ANEXO N 4 DEFINICIN DE ENFOQUES TRANSVERSALES Y CONCEPTOS RELEVANTES

Perfil de Programa para Atencin Integral de Familias de Comunidades Indgenas con Predios Adquiridos

Temuco, Marzo de 2012

En el proceso de articulacin de este diagnstico se ha hecho de alta importancia definir conceptos relevantes que sin duda son significativos en la identificacin del problema. A su vez, los enfoques transversales ocupan un lugar central en este estudio considerndose como enfoques directrices de la accin promovida en la solucin al problema. A pesar de no existir a nivel institucional una definicin cerrada sobre qu es la integralidad, si se puede obtener a partir de una lectura analtica de los discursos presidenciales del 21 de mayo desde el periodo 1993 (ao de la entrada en vigencia de la ley indgena 19.253) al ao 2011, donde los conceptos de atencin integral y habilitacin predial, tienen intrnseca relacin con los conceptos de desarrollo econmico y desarrollo social. Con este esquema de la figura N3, ayuda a entender cul es el campo de desenvolvimiento del concepto de atencin integral en el contexto de la habilitacin predial; el Estado, es el directo responsable de l mediante las polticas sectoriales, asocindole con los conceptos de desarrollo econmico (ligndolo directamente a los mbitos de desarrollo productivo y crecimiento econmico) y al desarrollo social, entendiendo a ste ltimo como la consecucin natural al crecimiento econmico, traducindose formal y concretamente en la superacin de la pobreza y en el mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la poblacin. El desarrollo social, se plantea como el fin ltimo de las acciones emprendidas por el Estado, considerando que puede acceder a l mediante diversas acciones, como por ejemplo, asegurar el acceso de la poblacin a los servicios bsicos (agua potable, electricidad, vivienda, etc.) as como tambin promoviendo la produccin. Es as, que entonces los indicadores que formalmente se recogen para estos efectos son vinculados al crecimiento econmico, partiendo entonces de la premisa que la forma de acceder al desarrollo social es entendindolo como una consecucin natural del desarrollo econmico.

Figura N 1

Esquema atencin integral

Fuente: Elaboracin propia

Es importante tanto para la etapa diagnstica de este estudio, tanto como para la etapa de diseo de alternativas de solucin, tener en cuenta que la Atencin Integral no se trata de una mera sumatoria de elementos que permiten acceder a la habilitacin de predios adquiridos, sino que refiere a un sistema con coherencia interna, es decir que: cuyos elementos internos se articulan entre s otorgndole un sentido general al sistema. Lo que es importante apuntar es que lo pertinente en este caso, es hablar de un proceso de habilitacin integral de predios adquiridos ya que por atencin integral no se puede entender una cobertura de instrumentos de habilitacin por si solos sino su conjunto. Los procesos, se caracterizan por ser una serie de actividades o situaciones que a su vez generan un producto definido y determinado, esto quiere decir que el producto posee ciertas caractersticas resultado de esas mismas sumatorias de actividades. La relacin simbitica entre producto y procesos, resalta la importancia de una apropiada gestin de los procesos a fin de ptimos productos, en este caso la atencin integral.

Definiremos como Nudos crticos, todas aquellas situaciones o variables que irrumpen en la armona de la ejecucin de un proceso, tanto que incidan en los indicadores de resultados de los mismos como en la entrega de los productos a los destinatarios.

i) Habilitacin
En la Declaracin Universal de los Derechos Humanos se declara que Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios. 1 Desde ah podemos extraer entonces que un medio apto para la vida de las personas se encuentra en condiciones aceptables que, facilitarn la inmersin social, econmica y cultural por parte de las personas a su entorno (espacios pblicos; infraestructura de agua, saneamiento y energa; residuos; servicios de educacin, salud; espacio productivo 2). Explicitndose entonces, por habitabilidad en este estudio: el conjunto de condiciones de infraestructura bsica, de

