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Michael Mann (2004) LA CRISIS DEL ESTADO-NACIN EN AMRICA LATINA

1. Introduccion La pregunta especifica es que hace que los estados-nacin sean exitosos, es decir, estados con "poderes infraestructurales" efectivos y naciones cohesionadas. Mi propsito es comenzar abordando esta cuestin a travs de un breve anlisis comparativo de Occidente, Amrica Latina y aquellas partes de Asia que se han desarrollado con xito. Los estados modernos ms eficaces son aquellos cuya sociedad es suficientemente homognea e igualitaria como para permitir el desarrollo de un sentido comn de ciudadana nacional. Los estados pueden de esta forma desarrollar poderes infraestructurales efectivos para movilizar recursos y promover as el desarrollo. A largo plazo, dichos estados tambin se harn democrticos. Los estados-nacin de Amrica Latina tienen fallas serias a este respecto. Estas forman la "crisis estructural" de los estados-nacin del continente. A estos problemas se han agregado dos "crisis situacionales" ms recientes e inesperadas, generadas por la deuda y las drogas. Estas crisis fueron en gran parte producidas desde fuera del continente, pero han exacerbado la crisis estructural de ms largo plazo. Esta combinacin de "crisis" golpea a Colombia de forma ms fuerte que a cualquier otro pas, lo que constituye, de acuerdo con cualquier definicin, la "crisis colombiana". Se puede hablar de un estado que es "fuerte" porque ejerce un poder desptico sobre su sociedad, o porque puede implementar de forma efectiva decisiones a travs de su sociedad -el primero es el poder sobre, el segundo es el poder a travs-. En un trabajo previo se los llam, respectivamente, poder desptico y poder infraestructural. El poder desptico es la capacidad de las elites estatales para tomar decisiones sin negociaciones regulares con sectores y grupos de la sociedad civil. En principio, la democracia no involucra poder desptico alguno, aunque todos los estados- nacin en realidad lo ejercen en alguna medida. El poder infraestructural es la capacidad del estado para implementar realmente decisiones a lo largo de su territorio, independientemente de quien tome dichas decisiones. 2. Estados occidentales antes de 1945 El estado moderno ideal combina un alto poder infraestructural y un bajo poder desp6tico, esto es, cuenta con la capacidad de movilizar recursos y reglas de forma efectiva en todo su territorio, al tiempo que sigue siendo democrtico. Pero la mayora de los estados no alcanzan tal ideal. De hecho, el proceso de establecer estados-nacin infraestructuralmente poderosos y ampliamente democrticos en Occidente fue largo y tortuoso. Se dio entre los siglos XVIII y XX, y la victoria final sobre los estados ms despticos solo se produjo a mediados y finales del siglo XX. Todo esto presupuso tres grandes procesos sociales: (1) Hubo una importante reduccin de la heterogeneidad tnica en cada estado. Originalmente, todos los estados occidentales eran sumamente multitnicos. Esta variedad se redujo a lo largo de muchos siglos, tanto antes como despus de la industrializacin. En algunas ocasiones, esto ocurri mediante masivas limpiezas tnicas, pero en Europa se produjo principalmente a travs de una mezcla de asimilacin voluntaria y forzada en una identidad tnica dominante. (2) Los estados occidentales se originaron como monarquas guerreras. Fueron frecuentes las guerras, los grandes y costosos ejrcitos, las pesadas cargas tributarias y la conscripci6n. Las primeras burocracias estatales eficientes involucraron ejrcitos y escuadras marinas y la maquinaria tributaria necesaria para sostenerlos. La resistencia no logro reducir la carga de impuestos y conscripcin, ya que las guerras continuaron y se hicieron incluso mayores y ms costosas en el siglo XX. Pero la resistencia trajo consigo gobiernos representativos, haciendo que las burocracias se hicieran responsables ante las legislaturas. Los orgenes fiscales-militares del gobierno representativo han sido subrayados, en el marco de una reciente escuela de sociologa histrica, impulsada por Charles Tilly, Theda Skocpol y el autor, entre otros. (3) Esta lucha se vio reforzada por grandes reducciones en las desigualdades de clase en cada sociedad nacional, mediante la combinacin de una industrializacin mas bien extensa y uniforme dentro de los territorios y de presiones democrticas sobre los estados en busca de una tributacin mas justa. Estos tres procesos permitieron el surgimiento de sociedades civiles relativamente centralizadas, homogneas e igualitarias, articuladas polticamente por un sentimiento compartido de ciudadana nacional. Los estados se hicieron en gran medida democrticos, con el objetivo de lograr el bienestar de todos, y fueron relativamente eficaces en la movilizacin de compromisos ciudadanos. 3. Los estados latinoamericanos antes de 1945 Los estados latinoamericanos se desarrollaron y se desarrollaran a su propio ritmo. Tambin son bastante antiguos y caminaron por la senda de los estados-nacin democrticos desde principios del siglo XIX, y por la de la industrializacin desde el final de dicho siglo. Tuvieron dos rasgos distintivos que retrasaron la emergencia de verdaderos estados-nacin. (1) Las presiones militares-fiscales fueron en ellos mucho ms dbiles, como lo han mostrado Centeno (2002) y Mazzuca (2001). Las guerras fueron ms escasas y menores y, por lo tanto, los estados y sus aparatos militares tambin eran pequeos. Los

