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DO ANTIGO AO NOVO DESENVOLVIMENTISMO NA AMRICA LATINA

Luiz Carlos Bresser-Pereira


Artigo a ser publicado em livro organizado pelo Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. Enviado para publicao em 11 de novembro de 2010. Corresponde a From old to new developmentalism in Latin America (Jos Antnio Ocampo e Jaime Ross, orgs. (2011) Handbook of Latin American Economics, Oxford University Press: 108-129). Abstract. The failure of the Washington Consensus and of macroeconomic policies based on high interest rates and non-competitive exchange rates to generate economic growth prompted Latin America to formulate national development strategies. New developmentalism is an alternative strategy not only to conventional orthodoxy but also to old-style Latin American national developmentalism. While national developmentalism was based on the tendency of the terms of trade to deteriorate and, adopting a microeconomic approach, proposed economic planning and industrialization, national-developmentalism assumes that industrialization has been achieved, although in different degrees by each country, and argues that, in order to assure fast growth rates and catching up, the tendency that must be neutralized is that of the exchange rate to overvaluation. Contrary to the claims of conventional economics, a capable state remains the key instrument to ensure economic development, and industrial policy continues to be necessary; but what distinguishes the new approach is principally growth with domestic savings instead of with foreign savings, a macroeconomic policy based on moderate interest rates and a competitive exchange rate instead of the high interest rates and the overvalued currencies prescribed by conventional orthodoxy. Resumo. O fracasso do Consenso de Washington e das polticas macroeconmicas baseadas em altas taxas de juros e taxas de cmbio no competitivas em gerar crescimento econmico levou a Amrica Latina necessidade de formular estratgias nacionais de desenvolvimento. O novo desenvolvimentismo uma estratgia alternativa, no apenas ortodoxia convencional mas tambm ao antigo nacional-desenvolvimentismo latino-americano. Enquanto o nacional-desenvolvimentismo se baseava na tendncia deteriorao dos termos de troca e, adotando uma abordagem microeconmica, propunha planejamento econmico e industrializao, o novo desenvolvimentismo assume que a industrializao foi alcanada, embora em graus diferentes para cada pas, e argumenta que, a fim de garantir taxas rpidas de crescimento e alcanar os pases desenvolvidos, o que precisa ser neutralizado a tendncia da taxa de cmbio sobrevalorizao. Contrariamente s alegaes do pensamento econmico convencional, um Estado capaz continua sendo o instrumento chave para garantir o desenvolvimento econmico, e a poltica industrial continua a ser necessria; mas o que distingue a nova abordagem principalmente o crescimento com poupana interna, em lugar do crescimento com poupana externa, uma poltica macroeconmica baseada em taxas moderadas de juros e uma taxa de cmbio competitiva, em lugar das altas taxas de juros e das moedas sobrevalorizadas preconizadas pela ortodoxia convencional. Palavras-chave: estratgia nacional, estruturalismo, desenvolvimentismo ortodoxia Classificao JEL: O10 011 O54

____________ Luiz Carlos Bresser-Pereira lcbresser@uol.com.br

Professor

Emrito

da

Fundao Getulio Vargas. www.bresserpereira.org.br

Em uma poca de globalizao e democracia, a competio econmica generalizou-se mundialmente, compreendendo no apenas empresas comerciais mas Estados-nao, de tal forma que a reeleio de polticos depende agora do sucesso que obtiveram em promover o crescimento econmico e em reduzir a desigualdade econmica. Assim, embora os Estados-nao tenham se tornado mais interdependentes e precisem cooperar para alcanar objetivos comuns e para definir as regras da competio, o papel das estratgias nacionais de desenvolvimento e dos Estados nessa competio tornou-se no menos, mas mais estratgico do que era antes da globalizao. A partir dos anos 1930 ou, pelo menos, dos anos 1950, os pases latino-americanos adotaram uma estratgia nacional de desenvolvimento bem-sucedida, a saber, o nacional-desenvolvimentismo, baseado na teoria econmica do desenvolvimento e na teoria econmica estruturalista latinoamericana. No final dos anos 1980, depois de dez anos de crise da dvida externa combinada com altas taxas de inflao, essa estratgia exigiu uma redefinio. Ela foi substituda pelo Consenso de Washington, ou ortodoxia convencional uma estratgia importada baseada na desregulao dos mercados, no crescimento com poupana externa, em altas taxas de juros e em taxas de cmbio sobrevalorizadas. Dez anos depois, aps as crises financeiras do Mxico em 1994, do Brasil em 1998 e da Argentina em 2001, o fracasso dessa estratgia se tornou evidente, na medida em que ela provocou repetidas crises do balano de pagamentos e no foi capaz de melhorar os padres de vida. Assim, desde o incio dos anos 2000, os pases da Amrica Latina esto novamente procurando uma estratgia nacional de desenvolvimento. Na esfera poltica, essa busca de uma alternativa tem sido expressa pelas sucessivas eleies de lderes polticos de centroesquerda e nacionalistas. Mas o sucesso dessa busca no est garantido. Qual a teoria e a poltica econmica alternativas ortodoxia convencional? Que reformas institucionais e que polticas econmicas esto implicadas nesse projeto? Para responder a essas questes precisamos fazer uma anlise realista das diferentes realidades e nveis de desenvolvimento existentes na Amrica Latina. Quanto mais pobre for um pas, mais desigual e menos instrudo ser seu povo, e mais difcil ser governar e formular polticas econmicas apropriadas. Os desafios que todos os pases em desenvolvimento enfrentaram nos anos 1950, quando essa questo foi levantada pela

primeira vez pelos pioneiros da teoria econmica do desenvolvimento,1 variam de pas para pas de acordo com o estgio de desenvolvimento. Primeiramente, os pases devem realizar a acumulao primitiva e criar uma classe capitalista mnima; em segundo lugar, devem completar sua modernizao ou revoluo capitalista, o que envolve a formao de um Estado verdadeiramente nacional e a industrializao; e, em terceiro lugar, agora dotados de uma moderna classe empresarial, uma ampla classe mdia profissional e uma ampla classe assalariada, e das instituies bsicas necessrias para o crescimento econmico, os pases devem provar que so capazes de continuar a crescer rapidamente e de gradualmente chegar aos nveis de crescimento dos pases ricos. Na Amrica Latina, eu diria que todos os pases, com a possvel exceo do Haiti e talvez da Nicargua, completaram a acumulao primitiva, e que um grupo de pases, incluindo pelo menos Argentina, Brasil, Mxico, Chile, Uruguai e Costa Rica, completaram suas revolues capitalistas e podem ser considerados como pases de renda mdia. Sendo assim, no basta apenas perguntar qual a alternativa ortodoxia convencional; para definir essa alternativa tambm necessrio distinguir os pases de renda mdia dos pases pobres na regio, pois os desafios que eles enfrentam so diferentes. Levando em conta as questes e as ressalvas feitas acima, adotarei um mtodo histrico para comparar as duas estratgias concorrentes que a Amrica Latina tem diante de si atualmente: a ortodoxia convencional e o novo desenvolvimentismo. O estudo divide-se em sete breves sees. Na primeira, discuto a necessidade de uma estratgia nacional de desenvolvimento para competir no estgio atual do capitalismo; na segunda, discuto o antigo desenvolvimentismo ou desenvolvimentismo nacional, sua relao com a escola de pensamento estruturalista latino-americana e seu sucesso em promover o crescimento econmico entre 1930 e 1980. Na terceira seo, pergunto por que o nacionaldesenvolvimentismo foi descartado no final dos anos 1980 e substitudo pela ortodoxia convencional e sugiro cinco causas para isso: a hegemonia da interpretao da dependncia associada da Amrica Latina nos anos 1970 e 1980, a exausto da industrializao por substituio de importaes, a crise da dvida da dcada de 1980, a nova hegemonia das idias neoliberais e o treinamento de economistas latino-americanos no exterior. Na quarta seo, discuto brevemente por que essa estratgia importada no

Refiro-me a economistas como Albert Hirschman, Arthur Lewis, Celso Furtado, Gunnar Myrdal, Hans Singer, Michel Kalecki, Ragnar Nurse, Raul Presbisch e Paul RosensteinRodan. 3

conseguiu gerar crescimento e por que, durante seu curto predomnio, as taxas de crescimento foram menores do que antes, a instabilidade financeira cresceu e a desigualdade se aprofundou. Por fim, na quinta e sexta sees, comparo inicialmente o novo desenvolvimentismo com o antigo desenvolvimentismo e, em seguida, o novo desenvolvimentismo com a ortodoxia convencional. Minha preocupao nessas duas sees demonstrar que h uma alternativa razovel ao Consenso de Washington.

A necessidade de estratgias nacionais de desenvolvimento O desenvolvimento econmico exige uma estratgia nacional de desenvolvimento. Historicamente, pases que conseguiram alcanar o nvel de desenvolvimento dos pases ricos adotaram estratgias de desenvolvimento nacional ou de competio nacional. O que uma estratgia nacional de desenvolvimento? um conjunto de valores, idias, leis e polticas orientados para o desenvolvimento econmico, que levam criao de oportunidades para que empresrios dispostos a assumir riscos possam investir e inovar. A instituio chave ou o grupo de instituies por trs do crescimento econmico no a garantia dos direitos de propriedade e dos contratos, como sugerem os novos institucionalistas, mas a estratgia nacional de desenvolvimento.2 menos do que um projeto ou plano nacional de desenvolvimento, porque no formal; falta-lhe um documento que descreva com preciso os objetivos ou as polticas a serem implementados para atingir esses objetivos, porque o acordo inerente entre as classes sociais no tem nem texto nem assinaturas. E mais do que um projeto ou plano nacional de desenvolvimento porque abrange informalmente o conjunto da sociedade, ou uma grande parte dela; ilumina para todos um caminho a ser trilhado e estabelece certas diretrizes bem gerais a serem observadas; e, embora no pressuponha uma sociedade sem conflitos, exige um razovel consenso quando se trata de competir internacionalmente. mais flexvel do que um projeto, e leva sempre em conta as aes dos oponentes ou concorrentes. Reconhece que o fator que impulsiona o comportamento individual no apenas o interesse pessoal, mas a competio com outras naes. Uma estratgia nacional de desenvolvimento reflete tudo isso. Sua liderana cabe ao governo e aos elementos mais ativos da sociedade civil. Seu instrumento fundamental o prprio Estado: suas normas, polticas e organizao. Seu
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A garantia dos direitos de propriedade e dos contratos naturalmente importante, mas difcil de ser assegurada na fase inicial do desenvolvimento econmico. Por outro lado, empresrios so indivduos ou grupos dispostos a assumir riscos, motivados por sua necessidade interior de realizar e pelas oportunidades de lucro (Bresser-Pereira, 2010: ch. 2).