asentamientos y alojamiento humano que adquiere todo terreno natural al transformase (mediante las intervenciones de carcter territorial-urbanstico y la construccin de todas las estructuras fsicas precisas para ello) en un lugar ordenado, a la vez hbil, apto y capaz de posibilitar el morar saludable y el desarrollo prspero de sus pobladores3 El comprender la habilitacin predial como un proceso, nos permite

sistematizar sus partes, partiendo desde la base de que la habilitacin predial es compuesto por elementos materiales como por ejemplo la infraestructura predial bsica, y simblicos como son la apropiacin simblica e identitaria de los territorios.
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Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948, Asamblea General de Naciones Unidas) Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Naciones Unidas-Hbitat), Human Settlements Statistical Database, versin 4 (HSDB4-99), (citado en Candia Baeza, 2007). 3 Salas, Julin, Oteiza, Ignacio y Colavidas, Felipe. 2006. Hacia una manualstica universal de habitabilidad bsica. Mairea Libros, 2006. pg. 294. ISBN: 978-8493527839.

ii) Asentamiento.
Los asentamientos humanos, son aquellos espacios donde las personas o las comunidades se establecen por un tiempo determinado o indeterminado, histricamente han sido un lugar donde las personas se han agrupado para convivir en comunidad o sociedad. Esta interaccin colectiva ha forjado sistemas de asentamientos que se diferencian unos de otros, como por ejemplo, los caseros, pueblos, barrios, ciudades y grandes urbes. Los asentamientos en las zonas rurales tiendes a la dispersin. A esto, se agrega que la vida rural, se caracteriza por poseer prioritariamente un sistema de economa basado en la fuerza de trabajo de la familia, as como tambin se caracteriza por sustentarse en la produccin agrcola y criancera. Por lo anterior, es que de vislumbra como un impedimento para la produccin de los predios adquiridos el no estar asentado en el mismo predio. Ello no significa necesariamente que habiten las familias en los predios adquiridos, pero se considera como prioritario al menos que se encuentren viviendo en algn sector aledao al predio para la efectiva ocupacin, es decir, poder poner en produccin la nueva tierra sin que ello signifique el aumento en el gasto de recursos familiares por concepto de movilizacin. Por lo anterior entenderemos por asentamiento no nicamente vivir en el predio, sino que podr tratarse de asentamiento cualquiera condiciones: familias que viven y ponen en produccin el predio adquirido familias que ponen en produccin el predio adquirirlo familias que viven en el predio adquirido. iii) Capital social de las tres

El Capital Social se considera como la variable que mide la colaboracin social entre los diferentes grupos de un colectivo humano, y el uso individual de las oportunidades surgidas a partir de ello, a partir de tres fuentes principales: la confianza mutua, las normas efectivas y las redes sociales..El capital social mide, por tanto, la sociabilidad de un conjunto humano y aquellos aspectos que permiten que prospere la colaboracin y el uso, por parte de los actores individuales, de las ocasiones que surgen en dichas interelaciones sociales. Capital social significa capacidad de colaboracin mutua, trabajo en conjunto, y capacidad de establecer metas en comn.

iv)Cohesin social.
La cohesin social se define como el grado de consenso o avenencia de los miembros de un grupo social y de la percepcin de pertenencia a una situacin comn. Es una medida de la intensidad de la interaccin social dentro del grupo; por ello, es que es errneo considerar que en el caso de un grupo humano es posible la inexistencia de la cohesin social, slo pude hallarse fortalecida o debilitada, pero no inexistente. Elementos o situaciones que atentan en contra de la cohesin social son la anoma. Ello implica que en el caso de la existencia de una fuerte cohesin social, las relaciones son consensales, percibidas como justas entre los grupos que gobiernan y los que son gobernadas. Implican por parte de la comunidad la percepcin del buen desempeo de las autoridades.

v) Enfoque de participacin comunitaria.

Desde una perspectiva clsica, se entiende por participacin una construccin conjunta de algo, siendo la accin de la participacin portadora de amplios y diversos beneficios. As mismo, la participacin la llamada participacin comunitaria demuestra un compromiso con una gestin eficaz y transparente desde la institucionalidad pblica, mejorando la toma de decisiones sobre las fases a desarrollar, y facilitando evitar problemas de planteamiento del producto que le demoren en su aprobacin o le invaliden.