niveles de tributacin fueron mucho menores que en Europa. Los estados sobrellevaron sus guerras principalmente mediante prstamos ad hoc, creando deudas, gravando el comercio exterior y simplemente emitiendo ms dinero, lo cual gener una inflacin crnica. La debilidad de los estados fue persistente a lo largo del tiempo y fueron gobernados por oligarquas terratenientes, las cuales sofocaban las presiones populares a favor de reformas agrarias y de mayor igualdad. Desde una perspectiva general, puede afirmarse que los estados de Amrica Latina fueron bien distintos a los europeos. Aunque marchaban (de forma ms lenta y mas desigual) hacia la democracia, su grado de penetracin infraestructural en sus respectivos territorios continuo siendo mucho mas dbil. (2) Los principales contrastes tnicos duraron ms tiempo. La mayora de las colonias en Amrica Latina no llegaron a exterminar completamente las poblaciones indgenas, a diferencia de las colonias anglosajonas de la zona templada. Las diferencias raciales entre blancos, mestizos, negros, mulatos e indios generalmente reforzaron las diferencias de clase. En muchas reas las clases /castas superiores se consideraron a si mismas como poseedoras de una "civilizaci6n" superior en todo a la de los indgenas; incluso algunas de ellas todava se lo creen. Estos fuertes contrastes tambi6n se expresaron regionalmente. Las regiones colonizadas por los blancos dominaron a aquellas pobladas por las comunidades indgenas. La combinacin de (1) y (2) genero mayores niveles de desigualdad de clase, tnica y regional entre el cuerpo ciudadano que la existente en Occidente. Estos patrones de desigualdad aun persisten, como lo revelan los datos comparativos sobre la distribucin del ingreso. En las ltimas dcadas, la desigualdad ha sido mucho ms alta en Amrica Latina que en Occidente o en el este de Asia. A la vista de este fenmeno de la desigualdad en gran escala, es difcil que las economas de Amrica Latina se desarrollen siguiendo la misma lnea que las economas de Occidente. Los estados tampoco han logrado ser la expresin de un sentimiento de ciudadana compartida puesto que tradicionalmente fueron posesin de las elites, no del cuerpo ciudadano como un todo. Estas elites han resistido y resisten a la tributacin puesto que necesitan menos servicios sociales. Pero aqu la resistencia de las elites es mas eficaz, ya que pueden resistir y minar el poder infraestructural del estado en las provincias, independientemente de lo que suceda en el distrito capital. Las elites pueden apropiarse con ms facilidad de las infraestructuras estatales de manera subrepticia y perturbadora por medio de la corrupcin. Los servicios supuestamente universales del estado se desvan hacia los intereses de las redes patrn-cliente de las elites polticas. 4. El Sur y el Este de Asia despus de 1945 Despus de 1945 se generalizo por todo el mundo el ideal del estado-nacin democrtico, especialmente gracias a la descolonizacin. Los Estados Unidos adoptaron un papel de liderazgo en este proceso, al ser a la vez la mayor potencia y el principal poder anticolonial. Por supuesto, la realidad no coincide con el ideal o las constituciones. En verdad, la mayora de los regmenes del mundo se desenvuelven dentro de un espacio ms bien amplio situado entre la democracia plena y el despotismo. La lucha contra el colonialismo dio lugar a procesos de construccin de nacin anlogos a los de las luchas libradas en el pasado en Occidente en contra de las monarquas y los altos impuestos. A lo largo de un periodo de veinte aos se asisti en los nuevos pases independientes a la emergencia de un nacionalismo secular ostensiblemente democrtico, junto con un cierto crecimiento econmico. Con el tiempo, sin embargo, en los pases situados fuera del Este asitico comenz a observarse un estancamiento tanto del desarrollo econmico como de la democracia. El "socialismo" se mostro como un rgimen desptico en todo el Medio Oriente y frica. En los aos '50, hasta los '70, fueron puestas las bases para un desarrollo econmico exitoso en pases del Este de Asia. El xito se dio en estados tnica y religiosamente homogneos, con un grado relativamente bajo de desigualdades de clase. El desarrollo econmico de esta regin del mundo fue ms bien estatista. A partir de esta modalidad de desarrollo estatista y con sesgo de clase, el Este de Asia fue luego capaz de liberalizar su economa en los aos '80. India y China empezaron a seguir su ejemplo en los '90. Algunos neoliberales sostienen que India y China prosperan porque han liberalizado recientemente sus economas. Sin embargo, su crecimiento se inici antes de que empezaran a abrir sus mercados. De hecho, fue esta fase temprana la que les dio la confianza para abrirse, puesto que podan para ese momento hacer frente a la competencia externa. Notese tambin que esta transici6n del estatismo a una cierta liberalizaci6n fue promovida por partidos polticos que siguen siendo muy estatistas en su orientacin general. No hay, por lo tanto, un nico camino global hacia el desarrollo. 5. Amrica Latina despus de 1945: La crisis estructural El crecimiento econmico de Amrica Latina ha sido decepcionante durante varias dcadas (a pesar de algunos breves chispazos). A esto se agrega un estancamiento poltico. Las desigualdades latinoamericanas han cambiado recientemente en su forma y, en consecuencia, presentan ms peligros para el tejido social. Primero, estas desigualdades se han hecho ms reales y visibles en las ciudades. En segundo lugar, la violencia se ha intensificado por el progresivo eclipse del respaldo cultural a las grandes desigualdades. Este es un proceso que ha sido, en parte, resultado de la urbanizaci6n, la cual ha hecho que ricos y pobres vivan y trabajen unos al lado de los otros, compartiendo elementos de una cultura comn, en parte nacional en parte global. A esto hay que agregar tambin las influencias ejercidas por la potencia hegemnica mundial. Desde Chile hasta Cuba y Nicaragua, los Estados Unidos combatieron a tendencias de centroizquierda semejantes a las que desempearon un papel central en el logro de

