Global Education Policy

:
austerity and profit

stephen j. ball

Global Education Policy:
austerity and profit

Traducción Antonio Francisco Canales Serrano

Servicio de Publicaciones

Universidad de La Laguna, 2012

Colección: Publicaciones institucionales Serie: conferencias/5 Edita: Servicio de Publicaciones Universidad de La Laguna Campus Central 38200 La Laguna. Santa Cruz de Tenerife Teléfono: +34 922 319 198 Diseño Editorial: Jaime H. Vera. Javier Torres. Cristóbal Ruiz. 1ª Edición 2012 Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin permiso del editor

Preimpresión: Servicio de Publicaciones Producción: FDC (Fabricación Canaria del Disco)

Depósito Legal: TF 1.032/2012

índice

Network governance ......................................................................................... Policy Epistemology ........................................................................................... Profiting from Education . ................................................................................ Conclusion . ....................................................................................................... Gobernanza en red ............................................................................................. Epistemología política ....................................................................................... Obtener beneficios de la educación .................................................................. Conclusión . .......................................................................................................

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Bibliografía ............................................................................................................................................................. 37

I want to make the argument today, that increasingly, on a global scale, education policy is being done in new ways, in new spaces by new actors, and that many of these new spaces are private, in all senses of that word, rather than public and democratic. As a result educational governance and the educational state are being changed in some very marked ways, and education itself is being reworked as an opportunity for profit. Education services and education policy are now being commodified and bought and sold (Ball 2011b). On this basis of this I also will argue that policy analysts and researchers need a new toolbox of methods and concepts appropriate to the new post-national methods of policy and forms of policy relations.
Network governance

The changes, shifts and trends in education policy and in the form and modalities of the state to with I refer are sometimes conceptualised as the move from government to governance (or to new governance or network governance). That is:
Whether one points to the grand narratives of network society (Castells 2000) or reflexive modernity (Giddens 1991) or the more concrete and specific accounts of the formation and functioning of networks of public agencies, private organisations and diverse groups and citizens (e.g. Rhodes 1988), one finds the articulation of a need for rearticulating our understanding of government and authority based on an ontological change that has taken place in recent decades (Triantafillou 2004a, p. 489).

Network governance is a further move ‘beyond the public bureaucracy state’ (Hood 1990) and a further ‘reinventing of government’ (Osborne and Gaebler 1992) – a new kind of governing mechanism

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which relies ‘on a dense fabric of lasting ties and networks that provide key resources of expertise, reputation and legitimization’ (Grabher 2004, p. 104). In effect three sets of changes are complexly interwoven here. One set involves a transmogrification of the form of the state; a second involves the deployment of new state modalities; the third is bringing about a new anthropology of policy and articulating new kinds of policy subjects. Together these changes give rise to new methods of governing at a distance through norms of efficiency, agency and accountability. This is not a ‘hollowing out’ of the state rather it is a new modality of state power, agency and social action – a form of ‘metagovernance’ (Jessop 2002 p. 242). Having said that there is a danger that in concentrating on governance in terms of what may be new and different, what has remained the same may be inadequately attended to and that developments which do not ‘fit’ the world according to governance are downplayed or ignored. The point is that there is no absolute change here but rather a shift in the balance or mix between the different elements of government – bureaucracies, markets and networks. That is, more networks, more markets and less bureaucracy! Network governance, although the term is used somewhat loosely and diversely in political science ‘to refer to a bewildering array of different phenomena and governmental practices’ (Triantafillou 2004b, p. 2), essentially involves the treatment of seemingly intractable public policy problems – ‘wicked issues’ that ‘defy efforts to delineate their boundaries and to identify their causes’ (Rittel and Webber, 1973, p. 167 in Williams, 2002 p. 104) - through forms of managerial and organizational response ‘around collaboration, partnership and networking’ (Williams 2002). That is, governments are increasingly ‘catalyzing all sectors - public, private and voluntary – into action to solve their community’s problems’ (Osborne and Gaebler 1992) and redefining themselves ‘as «facilitators» engaged in «value chains» and working through markets rather than autarkic «doers» who owned, operated and produced everything themselves’ (Wanna 2009, p. 266). This is a shared problem-solving process or what Wanna calls ‘co-labouring’. Janet Newman (2001, p. 108) elaborates, pointing out that the governance literature views networks ‘in terms of plural actors engaged in a reflexive process of dialogue and information exchange’, or as Agranoff (2003, p. 28) puts it, ‘networks provide venues for collaborative solutions’ and ‘mobilise innovations’. In slightly stronger terms, Rhodes argues that network governance ‘refers to self-organising, inter-organizational networks characterized by interdependence,

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resource-exchange, rules of the game, and significant autonomy from the state’ (Rhodes 1997, p. 15). It is argued by the advocates of network governance, that this brings a greater degree of flexibility and adjustment to the complexity of existing socio-economic conditions. Eggers (2008, p. 23) argues: ‘The traditional, hierarchical government model simply does not meet the demands of this complex, rapidly changing age. Rigid bureaucratic systems with command-and-control procedures, narrow work restrictions and inward-looking cultures and operational models are particularly ill suited to addressing problems that often transcend organisational boundaries’. Other writers argue that network governance and policy networks can provide an environment for consensus building and therefore limit the emergence of implementation resistance (Marin and Mayntz 1991). As Besussi (2006, p. 18) puts it ‘the promise of policy networks and of the mode of governance they represent is to produce more effective and legitimate policies, without resting upon the authority and limitations of a single representative political body’. Through all of this, public services are increasingly delivered through a mix of ‘strategic alliances, joint working arrangements, networks, partnerships and many other forms of collaboration across sectoral and organizational boundaries’ (Williams 2002 p. 103) based upon ‘relations involving mutuality and interdependence as opposed to hierarchy and independence’ (Peterson 2003 p. 1), although this interdependence is clearly, as a number of commentators point out, ‘asymmetric’ (see Rhodes 1997). In general terms this is the move towards a ‘polycentric state’ and ‘a shift in the centre of gravity around which policy cycles move’ (Jessop 1998 p. 32), although in many of the accounts of network governance the role of the private sector in these movements and interdependences is omitted entirely or dealt with only in passing. And yet the private sector is an increasingly apparent and significant constituent of new governance, in education and elsewhere. Klijn and Koppenjan (2004) cut through some of this definitional undergrowth with a simple rendition which is apposite and useful. They say ‘In the world of network governance, government is understood to be located alongside business and civil society actors in a complex game of public policy formation, decision-making and implementation’ (Klijn and Koppenjan, 2004, p. 25). Some versions of network governance relate the changes adumbrated above to a move to more democratic forms of governing (Sørensen and Torfing 2008) while other writers suggest that network governance

