Juan Carlos Torre (1998) EL PROCESO POLTICO DE LAS REFORMAS ECONMICAS EN AMRICA LATINA Introduccin

Los pases de Amrica latina atraviesan en la actualidad las vicisitudes propias de un cambio de poca. Dos orientaciones de poltica econmica condensan el signo de los nuevos tiempos: la racionalizacin y la reduccin del papel del Estado en la economa y la redefinicin de las relaciones entre las economas nacionales y el mercado internacional, en favor de una mayor integracin. Con el cambio de poca, ha mudado, asimismo, el significado del concepto de reformas estructurales. En las dcadas previas las reformas estructurales eran concebidas a partir de la perspectiva de pases envueltos en la tarea de remover los obstculos al proceso de modernizacin econmica y social iniciado en el perodo de posguerra. En la dcada del ochenta, la poltica de transformacin alter sus objetivos y lo hizo en favor de la creacin de las condiciones para la acumulacin privada y el fortalecimiento de la competitividad internacional. Colocadas en ese contexto, las transformaciones presentes aparecen como un episodio ms de la modalidad de cambio estructural que singulariza la trayectoria de Amrica latina. Como ocurri asimismo durante los aos treinta y cuarenta, las respuestas de los pases al cambio en el contexto internacional dentro del que se desenvolvan sus economas presentaron llamativas diferencias. El fin del ciclo del desarrollo hacia adentro y promovido desde el Estado ha seguido diferentes trayectorias en los distintos pases, dependiendo de las circunstancias especficas de cada uno de ellos. Dos rdenes de factores contextuales internos son relevantes a este respecto. En primer lugar estn aquellos de carcter econmico y que definen el grado diferencial de exposicin al shock externo y el variable monto de recursos potenciales para reaccionar a su impacto. Los factores aludidos determinaron, junto a otros, la evolucin de los dos fenmenos econmicos centrales que organizaron el comportamiento de los pases en la crisis: la brecha externa y la brecha fiscal. Para explicar las modalidades contrastantes que el ajuste estructural ha asumido en los distintos pases hay que completar el anlisis introduciendo un segundo orden de factores contextuales internos: stos son de carcter poltico y tienen que ver con la influencia que ejercen las ideas, las fuerzas socio-polticas y las instituciones en la decisin e implementacin de las polticas pblicas para responder a la crisis. La consideracin de los factores polticos aludidos trae al primer plano el papel central que desempean las elites gubernamentales. Que sean insumos cruciales no significa que sean insumos nicos. Las elites gubernamentales ocupan una posicin crtica en la conflictiva interaccin que pone en marcha la crisis de la deuda externa entre el medio ambiente internacional y el mbito nacional. Este juego de presiones externas y de demandas internas dentro del que actan las elites gubernamentales constituye, indudablemente, otra fuente de insumos que intervienen sobre la decisin de las reformas. Al tiempo que revelan el papel activo de las elites gubernamentales, las experiencias de ajuste estructural de Amrica latina ponen de manifiesto que sus intervenciones han sido acotadas por una variedad de restricciones. stas incluyen las reglas de juego polticas, las capacidades burocrticas y tcnicas del aparato estatal, las caractersticas de los alineamientos sociopolticos, los legados y las circunstancias histricas, las negociaciones con los organismos financieros y los acreedores externos. Operando en un espacio poltico delimitado por este tipo de condicionamientos, el liderazgo de las elites gubernamentales se juega en su habilidad para maniobrar dentro de ellos, en procura de recursos para elaborar y proponer alternativas ante la crisis que sean econmica y, a la vez, polticamente viables. Antes de avanzar en la reconstruccin y el anlisis del proceso de las reformas econmicas en Amrica latina, parece conveniente comentar un punto de vista que conspira contra este tipo de enfoque. Se trata de la opinin, muy difundida entre analistas econmicos y financieros, segn la cual la clave para explicar la capacidad para decidir e implementar reformas estructurales est en la existencia o ausencia de voluntad poltica en las elites gubernamentales. Para quienes as razonan sa es la restriccin estratgicamente relevante que condiciona los procesos de