ou vice-versa, aumentando preos e lucros, h limites a essa substituio, pois o regulador precisa de algum apoio de ambos os grupos (Peltzman, 1976, p. 248). Esse comportamento das curvas de nvel de isoapoio (iso-majority, na terminologia de Peltzman8) reflete o fato de que, na formulao de Peltzman (1976), no se deve esperar que a regulao econmica tenha como objetivo proteger exclusivamente os interesses do produtor. Com efeito, Peltzman (1976) bastante explcito quanto ao fato de que a regulao envolve, na maior parte dos casos, procurar uma soluo de compromisso entre produtores e consumidores. Peltzman (1976) conclui que, quanto mais distante o preo determinado pelo ponto E, no Grfico 1, do preo efetivamente praticado pela indstria, seja ele um preo de monoplio, seja ele um preo competitivo, maior ser a chance de que a indstria em questo venha a ser regulada, pois maior ser o ganho poltico da resultante. No primeiro caso, caso seja um preo de monoplio, pelo estabelecimento de um preo prximo do preo competitivo; no segundo caso, em que seja um preo competitivo, pelo estabelecimento de um preo mais prximo ao preo de monoplio (Peltzman, 1976, p. 248-249). Obviamente, a possibilidade de que o ponto E se distancie do preo efetivamente praticado depende crucialmente da capacidade de mobilizao poltica de produtores e consumidores. importante notar que o modelo de Peltzman (1976) no sustenta o resultado forte da teoria econmica da regulao, mas sim o resultado fraco: a regulao no visa fundamentalmente a proteger a indstria regulada, mas o resultado da ao de grupos de interesse, sejam eles de produtores ou consumidores. Com efeito, Peltzman deriva algumas tendncias cclicas da regulao em seu modelo e elas no apontam, necessariamente, para uma regulao pr-produtor: Regulation will tend to be more heavily weighted toward producer protection in depressions and toward consumer protection in expansions (Peltzman, 1976, p. 252). Da mesma forma, uma demanda elstica e economias de escala criam um vis favorvel aos consumidores (Peltzman, 1976, p. 253). Conclui, ento, em relao estrutura dos preos regulados, que: ... not only will the average level of prices under regulation be below what it would be in pure monopoly, but the structure of relative prices will depart from either pure monopoly or competition (Peltzman, 1976, p. 261). Essa concluso se diferencia significativamente da
(8) No parece haver uma traduo consagrada em portugus para as curvas de nvel de iso-majority de Peltzman. Adotamos a sugesto de um parecerista annimo da revista, a quem somos agradecidos.

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concepo da regulao como visando a garantir prioritariamente os lucros da indstria regulada. Aps discutir a evidncia emprica observada na aviao comercial, conclui ento Peltzman, com relao discriminao de preos entre classes de consumidores, que:
In summary, the same forces that make regulators seek a broad-based coalition operate on the price structure. Opportunities for increasing producer wealth by price discrimination are not ignored, but they are never fully exploited. To do this would narrow the consumer base of coalition. The uniquely political contribution to a price structure is to force a more uniform treatment of consumers than the unregulated market by weakening the link between prices and cost and demand conditions (Peltzman, 1976, p. 265)

Tamanha diferena de resultados entre Stigler (1971) e Peltzman (1976) deveria ser suficiente para colocar sob suspeita a idia de que existe uma teoria da regulao, a qual sustentaria a tese da captura do regulador pelo regulado. Contudo, a contribuio de Becker (1983) veio ampliar, ainda mais, a disparidade de resultados entre esses modelos. Becker e a regulao eficiente A terceira referncia fundamental de abordagem da atuao dos grupos de interesse, com relao atuao do Estado, Becker (1983). Naquele modelo so supostos dois grupos, s e t, sendo que renda transferida dos membros de t para os membros de s. Sendo Rt a renda subtrada de cada membro do grupo t, e nt o nmero de membros do grupo t, o montante de renda arrecadado desse grupo (S) pode ser escrito como: S = n t F (R t ) (7) A respeito da funo F explica Becker: The function F is the revenue from a tax of Rt, and incorporates the deadweight costs that result from distorting effects of taxes on hours worked, investments, and other taxpayer choices (Becker, 1983, p. 374). Como os custos tendem a aumentar medida que a tributao aumenta, tem-se que F(Rt) < Rt, dF/dRt < 1 e d2F/dRt2 < 0. O subsdio dado por: S = n s G (R s ) (8) Sendo que Rs a renda recebida por cada indivduo do grupo subsidiado. G(Rs) o custo de se transferir, para cada indivduo subsidiado, a renda RS, com G(Rs) > Rs, dG/dRs > 1, d2G/dRs2 > 0.9

(9) Becker assume que G representa o custo de subsidiar cada um dos ns indivduos que recebem a transferncia de renda, custo esse que supera a prpria renda efetivamente transferida RS, em funo de deadweight costs from the distorting effects of subsidies on hours worked, investments and other choices by recipients (1983, p. 375). Somente na hiptese em que os subsdios no distoram as escolhas dos beneficirios, como no caso de doaes do tipo lump sum, que teremos, simultaneamente, G(Rs) = Rs, dG/dRs = 1, d2G/dRs2 = 0.

