A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NA GESTO PBLICA BRASILEIRA

Revista JUS ISSN ET 1980 SOCIETATIS 671X Lyra

Rubens Pinto Doutor em Direito pela Universit de Nancy I - Frana RESUMO

Este texto trata de demonstrar que a fonte geradora das prticas participativas que hoje integram a institucionalidade jurdico-poltica brasileira foi a luta pela redemocratizao, levada a cabo nos anos setenta, e que teve no novo sindicalismo e nos movimentos sociais emergentes os seus mais conspcuos protagonistas. Os operrios do ABC, liderados por Lus Incio Lula da Silva, organizaram as primeiras greves sob a ditadura, visando melhoria de salrios, direitos trabalhistas, e conquista das liberdades sindicais, tendo como forma de organizao a participao direta das bases no processo decisrio. Palavras chave: Institucionalidade Sociabilidade poltica jurdico-poltica Movimentos sociais

RESUMEN Este texto trata de demostrar que la fuente generadora de las prcticas participativas que hoy integran la institucionalizacin jurdico-poltica brasilea ha sido la lucha por la redemocratizacin, llevada a cabo en los aos setenta y que ha tenido en el nuevo sindicalismo y en los movimientos sociales emergentes sus ms representativos protagonistas. Los operarios del ABC, liderados por Lus Incio Lula da Silva, han organizado las primeras greves bajo la dictadura, visando la mejora de los salarios, derechos laborales y la conquista de las libertades sindicales, tiendo como forma de organizacin la participacin directa de las bases en el proceso decisorio. Palabras claves: Institucionalidad Sociabilidad poltica 1. Introduo Do ponto de vista sociolgico, a fonte geradora das prticas participativas que hoje integram a institucionalidade jurdico-poltica brasileira foi a luta pela redemocratizao, levada a cabo nos anos setenta, e que teve no novo sindicalismo e nos movimentos sociais emergentes os seus mais conspcuos protagonistas. Os operrios do ABC, liderados por Lus Incio Lula da Silva, organizaram as primeiras greves sob a ditadura, visando melhoria de salrios, direitos trabalhistas, e conquista das liberdades sindicais, tendo como forma de organizao a participao direta das bases no processo decisrio. O exemplo dos metalrgicos do ABC irradiou-se para as categorias mais politizadas de trabalhadores, na esfera pblica e privada, em todo o pas, gerando uma nova sociabilidade poltica, lastreada na ao corporativa e na democracia direta. O incremento dessas lutas contra a institucionalidade ocorreu espontaneamente (pois jurdico-poltica Movimientos sociales

o objetivo no estava previamente traado), contribuindo, de forma decisiva, para por em cheque a transio lenta, gradual e segura, substituindo-a por um processo que culminou, mediante a promulgao da Constituio cidad, com o pleno reconhecimento institucional do regime democrtico. Neste sentido, a democracia brasileira pode ser considerada como um sub-produto de lutas corporativas, diferentemente de outras transies como, por exemplo, as da Espanha e de Portugal. Nestas, a oposio poltica, ainda que impulsionada pelas lutas sindicais, teve papel crucial na liquidao do autoritarismo, seja atravs de um pacto congregando as foras vivas da Nao (Espanha) ou p ela mediao revolucionria de militares progressistas (Portugal). Em ambos os casos, a restaurao da democracia constituiu-se no plo aglutinador e na razo de ser da luta contra o autoritarismo. Todavia, por que pases onde ocorreram lutas semelhantes pela restaurao do regime democrtico no ensejaram experincias participativas comparveis s do Brasil? Porque, apenas no Brasil, fatores de ordem social e poltica se articularam de forma peculiar, propiciando a gestao de vrios institutos de participao direta ou semidireta na gesto pblica: 1) A profunda debilidade do sistema partidrio, alis destroado, poca, pela ditadura militar, e substitudo pelo artificialismo de um bipartidarismo constitudo pelo partido do governo (ARENA) e pela oposio consentida (MDB). 2) Coincidindo com o perodo de declnio das realizaes econmicas do regime militar (o milagre brasileiro), a plena afirmao, na arena social e poltica, do segmento moderno do operariado cujo eixo de gravitao, como vimos, se situava no ABC paulista. E, concomitantemente, a expanso das novas camadas mdias, igualmente carentes de instrumentos de vocalizao de suas potencialidades polticas, que se concretizar, com base na prxis social da democracia direta, por meio dos diferentes institutos da democracia participativa. Na verdade, as dcadas de setenta e oitenta testemunharam o surgimento de uma revoluo silenciosa, que vem pondo em cheque, com fora crescente, os costumes polticos impregnados de autoritarismo, ainda hoje dominantes, na formao social brasileira. A constituio dessa nova sociabilidade apresenta-se indubitavelmente, como um dos momentos mais altos dessa construo do pblico pela sociedade civil, a qual, segundo Carvalho e Felgueiras, foi len ta e permanentemente construindo-se nas brechas destestatus quo hierrquico e impermevel s demandas sociais (2000, p. 5). 2. REPERCUSSES POLTICO-INSTITUCIONAIS 2.1 A ao propositiva na Constituinte de 1988 A prxis de participao da base nos movimentos sociais e sindicatos ser transposta, em verso atenuada, para a esfera jurdico-institucional, notadamente atravs de promulgao da Constituio de 1988. Algumas manifestaes dessa nova sociabilidade gerada na luta pela redemocratizao concorreram diretamente para a mobilizao social prparticipao popular na constituinte: a ampla difuso da democracia direta no sindicalismo, o basismo particularmente forte nos movimentos sociais hegemonizados pela Igreja Catlica, o papel das Organizaes No Governamentais (ONGs), ligadas promoo da cidadania e o engajamento crescente de importantes setores da classe mdia nas prticas participacionistas.

 de se observar, todavia, que o corporativismo dominante na sociedade civil organizada restringiu o mpeto de participar apresentao de emendas constitucionais de interesse mais direto para o movimento ou para a organizao proponente. Somente as entidades religiosas, com destaque para a Igreja Catlica, efetuaram ampla mobilizao nacional objetivando inserir, no texto constitucional, mecanismos de democracia direta. No caso especfico da emenda n 21, sobre participao popular, aquelas organizaes lideraram a coleta de assinaturas em todas as regies do pais. Foi a partir desta emenda que se consolidaram alguns dos princpios fundamentais da democracia direta, como o plebiscito, a iniciativa popular de lei e o referendo. Por essas razes, das sete emendas constituio que conseguiram recolher mais de 500.000 assinaturas, cinco foram apoiadas por organizaes religiosas (DOIMO, 1994, p. 195). Afora essas organizaes, apenas entidades ligadas sade e assistncia social mostraram capacidade de mobilizao para viabilizar, primeiro, na Constituio brasileira, e depois, na legislao federal, a instituio de canais de participao da cidadania na formulao de polticas pblicas. Nesse processo, desempenharam papel central o Movimento Popular de Sade (MOPS) situado na rbita da Igreja e o Movimento de Reforma Sanitria formado por profissionais da sade, funcionrios pblicos e professores universitrios. A ao desses movimentos possibilitou a insero, no texto constitucional, da garantia de participao da sociedade na formulao da poltica de sade e, posteriormente, a criao, a nvel municipal, regional e nacional, de Conselhos ligados rea. J no mbito das polticas relacionadas com a assistncia social, alcanou papel de destaque o Movimento Nacional dos Meninos de Rua. Atuando como plo aglutinador de um conjunto de entidades empenhadas na luta pelos direitos da criana e do adolescente, o Movimento garantiu, na Constituinte, a participao da cidadania nas aes de governo atinentes poltica da criana e do adolescente, e contribuiu, de forma decisiva, para a aprovao do respectivo Estatuto (DOIMO, 1995, p. 110-114). No mbito do movimento sindical, a Associao Nacional dos Docentes do Ensino Superior (ANDES) foi uma das raras entidades a formular uma proposta mais abrangente para o texto constitucional. Tal proposta contemplava, entre outros pontos, as vrias modalidades de democracia direta, posteriormente inscritas na Constituio de 1988. Postulava, tambm, a criao do cargo de Defensor do Povo (Ombudsman), eleito pelo parlamento mediante a in dicao de candidatos pelas organizaes da sociedade civil (LYRA, 1987, p. 31). Todavia, a aprovao das propostas de ndole no-corporativa teve carter, sobretudo, formal, tendo sido votada sem nenhum debate ou mobilizao da categoria, por um plenrio sonolento e esvaziado (LYRA, 2000, p. 44). 2.2 A Constituio brasileira e a legislao infraconstitucional A participao direta do cidado na gesto pblica princpio consolidado h quase cinqenta anos, inscrito na prpria Declarao dos Direitos do Homem, na qual se l que todo homem tem o direito a tomar parte no governo de seu pas diretamente, ou por intermdio de representantes livremente escolhidos (Art. XXI, inciso I). Mas, poucas constituies reproduziram o contedo desse dispositivo, sendo que a brasileira o fez apenas em 1988: Todo poder emana do

povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (Art. 1, par. nico). Alm desta norma genrica, vrios artigos da Constituio prevem a participao da cidadania na gesto pblica, seja atravs da participao da comunidade, no sistema nico de sade e na seguridade social (Art. 198, III, e art. 194, VII), seja como, no caso da poltica agrcola, com participao efetiva dos d iferentes agentes econmicos envolvidos em cada setor de produo (art. 187, caput). Somente nos casos da assistncia social e das polticas referentes criana e ao adolescente se especifica como se d a participao da populao: por meio de organiza es representativas (Art. 200, II). Da mesma forma, a constituio federal estatui, no seu Art. 206, VI, que o servio pblico de ensino se organizar com base na gesto democrtica. Desses e de vrios outros dispositivos constitucionais infere-se que a participao do cidado na gesto pblica, no Brasil, representa bem mais do que um emaranhado de regras esparsas autorizantes da adoo de institutos participativos em situaes especficas. Trata-se, a participao administrativa, de um autntico princpio constitucional (PEREZ, 2004, p. 80). Este rege um amplo espectro de polticas pblicas: agricultura, educao, sade, assistncia social e planejamento urbano, entre outras, que so necessariamente acompanhadas pela colaborao, participao ou controle popular, por disposio expressa da constituio brasileira. O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), criado pela Lei 8.059, de 12 de julho de 1990, d contedo ainda mais preciso s inovaes introduzidas na Carta Magna em matria de participao popular. Assim, nos Conselhos da Criana e do Adolescente cuja instalao em nvel nacional, estadual e municipal o ECA torna obrigatria devero ter assegurada a paridade entre as organizaes representativas da populao e os rgos do Governo (Art. 88, 1). Vale salientar que o ECA tornou-se o primeiro diploma legal a consagrar, em nvel nacional, a democracia participativa paritria, na definio e implementao de uma poltica setorial. J no caso dos Conselhos Tutelares, importante rgo previsto no Estatuto acima referido, todos os integrantes so representantes da sociedade eleitos pelos cidados locais para mandato de trs anos (Art. 132). Tambm na rea de sade, a legislao federal introduz em todo o pas a participao da sociedade na gesto pblica, mediante as Conferncias de Sade rgo de carter propositivo e dos Conselhos de Sade, a quem compete formular estratgias e controlar a execuo da poltica de sade, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros (Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990). Mais recentemente, a lei n 10.257, de 10 de junho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, ao regulamentar os art. 182 e 183 da constituio federal, estipula, no seu artigo 45, que os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa representao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania. Esta participao se d, em geral, nos Conselhos de Desenvolvimento Urbano. J o Art. 43, IV, estabelece que, para garantir a gesto democrtica da cidade, dever ser acionada, entre outros instrumentos, a iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

Todos os institutos acima referidos, que contemplam a participao popular nos seus colegiados, tm fora vinculante. Isto , suas deliberaes obrigam o gestor pblico a cumprir suas decises. Neste caso, o cidado ou entidade que deles participa compartilha dos poderes constitucionalmente atribudos administrao pblica. Esta uma das peculiaridades da participao na gesto pblica brasileira. O cidado participa como sujeito deliberativo no interior do prprio rgo decisrio do Estado. Por outro lado, diversas Constituies Estaduais, por iniciativa de seus constituintes, tendo em vista o chamado efeito domin, estenderam a participao popular a diversas outras reas, notadamente quela referente ao monitoramento das polticas de direitos humanos. Cabe ainda observar que, mesmo sem terem sido recepcionados na Constituio, outros rgos da democracia participativa vm se insinuando no ordenamento jurdico ptrio. Nesse campo, a principal inovao a Ouvidoria. Este instituto de carter unipessoal vem se desenvolvendo de forma pouco homognea, mas alcana, indistintamente, quase todas as esferas do servio pblico: Unio, Estados Municpios, autarquias e corporaes especficas, como as polcias estaduais. 3. O CARTER SUI GENERIS DA GESTO PBLICA PARTICIPATIVA BRASILEIRA A expresso democracia participativa recobre diferentes significados, relacionados a concepes poltico-ideolgicas bastante diferenciadas, sendo algumas antagnicas entre si. Entre estas, a influncia dominante a socialista nos seus diversos matizes , sobretudo no que diz respeito aos processos de democracia direta. Nas palavras de Genro, [...] a exacerbao de formas de democracia direta, que combine estabilidade e previsibilidade regras de jogo firmes e contratos claros sobre os limites da utopia com a legitimao permanente dos conflitos e a aceitao de um certo grau de indeterminao sobre o futuro (ou seja, considerar os consensos como necessariamente provisrios) passa a ser o estatuto mais avanado da cidadania moderna (GENRO, 2002, p. 30). Entre as modalidades de democracia direta, o Oramento Participativo o mais referenciado. O OP objetiva a desconstituio do ordenamento jurdico, tendo como mola propulsora a tenso produzida pela coexistncia, at agora pacfica, entre a institucionalidade vigente e, construdos margem desta, com ela interagindo, dialeticamente, os espaos pblicos hbridos, com atuao autnoma da sociedade. Tanto assim que a sua regulamentao no feita por lei municipal, mas sim, pela prpria sociedade de maneira autnoma (GENRO e SOUZA, 1997, p. 48). A corrente socialista , em geral, qualificada de democrtico-radical, pois objetiva fortalecer a participao da sociedade civil, notadamente a localizada no mundo do trabalho, com vistas construo de caminhos alternativos ao capitalismo ou que, ao menos, conduzam substituio das atuais polticas de feio neoliberal pelas que promovam maior incluso social, mais investimento pblico e a radicalizao da democracia, mediante o aprofundamento e a ampliao da participao popular na gesto pblica. Mas a militncia socialista tambm influenciou decisivamente a constituio de conselhos de polticas pblicas. Assim, a esquerda buscou assegurar, no ordenamento jurdico regido pela Constituio cidad de 1988, instrumentos que garantissem, para as foras sociais dotadas de potencial transformador, espaos institucionais que lhes permitissem prosseguir na disputa pela hegemonia.