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creates a ‘democratic deficit’ as the processes of policy and governing become more dispersed and more opaque (March and Olsen 1989). That is, not only do policy networks blur the boundaries between state and society but they also expose the policy making process to particularistic power games. The ‘territory of influence’ (Mackenzie and Lucio 2005) over policy is expanded but at the same time the spaces of policy are diversified and dissociated. As a result, as these new sites within the contexts of policy influence and text production (Ball 1994) proliferate, there is a concomitant increase in the opacity of policy making. Within these new sites it is unclear what may have been said to whom, where, with what effect and in exchange for what (see Cohen 2004) – although, to some extent, this has always been true of policymaking. As Skelcher argues these new social and political relationships of policy are also part of and contribute to other related features of the changing state – they contribute to what he (1998) calls ‘the appointed state’ and what he also (Skelcher 2000) describes as the ‘congested state’. Between them these descriptors seek to capture both the proliferation and fragmented array of agencies and actors involved in local and regional governance, and in the provision of public services (Sullivan and Skelcher 2004) and give some indication of the ‘democratic deficit’ which results from the increasing participation of quangos, executive agencies, businesses and voluntary organizations in the governance of ‘public’ institutions and their ‘weaker accountability, audit and governance standards’ (Skelcher, 1998, p. 181). Keast, Mandell and Brown (2006, p. 27) argue that: ‘This situation leads to governance complexity and what is contended to be a «crowded» policy domain in which differing governance arrangements, policy prescriptions, participants and processes bump up against and even compete with each other to cause overlap and confusion...’. In all of this, Shamir (2008, p. 6) argues, ‘governments relinquish some of their privileged authoritative positions’. Increasingly, it would appear, it is in ‘these decentralized, and more or less regularized and coordinated, interactions between state and societal actors that policy making unfolds’ (Coleman and Skogstad 1990, p. 4). Wright-Mills calls this, a new form of ‘institutional mechanics’ (Wright-Mills 1959, p. 20) and indeed, by ‘examining networks we are looking at the institutionalization of power relations’ (Marsh and Smith 2000, p. 6) in a new form. Such relationships are of course not entirely new; it is their extent, specificity, directness and degree of integration with government and state organisations that is different. That is to say, many different actors

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and organizations, such as those referred to below, are now engaged in various mundane and informal ways in the day-to-day business of the state through face-to-face meetings, discussions, representations and consultations. They are there to bring particular sorts of perspectives, methods and interests to bear on and in the policy process. This then is the scenario that I will explore in relation to current trends in education policy. Trends that are evident in different ways within specific national settings, but also trends that are represented in the creation of new policy spaces beyond the nation state and separate from existing multi-lateral organisations and NGOs. However, at many points nationally and post-nationally the actors and agents who drive and inhabit these trends are joined-up. They are joined up socially, politically, economically and discursively within social networks and they constitute an epistemic policy community. They are both actors within, disseminators and beneficiaries of policy.
Policy Epistemology

Discursively, these new policy communities are joined-up by a shared belief in state failure, that state-run public services are ineffective and inefficient, resistant to innovation and self-interested (see box 2). Antonio Olmedo’s (2012) quotation from Jose Maria Aznar’s speech at the VIth European Forum on Education and Freedom, organised by ACADE (a Spanish Private Education providers Association), is a good example of the epistemology of reform the ex-prime minister (and President of FAES, the Foundation for Social Studies and Analysis, ‘an institution dedicated to serving Spain and the concept of individual freedom’ (Website)) sees the monopoly of the State as the explanation of what he calls the failure of the Spanish educational system:
Education in Spain has suffered in the last twenty years the monopoly of insolvent and failed educational projects that have used it as an instrument to shape society according to their prejudices. Young people and their future are the main victims of these dreams of social engineering. (Aznar 2010, 9)

Set over and against such failures, and in response to the continuing intractability of social problems, is the market. As Bill Gates, founder of the Bill and Melinda Gates Foundation, puts it ‘where states,

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multilaterals and traditional non-governmental organisations had failed, the market can succeed’. Gates went on to say: ‘the challenge here is to design a system where market incentives, including profits and recognition, drive those principles to do more for the poor’ (Microsoft News Center, 2008). Or in the words of the Clinton Global Initiative, founded by ex-US President Bill Clinton:
Corporations are researching and developing better business practices that meet social and environmental bottom lines while producing profits. Non-profits are pioneering enterprise-based models that offer potential for long-term sustainability. Governments are contributing their resources to encourage and support market-based approaches. (Clinton Global Initiative, 2010)

Put succinctly, entrenched problems of educational development and educational quality and access, as well as issues of gender equity, health and well-being and environmental sustainability are now being addressed, in national settings around the globe, through the involvement of social enterprises and businesses in the delivery of services, both privately and on behalf of the state. In education the participation of business and social enterprise organisations in the delivery of state education services is evident in the US within the No Child Left Behind programme (Burch 2009), and in England in the Academies programmes (Ball 2011a), in Sweden in the Free Schools programme (Arreman and Holm 2011), and in Spain in the participation of concertada schools (subsidised private schools) in the delivery of public education1. Private alternatives to the state are also increasingly evident in the setting-up of private storefront schools by local entrepreneurs and the creation of school chains by multi-national education companies, in Africa and India and elsewhere, in relation to the attempts of late-developing societies to achieve their Millennium Development Goals and to provide mass access to basic education. More and more international aid and philanthropy

 1   Olmedo (2012) notes that «As a result, Spain is now fourth in Europe in terms of the number of pupils attending private schools. Though the percentage of students in independent private schools is not particularly high (around 5%), the introduction of subsidized private schools’ enrolment changes the figure drastically (around 30%).

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are no longer ‘donated’ as grants to governments and NGOs but rather are ‘invested’ in edu-businesses and in the development of market and social enterprise solutions to educational problems. Business methods and social enterprise initiatives are advocated as more effective ways of achieving wider access to and improved quality of education than, it is argued, can be achieved by governments or via traditional aid or charity. This approach is sometimes referred to as Corporate Social Capitalism – based on ‘investments that address social challenges and result in sustainable business’ (Tony Friscia, AMR Research inc. 2009). The shifts and moves involved here are made up of and driven by a complex set of political and economic processes involving advocacy, by policy entrepreneurs and Transnational Advocacy Networks (like the Atlas Foundation Liberty Network, of which in Spain Institución Futuro is a member), and locally by think tanks like FAES (which has links with the Clinton Foundation), and Fundación Burke, and, more specifically within the field of education, FUNDEL (Fundación Europea Educación y Libertad) and ACADE (Olmedo 2012), but also by business interests, venture philanthropies (Gates, Omidyar, IDP), and through the autoreform of the state. Indeed, perversely in some senses, the state is a vital player here as ‘market-maker, as initiator of opportunities, as re-modeler and moderniser’ (Ball 2007a p. 82), increasingly states are acting «more and more as a collective commodifying agent [...] and even as a market actor itself» (Cerny 1997 p. 267). As Clarke and Newman put it:
Established typologies (the distinction between state and market or the hierarchy, markets and networks framework) fall short of new organisational forms and governance arrangements that are identified through such terms as boundary blurring or hybridity. Such terms mark the problem of naming these new arrangements, but bring problems of their own. (http://www.espanet-italia.net/conference2009/call-for-abstracts/18.php accessed 21st May 2010)

Profiting from Education

Over the last 10 years I have been exploring and researching these trends on a number of fronts, with work on UK edubusinesses (Ball 2007b), on UK corporate philanthropy (Ball and Junemann 2012), on policy entrepreneurship (Nambissan and Ball 2010) on global education