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De (7) e (8) resulta que: n s G (R s ) = n t F (R t ) (9) A equao (9) estabelece a restrio oramentria entre o montante pago de subsdios e o montante arrecadado de tributos, a qual ter a maior importncia para a competio por influncia entre os grupos.10 O montante de renda arrecadado do grupo t determinado pela funo de influncia, que depende da presso exercida pelo prprio grupo t (pt) e pelo grupo s (ps), que visa a obter a transferncia: n t F (R t ) = I t ( p s , p t ) (10) Analogamente, o montante de subsdio concedido ao grupo s dado pela expresso: n s G (R s ) = I s ( p s , p t ) (11) Segue-se de (9) que Is + It = 0, isto , a influncia agregada zero: o aumento de influncia de um grupo reduz a de outros grupos em quantidades iguais (BECKER, 1983, p. 376). A capacidade de um grupo exercer presso poltica, por sua vez, dada pela funo: p i = p(m i , n i ) (12) Onde ni o nmero de integrantes do grupo i, e mi o produto ai ni, onde ai are the resources spent per member on maintaining a lobby, attracting favorable votes, issuing pamphlets, contributing to campaign expenditures, cultivating bureaucrats and politicians, and in other ways (Becker, 1983, p. 377). Supondo que a renda lquida (aps transferncias), Zi, de cada grupo i, uma funo linear decrescente de ai, dada a renda inicial antes da transferncia Zi0, do tipo: Z i = Z i 0 + R i a i (13) Segue-se que: dR s dR t = = 1 (14) da s da t De (10) e (11), supondo que ambos os grupos possuem o mesmo tamanho, e que, portanto, so igualmente eficientes na competio poltica (pms = pmt, o que determina que Iss = - Itt), obtm-se, aps algumas simplificaes: dR s dF s da = dR t (15) dG dR t s t dR da A equao (15) mede a vantagem que os agentes que transferem renda tm na competio poltica, vantagem essa que varia na proporo em que aumenta o peso morto da transferncia, isto , que dF/dRt se reduz e dG/dRs aumenta
(10) Note-se que F(Rt) < Rt, ao mesmo tempo em que G(Rs) > Rs, isto , o montante de renda que subtrada do grupo t inferior ao montante de renda que chega at o grupo s na forma de subsdios, em funo do peso morto na transferncia de renda, apontado por Becker mais acima.

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(Becker, 1983, p. 382). No h vantagem se a transferncia cobrada de um grupo e paga ao outro sempre na forma lump sum, pois, nesse caso, dF/dRt = dG/dRs = 1. Essa equao de grande importncia, pois, em funo do peso morto envolvido na arrecadao de renda e sua transferncia, algumas conseqncias importantes podem ser obtidas. A primeira delas diz respeito aos resultados de um aumento no peso morto associado transferncia de renda:
An increase in the marginal deadweight cost of taxes ... raises the pressure exerted by taxpayers essentially because a reduction in taxes then has a smaller (adverse) effect on the revenue from taxation. On the other hand, an increase in the marginal deadweight cost of subsidies reduces the pressure exerted by recipients because a given increase in the subsidy then requires a large increase in tax revenue (Becker, 1983, p. 381)

Assim, um aumento no peso morto (uma reduo em dF/dRt, ou aumento em dG/dRs, ou ambos) reduz as vantagens dos grupos beneficiados em relao aos grupos prejudicados pela transferncia. Em funo disso, Becker (1983, p. 381) afirma que An increase in deadweight cost reduces the equilibrium subsidy. O argumento de Becker merece ser enfatizado: o aumento do peso morto ou contribui para reduzir a atratividade do subsdio, uma vez que os beneficirios recebero menos, ou contribui para o aumento do nus dos agentes que transferem renda, porque para uma mesma transferncia individual de renda o peso da tributao ser maior, ou ambos. Desse modo, ou os beneficirios tero menos estmulo para pressionar pelos benefcios, ou os agentes penalizados tero maior estmulo para pressionar contra as transferncias, ou ambos. Segue-se da que, algo paradoxalmente, um aumento do peso morto contribui para reduzir a transferncia de renda promovida pelo setor pblico. com base nesses resultados que, segundo Becker, deve-se considerar o caso de atividades do Estado que, apesar de elevarem a eficincia geral, prejudicam algum grupo. A noo de eficincia em Becker (1983) no elaborada em maior detalhe, mas com certeza no se trata da eficincia paretiana. Becker (1983) trabalha com uma noo de eficincia baseada em ganhos lquidos agregados. Assim, uma poltica eficiente para Becker seria, por definio, aquela em que dF/dRt > dG/dRs.11 Mas essa situao exatamente aquela que confere vantagens de presso ao grupo beneficiado pela transferncia de renda, quando comparado relativamente ao grupo penalizado por essa mesma transferncia.12 A segunda concluso de Becker , portanto, que:

(11) Como vimos, na equao (9) mais acima, que n s G R s = n t F R t , segue-se que (dF/dRt)ntdRt = (dG/dR )nsdRs e, desse modo, ntdRt < nsdRs se, e somente se dF/dRt > dG/dRs.
s

( )

( )

(12) Conforme vimos na equao (15) acima,

dR s dF da s = dRt dG dRt dR s dat

mede a vantagem dos dois grupos, e a

vantagem do grupo que sofre a transferncia diminui se dF/dRt aumenta e dG/dRS diminui.

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Subsidized groups with an intrinsic advantage exert more pressure than taxed groups of the same size, efficiency, and political appeal. Since political policies strongly supported by pressure from subsidized groups are likely to win out in the competition against other policies, those policies raising efficiency are likely to win, unless the groups harmed offset their intrinsic disadvantage with efficient production of pressure or in other ways (Becker, 1983, p. 384).