resultado, quando se estabelece um grande acordo, quando a estratgia se torna realmente nacional, quando a sociedade comea a compartilhar, frouxa mas efetivamente, mtodos e objetivos, a acelerao do desenvolvimento um perodo durante o qual o pas goza de alta renda per capita e altas taxas de crescimento dos padres de vida. Uma estratgia nacional de desenvolvimento implica um conjunto de variveis fundamentais para o desenvolvimento econmico. Essas variveis so tanto reais quanto institucionais. O aumento da capacidade de poupana e de investimento da nao; os meios pelos quais ela incorpora o progresso tcnico na produo; o desenvolvimento do capital humano; o aumento da coeso social, resultando em capital social ou em uma nao mais forte, mais democrtica; uma poltica macroeconmica capaz de assegurar a sade financeira do Estado e do Estado-nao, levando a ndices moderados de endividamento interno e externo todos esses so elementos constitutivos de uma estratgia nacional de desenvolvimento. Nesse processo, em vez de meras abstraes vlidas para todas as situaes, as instituies so vistas e pensadas de maneira concreta e histrica. Uma estratgia nacional de desenvolvimento ganhar sentido e fora quando suas instituies sejam elas de curto prazo (polticas pblicas) ou relativamente permanentes (leis, instituies propriamente ditas) responderem a necessidades da sociedade, quando forem compatveis com a dotao de fatores da economia ou, mais amplamente, quando forem compatveis com os elementos que formam a estrutura da sociedade. Todos os pases, comeando com a Inglaterra, precisaram de uma estratgia nacional de desenvolvimento para realizar suas revolues industriais e para continuar a se desenvolver. O uso de uma estratgia nacional de desenvolvimento foi particularmente evidente entre os pases de desenvolvimento tardio como a Alemanha e o Japo, que nunca se caracterizaram pela dependncia. Os pases perifricos, por outro lado, como o Brasil e outros pases latino-americanos que passaram pela experincia colonial, continuaram ideologicamente dependentes do centro aps sua independncia formal. Tanto os pases centrais de desenvolvimento tardio como as antigas colnias precisaram formular estratgias nacionais de desenvolvimento, mas a tarefa foi mais fcil para os primeiros. No caso dos pases perifricos, havia o obstculo adicional de enfrentar sua prpria dependncia, ou seja, a subordinao das elites locais s elites dos pases centrais. Os cientistas sociais estruturalistas que participaram do nacional-desenvolvimentismo na

Amrica Latina no ignoraram esse fenmeno, mas presumiam que o desenvolvimento econmico se caracterizasse por uma diviso entre a elite progressista ou nacionalista associada industrializao e a elite conservadora associada ao modelo de exportao de produtos primrios que prevaleceu antes de 1930. Eles eram nacionalistas porque reconheciam a existncia do imperialismo econmico, caracterizado pelas presses dos pases ricos para impedir a industrializao dos pases em desenvolvimento ou, quando a industrializao havia se tornado um fato consumado, para se apoderarem dos mercados internos para suas empresas manufatureiras multinacionais por meio da explorao financeira e do cmbio desigual nos mercados internacionais. Alm disso, seu nacionalismo era a ideologia para fortalecer a capacidade do Estado e formar Estados nacionais genuinamente autnomos; era a afirmao de que, para se desenvolverem, os pases precisavam definir suas prprias polticas e instituies, suas prprias estratgias nacionais de desenvolvimento.3

Nacional-desenvolvimentismo e estruturalismo Entre os anos 1930 e 1970, o Brasil e outros pases latino-americanos cresceram em ritmo extraordinrio. Eles se aproveitaram da fragilidade do centro nos anos 1930 para formular estratgias nacionais de desenvolvimento que, essencialmente, implicavam a proteo da indstria nascente nacional (ou industrializao por substituio de importaes) e a promoo de poupana forada pelo Estado. Alm disso, julgava-se que o Estado deveria fazer investimentos diretos em infraestrutura e em certas indstrias de base cujos riscos e necessidades de capital eram grandes. Essa estratgia foi chamada de nacionaldesenvolvimentismo. Esse nome tinha por objetivo enfatizar que, em primeiro lugar, o objetivo bsico da poltica era promover o desenvolvimento econmico e, em segundo lugar, para que isso acontecesse, a nao ou seja, os empresrios, a burocracia do Estado, as classes mdias e os trabalhadores unidos na competio internacional precisava definir os meios para alcanar esse objetivo no mbito do sistema capitalista, tendo o Estado como o principal instrumento de ao coletiva. O estadista que primeiro
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O nacionalismo tambm pode ser definido, como fez Ernest Geller (1983), como a ideologia que tenta dotar cada nao de um Estado. Embora seja uma boa definio, ela mais aplicvel Europa Central do que Amrica Latina. Na Amrica Latina, as naes ainda no estavam plenamente formadas, mas mesmo assim eram dotadas de Estados. No entanto, elas estavam incompletas e seus regimes eram semicoloniais; com a independncia, a principal mudana foi que o poder dominante passou da Espanha ou de Portugal para a Inglaterra e outros importantes pases europeus centrais.

imaginou o nacional-desenvolvimentismo na Amrica Latina foi Getlio Vargas, que governou o Brasil nos perodos de 193045 e 19504. Por outro lado, os notveis economistas, socilogos, cientistas polticos e filsofos latino-americanos que formularam essa estratgia nos anos 1950 reuniram-se na Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) em Santiago, Chile, e no Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) no Rio de Janeiro. Eles desenvolveram uma teoria do subdesenvolvimento e uma viso nacionalista do desenvolvimento econmico com base na crtica do imperialismo ou da relao centroperiferia um eufemismo prprio de intelectuais pblicos associados a uma organizao das Naes Unidas. Os economistas latino-americanos, entre eles Raul Prebisch, Celso Furtado, Osvaldo Sunkel, Anbal Pinto e Ignacio Rangel, inspiraram-se na economia poltica clssica de Adam Smith e Karl Marx, na teoria macroeconmica de John Maynard Keynes e Michael Kalecki, e nas novas idias da escola da economia do desenvolvimento (da qual faziam parte) para constituir a escola estruturalista latinoamericana. Os elementos centrais do estruturalismo eram a crtica da lei da vantagem comparativa no comrcio internacional, o carter dualista das economias subdesenvolvidas com oferta ilimitada de mo-de-obra, o papel do Estado na produo de poupana forada e no investimento direto em setores chave, a existncia de uma inflao estrutural e a proposta de uma estratgia nacional-desenvolvimentista baseada na industrializao por substituio de importaes. um erro qualificar a estratgia econmica associada abordagem estruturalista latino-americana apenas como uma estratgia de substituio das importaes. Como Cardenas, Ocampo e Thorp (2001) argumentaram, ela tambm inclua bancos de desenvolvimento, investimentos estatais em infraestrutura, empresas do setor pblico para desenvolver novos setores de produo e, nos estgios avanados, a promoo das exportaes e a integrao regional: era uma industrializao conduzida pelo Estado. Enquanto o pensamento estruturalista era uma verso latino-americana da teoria econmica do desenvolvimento, o nacional-desenvolvimentismo era a estratgia nacional de desenvolvimento correspondente. Na qualidade de uma estratgia conduzida pelo Estado, ele entendia que os mercados so eficazes na alocao de recursos desde que estejam aliados ao planejamento econmico e constituio de empresas estatais. O nacional-desenvolvimentismo era uma estratgia patrocinada, de um modo ou de outro, pelos industriais, pelas burocracias pblicas e pelos trabalhadores urbanos. Sofreu oposio intelectual dos economistas neoclssicos ou monetaristas e oposio poltica das classes mdias liberais e da velha oligarquia, cujos interesses se baseavam na exportao de bens primrios. 7

A falncia do nacional-desenvolvimentismo Embora a falncia da estratgia nacional-desenvolvimentista e sua substituio pela ortodoxia convencional fosse ocorrer somente no final dos anos 1980, suas causas e mais amplamente o enfraquecimento das naes latino-americanas (depois do relativo fortalecimento associado ao nacionalismo e industrializao) tiveram origem em meados da dcada de 1960. Os seguintes fatores histricos contriburam para esse resultado: (a) a exausto da estratgia de substituio de importaes conduzida pelo Estado; (b) o predomnio da interpretao da dependncia associada da Amrica Latina no incio da dcada de 1970; (c) a grande crise da dvida externa da dcada de 1980, que enfraqueceu os pases latino-americanos; (d) a onda neoliberal e, no mundo acadmico, o surgimento da teoria econmica neoclssica, da teoria da escolha pblica e do novo institucionalismo trs tentativas sofisticadas de fundamentar cientificamente o neoliberalismo; e (e) o xito da poltica norte-americana de treinar economistas latino-americanos em programas de doutorado nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha. A primeira razo para a falncia do nacional-desenvolvimentismo bem conhecida: mesmo nos maiores pases da regio, como Brasil, Mxico e Argentina, a estratgia tinha se exaurido. Os pases latino-americanos tinham se industrializado e completado suas revolues capitalistas, e precisavam agora competir internacionalmente se quisessem continuar a crescer. Como o antigo desenvolvimentismo se baseava na industrializao por substituio de importaes, ele continha as sementes de sua prpria destruio. A proteo da indstria nacional, o foco no mercado e a reduo do coeficiente de abertura da economia ao comrcio exterior, mesmo em uma economia relativamente grande como a do Brasil, so enormemente limitados pelas economias de escala. Para certos setores a proteo se torna absurda. Como consequncia, enquanto o modelo de substituio de importaes se manteve durante a dcada de 1970, ele estava distorcendo gravemente as principais economias latino-americanas. Por outro lado, como observou Furtado (1966), depois da fase inicial de substituio de importaes nos setores de bens de consumo, a continuao da industrializao implica um aumento substancial da relao capital trabalho, com duas consequncias: concentrao de renda e diminuio da produtividade do capital (ou relao produtocapital). A resposta concentrao de renda foi a expanso da produo de bens de consumo de luxo, que caracteriza o que denominei modelo de subdesenvolvimento industrial. Esse modelo, alm de perverso, carrega as sementes da

dissoluo da aliana nacional pr-desenvolvimento. Em sntese, como o antigo desenvolvimentismo era uma estratgia voltada para dentro, estava na hora de substitu-lo. A interpretao da dependncia foi a segunda razo para a decadncia final do antigo desenvolvimentismo, na medida em que contribuiu para o enfraquecimento do nacionalismo econmico na Amrica Latina. Uma nao uma sociedade de indivduos compartilhando um destino poltico comum, que tem ou espera ter um territrio sobre o qual construir um Estado e formar um Estado-nao. Os Estados-nao ou pases soberanos ou simplesmente Estados (no plural) so as unidades poltico-territoriais que surgem a partir das revolues capitalistas para substituir os antigos imprios ou outras formas de sociedade poltica tradicional. Uma nao sempre nacionalista na medida em que o nacionalismo a ideologia da formao do Estado-nao e de sua permanente reafirmao. No entanto, um Estado-nao pode existir formalmente na ausncia de uma verdadeira nao, como no caso dos pases latino-americanos que, no incio do sculo XIX, eram dotados de Estados-nao no apenas em razo dos esforos patriticos de grupos nacionalistas, mas tambm dos bons servios da Gr-Bretanha, cujo objetivo era expulsar a Espanha e Portugal da regio. Desse modo, e bem ao contrrio dos Estados Unidos, esses pases nasceram dependentes: tinham Estados sistemas jurdicos e constitucionais e o aparelho que os garante mas no tinham naes fortes para sustentlos. Para que exista uma verdadeira nao, o centro poltico deve ser efetivamente nacional e as classes sociais devem cooperar, apesar de seus conflitos mtuos, quando se trata de competir internacionalmente. Os anos 1930 foram um momento crtico na Amrica Latina, pois nessa dcada ou por volta dela muitos pases foram capazes de internalizar a tomada de decises polticas, em lugar de simplesmente aceitar as polticas oriundas dos pases ricos; em outras palavras, conseguiram neutralizar sua dependncia e definir estratgias nacionais de desenvolvimento. Mas na dcada de 1960 a consequente estratgia conduzida pelo Estado enfrentou sua primeira grande crise econmica, em um momento que coincidiu com a revoluo cubana de 1959 e com a intensificao da Guerra Fria entre capitalismo e comunismo. Enquanto a crise econmica desorganizava as economias nacionais, a revoluo cubana radicalizava a esquerda e a direita na regio. Consequentemente, golpes militares irromperam na Amrica Latina, principalmente no Cone Sul, comeando com o golpe de 1964 no Brasil, patrocinado pela burguesia local e pela burocracia pblica, que temiam o comunismo. Embora esses golpes pudessem contar com o apoio dos Estados Unidos, os regimes autoritrios resultantes, principalmente no 9