ajuste estructural. Esta perspectiva adolece de una visin demasiado voluntarista de la formacin de las polticas pblicas ya que presupone que los lderes de gobierno tienen un alto grado de control sobre el contexto institucional y poltico en el que actan. Mas esto no es obvio y en rigor constituye una hiptesis que requiere ser verificada empricamente, caso por caso. El segundo punto de vista que interesa revisar es uno que responde a una visin diametralmente opuesta, subrayando sobre todo los lmites de la voluntad poltica. Su punto de partida es la constatacin del viraje convergente de los pases hacia polticas de liberalizacin econmica. A partir de esta constatacin formula un teorema en cuya premisa est el cambio de las circunstancias econmicas y postula, en consecuencia, la inevitabilidad del ajuste estructural. Esta visin encuentra eco en posiciones de diferente cuo. As, tenemos la postura neoliberal que considera a las polticas de reforma como respuestas objetivas a una situacin objetiva: el colapso del patrn de desarrollo orientado hacia el mercado interno y promovido por el Estado. Tenemos tambin la postura crtica que interpreta igualmente las polticas de reforma como las respuestas objetivas a una situacin objetiva, slo que dicha situacin es aqu definida como la correlacin de fuerzas favorable a los pases acreedores y a los grandes grupos econmicos externos e internos. En ambos casos, el ajuste estructural se "objetiviza" y se torna, por lo tanto, necesario y previsible. Es preciso razonar desde una perspectiva analtica que contemple la referencia tanto a los lmites que ponen las circunstancias econmicas como a las opciones que hacen los lderes de gobierno. ste es un enfoque ms productivo, ya que nos permite apreciar que el peso de las restricciones es inseparable de la percepcin que de ellas tienen los actores polticos.

Captulo 1 El ingreso de las reformas estructurales en la agenda pblica

El ingreso de las reformas estructurales en la agenda pblica puede ser visto como la manifestacin de un proceso iluminado por Albert Hirschman en su estudio pionero sobre las tcticas de reforma econmica: sucesivos fracasos en resolver un problema pblico polticamente relevante para las elites gubernamentales tienden a generar presiones en favor de soluciones

ms amplias e integrales; en esas circunstancias se crea el contexto propicio para que fenmenos de la realidad social y econmica sean articulados desde nuevas perspectivas conceptuales en la busca de salidas a la emergencia. El ejemplo de la gestacin de soluciones amplias e integrales descripto por Hirschman para el caso de Chile puede ser evocado, como lo han hecho R. Kaufman y S. Haggard, a fin de colocar en un contexto de anlisis la trayectoria de la ola de reformas estructurales de nuevo cuo que estn en curso desde fines de los ochenta. Tambin en esta ocasin un problema central ha estado en el eje de la preocupacin de las elites gubernamentales: las dificultades para estabilizar las economas de la regin luego del shock de la deuda externa. Tambin ahora las limitaciones, cuando no los fracasos, de los ajustes de corto plazo implementados inicialmente fueron marcando el camino hacia la radicalizacin del diagnstico de la mano de las tesis del neoliberalismo econmico. 1. Las elites gubernamentales y la supervivencia poltica Esta versin estilizada de la incorporacin de las reformas estructurales en la agenda pblica puede ser reconstruida en ms detalle, examinando los diversos actores y elementos involucrados en dicho proceso. Las graves emergencias econmicas -como las precipitadas por el shock de la deuda externa- son fuentes de fragilidad y de amenaza que condicionan fuertemente el clculo de supervivencia de las elites gubernamentales. En efecto, la aceleracin de las presiones inflacionarias y, con ellas, la progresiva prdida del valor de la moneda y la consecuente disolucin de los contratos infligen un severo golpe a las autoridades pblicas en su calidad de garantes de las transacciones econmicas y la convivencia social. Las experiencias nacionales han sido, sobre este punto, bien ilustrativas: durante los aos ochenta los de la regin fueron gobiernos en apuros, tratando de hacer pie en un escenario econmico adverso sobre el que se recortaba, ominosamente, el fantasma de la prdida de poder y autoridad. En esas circunstancias, los responsables polticos optaron por archivar, cuando las ilusiones distribucionistas para escoger, por puro espritu de supervivencia, polticas de rigor econmico, aun corriendo el riesgo de alienarse el respaldo de sus bases de apoyo. 