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policy through the lens of neoliberalism (Ball 2012), and recently, with Antonio Olmedo, on global philanthropy and policy networks (Ball and Olmedo 2012). Here I want to offer two examples to illustrate the fairly abstract discussion presented so far. The examples involve Spain, and England and Sweden, and join-up these locations in convoluted ways (see box 2). These examples also represent one aspect of the role of the private and profit in education policy in rather stark ways, that is the role of private equity companies. The examples involve both private participation in the delivery of public sector services and private alternatives to the public sector. Box 1. A private equity firm is an investment manager that makes investments in the private equity of operating companies through a variety of loosely affiliated investment strategies including leveraged buyout, venture capital, and growth capital. Often described as a financial sponsor, each firm will raise funds that will be invested in accordance with one or more specific investment strategies. Typically, a private equity firm will raise pools of capital, or private equity funds that supply the equity contributions for these transactions. Private equity firms will receive a periodic management fee as well as a share in the profits earned (carried interest) from each private equity fund managed. Private equity firms, with their investors, will acquire a controlling or substantial minority position in a company and then look to maximize the value of that investment. (Wikipedia) ‘Cognita Schools’ is one example of the interest and involvement of international corporations in education. Cognita was created in 2004 in the UK and is backed by ‘Englefield Capital LLP’ (renamed as ‘Bregal Capital LLP’ in 2010). ‘Bregal Capital LLP’, is a private equity firm with fund commitments which have risen to more than €3 billion since its creation. It is owned by ‘Bregal Investments’, a subsidiary of a holding company: ‘Cofra Holding AG’. Among others, Cofra’s business activities include ‘C&A’, a clothing retailing operation, ‘Redevco’, a large real estate enterprise, and ‘IBI’, a retail financial services operation. In 2004 Cognita bought 17 schools from Asquith Court, then the UK’s largest private

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nursery school company, and now runs a chain of 62 schools across the UK, Europe and South-Asia (Thailand, Singapore and Vietnam) and is «actively seeking for further acquisition opportunities» (website). In Spain it operates 7 schools in Catalonia, Madrid, Murcia, and Valencia. In England Cognita have also been in discussions with groups interested in setting up government funded Free schools. The Chairman of Cognita is England’s ex-Chief Inspector of Schools, Chris Woodhead. In June 2012 The Guardian newspaper reported that Cognita is under investigation by the Department for Education over claims that it has defrauded the generous state-run pension scheme for teachers (http:// www.guardian.co.uk/education/2012/jun/10/woodhead-schools-firmpensions-probe?newsfeed=true). The Chief Education Officer UK/Europe of Cognita is Jim Hudson OBE. Prior to his appointment at Cognita in 2005, he had been Headteacher of three state schools, including Two Mile Ash Middle School in Milton Keynes. He has also been an advisor to the Department for Education, the Teacher Training Agency, and the National College for School Leadership. Box 2. Progressive Vision: Why do progressives fear profit so much? «The argument not to allow profit-making companies to expand in health care (or schooling) revolves around the idea that commercial interests and a commitment to quality are somehow incompatible. How many times have we heard the lament that ‘if the greedy capitalists are allowed to run a private service, we will all suffer’? Yet this expectation is not supported by the evidence. On the contrary, a private firm that does not give customer satisfaction through quality and value for money will soon fail and close as customers simply drift away. The Adam Smith Institute last year researched profitmaking in a Free Schools context. In doing so, they interviewed Sir Chris Woodhead, chairman of Cognita, Britain’s largest education chain with a total of 42 schools in England. he said «every commercial decision is driven by a fundamental educational imperative: will what we are about to do or not do result in an improvement to the education our pupils receive?»...«We know that to succeed we have to convince our parents that a Cognita
school should be the school of choice.

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This means offering the best possible education at the most competitive price.» Progressive Vision is an independent campaigning think tank, dedicated to promoting personal freedom through advocation of classical liberal policies in Britain. We believe that a dramatic expansion of personal freedom would not only lead to more fulfilling lives for individual men and women, but also to a more peaceful, tolerant and wealthier society. Progressive Vision is particularly interested in rolling back the state where it has intruded into our daily lives. (Website) Progressive Vision was founded in 2007 by Mark Littlewood, the Director General of the Hayekian Institute of Economic Affairs. Co-founder was Shane Frith who is the Director of the Brussels-based think tank New Direction. It runs a pro-tobacco campaign and is a supporter and ‘partner’ of the Amend the Smoking Ban campaign, along with along with the Adam Smith Institute, Forest and the Manifesto Club. www,progressive-vision.org/blog/why-do-progressives-fear-profitso-much Olmedo (2012) says of companies like Cognita operating in Spain, and he identifies several others in his work:
As the State retreats from its role as the main actor in the provision of educational services, new players, from different sectors, with different interests, are beginning to flourish. Though these companies still operate in the independent private sector, given the rapid spread of the market principles within the Spanish education policy, it could be expected that these schools would at some part begin to receive public funding, as already argued for by the Spanish neoliberal advocates (Argadoña 1994; Arruñada 1994; Martínez López-Muñiz 2001)’.

In Sweden edu-businesses are already active in the public sector and in receipt of public funding. Sweden now has about 20% of its school students educated in state funded ‘Free schools’ most of which are owned and run by private providers. There are 900 such schools with approximately 80,000 students from 1 to 18 years. Two of these companies are now active in England, one, Kunskapsskolan sponsors and runs three schools as part of the Academies programme, another EIS recently won

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a £21m 10-year contract to run Breckland Free School in Suffolk. Many other companies including the world’s largest provider of independent education abroad, GEMS, are reported to be already working with groups on setting set up Free schools in England, and Serco, Pearson (the world’s largest edu-business, is already testing out its school model in state schools in London) and Nord Anglia (which has a contract to run government schools in Abu Dhabi), have also express their interest in this development. In Spain FAES has been exploring and advocating the adoption of the Swedish Free school model2 The largest of the Swedish Free school companies, is John Bauer, with Upper Secondary schools in 20 locations, specialising in vocational education and training such as IT, media, entrepreneurship, health and physical, hotel management and catering. The John Bauer upper secondary schools have around 10,000 students from 16 to 19 years and almost 1,000 employees. Aside from the Swedish schools, John Bauer runs international schools in Spain, hotel and catering colleges in India and Norway, has other education ventures in China and Tanzania, and has property development activities in Central America and Indo-China. In 2007, the company had a turnover of SEK 757 million. In 2008 three companies (Drivkraft Värend, Fourfront, Ultra Education) within the organisation were listed among the fastest growing companies in Sweden (Affärsvärlden, 2008). Also in 2008 the company announced that it had been invited by the Ministry of Education in Abu Dhabi (in the United Arab Emirates) to set up schools and introduce a similar system as in Sweden for its independent schools (Ultra Education, 2008). And John Bauer has indicated its aim to establish schools in other countries considered to have good potential for economic growth.
We are therefore now seeing the beginning of strong growth in private education in countries such as India, Nepal and Cambodia in order to cater

 2  Bote, V. (2007). El cheque escolar para elegir en libertad la educación de nuestros hijos. La experiencia sueca. Cuadernos de Pensamiento Politico, 14, pp. 173-184. Rojas, M. (2009). Libertad de elección y pluralismo. Propuestas para una reforma de la educación española inspiradas en la Experiencia Sueca. Ideas para salir de la crisis, 26 http://www.fundacionfaes.org/es/documentos/ ideas_crisis/show/0091

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for the needs of the growing number of students. Thus this trend, which generally started or strengthened around 2000, creates a strong demand for private education. /.../ the entrepreneurial spirit of the people behind John Bauer International, always keen to engage in new projects and to take the organization further, as well as a genuine desire to make a difference and contribute to the advancement of society through educational development, especially in lesser developed countries, are the very reasons for our existence (John Bauer International, website).