La participacin est asociada al concepto de deliberacin 4, en trminos de la discusin, derecho a decidir y accin de las personas en las cuestiones que le competen.

vi) Enfoque de territorialidad.

El territorio, debe entenderse como un espacio geogrfico que se caracteriza por poseer una serie de recursos naturales especficos, formas de produccin y de interaccin econmica determinadas y una identidad histrica y cultural especfica (esto no significa que no se pueda tratar de una historia compuesta por choques y encuentros de culturas dispares). Pero todo lo anterior no es lo nico que configura la existencia de un territorio en particular, es su carcter de construccin social el que lo hace un espacio dotado de relaciones, sentidos y smbolos que le hacen nico y diferenciable de los dems territorios. Considerando lo anterior, es coherente que la relocalizacin y consecuente reasentamiento de las comunidades sea vista como una reconstitucin del territorio y no slo de la comunidad . En este sentido, la necesidad estratgica que surge es mayor, ya que el planteamiento del territorio va asociado a la idea de relacionarse con otros actores presentes en dicho espacio para un intercambio econmico y cultural, la construccin de redes sociales que favorezcan el desarrollo de la comunidad y del mismo territorio y una articulacin con los servicios del Estado. El enfoque territorial busca la integracin interna de los territorios rurales y de stos con el resto de la economa nacional, su revitalizacin y reestructuracin progresiva. En este marco, el desarrollo territorial se concibe como un proceso que se lleva a cabo por los mismos actores del territorio, ello es porque desde este enfoque se procura fortalecer las capacidades locales (capital social) y aprovechar los recursos propios y externos para consolidar redes
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de

apoyo

socioinstitucionales

con

las

comunidades

fin

del

Creaciones Ciudadanas: Crtica a la poltica actual. Revista N 1, 2002. Fundacin Ideas, Chile. Artculo La deliberacin que falta y el disciplinamiento que sobra.

mejoramiento de la calidad de vida de los ltimos. Es decir, el desarrollo en este contexto se entiende como un proceso endgeno. Es muy importante de considerar, que este enfoque se diferencia diametralmente al enfoque sectorial, las estrategias en pos del progreso apuntan al territorio considerado como un conjunto socioeconmico integrado por hombres y mujeres, recursos (sociales, culturales y naturales), conocimientos tcnicos, etc., por ello es que el enfoque territorial no puede ni debe centrarse en un nico foco a potenciar, por ejemplo centrarse slo en el foco productivo ya que esto no significara ninguna seguridad de acceso hacia el desarrollo social.

vii)

Enfoque de gnero.

Generalmente, cuando se habla sobre gnero se asocia a la idea de la reivindicacin femenina o simplemente hablar sobre las mujeres. No necesariamente es as. El enfoque se gnero significa una categora de anlisis que permite desentraar los diferentes roles que llevan a cabo los diferentes gneros en un contexto social (lo femenino y lo masculino), as como las asimetras y las relaciones de poder e inequidades. Adems, nos ayuda a reconocer las causas que las producen y a formular mecanismos para superar estas brechas, ya que ubica la problemtica no en las mujeres o los hombres, sino en las relaciones socialmente construidas sobre el poder y la exclusin. Es por esto que, desde una perspectiva ms poltica, el enfoque de gnero nos impulsa a comprometernos con la transformacin del estado de inequidad y desigualdad a un estado de equidad. Es importante tener en cuenta que las relaciones de gnero varan de una sociedad a otra, incluso en el marco de una sociedad multicultural, se pueden configurar relaciones de gnero totalmente dispares entre si. La razn del porqu generalmente se asocia la idea de enfoque de gnero a referirse casi exclusivamente de las mujeres, radica en que en la mayor parte de las sociedades, el sistema sexo-gnero ha desarrollado relaciones de desigualdad, exclusin y discriminacin en contra de las mujeres en la mayora de las esferas de la vida humana, pblica y privada. 9