Brasil, continuaram nacionalistas, e o nacional-desenvolvimentismo foi retomado. A reao da esquerda intelectual aos golpes militares expressou-se nas interpretaes da superexplorao e da dependncia associada que compartilhavam uma raiz marxista mas envolviam resultados diferentes. Ambas rejeitavam o carter dual das sociedades latinoamericanas, a possibilidade da existncia de uma burguesia nacional e a viabilidade de uma revoluo capitalista na regio; em outras palavras, ambas eram crticas da interpretao nacional-burguesa da CEPAL e do ISEB (Bresser-Pereira 2005). O relativo xito dessa crtica interna, particularmente da teoria da dependncia associada, ajudou a enfraquecer a idia de nao na regio. A interpretao da superexplorao foi originalmente delineada por Andre Gunder Frank, um eminente marxista alemo que publicou em 1966 O desenvolvimento do subdesenvolvimento uma crtica decisiva ao nacional-desenvolvimentismo que desde 1965 estava circulando na esquerda latinoamericana, ressentida com o golpe militar de 1964 no Brasil. Ruy Mauro Marini foi o mais importante seguidor de Frank. A interpretao da dependncia associada tem sua origem no livro de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto, Dependncia e Desenvolvimento na Amrica Latina (1969 [1979]), que tambm criticava a estratgia nacionaldesenvolvimentista e a alegao estruturalista de que o subdesenvolvimento se definia pelo dualismo pela coexistncia e conflito entre uma coalizo de proprietrios de terras patriarcais e capitalistas mercantis, de um lado, e uma coalizo de industriais e burocratas pblicos de outro, os primeiros adotando uma ideologia colonialista ou dependente, e os ltimos uma ideologia nacionalista. Em lugar disso, ambas as interpretaes adotavam uma posio anti-nacionalista, rejeitando a possibilidade da existncia de uma burguesia nacional na regio, apesar das evidncias histricas em contrrio. Como essa impossibilidade tornava invivel a existncia de verdadeiras naes, a interpretao da superexplorao propunha coerentemente mas sem qualquer base na realidade a revoluo socialista; menos coerentemente, a teoria da dependncia associada executava uma mudana completa: presumia que o desenvolvimento econmico estivesse garantido pelos investimentos das empresas multinacionais no setor manufatureiro e propunha uma associao econmica com o centro capitalista, combinada com a busca de democracia e de justia social dois valores que haviam sido negados nos regimes militares. A terceira verso da dependncia a interpretao nacional-dependente era nacionalista, e to compatvel com o nacional-desenvolvimentismo quanto crtica dos regimes autoritrios estabelecidos na Amrica Latina depois de 1964. Na verdade, seus principais 10

representantes, Celso Furtado e Osvaldo Sunkel, tinham participado da interpretao nacional-burguesa anterior e haviam mudado parcialmente suas opinies em resposta aos fatos histricos novos que no incio da dcada de 1960 provocaram o colapso do pacto poltico nacional-desenvolvimentista. Essa interpretao era igualmente crtica dos regimes autoritrios e de sua concentrao de renda em favor da classe mdia alta e da classe capitalista, mas no de seu carter relativamente nacionalista.4 Ela no aceitava a viso radical da impossibilidade de uma burguesia nacional nos pases mais importantes, mas reconhecia o carter ambguo ou contraditrio dessa burguesia industrial. O nome dessa interpretao nacional-dependente um oxmoro que reflete esse carter contraditrio da burguesia industrial: em alguns momentos identificada com a nao, em outros com as elites domsticas financeiras e agrrias e com as elites dos pases ricos. Dessas trs verses da interpretao da dependncia, a interpretao da dependncia associada tem sido dominante desde a dcada de 1970, porque foi a mais firmemente comprometida com a democracia e a justia social. Em compensao, ela rejeitava a idia de uma revoluo burguesa e a abordagem nacionalista que estava associada abordagem centro-periferia e ao nacional-desenvolvimentismo. A dependncia associada acabou contribuindo para a redemocratizao e para a consequente luta para reduzir a desigualdade na regio, mas enfraqueceu a idia de nao em cada pas e, no final dos anos 1980 e incio dos anos 1990, acabou contribuindo para a subordinao da regio ao Consenso de Washington. A terceira razo para a falncia do nacional-desenvolvimentismo foi a grande crise da dvida da dcada de 1980. Essa crise, cujas consequncias foram desastrosas para a Amrica Latina, no estava diretamente relacionada ao modelo de substituio de importaes, mas era produto da estratgia de crescimento com poupana externa proposta pelos pases ricos e que tanto a teoria econmica do desenvolvimento quanto o estruturalismo latino-americano no foram capazes de criticar. Mas ela enfraqueceu ainda mais a aliana nacional que estava por trs do nacional-desenvolvimentismo. A crise da dvida abriu caminho para a inflao alta que, nos pases onde foi adotada a indexao inflao, se tornou inercial e se mostrou altamente persistente (Pazos 1972; BresserPereira e Nakano 1984). Essa inflao alta foi um fator na transio para a democracia no
Tenho sido identificado com essa interpretao desde 1970, quando publiquei Concentrao de renda e a recuperao da economia brasileira. Em meu livro de 1977 sobre o modelo econmico dominante no regime militar, eu o chamei de modelo de subdesenvolvimento industrializado.
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Brasil e na Argentina, mas os governos desenvolvimentistas desses dois pases falharam, na medida em que no perceberam que o antigo desenvolvimentismo estava acabado e adotaram polticas populistas para enfrentar a crise da dvida externa e controlar a inflao, o que contribuiu ainda mais para a falncia do nacional-desenvolvimentismo, agora identificado com o populismo econmico.5 O xito da poltica norte-americana de treinar economistas latino-americanos em programas de doutorado nos Estados Unidos a quarta causa da falncia do nacionaldesenvolvimentismo. Quando a crise da dvida externa atingiu a Amrica Latina na dcada de 1980, o cenrio intelectual estava pronto para a rejeio do nacionaldesenvolvimentismo. Marxistas que haviam sido influentes nos anos 1960 e 1970 foram, curiosamente, apoiados em sua crtica ao nacional-desenvolvimentismo pelo lado oposto pelos jovens e brilhantes economistas que voltavam dos Estados Unidos com seus doutorados e com o ensinamento neoclssico fundamentalista de mercado que havia se tornado mainstream [dominante] nas principais universidades, como parte da nova onda ideolgica neoliberal. Os primeiros a voltar, nos anos 1970, no encontraram um ambiente favorvel em seus pases natais.6 Mas na dcada de 1980, no momento em que as novas idias neoliberais estavam conseguindo associar desenvolvimentismo e populismo, essa atitude mudou. Desde ento, obter um doutorado de uma instituio estrangeira tornou-se quase uma condio para a ocupao de altos cargos nos ministrios econmicos e nos bancos centrais. Isso permitiu Amrica Latina tornar-se uma espcie de laboratrio dos departamentos de teoria econmica das principais universidades norte-americanas. Como os professores no conseguiam aplicar seus conselhos macroeconmicos nos Estados

O populismo econmico a prtica irresponsvel de um governo sistematicamente gastar mais dinheiro do que recebe. O populismo econmico tinha origem no apenas nos dficits oramentrios (populismo fiscal) mas tambm nos dficits em conta corrente (populismo cambial); o populismo cambial (quando um cmbio apreciado provoca aumentos artificiais nos salrios reais) foi originalmente identificado nos anos 1970 por Adolfo Canitrot (1975). No caso do populismo fiscal, o Estado gasta mais do que recebe e incorre dficits pblicos recorrentes; no caso do populismo cambial, o Estado-nao gasta mais do que recebe e incorre dficits recorrentes em conta corrente. O resultado geralmente uma crise do balano de pagamentos, como Jeffrey Sachs (1990) demonstrou ao analisar e modelar episdios populistas. 6 A reao aos Chicago boys [garotos de Chicago] que estavam por trs da crise financeira de 1981 bem conhecida. O regime autoritrio do Chile de Pinochet teve sucesso somente depois que o experimento monetarista foi abandonado e um poltico conservador, Hernn Bchi, abandonou os princpios neoclssicos ou monetaristas e adotou polticas muito menos ortodoxas, principalmente em relao taxa de cmbio, cuja sobrevalorizao havia sido desastrosa para o experimento monetarista.

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Unidos, cujos polticos eram suficientemente pragmticos para rejeit-los,7 seus discpulos tiveram a oportunidade de aplic-los na Amrica Latina. Essa quinta e ltima razo para a falncia do desenvolvimentismo e sua substituio pela ortodoxia convencional est relacionada com a hegemonia neoliberal que, no incio da dcada de 1990, tornou-se arrasadora com o colapso da Unio Sovitica. A vitria do capitalismo sobre o estatismo foi entendida como a confirmao da correo da ideologia neoliberal. Desde o final dos anos 1970, as idias neoliberais e a teoria macroeconmica neoclssica vinham avanando em resposta queda das taxas de lucro nos Estados Unidos e ao surgimento dos pases de industrializao recente [newly industrializing countries NICs] que pela primeira vez estavam competindo com os pases ricos originais.

Aproveitando a crise da dvida externa na Amrica Latina, estabeleceu-se uma nova e mais forte ortodoxia convencional. O Plano Baker (1985), assim denominado a partir do Secretrio do Tesouro dos Estados Unidos, James Baker, deu uma chancela oficial s novas idias. O desenvolvimentismo tornou-se alvo de um ataque sistemtico. Aproveitando-se da crise econmica, a ortodoxia convencional identificou

desenvolvimentismo com populismo econmico, ou seja, com polticas econmicas irresponsveis.

Ortodoxia convencional Para substituir o desenvolvimentismo, Washington props um consenso formado a partir de um grupo de polticas macroeconmicas ortodoxas e reformas institucionais orientadas para o mercado, incluindo (no originalmente, mas desde o incio dos anos 1990) a mais discutvel poltica de todas: a liberalizao financeira. Props tambm que os pases em desenvolvimento abandonassem o antiquado conceito de nao e aceitassem a tese globalista de acordo com a qual, na era da globalizao, os Estados-nao haviam perdido autonomia e importncia: mercados livres em nvel mundial (inclusive mercados financeiros) cuidariam de promover o desenvolvimento econmico para todos, desde que os direitos de propriedade e os contratos fossem garantidos pelo Estado.