un sentido de ciudadana comn en casi todo Occidente. No obstante, no es posible culpar a los Estados Unidos por el fracaso paralelo de los movimientos de "centroderecha". Echando una mirada al panorama actual es posible, sin embargo, identificar tendencias ms prometedoras. Debido a que el comunismo ya no constituye una amenaza, Estados Unidos puede eventualmente disminuir su hostilidad tradicional hacia el centroizquierda; en aos recientes ha hecho presiones a favor de las instituciones democrticas, al tiempo que su poltica exterior muestra el impacto de un nuevo compromiso con los derechos humanos. Sin embargo, hay otros dos golpes que han hecho sentir sus efectos negativos con gran fuerza, la deuda externa y el trfico de drogas.

6. Dos "crisis situacionales": deudas y drogas


A comienzos de los aos '80 estallo intempestivamente una grave crisis econmica que an persiste. En principio, dicha crisis fue generada por la tradicional debilidad infraestructural de los estados latinoamericanos. Su incapacidad para financiarse mediante impuestos los ha llevado recurrentemente a tomar grandes prstamos en el exterior y a quedar expuestos, de esta forma, a las crisis de endeudamiento. Sin embargo, la actual crisis de la deuda externa se intensific, considerablemente, bajo la presin de factores ex6genos, como la volatilidad de las tasas de inters vigentes, en particular en los Estados Unidos. Las presiones por el pago de la deuda externa tienen un impacto mayor debido a la gravitacin de otro factor exgeno, el auge de la teora econmica neoliberal, producto de los fracasos de la economa keynesiana norteamericana y de las polticas de sustitucin de importaciones en Amrica Latina. Bajo el liderazgo norte- americano, el FMI, el Banco Mundial y otras instituciones crediticias ofrecen crditos y prstamos a los pases bajo la condicin de que adopten paquetes econmicos neoliberales, esto es, que abran los mercados de productos, capital y trabajo, priva- ticen las empresas estatales, reduzcan los impuestos a la renta y recorten el gasto gubernamental. Estas son las medidas que integran los programas de ajuste estructural promovidos en la actualidad por las instituciones econmicas internacionales. La combinacin ideal de polticas debera incrementar tanto la competencia en el mercado como los poderes infraestructurales del estado. Entre estos ltimos estara la verdadera universalizacin de los derechos ciudadanos al bienestar puesto que estos pueden servir para crear un sentido genuino de nacin, y estimular, adems, el desarrollo de grandes mercados de consumo domestico. En la base de todo esto deberan estar las polticas dirigidas a disminuir la inequidad mediante, por ejemplo, la expansin de industrias intensivas en mano de obra y el mejoramiento de los niveles de educacin. Ocurre, sin embargo, que hoy en da Colombia y sus vecinos estn lidiando con una segunda crisis situacional, provocada principalmente por fuerzas dentro de los Estados Unidos ms que en Amrica Latina. En Colombia y, en menor medida, en Per ya exista un grave conflicto en el campo, pero los Estados Unidos lo han intensificado exportando su problema de drogas a los pases latinoamericanos, en cuyas remotas reas rurales se cultiva la coca de la cual se retina la