Com efeito, o desenho institucional conselhista se adequa a esse propsito, na medida em que a grande maioria dos colegiados na gesto pblica brasileira, com participao societal, paritria. Para que se compreenda o alcance dessa participao, vale lembrar que ela se distingue dos formatos convencionais de deliberao existentes em outros pases. Isto porque, nestes casos, o dilogo envolvendo Estado e sociedade se d entre dois interlocutores que ocupam espaos qualitativamente distintos no processo de deliberao, permanecendo, a sociedade, externa administrao pblica. Assim, as propostas dela oriundas no so obrigatoriamente incorporadas, cabendo ao Estado a palavra final. Enquanto nos conselhos de polticas pblicas, que incorporam a participao cidad, a interlocuo j se d no mbito do prprio Estado, com as entidades representativas da sociedade compartilhando, enquanto sujeitos deliberantes, decises que vinculam a administrao. Registre-se tambm, a contribuio das teses comunitaristas em nosso entender, tambm relacionadas com o participacionismo cristo de Franco Montoro no formato das representaes conselhistas. Tais teses concebem o fortalecimento da sociedade civil em termos de integrao, dos rgos representativos da sociedade aos rgos deliberativos e administrativos do Estado (GOHN, 2001, p. 16). Na verdade, o desenho institucional prevalecente na legislao ptria combina, ainda, outras influncias tericas, como a participao corporativa, que valoriza a presena dos corpos intermedirios entre a economia e o Estado. Ambas as formas de participao a corporativa e a comunitria motivam o indivduo a participar pela sua preocupao com o bem comum - que visa tornar mais justa a ordem social vigente e no pela satisfao de interesses meramente pessoais. Outra a tica da corrente liberal cujo lan participativo no se interessa pela justia social ou pela democratizao da gesto pblica. Ao contrrio: busca o fortalecimento da sociedade civil para evitar as ingerncias do Estado no mercado e na vida pessoal do cidado. Trata-se de aperfeioar o sistema capitalista de produo, mediante o estmulo participao voltada para o combate ao estatismo, ao burocratismo e busca de melhoria dos servios prestados pelo Estado, submetendo-os racionalidade competitiva e eficcia gerencial, espelhadas nos mecanismos de mercado. Da a sua identificao com Organizaes Sociais (OS) que, sob tais parmetros, executam os servios pblicos terceirizados, com o controle de seu desempenho confiado aos rgos do Estado e aos segmentos sociais representados nas OS, definidos pelo governo. Alm de se identificar com estas, a concepo liberal estimula a participao em reas como a da proteo e defesa dos direitos do consumidor, pois a se busca o aprimoramento dos servios, e no o questionamento e a redefinio das polticas pblicas e a ampliao da ao do Estado. Com relao s ouvidorias, as primeiras foram criadas no Estado do Paran, no final dos anos oitenta: a do municpio de Curitiba e a daquele Estado, ambas por iniciativa do Governador Roberto Requio. Todavia, somente nos anos noventa as ouvidorias vieram alcanar notvel impulso, tendo, desde ento, crescido em propores geomtricas. Suas caractersticas conformam um primeiro paradigma desse rgo, que podemos qualificar de modernizador. Escolha de cima para baixo, ausncia de autonomia do ouvidor e objetivos voltados, sobretudo, para a modernizao e eficcia do servio pblico (LYRA, 2004, p. 124). Mas um segundo paradigma vem se consolidando nos ltimos anos, compondo a vertente democrtica, ou democrtico-popular do instituto da ouvidoria. V-se que este outro modelo expressa caractersticas radicalmente diversas. A

ouvidoria, nesse caso, surge de uma mobilizao de setores da sociedade. Nessas condies, criada de baixo para cima, confere ao ouvidor mandato certo e independncia perante o rgo fiscalizado. Uma outra caracterstica desse tipo de ouvidoria a sua preocupao com a justia e a cidadania sem deixar de investir na busca de eficcia (LYRA, 2004, p. 124). No obstante as antinomias assinaladas, a maior parte dessas experincias no se desenvolve em compartimentos estanques. Ao contrrio, com a possvel exceo das OS, as outras formas de participao cidad na gesto pblica apresentam diferentes graus de proximidade, formando, em um extraordinrio caleidoscpio, um conjunto de experincias participativas, de longe, o mais relevante da atualidade. A democracia participativa brasileira apresenta um conjunto de aspectos, os quais, interagindo dialeticamente, produzem uma dimenso qualitativa nova, inconfundvel e de importncia territorial e populacional incomparvel, sui generis, mais expressiva que qualquer outra experincia em curso na atualidade. O ineditismo e a originalidade destas impem uma nova abordagem do conceito de democracia participativa, e, em particular, de sua modalidade direta, cuja teorizao pelos clssicos se encontra ultrapassada. Por contraste, so ainda escassas e incipientes as anlises sobre o tema. Urge, portanto, a crtica das concepes clssicas e a reconstruo do conceito de democracia participativa. So, portanto, profundamente diversos, tanto das experincias histricas como das propostas clssicas de renovao destas, os pressupostos poltico-ideolgicos em que se assentam as principais modalidades da democracia participativa na esfera pblica brasileira e tambm a sua dimenso quantitativa e qualitativa, o campo de eticidade prpria por elas engendrado, os objetivos a que se propem e seu multifacetado significado poltico. Examinaremos, na seqncia, os trs principais institutos da gesto pblica participativa brasileira: os conselhos de polticas pblicas, as ouvidorias e o oramento participativo. 4. OUVIDORIAS PBLICAS A ouvidoria pblica quando autnoma se assemelha ao instituto do ombudsman uma modalidade de democracia participativa que, devido sua natureza unipessoal, no tem sido salvo raras excees objeto de anlise dos estudiosos de cincia poltica. Trata-se, todavia, de instrumento de participao cidad de grande importncia para a administrao pblica brasileira. So mais de mil ouvidores espalhados em todo o pas, que, na qualidade de representantes da sociedade nas instituies que fiscalizam, transportam o cidado comum para a prtica da administrao pblica na medida em que suas denncias, crticas e sugestes contribuem para o aprimoramento e a correo dos atos de governo. necessrio sublinhar que a denominao de ouvidoria pode estar associada ao desempenho de funes inteiramente distintas das que so atribudas a um rgo que, em princpio, deveria ter prerrogativas para exercer alguma forma de controle da administrao pblica. Quando as tem, ela o fiscal desta, no sentido mais rico desse termo. Por exemplo, quem integra a administrao no pode ser considerado ouvidor, no sentido pleno deste conceito. Tambm no, embora ostentando este nome, os que apenas repassam aos dirigentes do rgo em que atuam as demandas que lhe so

encaminhadas. Na verdade, trata-se, no caso em espcie, de titular de uma central de reclamaes, sem esta denominao. Mesmo reconhecendo a diversidade do seu formato, entendemos que algumas atribuies so inerentes funo do ouvidor, como a prerrogativa de receber a resposta da autoridade que interpela, e de emitir parecer a respeito, procedendo, quando necessrio, investigao que julgar conveniente. Assim, tambm, a prtica da mediao, atravs da qual arbitra conflitos, buscando a composio de interesses. O exerccio deste mnus torna possvel a melhoria do relacionamento institucional, evitando os confrontos desnecessrios. Finalmente, cabe ao ouvidor o poder de propositura, essencial para que possa agir como um indutor de mudanas no rgo em que atua. Porm, tais prerrogativas, indispensveis ao exerccio independente do cargo de ouvidor assim como a autonomia perante o rgo que fiscaliza, assegurada por mandato eletivo, e pela escolha de um colegiado independente do poder fiscalizado constitui apangio de poucos institutos denominados ouvidorias. A subordinao destes generalizada, o que representa, no somente uma capitio diminutio, mas tambm uma verdadeira contradictio in terminis. Com efeito, poderia representar a sociedade, com idoneidade para exercer o efetivo controle de um ente pblico, algum nomeado pelo titular do rgo que fiscaliza? Todavia, nos ltimos anos, tm sido instaladas ouvidorias sobretudo em universidades e em corporaes policiais cujos titulares dispem de mandato eletivo. Alm disso, a maior parte das ouvidorias de polcia e de algumas municipalidades importantes, so, no s independentes a exemplo das de So Paulo e de Santo Andr como contemplam, igualmente, o chamado controle extra-orgnico. Quer dizer, os seus titulares so escolhidos por entidades da sociedade civil e da esfera pblica, externos s respectivas municipalidades ou corporaes. O ex-Ministro Olvio Dutra, quando Governador do Rio Grande do Sul, ao enfatizar a importncia do controle pblico sobre os poderes do Estado, chegou a afirmar que, ser revolucionrio hoje, lutar para tornar efetivo, na prxis poltica e nas instituies pblicas, esse controle. A ouvidoria um dos seus instrumentos mais importantes e visa contribuir para que os princpios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia que regem, em tese, a administrao pblica brasileira embora se esteja, de fato, muito distante disso se tornem, na prtica, eixos norteadores da prestao do servio pblico. Sabemos que as demandas de carter rotineiro ou, at mesmo, as denncias so, no raro, tratadas com negligncia, omisso ou de forma autoritria pela administrao. H, conseqentemente, uma natural descrena na sua capacidade de autocorreo. Tambm a via judicial, pela sua morosidade e elevados custos, no se mostra eficaz como mecanismo de controle rotineiro dos rgos pblicos. O parlamento, por sua vez, no parece adequado resoluo de questes que surgem no dia-a-dia do funcionamento da mquina administrativa (GOZAINI, 1989, p. 14-15). Da a necessidade de um instrumento de caractersticas inovadoras, como a ouvidoria, cujo carter unipessoal, informalidade de procedimentos e autonomia perante o rgo fiscalizado parece ajustar-se como uma luva s necessidades de pronta correo de atos administrativos ilegais ou injustos. E o far na medida em que o ouvidor, pela sua competncia e pela sua militncia democrtica, goze de credibilidade para praticar a exigente magistratura da persuaso. Mas o sub-produto desse controle a participao cidad na gesto pblica, to ou mais importante que os objetivos formais consignados ouvidoria, pelo fato