Em outros termos, as chances de um grupo ter sucesso, na competio poltica, sero tanto maiores quanto maiores forem os seus ganhos lquidos, em comparao com as perdas dos grupos que sofrem a transferncia de renda. Esse raciocnio se aplica mais significativamente em relao s medidas que o governo pode adotar para corrigir falhas de mercado: Activities that benefit all groups are opposed by none, and may be actively supported by the pressure from some of the groups (Becker, 1983, p. 383). Assim, as atividades do Estado que objetivassem a eliminao de falhas de mercado, especialmente externalidades, aumentando a eficincia sem gerar custos para nenhum grupo em particular, teriam grande chance de implementao. Dessa maneira, o modelo de Becker (1983) se concilia perfeitamente com os resultados da teoria da interveno do Estado que Joskow e Noll (1981) chamaram de normative as positive theory: o Estado atua na maior parte dos casos para aumentar a eficincia do sistema, ainda que isso se d pela ao de grupos de interesse que buscam seus objetivos particulares, como, alis, reconhece o prprio autor (Becker, 1983, p. 384). Note-se ento que Becker (1983) no apenas refora em suas concluses o resultado fraco da teoria econmica da regulao, mas parece contradizer diretamente o resultado forte, na medida em que seus resultados tericos se aproximam de uma concepo da regulao resultando no aumento da eficincia do sistema. Na dcada de 1990, uma outra contribuio, ao utilizar a abordagem agenteprincipal, mudou o enfoque sobre a regulao econmica, ao discutir esquemas de incentivos para corrigir problemas de assimetria de informao: A theory of incentives in procurement and regulation (Laffont; Tirole, 1993). Ser visto a seguir o papel dessa contribuio para a possibilidade de uma teoria econmica da regulao. A anlise de Laffont e Tirole O modelo apresentado por Laffont e Tirole (1993) essencialmente o mesmo publicado dois anos antes (Laffont; Tirole, 1991). O ponto de partida de Laffont e Tirole (1991, 1993) a especificao da funo custo da firma regulada. O custo da firma regulada dado pela funo abaixo (Laffont; Tirole, 1993, p. 480): C = ( e )q (16)

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Sendo que o parmetro pode assumir os valores 1 ou 2 com 2 > 1, e probabilidades v para 1 e (1-v) para 2, representando 2 a tecnologia da firma menos eficiente e 1 a tecnologia da firma mais eficiente, enquanto e representa o esforo administrativo redutor de custos. Importa notar que o nvel de esforo (e) despendido pela firma regulada um fator importante na determinao dos custos totais: quanto maior e, menores os custos. Contudo, o esforo dos executivos para reduzir os custos no neutro no modelo: os executivos da firma regulada apresentam uma funo de desutilidade crescente e convexa representada por (e), com d/de > 0 e d2/de2 > 0 (Laffont; Tirole, 1993, p. 55). Os autores adotam a conveno de que o congresso reembolsa os custos e paga uma transferncia lquida firma, enquanto o congresso se apropria da receita das vendas (Laffont; Tirole, 1993, p. 132 e 1991, p. 1095). Apesar de, a princpio, isso parecer uma limitao do modelo de Laffont e Tirole, uma vez que para um grande nmero de casos transferncias entre governo e firma regulada no so permitidas, sendo as firmas reguladas obrigadas a custear suas atividades com as tarifas obtidas diretamente dos consumidores, os autores mostram que isso no altera o modelo. Se considerarmos t como sendo a transferncia lquida do congresso para a firma, a utilidade desta ltima dada por: U = t (e ) (17) A agncia reguladora recebe a transferncia de renda s do congresso e sua funo de utilidade dada por: V (s ) = s s * (18) Onde s* representa a renda de reserva, isto , o nvel mnimo de renda ao qual os funcionrios da agncia aceitam trabalhar. Como a agncia , por hiptese de Laffont e Tirole (1991, 1993), indispensvel, o congresso dever pagar agncia s*, no mnimo, em cada estado da natureza. A agncia obtm informao sobre a tecnologia da firma, sendo que a agncia descobre o verdadeiro , isto , = com probabilidade ,13 e com probabilidade (1-) a agncia nada descobre ( = ) (Laffont; Tirole, 1993, p. 480). Uma hiptese importante levantada pelos autores, a seguir, a de que for simplicity we assume that the interest groups (the firm, consumer groups) learn what signal the agency receives (Laffont; Tirole, 1993, p. 480).14 Todavia, e esta
(13) Considerada exgena, podendo-se imagin-la como sendo determinada pelo oramento da agncia (Laffont; Tirole, 1991, p. 1096). (14) Em uma nota os autores observam que alternatively, one could assume that when the agency has an incentive to collude with an interest group, it can go to this interest group and disclose the signal it has received (Laffont; Tirole, 1993, p. 480). Note-se que as duas proposies no so, de forma alguma, equivalentes. Do ponto de vista poltico faz uma grande diferena se os grupos de interesse tomam conhecimento das informaes que o agente regulador possui sobre a firma regulada independentemente de sua vontade, ou se o agente regulador divulga as suas informaes apenas para os grupos de interesse com que deseja se aliar. No segundo caso, o agente regulador possui uma capacidade de manobra poltica que no existe no primeiro. Alm disso, ao contrrio da primeira proposio, essa segunda alternativa exige que se pergunte o que leva o agente regulador a desejar se aliar a determinados grupos de interesse.