2. Las respuestas iniciales a la emergencia econmica Cuando se examinan las respuestas iniciales a la emergencia econmica se advierte que, no obstante su dureza, stas tuvieron un alcance limitado; consistieron en ajustes de corto plazo que no comportaron cambios apreciables en la organizacin de las instituciones econmicas. La opinin prevaleciente postulaba que los desequilibrios macroeconmicos, a pesar de su gravedad, eran desequilibrios fundamentalmente de corto plazo y que, por lo tanto, los problemas en la balanza de pagos y las cuentas pblicas podan ser controlados con medidas coyunturales de carcter extraordinario sobre los gastos e ingresos fiscales, la poltica monetaria, el mercado de cambios. Hacia 1985 se rompi dicho consenso parcialmente cuando la terapia antiinflacionaria gradualista en boga, de corte recesivo, fue cuestionada en Brasil y Argentina. Llamando la atencin sobre los componentes inerciales de la dinmica inflacionaria, economistas de orientacin heterodoxa sostuvieron que las polticas de demanda, adems de socialmente costosas, eran ineficaces para resolver en un plazo razonable el problema pblico que asediaba a las elites gubernamentales en pases de alta y persistente inflacin. Para salir de la emergencia, recomendaron los partidarios de este enfoque, era preciso hacer un corte drstico con el pasado inflacionario que revirtiera las expectativas; esto podra ser alcanzado a travs de una estabilizacin de shock que, adems de fuertes medidas para lograr un equilibrio fiscal y monetario, apelara a otros dos instrumentos: una poltica de ingresos, que operara como mecanismo de coordinacin de las mltiples decisiones microeconmicas que, en ausencia de ella, podran reproducir la inflacin pasada, y una reforma monetaria, que evitara transferencias de riqueza de deudores a acreedores y preservara la neutralidad distributiva. 3. El desenlace del aprendizaje negativo Las controversias sobre el tratamiento de la inflacin comportaron una ruptura slo parcial del diagnstico de la emergencia econmica; como los ajustes ortodoxos, los planes de estabilizacin heterodoxos ejecutados en Brasil y Argentina descansaron sobre medidas coyunturales que, si bien exitosas en el corto plazo, probaron ser luego insuficientes. Las estabilizaciones de corto plazo descansaron sobre situaciones de represin del gasto pblico; bast entonces que se alcanzara un alivio fiscal temporario para que los compromisos histricamente contrados desde el Estado hacia la economa y la sociedad y reflejados en el presupuesto recobraran toda su vigencia, para traducirse en otras tantas demandas de inversin, subsidios, gastos sociales que, ms tarde o ms temprano, se resolva en una reapertura del dficit fiscal. Capitalizando esas sucesivas frustraciones se perfil, a mitad de los ochenta, el diagnstico neoliberal, que identific la reforma de las instituciones del desarrollo hacia adentro y promovido desde el Estado con la solucin a la inestabilidad econmica. El desenlace de la puja de interpretaciones que se entabl en esos aos acerca de la definicin de la naturaleza de los desequilibrios econmicos tuvo una relevancia central para la cuestin. A lo largo del mismo no solamente se debilit la creencia en que era posible dominar la emergencia econmica con ajustes de corto plazo. Tambin se fue erosionando la antigua confianza en los instrumentos conocidos y probados de la intervencin estatal en los mercados y de la industrializacin protegida visto que, en su propia dinmica, stos tendan a prolongar peligrosamente los desequilibrios econmicos. Este vaco conceptual fue llenado por las tesis neoliberales, las cuales vieron precisamente en ellos la raz del problema y ya no la clave de la solucin. 4. El papel de las presiones polticas Las condiciones de recepcin de las reformas estructurales en la agenda de los gobiernos no estuvieron slo pautadas por la experiencia de ensayo y error que tuvo lugar en el contexto de la emergencia econmica. En otras palabras, la opcin por la