However, in 2009, John Bauer was bought by Denmark’s largest private equity company Axcel which then had investments valued at DKK 14 billion. Axcel’s other main areas of investment are in housing, fashion and pet foods. Following the purchase of John Bauer (JBO) Axcel announced:
As part of the strategy for JBO’s continued development, Axcel plans to extend and strengthen the company’s general management and board. In realizing this strategy, the first move has been to appoint Alf Johansson as chairman of the board of directors. Johansson is the former director of Proffice, one of the largest recruitment companies in Scandinavia with a turnover of approximately SEK 4 billion. (http://axcel.customers. composite.net/content/us/media/2008/axcel_acquires_jbo_in_sweden)

These education companies exist in a blurred landscape of profit and public service. Their employees cross between the public and private sector. For their owners and funders, education services sit alongside other profit opportunities – fashion, pet-food, property development - in diversified business portfolios. In times of austerity when other sectors of business are in recession educational services offer attractive alternative investment possibilities. Contracting out as a way of cutting public expenditure is also attractive to governments, as is the flexibility of contracts compared with bureaucracy. The companies are ambitious, expanding, global businesses working across national settings, bringing standardised practices – curriculum, pedagogy and assessment - to bear. In the case of Sweden part of state education is now owned and operated by an overseas-based business. As yet we have little sense of the significance of the foreign ownership of national educational infrastructure or services and the limits that this may place on national policy options or the possibility that multi-national education businesses will use their leverage to influence national policies in their interest or the possible

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consequences of business failures for national governments. Each of these examples, in different but related ways, indicate something of the degree interest in education by business, and the size and value of the various global markets in education services, but they only scratch the surface. Here also we see the growth, through acquisitions and mergers of global education brands which in some cases wield considerable financial influence in relation to education policy. These businesses and their representatives play their part in the ‘purposeful’ destatalisation and commodification of education. The initiatives, ambitions and ‘visions’ of the companies, work on the education system, as a form of economic attrition, converting public into private goods, bringing new practices, values and sensibilities into play. They take up roles within the discourse and infrastructure of education reform, converting education policy into a different sort of language, invested with different sorts of relationships, interests and purposes. Concomitantly the roles and structure of the state are changing. Increasingly states are monitors, contractors and target-setters rather than responsible for service delivery. The state becomes a regulator and market maker in a complex network of relations with a diverse set of actors and organizations.
Conclusion

What I have been trying to represent and explore here, to borrow from Ong (2006 p. 499), are ‘new spaces of entangled possibilities’ which are constituted and enacted within new global education policy networks. It is tempting and somehow trite, but nonetheless true, to say that this is a complex, unstable and difficult terrain of research. In many respects we have neither the language and concepts nor the methods and techniques appropriate for researching these new landscapes and modes of policy. These developments and changes in education policy, affecting the forms and modalities of educational provision and organisation, have out run the current purview of our research agenda and that we need to adapt and adjust what it is we consider as research problems in order to catch-up. We need to ask different questions and also to look in different places for answers to these questions. We may also need some new skills and sensibilities if we are going to address these developments sensibly. In particular we must begin to draw upon forms of business and

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financial analysis or to put it another way, we must ‘follow the money’. That is, among other things, policy researchers have to become regular readers of the Financial Times and Wall Street Journal, and stock market reports and must learn to read company accounts. There is also the need for methods and sensibilities which are attuned to movement and flow rather than structure and place, that is we have to avoid or move beyond ‘flat’ and ‘fixed’ ontologies, and think outside of the national policy box. Furthermore, we need to think about ‘the temporality of processes, and the dynamic character of the interrelationships between heterogeneous phenomena’ (Rizvi and Lingard 2010) p. 7) as well as ‘the dynamics of change in the global era, affected by combinations of material shifts produced by new technologies and mobilities, as well as non-material elements such as globally convergent discourses and locally resisting traditions’ (p. 8). This is what Urry (2003 p. 157) calls the ‘mobility turn’ and Beck (2006) calls a ‘cosmopolitan sociology’ with a focus on the interconnected, the reciprocal, the nonlinear and dialectical and the mutable and fragile. That is, a focus on the ‘spatialising’ of social relations, on travel and other forms of movement and other transnational interactions, moments, sites, events and forms of sociality, in relation to policy and ‘policywork’. The nation state is no longer the appropriate level for policy analysis.

Quiero plantear hoy el argumento de que, de manera creciente y a escala global, la política educativa se está haciendo de nuevas maneras, en nuevos espacios, por nuevos actores, y que muchos de estos nuevos espacios son más privados, en todos los sentidos de esta palabra, que públicos y democráticos. Como resultado la gobernanza educativa y el Estado educativo se están transformando en sentidos muy marcados, y la misma educación está siendo reconceptualizada como una oportunidad para el beneficio. Los servicios educativos y la política educativa se convierten en la actualidad en mercancías y son comprados y vendidos (Ball 2011b). Sobre esta base argumentaré también que los analistas políticos y los investigadores necesitan una nueva caja de herramientas de métodos y conceptos apropiados a los nuevos métodos y formas de relaciones políticas post-nacionales.
Gobernanza en red

Los cambios, desplazamientos y tendencias en la política educativa y en la forma y las modalidades del Estado a las que me refiero son a menudo conceptualizados como el tránsito del gobierno a la gobernanza (o a la nueva gobernanza o gobernanza en red ). Es decir:
Tanto si nos referimos a las grandes narrativas de la sociedad en red (Castells 2000) o a la modernidad reflexiva (Giddens 1991) o a las explicaciones más concretas y específicas de la formación y funcionamiento de redes de agencias públicas, organizaciones privadas y diversos grupos y ciudadanos (e.g. Rhodes 1988), nos encontramos con la articulación de una necesidad de rearticular nuestra comprensión del gobierno y la autoridad basada en un cambio ontológico que ha tenido lugar en décadas recientes (Triantafillou 2004a, p. 489).

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La gobernanza en red es un paso adicional «más allá del Estado burocrático público» (Hood 1990) y una nueva «reinvención de gobierno» (Osborne y Gaebler 1992), un nuevo tipo de mecanismo de gobierno que se basa «en un tejido de lazos y redes duraderos que ofrecen recursos claves de pericia, reputación y legitimación» (Grabher 2004, p. 104). En efecto, tres conjuntos de cambios se entretejen de manera compleja en este punto. El primer conjunto supone una transmutación de la forma del Estado; un segundo implica el despliegue de nuevas modalidades de Estado; y el tercero está dando lugar a una nueva antropología de la política y articulando nuevos tipos de sujetos políticos. Todos estos cambios dan lugar a nuevos métodos para gobernar a distancia a través de normas de eficiencia, agencia y rendición de cuentas. Todo ello no supone sólo un «vaciamiento» del Estado, sino más bien nueva modalidad de poder estatal, agencia y acción social, una forma de «metagobernanza» (Jessop 2002, p. 242). Dicho esto, existe el peligro de que, al concentrarnos en la gobernanza en términos de lo que puede ser nuevo y diferente, lo que ha permanecido igual pueda ser atendido inadecuadamente y que los acontecimientos que no «encajen» en el mundo de acuerdo con la gobernanza sean minimizados o ignorados. La cuestión es que aquí no hay un cambio absoluto, sino más bien un desplazamiento en el equilibrio o combinación entre los diferentes elementos de gobierno, burocracias, mercados y redes. Es decir, ¡más redes, más mercados y menos burocracia! Aunque el término se usa de manera un tanto flexible y diversa en ciencia política «para referir a una desconcertante matriz de fenómenos y prácticas gubernamentales diferentes» (Triantafillou 2004b, p. 2), la gobernanza en red supone esencialmente el tratamiento de problemas políticos públicos aparentemente intratables —«cuestiones perversas» que «desafían los esfuerzos por delimitar sus fronteras e identificar sus causas» (Rittel y Webber, 1973, p. 167 en Williams, 2002, p. 104)— a través de formas de respuesta gerencial y organizacional «en torno a la colaboración, la asociación y la interconexión» (Williams 2002). Es decir, cada vez más los gobiernos «catalizan a todos los sectores —público, privado y voluntario— hacia la acción para solucionar los problemas de su comunidad» (Osborne y Gaebler 1992) y se redefinen «como ‘facilitadores’ comprometidos en ‘cadenas de valor empresariales’ que trabajan más a través de mercados que como «hacedores» autárquicos que posean, operen y produzcan todo por ellos mismos» (Wanna 2009, p. 266). Se trata de un proceso compartido de resolución de problemas o lo que Wanna