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a novidade desse modelo, a agncia possui autonomia perante o congresso: se ela no dispe de qualquer informao sobre a tecnologia da empresa, ela obrigada a informar isso ao congresso, ou seja, informar que = . Contudo, se a agncia conhece o verdadeiro valor de , ela tem duas possibilidades: inform-lo ao congresso ou afirmar falsamente que no conseguiu descobri-lo ( = ) (Laffont; Tirole, 1993, p. 481). Resta descrever o comportamento do congresso. Em princpio o congresso visa a maximizar o bem-estar dos consumidores, da firma e da agncia reguladora. Contudo, as transferncias que o governo realiza para a firma regulada e a agncia possuem um efeito lquido negativo para o bem-estar da sociedade, na medida em que so obtidas atravs de impostos que distorcem a alocao de recursos: sendo o custo-sombra da obteno de recursos pblicos atravs da tributao,15 o congresso almejar reduzir as transferncias para a agncia e a firma. O congresso observa apenas o custo C da firma regulada, o produto q (ou o preo, p = P(q)) e recebe o relatrio r da agncia, e define ento o esquema de incentivo para a agncia s(C , q , r ) , e para a firma o esquema de incentivo t (C , q , r ) , de forma a maximizar o valor esperado da funo de bem-estar social (Laffont; Tirole, 1993, p. 481). Obviamente, o interesse do congresso que a produo seja realizada ao menor custo, para maximizar o bem-estar social. Para isso, as transferncias para a firma devem promover o nvel de esforo adequado. O timing do processo se desenvolve nas seguintes etapas: no incio do perodo o congresso toma conhecimento de que {1, 2}, a agncia e os grupos de interesse tomam conhecimento de , e a firma toma conhecimento de seu . As distribuies de probabilidade so de conhecimento comum. O congresso em seguida define esquemas de incentivo para a agncia e a firma. Depois disso, a agncia estar apta a estabelecer contratos laterais com os grupos de interesse e preparar seu relatrio. Na etapa seguinte, as transferncias so feitas conforme estabelecido nos contratos (Laffont; Tirole, 1993, p. 481). Caso haja simetria de informao, no h problema: o congresso realiza a transferncia mnima para a agncia e, conhecendo exatamente o tipo de tecnologia que a firma possui, isto , seu parmetro , observa a quantidade produzida e o preo cobrado e paga uma transferncia adequada ao nvel de esforo que a firma realizou. O problema surge, contudo, quando h assimetria de informao entre o congresso e a firma regulada. Nesse caso, o congresso, apenas observando a quantidade produzida e o custo, no tem como saber se os resultados observados foram produzidos por uma firma de alto custo (alto ), com elevado esforo, ou baixo custo (reduzido ) com pouco esforo. Como a transferncia feita em funo do esforo (e), e os recursos transferidos possuem um custo para a sociedade, segue-se que o congresso se v obrigado a adotar uma restrio de
(15) A hiptese adotada a de que impostos lump sum, que no provocariam distores de alocao de recursos e determinariam um = 0, no so possveis (Laffont; Tirole, 1993, p. 38).