liberalizacin comercial y las privatizaciones no fue la resultante de un proceso de seleccin entre alternativas de polticas determinado exclusivamente por su mayor o menor capacidad para ofrecer respuestas consistentes a la crtica coyuntura en que se hallaban las elites gubernamentales. Ms concretamente, la alternativa finalmente triunfante es aquella cuyos adherentes tienen el poder suficiente como para transformar sus preferencias en cuestiones de poltica pblica. Razonando desde esta perspectiva, la adopcin de las polticas de ajuste estructural aparece como el desenlace de la correlacin de poder en el plano internacional y en el plano interno. El mayor protagonismo correspondi de lejos a los Estados Unidos que por medio de una diplomacia informal hecha de premios y castigos supo aleccionar a los pases endeudados sobre las ventajas de la cooperacin y el riesgo de actitudes confrontativas. Fue as que, urgidas por la necesidad de renegociar la deuda contrada y obtener auxilio financiero, las elites gubernamentales se comprometieron, primero, a drsticos ajustes de corto plazo con el FMI; ms tarde, cuando el anuncio del Plan Baker en septiembre de 1985 condens el nuevo consenso de los acreedores, su compromiso se extendi a los programas de reformas administrados por el Banco Mundial. Pero la vulnerabilidad financiera de los gobiernos tambin se manifest en sus relaciones con la masa de tenedores de activos lquidos, esto es, los crculos financieros internos: la decisin de stos de quedarse en la moneda local y el sistema bancario o de fugar sus capitales tambin era crucial para la suerte de unos presupuestos fiscales estructuralmente desfinanciados. Recapitulando, la reorientacin de la agenda pblica hacia las polticas de cuo neoliberal fue impulsada, de un lado, por los impasses conceptuales y prcticos de la estrategia de desarrollo preexistente y, del otro, por el despliegue efectivo de poderes de presin. En este marco, la decisin en favor de las reformas por parte de los lderes de gobierno descans sobre dos razones principales. Primero, suministr la promesa de una salida a la crisis ante el resquebrajamiento de las directrices bajo las cuales los pases de la regin avanzaron en su desarrollo desde la posguerra. Segundo, allan el camino para obtener el refinanciamiento de la deuda externa y el respaldo de los acreedores internacionales y los grandes grupos econmicos locales. Adicionalmente una tercera razn despej el camino hacia el ajuste estructural; la opcin por las reformas sirvi para que los lderes de gobierno racionalizaran decisiones de poltica impuestos por la propia emergencia econmica. 5. Un reformismo pragmtico En trminos generales, las reformas estructurales pueden formar parte de dos libretos distintos. El primer libreto es el que inspira la visin neoliberal, con su nfasis en la ampliacin del papel del mercado y la paralela reduccin del lugar del Estado en el proceso de desarrollo. El segundo libreto se corresponde con la perspectiva a partir de la cual las elites gubernamentales introdujeron las reformas en sus agendas, esto es, una perspectiva en la que los cambios institucionales son justificados como expedientes pragmticos para resolver la emergencia y, a la vez, recuperar la capacidad de gobierno. Fueron estas ltimas razones, antes que el argumento neoliberal en favor de una mejor asignacin de los recursos, las que presidieron el lanzamiento de las reformas. En las circunstancias en las que debieron actuar, las elites gubernamentales actuaron motivadas no tanto por la perspectiva de un punto de llegada como en funcin de los dilemas del presente. Consecuentemente, la opcin por las reformas estructurales no fue el producto de la eficacia propia del libreto del Washington Consensus sino de las limitaciones del paradigma de desarrollo precedente para ofrecer salidas a la emergencia econmica.

Captulo 2 El lanzamiento poltico de las reformas estructurales

Despus que las reformas estructurales han hecho su ingreso a la agenda pblica, qu factores condicionan la capacidad de las elites gubernamentales de iniciar, definir y sostener en el tiempo el proceso de transformacin? Examinado ms concretamente, este interrogante se desdobla en varias cuestiones relevantes. La primera de ellas se refiere al grado de autonoma de que disponen los lderes de gobierno para traducir sus orientaciones y preferencias en polticas pblicas. Hay que destacar que las constituciones y las prcticas constitucionales informales en los pases de la regin han exhibido un grado de flexibilidad suficiente como para otorgar a los lderes de gobierno recursos para llevar adelante sus polticas, facilitando su autonoma con