dessa participao trazer embutida um rico aprendizado pedaggico de carter poltico. Com efeito, a ouvidoria transmuda ao do particular que, acionando-a, investe-se, de certa forma, do mnuspblico, ao revestir a sua demanda, originariamente fundada numa leso privada, com o manto da indumentria pblica. De sorte que [...] as reclamaes e denncias formuladas pelos cidados, ao serem admitidas pelo ouvidor, so por eles assumidas, contrapesando presuno de verdade e f pblica dos servidores pblicos em face do particular (GOMES, 2000, p.86). Por outro lado, a ouvidoria tambm contribui para a democracia na medida em que sua ao enfraquece o corporativismo, um dos principais bices que se antepem formao de uma conscincia cidad, voltada para questes de interesse pblico e de carter universal. Assim, algumas corporaes sindicais se opem s ouvidorias por temerem o questionamento do desempenho de seus integrantes. Todavia, as resistncias mais tenazes provem sobretudo de polticos, de ndole autoritria, ligados ao establishment, notadamente deputados e vereadores, prefeitos e governadores. Os primeiros receiam a perda de seu espao poltico para a ouvidoria, alm de no quererem, como os segundos, se sujeitar a um controle externo que os impediria, em muitos casos, de prevaricar. Tomemos o exemplo do gasto com verbas publicitrias. O carter das licitaes, a natureza dos contratos, o montante e a destinao das verbas alocadas publicidade, a funo e o objetivo desta, a sua conformidade com a legislao vigente, tudo seria objeto de fiscalizao, cobrana e debate. Quando se conhece o clientelismo, o personalismo e o carter ilegal, no raras vezes presentes na publicidade em todos os nveis de governo, compreende-se melhor a resistncia de polticos conservadores a formas de controle social do servio pblico, como a ouvidoria. No por outra razo que os governadores s aceitam implant-la quando nomeiam o seu titular. No se pode, pois, perder de vista as condies especficas em que atua o ouvidor, to distanciadas das do ombudsman europeu, que trabalha em ambiente de democracia consolidada, no qual a expresso res publica tem efetividade. Viva a Repblica!, saudao usual nas manifestaes cvicas da Frana, no mera retrica, mas deriva de conquistas revolucionrias que se encontram enraizadas na alma do povo francs. consabido que no temos essa cultura cvica republicana. Por isso, a ao do ouvidor alcana um impacto poltico inexistente nos institutos europeus similares ouvidoria. Assim, o respeito ao princpio constitucional de igualdade de todos perante a lei no plenamente acatado, na prtica, no servio pblico brasileiro. Nessas condies, o desempenho do ouvidor [...] esbarrar, por vezes, nas limitaes e at na injustia da prpria Lei. Ele no substituir a figura do legislador: e, quando o legislador falhar, faltar ou sentir-se tolhido, oombudsman no substituir a urgncia dos interventores da Histria. No entanto, o cumprimento da Lei elaborada pela classe dominante seria suficiente, no mais das vezes, ao estabelecimento da justia. Porque a arrogncia dos poderosos tanta que, ao confiar no seu privilgio, edita leis relativamente justas mas espera pelo seu no cumprimento. Eis o momento do ombudsman (PINTO, 1995, p. 88). A simples experincia e funcionamento de uma magistratura de natureza apenas persuasiva tem, contrariamente ao que muitos pensam, o condo de deixar inquietos os maiorais e seus apaniguados, quando se defrontam com a ao fiscalizadora de uma ouvidoria autnoma. Sabem que esta pode iluminar, pelas frestas de uma administrao opaca, os seus desvos, e assim expor os nichos de privilgios que se ocultam na aparente legalidade de seus servios. Talvez por isso,

antecipando-se s cobranas, no poucos tomam a iniciativa de criar uma ouvidoria decorativa, para ingls ver, que funciona como instrumento de legitimao e propaganda de um poder intransparente. Quando se deparam com uma ouvidoria autnoma (pela sua estrutura, pelo comportamento do ouvidor, ou por ambos) tratam de fragiliz-la, quando no podem, simplesmente, fech-la. Por isso, entendemos que, para setores ponderveis da administrao pblica brasileira, o funcionamento da ouvidoria, mesmo quando no consegue inflectir os seus rumos, j demonstra ipso facto a sua imprescindibilidade. Assim, muitos consideram que a mais notvel vantagem da ouvidoria talvez resida na existncia de uma instituio que pode adentrar o biombo que oculta a administrao e ali investigar exaustivamente a razo de determinada queixa, o fazendo como autoridade independente e abalizada (GOMES, 2000, p. 216). No h dvidas de que, agindo com independncia, o ouvidor, ao quebrar arestas corporativas e o autoritarismo que as acompanha, transfigura o seu papel. Este no mais apenas o de lutar contra a m administrao, mas sobretudo o de trabalhar em favor de uma nova administrao, escolhida, dirigida e fiscalizada por parmetros que se regem pela tica do universal, e no do particular; do pblico e no do privado, do interesse geral e no do imediatismo corporativista. Mas a eficcia da ao da ouvidoria e, portanto, a efetividade da sua ao pblica depende, em grande medida, do processo de aprofundamento da democracia, e de uma reforma do Estado orientada para a mudana nas suas relaes com a sociedade. Dessarte, afirmar a ao da ouvidoria, enquanto mecanismo de democratizao nas relaes Estado-sociedade, pode contribuir para assegurar a cidadania plena a todos os brasileiros, garantindo a vigncia de seus direitos. Para finalizar, destacamos a importncia de se firmar alianas tticas e estratgicas entre movimentos sociais e lideranas institucionalizadas da Administrao Pblica. Tais alianas permitiriam ocupar espaos institucionais cada vez mais importantes para buscar a conjugao de propostas racionalizadoras com a luta pela democratizao do acesso a servios pblicos de qualidade (COSTA, 1998, p. 169). E tambm, ajudariam a promover a disseminao de ouvidorias autnomas, dotadas das atribuies prprias desse instituto e constitudas com a participao da sociedade na escolha do ouvidor. 5. ORAMENTO PARTICIPATIVO 5.1 Introduo O Oramento Participativo constitui a experincia de maior impacto, entre outras razes, pelo fato de aglutinar, em todo o pas, milhes de participantes, em aproximadamente trezentas cidades, na definio de prioridades na alocao dos recursos pblicos. O exemplo de Porto Alegre se disseminou em todo o Brasil, especialmente nas grandes metrpoles, como So Paulo, Belo Horizonte, Braslia, Recife e no ABC paulista, mas, tambm, em vrias capitais do Nordeste e em pequenos e mdios municpios espalhados em todo o territrio nacional. O Oramento Participativo (O.P.) a denominao comum atribuda a processos de participao da populao bastante diferenciados no que diz respeito s suas atribuies (deliberativo ou consultivo), sua abrangncia (envolvimento ou no dos conselhos setoriais do municpio no seu processo deliberativo), no que respeita ao montante de recursos que administra e aos seus mecanismos de deliberao, entre tantos outros aspectos. Ademais, todos os formatos do O.P. esto, em graus variveis, permanentemente sujeitos reviso das suas estruturas e normas de funcionamento.