cocana. El producto se exporta luego de vuelta a Estados Unidos para satisfacer su enorme demanda. Parece claro que los Estados Unidos no legalizaran las drogas; tampoco gastaran grandes sumas en el tratamiento de los drogadictos. Toda su poltica consiste en proscribir y reprimir a los proveedores. Por consiguiente, la demanda norteamericana se satisface a travs de canales ilegales, y los cultivadores colombianos se ven obligados a buscar el abrigo de protectores armados. Si se legalizaran las drogas, los problemas de Colombia (y Afganistn) se reduciran al nivel normal de sus respectivas regiones. Esta es la poltica ms constructiva que los Estados Unidos podran iniciar en relacin con Colombia. El "Plan Colombia" supuestamente combina la represin de los llamados "narcoterroristas" con incentivos para que los campesinos sustituyan sus cultivos. Hasta ahora ha primado la represin sobre los incentivos y eso no esta funcionando. Otra vez, el centro del problema esta en la desigualdad y la pobreza. Y si la solucin obvia del mercado es inaceptable (dejarlos cultivar coca), una reforma agraria lanzada por el estado se torna necesaria. En cambio, el Plan Colombia opta, en la prctica, por la represin estatal. Por lo tanto, el estado se esta armando cada vez mas y mejor, pero sigue fragmentado e incapaz de penetrar con sus instituciones en muchas reas rurales. Es probable que la guerra contra las drogas provoque una crisis indita en Colombia; en un plano mas general no har otra cosa que exacerbar la honda crisis estructural de todo el continente. 7. Conclusin El principal problema de los gobiernos de Amrica Latina no esta localizado en la dimensin de poder desptico /democrtico. En la actualidad, la democracia representativa esta bien arraigada en la regin. A pesar de que Colombia esta acosada por lo que muchos consideran una guerra civil, se siguen realizando elecciones en todas sus provincias. El problema central es mas profundo: una honda crisis estructural del estado-nacin, es decir, tanto en la nacin como en el poder infraestructural del estado. Por debajo, la nacin est dividida y atrofiada por el peso de enormes desigualdades, mayores que en cualquier otra parte del planeta, y ello se traduce en una creciente violencia que debilita an ms el estado y la nacin. El reto es como incorporar sus diversas poblaciones en una genuina ciudadana nacional, que pueda sostener estados infraestructuralmente poderosos que, a su vez, se vuelvan plenamente democrticos. Es el nivel de inequidad entre clases el que genera los principales problemas. Aunque estas clases suelen tener aun un matiz tnico, habitan cada vez mas el mismo universo cultural y el mismo espacio geogrfico en cada pas. Las desigualdades se amplan como resultado de las polticas econmicas

neoliberales, aunque el estatismo tradicional no era mucho mejor. Y la guerra contra las drogas ha reforzado las tradicionales guerras sociales. Esta combinacin es la que produce "la crisis colombiana". Empero, esta es solo la forma mas grave de una crisis que en realidad afecta a todo el continente.

[Michael Mann, La crisis del estado-nacin en Amrica Latina, en Desarrollo Econmico. Revista de ciencias sociales , Buenos Aires, Vol. 44, N 174, julio-setiembre 2004, pp. 179-198.]