relacin a las presiones inmediatas de los grupos sociales y polticos. Dichos mecanismos incluyen los poderes de emergencia otorgados al Ejecutivo para afrontar crisis nacionales, como el estado de sitio. Adems de estos poderes, las constituciones conceden a la presidencia facultades legislativas, como los decretos, el poder de veto y de iniciar legislacin. La posibilidad de utilizar los recursos potenciales que se hallan alojados en las reglas y prcticas constitucionales est en relacin directa con el espacio poltico con el que cuentan las elites gubernamentales. La magnitud de dicho espacio poltico est definida, entretanto, por un conjunto de variables. Entre ellas indicaremos dos: la contextual, es decir, la coyuntura social y poltica en la que los gobiernos operan y la electoral, referida a la particular distribucin del poder que generan los resultados electorales. Respecto de la primera, se trata de una situacin de crisis colectivamente percibida. Sus efectos poltico-institucionales se manifiestan a travs de tres canales principales. Primero, las crisis tienen el efecto de desacreditar las posturas y las ideas de la administracin anterior y predispone a la opinin pblica a conceder a quienes acceden al gobierno un amplio mandato para actuar sobre la emergencia. Segundo, las crisis instalan un sentido de urgencia que fortalece la creencia de que la falta de iniciativas slo puede agravar las cosas; en estas circunstancias, los escrpulos acerca de los procedimientos ms apropiados para tomar decisiones dejan paso a una aceptacin de decisiones extra-ordinarias. Tercero, las crisis no slo agudizan los problemas colectivos sino que generan adems un extendido temor por el alza de los conflictos sociales y amenazas al orden institucional. Todo ello ampla los mrgenes para la accin de los lderes de gobierno e intimida a las fuerzas de oposicin. La eficacia de las oportunidades de veto existentes a lo largo del proceso decisorio se manifiesta en el caso de que existan puntos de vista discrepantes a propsito de una poltica de reforma y sus efectos distributivos. Al respecto, los resultados electorales y el comportamiento de los partidos y sus representantes hacen una diferencia. La capacidad de movilizar mayoras legislativas, sea

por medio del control del propio partido o a travs de acuerdos con otras fuerzas define el margen que tienen los lderes de gobierno para lanzar reformas econmicas. Las dimensiones reseadas representan una clave importante para explicar la correlacin positiva observada entre regmenes democrticos y grandes cambios econmicos en la ltima dcada. Por su persistencia ante los intentos por dominarla, la emergencia econmica que sigui a la crisis de la deuda externa represent un fuerte incentivo para la adopcin de polticas de ajuste estructural por las elites gubernamentales. Colocadas ante ese desafo, el problema que stas debieron resolver fue cmo generar a partir del marco institucional y poltico existente los recursos necesarios para decidir, rpida y eficazmente, dichas polticas. A continuacin reconstruiremos esa experiencia a travs de la perspectiva que nos ofrecen los distintos casos nacionales. 1. Bolivia El 29 de agosto de 1985, a travs del decreto 21.060 el gobierno del recin electo presidente Vctor Paz Estenssoro introdujo la Nueva Poltica Econmica, sorprendiendo a sus partidarios y a los grupos de izquierda que haban apoyado su designacin. Combinando drsticas medidas de estabilizacin con reformas estructurales, el programa permiti que la salida de la situacin hiperinflacionaria en que se hallaba el pas fuera casi inmediata. La estabilizacin alcanzada logr sostenerse en el tiempo de manera tal que, a pesar de sus costos distributivos, la NPE se gan una aceptacin mayoritaria en la opinin pblica. En 1989, el nuevo presidente electo, Jaime Paz Zamora, del MIR (Movimiento de Izquierda Revolucionaria), la hizo suya en sus rasgos generales. desde un punto de vista institucional, la pieza clave en el lanzamiento de la Nueva Poltica Econmica fue el acuerdo poltico de Paz Estenssoro con Hugo Banzer, el jefe del principal partido de oposicin, ADN (Accin Democrtica y Nacionalista), en el llamado Pacto de la Democracia. La situacin que motoriz el acuerdo fue la tradicional fragmentacin del cuadro partidario boliviano, la cual amenazaba con precipitar a la nueva administracin en el conflicto entre un ejecutivo dbil y una legislatura dominada por la oposicin, en donde ya haban naufragado los intentos de estabilizacin econmica del anterior gobierno. Concebido como una coalicin de alcance parlamentario y asentado sobre el incontestado liderazgo de ambos jefes polticos, el acuerdo facilit que, en los hechos, la toma de decisiones quedara concentrada en el Ejecutivo, confinando al Congreso a la funcin de endosar las polticas formuladas por el equipo de asesores econmicos ligados a la presidencia. 