viii) Enfoque de pertinencia cultural

El enfoque de pertinencia cultural, procura fortalecer las capacidades locales (capital social) y aprovechar los recursos propios y externos para consolidar redes de apoyo socio institucionales con las comunidades a fin del mejoramiento de la calidad de vida de los ltimos, pero desde una base de respeto y promocin de la cultura local. Con esto, se apunta a poner en escena los recursos sociales endgenos de las comunidades, por lo tanto, implica necesariamente el respeto y valoracin de las prcticas culturales propias de cada comunidad, valorizando la herencia recibida por los antepasados y su historia la cual es testimonio de su existencia y de su visin de mundo, de sus formas de vida y de su manera de ser. Por lo anterior, es que se releva tanto la existencia de protocolos de participacin comunitaria (participacin comunitaria) en el contexto de la implementacin de proyectos y programas, an as, esos mismos protocolos quedan en deuda muchas veces con las comunidades, al no contar previamente con un estado de observacin, donde se identifiquen las particularidades sociales, culturales, polticas y econmicas de las comunidades, causando intervenciones que muchas veces no logran cumplir sus objetivos a pesar de haber cumplido en trminos operativos sus metas.

ix)Desarrollo humano en la poblacin mapuche.

El desarrollo humano5, segn el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es aquel que sita a las personas en el centro del desarrollo, trata de la promocin del desarrollo potencial de las personas y de las comunidades, del aumento de sus posibilidades y del disfrute de la libertad para vivir la vida que valoran. La publicacin ms importante sobre desarrollo humano es el Informe Anual Mundial sobre el Desarrollo Humano del PNUD. 6

Inspirado en los artculos n 22 y siguientes de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948. 6 Informe Anual Mundial sobre el Desarrollo Humano Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo 2011,2010, 2009, 2008-2007.

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El desarrollo humano, se caracteriza por ser la conclusin de un proceso en el que la sociedad mejora las condiciones y calidad de vida de su poblacin, mediante un incremento de los bienes con los que puede cubrir sus necesidades bsicas y complementarias, y de la generacin de un entorno social en el que se respeten los derechos humanos de todos ellos. Tambin se considera como la cantidad de opciones que tiene un ser humano en su propio medio, para ser o hacer lo que l desea ser o hacer. El Desarrollo Humano tambin se considera como una forma de medir la calidad de vida del ser humano en el medio en que se desenvuelve, y una variable fundamental para la calificacin de un pas o regin, desde aspectos relativos al desarrollo social, al desarrollo econmico, a la sustentabilidad en contextos locales y/o rurales, etc. El concepto de desarrollo humano, ha buscado ser diferenciado de la mera idea del crecimiento econmico (no negndolo), incorporando en su definicin factores que tradicionalmente no han sido contemplados en la idea de desarrollo, y que asimismo inciden en su cumplimiento, forma y estructura. Entre dichos factores se destaca el derecho a poder practicar libremente las tradiciones culturales y el potencial de dirimir sobre el propio futuro en el contexto comunitario, estos puntos son importantsimos, ya que han redefinen su papel frente al desarrollo (generando por ejemplo instancias de participacin comunitaria). El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) define hoy al desarrollo humano como "el proceso de expansin de las capacidades de las personas que amplan sus opciones y oportunidades". Tal definicin asocia el desarrollo directamente con el progreso de la vida y el bienestar humano, con el fortalecimiento de capacidades relacionadas con todas las cosas que una persona puede ser y hacer en su vida en forma plena y en todos los terrenos, con la libertad de poder vivir como nos gustara hacerlo y con la posibilidad de que todos los individuos sean sujetos y beneficiarios del desarrollo. El Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo en conjunto con la Universidad de la Frontera, realizaron un estudio para medir el ndice de 11

desarrollo humano en la poblacin mapuche en las regiones Bio Bo, La Araucana, Los Lagos y Metropolitana. La principal conclusin del estudio es que existe un menor desarrollo humano en la poblacin mapuche respecto de la no mapuche, y que esto, se ve agudizado en la regin de La Araucana, en comparacin al resto de las regiones estudiadas. Estos al resultados acceso a son consistentes bsicos con y lo visto anteriormente, respecto servicios capacidades