O oramento pblico, segundo Fedozzi, expressa em grande parte como se d a produo do fundo pblico (via tributria e de receitas) e de que forma esse produto social apropriado ou distribudo mediante a poltica de despesas pblicas. O oramento pblico, por isso, considerado o ncleo duro do processo de planejamento governamental (FEDOZZI, 1997, p. 107). Neste estudo, tomaremos como referncia o Oramento Participativo de Porto Alegre. Esta experincia pode ser considerada sui generis por envolver a participao voluntria da populao de uma cidade, na apreciao e deliberao de parte do gasto publico oramentrio. Tal operao somente se torna possvel porque as autoridades dotadas de competncia institucional para propor e aprovar parte do oramento do municpio (Prefeito e Cmara dos Vereadores) dela abdicam, devolvendo-a a quem lhe delegou esta prerrogativa: o seu titular, o prprio povo. Trata-se, portanto, de um processo de compartilhamento da gesto pblica que, ao efetivar-se no pleno respeito igualdade jurdica e s liberdades fundamentais, mas em tenso dialtica com a institucionalidade, gerou uma forma de poder e um novo espao tico-poltico baseado, essencialmente, na democracia direta. Criase, assim, uma esfera pblica ativa de co-gesto do fundo pblico municipal que se expressa, fundamentalmente, em regras de participao e regras de distribuio dos recursos de investimentos que so pactuados entre o executivo e os municpios. 5.2 O Oramento Participativo como poltica pblica Os critrios bsicos que se referem alocao de recursos pelo OP, no caso de Porto Alegre, so os seguintes: 1) carncia de servio ou de infra-estrutura urbana, 2) populao em reas de carncia mxima, 3) populao total da regio do oramento participativo, 4) prioridade atribuda pela regio aos setores de investimentos demandados por ela (FEDOZZI, 1995, p. 126-127). Vale sublinhar que a implementao do OP tem produzido uma melhoria nas condies administrativas para a tomada de decises , derivadas da participao da sociedade, pois as informaes de que dispem o Estado e o mercado so incompletas. Assim, os arranjos deliberativos pactuados entre Estado e sociedade presumem que as informaes ou solues mais adequadas no so a priori detidas por nenhum dos atores e necessitam ser construdas coletivamente (SANCHEZ, 2002, p. 67). V-se que o OP estabelece uma relao dialtica entre participao, eficcia e justia social. As vantagens do oramento participativo so evidentes, no que diz respeito a uma maior eficcia latu sensu do servio pblico. Entendemos por eficcia, no somente agilidade e competncia no desempenho funcional, mas, tambm, mecanismos que reduzem custos e evitam ao mximo, desperdcio e corrupo. certo que esta forma de exerccio do poder pblico em pblico, ainda mais dando-se atravs de um ente coletivo, , por definio, transparente, e, como tal, inibidora da corrupo. Quanto economia de custos, ela decorre do natural empenho dos participantes do OP em fiscalizar os gastos de obras, afinal, por eles prprios custeadas. Existem, no somente assemblias das quais todos participam, mas tambm delegados do OP, encarregados, entre outras atribuies, de sistematizar as propostas provenientes das assemblias regionais. Todavia, esses delegados prestam contas, perante os coletivos que o elegeram, do andamento dos projetos acordados com o governo e que esto sendo desenvolvidos na comunidade. Se, por

exemplo, as obras em edificao no estiverem em conformidade com o projeto aprovado, os delegados tem competncia para embarg-las, Assim, garantem o fiel cumprimento dos contratos. Outra caracterstica do OP, conforme se depreende dos seus critrios de funcionamento, j referidos, de ser eficaz promotor de mais justia e incluso social, produzindo uma inverso de prioridades no gasto pblico e favorecendo, dessa sorte, os bairros e populaes mais desassistidas. 5.3. O OP e seus sub-produtos polticos Devemos ressaltar, alm dos resultados de natureza administrativa, os subprodutos do OP relacionados com a socializao da poltica, de grande potencial transformador. Como dizem Genro e Souza, a principal riqueza do oramento participativo a democratizao da relao do Estado com a sociedade , deixando o cidado de ser um simples coadjuvante da poltica tradicional para ser protagonista ativo da esfera pblica (1997, p. 45-46). Nesta, os cidados, voluntariamente, se mobilizam para compartilhar as responsabilidades de governo. Nessa prxis coletiva, tecem laos de solidariedade, criando um espao pbico privilegiado, do ponto de vista dos ensinamentos que ela produz. Com efeito, no OP, o cidado comum aprende a desvelar, desmistificando, a caixa preta do Estado, j que sua participao lhe torna familiar as engrenagens da mquina administrativa a as polticas pblicas postas em prtica pela administrao. Mais do que isto: ele aprende que, sem sua participao, o poder pblico no conseguiria identificar as necessidades do povo nem teria a mesma fora para garantir, com igual acuidade, a implementao das medidas necessrias sua satisfao. Por outro lado, vrios estudiosos do OP ressaltam a sua capacidade de gerar umacompreenso qualitativamente diversa do que seja o pblico , as questes de carter universal, em contraste com a percepo corporativa do Estado. Em um espao de onde emergem mltiplas reivindicaes, os seus participantes, mediante a ao comunicativa envolvendo os diferentes interesses em jogo, descobrem que os recursos so finitos, sendo, portanto, necessrio identificar prioridades propostas que atendam melhor ao interesse da coletividade. Com isso, surgem novas lideranas capazes de atuar em um ambiente coletivo aberto a todos, onde a impessoalidade e a publicidade das decises tomadas contrastam com a escolha arbitrria, por parte da administrao, de determinadas demandas em detrimento de outras, devido, to somente, ao peso da influncia do vereador ou de grupos de presso de extrao empresarial, comunitria ou outra. A prxis do OP vai mais alm: faz com que a populao se conscientize de que existem problemas que ultrapassam a esfera do municpio. Assim, as questes de sade, habitao, assistncia social, gerao de renda, entre outras, para sua resoluo, dependem de polticas macroeconmicas e fiscais e de definies dos governos estaduais, da Unio, da Assemblia Legislativa e do Congresso Nacional (GENRO e SOUZA, 1997, p. 50-51). Portanto, o OP contribui para que haja uma conscientizao de que preciso mudar, o que s pode ocorrer se os interessados em promover mais justia social se empenharem na construo e efetivao de polticas pblicas, a nvel nacional, capazes de gerar transformaes estruturais na sociedade brasileira. Este novo espao de contra-hegemonia se torna mais plausvel na medida em que o funcionamento dos coletivos populares, (assemblias regionais, plenrias temticas e conselhos) ocorre livre da influncia direta da grande imprensa. Assim, ele cria estruturas de formao e de reproduo de uma opinio pblica independente . As comunidades, pelo exerccio direto da ao poltica, passam a ter, inclusive, um