2. Argentina A mediados de 1987 y luego de sucesivas frustraciones en el logro de la estabilizacin econmica, el gobierno de Ral Alfonsn (UCR), anunci un conjunto de polticas que perseguan un cambio en el papel del Estado en el proceso de desarrollo, la reasignacin de los recursos econmicos, el establecimiento de nuevas reglas de juego de largo plazo. Este giro hacia las reformas estructurales, bastante moderado en sus alcances, inclua en un lugar destacado decisiones vinculadas a la liberalizacin comercial y la privatizacin de empresas pblicas. El relanzamiento y profundizacin de las reformas se produjo en un contexto caracterizado por dos componentes principales. El primero fue la explosin hiperinflacionaria; que sacudi la economa argentina a mediados de 1989 y que provoc literalmente el derrumbe de las finanzas pblicas. Por entonces, a una situacin fiscal deteriorada, un creciente endeudamiento gubernamental a tasas y plazos desfavorables y reservas internacionales a niveles mnimos se sum la incertidumbre generada por las elecciones presidenciales del mes de mayo. En este contexto, las autoridades se vieron en dificultades para gobernar. Fue as como Alfonsn decidi renunciar cinco meses antes de terminar su mandato legal, precipitando la asuncin de Carlos Menem, electo en los comicios. Ante el potencial de aniquilamiento poltico que exhiba la crisis econmica, el nuevo presidente peronista, sorprendiendo a amigos y adversarios por igual, dej de lado el programa populista al que deba en gran parte su victoria electoral. En su lugar, adopt la poltica de estabilizacin y liberalizacin econmica en pos de la aquiescencia de los principales agentes econmicos, internos y externos que disponan de un insoslayable poder de veto sobre los mercados y la sustentabilidad poltica del flamante gobierno. El segundo componente del contexto en que se adoptan las formas fue la relacin de Menem con el movimiento peronista y la coalicin de gobierno. Lo que marc la diferencia crucial desde el punto de vista poltico fue que pudiera abandonar las banderas desarrollistas y distribucionistas del peronismo sin perder por ello el respaldo de sus partidarios. Las innovaciones que produjo en las polticas y las alianzas una vez en la presidencia, efectuadas por un lder poltico sin las credenciales de Menem, difcilmente hubieran tenido la misma acogida. El viraje de Menem prob que un presidente de origen populista podra lanzar una estrategia econmica y poltica no populista, y salir airoso en el intento. La mayora de los peronistas se mostr poco inclinada a seguir un curso de accin que podra poner en peligro el acceso a los recursos del patronazgo estatal. Menem explot esta actitud y, aplicando de manera selectiva premios y castigos, logr mantener bajo control el movimiento. De este modo, pudo formar una poderosa coalicin de gobierno en la que reuni el poder institucional de la mayora electoral peronista con el respaldo de los ncleos ms expresivos del poder econmico. Retomando la referencia a las reformas, junto a las medidas para actuar sobre la crisis hiperinflacionaria, el gobierno de Menem lanz dos grandes iniciativas de cambio estructural. Aludimos a la Ley de Emergencia Econmica y la Ley de Reforma del Estado. La primera asest un golpe frontal al corazn del capitalismo asistido que se desarroll desde la posguerra, suspendiendo los regmenes de promocin industrial, regional, de exportaciones y de compras del Estado; a su vez, la Ley de Reforma del Estado marc el comienzo del fin de otro de los pilares del patrn de desarrollo preexistente, al fijar el marco normativo para la privatizacin de empresas pblicas. El corolario que se desprende de las experiencias de Bolivia y Argentina es que los niveles ms elevados de autonoma decisional de la presidencia que las situaciones de emergencia econmica promueven y a la vez legitiman, requieren del respaldo estable de coaliciones de gobierno para ser duraderamente efectivos.