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llama «co-laborar». Janet Newman (2001, p. 108) puntualiza señalando que la bibliografía sobre la gobernanza contempla las redes «en términos de actores plurales comprometidos en un proceso reflexivo de diálogo e intercambio de información», o, como agrega Agranoff (2003, p. 28), «las redes ofrecen espacios para soluciones colaborativas» y «movilizar innovaciones». Rhodes defiende en términos un poco más fuertes que la gobernanza en red «refiere a redes auto-organizadas e inter-organizacionales caracterizadas por la interdependencia, intercambio de recursos, reglas del juego y autonomía significativa con respecto al Estado» (Rhodes 1997, p. 15). Los defensores de la gobernanza en red argumentan que esto produce un mayor grado de flexibilidad y ajuste a la complejidad de las condiciones socio-económicas existentes. Eggers (2008, p. 23) arguye: «El modelo de gobierno jerárquico tradicional simplemente no satisface las demandas de esta era compleja en rápida transformación. Los sistemas burocráticos rígidos con procedimientos de mando-y-control, estrechas restricciones de trabajo y culturas y modelos operacionales que miran hacia el interior, resultan particularmente poco adecuados para afrontar problemas que a menudo trascienden las fronteras organizacionales». Otros autores argumentan que la gobernanza en red y las redes de política pueden ofrecer un entorno para la construcción del consenso y, por tanto, limitar la emergencia de resistencias a la implementación (Marin y Mayntz 1991). Como expresa Besussi (2006, p. 18), «la promesa de redes de política y del modo de gobernanza que representan producirá políticas más efectivas y legítimas, que no descansen sobre la autoridad y las limitaciones de un cuerpo político representativo único». A causa de todo esto, cada vez más, los servicios públicos se prestan a través de una mezcla de «alianzas estratégicas, acuerdos de trabajo conjuntos, redes, asociaciones y muchas otras formas de colaboración que traspasan las fronteras sectoriales y organizacionales» (Williams 2002, p. 103), basadas en «relaciones que implican reciprocidad e interdependencia en oposición a jerarquía e independencia» (Peterson 2003, p. 1), aunque esta interdependencia, sea como señalan numerosos comentaristas, claramente «asimétrica» (véase Rhodes 1997). En términos generales, esto supone un paso hacia un «Estado policéntrico» y «un desplazamiento del centro de gravedad en torno al que se mueven los ciclos políticos» (Jessop 1998, p. 32), aunque en muchas de las versiones de la gobernanza en red se omite completamente el papel del sector privado en estos movimientos e interdependencias o simplemente se trata de paso. Y sin embargo, cada vez más el sector privado es un cons-

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tituyente evidente y significativo de la nueva gobernanza, en educación y en otros ámbitos. Klijn y Koppenjan (2004) se abren camino a través de esta maleza conceptual con una interpretación simple que resulta útil y pertinente. Explican estos autores que «en el mundo de la gobernanza en red se entiende que el gobierno está situado al lado de las empresas y los actores de la sociedad civil en un complejo juego de formación de políticas públicas, toma de decisiones e implementación» (Klijn y Koppenjan 2004, p. 25). Algunas versiones de la gobernanza en red relacionan los cambios esbozados anteriormente con un avance hacia formas de gobierno más democráticas (Sørensen y Torfing 2008); mientras otros autores sugieren que la gobernanza en red crea un «déficit democrático», en la medida en que los procesos de política y gobierno devienen más dispersos y más opacos (March y Olsen 1989). Es decir, las redes políticas no sólo difuminan las fronteras entre Estado y sociedad, sino que también exponen el proceso de elaboración de políticas a juegos particulares de poder. El «territorio de influencia» (Mackenzie y Lucio 2005) sobre la política se expande, pero al mismo tiempo los espacios de la política se diversifican y disocian. Como resultado, en la medida en que estos nuevos lugares dentro de los contextos de influencia política y producción de texto (Ball 1994) proliferan, se produce un incremento análogo de la opacidad en la elaboración de políticas. Dentro de estos nuevos lugares no está claro lo que se puede decir, a quién, dónde, con qué efecto y a cambio de qué (véase Cohen 2004), aunque, hasta cierto punto, esto siempre ha sido así en la formulación de políticas. Como argumenta Skelcher, estos nuevos parentescos sociales y políticos de la política son también parte de, y contribuyen a, otras características relacionadas del Estado en cambio; contribuyen a lo que este autor (1998) llama el «Estado de designación»1 y a lo que también describe como el «Estado abarrotado» (Skelcher 2000). Entre ellos, estos descriptores pretenden captar tanto la proliferación y la fragmentada variedad de agencias y actores implicados en la gobernanza local y regional y en la provisión de servicios públicos (Sullivan y Skelcher 2004) como dar alguna indicación del «déficit democrático que se deriva de la creciente participación de

 1  Skelcher utiliza el término appointed (nombrado, designado) por oposición a elegido. [Nota del Traductor]

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quangos, agencias ejecutivas y organizaciones de negocios y voluntarias en la gobernanza de instituciones ‘públicas’ y sus débiles estándares de rendición de cuentas, auditoría y gobernanza» (Skelcher 1998, p. 181). Keast, Mandell y Brown (2006, p. 27) argumentan que: «Esta situación conduce a la complejidad de la gobernanza y a lo que se arguye que constituye un ámbito político ‘atestado’ en el que diferentes disposiciones de gobernanza, prescripciones políticas, participantes y procesos chocan entre sí e incluso compiten los unos con los otros para causar solapamiento y confusión». Shamir (2008, p. 6) argumenta que en este contexto «los gobiernos renuncian a parte de sus posiciones privilegiadas de autoridad». Parecería que, cada vez más, es en «estas interacciones descentralizadas, y más o menos reguladas y coordinadas, entre el Estado y los actores sociales donde se desarrolla la elaboración de políticas» (Coleman y Skogstad 1990, p. 4). Wright-Mills lo denomina una nueva forma de «mecanismos institucionales» (Wright-Mills 1959, p. 20) y, en efecto, «al examinar las redes estamos prestando atención a la institucionalización de las relaciones de poder» (Marsh y Smith 2000, p. 6) de una nueva manera. Desde luego, estas relaciones no son del todo nuevas; es su extensión, especificidad, carácter manifiesto y grado de integración con el gobierno y las organizaciones del Estado lo que es diferente. Es decir, muchos actores y organizaciones diversas, como las que se han señalado con anterioridad, están ahora implicados de varias formas prosaicas e informales en los asuntos del día a día del Estado por medio de reuniones cara a cara, discusiones, representaciones y consultas. Están ahí para aportar clases particulares de perspectivas, métodos e intereses que influyan sobre y en el proceso político. Éste es, pues, el escenario que exploraré en relación con las tendencias actuales en política educativa. Tendencias que se manifiestan de maneras diferentes en los marcos nacionales específicos, pero que también están presentes en la creación de nuevos espacios políticos más allá del Estado-nación y separados de las organizaciones multi-laterales y las ONG existentes. Sin embargo, los actores y los agentes que conducen y pueblan estas tendencias se unen en muchos puntos, a escala nacional y posnacional. Se unen social, política, económica y discursivamente dentro de redes sociales y constituyen una comunidad política epistémica. Son actores, a la vez, diseminadores y beneficiarios de la política.