Existem muitos indcios de que as autoridades econmicas norte-americanas no aplicavam a teoria macroeconmica neoliberal (monetarista, neoclssica, neokeynesiana) ensinada em suas universidades. Mas o trabalho de Gregory Mankiw (2006) definitivo sobre o fato de que a teoria macroeconmica matemtica, das expectativas racionais, ensinada nos cursos de mestrado em economia no adotada pelos formuladores de polticas nos Estados Unidos.

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O fracasso da ortodoxia convencional em promover o desenvolvimento econmico da Amrica Latina hoje amplamente reconhecido. Pode ser verificado na Tabela 1, que mostra as taxas de crescimento dos principais pases latino-americanos durante os perodos 1950-80, 1981-2006 e 1990-2006. Enquanto entre 1950 e 1980 a taxa mdia anual de crescimento dos pases latino-americanos listados na tabela foi de 3,11 por cento, aps 1981 ficou em 0,77 por cento e aps 1990, em 1,6 por cento. O baixo ndice desde 1981 foi tambm causado pela grande crise da dvida da dcada de 1980, que refletiu a poltica equivocada de crescimento com poupana externa dos anos 1970. O fraco ndice de 1,6 por cento desde 1990 praticamente metade da taxa alcanada entre 1950 e 1980 uma consequncia da aplicao das polticas neoliberais ou do Consenso de Washington na regio. A conhecida exceo o Chile, cujo crescimento entre 1990 e 2006 foi substancialmente superior ao do perodo 1950-1980. Aps dez anos de polticas neoliberais radicais, o regime militar adotou uma competente estratgia liberal orientada para a exportao, que foi seguida e aprimorada pela estratgia democrtica a partir de 1990. A Argentina tambm apresentou um desempenho ligeiramente melhor a partir de 1990, mas a grande crise de 2001 mostrou como era frgil a prosperidade derivada do plano de conversibilidade. O fracasso da ortodoxia convencional no seria demonstrado por esses nmeros contrastantes de crescimento se, dentre os pases que rejeitaram o Consenso de Washington e mantiveram controle sobre suas economias, principalmente suas relaes econmicas externas e suas taxas de cmbio, os pases em desenvolvimento tambm tivessem sofrido taxas declinantes de crescimento desde 1981 ou 1990; mas, em vista da experincia dos pases asiticos desenvolvimentistas como a China, a ndia ou a Indonsia, foi justamente o oposto que ocorreu, seja depois de 1981 seja depois de 1990. Suas taxas de crescimento no segundo perodo cresceram muito. Assim, enquanto a convergncia estava ocorrendo no caso dos pases asiticos de crescimento rpido, os pases latinoamericanos permaneciam defasados, demonstrando claramente o que Ocampo e Parra (2007: 101 e 111) chamam de "divergncia dual: entre os pases em desenvolvimento e o mundo industrial, de um lado, e entre os pases em desenvolvimento, de outro. Sou, no entanto, crtico da explicao que Easterly et al. (1993) deram para essa convergncia truncada dos pases em desenvolvimento. Tabela 1: Crescimento e renda per capita em pases selecionados 19502006
(constante 2.000 dlares)

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Pas

19501980 Taxa de Crescimento Anual (%)

19812006 Taxa de Crescimento Anual (%)

19902006 Taxa de Crescimento Anual (%)

2006 Renda per capita 1

Argentina 1,60 0,54 2,55 8733,4 Mxico 3,37 0,93 1,61 6951,5 Uruguai 1,30 1,23 2,17 6770,2 Chile 1,38 3,01 4,13 5889,1 Costa Rica 3,16 1,56 2,75 4819,8 Panam 3,24 1,55 3,03 4743,6 Brasil 4,12 0,53 1,18 4043,1 Venezuela 2,20 0,01 0,74 5429,6 Colmbia 2,28 1,50 1,64 2673,9 Peru 2,08 0,36 2,77 2555,8 Equador 3,16 0,63 1,35 1608,0 Paraguai 2,67 0,07 -0,01 1397,9 Bolvia 0,92 0,00 1,27 1064,4 Cuba ----1,22 0,98 3890,4 ---Mdia 3,11 0,77 1,60 Fonte: www.eclac.org. Observao: taxa mdia anual de crescimento ponderada pela populao. 1. Renda per capita (constante 2.000 dlares)

O que a ortodoxia convencional? uma ideologia exportada para os pases em desenvolvimento que, apesar de sua promessa de promover a prosperidade geral, na verdade atende aos interesses dos pases ricos em neutralizar a capacidade de competir desses pases de renda mdia. Pode ser sumariamente definida por quatro proposies: primeira: o maior problema dos pases de renda mdia a falta de reformas microeconmicas capazes de permitir que o mercado funcione livremente; segunda: controlar a inflao a principal finalidade da poltica macroeconmica, mesmo se as taxas de inflao forem moderadas; terceira: para obter esse controle, as taxas de juros devem inevitavelmente ser altas, e a taxa de cmbio, correspondentemente apreciada; quarta: o desenvolvimento econmico uma competio entre pases para obter poupana externa (dficits em conta corrente) e, portanto, a valorizao da moeda estrangeira provocada pelas entradas de capital necessrias para financiar os dficits no motivo de preocupao, pois os retornos sobre a taxa de investimento aumentada compensam isso. Os efeitos desastrosos desse discurso, que se mostraram errados na prtica em termos de crises do balano de pagamentos e baixo crescimento nos pases latino-americanos que o

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adotaram aps o final da dcada de 1980, so bem conhecidos atualmente.8 No nvel das polticas macroeconmicas, a ortodoxia convencional fracassou porque estava associada a altas taxas de juros e cclica sobrevalorizao das moedas nacionais. Enquanto o nacional-desenvolvimentismo reconhecia intuitivamente a existncia de uma tendncia estrutural da taxa de cmbio sobreapreciao e trabalhava para neutraliz-la, a ortodoxia convencional ignorou essa tendncia, garantiu a liberalizao da conta de capital, props a poltica de crescimento com poupana externa e levou os pases s crises do balano de pagamentos. Enquanto os pases latino-americanos perdiam controle sobre suas taxas de cmbio, os pases asiticos obtinham supervits em conta corrente e mantinham controle sobre suas taxas de cmbio (os quatro pases que sofreram a crise asitica de 1997 foram aqueles que por um momento relaxaram seus controles sobre o cmbio). Quanto s reformas, os pases latino-americanos aceitaram indiscriminadamente todas as reformas liberalizantes, privatizando de maneira irresponsvel os monoplios de servios pblicos, enquanto os asiticos foram mais prudentes. Em suma, ao se curvarem ao Consenso de Washington, os pases latino-americanos interromperam suas revolues nacionais, suas naes se desorganizaram, perderam capacidade de coeso e autonomia, alm da capacidade de manter uma estratgia nacional de desenvolvimento.

Novo desenvolvimentismo Mas a era da hegemonia de longo prazo de um pas sobre os outros est no fim. Desse modo, no surpreende que, quando se tornou evidente que o Consenso de Washington no estava provocando crescimento mas antes instabilidade financeira e aumento das desigualdades, uma reao tomou conta da Amrica Latina. Ela comeou inicialmente no nvel poltico, com a eleio de uma sucesso de lderes nacionalistas e de esquerda, comeando na Venezuela e incluindo a Argentina, o Brasil, a Bolvia, o Equador, a Nicargua, o Paraguai e Santo Domingo. No Mxico, o candidato de oposio perdeu por uma margem muito pequena. Esse fato abriu caminho para polticas nacionais. Mas esses pases, com exceo de Argentina e Brasil, so pobres e portanto muito difceis de governar. claro que em todos eles os novos governos esto buscando uma estratgia
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Ver Frenkel (2003), Bresser-Pereira e Nakano (2002), Bresser-Pereira e Gala (2007), BresserPereira (2009b). Em meus estudos desde 2002 venho mostrando como a poltica de crescimento com poupana externa ou dficits em conta corrente, que central para a ortodoxia convencional, em lugar de aumentar a taxa de investimento provoca a substituio da poupana interna pela poupana externa.

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econmica alternativa, mas a probabilidade de sucesso baixa. No nvel do conhecimento, economistas e outros cientistas sociais na Amrica Latina esto vendo o xito dos pases asiticos de crescimento rpido e esto convencidos de que, apesar das diferenas culturais e econmicas, tais experincias podem ser teis para a formulao de uma alternativa de desenvolvimento latino-americana. O nome que tenho dado a essa estratgia alternativa novo desenvolvimentismo. O novo desenvolvimentismo um conjunto de valores, idias, instituies e polticas econmicas atravs das quais, no incio do sculo XXI, os pases de renda mdia procuram alcanar os pases desenvolvidos. No uma teoria econmica, mas uma estratgia; uma estratgia nacional de desenvolvimento, baseada principalmente na macroeconomia keynesiana e na teoria econmica do desenvolvimento. o conjunto de idias que permite aos pases em desenvolvimento rejeitarem as propostas e presses dos pases ricos por polticas econmicas e de reforma, como a liberalizao da conta de capital e o crescimento com poupana externa, na medida em que essas propostas so tentativas neoimperialistas de neutralizar o crescimento econmico dos pases concorrentes a prtica de chutar a escada identificada por Ha-Joon Chang (2002). o meio pelo qual empresrios, funcionrios governamentais, trabalhadores e intelectuais podem juntos se constituir como uma verdadeira nao para promover o desenvolvimento econmico. O novo desenvolvimentismo mais adequado aos pases de renda mdia do que aos pases pobres, no porque os pases pobres no necessitem de uma estratgia nacional de desenvolvimento, mas porque suas estratgias envolvem realizar a acumulao primitiva e a revoluo industrial ou, em outras palavras, porque os desafios que enfrentam so diferentes dos enfrentados pelos pases de renda mdia. O novo desenvolvimentismo um terceiro discurso entre o velho discurso desenvolvimentista e a ortodoxia convencional. a alternativa ortodoxia convencional que vem se desenvolvendo na Amrica Latina desde o incio dos anos 2000, com a participao de economistas keynesianos e economistas do desenvolvimento. Suas propostas so predominantemente macroeconmicas e derivam de uma macroeconomia estruturalista do desenvolvimento que est sendo definida por economistas crticos latinoamericanos, tendo como parmetro a experincia asitica. Os aspectos relativos oferta no crescimento econmico so naturalmente considerados mas, tendo em vista seu fundamento em Keynes e Kalecki, duas tendncias que pressionam a demanda para baixo