3. Brasil En Brasil la tarea de formar las coaliciones de gobierno indispensables para iniciar y sostener las polticas de ajuste estructural se desenvuelve en condiciones altamente desfavorables desde el retorno de la democracia. De ser el ejemplo conspicuo de las experiencias de concentracin autoritaria del poder de decisin al servicio de grandes cambios econmicos durante los aos setenta, Brasil pas a ser desde mediados de los ochenta el pas que mejor ha expuesto las dificultades de las autoridades democrticas en reunir y mantener la capacidad de gobierno para encarar los problemas de la emergencia econmica. Dichas dificultades son visibles en el plano de la distribucin del poder institucional. Los anlisis de la poltica brasilea coinciden en destacar que, en los ltimos diez aos, tuvo lugar un acentuado proceso de descentralizacin por la transferencia de recursos polticos y econmicos desde la administracin central a los estados y municipios. Este proceso recogi su fuerza de las transformaciones estructurales operadas durante el rgimen autoritario. Esta descentralizacin del poder institucional ha sido muy dbilmente compensada por la accin de mecanismos de agregacin poltica, sean stos lderes de alcance nacional o grandes partidos relativamente cohesionados. En verdad, el obstculo que conspira contra la estabilidad de las coaliciones de gobierno proviene de la dbil consistencia de los partidos como organizaciones polticas. En el nivel manifiesto esto se expresa en la compleja trama de negociaciones necesaria para disciplinar a los bloques parlamentarios, cuyos integrantes actan en funcin de intereses que son primero individuales y corporativos, recin luego partidarios y slo en ltimo trmino dictados por la coalicin de la que son parte. No sorprende que la experiencia brasilea en la gestin de la emergencia econmica constituya un caso extremo de muddling through, segn la caracterizacin de Lourdes Sola, esto es, un proceso de ajuste econmico pautado por fugaces logros y .constantes recadas, en el que, si bien se evit un desenlace hiperinflacionario, se lo hizo poniendo simultneamente en evidencia la decreciente capacidad de las elites gubernamentales para movilizar los recursos de poder necesarios a la estabilizacin de la economa. si la tarea de la estabilizacin econmica prob ser demasiado exigente para las capacidades de los gobiernos, el movimiento hacia la liberalizacin comercial y las privatizaciones, hecho de pequeos pasos, tuvo, por contraste, un desenvolvimiento ms positivo. A medida que la percepcin de la magnitud y la duracin de los desequilibrios macroeconmicos se abri paso en los diversos elencos gubernamentales la poltica de ajuste estructural cobr mayor relevancia. Otro rasgo distintivo destacado por Lourdes Sola es que el impulso a las reformas provino de las agencias del aparato estatal que tenan a su cargo llevar adelante las directrices de la estrategia desarrollista. Dentro de esas agencias tecnocrticas, tradicionalmente protegidas de las presiones del sistema partidario y los intereses organizados, a fines de los aos ochenta tuvo lugar un intenso debate. Fue as como a raz de esos debates y del subsecuente reajuste intelectual comenzaron a elaborarse las primeras propuestas de cambio en el terreno de las polticas comercial e industrial y de las empresas pblicas que Collor hizo suyas al llegar a la presidencia, para transformarlas en ejes de la agenda de gobierno. Con los nuevos instrumentos legales a su disposicin, el gobierno de Collor comenz entonces la transferencia de activos pblicos -sobre todo empresas siderrgicas- al sector privado y este proceso, simultneo a las medidas de apertura comercial, puso en marcha una transformacin institucional de envergadura, ms all de los fracasos que habra de recoger en sus esfuerzos por estabilizar la economa. 4. Mxico Los avatares en el lanzamiento de las polticas de ajuste estructural que hemos descrito sumariamente tuvieron un rasgo en comn: se produjeron en el marco de estructuras polticas competitivas. ste no fue, por cierto, el caso de Mxico. En este pas, detrs de la fachada de un rgimen formalmente democrtico, se levant un sistema cerrado de distribucin y transmisin del poder que, histricamente, coloc a las elites dirigentes al abrigo de los controles institucionales de la poltica competitiva. Durante la crtica coyuntura abierta por la crisis de la deuda externa esta peculiaridad de Mxico se puso una vez ms de manifiesto. A travs de la regin, las estructuras polticas existentes se vieron en dificultades para gestionar la emergencia econmica. El legado poltico e institucional a partir del cual la elite gubernamental mexicana formul las respuestas a la crisis le provey de recursos considerablemente ms robustos que los que tuvieron a su alcance los lderes de gobierno en otros pases. ste fue el plano en el que radic la singularidad de su experiencia de ajuste estructural. Sobre el teln de fondo de la continuidad institucional la crisis econmica alter, y significativamente, la correlacin de fuerzas entre las facciones del partido gobernante. Con la llegada de Miguel de la Madrid al gobierno en 1982, una elite tecnocrtica, logr el virtual monopolio de los ministerios y los altos cargos de la administracin