juzo critico sobre o prprio poder que as classes privilegiadas exercem sobre o Estado pois passam a conviver com a presso exercida pelos meios de comunicao para realizar determinados investimentos, pactuados por interesses elitistas ou socialmente minoritrios. (GENRO e SOUZA, 2001, p.16). interessante observar que a influncia do OP no se d esvaziando outros espaos associativos populares, potencialmente contra-hegemnicos. Ao contrrio, conduz ao aumento da influncia de associaes e de movimentos sociais . H uma inter-relao entre sua dinmica e uma teia de outros espaos abertos para a participao no poder pblico municipal, como a Cidade Constituinte, congresso com edies anuais, articulando os mais diferentes fatores, com o propsito de constituir coletivamente diretrizes para o planejamento ( BAIERLE apud SANCHEZ, 2002, p. 62-63). Last but not least: sabemos que a poltica econmica dos Estados capitalistas se caracteriza atualmente pela desarticulao estatal, a perda de direitos, a precarizao das relaes sociais e a excluso social crescente, implicando na deformao dos atributos da cidadania e do direito, em virtude de um certo retorno ao estado de natureza. Por contraste, o OP se fundamenta no resgate do valor do espao pblico, da reorientao democrtica, participativa e solidria do Estado e no revigoramento da sociedade civil. Destarte, as experincias do OP desafiam o minimalismo da teoria poltica liberal, do pluralismo competitivo e da teoria democrtica restrita conceituao das regras do jogo (SANCHEZ, 2002, p. 82). J os seus aspectos polticos-institucionais so muito bem sintetizados por Chico de Oliveira, quando salienta o que h de sui generis no OP: [...] no captulo das relaes entre o executivo e o legislativo, intervindo no papel do Estado na regulao da economia pelo social; moldando a poltica social pblica pela ativa interveno cidad nas prioridades; integrando a vontade cidad com as decises legislativas e executivas, acaparando agora parte do poder delegado e reapropriando-o diretamente; reduzindo as distncias entre governantes e governados; introduzindo um nvel intermedirio entre a representao clssica em vias de esgotamento e a democracia direta sonhada mas no realizvel, uma extraordinria inveno poltica vem se firmando no Brasil. O que a tradio, curta verdade, est chamando de oramento participativo (OLIVEIRA, apud SANCHEZ, 2002, p. 58). 6. OS CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS 6.1 Introduo A modalidade mais amplamente difundida de participao institucional da cidadania na administrao pblica brasileira so os conselhos gestores de polticas pblicas e os conselhos de direitos. Estes, predominantemente, de natureza fiscal, propositivo-consultiva. Segundo Santos Em 1993, j se contabilizavam cerca de 3.000 conselhos na rea de sade (IBAM, 1993); em 1994, dados do Centro Brasileiro da Infncia e do Adolescente apontavam a existncia de 2.362 na rea da criana e do adolescente; em 1997, dados do Ministrio e da Previdncia e Assistncia Social registravam a presena de 2.908 no setor da assistncia social (SANTOS JUNIOR, 2004, p. 22). So, portanto, milhares de conselheiros que, em todo o pas, participam desses colegiados cuja criao, funcionamento e composio (paritria) so regulados por legislao federal. Existem muitos outros conselhos, de mbito municipal e estadual, distribudos em todas as unidades da federao, como os de educao, de segurana e de desenvolvimento urbano, que agregam outros milhares de participantes na gesto pblica democrtica.

Assim, os conselhos no tm uma configurao uniforme e acabada. Apenas os que funcionam nas reas reguladas pela legislao federal (os de Sade, da Criana e do Adolescente e os de Assistncia Social) apresentam, obviamente, o mesmo formato em todo o territrio nacional. Alm do mais, no h consenso sobre vrios pontos, entre outros, a paridade e a representao dos prestadores de servios. Nos demais conselhos, as diferenas dizem respeito s suas caractersticas essenciais: peso da sociedade civil, dos entes pblicos, e, em particular, dos representantes do rgo fiscalizado na sua composio; sistema de indicao de seus membros pelas organizaes da sociedade civil, ou por ambos e a abrangncia de sua jurisdio. Os conselhos de direitos do cidado, por exemplo, podem ser competentes somente para fiscalizar o respeito aos direitos humanos ou, de forma mais abrangente, o desempenho do conjunto dos rgos do Poder Executivo Estadual. Outro exemplo: existem conselhos com jurisdio restrita rea de segurana, ou a de justia e outros que incluem ambas. 6.2 Modalidades Os conselhos, que institucionalizam a participao cidad, a despeito da sua grande diversidade, tm sido objeto de diferentes classificaes, nem sempre concordantes. Optamos por distingui-los de acordo com a sua competncia e com o seu papel na administrao pblica, como se segue: a) Conselhos Gestores. A estes esto afetos a conduo de diferentes reas de atuao do governo, como a da Sade, a da Assistncia Social e a da Criana e do Adolescente. Os conselhos desses setores da administrao foram criados por leis federais e foram instalados, em nvel nacional, em todos os Estados e em quase todos os municpios. Mas existem outros conselhos gestores de polticas pblicas, como os de Segurana (ou Defesa Social), que, como foram institudos por leis estaduais, existem somente nos Estados que optaram por sua criao. b) Conselhos de Defesa e Promoo de Direitos. A maioria destes so dotados apenas do poder de fiscalizao, sendo, portanto, de natureza consultiva, propositiva e educativa; enquanto os conselhos gestores tm, tambm, poder de deciso. Nessa categoria se enquadram vrios conselhos, entre eles, os de Direitos Humanos, os da Mulher, os da Comunidade Negra etc. Mas existem conselhos de direitos, como os da Criana e do Adolescente, e alguns conselhos de Idosos, que so tambm conselhos gestores. c) Conselhos de controle administrativo-financeiro e funcional. Todos os conselhos mencionados neste estudo dizem respeito ao governamental nucleada no poder executivo e, so, portanto, relacionados com polticas pblicas. Todavia, inserimos, nesta classificao, pela sua analogia com os demais, o Conselho Nacional de Justia (CNJ), recentemente institudo, no Poder Judicirio, atravs da Emenda Constitucional no. 45, de 8 de dezembro de 2004. Trata-se de um rgo com atuao nacional, composto de quinze membros e presididos por um Ministro do Supremo Tribunal Federal. No CNJ, a sociedade est representada por apenas quatro membros. Dois destes so indicados pelo Conselho Federal da OAB e mais dois, um dos quais, pela Cmara dos Deputados, e outro pelo Senado Federal, exigindo-se de ambos notvel saber jurdico e reputao libada. Cabe ao CNJ o controle administrativo e financeiro do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos juzes ( 4, inciso XIII, artigo 103-b, Emenda Constitucional no. 45). A despeito da representao da sociedade ser pouco expressiva no CNJ, este rgo tem tido uma atuao destacada no controle do Poder Judicirio, tendo, entre

