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Regulao no Brasil: desenho das agncias e formas de controle*

Regina Silvia Pacheco * *

S U M R I O : 1. Introduo; 2. A reforma de 1995 e as agncias autnomas; 3. Processo de criao das agncias reguladoras; 4. Um modelo nico para a infra-estrutura e a rea social; 5. ...com pequenas variaes; 6. Propostas para alterar o modelo; 7. Referncia: o modelo americano; 8. As diferentes formas de controle; 9. Algumas concluses. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. The 1995 reform and the autonomous agencies; 3. Creation process of the regulatory agencies; 4. One model for the infrastructure and the social area; 5. with slight variations; 6. Model modification proposals; 7. Standard: the American model; 8. The different forms of control; 9. A few conclusions. P A L A V R A S - C H A V E : Brasil: agncias reguladoras; credibilidade regulatria; controle poltico; controle hierrquico. K E Y W O R D S : Brazil: regulatory agencies; regulatory credibility; political control; hierarchical control. Este artigo discute a gnese das agncias reguladoras (ARs) no Brasil, as propostas para reviso do modelo e as distintas formas de controle sobre estes novos entes, dotados de autonomia. No processo de criao das ARs, entre 1996 e 2002, o modelo adotado para a rea de infra-estrutura foi indevidamente estendido s demais agncias. Tal inadequao no foi corrigida nas propostas de reviso do modelo, encaminhadas pelo novo governo ao Congresso. Aps fazer as distines necessrias entre a experincia dos EUA e o contexto brasileiro, o artigo recupera, da experincia norte-ameri-

* Artigo recebido em fev. e aceito em maio 2006. ** Doutora pela Universidade de Paris XII. Professora-adjunta do Programa de Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica e Governo da Eaesp/FGV . Endereo: Av. Nove de Julho, 2029 Bela Vista CEP 01313-902, So Paulo, SP , Brasil. E-mail: rpacheco@fgvsp.br.

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cana, a distino entre vrias formas de controle (hierrquico, poltico e social). No Brasil, no debate sobre o grau de autonomia das ARs so confundidas as formas de controle, muito freqentemente denominando controle poltico aquilo que de fato controle hierrquico, e controle social como sinnimo de controle poltico. Para a autora, no h antinomia entre independncia da agncia e controle poltico, mas sim entre controle hierrquico e independncia; tambm no apropriado confundir controle social e controle poltico. A criao das agncias sob um modelo nico e a indistino entre as formas de controle podem ser explicadas pela combinao de caractersticas do sistema poltico-institucional brasileiro, com preferncias e resistncias de atores intragovernamentais especialmente do Executivo federal. Regulation in Brazil: agency design and control forms This article discusses the genesis of the regulatory agencies (RAs) in Brazil, the model modification proposals and the different forms of control over these new entities. During the RA creation process, between 1996 and 2002, the infrastructure sector model was improperly extended to the other agencies. This inadequacy was not corrected by the model reviews proposed to Congress by the new government. After comparing the American and the Brazilian contexts, the article retrieves from the American experience the differences between the forms of control: hierarchical, political, and social. In Brazil, in the discussion about the extent of AR autonomy the forms of control are confused, and very often what is called political control is in fact hierarchical control, and social control is a synonym for political control. The author believes that agency independence and political control are not antonymous, but hierarchical control and independence are. It is also wrong to confuse social control and political control. Agency creation under a single model and indistinction between control forms can be explained by the combination of characteristics of the Brazilian institutional-political system, with preferences and resistances by actors within the government, especially from the federal Executive branch.

1. Introduo
Este artigo discute a gnese das agncias reguladoras no Brasil, criadas a partir do final dos anos 1990, o processo de reviso do modelo inicialmente adotado e o debate em torno do controle x autonomia das agncias. Quanto criao das agncias, apontada a falta de distino entre as voltadas infraestrutura e rea social. Retomamos duas teses, j apresentadas por outros autores: a primeira sustenta que o modelo de agncia reguladora da rea de infra-estrutura foi indevidamente estendido s demais agncias (Salgado,

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2003); a segunda tese afirma que esta extenso indevida pode ser explicada pelas dificuldades encontradas, dentro do prprio governo, pelo modelo de agncias executivas (Costa, 2002). Atualizando o debate, procuramos mostrar que o assunto continua pendente, no tendo sido tocado nas discusses recentes sobre a reviso do modelo institucional de agncias reguladoras, suscitadas a partir de 2003. As agncias reguladoras federais foram criadas a partir de 1996, inspiradas pela experincia internacional, como entes pblicos dotados de independncia em relao ao Poder Executivo. Com a mudana de governo em 2003, presidente e ministros de Estado passaram a questionar o desenho adotado, o que deu incio a um debate sobre o grau de autonomia dessas entidades. A iniciativa do Poder Executivo resultou no envio de um projeto de lei ao Congresso, em abril de 2004, propondo importantes alteraes no modelo anterior. Este projeto uniformiza ainda mais o desenho das agncias reguladoras existentes. Cabe ressaltar que a maioria dos autores brasileiros dedicados ao tema da regulao tem, como principal referncia, a literatura sobre os EUA. No entanto, nos EUA o debate fortemente marcado pela experincia pr e psNew Deal e por resistncias ampliao da interveno do Estado, especialmente do Executivo federal. No Brasil, a criao das agncias independentes teve outros fundamentos alm da necessidade de delegao do Executivo para criar credibilidade regulatria; as razes para criao de algumas agncias parecem envolver a tentativa de escapar rigidez do modelo burocrtico consagrado pela Constituio de 1988. Assim, interessa notar que, no caso americano, o debate se travou sobre mais ou menos Estado, enquanto no Brasil a criao das agncias reguladoras independentes remete ao debate sobre mais ou menos governo (ou mais ou menos poltica) e ainda sobre mais ou menos burocracia (e controles burocrticos). Por outro lado, til retomar o caso dos EUA quanto s formas de controle que promovem maior accountability dos entes reguladores, sem colocar em risco seu principal atributo a autonomia, que inclui, segundo a nfase deste artigo, a eqidistncia dos atores governamentais.