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Epistemología Política

Discursivamente, estas nuevas comunidades políticas están unidas por una creencia compartida en el fracaso del Estado, en que los servicios públicos gestionados por el Estado son ineficaces e ineficientes, resistentes a la innovación y auto-interesados (véase cuadro 2). La cita de Antonio Olmedo (2012) del discurso de José María Aznar en el Sexto Foro Europeo sobre Educación y Libertad, organizado por ACADE (una asociación española de centros de educación privada), es un buen ejemplo de la epistemología de la reforma. El ex presidente de gobierno (y presidente de la FAES; la Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales, «una institución que está al servicio de España y al servicio de la idea de libertad individual» (Website)) ve en el monopolio del Estado la explicación de lo que él llama el fracaso del sistema educativo español:
La educación española ha sufrido en los últimos veinte años el monopolio de proyectos educativos insolventes y fracasados que la han utilizado como instrumento para modelar la sociedad conforme a sus prejuicios. Los jóvenes y su futuro son las principales víctimas de estos sueños de ingeniería social. (Aznar 2010, 9)

Por encima y en contra de estos fracasos, dando respuesta a la continua intratabilidad de los problemas sociales, se sitúa el mercado. Como Bill Gates, creador de la Fundación Bill y Melinda Gates, mantiene: «allí donde los Estados, las organizaciones multilaterales y las organizaciones no gubernamentales tradicionales han fracasado, el mercado puede tener éxito». Gates prosigue diciendo: «el reto aquí es diseñar un sistema en el que los incentivos de mercado, incluyendo los beneficios y el reconocimiento, conduzcan a esos principios a hacer más por los pobres» (Microsoft News Center, 2008). O en palabras de la Clinton Global Iniciative, fundada por el ex presidente de los Estados Unidos Bill Clinton:
Las corporaciones están investigando y desarrollando prácticas empresariales mejores que cumplan con las líneas básicas sociales y medioambientales a la vez que produzcan beneficios. Las organizaciones sin ánimo de lucro están en la vanguardia de modelos basados en la empresa que ofrecen potencial para la sostenibilidad a largo plazo. Los gobiernos están contribuyendo con sus recursos a estimular y a apoyar los enfoques basados en el mercado. (Clinton Global Initiative, 2010)

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En pocas palabras, los problemas clásicos de desarrollo, calidad y acceso a la educación, así como cuestiones de equidad de género, salud y bienestar y sostenibilidad medioambiental, se afrontan ahora, en marcos nacionales alrededor del globo, por la vía de la implicación de empresas sociales y de negocios en la prestación de servicios tanto privadamente como en nombre del Estado. En educación la participación de organizaciones empresariales sociales y de negocios en la prestación de servicios educativos del Estado es evidente en EEUU dentro del programa No Child Left Behind (Burch 2009), en Inglaterra en los programas de Academies (Ball 2011a), en Suecia en el programa de Free Schools (Arreman y Holm 2011) y en España en la participación de escuelas concertadas en la provisión de educación pública2. Las alternativas privadas al Estado son también cada vez más evidentes en el establecimiento de escuelas improvisadas en instalaciones comerciales por empresarios locales y la creación de cadenas de escuelas por compañías multinacionales de educación, en África e India y en otros lugares, con relación a los intentos de sociedades tardíamente desarrolladas de alcanzar sus objetivos de Desarrollo del Milenio y ofrecer acceso de masas a la educación básica. En la actualidad, ya no se sigue donando ayuda internacional y filantrópica como subvención a los gobiernos y a las ONGs, sino que más bien se «invierte» en edu-empresas y en el desarrollo de soluciones de mercado y de empresa social a los problemas educativos. Los métodos empresariales y las iniciativas de las empresas sociales se propugnan como vías más efectivas para alcanzar un acceso más amplio a la educación y una mejora de su calidad que, se argumenta, la acción de los gobiernos o la tradicional vía de la ayuda o la caridad. Este enfoque es a menudo conocido como Capitalismo Social Corporativo, basado en «inversiones que responden a retos sociales y dan lugar a empresas sostenibles» (Tony Friscia, AMR Research inc. 2009). Los cambios y mudanzas aquí implicados se componen de y son guiados por un complejo conjunto de procesos políticos y económicos que implican

 2   Olmedo (2012) señala que «como resultado, España es ahora el cuarto país de Europa en términos del número de alumnos que asisten a escuelas privadas. Aunque el porcentaje de alumnos de escuelas privadas independientes no es particularmente alto (alrededor de un 5%), la consideración de la matrícula de las escuelas privadas subvencionadas altera la cifra drásticamente (alrededor de un 30%)».

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activismo de empresarios políticos y Redes Transnacionales de Influencia Política (como la Atlas Foundation Liberty Network, de la cual es miembro en España la Institución Futuro), y localmente de think tanks como la FAES (que tiene lazos con la Fundación Clinton), la Fundación Burke y, más específicamente dentro del campo de la educación, FUNDEL (Fundación Europea Educación y Libertad) y ACADE (Olmedo 2012), pero también de intereses empresariales, filantropía de riesgo (Gates, Omidyar, IDP), y a través de la auto-reforma del Estado. Desde luego, aquí el Estado es un jugador crucial, perversamente en algunos sentidos, como «constructor del mercado, como iniciador de oportunidades, como re-modelador y modernizador» (Ball 2007a, p. 82). De manera creciente los estados están actuando «más y más como agentes mercantilizadores colectivos [...] e incluso como actor de mercado mismo» (Cerny 1997, p. 267). Como Clarke y Newman mantienen:
Las tipologías establecidas (la distinción entre Estado y mercado o el marco de jerarquía, mercados y redes) no están a la altura de las nuevas formas organizativas y las disposiciones de gobernanza que se identifican a través de términos tales como frontera borrosa o hibricidad. Estos términos solventan el problema de nombrar estas nuevas disposiciones, pero conllevan sus propios problemas».(http://www.espanet-italia.net/conference2009/ call-for-abstracts/18.php , consultado el 21 de mayo de 2010)

Obtener beneficios de la educación

A lo largo de los últimos diez años he estado explorando e investigando estas tendencias en diferentes frentes, con trabajos sobre las eduempresas en el Reino Unido (Ball 2007b), sobre la filantropía corporativa en el Reino Unido (Ball y Junemann 2012), sobre la emprendeduría política (Nambissan y Ball 2010), sobre la política educativa global a través de la óptica del neoliberalismo (Ball 2012), y recientemente, con Antonio Olmedo, sobre las redes globales de política y filantropía (Ball y Olmedo 2012). Quiero ofrecer aquí dos ejemplos para ilustrar el debate bastante abstracto que he presentado hasta el momento. Los ejemplos implican a España, Inglaterra y Suecia, y unen estos lugares por vías intrincadas (véase cuadro 2). Estos ejemplos también representan de manera bastante directa un aspecto de la función de lo privado y el beneficio en la política