outros, conseguido resultados importantes no combate ao nepotismo naquele poder. d) Conselhos de Programas. Criados para operacionalizar aes de governo, de carter especfico, como os de Segurana Alimentar, da Merenda Escolar, do Aleitamento Materno, do Desenvolvimento Rural etc. No dizem respeito, como os conselhos at agora estudados, promoo de direitos ou efetivao de conquistas sociais contempladas em lei. So vinculados ao provimento concreto de acesso a bens e servios elementares ou a metas de natureza econmica (Comunidade Solidria/IBAM/IPEA, s.d. apud LCHMANN, 2002, p. 54). e) Conselhos Consultivos de Governo. Existem basicamente duas modalidades desses conselhos: 1) os que articulam polticas pblicas. Exemplo tpico dessa categoria so alguns Conselhos Municipais de Segurana. Eles coordenam aes de vrios rgos das administrao, no que diz respeito segurana preventiva (preveno da violncia e da criminalidade), propondo normas e expedindo recomendaes sobre a matria. Mas suas propostas esto sujeitas livre apreciao do Chefe do Executivo Municipal. Como se trata de conselhos com atribuies administrativas, a maioria de seus integrantes , regra geral, vinculada ao Executivo; 2) os meramente consultivos, como o Conselho de Desenvolvimento Econmico Social (CDES), ligado Presidncia da Repblica. Esses conselhos, tem apenas, como atribuio, formular recomendaes ao Governo. Assim, so compatveis com uma composio majoritariamente emanada da sociedade civil. Observe-se, contudo, que, no caso do CDES, os representantes da sociedade so escolhidos pelo Governo, o que, em nosso entender, compromete a sua idoneidade. f) Conselhos de Eventos. Estes conselhos so mais localizados e alguns mais raros, como o Conselho de Carnaval da Cidade de Salvador, que tem como funo coordenar a organizao dessa festa popular (HERBER, 2000). Os conselhos de polticas pblicas vinculados ao poder executivo so sempre setoriais, quando se ocupam da prestao tradicional de servios de um determinado segmento da administrao (educao, sade, justia, assistncia social); e temticos, quando sua atuao tem como fulcro questes relacionadas com temas especficos muitas vezes relacionados com os interesses de determinados grupos e camadas sociais - que esto a merecer ateno especial do gestor (Idoso, Deficiente, Condio Feminina, Comunidade Negra). Se os conselhos setoriais so gestores de polticas pblicas, entre os temticos existem, tambm, os que o so. Porm, a maioria, possivelmente, se restringe a funes de fiscalizao, de carter propositivo, consultivo e educativo. Finalmente, necessrio distinguir, como fazem diversos estudiosos, os conselhos de polticas pblicas, objeto deste estudo, que incorporam a sociedade civil organizada nos processos decisrios, consultivos ou de fiscalizao, no mbito do Estado, dos Conselhos Comunitrios, compostos, exclusivamente, de representantes da sociedade civil, cujo poder de fogo reside na fora de mobilizao e de presso e no no assento institucionalizado junto ao poder pblico. Existem, todavia, conselhos consultivos, como os que esto vinculados ao Conselho de Segurana e de Justia do Municpio de Porto Alegre, de carter institucional (PORTO ALEGRE, 2003). A seguir, pela sua importncia, examinaremos as atribuies e os requisitos de legitimao das duas principais modalidades de colegiados de polticas pblicas: os conselhos gestores e os de defesa e de promoo de direitos.

6.3. Os Conselhos Gestores 6.3.1. Atribuies e critrios de legitimao Os Conselhos Gestores, rgos de carter deliberativo, so competentes para planejar, supervisionar e monitorar a implementao de polticas governamentais. Entre os mais importantes, esto os conselhos de sade, que lidam com significativo volume de recursos financeiros; os de desenvolvimento urbano, a quem cabe ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana (art. 2 da lei 10.257, de 10 -7-2001 o Estatuto da Cidade); os da assistncia social e os da criana e do adolescente. Os conselhos de segurana so tambm de grande relevncia. A eles esto afetos as polticas de segurana e de justia dos Estados, competindo-lhe formular, deliberar e supervisionar a implementao dessas polticas. Devem, tambm, realizar estudos tcnicos sobre as questes de sua competncia e promover a integrao dos rgos que compem o sistema de justia e de segurana, estimulando a participao da sociedade na formulao das polticas nessa rea. Todavia, so muito poucos os Conselhos de Defesa Social existentes Pernambuco, Rio Grande do Sul, Par e Alagoas sendo que apenas os dois ltimos tm representao significativa e autnoma da sociedade. Mas a tendncia a sua proliferao, face s diretrizes do Projeto Nacional de Segurana Pblica do Governo Federal, que condiciona a concesso de verbas rea criao desses Conselhos. O primeiro critrio de legitimao dos conselhos gestores reside na autonomia das entidades participantes (no dos prprios conselhos, que so parte integrante da administrao). Esta autonomia se concretiza com a livre indicao, por elas prprias, dentre seus membros, de seus representantes nos conselhos. O segundo critrio de legitimao dos conselhos gestores de polticas pblicas a presena de uma participao expressiva da sociedade. Esta permite que os cidados sintam-se motivados para compartilhar as responsabilidades de Governo, aproximando-o da sociedade e assim fornecendo-lhe os meios para que ele identifique melhor as suas reais necessidades. Dessarte, a participao significativa da sociedade nas representaes conselhistas requisito indispensvel para tornar sua interveno eficaz no que consideramos ser o mais importante resultado da ao desses conselhos: o aprofundamento e a ampliao da democracia, atravs da socializao da poltica. Em primeiro lugar, apenas um exemplo tirado de Raichelis (in CARVALHO e TEIXEIRA, 2000, p. 45). Esta lembra a verdadeira revoluo cultural que pode significar a instalao, de conselhos, em pequenas cidades do interior, onde a poltica s praticada por notveis. Mesmo se inicialmente despreparados, e facilmente manipulveis, a prxis poltica dos representantes da sociedade poder, com o tempo, gerar elementos tendentes a favorecer a conscientizao, e consequentemente maior autonomia sua participao. Em segundo lugar, o exerccio desta pela sociedade organizada, no mbito dos conselhos confere, ipso facto, maior transparncia administrao, permitindo, consequentemente, que a fiscalizao exercida iniba a corrupo, favorecendo uma mais justa alocao do fundo pblico e contribuindo para menos desperdcio e mais eficincia nos servios prestados. Assim, fica evidenciado que o fazer poltico no pode ser apangio de doutores, de especialistas ou de profissionais da poltica, sendo imprescindvel a presena do cidado. Em terceiro, a participao da sociedade tambm contribui para relativizar o saber tcnico, ao mostrar que este no neutro, sendo as propostas que nele se

fundamentam inseparveis da forma de considerar (e de se relacionar) com os interesses econmicos e sociais em jogo. Ainda assim, de capital importncia que os conselheiros representantes da sociedade ostentem, no somente representatividade, empenho, relacionamento com as suas bases e capacidade de interveno poltica, mas, tambm, preparo para o exame dos dossis, por vezes complexos, que sero submetidos sua apreciao. Last but not least: a socializao da poltica , tambm, eminentemente pedaggica, na medida em que a prxis participativa favorece o aprendizado da arte de governar. Quando, por exemplo, se percebe a finitude e a escassez dos recursos postos disposio, compreende-se, tambm, melhormente, a arte de negociar para se obter um resultado que atenda ao interesse pblico, subsumindose as reivindicaes corporativas a um projeto mais abrangente de sociedade. 6.3.2 Crtica ao formato paritrio e paridade poltica O papel das entidades da sociedade no pode mais ser o de disputar a hegemonia dos governantes. Primeiro, por no terem fora transformadora, como a sociedade civil dos anos oitenta. Segundo, pela impossibilidade ontolgica de se soldar a mtica unidade da sociedade civil em torno de objetivos que a contraponham ao poder de Estado.Terceiro, por caber a quem foi eleito pelo voto popular o direito de ter papel preponderante na definio das polticas pblicas a serem implementadas. Com efeito, no possvel, no que se refere ao exerccio desse direito, comparar a legitimidade conferida pela maioria da populao a esses mandatrios, com a representatividade de entidades sejam quais forem integrantes de conselhos. Assim, quando se trata de conselhos gestores de polticas pblicas, que definem estratgias e elaboram polticas para o setor, alocam recursos, em suma, tomam decises de Governo, entendemos que, nesses casos, legtimo e at necessrio que o poder executivo disponha de uma representao majoritria (ou, sendo o colegiado paritrio, do voto de Minerva). Isto porque o titular do executivo (Governador ou Prefeito) foi eleito pelo povo para governar. O que, obviamente, poderia vir a no ocorrer, em um Estado em que os rgos responsveis pela formulao das polticas pblicas fossem, no os do Governo, mas Conselhos integrados paritariamente por entidades do Poder Executivo, no tendo este maioria ou direito ao voto de desempate. A ocorrncia dessa hiptese poderia gerar, como subproduto, a substituio da legitimidade derivada do sufrgio universal pela oriunda de organizaes com base social limitada, idneas para exercerem influncia e poder de presso no seio do Estado e para conferirem transparncia gesto pblica. Mas no para governarem em lugar do Governo. Estaramos assim, em presena da ressurreio do vanguardismo: uma minoria de iluminados representantes da sociedade civil, escolhidos por uns poucos, governaria em lugar dos mandatrios eleitos pelo voto da maioria da populao. Ou ento, prevalecendo o desacordo, a impossibilidade de resolv-lo poderia conduzir ao eventual engessamento da administrao. Por toda argumentao desenvolvida, entendemos que a institucionalizao da participao da sociedade e de rgos pblicos independentes, quando couber deve ser minoritria, devendo-se atribuir ao governo a maioria numrica, e, consequentemente, poltica, nas representaes conselhistas. 6.4. Conselhos de direitos: os conselhos de direitos humanos 6.4.1 Atribuies Existem, como vimos anteriormente, um grande nmero de conselhos que cuidam da promoo e da defesa de direitos. Escolhemos os de direitos humanos, dentre