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a tendncia dos salrios a aumentarem abaixo da taxa de produtividade e a tendncia sobrevalorizao da taxa de cmbio esto por trs das novas idias. A primeira deriva da definio de um pas em desenvolvimento como uma economia dual e do clssico trabalho de Arthur Lewis (1954) que mostrou que os pases em desenvolvimento se defrontam com uma oferta ilimitada de mo-de-obra - e representa um grande impedimento criao de economias de consumo de massa na regio, na linha que principalmente Ricardo Bielschowsky tem discutido. Esse fato implica um aumento dos salrios quando o trabalhador migra do setor tradicional para o setor moderno, mas posteriormente pressiona para baixo os salrios no setor moderno o que provoca um aumento das desigualdades e uma insuficincia crnica de demanda. O segundo problema costumava ser resolvido na Amrica Latina ou pela produo de bens de luxo que a classe mdia e os ricos consomem, ou pela exportao de bens de consumo assalariado ["wage goods"] e pela importao de bens de luxo e bens de capital, como aconteceu na Amrica Latina nos anos 1970. Uma alternativa igualmente perversa criar linhas de crdito para famlias pobres contrarem dvidas. A segunda tendncia estrutural a tendncia sobrevalorizao da taxa de cmbio explica por que a taxa de cmbio acaba no sendo controlada pelo mercado mas pelas crises do balano de pagamentos. Como a teoria econmica pressupe que os salrios sejam bem equilibrados pelo mercado de trabalho, presume que o mesmo acontece com a taxa de cmbio e os mercados financeiros. Mas, caso a taxa de cmbio seja deixada totalmente livre em um pas em desenvolvimento, uma srie de fatores estruturais e de poltica faro com que ela se aprecie, o pas incorrer em dficit em conta corrente, ficar endividado, sofrer de fragilidade financeira crnica e, finalmente, quando os credores externos perderem a confiana, enfrentar uma parada sbita uma crise do balano de pagamentos ou crise monetria e uma acentuada desvalorizao. Essa tendncia deriva de dois fatores estruturais: da doena holandesa oriunda das rendas ricardianas, que faz baixar (aprecia) a taxa de cmbio, do equilbrio industrial para o equilbrio da conta corrente; e do aumento dos lucros e das taxas de juros existentes nos pases em desenvolvimento, que atraem capitais estrangeiros, apreciam a taxa de cmbio abaixo do equilbrio da conta corrente e provocam dficits em conta corrente. Este segundo fator estrutural, porm, no seria suficiente para provocar crises do balano de pagamentos se no fosse amplificado pelas polticas econmicas inspiradas na ortodoxia convencional, que apreciam ainda mais a moeda nacional: (1) pela poltica de crescimento com poupana 18

externa, (2) pelo uso das metas de inflao para justificar as altas taxas de juros, (3) pelo uso da taxa de cmbio como uma ncora nominal para combater a inflao e aumentar artificialmente os salrios, (4) pela poltica de aprofundamento de capital, visando a elevar a taxa de juros para atrair capitais estrangeiros. Tambm amplificado pelo (5) populismo cambial a prtica populista originalmente discutida por Adolfo Canitrot (1976) de valorizar a moeda para controlar a inflao, aumentar os salrios reais e, assim, fazer com que o poltico seja reeleito. Um dos pressupostos fundamentais de uma macroeconomia estruturalista do desenvolvimento que a poltica de aumentar salrios de acordo com a produtividade garante demanda interna aos empresrios, enquanto a taxa de cmbio competitiva abre mercados externos para as empresas comerciais capazes e eficientes. Ambas criam oportunidades de investimento que aumentam a taxa de investimento e,

consequentemente, a taxa de poupana. O crescimento com poupana externa no apoiado apenas pelo pensamento econmico convencional, mas tambm pela teoria econmica do desenvolvimento, neste ltimo caso porque seria uma maneira de solucionar o problema dos dois hiatos recorrendo ao financiamento externo, em lugar de tornar a taxa de cmbio competitiva9. Mas, tendo em vista a valorizao da moeda que isso provoca, essa poltica geralmente causa uma alta taxa de substituio da poupana interna pela poupana externa. Em lugar de promover investimento e poupana, promove consumo e causa endividamento externo, fragilidade financeira e, por fim, uma crise do balano de pagamentos. 10

O antigo e o novo desenvolvimentismos Vejo cinco principais diferenas entre o nacional-desenvolvimentismo e o novo desenvolvimentismo, todas relacionadas ao fato de que muitos pases continuam se desenvolvendo mas deixaram de ser pobres, so marcados por indstrias nascentes e se transformaram em pases de renda mdia. Esse fato tem uma primeira e principal consequncia: enquanto o antigo desenvolvimentismo era relativamente protecionista, o novo desenvolvimentismo no o . Na idade de ouro aps a Segunda Guerra Mundial, os
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O modelo dos dois hiatos afirmava que, alm da restrio da poupana, os pases em desenvolvimento enfrentam uma restrio de moeda estrangeira, necessitando assim de emprstimos ou investimentos dos pases ricos. 10 Para uma discusso dessa tendncia, particularmente da segunda, a anlise da doena holandesa e da poltica de crescimento com poupana externa, ver Bresser-Pereira (2009b: caps. 47).

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pases de renda mdia no representavam uma competio ou ameaa aos pases ricos. Desde a dcada de 1970, entretanto, com os NICs [pases de industrializao recente] e, desde a dcada de 1990, com a China, eles se tornaram muito mais competitivos: a ameaa que sua mo-de-obra barata representa para as naes ricas ficou mais evidente do que nunca. Na idade de ouro, as naes ricas, e os Estados Unidos em particular, necessitando de aliados na Guerra Fria, eram muito mais generosas; atualmente, s os pases africanos mais pobres podem esperar alguma generosidade mas mesmo eles precisam ficar atentos, porque o tratamento que as naes ricas e o Banco Mundial lhes do e a ajuda, ou alegada ajuda, que recebem so quase sempre perversos. Em nvel nacional, a indstria de transformao deixou de ser nascente e de exigir proteo generalizada; agora est madura. Entre os anos 1930 e 1950, o modelo de substituio de importaes foi eficaz no estabelecimento das bases industriais dos pases latino-americanos. Depois de meados dos anos 1960, porm, os governos deveriam ter comeado a derrubar algumas de suas barreiras fiscais s importaes e adotado um modelo exportador combinado com o desenvolvimento do mercado interno. Alguns pases, principalmente Brasil e Mxico, orientaram suas exportaes para a indstria manufatureira, mas mantiveram elevados impostos sobre a importao. A liberalizao do comrcio s foi ocorrer no final dos anos 1980 e incio dos anos 1990, em meio a uma grande crise econmica e geralmente de maneira apressada e mal planejada. No entanto, importante notar que, em pases como o Brasil e a Argentina, uma grande parcela dos impostos sobre a importao destinava-se, no a dar uma resposta ao problema da indstria nascente, mas a ser um meio de neutralizar, do lado da importao, a doena holandesa causada pelas condies naturais altamente favorveis que tais pases oferecem para a pecuria e as exportaes agrcolas. Essa defasagem de 20 anos foi uma das distores sofridas pelo nacional-desenvolvimentismo da dcada de 1950. O novo desenvolvimentismo no protecionista: simplesmente enfatiza a necessidade de uma taxa de cmbio competitiva. Assume que os pases de renda mdia j superaram a fase da indstria nascente mas ainda se defrontam com a doena holandesa: o fato de que pases que produzem bens que usam recursos naturais baratos sofrem a apreciao de longo prazo de sua taxa de cmbio, compatvel com o equilbrio do saldo em conta corrente, mas isso torna economicamente inviveis outros setores de bens comercializveis que usam tecnologia de ponta. Assim, o pas impedido de transferir mo-de-obra da

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produo de bens de baixo valor agregado per capita para bens de alto valor agregado uma condio chave para o crescimento econmico. Essa transferncia exige no a proteo, mas a administrao da taxa de cmbio, para neutralizar a falha de mercado representada pela doena holandesa, apoiando assim indstrias potencialmente viveis com alto teor de conhecimento que adotam tecnologia de ponta.11 Ao contrrio do antigo desenvolvimentismo, que adotou o pessimismo exportador da teoria econmica do desenvolvimento, o novo desenvolvimentismo aposta na capacidade dos pases em desenvolvimento de exportarem produtos manufaturados de mdio valor agregado ou produtos primrios de alto valor agregado. A experincia dos ltimos 30 anos mostrou claramente que o pessimismo exportador foi um dos grandes erros tericos da teoria econmica do desenvolvimento. No final dos anos 1960, os pases latino-americanos deveriam ter comeado a passar decisivamente do modelo de substituio de importaes para o modelo exportador, como fizeram a Coria e Taiwan. Na Amrica Latina, o Chile foi o primeiro a realizar essa mudana e, como conseqncia, seu desenvolvimento costuma ser apontado como exemplo de uma estratgia neoliberal bem-sucedida. Na verdade, o neoliberalismo foi plenamente praticado no Chile apenas entre 1973 e 1981, terminando com uma grande crise do balano de pagamentos em 1982.12 O modelo exportador no especificamente neoliberal se for combinado com um mercado interno em expanso. Os pases asiticos de crescimento rpido originalmente adotaram uma estratgia de substituio de importaes, mas logo passaram para um modelo exportador, que tem duas vantagens principais sobre o modelo de substituio de importaes. Em primeiro lugar, o mercado disponvel para as indstrias no fica limitado ao mercado interno. Isso importante para pases pequenos, mas igualmente fundamental para um pas com um mercado interno relativamente grande, como o Brasil. Em segundo lugar, se um pas adotar essa estratgia, as autoridades econmicas, ao conceberem uma poltica industrial para beneficiar suas empresas nacionais, automaticamente estabelecero um critrio de eficincia para gui-las: somente as empresas que so eficientes o bastante para exportar sero beneficiadas pela poltica industrial. No caso do modelo de substituio de importaes, empresas muito ineficientes podem estar gozando dos benefcios da
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Como a doena holandesa definida, e sua gravidade medida, pela diferena entre a taxa de cmbio de equilbrio corrente (que equilibra intertemporalmente a conta corrente) e a taxa de cmbio de equilbrio industrial (que torna viveis setores de bens comercializveis sem nenhuma proteo), uma maneira de neutraliz-la parcialmente impondo tarifas sobre as importaes. A maneira mais completa criando um imposto sobre as vendas da commodity da qual a doena se origina (Bresser-Pereira 2008). 12 Ver Alejandro (1981) e Ffrench-Davis (2003).

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proteo; no caso do modelo exportador, a probabilidade de isso acontecer substancialmente menor. Quadro 1: O antigo e o novo desenvolvimentismos Antigo desenvolvimentismo 1. A industrializao baseada na substituio de importaes. 2. O Estado tem um papel central na obteno de poupana forada e na realizao de investimentos. 3. A poltica industrial central. 4. Atitude mista em relao aos dficits oramentrios. 5. Relativa complacncia com a inflao. Novo desenvolvimentismo 1. Crescimento baseado na exportao combinado com um mercado interno forte. 2. O Estado deve criar oportunidades de investimento e reduzir as desigualdades econmicas. 3. A poltica industrial subsidiria. 4. Rejeio dos dficits fiscais. 5. Sem complacncia com a inflao.