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educativa, es decir, la función de las compañías de inversión de capital. Los ejemplos implican tanto la participación privada en la prestación de servicios del sector público como las alternativas privadas al sector público. Cuadro 1. Una compañía de inversión de capital es un gestor de inversiones que realiza inversiones en el capital privado de compañías que opera a través de una variedad de estrategias de inversión vagamente afiliadas, incluyendo compras financiadas por terceros, capital de riesgo y capital de crecimiento. Descrita a menudo como un patrocinador financiero, cada firma recaudará fondos que se invertirán de acuerdo con una o más estrategias de inversión específicas. De manera habitual, una firma de capital de inversión recaudará fondos de capital, o fondos de capital de inversión que ofrecen las contribuciones de capital para estas transacciones. Las firmas de capital de inversión recibirán una comisión de gestión periódica así como una participación en los beneficios logrados (participación diferida) por cada fondo de capital de inversión gestionado. Las firmas de capital de inversión, con sus inversores, adquirirán una posición de control o de minoría sustancial en una compañía y entonces buscarán maximizar el valor de esta inversión. (Wikipedia) «Cognita Schools» es un ejemplo del interés y la implicación de corporaciones internacionales en la educación. Cognita fue creada en 2004 en el Reino Unido y está respaldada por «Englefield Capital LLP» (renombrada como «Bregal Capital LLP» en 2010). «Bregal Capital LLP» es una compañía de capital de inversión con compromisos de fondos que han ascendido a más de tres mil millones de euros desde su creación. Es propiedad de «Bregal Investments», una compañía subsidiaria de un holding: «Cofra Holding AG». Las actividades empresariales de Cofra incluyen, entre otras, «C&A», una operadora de venta de ropa al menor, «Redevco», una gran empresa inmobiliaria, e «IBI», una operadora de servicios financieros al menor. En 2004 Cognita compró 17 escuelas a Asquith Court, en ese momento la mayor empresa privada de guarderías del Reino Unido, y ahora opera una cadena de 62 escuelas distribuidas por el Reino Unido, Europa y Asia del Sur (Tailandia,

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Singapur y Vietnam), y está «buscando activamente nuevas oportunidades de adquisición» (website). En España gestiona siete escuelas en Cataluña, Madrid, Murcia y Valencia. En Inglaterra, Cognita ha estado también en conversaciones con grupos interesados en establecer Free Schools financiadas por el gobierno. El presidente de Cognita es el ex inspector jefe de Escuelas de Inglaterra, Chris Woodhead. En junio de 2012 el periódico The Guardian informaba de que Cognita estaba siendo investigada por el Departamento de Educación a causa de las denuncias de fraude al generoso plan de pensiones gestionado por el Estado para los profesores. (http://www.guardian.co.uk/education/2012/jun/10/ woodhead-schools-firm-pensions-probe?newsfeed=true). El director de Educación para el Reino Unido y Europa de Cognita es Jim Hudson OBE. Antes de ocupar este cargo en Cognita, en 2005, había sido director de tres escuelas públicas, incluyendo la Two Mile Ash Middle School en Milton Keynes. Ha sido también asesor del Ministerio de Educación, la Agencia de Formación del Profesorado y la Facultad Nacional para el Liderazgo Escolar. Cuadro 2. Progressive Vision : ¿Por qué los progresistas temen tanto al beneficio? «El argumento para no permitir a las empresas con ánimo de lucro expandirse en sanidad (o educación) gira en torno a la idea de que los intereses comerciales y el compromiso con la calidad son del alguna manera incompatibles. ¿Cuántas veces hemos oído el lamento de que «si se permite a los codiciosos capitalistas gestionar un servicio privado, todos sufriremos»? Pero esta expectativa no está corroborada por la evidencia. Por el contrario, una empresa privada que no dé al cliente satisfacción a través de la calidad y el valor por su dinero fracasará pronto y cerrará, pues los clientes simplemente se alejarán. El Adam Smith Institute el año pasado investigó la obtención de beneficios en el contexto de las Free Schools. Para ello, entrevistaron a Sir Chris Woodhead, presidente de Cognita, la mayor cadena británica de educación con un total de 42 escuelas en Inglaterra. Dijo que «cada decisión comercial está guiada por un imperativo educativo fundamental: ¿se traducirá lo que vamos a hacer o a no hacer en una mejora en la educación que nuestros alumnos reciben?»... «Sabemos que para tener éxito tenemos que

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convencer a nuestros padres y madres de que una escuela Cognita debería ser la escuela de su elección. Esto significa ofrecer la mejor educación posible al precio más competitivo». Progressive Vision es un combativo think tank independiente, dedicado a promover la libertad personal a través de la defensa de las políticas liberales clásicas en Gran Bretaña. Pensamos que una drástica expansión de la libertad personal conduciría no sólo a vidas más plenas para los hombres y mujeres individuales, sino también a una sociedad más pacífica, tolerante y opulenta. Progressive Vision está particularmente interesada en hacer retroceder al Estado allí donde ha irrumpido en nuestras vidas cotidianas (Website). Progressive Vision fue fundada en 2007 por Mark Littlewood, el director general del Hayekian Institute of Economic Affairs. Su cofundador fue Shane Frith, quien es director del think tank radicado en Bruselas New Direction. Gestiona una campaña protabaco y es un partidario y «socio» de la campaña Amend the Smoking Ban, junto con el Adam Smith Institute, Forest y el Manifesto Club. www,progressive-vision.org/blog/why-do-progressives-fearprofit-so-much Olmedo (2012) trata de compañías como Cognita que operan en España, e identifica otras muchas en su trabajo:
En la medida en que el Estado se retira de su función como actor principal en la provisión de servicios educativos, nuevos jugadores, de sectores diversos, con intereses diversos, empiezan a surgir. A pesar de que estas empresas todavía operan en el sector privado independiente, dada la rápida difusión de los principios de mercado en el seno de la política educativa española, puede esperarse que estas escuelas empiecen en parte a recibir financiación pública parcial, como ya reclaman los defensores del neoliberalismo español. (Argadoña 1994; Arruñada 1994; Martínez López-Muñiz 2001).

En Suecia las edu-empresas ya son activas en el sector público y en la recepción de financiación pública. El 20% de los escolares de Suecia se educa ahora en Free Schools financiadas por el Estado, la mayoría de las cuales son propiedad de y están gestionadas por proveedores privados. Existen 900 de tales escuelas con aproximadamente 80.000 alumnos de uno a 18 años. Dos de estas empresas actúan ahora en Inglaterra;

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una, Kunskapsskolan, patrocina y gestiona tres escuelas como parte del programa de Academies, otra, EIS, ganó recientemente un contrato de 21 millones de libras a diez años para gestionar la Breckland Free School en Suffolk. Se ha informado de que otras muchas empresas, incluyendo el mayor proveedor del mundo de educación independiente, GEMS, están ya trabajando con grupos en el establecimiento de Free Schools en Inglaterra, y Serco, Pearson (la mayor edu-empresa del mundo que ya está ensayando su modelo escolar en escuelas públicas de Londres) y Nord Anglia (que tiene un contrato para gestionar escuelas públicas en Abu Dabi) han expresado también su interés en este proceso. En España la FAES ha estado explorando y defendiendo la adopción del modelo sueco de Free Schools 3. La mayor de las compañías suecas de Free Schools es John Bauer, con escuelas secundarias superiores en 20 lugares, que se especializan en formación profesional en campos como tecnología de la información, media, emprendeduría, salud y actividad física, gestión de hoteles y catering. Las escuelas secundarias superiores John Bauer cuentan con alrededor de diez mil alumnos de entre 16 y 19 años y al menos mil empleados. Aparte de las escuelas suecas, John Bauer gestiona escuelas internacionales en España y facultades de gestión hotelera y catering en la India y Noruega, y tiene otras empresas educativas en China y Tanzania, y actividades de desarrollo inmobiliario en América Central e Indochina. En 2007, la compañía tuvo un volumen de negocio de 757 millones de coronas suecas. En 2008 tres empresas dentro de la organización (Drivkraft Värend, Fourfront, Ultra Education) fueron incluidas en la lista de las empresas de crecimiento más rápido en Suecia (Affärsvärlden, 2008). También en 2008 la empresa anunció que había sido invitada por el Ministerio de Educación en Abu Dabi (en los Emiratos Árabes Unidos) para establecer escuelas e introducir un sistema similar al de Suecia para sus escuelas independientes (Ultra Education, 2008). Y John Bauer ha manifestado