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incentivo, de forma a desestimular a tentativa de uma firma eficiente de simular ser ineficiente, e assim obter renda. Para reduzir esse incentivo, o congresso se v obrigado a reduzir a transferncia lquida para a firma menos eficiente, onde por transferncia lquida deve-se entender a transferncia monetria menos a desutilidade do nvel de esforo, de forma a reduzir a renda que a firma mais eficiente obtm ao simular ser menos eficiente, reduzindo seu esforo em relao ao realizado por esta ltima (Laffont; Tirole, 1993, p. 484). Obviamente, isso implica um nvel de esforo e de produo menor para o caso de a firma realmente ser do tipo menos eficiente, reduzindo o bem-estar social esperado (Laffont; Tirole, 1993, p. 485). Suponha-se agora que a firma possa pagar uma transferncia sf para a agncia no informar ao congresso que a firma do tipo mais eficiente, e obter assim renda, derivada de receber transferncia como se fosse do tipo menos eficiente, ainda que realizando menor esforo. A renda da agncia passa a ser dada por sf + s, a um custo (1 + f )sf, sendo f > 0 o custo-sombra das transferncias da firma para a agncia. Laffont e Tirole (1991, 1993) supem que a renda a ser obtida pela agncia depende apenas do seu relato acerca do valor de da firma regulada. Sejam, assim, s1, s2 e s0 as rendas da agncia quando r = 1, r = 2 e r =, respectivamente. Segue-se, ento, que a coluso somente possvel quando a firma tem algum incentivo em que a agncia oculte informaes do congresso. Intuitivamente percebe-se ser esse o caso somente se 1 for o verdadeiro da empresa, pois s assim ela poder auferir renda (conforme foi visto, se a firma for do tipo menos eficiente, ela no obtm renda, nem mesmo sob assimetria de informao). Se a firma for do tipo eficiente, e isso for informado ao congresso, sua renda reduzida para zero (Laffont; Tirole, 1993, p. 486). Para impedir a firma de cooptar a agncia, o custo para a firma de compensar a perda de receita s1 s0 da agncia deve superar o seu ganho (Laffont; Tirole, 1993, p. 486). Isso implica estabelecer s1 em um valor que supere s* (a transferncia para a agncia caso ela no informe de que tipo a firma, que nesse caso ser o mnimo aceito pela agncia), pela soma da renda obtida pela firma eficiente ao mascarar seu verdadeiro tipo e esforo, descontado pelo custo da transferncia da firma para a agncia, (1 + f) (Laffont; Tirole, 1993, p. 486). Nesse caso, o bem-estar social reduzido no apenas pela diminuio dos incentivos firma menos eficiente, como forma de reduzir sua renda, mas tambm pela maior transferncia feita agncia, para evitar a coluso (Laffont; Tirole, 1993, p. 487). Vale ressaltar, contudo, que na anlise de Laffont e Tirole a agncia tambm poderia ser cooptada por ambientalistas, que tm interesse em distorcer a regulao omitindo do congresso que a firma do tipo menos eficiente. J os consumidores no tm qualquer interesse em cooptar a agncia, pois sempre esto em melhor posio quando a verdade informada.
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Em relao classificao inicialmente adotada, entre os modelos que geram um resultado forte e os modelos que geram um resultado fraco, a contribuio de Laffont e Tirole se alinha com o resultado fraco: o regulador tenderia a proteger tanto a indstria regulada, como determinados grupos de interesse. A novidade aqui, em relao a Peltzman, reside em que: (1) o regulador no busca exatamente um termo de compromisso poltico entre indstria e grupos de interesse, mas atende quem se dispuser a transferir renda, (2) esse resultado fraco produz ineficincia, na medida em que tanto a indstria como os grupos de interesse (os ambientalistas) visam ao falseamento das informaes que o congresso utiliza para maximizar a funo de bem-estar social, o que, por sua vez, obriga o congresso a reduzir os incentivos para a firma menos eficiente, e (3) apenas determinados grupos de interesse teriam condies de atuao poltica, a saber, os grupos que buscam justamente o falseamento das informaes, pois os demais no teriam interesse em corromper a agncia e no seriam protegidos por ela. Na prxima seo, esses vrios modelos sero avaliados comparativamente para determinar se possvel, afinal, afirmar que existe uma teoria econmica da regulao, ou, nos termos em que este trabalho coloca o problema, se possvel responder teoricamente a que interesses serve a regulao. 2 A teoria econmica da regulao ajuda realmente a entender como se processa a regulao? Em relao pergunta feita no ttulo deste artigo, deve estar claro para o leitor que existem respostas bastante diferentes, segundo os modelos que ganharam destaque na tentativa de formular uma teoria da regulao. Em relao a essas respostas, pode-se inicialmente afirmar serem divergentes, quando se trata de determinar quais setores so regulados. No modelo de resultado forte (Stigler, 1971) a regulao visa, na maioria dos casos, a beneficiar a indstria, mas como todos os partidos precisam de recursos e, em princpio, todas as indstrias podem fornec-los, no possvel a priori explicar por que uma dada indstria regulada e outra no. Peltzman (1976) tenta resolver essa dificuldade atravs da posio da funo de apoio do regulador em relao funo lucro da empresa. Contudo, no h elementos para a determinao, a priori, da posio da funo de apoio do regulador e no , assim, possvel testar a capacidade de previso desse modelo sobre qual indstria ser regulada: o modelo de Peltzman (1976) fornece, na verdade, apenas indicaes de alguns elementos que podem afetar as chances de um setor ser regulado.16

(16) Em particular os elementos de demanda e custos, que afetem a funo lucro das empresas. Mas importante notar que a funo de apoio poltico do regulador de difcil especificao, nos termos do modelo.

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Becker (1983) constri a funo que especifica a capacidade de presso dos grupos, como sendo determinada, linearmente, pelo nmero de membros e gasto poltico individual. Segue-se que o efeito total do aumento no nmero de membros do grupo, dados os gastos polticos individuais, dado pela presena de retornos crescentes ou decrescentes de escala nos gastos polticos, por um lado, e pela atuao do free rider, por outro (Becker, 1983, p. 377). Becker, contudo, no explica que fatores institucionais determinam retornos crescentes ou decrescentes nos gastos polticos, como no discute o resultado final da presena de retornos e da ao de free riders. Assim, o nmero de membros do grupo de interesse, que possibilita seu sucesso na competio poltica, permanece indeterminado. O modelo de Laffont e Tirole (1991, 1993) sequer coloca a questo de que indstria ser regulada, preferindo analisar os problemas de assimetria de informao no prprio processo de regulao. Considere-se agora a segunda pergunta a ser respondida por uma teoria econmica da regulao: quem ser beneficiado pelo regulador? Stigler (1971) afirma, de acordo com aquilo que chamamos de resultado forte, que o beneficirio ser a indstria regulada; Peltzman (1976) aponta, em geral, para um resultado fraco, uma vez que o regulador tentar achar uma soluo aceitvel para os grupos envolvidos. Becker (1983), ao afirmar que a regulao ser positiva para o bemestar social, sendo motivada principalmente pela correo de externalidades, vem, com seu modelo, dar suporte terico hiptese anterior de Stigler (1971), de que a regulao visa a promover o bem-estar social, como muito bem observou Peltzman (1989, p. 17). Assim, Becker no apenas recusa o resultado forte, como no pode sequer ser enquadrado no resultado fraco (proteo da indstria e dos no-produtores). J no caso de Laffont e Tirole (1991, 1993), a avaliao de um misto do resultado forte e do resultado fraco. O modelo se aproxima do resultado fraco na medida em que o congresso procura atender tanto indstria quanto aos grupos de interesse (consumidores). O mesmo modelo se aproxima do resultado forte, quando mostra que a agncia venal e cooptada pela indstria e pelo grupo de interesse que no foi atendido pelo congresso (os ambientalistas). Essa ambigidade, pode-se perceber, deriva das hipteses do modelo. Assim que o congresso visa ao bem pblico, na medida em que incorpora a utilidade tanto dos consumidores como da firma regulada e da agncia, mas, algo inexplicavelmente, no inclui a utilidade dos ambientalistas, que se vem obrigados a cooptar a agncia atravs de transferncias de renda, para serem atendidos em suas demandas. A agncia, por sua vez, no visa, em nenhum momento, ao bem pblico, mas apenas transferncia de renda, assumindo uma postura quase venal, sem qualquer preocupao com as conseqncias polticas resultantes.