Uma segunda diferena entre o antigo desenvolvimentismo e o novo desenvolvimentismo refere-se ao papel do Estado. Sob o nacional-desenvolvimentismo, os pases eram pobres e o Estado deveria desempenhar um papel de destaque na obteno de poupana forada, alm de investir no apenas em setores monopolistas, mas tambm em setores caracterizados por grandes economias de escala e que exigiam, portanto, enormes somas de capital. Cinquenta anos depois, a maioria dos Estados-nao latino-americanos so pases de renda mdia; j completaram ou esto envolvidos em suas prprias revolues capitalistas; esto dotados de um estoque de capital que no existia antes, capaz de financiar os investimentos; esto dotados de classes empresariais, profissionais e trabalhadoras capazes de industrializar e de modernizar seus pases. O Estado continua a desempenhar um papel chave, mas um papel normativo, de facilitao e encorajamento, mais do que um papel direto na produo. Ambas as formas de desenvolvimentismo atribuem ao Estado um papel central em termos de garantir a operao adequada do mercado e prover as condies gerais para a acumulao de capital, como as infraestruturas de educao, sade, transporte, comunicaes e energia. No entanto, no desenvolvimentismo da dcada de 1950, o Estado tambm desempenhava um papel crucial na promoo da poupana forada, contribuindo assim para os processos de acumulao primitiva dos pases; alm disso, o Estado fazia investimentos diretos em

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infraestrutura e indstria pesada, onde os valores necessrios excediam a poupana do setor privado. Isso mudou a partir dos anos 1980. Com o novo desenvolvimentismo, o Estado ainda pode e deve promover a poupana forada e investir em certos setores estratgicos, mas o setor privado nacional agora tem recursos e capacidade gerencial para fornecer uma parcela significativa do investimento necessrio. O novo desenvolvimentismo rejeita a tese neoliberal de que o Estado no tem mais recursos, porque ter ou no ter recursos depende da forma pela qual as finanas do Estado so administradas. Mas o novo desenvolvimentismo compreende que, em todos os setores em que exista uma razovel competio, o Estado no deve ser um investidor; ao contrrio, deve se concentrar em defender e garantir a concorrncia. Mesmo depois de excludos esses investimentos, sobram ainda muitos outros para o Estado financiar com poupana pblica e no com endividamento. Em terceiro lugar, o novo desenvolvimentismo apoia a poltica industrial mas rejeita o papel preponderante que ela desempenhava no nacional-desenvolvimentismo. Mais importante do que uma poltica industrial uma poltica macroeconmica competente, baseada em equilbrio fiscal, taxas de juros moderadas e uma taxa de cmbio competitiva uma taxa de cmbio que torna viveis ou competitivas indstrias que usam a melhor tecnologia disponvel no mundo. O Estado pode e deve dar apoio s empresas, mas apenas estrategicamente, no de modo permanente. E deve dar esse apoio sob condio de que as empresas obtenham competitividade internacional. Em quarto lugar, o novo desenvolvimentismo rejeita as noes enganosas de crescimento baseado principalmente na demanda e nos dficits pblicos uma idia equivocada que se tornou popular na Amrica Latina, mas que no foi compartilhada pelos principais economistas que originalmente o definiram. Essa foi uma das mais graves distores sofridas pelo nacional-desenvolvimentismo na dcada de 1980 nas mos de seus modernos defensores populistas. Keynes, em cujo nome se promoveu o populismo econmico, ressaltava a importncia da demanda agregada e legitimava o recurso a dficits pblicos em pocas de recesso, mas nunca defendeu os dficits pblicos crnicos. Ele sempre assumiu que uma economia nacional equilibrada do ponto de vista fiscal poderia, por um breve momento, deixar de lado esse equilbrio para restabelecer os nveis de emprego. Os notveis economistas que formularam a estratgia desenvolvimentista, como Furtado, 23

Prebisch e Rangel, eram keynesianos e consideravam a administrao da demanda agregada como uma ferramenta importante na promoo do desenvolvimento. Mas nunca defenderam o populismo econmico dos dficits crnicos. Aqueles que vieram depois deles, porm, o fizeram. Quando Celso Furtado, diante da grave crise do incio da dcada de 1960, props seu Plano Trienal (1963), esses propagandistas de segunda classe o acusaram de uma recada ortodoxa. O novo desenvolvimentismo defende o equilbrio fiscal, no em nome da ortodoxia, mas porque percebe que o Estado o instrumento de ao coletiva da nao por excelncia. Se o Estado to estratgico, seu aparelho precisa ser forte, slido e grande; e, por essa mesma razo, suas finanas precisam estar equilibradas. Mais do que isso, sua dvida deve ser pequena e com prazo de vencimento longo. A pior coisa que pode acontecer com um Estado enquanto organizao (o Estado tambm significa o estado de direito) ficar escravo dos credores, sejam eles internos ou externos. Os credores externos so particularmente perigosos, pois eles e seu capital podem, a qualquer tempo, deixar o pas. Entretanto, os credores internos, transformados em rentistas e sustentados pelo sistema financeiro, podem impor polticas econmicas desastrosas ao pas, como aconteceu no Brasil. Em quinto e ltimo lugar, o novo desenvolvimentismo diferente do nacionaldesenvolvimentismo porque, enquanto este ltimo era relativamente complacente com a inflao, o novo desenvolvimentismo no o . O antigo desenvolvimentismo tinha bons motivos para ser relativamente complacente: a teoria estrutural da inflao afirmava que, em virtude das imperfeies dos mercados internos, os pases em desenvolvimento teriam de conviver com taxas moderadas de inflao. Em pases de renda mdia, os mercados no so to imperfeitos, e experincia mostrou que a inflao pode se transformar em uma maldio. Em suma e, mais uma vez, como os pases de renda mdia esto em um estgio diferente, o novo desenvolvimentismo mais favorvel ao mercado como uma instituio eficiente e capaz de coordenar o sistema econmico do que o antigo desenvolvimentismo, embora sua perspectiva esteja muito distante da f irracional no mercado manifestada pela ortodoxia convencional.

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O novo desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional Neste trabalho estou defendendo o novo desenvolvimentismo, mas a ortodoxia convencional no est morta. Ao contrrio, ela ainda dominante, principalmente na definio da poltica macroeconmica na Amrica Latina. Vamos examinar agora as diferenas entre essas duas estratgias concorrentes, deixando de lado o fato de que uma importada e a outra nacional. A ortodoxia econmica convencional composta de um conjunto de teorias, diagnsticos e propostas de poltica que as naes ricas oferecem aos pases em desenvolvimento. Baseia-se na teoria econmica neoclssica mas no deve ser confundida com ela, porque no terica e sim abertamente ideolgica e orientada para reformas institucionais e polticas econmicas. Enquanto a teoria econmica neoclssica est baseada nas universidades, sobretudo nos Estados Unidos, a ortodoxia convencional deriva principalmente de Washington, DC, sede do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos e dos dois organismos que so supostamente internacionais mas que esto na verdade subordinados ao Tesouro: o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial. O primeiro est encarregado da poltica macroeconmica e o segundo, do desenvolvimento. Em segundo lugar, a ortodoxia convencional teve origem em Nova York, sede ou ponto de convergncia dos principais bancos internacionais e corporaes multinacionais. A ortodoxia convencional se altera no decorrer do tempo. Desde os anos 1980, ela tem sido identificada com o Consenso de Washington, que no pode ser entendido simplesmente como a lista de dez reformas ou ajustes que John Williamson escreveu no trabalho que deu origem expresso (sua lista inclua reformas e ajustes que so realmente necessrios).13 O Consenso de Washington , na verdade, a forma efetiva que a ideologia neoliberal e globalista assumiu no nvel das polticas econmicas recomendadas para os pases em desenvolvimento. Em estudos anteriores, fiz uma distino entre o Primeiro e o Segundo Consenso de Washington, para salientar o fato de que o primeiro estava preocupado sobretudo com o ajuste macroeconmico que se tornou necessrio como resultado da grande crise da dvida da dcada de 1980 e com a liberalizao do comrcio e a privatizao, enquanto o segundo, predominante desde a dcada de 1990, busca tambm operar como uma estratgia de desenvolvimento baseada em uma conta capital aberta (que Williamson explicitamente excluiu do primeiro Consenso de Washington) e no crescimento com
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Williamson (1990).

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poupana externa. Juntos, porm, eles formam um nico consenso o consenso dos pases ricos em relao a seus concorrentes, os pases de renda mdia. Embora o termo Consenso de Washington seja til, prefiro ortodoxia convencional porque mais genrico e retrata a ortodoxia como apenas um conhecimento convencional.14 A ortodoxia convencional o meio pelo qual os Estados Unidos, no nvel das polticas e instituies econmicas, expressam sua hegemonia ideolgica sobre o resto do mundo e principalmente sobre os pases em desenvolvimento dependentes que carecem de naes suficientemente fortes para desafiar essa hegemonia, como tradicionalmente tem acontecido com os pases latino-americanos. Essa hegemonia pretende ser benevolente, enquanto, na verdade, o brao e a voz do neoimperialismo isto , do imperialismo sem colnias formais que caracteriza a relao dos pases ricos com os pases dependentes que so formalmente independentes. Na medida em que a ortodoxia convencional a expresso prtica da ideologia neoliberal, ela a ideologia do mercado contra o Estado. Enquanto o novo desenvolvimentismo deseja um Estado forte e um mercado forte e no v nenhuma contradio entre eles, a ortodoxia convencional deseja fortalecer o mercado enfraquecendo o Estado, como se as duas instituies fossem partes de um jogo de soma zero. Desde a segunda metade do sculo XX, portanto, a ortodoxia convencional tem sido uma verso da ideologia do "laissez-faire" que prevaleceu no sculo anterior. Independentemente do fato de que o Estado cresceu em termos de carga tributria e do nvel de controle sobre o mercado como resultado do aumento das dimenses e da complexidade das sociedades modernas, e independentemente do fato de que um Estado forte e relativamente grande requisito para um mercado forte e competitivo, a ortodoxia convencional a reao prtica contra o crescimento do aparelho do Estado. Certamente, o Estado tambm cresceu como resultado do mero clientelismo, para criar empregos e empregar a burocracia, mas a ortodoxia convencional no est interessada em distinguir o crescimento legtimo do Estado do crescimento ilegtimo. a ideologia do Estado mnimo, do Estado do laissez faire, do Estado que est preocupado unicamente com a segurana interna e externa, deixando a coordenao econmica, os investimentos em infraestrutura e at mesmo os servios
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No tenho nenhuma simpatia por qualquer ortodoxia, uma vez que as ortodoxias so uma maneira de renunciar ao pensamento, e nenhuma pela heterodoxia, em que o economista, depois de se identificar como heterodoxo, renuncia implementao de suas idias e polticas e reserva para si mesmo o papel de eterna oposio minoritria. Um bom economista no nem ortodoxo nem heterodoxo, mas pragmtico: ele pode fazer uma boa poltica econmica baseada em uma teoria aberta e modesta que o force constantemente a pensar e decidir em condies de incerteza.