2. A reforma de 1995 e as agncias autnomas


Em 1995, o governo federal props um amplo programa de reformas, elaborado pelo ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira e sua equipe no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), ento recm-criado. Suas propostas principais visavam a descentralizao da prestao de servi-

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os pblicos (para esferas subnacionais e para o setor pblico no-estatal) e ao fortalecimento do ncleo estratgico do Estado responsvel pela formulao das polticas pblicas e pelas novas funes de regulao.
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento. (...) Busca-se o fortalecimento das funes de regulao e de coordenao do Estado, particularmente no nvel federal, e a progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes executivas no campo da prestao de servios sociais e infraestrutura. (Brasil, 1995, destaques da autora)

Apesar da referncia funo de regulao, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Pdrae) no apresentou proposta especfica para a criao de entes regulatrios. Englobou-os, junto com as demais atividades exclusivas do Estado, dentro da proposta de agncias autnomas, que deveriam ter maior autonomia para atingir melhores resultados. O foco era o da superao da rigidez burocrtica, que desde a Constituio de 1988 amarrou a administrao indireta aos mesmos controles formais da administrao direta. Quando o Plano Diretor foi elaborado, no incio de 1995, o debate sobre regulao no havia ainda sido iniciado; o Congresso discutia as primeiras emendas constitucionais que quebravam monoplios estatais. Segundo Farias (2002:95-96), um dos integrantes da equipe do Mare,
podemos dizer que a percepo clara de que a questo da regulao tinha um peso diferenciado veio no final de 1995, quando a sociedade comeou a dar-se conta de que a concorrncia e a qualidade do processo regulatrio interferiam diretamente em variveis do seu dia-a-dia, tais como o nvel de emprego, a qualidade e a oferta de bens e servios pblicos.

O tema foi mais tarde discutido por Bresser-Pereira em um livro publicado em 1998. Quando trata das agncias executivas, o autor aponta semelhanas entre elas e as agncias reguladoras: ambas devem ser dotadas de maior autonomia de gesto (ou autonomia administrativa). No entanto, o autor considera que as agncias reguladoras devam ser mais autnomas em relao ao governo, pois sua autonomia deriva do fato de executarem polticas permanentes de Estado regular preos de servios pblicos monopolistas, determinan-

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do o preo que seria o de mercado se mercado houvesse (Bresser-Pereira, 1998:225-227). Ainda entre as diferenas, Bresser-Pereira considera que o contrato de gesto apenas devido no caso das agncias executivas, e o mandato fixo de dirigentes s agncias reguladoras: Seus dirigentes (das ARs) so detentores de mandato e tm sua indicao aprovada pelo Congresso, o que no acontece com os dirigentes das agncias executivas, que so de livre nomeao e exonerao pelo presidente da Repblica (Bresser-Pereira, 1998:226). Dessa forma, Bresser-Pereira distingue claramente autonomia administrativa (voltada eficincia e aos resultados) de autonomia poltica (voltada continuidade e credibilidade decisria). O paradigma gerencial justificava a ampliao da autonomia administrativa para ambos os tipos de agncia, executiva e reguladora; j a autonomia poltica deveria ser reservada s agncias reguladoras, por atuarem em reas monopolistas, caracterstica dos setores de infra-estrutura telecomunicaes, energia e petrleo. O autor das propostas de reforma considera, portanto, que h diferenas fundamentais entre os dois formatos organizacionais, agncias reguladoras ou executivas, que tm por base a natureza distinta das funes de cada uma. Tais argumentos foram formulados depois da elaborao do Plano Diretor, no momento em que haviam sido criadas apenas trs agncias, todas na rea de infra-estrutura (Anatel, Aneel e ANP1).2

3. Processo de criao das agncias reguladoras


Na maioria dos setores de infra-estrutura, a criao de agncias para regular e fiscalizar os novos agentes privados deu-se no final da dcada de 1990, aps a privatizao.3 Dessa forma, a criao do marco regulatrio vem sendo posterior privatizao, o que tem sido objeto de crticas e talvez responsvel por vrias das dificuldades em curso.4

O autor inclui ainda, como agncias reguladoras existentes, o Banco Central e o Cade. Formalmente, no entanto, apenas so consideradas agncias reguladoras, na administrao pblica federal, os rgos onde h remisso expressa ao termo em sua lei de criao. 2 A Casa Civil j discutia, poca, o projeto das duas agncias da rea da sade, cuja justificativa escapa lgica dos argumentos expostos por Bresser-Pereira. 3 A nica exceo coube ao setor de telecomunicaes, onde a criao do marco regulatrio e da agncia reguladora antecederam a privatizao. 4 Segundo Armando Castelar, economista do Ipea, o sucesso dos investimentos em telecomunicaes aconteceu porque o setor tinha marco regulatrio e agncia reguladora (Anatel) com poder de deciso e tarifas corrigidas em patamares internacionais antes mesmo do leilo que vendeu a Telebrs. O contrrio aconteceu com o setor eltrico, cuja regulao e criao da agncia reguladora (Aneel) s aconteceu muito depois do incio das privatizaes do setor (Valor Online, 4 ago. 2003).