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Contudo, a contradio de comportamentos entre congresso e agncia em Laffont e Tirole (1991, 1993) merece algumas qualificaes. Em relao hiptese adotada por Laffont e Tirole (1991, 1993), de comportamento venal irresponsvel da agncia, as evidncias no tm sido favorveis. A anlise de Peltzman (1976) enfatizou a atuao poltica da agncia e contribuies como a de Kalt e Zupan (1984), que estudaram a regulao americana da minerao de carvo de superfcie, e encontraram evidncias empricas significativas de que a ideologia dos reguladores pode ser importante na formulao da poltica do setor. Essas contribuies, entre outras, fornecem indcios de que a hiptese da venalidade irresponsvel da agncia reguladora pode no ser a mais adequada. No que diz respeito hiptese do congresso benevolente (salvo a omisso para com os interesses dos ambientalistas), como explica Dixit (1996), o problema da relao agenteprincipal no mbito das transaes polticas muito mais complexo do que assumem Laffont e Tirole (1991, 1993). Quando instncias polticas esto envolvidas, as relaes de tipo agenteprincipal nem sempre so claras, uma vez que, freqentemente, so vrias as instituies que esto envolvidas em um mesmo processo decisrio.17 Isso confere classe poltica uma assimetria de informao suficientemente forte para uma aprecivel liberdade de ao, em relao ao interesse pblico que representa.18 Em sntese, aps o exame dos principais modelos que compem a chamada teoria econmica da regulao, pode-se afirmar que: (a) esses modelos no constituem um corpo terico-analtico minimamente homogneo para serem considerados como constituindo uma teoria, (b) esses modelos fornecem, na melhor das hipteses, respostas divergentes acerca de qual indstria ser regulada e, finalmente, (c) esses modelos oferecem respostas divergentes acerca de qual grupo ser beneficiado pela regulao. A base dessas dificuldades o fato de que esses autores no consideram o contexto institucional de uma forma aprofundada e abrangente. A natureza e o papel da agncia reguladora vo de um mediador poltico (Peltzman) a um agente venal que se aproveita da assimetria de informaes a seu favor (Laffont e Tirole). Ao tratar o contexto institucional de forma pouco aprofundada, esses modelos acabam por se tornar de utilidade muito limitada para o entendimento de processos concretos de regulao econmica. As evidncias sugerem que, ao contrrio do que se tornou opinio corrente (estimulada por esses modelos), a captura no o caso mais freqente, mas que a ideologia e os princpios polticos tm um papel importante nas decises acerca da regulao econmica. Como

(17) Mais especificamente, nas relaes polticas freqentemente verificam-se mltiplos principais e mltiplos agentes: ver tambm Estache; Martimort (1999). (18) A mesma crtica se aplica a Brezis e Weiss (1997), em seu modelo no qual a captura dos reguladores por meio de cargos bem remunerados na indstria regulada impedida por restries de incentivos impostas pelo congresso.

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observa Noll, aps resenhar a literatura sobre evidncias empricas que foi produzida a partir do debate sobre os modelos aqui discutidos:
The impression left by all of this literature is that interests directly affected by a proposed regulatory policy do influence floor votes in the legislature, but that these variables contribute less to explaining voting behavior than do party and ideological scores (Noll, 1989, p. 1272).

Essa autonomia pode se dar tanto no procedimento corrente do regulador quanto nos momentos de reforma institucional. A autonomia do regulador nos seus processos correntes foi observada por Posner (1971), que identificou no apenas a prtica de subsdios cruzados (o que pode ser considerado como um indicador de autonomia do regulador em relao indstria regulada), mas principalmente a exigncia da prestao de servios cuja natureza e escala no se justificariam economicamente, muitas vezes em funo das convices do prprio regulador quanto ao seu papel. Em particular, destaca a insistncia, no final dos anos 1960 nos Estados Unidos, da FCC (Federal Communications Commission) em exigir da AT&T a manuteno dos servios de telgrafo, j obsoletos naquele momento (Posner, 1971, p. 23).19 Discutindo o processo de liberalizao nos Estados Unidos a partir do final dos anos 1970, Horwitz (1989) j destacava a importncia do contexto institucional para a determinao do sentido das reformas e, em especial, o papel do judicirio norte-americano. Este ltimo ajudaria a entender por que se promovia, naquele momento, a chamada desregulao dos setores de infraestrutura, ao mesmo tempo em que se preservava a regulao de natureza social:
...a transformation in the standards for judicial review favored the political dynamic for both the deregulation of economic controls and the continued support of social regulation Regulatory agencies not only had to meet the traditional arbitrary and capricious test in judicial reviews, but now had to show that regulatory decisions had accorded adequate consideration to all interests involved in a regulatory controversy By forcing regulatory agencies to accord consideration to the claims of would-be entrants and new servicing offerings, and by compelling the agencies to offer genuine evidence for a policy (rather than just tradition) the courts sometimes directly challenged regulatory protectionism. Meanwhile, the same adequate consideration standard limited the corporate and conservative effort to derail social regulation (Horwitz, 1989, p. 1272, grifos do original).