estatal, desplazando a una posicin marginal a los sectores polticos del PRI y a las corrientes desarrollistas a ellos vinculadas. Esta ruptura se consum ms plenamente en 1987, cuando de la Madrid escogi como su sucesor a Carlos Salinas de Gortari, el responsable de la gestin econmica y principal inspirador de la estrategia de desarrollo fundada en la ortodoxia fiscal y las reformas de mercado. El ao 1987 constituy igualmente un momento de inflexin. Al cabo de cinco aos de gestin de la emergencia y de dos intentos de estabilizacin centrados en la ortodoxia fiscal y monetaria, a fines de 1987 se produjo un abrupto deterioro de la situacin econmica, motorizado por factores internos y externos, que hizo perfilar en el horizonte el riesgo de la hiperinflacin. Frente a los trminos de esta inquietante coyuntura, que puso en evidencia los lmites de la estrategia de ajuste ortodoxo, las autoridades mexicanas encararon una revisin a fondo, que culmin en el paquete de medidas instrumentadas por el llamado Pacto de Solidaridad Econmica. El programa incluy, al lado de medidas de corte ortodoxo, un esquema de concertacin de precios y salarios, as como la aceleracin del cambio estructural, en especial de la apertura comercial iniciada un ao antes. El control oficial sobre el movimiento sindical fue, a este respecto, un insumo crucial en el diseo del pacto social. Por otra parte, el acatamiento de las cmaras empresarias fue obtenido por medio de la decisin unilateral del gobierno de acelerar la reduccin, de las licencias de importacin y los aranceles externos. Si bien la apertura comercial era un componente del pacto, no fue el resultado de consultas con el sector privado y, en los hechos, sirvi para forzarlo a alinearse a la poltica de ingresos. 5. Colombia

La experiencia colombiana constituye un caso aparte en trminos econmicos. A diferencia de las dems experiencias nacionales reseadas, Colombia no lleg a las reformas estructurales al cabo de la crisis de la deuda externa y del fracaso de los ajustes de corto plazo. La opcin por las polticas de liberalizacin econmica fue tarda, ya que recin en 1990 hicieron su ingreso explcito a la agenda gubernamental, y lo hicieron en el marco de una coyuntura econmica que no presentaba los contornos de emergencia que conocieron otros pases. Frente a las dificultades de financiamiento provocadas por la crisis de la deuda externa las autoridades colombianas respondieron con el repertorio convencional de ajustes de corto plazo, pero con mejor fortuna que otros pases de la regin. Pero fue precisamente entonces que se abri paso en la agenda gubernamental la propuesta de reorientar el patrn de desarrollo en lnea con las polticas de reformas estructurales en boga. El hecho precipitante de este alineamiento tardo fue la solicitud en 1990 por parte de la administracin de Virgilio Barco, en funciones desde 1986, de un prstamo del Banco Mundial, el cual puso como condicin la adopcin de medidas de apertura comercial. El contexto poltico en que fue formulada era, a primera vista, escasamente auspicioso. Mientras que a partir de la mitad de los ochenta la economa se desenvolvi por un sendero positivo, en el terreno poltico el pas se torn cada vez ms ingobernable, bajo la violencia desatada por los narcotraficantes y las formaciones guerrilleras, que alcanz un pico entre 1988 y 1990, culminando una escalada que llevaba ya diez largos aos. El anuncio de la liberalizacin gradual de las importaciones se produjo a cinco meses de la finalizacin del mandato del presidente Barco. Paradjicamente, esta situacin facilit la iniciativa de la tecnocracia econmica. Actuando con gran autonoma al interior de un gobierno en el cual el presidente haba perdido casi toda capacidad de liderazgo, el CONPES Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social implemento las decisiones de la apertura externa sin negociarlas con los sectores a ser afectados e, incluso, sin el respaldo del propio Barco. El nuevo presidente, Csar Gaviria dio a la reorientacin en curso del patrn de desarrollo un alcance ms integral, complementando la apertura comercial con reformas en las polticas cambiara, fiscal y laboral y con propuestas de privatizacin y racionalizacin de empresas pblicas. Estas iniciativas iban ms all del programa econmico del Partido Liberal que lo llev a la presidencia. Con el respaldo de la presidencia, la tecnocracia econmica dispuso de un margen considerable para llevar a cabo las reformas de mercado sin necesidad de buscar consensos para ello y de negociar con las organizaciones corporativas. La ejecucin del revolcn tal fue la denominacin popular del paquete de reformas comport ajustes sobre la marcha a la vista de la cambiante coyuntura econmica externa y las reacciones sociales internas: en el terreno de la apertura externa se aceleraron los tiempos, en el de las privatizaciones y las reformas laborales las autoridades optaron por soluciones de compromiso. En resumen, la experiencia de Colombia entre 1990 y 1991 ilustra la importancia de las circunstancias polticas en la creacin de las oportunidades para lanzar polticas de reforma.

[Juan Carlos Torre, El proceso poltico de las reformas econmicas en Amrica Latina, Paidos, Buenos Aires, 1998, pp. 1164.]