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A criao das agncias reguladoras no teve o Mare como lcus de elaborao, e sim a Casa Civil (Costa, 2002). O primeiro projeto de criao de uma agncia reguladora Aneel, do setor de energia eltrica foi enviado pelo Executivo federal ao Congresso no final de 1995, sob o modelo de autarquia convencional sem autonomia decisria nem os demais requisitos de estrutura e procedimentos que caracterizam as agncias reguladoras. Coube ao Congresso a iniciativa de questionamento do modelo tradicional e a busca de modelos alternativos, a partir da experincia internacional. Segundo Farias (2002:96), participante do processo de criao daquela primeira agncia pelo Executivo, nesse caso, o Congresso Nacional assumiu uma posio de vanguarda, forando o Executivo a avanar em alguns pontos e incorporando idias que no estavam colocadas no projeto original. Assim, apesar de a iniciativa da lei ter sido do Poder Executivo, poderamos considerar que coube ao Poder Legislativo trazer para a agenda a discusso do grau de autonomia desejvel para os novos entes reguladores. Outro ator relevante foi o Conselho da Reforma do Estado, rgo de assessoria ao presidente da Repblica, formado por intelectuais e notveis. Em sua primeira resoluo, adotada no incio de 1996, o Conselho da Reforma do Estado sugeria critrios e princpios a serem adotados pelo marco regulatrio e para a criao das novas entidades reguladoras, entre eles a autonomia e independncia decisria do ente regulador por meio de mandatos fixos para os dirigentes e no coincidentes com os do Executivo; a deciso colegiada precedida de ampla e prvia consulta pblica sobre as normas a serem editadas, junto ao setor regulado e aos usurios; a agilidade processual; o estabelecimento de nveis desejveis de prestao do servio (Abranches, 1999). Dessa forma, as principais arenas de discusso parecem ter sido externas burocracia do Executivo sendo a exceo, mais uma vez, o setor de telecomunicaes. Ali, o ex-ministro Sergio Motta teria tido papel protagonista no desenho da agncia reguladora, a partir de estudos sobre a experincia internacional comandados por ele, logo que assumiu o Ministrio das Comunicaes.5

Segundo Siqueira (2002:219), sua primeira preocupao [de Sergio Motta, empossado ministro das Comunicaes em 2-1-1995] foi fazer o grande diagnstico setorial e conhecer o que havia de melhor no mundo em matria de legislao e modelos institucionais de telecomunicaes. Nesse sentido, dois meses depois de sua posse, ele encarregou trs assessores de viajar Europa, aos EUA e ao Japo para fazer um levantamento das principais legislaes existentes nessas regies do mundo.

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O debate no Legislativo se estendeu por mais de um ano, sendo a primeira agncia criada no final de 1996, segundo o formato consagrado na experincia internacional: autonomia decisria e financeira, mandatos fixos para seus dirigentes e no coincidentes com os do chefe do Executivo. Os demais projetos incorporaram tal modelo j em sua proposta inicial.

Criao das agncias reguladoras na esfera federal


Agncia Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) Agncia Nacional de Petrleo (ANP) Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) Agncia Nacional de guas (ANA) Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) Agncia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) Agncia Nacional do Cinema (Ancine) Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) Lei Lei n 9.427, de 26 de dezembro de 1996 Lei no 9.472, de 16 de julho de 1997 Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997 Lei no 9.782, de 26 de janeiro de 1999 Lei no 9.961, de 28 de janeiro de 2000 Lei no 9.984, de 17 de julho de 2000 Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001 Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001 Estabelecida pela MP no 2.228, de 6 de setembro de 2001 Lei no 11.182, de 27 de setembro de 2005
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Ministrio supervisor Ministrio das Minas e Energia (MME) Ministrio das Comunicaes (MC) Ministrio das Minas e Energia (MME) Ministrio da Sade (MS) Ministrio da Sade (MS) Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Ministrio dos Transportes (MT) Ministrio dos Transportes (MT) Casa Civil Ministrio da Defesa

Entre as agncias criadas, o caso da Ancine bastante peculiar.6 Definida como rgo de fomento, regulao e fiscalizao da indstria cinematogrfica e videofonogrfica, suas atribuies parecem caracterizar a

Ver Costa (2002).

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atividade de fomento, mais do que regulao. No se justifica, portanto, o formato de agncia reguladora. Foi a nica agncia reguladora criada por medida provisria. Sua vinculao inicial foi Casa Civil, com previso de posterior vinculao ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.7 Pesquisadores brasileiros comearam a publicar artigos sobre o tema das agncias reguladoras a partir de 1998/99. Inicialmente, maior nfase foi dada s reas de infra-estrutura e aos aspectos econmicos da regulao: caractersticas do setor, instrumentos da regulao, mecanismos tarifrios, entre outros (Pires e Piccini, 1999). A anlise dos aspectos poltico-institucionais da regulao ainda mais recente; seus autores discutem os desafios para o avano da regulao no Brasil, em razo das caractersticas de seu sistema poltico e institucional (Peci e Cavalcanti, 2000; Melo, 2000, 2001, 2002; Mueller e Pereira, 2002). Entre as razes apontadas para a criao de entes reguladores independentes no Brasil, vrios autores distinguem agncias da infra-estrutura e da rea social. No setor de infra-estrutura, diversos autores tendem a convergir em torno de argumentos que privilegiam a busca de credibilidade regulatria, alm da necessria especializao tcnica (Mueller e Pereira, 2002; Melo, 2000, 2001 e 2002). Para explicar as agncias reguladoras na rea social, alguns autores recorrem ao blame shifting a criao de tais agncias representaria uma tentativa, por parte do governo, de se desonerar de decises muitas vezes complexas e impopulares (Melo, 2002). Um interessante exemplo pode ser visto em Mueller e Pereira (2002): os autores modelam a tese da credibilidade regulatria e aplicam-na criao das agncias no Brasil. Segundo o modelo, o grau de autonomia das diferentes agncias deveria variar segundo caractersticas do setor regulado. No entanto, quando examinaram as evidncias empricas, os autores no encontraram tais variaes entre as agncias criadas, apesar das notveis diferenas nos mercados a que se dirigem. Como concluso, os autores consideram que o modelo est correto (apesar de no confirmado pelas evidncias), e que o descompasso entre o modelo e a realidade deve-se no a falhas do modelo, mas ao fato de se tratar de uma experincia recente, ainda em evoluo a realidade deve evoluir de acordo com os pressupostos do modelo.