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sociais, como sade e educao, para os mecanismos do mercado. a ideologia individualista que presume que todos so igualmente capazes de defender seus interesses. , portanto, uma ideologia de direita, uma ideologia dos poderosos, dos ricos, dos mais instrudos a alta burguesia e a alta tecnoburocracia. Seu objetivo , deixando a mo-deobra desprotegida, reduzir os salrios reais diretos e indiretos, tornando assim as empresas mais competitivas em um mercado internacional de pases em desenvolvimento e mo-deobra barata. A diferena central entre a ortodoxia convencional e o novo desenvolvimentismo est no fato de que a ortodoxia convencional fundamentalista de mercado, acreditando que o mercado uma instituio que coordena tudo de maneira ideal se ficar livre de interferncias, enquanto o novo desenvolvimentismo pragmtico. O novo

desenvolvimentismo v o mercado como uma instituio eficiente para coordenar os sistemas econmicos, mas conhece suas limitaes. A alocao de fatores a tarefa que ele realiza melhor, mas mesmo nesse caso enfrenta problemas. Ele insuficiente para estimular o investimento e a inovao. No consegue neutralizar duas tendncias estruturais nos pases em desenvolvimento: a tendncia da taxa de cmbio sobreapreciao e a tendncia dos salrios a aumentarem mais lentamente do que a produtividade. E os mercados so um mecanismo claramente insatisfatrio, no apenas para distribuir renda mas tambm porque favorecem os participantes mais fortes e mais capazes. Enquanto a ortodoxia convencional reconhece as falhas do mercado mas afirma que as falhas do Estado so piores, o novo desenvolvimentismo rejeita esse pessimismo sobre as possibilidades da ao coletiva e exige um Estado capaz no como compensao para um mercado fraco, mas combinado com um mercado forte. Se os seres humanos so capazes de construir instituies para regular as aes humanas, inclusive o prprio mercado, no h por que no possam ser capazes de fortalecer a organizao ou o aparelho do Estado (tornando sua administrao mais legtima, suas finanas mais slidas e sua gesto mais eficiente) ou de fortalecer o sistema constitucional ou legal (cada vez mais ajustando suas instituies s necessidades sociais). A poltica e a democracia existem precisamente com essa finalidade; e as democracias mais avanadas tm feito grandes avanos nessa rea no ltimo sculo. Na medida em que um dos fundamentos do novo desenvolvimentismo a economia poltica clssica, que era essencialmente uma teoria da "riqueza das naes" (Smith) e da

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acumulao de capital (Marx), as estruturas sociais e as instituies so fundamentais para sua lgica. Alm disso, como ele adota uma abordagem histrica do desenvolvimento econmico, os ensinamentos da Escola Histrica alem e dos institucionalistas norteamericanos so uma parte essencial de sua viso.15 Assim, as instituies so fundamentais e reform-las uma necessidade permanente, na medida em que, nas complexas e dinmicas sociedades em que vivemos, as atividades econmicas precisam ser constantemente re-reguladas. Em contraste, a ortodoxia convencional, baseada na teoria econmica neoclssica, s recentemente reconheceu o papel das instituies, no contexto do novo institucionalismo. Ao contrrio do institucionalismo histrico que, em relao ao desenvolvimento econmico, v obstculos ao crescimento econmico nas instituies pr-capitalistas e nas distores das instituies capitalistas, e busca ativamente desenvolver um conjunto ou grupo de instituies (uma estratgia nacional de crescimento), o novo institucionalismo oferece uma resposta simplista para o problema: basta que as instituies garantam os direitos de propriedade e os contratos ou, mais amplamente, o bom funcionamento dos mercados, que estes automaticamente promovero o crescimento. De acordo com o jargo neoliberal adotado, por exemplo, pela revista The Economist, o bom governo seria um governo reformista, envolvido em reformas orientadas para o mercado. De acordo com o novo desenvolvimentismo, um governo ser bom em termos econmicos se for capaz de promover o crescimento econmico e uma distribuio mais igualitria de renda por meio da adoo de polticas econmicas e reformas institucionais orientadas, sempre que possvel, para o mercado, mas frequentemente corrigindo-o em outras palavras, se o pas crescer no quadro de uma estratgia nacional de desenvolvimento. De acordo com a ortodoxia convencional, as instituies devem se limitar quase exclusivamente a normas constitucionais; de acordo com o novo desenvolvimentismo, as polticas econmicas, e particularmente as polticas monetrias, devem sofrer reformas permanentes, ajustes contnuos e graduais no mbito de uma estratgia de crescimento mais ampla. necessria uma poltica industrial, mas para o novo desenvolvimentismo uma taxa moderada de juros e uma taxa de cmbio competitiva so mais importantes do que uma poltica industrial. O novo desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional tm muitas reformas

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A Escola Histrica a escola de Gustav Schmoller, Otto Rank, Max Weber e, em uma linha diferente, de Friedrich List; a Escola Institucionalista norte-americana a escola de Thorstein Veblen, Wesley Mitchell e John R. Commons.

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institucionais em comum, mas seus objetivos costumam ser diferentes. Tome-se, por exemplo, a reforma da gesto pblica. O novo desenvolvimentismo a apoia porque deseja um aparelho do Estado mais capaz e mais eficiente; a ortodoxia convencional a apoia porque v nessa reforma uma oportunidade para reduzir a carga tributria. Para o novo desenvolvimentismo, essa conseqncia pode ser desejvel, mas uma outra questo. A carga tributria uma questo poltica, que depende de como as sociedades democrticas atribuem papis ao Estado e da eficincia dos servios pblicos. Outro exemplo: ambas as abordagens so a favor de mercados de trabalho mais flexveis, mas o novo desenvolvimentismo avalia as experincias do Norte da Europa e no confunde flexibilidade com falta de proteo, enquanto a ortodoxia convencional deseja tornar os padres de trabalho mais flexveis a fim de enfraquecer a fora de trabalho e reduzir os salrios. Em outras reformas, a diferena de grau. O novo desenvolvimentismo prefere, por exemplo, uma economia aberta e competitiva porque v a globalizao comercial como uma oportunidade para os pases de renda mdia, mas rejeita a abertura unilateral e exige reciprocidade dos parceiros comerciais. E h casos em que existe uma discordncia definitiva, como em relao abertura da conta capital. Enquanto a ortodoxia convencional claramente a favor dessa abertura, o novo desenvolvimentismo a rejeita, porque o pas de renda mdia perde o controle de sua taxa de cmbio. O novo desenvolvimentismo encara a globalizao comercial como uma oportunidade, mas v a globalizao financeira como um risco que os pases em desenvolvimento no devem correr. Ao comparar o novo desenvolvimentismo com a ortodoxia convencional, podemos distinguir as estratgias de crescimento das polticas macroeconmicas, embora ambas estejam intimamente relacionadas. Como o crescimento impossvel sem estabilidade, vamos comear comparando as polticas macroeconmicas. Como ao falar do novo desenvolvimentismo estamos pensando nos pases de renda mdia, as polticas macroeconmicas necessrias no so essencialmente diferentes daquelas adotadas nos pases ricos: elas se baseiam em equilbrio fiscal, taxas moderadas de juros e taxas de cmbio competitivas, que so comuns nos pases ricos. No entanto, como a ortodoxia convencional observa o princpio faa o que eu digo, no o que eu fao, ela difere significativamente do novo desenvolvimentismo. Como podemos ver no Quadro 2, ambas valorizam a estabilidade macroeconmica; mas, enquanto a ortodoxia convencional reduz a estabilidade macroeconmica estabilidade de preos e ao controle da dvida pblica, o 29

novo desenvolvimentismo exige uma taxa de juros moderada e uma taxa de cmbio competitiva que garantam o equilbrio intertemporal tanto das contas pblicas (do Estado) como das contas externas (do Estado-nao). A abordagem da ortodoxia convencional pode ser resumida da seguinte forma: para garantir a estabilidade macroeconmica, o pas deve alcanar um supervit primrio que mantenha a relao dvida pblicaPIB em nvel aceitvel para os credores. O Banco Central deve ter um nico mandato, a saber, controlar a inflao, uma vez que tem a seu dispor um nico instrumento, ou seja, a taxa de juros de curto prazo ou taxa bsica de juros. Essa taxa essencialmente endgena, correspondendo taxa de juros de equilbrio ou taxa de juros no aceleradora da inflao e, dado o desequilbrio fiscal, deve ser alta. A taxa de cmbio tambm endgena, ou seja, definida pelo mercado, e seu equilbrio ser automaticamente assegurado pelo mercado, assim que for adotada uma taxa de cmbio flutuante. O novo desenvolvimentismo faz uma abordagem keynesiana substancialmente diferente: O ajuste fiscal no deve ter como parmetro o supervit primrio (uma medida que esconde os pagamentos de juros), mas o dficit oramentrio. Deve ter como objetivo uma poupana pblica positiva capaz de financiar os investimentos pblicos necessrios sem necessariamente incorrer em dficit pblico e endividamento pblico. Se sofrer da doena holandesa, o pas dever ter um supervit fiscal, na medida em que as receitas do imposto ou reteno sobre os bens que do origem doena no devem ser gastas, mas usadas para constituir um fundo soberano. O Banco Central, associado ao Ministrio da Fazenda, no deve se limitar a um nico mandato mas deve ter um mandato triplo: controlar a inflao, manter a taxa de cmbio competitiva (compatvel com o saldo em conta corrente e a gradual transferncia de mo-de-obra para setores com maior conhecimento intensivo ou com alto valor agregado per capita algo que a doena holandesa recorrente impede) e alcanar razoavelmente o pleno emprego. Para realizar essas tarefas, o Banco Central no dispe apenas de um nico instrumento (como afirma a teoria macroeconmica neoclssica) mas de vrios instrumentos alm da taxa de juros: ele pode comprar reservas e estabelecer controles sobre o ingresso de capitais para evitar a tendncia da taxa de cmbio a uma relativa apreciao, que comum nos pases de renda mdia. A taxa de juros um instrumento de controle da inflao, mas seu nvel mdio pode ser consideravelmente menor do que supe a ortodoxia convencional nos pases em desenvolvimento; a taxa de cmbio deve ser mantida flutuante, mas administrada no existe taxa de cmbio completamente livre. 30

Quadro 2: Comparao entre as polticas macroeconmicas


Ortodoxia convencional 1. O supervit primrio o padro fiscal central. 2. O Banco Central tem uma nica meta obrigatria: a inflao. 3. O Banco Central usa um nico instrumento: a taxa de juros de curto prazo. 4. A taxa de juros de curto prazo endgena e deve ser alta. 5. A taxa de cmbio flutuante e endgena. Novo desenvolvimentismo 1. O dficit oramentrio e a poupana pblica so os padres fiscais centrais. 2. O Banco Central tem trs metas obrigatrias: inflao, taxa de cmbio e emprego. 3. O Banco Central pode tambm comprar reservas ou impor controles sobre o ingresso de capitais para administrar a taxa de cmbio. 4. A taxa de juros de curto prazo exgena e pode ser moderada. 5. A taxa de cmbio flutuante mas administrada.