esses conselhos, para ilustrar o nosso estudo das atribuies e dos critrios de legitimao dos conselhos de direitos, quando estes funcionam como rgos de fiscalizao, de natureza consultivo-propositiva e educativa. Os conselhos de direitos humanos so os de carter mais abrangente na matria, em mbito nacional e nos Estados. Os Conselhos Estaduais de Direitos Humanos independentes do Governo foram criados a partir de 1992. So rgos de carter propositivo, educativo, de fiscalizao e de mediao, e no de Governo. Com algumas variaes, j que cada Estado legisla livremente sobre a matria, compete-lhes propor as diretrizes para o Poder Pblico Estadual atuar nas questes relativas aos direitos do homem e do cidado e sugerir mecanismos legais para a institucionalizao desses direitos. Sua funo educativa se baseia no dispositivo legal que lhe atribui competncia para estimular e promover programas educativos, e eventos que incentivem o debate sobre os direitos do homem e do cidado. Os Conselhos exercem a sua funo fiscalizadora denunciando e investigando as violaes de direitos humanos nos Estados, podendo ter acesso a qualquer unidade pblica estadual para o acompanhamento de diligncias, exames ou inspees. De seu poder de fiscalizao deriva a sua ao mediadora, voltada, sobretudo, para a soluo de conflitos que envolvem entre outros, rebelies de apenados e manifestaes de movimentos sociais, sejam estas consideradas, ou no, atentatrias ordem jurdica vigente. V-se que os Conselhos de Direitos Humanos no integram o poder executivo, nem, alis, nenhum dos poderes do Estado. Portanto, no deliberam sobre polticas pblicas, mas opinam a respeito e fiscalizam a sua implementao. Deles participam representantes do poder executivo estadual, o ministrio pblico, organizaes no-governamentais (ONGs), universidades, centros de direitos humanos, conselhos profissionais e associaes, com atividades relacionadas defesa e promoo dos direitos do homem e da cidadania. Existem conselhos em dezoito Estados da federao, dos quais treze funcionando regularmente: So Paulo, Paraba, Mato Grosso, Esprito Santo, Alagoas, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Paran, Maranho, Gois e Piau (conselhos independentes), alm do Cear, da Bahia, de Minas Gerais, do Par, do Acre, do Distrito Federal e do Rio de Janeiro (conselhos dependentes, em diferentes graus, dos poderes do Estado). Esto em curso propostas para a instalao de Conselhos de Direitos Humanos no Rio Grande do Sul e no Amap e para a reestruturao desses Conselhos, com a maior participao da sociedade, nos Estados de Sergipe e do Par. A criao de conselhos com competncia de deliberar sobre a formulao de polticas de Direitos Humanos dos Estados no parece exeqvel, visto que o carter abrangente dessas polticas, que dizem respeito a quase todos os setores da administrao provocaria, possivelmente, uma indesejvel superposio de deliberaes. Alm do que, tal concepo de Conselho de Direitos Humanos no conta com o respaldo dos Princpios de Paris, consubstanciados na Resoluo 1992/54, da Comisso de Direitos Humanos da ONU, que o define como um rgo de carter consultivo-propositivo. Por fim, transformados em Conselhos de Governo, os Conselhos Estaduais de Direitos Humanos perderiam sua independncia e teriam enfraquecida a representao da sociedade nos seus colegiados. Em assim sendo, o caminho para tornar mais amplas e efetivas as atribuies desses Conselhos seria garantir-lhes, no mbito estadual, o que est sendo proposto, na Cmara dos Deputados, em projeto encaminhado pelo Presidente da Repblica, para o Conselho Nacional de Direitos Humanos. Com efeito, a este ser deferido o poder de recomendar afastamento de cargo, emprego ou funo na

administrao pblica e de aplicar sano aos infratores. E, tambm, o de expedir recomendaes a entidades e rgos pblicos, fixando prazo para atendimento, ou para a justificativa da sua impossibilidade (BRASIL, 2006). 6.4.2 Requisitos de idoneidade Os requisitos de idoneidade referentes ao desenho institucional dos Conselhos de Direitos Humanos assim como os demais conselhos de defesa e promoo de direitos, que no so tambm gestores, so distintos dos exigidos estes ltimos. Enquanto que, para estes, suficiente a participao autnoma da sociedade e uma representao expressiva desta, nos Conselhos de Direitos Humanos, por se tratar de um rgo que exerce o poder de fiscalizao sobre o Executivo, o prprio rgo que necessita ser autnomo perante aquele poder. Pela mesma razo, a representao da sociedade ou, mais amplamente, de entidades ou rgos independentes do executivo, deve ser majoritria em relao do governo. ainda necessrio, sempre para salvaguardar a sua autonomia, que os conselhos de fiscalizao, monitoramento e avaliao das polticas pblicas, como os j referidos, dotem-se de diretorias eleitas, tendo os seus integrantes mandato fixo. Finalmente, indispensvel que os membros desse conselhos possam ingressar livremente nos estabelecimentos ligados ao sistema penitencirio e, quando for o caso, nas reparties pblicas estaduais. 6.4.3 Um novo campo tico-poltico Os conselhos que atuam nas reas de segurana e justia vm produzindo, quando a cidadania neles tem voz ativa, um novo campo tico-poltico. Este nvel espao pblico se forja em laos de colaborao inditos, consubstanciados em uma conjuno de foras que contm elevada representatividade social. Com efeito, nos conselhos esto presentes as entidades mais representativas da sociedade e os mais importantes rgos pblicos com responsabilidade no campo da justia, da segurana e da cidadania Portanto, a construo desse espao pblico sui generis representa um salto de qualidade, por permitir a produo de snteses dialticas capazes de superar concepes meramente corporativas. Na verdade, a prxis poltica nesses conselhos permitiu o crescimento do entendimento e da compreenso recprocas, e de negociaes, ainda que muitas vezes laboriosas e difceis, entre calejados e reputados militantes de direitos humanos e representantes qualificados do aparato de segurana e de justia. Disso tem resultado uma cooperao crescente entre os diversos setores envolvidos na questo e uma viso mais abrangente dos direitos humanos e da segurana pblica. De um lado, afastou-se o antigo preconceito contra os direitos humanos; do outro, deixou-se de promover uma espcie de responsabilizao a priori das polcias pela violao de direitos, quando ocorrem conflitos. Os conselhos em foco compem, pelo seu carter permanente e pela fora de suas atribuies, o principal locus de construo desse novo campo tico, inclusive porque eles tm sido a matriz geradora de experincias inovadoras de educao em direitos humanos, permitindo que novas relaes possam estabelecer-se entre a polcia e a sociedade. Com efeito, essa reflexo autocrtica constitui o fundamento de um novo conceito: o de segurana pblica democrtica. Ao invs da culpabilizao individual, pressupe a responsabilidade coletiva. Coloca os atores sociais em relaes horizontalizadas do ponto de vista do valor das pessoas, de suas crenas e de seus desejos (MENDONA FILHO, 2001, p. 13).

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