Apenas em outubro de 2003 a Ancine passou a ser vinculada ao Ministrio da Cultura, por meio do Decreto no 4.858, de 13 de outubro de 2003.

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4. Um modelo nico para a infra-estrutura e a rea social


Observando o conjunto de agncias reguladoras criadas a partir de 1997, alguns autores consideram que o modelo de agncia reguladora da rea de infra-estrutura foi expandido para outros setores, indevidamente (Costa, 2002; Salgado, 2003). Nas reas de infra-estrutura, que muitas vezes constituem monoplios naturais, justifica-se com mais clareza a adoo dos requisitos de autonomia e desvinculao poltica da agncia em relao ao governo, diante da longa maturao dos altos investimentos requeridos, dos requisitos tecnolgicos e da decorrente necessidade de assegurar regras estveis para atrair investidores privados. Assim, configura-se, nesses casos, a natureza complexa da atividade reguladora, cuja finalidade buscar equilibrar as perspectivas dos investidores, do governo e dos usurios desses servios. Nos setores de infra-estrutura, a regulao visa promover a universalizao do acesso aos servios e a competio em reas de monoplios naturais, corrigindo falhas de mercado. J na rea social, a regulao abrange os direitos dos usurios e a qualidade dos servios. A natureza das atividades parece indicar muito mais uma atuao fiscalizadora do Estado, do que propriamente a regulao de mercados ou a promoo da concorrncia; em geral, nessas reas a existncia de um mercado precede a criao da agncia. Ainda assim, a necessidade de regulao se justifica dadas as falhas de mercado relativas forte assimetria de informao (pr-firmas), s externalidades negativas, ao risco moral e seleo adversa. A literatura aponta que, na rea social, a necessidade de regulao no implica a necessidade de agncias reguladoras independentes. Aqui, no se trata de garantir ou simular a concorrncia, como se mercado houvesse, mas sim ordenar o mercado e a competio para que no ponham em risco os direitos dos usurios dos servios tarefa que pode ser atribuda simultaneamente ao rgo de defesa da concorrncia e a uma agncia da administrao indireta que fiscalize a qualidade dos servios efetivamente prestados e o respeito aos direitos dos usurios. Apesar das distines presentes na literatura, o mesmo modelo organizacional foi adotado, no Brasil, tanto para a rea de infra-estrutura quanto para a rea social, concedendo autonomia s agncias de ambas as reas e desvinculando mandatos de seus dirigentes daqueles do chefe de governo. Segundo o Plano Diretor, o formato mais adequado para as entidades voltadas fiscalizao e ao fomento seria o das agncias executivas, inspiradas na experincia inglesa das agencies. Suas atribuies implicam o exerccio de poder de Estado, o que justifica sua manuteno como atividades

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exclusivas de Estado, no devendo ser repassadas ao setor privado nem ao setor pblico no-estatal (Brasil, 1995). Por outro lado, o melhor desempenho de suas competncias requer flexibilidades na gesto, como aquelas previstas no modelo de agncias executivas, em troca de compromisso prvio com resultados, firmado por meio de um contrato de gesto. A pouca disposio do ncleo duro do governo,8 durante o governo FHC, em conceder as autonomias requeridas ao bom funcionamento das agncias executivas, talvez explique sua baixa implementao h apenas uma agncia executiva federal, o Instituto Nacional de Metrologia (Inmetro).9 Nesse contexto, alguns ministrios setoriais e suas entidades vinculadas no aderiram proposta de agncia executiva; preferiram pleitear a criao de agncia reguladora, dotada de maior autonomia quanto gesto de recursos humanos, maior flexibilidade na execuo oramentria e nas compras, entre outras. Este teria sido o caso das agncias reguladoras da rea social, segundo Costa (2002). Parece-nos que os argumentos de Costa apresentam maior pertinncia do que aqueles que remetem ao blame shifting, para explicar a criao de agncias reguladoras da rea social.10 A ANS e Anvisa foram criadas com o forte empenho do ento ministro da Sade, Jos Serra. Seu empenho na criao das duas agncias, sob o formato de agncias reguladoras, parece ser mais atribuvel busca de autonomia para alavancar o desempenho institucional, do que tentativa de blame shifting.11 Mas as indefinies do governo (quanto s agncias executivas) e as preferncias das entidades (por maior autonomia) e de ministros (por resultados em suas reas de responsabilidade) poderiam levar a um desvirtuamento do modelo de agncia reguladora ao estend-lo a setores onde no imprescindvel (Salgado, 2003). Este aspecto, como veremos adiante, poderia ter sido revisto pelo novo governo a partir de 2003, mas no o foi. O projeto de lei que altera dispositivos da legislao criada no governo anterior, alm de manter as agncias reguladoras existentes, promove ainda maior uniformizao institucional entre elas.