Dessa forma, foi a mudana de procedimento das cortes norte-americanas que favoreceu um processo de liberalizao dos setores regulados (ou de desregulao), enquanto impedia um processo semelhante na rea social, ao longo da chamada era Reagan. Tratando do mesmo processo, Derthick e Quirck (1985) destacaram o fato de que as indstrias afetadas tiveram uma capacidade
(19) Interessante notar que, por serem obsoletos, os servios de telgrafo no atendiam aos interesses nem da AT&T, nem dos seus consumidores: a deciso estava mais ligada manuteno do emprego dos operadores de telgrafos.

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muito limitada de proteger seus interesses por intermdio da ao poltica, sendo as iniciativas assumidas pelas comisses legislativas e cortes judiciais. Apenas o setor de transporte rodovirio teria administrado a questo poltica e, mesmo assim, conseguindo apenas minimizar suas perdas (Derthick; Quirck, 1985, p. 245). Analisando a liberalizao generalizada dos setores de infra-estrutura, do final dos anos 1970 ao incio dos anos 1980 nos Estados Unidos, Horwitz (1989, p. 265-266) explica a incapacidade de as indstrias se defenderem pela poderosa aliana ideolgica entre liberais e conservadores, que naquele momento convergiram na desaprovao da regulao econmica. Os liberais desaprovavam a regulao porque acreditavam que os reguladores eram inevitavelmente capturados pela indstria que deveriam regular; os conservadores desaprovavam porque acreditavam nas foras de mercado e consideravam a regulao fonte de ineficincia econmica. Como a mesma aliana no se reproduziu no caso da regulao social duramente criticada pelos conservadores, mas sempre sustentada pelos liberais , no mesmo perodo em que a infra-estrutura era desregulada nos Estados Unidos a regulao social era pouco afetada. Mais do que captura, o que a evidncia apresentada por Horwitz (1989) parece indicar , mais uma vez, a relevncia da ideologia do regulador, ou legislador, para o resultado final do processo. Tambm no caso da reforma do sistema financeiro britnico na dcada de 1980, Vogel (1996) observa que a City londrina no apenas no demandou as reformas, tendo elas resultado da percepo do DTI de que a legislao estava obsoleta, como a reforma surpreendeu a prpria City, que somente tomou alguma iniciativa depois da lei aprovada (Vogel, 1996, p. 267). Especificamente no caso das telecomunicaes britnicas, a reforma dos anos 1990, que determinou o fim do duoplio formado pela British Telecom (BT) e a Mercury Communications (MCL), resulta difcil de compreender luz da teoria econmica da regulao. Como explicam Hall et al. (2000), a abertura do mercado a novos concorrentes pelo OFTEL foi motivada pelo desejo do agente regulador de aumentar sua autoridade: ao promover novas entradas no incio dos anos 1990, o OFTEL passou a dispor de canais de informao alternativos, aumentando o seu poder de negociao com a BT e reduzindo a importncia do DTI. Novamente, ao invs de captura, ou de um regulador tentando agradar a todos, as evidncias coletadas por Hall et al. (2000) indicam que a abertura do setor de telecomunicaes britnico foi uma iniciativa do regulador visando a objetivos prprios, em um quadro institucional que colocava em questo a sua relevncia. No Japo, tambm no caso da reforma das telecomunicaes nos anos 1980 e do sistema financeiro nos anos 1990, a iniciativa partiu das agncias governamentais, o Ministry of Post and Telecommunications MPT, e o Ministry of Finance MoF, respectivamente e, embora algumas concesses tenham sido
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feitas a empresas em ambos os setores (especialmente NEC e aos bancos pequenos), essas agncias mantiveram o controle e direcionamento da reforma por todo o processo, inclusive adotando medidas restritivas contra a Nippon Telegraph and Telephone e o Industrial Bank of Japan (Vogel, 1996). Talvez um dos casos mais difceis de se analisar, a partir da teoria econmica da regulao, seja a diviso da empresa norte-americana AT&T, ocorrida em 1984 como soluo para um processo antitruste. Em particular, Newbery (1999) nos oferece um excelente exemplo, acerca de como o estudo do contexto institucional (e dos atores envolvidos na regulao) pode contribuir mais significativamente para a compreenso da dinmica da regulao, do que uma modelagem restrita ao trip agncia reguladora / indstria regulada / consumidores, ou que trate de forma pouco aprofundada do quadro institucional. Newbery (1999) localiza no desequilbrio entre tarifas locais e de longa distncia na telefonia norte-americana as causas da diviso da AT&T em 1984. Durante a Segunda Guerra, em funo do excesso de trfego nas linhas de longa distncia, em relao ao trfego local, decidiu-se alocar uma proporo maior dos custos nas linhas de longa distncia com o objetivo de no agravar o desequilbrio, produzindo conseqentemente o aumento das tarifas de longa distncia. O resultado foi o subsdio aos consumidores rurais e famlias urbanas, com a reduo das tarifas sobre ligaes locais (Newbery, 1999, p. 154). Obviamente, o esquema era vulnervel a estratgias do gnero creamskimming, bastando para isso que uma mudana tecnolgica possibilitasse a entrada sem a necessidade de investir em nova infra-estrutura. O desenvolvimento da tecnologia de microondas foi a mudana tecnolgica que permitiu a entrada de competidores no segmento de longa distncia, estimulada pelas tarifas mais elevadas nesse tipo de servio. O movimento de liberalizao foi incentivado pelo prprio regulador federal de telecomunicaes, a Federal Communications Commission (FCC), que em 1959 decidiu permitir a entrada no segmento de longa distncia, onde fosse possvel oferecer servios a menores preos. Para evitar o cream-skimming, a AT&T adotou tarifas competitivas nas linhas mais vulnerveis entrada, o que levou a redues tarifrias em at 85% (Newbery, 1999, p. 154). Compreensivelmente, isso levou o Departamento de Justia norte-americano a acusar a AT&T de tentativa de monopolizar o mercado. A esse respeito, observa Newbery:
The Justice Department, presumably less well informed about the complexities of cost allocation and tariff setting, and less subject to the tensions between the FCC and the state PUCs over the allocation of costs and rents between their constituencies, had long been suspicious of the market power of AT&T and its potential for abuse. When entrants into the long-distance carrier market like MCI complained about the terms of access to the local loop, they were sympathetic to the claims of foreclosure, rather than seeing the access issue as complicated by cross subsidies (Newbery, 1999, p. 157).
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Como sabido, o resultado do processo foi a diviso da AT&T, com a separao de suas atividades regionais, as quais foram incorporadas pelas Regional Bell Operating Companies (RBOCS). O interessante nesse caso que as caractersticas do sistema institucional norte-americano, em que os agentes responsveis pela defesa da concorrncia so independentes e escassamente vinculados aos agentes da regulao setorial, juntamente com o fato de que os primeiros perseguem objetivos prprios, sem necessariamente considerar polticas e metas setoriais, explicam a diviso da AT&T com mais propriedade do que os modelos da teoria econmica da regulao, tanto para o caso de modelos de resultado forte, como fraco. Com efeito, difcil identificar a captura do Departamento de Justia por algum grupo de interesse. Alm disso, e este um ponto importante, no h forma de tratar conflitos entre reguladores com esses modelos. Mais recentemente, considerando o caso brasileiro, o conflito no final de junho de 2003 acerca do processo de reajuste das tarifas telefnicas ilustra com muita clareza a importncia do contexto institucional no processo de regulao. Aps o anncio informal pela ANATEL dos percentuais de reajuste, de acordo com o mtodo de preo-teto adotado nos contratos (que estabelece reajustes peridicos utilizando um ndice de preos ao qual se aplica um redutor a ttulo de ganhos de produtividade), aes federais em vrios estados, movidas pelos Procons (rgos de defesa do consumidor), impediram a efetivao dos reajustes. O grande nmero de aes provocou dvidas quanto competncia para julgar a questo. Esse conflito de difcil compreenso do ponto de vista da teoria econmica da regulao. Inicialmente, bvio que no h como argumentar a favor da captura dos tribunais pela indstria, uma vez que a deciso do judicirio resultou em um ndice menor de reajuste. Mesmo do ponto de vista dos modelos de resultado fraco, o que se tem no um agente regulador que tenta encontrar um compromisso entre indstrias e consumidores, mas um agente regulador setorial (a ANATEL) cujas determinaes so questionadas por outros agentes tambm com poder regulador (os tribunais). Mais grave ainda, o prprio conflito entre agentes com competncia em relao s empresas reguladas no pode ser entendido com a aplicao dos modelos da teoria econmica da regulao. Desse modo, as evidncias aqui apresentadas procuram ilustrar o fato de que o processo de regulao complexo, dependendo do contexto institucional especfico e dos agentes que esse contexto admite como participantes do processo. Isso no significa que a captura no possa ser o resultado em determinadas situaes, mas ela, com certeza, no o em vrias situaes importantes, e no podemos consider-la como um resumo do processo de regulao. Somente considerando esses elementos poderemos entender por que em algumas situaes o resultado a captura, enquanto em outras o regulador define as regras contra os interesses das indstrias reguladas, e em outras situaes ainda o resultado provocado por um conflito entre reguladores.
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Na medida em que desconsideram o contexto institucional, os modelos que compem a teoria econmica da regulao conduzem a anlises parciais, que raramente do conta de explicar o processo concreto. Concluses Procurou-se mostrar que, por omitirem o aspecto institucional, os modelos de regulao sofrem limitaes significativas. Essas limitaes se tornam ainda mais severas quando o objeto de anlise a prpria evoluo da regulao dos setores de infra-estrutura nas duas ltimas dcadas. As evidncias apresentadas na ltima seo ilustram como difcil explicar essa evoluo em situaes especficas, utilizando esses modelos. Essas evidncias indicam a necessidade de uma pesquisa mais aprofundada, particularmente em relao aos determinantes da regulao econmica. Somente com a elaborao de anlises que dem conta, em primeiro lugar, dos condicionantes exercidos pela estrutura institucional em que se d a regulao econmica e, em segundo lugar, das preferncias dos reguladores, poder eventualmente ser superada a diversidade de concluses dos modelos at aqui apresentados, diversidade esta que procuramos enfatizar com a sua classificao em modelos de resultado forte e de resultado fraco. Com efeito, na medida em que o contexto institucional pode atribuir ao regulador um grau de autonomia significativo, faz-se necessrio: (1) Determinar que tipo de estrutura institucional pode oferecer maior autonomia ao regulador; (2) Quais so os determinantes das preferncias dos reguladores, caso a estrutura institucional lhes d autonomia em relao aos grupos de interesse. Vai alm do escopo deste artigo responder s questes 1 e 2 acima. No momento cabe apenas identificar os rumos que a pesquisa deve assumir a partir de agora. Antes disso, porm, importante tratar a teoria econmica da regulao em seu presente estgio com as devidas reservas. Essas reservas se justificam quando se considera que essa teoria representa, na verdade, um conjunto de anlises as quais, no obstante os avanos obtidos, no incorporam ainda dados essenciais de um processo institucional complexo.
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