 3   Bote, V. (2007). El cheque escolar para elegir en libertad la educación de nuestros hijos. La experiencia sueca. Cuadernos de Pensamiento Político, 14, pp. 173-184; Rojas, M. (2009). Libertad de elección y pluralismo. Propuestas para una reforma de la educación española inspiradas en la Experiencia Sueca. Ideas para salir de la crisis, 26 http://www.fundacionfaes.org/es/documentos/ ideas_crisis/show/0091

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su intención de establecer escuelas en otros países que se considera que presentan un buen potencial para el crecimiento económico.
En la actualidad estamos asistiendo pues al comienzo de un fuerte crecimiento de la educación privada en países como la India, Nepal y Camboya con el fin de atender a las necesidades del creciente número de estudiantes. Así esta tendencia, que de manera general empezó o se fortaleció sobre el año 2000, crea una fuerte demanda para la educación privada. [...] el espíritu empresarial de la gente que se encuentra tras John Bauer International, siempre dispuesta a participar en nuevos proyectos y a llevar más allá a la organización, tanto como un genuino deseo de marcar la diferencia y contribuir al avance de la sociedad a través del desarrollo educativo, especialmente en los países menos desarrollados, son las verdaderas razones de nuestra existencia (John Bauer International, website).

Sin embargo, en 2009, John Bauer fue adquirida por la mayor empresa de capital de inversión de Dinamarca, Axcel, que entonces tenía inversiones valoradas en 14.000 millones de coronas danesas. Otras áreas principales de inversión de Axcel eran la vivienda, la moda y la comida para mascotas. Tras de la compra de John Bauer (JBO), Axcel anunció:
Como parte de la estrategia para el desarrollo continuado de JBO, Axcel planea extender y fortalecer la gestión y la dirección general de la compañía. En la realización de esta estrategia, el primer paso ha sido contratar a Alf Johansson como presidente de la junta de directores. Johansson es el ex director de Proffice, una de las mayores empresas de contratación de personal en Escandinavia con un volumen de negocio de aproximadamente cuatro mil millones de Coronas Suecas. (http://axcel.customers.composite.net/content/us/media/2008/axcel_acquires_jbo_in_sweden)

Estas empresas de educación existen en un paisaje borroso de beneficio y servicio público. Sus empleados entrecruzan el sector público y el privado. Para sus propietarios y fundadores, los servicios educativos se sitúan entre otras oportunidades de beneficio —moda, comida de mascotas, desarrollo inmobiliario—, en portafolios de negocio diversificados. En tiempos de austeridad, cuando otros sectores de negocio están en recesión, los servicios educativos ofrecen atractivas posibilidades alternativas de inversión. El recurso a la externalización como forma de recortar el gasto público resulta también atractivo para los gobiernos, como lo es la flexibilidad de los contratos comparada con la burocra-

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cia. Las compañías son ambiciosas empresas globales en expansión que trabajan a través de los marcos nacionales, estableciendo prácticas estandarizadas: currículo, pedagogía y evaluación. En el caso de Suecia parte de la educación estatal es ahora propiedad de y está gestionada por empresas localizadas en el extranjero. Hasta el momento no nos hemos dado cuenta de la relevancia de que la infraestructura o los servicios educativos nacionales sean de propiedad extranjera y los límites que esto puede introducir en las opciones de la política nacional o la posibilidad de que empresas educativas multinacionales usen su poder para influir en las políticas nacionales en su interés o las posibles consecuencias de la quiebra de empresas para los gobiernos nacionales. Cada uno de estos ejemplos, de formas diferentes pero relacionadas, revela algo del grado de interés por parte de las empresas en la educación, y del tamaño y el valor de los diversos mercados globales de servicios educativos, pero apenas arañan la superficie. Aquí vemos también el crecimiento, a través de adquisiciones y fusiones, de marcas educativas globales que en algunos casos ejercen una influencia considerable con relación a la política educativa. Estas empresas y sus representantes desempeñan su papel en la «decidida» desestatalización y mercantilización de la educación. Las iniciativas, ambiciones y «visiones» de las empresas someten al sistema educativo a una especie de desgaste económico que convierte bienes públicos en bienes privados, poniendo en juego nuevas prácticas, valores y sensibilidades. La empresas desempeñan roles en el discurso y la infraestructura de la reforma educativa, convirtiendo la política educativa en una suerte de lenguaje diferente, investido con diferentes tipos de relaciones, intereses y propósitos. Al mismo tiempo las funciones y la estructura del Estado están cambiando. De manera creciente los Estados son más supervisores, contratistas y fijadores de objetivos que responsables de la prestación del servicio. El Estado se convierte en un regulador y creador de mercado en una compleja red de relaciones con un conjunto diverso de actores y organizaciones.
Conclusión

Lo que he estado tratando de exponer y explorar aquí son, tomando prestada la expresión de Ong (2006 p. 499), «nuevos espacios de posibilidades enmarañadas» que se constituyen y promulgan en el

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seno de nuevas redes globales de política educativa. Resulta atractivo y en cierto modo trillado, aunque sin embargo cierto, decir que se trata de un terreno de investigación complejo, inestable y difícil. En muchos aspectos no disponemos siquiera del lenguaje y los conceptos, ni de los métodos y técnicas apropiados para investigar estos nuevos paisajes y modos de política. Estos desarrollos y cambios en la política educativa, que afectan a las formas y a las modalidades de la provisión y la organización educativa, han agotado el alcance actual de nuestra agenda de investigación y necesitamos adaptar y ajustar qué es lo que consideramos como problemas de investigación para ponernos al día. Necesitamos plantear preguntas diferentes y buscar las respuestas en lugares también diferentes. Podemos necesitar de algunas nuevas destrezas y sensibilidades si vamos a enfocar estos desarrollos de manera sensata. En particular, debemos empezar a recurrir a formas de análisis financiero y de negocios o, para decirlo de otra manera, debemos «seguir al dinero». Es decir, los investigadores de la política, entre otras cosas, tienen que convertirse en lectores regulares del Financial Times y del Wall Street Journal y de los informes del mercado de acciones, y deben aprender a leer los balances de las empresas. Resultan también necesarios métodos y sensibilidades que estén en consonancia con el movimiento y el flujo más que con la estructura y el lugar, es decir, tenemos que evitar o ir más allá de las ontologías «planas» y «fijas» y pensar fuera de la caja de la política nacional. Además, necesitamos pensar sobre «la temporalidad de los procesos y el carácter dinámico de las interrelaciones entre fenómenos heterogéneos» (Rizvi y Lingard 2010, p. 7), y también sobre «las dinámicas de cambio en la era global, afectadas por las combinaciones de cambios materiales producidos por las nuevas tecnologías y movilidades, así como por elementos no materiales como los discursos globalmente convergentes y las tradiciones locales de resistencia» (p. 8). Esto es lo que Urry (2003, p. 157) llama el «giro hacia la movilidad» y Beck (2006) denomina una «sociología cosmopolita» con un foco en lo interconectado, lo no lineal y dialéctico y lo mutable y frágil. Es decir, un foco en la «espacialización» de las relaciones sociales, en los viajes y otras formas de movimiento y otras interacciones transnacionales, momentos, lugares, eventos y formas de sociabilidad, con relación a la política y al «trabajo político». El Estado nación ya no es el nivel apropiado para el análisis de la política.

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