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Compreendido pelas reas econmica, jurdica e de assessoria direta ao presidente (Casa Civil). Para a rea econmica, comprometida com a garantia dos fundamentos macroeconmicos, a prioridade era o ajuste fiscal. Muitos de seus integrantes receiam que a concesso de maiores flexibilidades de gesto implique aumento do gasto pblico, colocando em risco o esforo de ajuste. 10 Tambm chamadas de agncias de segunda gerao. 11 Vigilncia Sanitria era atribuio de uma secretaria do Ministrio da Sade administrao direta.

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5. ...com pequenas variaes


Apesar de Mueller e Pereira (2002) terem considerado no haver variaes entre as agncias reguladoras criadas no Brasil, uma anlise mais recente, de Gelis Filho (2004), buscou verificar se essas entidades diferem em seu desenho institucional, quanto independncia e transparncia; concluiu que h diferenas de desenho e procedimentos entre as agncias, intra e inter-setores: as instituies de infra-estrutura diferem entre si, da mesma forma que as instituies dos setores sociais. As variveis construdas por Gelis Filho foram as seguintes: para o parmetro independncia, pessoa jurdica prpria, fonte prpria de recursos, mandato fixo dos dirigentes (pesam positivamente para o parmetro independncia) e contrato de gesto (peso negativo); para o parmetro transparncia, contrato de gesto, deciso colegiada, consulta pblica e ouvidoria. Tendo considerado como agncias de infra-estrutura Anatel, Aneel, ANP, Antaq, ANTT e ANA, e como agncias da rea social ANS, Anvisa e Ancine, Gelis Filho conclui que as agncias de infra-estrutura, em seu conjunto, so dotadas de maior independncia do que as da rea social, sendo a principal diferena a existncia ou no de um contrato de gesto firmado com seu ministrio supervisor. Quanto transparncia, o autor constata, em mdia, o mesmo grau de transparncia para as agncias dos dois setores. Seria necessrio estender a comparao s atribuies de cada agncia, buscando caracterizar funes reguladoras e fiscalizadoras, ou ainda funes executivas, normativas e judicantes. A literatura sobre o tema no Brasil no se deteve sobre as diferenas, ainda que pouco marcadas, entre as agncias reguladoras; centrou-se sobre a questo de seu grau de independncia e os requisitos de accountability desses novos entes.

6. Propostas para alterar o modelo


No incio de 2003, o novo governo anunciou sua inteno de promover ajustes no modelo; considerou que as agncias gozavam de autonomia excessiva, que permitia inclusive ao ente regulador assumir a formulao da poltica para seu setor de atuao, inviabilizando seu controle por parte do Executivo.12 O foco do debate foi a autonomia das agncias, argumentando

Ver Pacheco (2005), sobre a evoluo do tema durante o governo Lula, at o encaminhamento do projeto de lei ao Congresso, em abril de 2004, com propostas de alterao do modelo de agncia reguladora.

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o governo que sua preocupao se dirigia aos dficits de responsabilizao e de controle social. No entanto, evidncias mostraram que a discordncia do governo era com o grau de autonomia das agncias. Em janeiro de 2004, o governo demitiu o presidente da Anatel, baseando-se em argumentao jurdica elaborada a partir de brechas na legislao existente.13 A maioria dos especialistas se ops s teses do governo, reafirmando a necessidade da autonomia para assegurar credibilidade regulatria.14 Durante a elaborao das propostas de mudana, o governo cogitou, em algum momento, promover uma diferenciao entre as agncias existentes, segundo notcia divulgada no final de agosto de 2003:
O governo concluiu a minuta de dois projetos que alteram o funcionamento das agncias reguladoras (...) O primeiro projeto muda as atribuies das agncias, retirando, por exemplo, o seu poder de concesso. O segundo mexe na estrutura dos rgos reguladores, determinando nova forma de contratao de pessoal e mudando a durao dos mandatos dos presidentes e dos diretores. Hoje, os mandatos tm durao diferente dentro da mesma agncia (sic) e entre agncias diferentes. A nova proposta prev mandatos de quatro anos, coincidentes entre si e com o do presidente da Repblica.15 Pelo projeto, h a possibilidade de perda do mandato de diretores e presidente. A estabilidade fica vinculada ao cumprimento de metas, cuja avaliao ser feita por ndices de desempenho que sero criados. Esse caso valeria apenas para as agncias que regulam e fiscalizam setores onde h a possibilidade de monoplios. Esto nesse caso a Anatel, a Aneel, a ANP e a ANTT. Os diretores de outras agncias como a ANA e a Ancine no teriam estabilidade no cargo.16

O tema da diferenciao das agncias existentes, bem como a necessidade de limitar a setores especficos a criao de agncias reguladoras, fez parte das anlises e recomendaes do relatrio preparado por um grupo interministerial (Brasil, 2003). Em vrias passagens, o relatrio cita as anlises

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Casa Civil acha que Lula pode trocar presidentes, Valor Econmico, 8 jan. 2004. Sobre a questo da independncia das agncias reguladoras, ver Ferreira e Oliva (2004). 15 Quando divulgado o projeto de lei que manteve o instituto do mandato fixo para dirigentes das ARs, o subchefe de Ao Governamental da Casa Civil afirmou imprensa que o projeto foi alterado no ltimo momento, antes de seu envio ao Congresso, acatando a posio do ministro da Fazenda, contrrio eliminao do mandato fixo para os dirigentes (Valor Econmico, 14 abr. 2004). 16 Projetos reduzem poderes de agncias, Valor Online, 28 ago. 2003; grifos da autora.