Vamos agora comparar as estratgias de crescimento que apresento no Quadro 3. A ortodoxia convencional apoia as reformas institucionais que reduzem o tamanho do Estado e fortalecem o mercado. Ela atribui um papel mnimo ao Estado em investimento e poltica industrial e no v nenhum papel para a nao (um conceito ausente). Prope a abertura da conta capital e uma poltica de crescimento com poupana externa. Ao contrrio, o novo desenvolvimentismo quer reformas institucionais que fortaleam tanto o Estado quanto o mercado s uma organizao do Estado capaz e instituies normativas estatais dotadas de legitimidade podem servir como instrumentos de ao coletiva da nao. O novo desenvolvimentismo v a nao como uma sociedade nacional, com um sentido de destino comum e de solidariedade quando compete

internacionalmente, como o ator fundamental que define uma estratgia nacional de crescimento. V como a instituio fundamental para esse crescimento a estratgia nacional de desenvolvimento, que cria incentivos para os empresrios inovarem e investirem. D prioridade aos setores exportadores e a setores caracterizados por um alto valor agregado per capita, ou seja, setores com alto contedo tecnolgico ou de conhecimento. Acredita que no apenas necessrio, mas tambm possvel aumentar a poupana interna, pois todos os pases desenvolvidos fizeram isso no passado. A doena holandesa, a poltica de crescimento com poupana externa recomendada pela ortodoxia convencional, uma causa importante da apreciao da taxa de cmbio apreciao que deve sempre ser evitada, pois uma taxa de cmbio competitiva, relativamente depreciada, condio fundamental para o crescimento. Antes dos anos 1990, a ortodoxia convencional estava preocupada com as taxas de cmbio 31

e, durante as crises do balano de pagamentos, sempre exigia depreciaes do cmbio, alm de ajustes fiscais. A partir da dcada de 1990, porm, o FMI praticamente se esqueceu dos dficits em conta corrente (eles eram poupana externa, afinal de contas) e das depreciaes da taxa de cmbio. A hiptese dos dficits gmeos isentava-o da preocupao com os dficits em conta corrente: ele s precisava se preocupar com o supervit primrio. Durante um certo tempo, preferiu falar sobre ncoras cambiais e dolarizao; depois que essa estratgia fracassou no Mxico, no Brasil e, principalmente, na Argentina, o FMI se voltou para taxas de cmbio plenamente flutuantes para resolver todos os problemas externos. O novo desenvolvimentismo altamente crtico dessa perspectiva e deseja o controle no apenas sobre as contas pblicas do Estado (dficit pblico), mas tambm sobre as contas totais da nao (conta corrente). No apenas deseja que a dvida do Estado seja baixa, mas tambm que o Estado apresente uma poupana pblica positiva. Quer tambm que o Estado-nao tenha contas externas que garantam sua segurana e autonomia nacionais. Quer no apenas a administrao da taxa de juros, mas tambm a administrao da taxa de cmbio, mesmo em um regime de taxa flutuante que no chama de sujo, como a ortodoxia convencional est acostumada a fazer, mas de administrado. Quadro 3: Comparao das Estratgias de Crescimento
Ortodoxia convencional 1. Nenhum papel econmico para a nao ou para estratgias nacionais de desenvolvimento. 2. Reformas que reduzem o tamanho do Estado e desregulam os mercados. 3. As instituies fundamentais para promover o crescimento so os direitos de propriedade e os contratos. 4. Papel mnimo do Estado no investimento e na poltica industrial. 5. Sem tendncias estruturais.

Novo desenvolvimentismo
2. A nao o agente que define a estratgia nacional de desenvolvimento. 2. Reformas que fortalecem o Estado e regulam os mercados. 3. A instituio chave para promover o crescimento a estratgia nacional de desenvolvimento. 4. Papel moderado no investimento e na poltica industrial; grande papel na redistribuio. 5. Tendncia sobrevalorizao da taxa de cmbio e ao aumento dos salrios abaixo da produtividade. 6. Taxa de cmbio flutuante mas administrada para neutralizar sua tendncia sobrevalorizao. 5. A poupana externa aprecia a taxa de cmbio e provoca a substituio da poupana interna pela poupana externa.

6. Liberalizao da conta de capital e taxa de cmbio flutuante. 5. Crescimento financiado com poupana externa.

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Cada um dos pontos acima merece uma anlise demorada, mas que est alm do escopo deste estudo. Em ambos os quadros comparativos, meu objetivo foi mostrar que, ao contrrio da ideologia hegemnica que supe que a ortodoxia convencional a camisa de fora de ouro para todos os pases proposta pelos idelogos do neoliberalismo, h uma alternativa vivel e responsvel. A experincia dos pases do leste da sia, que nunca aceitaram a ortodoxia convencional, j era clara sobre a existncia dessa alternativa; tornou-se ainda mais clara com a recente experincia da Rssia e da Argentina. Na dcada de 1990, esses dois pases adotaram modelos da ortodoxia convencional e caram ento em profunda crise; depois de rejeitarem esse modelo econmico nos anos 2000, os dois pases esto atualmente funcionando em modo de crescimento elevado. Assim, o novo desenvolvimentismo no uma proposta terica, mas expressa experincias nacionais bem-sucedidas. E a ortodoxia convencional no nem uma estratgia de crescimento nem deriva de uma slida macroeconomia do desenvolvimento; a macroeconomia da estagnao. As polticas derivadas de uma slida macroeconomia estruturalista do desenvolvimento devem ser orientadas para prticas fiscais responsveis, uma taxa mdia de juros moderada e uma taxa de cmbio competitiva; esse o trip das polticas do novo desenvolvimentismo. Quando os macroeconomistas dos pases ricos discutem as polticas monetria e fiscal em seus prprios pases, eles podem divergir, mas concordam com os trs pontos acima. A ortodoxia convencional que aplicada nos pases em desenvolvimento, no entanto, mostra uma prtica bastante diferente. Embora esteja sempre exigindo disciplina fiscal e dficits oramentrios reduzidos, no exige disciplina externa nem dficit zero na conta corrente, mas crescimento com poupana externa. Por outro lado, quando a taxa real de juros se torna abusivamente alta e criticada, os economistas convencionais no demonstram nenhum desconforto em afirmar que a taxa de juros elevada a taxa de juros natural: abaixo disso, a inflao vai se acelerar.16. Finalmente, a ortodoxia convencional insiste, contra toda evidncia, que impossvel administrar a taxa de cmbio de longo prazo; isso pode ser verdade para os Estados Unidos, onde o dlar a moeda reserva internacional, mas no verdade para outros pases.

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No Brasil, por exemplo, no incio dos anos 2000, a taxa real de juros estava em torno de 10%. Para defender essa poltica, alguns argumentaram que 9% era a taxa de juros natural. Depois disso, em parte em razo das crticas crescentes a tal poltica de taxa de juros, ela caiu para 4% em 2009, enquanto a inflao permanecia muito baixa.

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Dessas trs polticas, a poltica crucial a necessidade de uma taxa de cmbio competitiva. Por competitiva entendo a taxa de cmbio que, alm de equilibrar intertemporalmente a conta corrente, garante a competitividade internacional dos setores de bens comercializveis, caso adotem tecnologias de ponta. As moedas dos pases em desenvolvimento enfrentam uma tendncia a uma relativa sobrevalorizao, por vrios motivos: no caso da poltica de crescimento com poupana externa, a sobrevalorizao implica um desequilbrio da conta corrente; no caso da doena holandesa, uma moeda relativamente sobrevalorizada, que torna o desenvolvimento econmico simplesmente impossvel, compatvel com o equilbrio da conta corrente. No h nada mais desagradvel para a ortodoxia convencional do que a questo da taxa de cmbio. Durante muitos anos, os economistas do desenvolvimento no discutiram a taxa de cmbio essa era uma preocupao da teoria macroeconmica. Uma competente macroeconomia do desenvolvimento e, em termos estratgicos, o novo desenvolvimentismo esto corrigindo a trajetria e mostrando como central a questo da taxa de cmbio, no apenas para manter a conta corrente equilibrada mas tambm para promover a poupana e o investimento.17 Finalmente, como os pases em desenvolvimento so pases dualistas que enfrentam o problema de uma oferta ilimitada de mo-de-obra, h uma tendncia dos salrios a aumentarem mais lentamente do que a produtividade. Assim, h uma tendncia concentrao de renda que precisa ser controlada pela poltica econmica sobretudo por uma poltica de salrios mnimos e um amplo programa de gastos sociais em educao, assistncia sade, assistncia social e seguridade social no apenas por razes distributivas, mas tambm porque a desigualdade uma fonte de instabilidade poltica que pode vir a ser um grande obstculo ao crescimento (Przeworski e Curvale 2006).

Concluso Quais so os resultados das duas abordagens? O resultado da ortodoxia convencional na Amrica Latina bem conhecido: quase-estagnao. Desde 1990, pelo menos, a verdade de Washington e Nova York se tornou hegemnica nessa regio marcada pela dependncia. Ocorreram reformas e ajustes de todos os tipos, mas deles no resultou nenhum desenvolvimento. Os resultados do novo desenvolvimentismo na Amrica Latina,
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H uma literatura cada vez mais abundante relacionando o crescimento econmico com investimento, poupana e crescimento (Razin e Collins 1997, Bresser-Pereira e Nakano 2003, Gala 2006, Bresser-Pereira e Gala 2007, Eichengreen 2008, Rodrik 2008 e Williamson 2008).

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por sua vez, no podem ser medidos. O Chile o utilizou, mas um pas pequeno e suas polticas esto a meio caminho entre uma estratgia e outra. A Argentina dos Kirschners e do antigo Ministro da Fazenda Roberto Lavagna o nico experimento concreto, mas recente demais para permitir uma avaliao objetiva. Ainda assim, o novo desenvolvimentismo est mais do que provado, porque nada mais do que a estratgia que os pases dinmicos da sia tm utilizado. Pode o novo desenvolvimentismo se tornar hegemnico na Amrica Latina, como foi o desenvolvimentismo no passado? O fracasso da ortodoxia convencional me garante que essa uma possibilidade real. A crise da Argentina em 2001 foi um ponto de inflexo: o rquiem da ortodoxia convencional. Nenhum pas foi mais fiel na adoo de suas orientaes; nenhum presidente foi mais dedicado construo da confiana do que Carlos Menem. Os resultados so de conhecimento comum. Por outro lado, o pensamento novo-desenvolvimentista est se renovando. Tem sua disposio uma nova gerao de macroeconomistas do desenvolvimento capaz de pensar por sua prpria conta, em lugar de simplesmente aceitar as recomendaes das instituies financeiras internacionais. H, no entanto, uma questo de hegemonia ideolgica a ser solucionada. Os pases latinoamericanos retomaro o desenvolvimento sustentado somente se seus economistas, empresrios e burocratas do Estado se lembrarem da bem-sucedida experincia que foi o antigo desenvolvimentismo e se mostrarem capazes de dar um passo frente. Eles j criticaram os antigos erros e perceberam os fatos histricos novos que os afetam. Precisam agora reconhecer que a revoluo nacional que estava em curso, tendo o antigo desenvolvimentismo como estratgia nacional, foi interrompida pela grande crise da dcada de 1980 e pela onda ideolgica neoliberal vinda do Norte. Precisam fazer um diagnstico aprofundado da quase-estagnao causada pela ortodoxia convencional. Devem ter em mente que as polticas chave que precisam de mudana so as polticas macroeconmicas, sobretudo aquelas relacionadas taxa de juros e taxa de cmbio. Precisam atentar para a estratgia nacional de desenvolvimento dos pases asiticos dinmicos. Precisam se envolver no grande esforo nacional coletivo de rejeitar a macroeconomia da estagnao que a ortodoxia convencional significa, e de formular uma nova estratgia nacional de desenvolvimento para seus pases. Acredito que essa retomada de conscincia esteja em pleno andamento. O desenvolvimento da Amrica Latina sempre foi nacional-dependente, porque suas elites sempre estiveram em conflito e eram ambguas ou ambivalentes ora se afirmando como nao, ora cedendo hegemonia 35

ideolgica externa. H, no entanto, um elemento cclico nesse processo (Bresser-Pereira 1993). Desde o incio dos anos 2000 tem ficado claro que acabou a era do neoliberalismo e da estratgia econmica proposta por ele, o Consenso de Washington; a atual crise financeira global colocou-lhe um fim definitivo. Novas perspectivas esto se abrindo para a Amrica Latina. No cenrio do novo desenvolvimentismo, cada pas individual tem agora a possibilidade de adotar efetivamente estratgias nacionais de desenvolvimento estratgias que ampliam o papel do Estado como regulador e estimulador dos investimentos privados e da inovao, estratgias que aumentam a competitividade internacional do pas ao mesmo tempo em que protegem a mo-de-obra, os pobres e o meio ambiente.

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