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de Salgado (2003), com suas distines entre agncias de governo e agncias de Estado, considerando que:
deve restar claro que, no obstante a regulao econmica seja necessria sempre que existam falhas de mercado, de modo geral esta no uma razo suficiente para a criao de uma agncia, cuja necessidade tipicamente se d apenas onde sejam necessrios significativos investimentos irreversveis (e.g., na infra-estrutura, como nas barragens, no tocante, por exemplo, segurana da disponibilidade dos recursos hdricos). (Brasil, 2003:7)

Nas recomendaes, o relatrio sugere que sejam definidos os setores que necessitam de agncias reguladoras, justificando que Esta definio conceitual fundamental para evitar que corporaes burocrticas ou grupos econmicos venham pressionar, futuramente, o governo para a instituio de agncias em seus setores de atuao, introduzindo custos desnecessrios e improdutivos para o contribuinte (Brasil, 2003:29, 7), mas abstm-se de propor uma alterao no estatuto das agncias existentes. Apesar de tais recomendaes, os anteprojetos e o projeto de lei encaminhado em abril de 2004 ao Congresso no fizeram as distines necessrias entre regulao e agncia reguladora. As propostas encaminhadas tiveram o sentido oposto, o da uniformizao das regras para todas as agncias existentes; tambm no trataram da definio de regras para criao futura de novas agncias. O governo, assim, perdeu uma oportunidade de corrigir equvocos da poca da criao das agncias, que levaram a estender o modelo do setor de infra-estrutura para as agncias de regulao social. O Projeto de Lei no 3.337/04 confere estabilidade aos dirigentes durante a vigncia de seus mandatos de quatro anos, deixando a cada novo presidente da Repblica a faculdade de nomear novos dirigentes, no perodo compreendido entre o 7o e o 18o ms de mandato. Introduz o contrato de gesto para todas as agncias, a ser supervisionado pelo ministro setorial, e condiciona o repasse de recursos oramentrios ao cumprimento de metas administrativas e de desempenho preestabelecidas. Cria a figura do ouvidor independente em cada agncia, e disciplina o acompanhamento das consultas pblicas realizadas pela agncia por at trs representantes de associa-

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es de usurios, com despesas custeadas pela agncia.17 Disciplina o processo decisrio nas agncias, estendendo a todas os mecanismos de deciso colegiada e de consulta pblica. O projeto de lei prope a uniformizao das regras para todas as agncias, ignorando as diferenas entre as agncias existentes. O governo perdeu assim uma oportunidade de corrigir equvocos da poca da criao das agncias, que levaram a estender o modelo do setor de infra-estrutura para as agncias de regulao social. O projeto de lei recebeu 137 emendas na Cmara dos Deputados; boa parte das emendas altera o dispositivo do contrato de gesto ou retorna s agncias atribuies que o projeto de lei retorna para os respectivos ministrios. O relator do projeto, deputado Leonardo Picciani (PMDB-RJ), apresentou Comisso Especial seu parecer em 29 de junho de 2004. Nem o substitutivo do relator nem as emendas propuseram alterar o projeto de lei no que se refere s distines entre agncias da rea de infra-estrutura ou da rea social; h emendas que propem diferenciao das regras para uma agncia especfica, sem contudo caracterizar uma separao setorial ntida. O relator, em sua anlise das 137 emendas, recusou vrias delas alegando a necessidade de uniformidade com procedimentos adotados em relao s demais agncias.

7. Referncia: o modelo americano18


J salientamos as diferenas do caso brasileiro, em relao aos EUA; no Brasil, o formato de agncias independentes representou delegao do Poder Executivo, protagonista de longa tradio na definio de polticas pblicas e investimentos em infra-estrutura. Apesar disso, a experincia americana tida como referncia, considerando-se que os EUA tm mais de um sculo de atividades regulatrias. As caractersticas dos sistemas poltico e institucional brasileiros diferem substancialmente daquelas presentes no caso americano. Pelo menos trs importantes caractersticas indicam tais diferenas: a motivao para regular (mais Estado ou menos governo), a prestao privada ou estatal dos servios pblicos, a delegao a partir do Legislativo ou do Executivo. Nos EUA, a criao de agncias reguladoras foi impulsionada pelos reformadores do New Deal entre os anos 1930 e 1960. Representou simulta-

A ouvidoria, a obrigatoriedade de consulta pblica com a participao financiada de representantes de usurios, a obrigatoriedade de envio de relatrios ao Congresso e ao ministrio setorial e o contrato de gesto vm sendo anunciados pelo governo como mecanismos mais eficientes de controle social (ver Exposio de Motivos do projeto de lei EM no 12, Casa Civil). 18 Sobre a experincia americana em regulao, ver o excelente artigo de Sunstein, 2004.

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neamente o fortalecimento do Estado e o questionamento do common law anteriormente prevalecente (Sunstein, 2004). Os reformadores do New Deal propuseram agncias autnomas, reunindo os trs poderes at ento separados pela Constituio; consideravam o common law como proteo dos direitos dos proprietrios contra os riscos de interveno indesejada do Estado. Comprometidos com a redistribuio da riqueza e com a criao de novos direitos sociais, os new dealers defendiam a criao de agncias autnomas, visando aumentar o poder regulador do Executivo federal. A partir dos anos 1930, o Congresso americano aprovou os novos entes, dotados de autonomia. Em seguida, o prprio Congresso buscou exercer seu controle sobre as atividades de regulao pela definio detalhada de procedimentos a serem seguidos por todas as agncias com a aprovao do Administrative Procedure Act (APA) em 1946. Nos EUA, o perodo de maior expanso das agncias reguladoras sucedeu tradio do common law e inexpressiva atuao do Estado nos mercados; l, a defesa da regulao por meio de agncias significou a defesa de maior atuao do Estado, em especial do Poder Executivo federal tambm contrariando a tradio de sobrevalorizao dos estados, em detrimento do poder federal. Os reformadores do New Deal posicionaram-se a favor de mais Estado para promover justia social. No Brasil, a criao das agncias reguladoras independentes sucede uma longa tradio intervencionista do Estado na economia e nos mercados. Com um Estado vigoroso e a freqente politizao de decises que afetam a lgica de setores de infra-estrutura, o debate em torno da regulao tende a valorizar a despolitizao. A necessidade de autonomia para os entes reguladores visa criar credibilidade, junto aos investidores agora privados, de que regras no sero alteradas ou tarifas e preos no sero controlados segundo critrios polticos. Assim, uma diferena fundamental a assinalar nas experincias dos EUA e Brasil, refere-se natureza das relaes entre regulao e poder do Estado. A autonomia das agncias, para os new dealers, reforava o poder do Estado, enquanto no Brasil, nos anos 1990, a concesso de independncia s novas agncias reguladoras buscou reduzir as incertezas, para o investidor, advindas do legado intervencionista do Estado. A tradio americana a de empresas privadas fornecedoras de utilities (energia, comunicaes...); no Brasil so empresas estatais. Os quadros tcnicos nas reas de infra-estrutura vieram das empresas estatais, que praticavam melhores salrios do que os ministrios correspondentes; a administrao direta (os ministrios setoriais) nunca contou com uma burocracia tcnica qualificada prpria, tendo sempre recorrido ao emprstimo de quadros junto s empresas estatais, at que as privatizaes colocaram um trmino a tais prticas.

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A literatura internacional vem discutindo a delegao em prol das agncias como uma renncia do legislador a seu poder de deciso, visando construir credibilidade regulatria por meio da obedincia a regras e no pelo exerccio discricionrio (Melo, 2001). Essa autolimitao vem sendo analisada na literatura da escolha racional,
como estratgias de pr-compromisso de governantes em relao a escolhas intertemporais, ou seja, escolhas sobre situaes futuras. Indivduos racionais podem escolher limitar suas prprias escolhas no futuro antecipando seu prprio comportamento irracional ou mipico. Essa irracionalidade pode assumir a forma de paixes polticas ou de limitaes na forma como os indivduos fazem escolhas intertemporais. Os incentivos do mercado poltico levam os atores polticos a utilizarem uma alta taxa de desconto ao comparar benefcios futuros com benefcios presentes. Assim, em virtude da estrutura de incentivos em que operam, legisladores racionais so levados a preferir benefcios menores no curto prazo a benefcios maiores no longo prazo. Da mesma forma que Ulisses amarrou-se ao mastro do navio para no ser seduzido pelo canto das sereias, legisladores racionais podem escolher limitaes ao exerccio de sua vontade soberana (Elster, 1995). Ou seja, podem recorrer delegao atravs de legislao que exige supermaiorias para ser alterada como um mecanismo de autodefesa, um pr-compromisso que assumem em relao ao futuro.

Tais anlises enfatizam o processo parlamentar e a delegao de competncias s agncias reguladoras a partir do Poder Legislativo. Seria necessrio desenvolv-las para o caso da autolimitao do Poder Executivo que talvez tenha menos motivao para amarrar-se, por contar com maior unidade de comando. Mesmo em governos de coalizo, o Executivo tem mais facilidade em estabelecer o comando nico do que o Congresso, com centenas de parlamentares pertencentes a dezenas de diferentes partidos polticos. Nos EUA, o questionamento em torno do grau de autonomia das agncias reguladoras deu-se a partir dos anos 1960, tanto pelo Congresso quanto pelo Executivo e por decises do Judicirio.19 As iniciativas visando maior controle das agncias reguladoras pelo Executivo foram tomadas pelos presidentes Nixon, Ford e Carter. O presidente Reagan, interessado em promover a desregulao, passou a exercer um acompanhamento mais direto da atua-

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Sobre a complexa evoluo das posies do Judicirio ante as agncias reguladoras, ver Mashaw, 2004.

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o das agncias, ao submet-las superviso do Office of Management and Budget (OMB), por meio de decretos de 1981 e 1985 (Sunstein, 2004). Assim, a reviso do grau de autonomia concedido s agncias americanas, defendida por governos de corte conservador, visou obter um recuo nas atividades de regulao (e na atuao do Estado), em prol de maiores liberdades ao mercado.

8. As diferentes formas de controle


A experincia americana de delegao foi acompanhada por um intenso debate sobre as formas de controle sobre tais entes autnomos e as diversas finalidades polticas visadas. Por um lado, importante distinguir diferentes naturezas de controle sobre as agncias, entre eles controle hierrquico e controle poltico. Por outro, podem ser desenhados distintos mecanismos de controle sobre as agncias. Quanto a este ltimo aspecto, formou-se um consenso em torno da idia de que h uma forma de controle sem controladores diretos: as agncias esto sob controle mesmo no sendo controladas claramente por nenhum ator. Isso porque o controle tipo patrulha de polcia (o monitoramento sistemtico exercido por parlamentares em relao a todo desvio potencial no funcionamento das agncias de custo elevado) teria sido eficazmente substitudo pelo controle alarme de incndio (monitoramento seletivo, de menor custo, sobre desvios denunciados pela base parlamentar dos congressistas).20 A necessria distino entre controle hierrquico e controle poltico pode ajudar a definir os termos do debate. O controle hierrquico baseia-se na relao de autoridade que se estabelece entre o nomeador e o nomeado; fortemente sustentado no paradigma clssico da burocracia, que pressupe autoridade nica e relaes verticais de comando e controle. Tradicionalmente, o controle hierrquico exercido pelo chefe do Poder Executivo, por meio do instituto da nomeao e demisso ad nutum dos ministros e demais dirigentes pblicos. Segundo essa viso, autonomia das agncias e controle pelo Executivo so antinmicos, pois o controle reside basicamente no poder de nomeao (e demisso) dos dirigentes da agncia pelo chefe do Poder Executivo.

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McCubbins e Schwartz (1984) sistematizaram os conceitos e argumentos em torno das duas formas de controle patrulha de polcia e alarme de incndio.

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Mas o significado de controle poltico distinto, e decorre da exigncia de accountability desses entes reguladores. O controle poltico implica a superviso permanente exercida por mltiplos atores e no apenas pelo Executivo. Para Sunstein (2004), o controle poltico resultaria da ao complementar e simultnea dos trs poderes sobre a atuao das agncias, sem retirar delas flexibilidade, especializao e autonomia; o autor faz referncia a um controle agressivo exercido pelo presidente e pelo Congresso, simultneo a um controle moderado exercido pelo Judicirio. Expandindo as consideraes de Sunstein sobre o controle poltico das agncias reguladoras, poderamos afirmar que, na ausncia de controles simultneos pelo Legislativo e pelo Judicirio, estaramos diante do controle hierrquico pelo Executivo, o que no satisfaz s exigncias de accountability daquelas agncias.21 No Brasil, dados os padres de fraca atuao do Legislativo e do Judicirio, os requisitos para alcanar accountability das agncias parecem ser muito maiores do que aqueles introduzidos pelo projeto de lei enviado em abril de 2004 ao Congresso. Ainda segundo o conceito elaborado por Sunstein, no haveria antinomia entre controle poltico e autonomia das agncias visto que o controle poltico no se d via poder de demisso dos dirigentes, mas por outros mecanismos. Da mesma forma, a idia de controle social no se confundiria nem substituiria o controle poltico sobre as agncias. O debate pblico em torno das agncias reguladoras se beneficiar da preciso dos conceitos, ao distinguir as vrias formas de controle e suas naturezas distintas controle hierrquico, controle poltico e controle social.

9. Algumas concluses
O desenho institucional das agncias reguladoras no Brasil um dos legados dos governos FHC. Ainda que no haja argumentos ou evidncias, na literatura, para afirmar as intenes que ento moveram o governo e seus principais atores, levando-os a desenhar instituies dotadas de autonomia em relao ao Executivo federal, indiscutvel que se tratou de inovao institucional, acompanhando a experincia internacional pelo menos quanto criao das agncias de primeira gerao, nas reas de infra-estrutura onde o monoplio acabara de ser quebrado.

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Para Sunstein (2004), a accountability das agncias requer a atuao simultnea dos trs poderes.

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O desenho original contemplou um formato nico com poucas variaes para agncias atuando em reas bastante diferentes, quanto estrutura do mercado em seu setor de atuao, e com finalidades distintas. O governo Lula afirmou sua inteno de reformar e aperfeioar o modelo institucional das ARs; para tanto, constituiu grupo interministerial, lanou dois anteprojetos de lei, submeteu-os a consulta pblica, e acabou enviando ao Congresso projeto de lei que altera vrios dos dispositivos das agncias existentes. No props mudanas, no entanto, nos formatos no distintos para agncias atuando em setores da infra-estrutura e sociais. Atuou em sentido contrrio, ao propor uniformizar todas as regras e procedimentos para o conjunto das ARs, argumentando na exposio de motivos que a uniformizao das regras caracteriza um dos avanos da proposta. O debate em torno do grau de autonomia das agncias reguladoras, no Brasil, ainda no faz as distines necessrias entre controle poltico e controle hierrquico, nem entre controle poltico e controle social. Tende a remeter autonomia ausncia de controle; tais caractersticas podem, no entanto, no ser antinmicas, desde que se avance na compreenso da natureza do controle poltico. O controle hierrquico no garante responsabilizao, e sim alinhamento; pode portanto no criar os mecanismos de accountability requeridos. A tradio da cultura poltico-administrativa brasileira reside na opacidade e nos critrios tecnoburocrticos no processo de deciso dos agentes pblicos. Os desdobramentos de tais traos na arena das instituies regulatrias, requerem maiores esforos empricos. Mas possvel arriscar o argumento de que a criao das agncias reguladoras no Brasil, sem distinguir formatos para as reas de infra-estrutura e social, combinou caractersticas do entorno poltico-institucional com preferncias, resistncias e lgicas dos atores intragovernamentais, especialmente dentro do Executivo federal. J a reviso do modelo, proposta pelo governo Lula, revela preferncia pelo controle hierrquico, confundindo-o nos argumentos com controle social. Indistino dos formatos organizacionais em um caso, indistino das formas de controle no outro provavelmente no ser possvel fazer avanar a regulao no Brasil sem que avance a reforma das demais instituies do aparelho do Estado.

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