productivas entre indgenas y no indgenas en el rea rural de La Araucana, reforzando la idea de inequidad instalada en los procesos que deben asegurar a la poblacin el acceso a estos servicios y el apoyo productivo del estado. La imagen siguiente muestra un resumen del ndice de desarrollo humano para mapuche y no mapuche en las cuatro regiones estudiadas. Es apreciable que la regin de la Araucana posee niveles de desarrollo humano similares al resto de las regiones vecinas, sin embargo al desagregar a la condicin de mapuche, ste disminuye drsticamente y posiciona en el ltimo lugar, cayendo cercano a un tercio del indicador para los no mapuche. La inequidad mostrada durante todo este documento este mapuche y no mapuche es confirmada por este indicador.

Imagen N 1 ndice de Desarrollo Humano. Comparacin entre Mapuche y No Mapuche desagregado por regin.

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Fuente:

Grfico N3, UFRO-PNUD, 2003.

x) Conclusiones: Desde el Desarrollo Humano al Desarrollo Integral de las comunidades indgenas

La obtencin del desarrollo humano, es la consecuencia de la ampliacin de las opciones y posibilidades de las personas de acceder al bienestar completo o general, es decir, el desarrollo desde las mltiples dimensiones del concepto. Esto implica que la apertura, no es nicamente sobre el empoderamiento de las personas sobre su desarrollo, sino que adems la apertura se expande en la nocin misma del desarrollo. El desarrollo humano, abre las puertas del concepto del desarrollo desde el crecimiento econmico hacia puntos ms complejos y difciles de abordar, como son el bienestar y el buen vivir. Pero el desarrollo integral va ms all, ya que no solamente es la promesa de un crecimiento simtrico (como lo es en el caso del desarrollo humano), sino que adems corresponde a una epistemologa poltica an ms comprometida con las personas y con la multiplicidad de dimensiones en las que repercute el desarrollo. La inclusin de la poblacin en la toma de decisiones que les incumben es primordial y base para el abordaje hacia un desarrollo integral, ms an, contando con que en el caso de la poblacin marginada o subalterna (para la corriente del post-colonialismo), cada vez ms se est viendo protegida en su derecho a la diferencia ante las hegemonas y al arrasar de los procesos de modernizacin y globalizacin. Precisamente es causa de su atencin al desarrollo integral y humano, que ONU les vincula directamente con los planteamientos de los derechos humanos. El desarrollo indgena no puede no ser considerado como parte esencial del desarrollo nacional. La Cooperacin Internacional y la ONU, tienen una visin muy clara al respecto; A pesar de las crticas que escuchamos con demasiada frecuencia en el sentido de que los indgenas no solo quieren fundar sus propios Estados y desmembrar los pases sino que, adems, aspiran a undesarrollo aparte, ciertamente utpico y regresivo, debemos reconocer 13

que, ms all de algunos discursos marginales, los Pueblos Indgenas comprenden su propio desarrollo como un componente del desarrollo nacional; vinculado a los grandes objetivos de los pases, claramente incorporado a las dinmicas del mercado y, sobre todo basado en una enorme voluntad de poner su propio esfuerzo para lograrlo. Debemos reconocer as mismo, que los Pueblos Indgenas aspiran a participar plenamente de los beneficios de desarrollo del conjunto de la nacin (respecto de los cuales han sido siempre marginales), y a participar en el diseo de los planes y proyectos nacionales en igualdad de condiciones con otros sectores sociales. 7 Para lo que se refiere a la situacin de la poblacin indgena, en 1953 la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) socializ un informe que trataba sobre las condiciones de vida y de trabajo de los pueblos autctonos de los pases independientes, en el cual, lleg a la siguiente conclusin: En general, el nivel de vida de las poblaciones aborgenes en los pases independientes es extremadamente bajo y en la gran mayora de los casos es considerablemente inferior al de las capas menesterosas de la poblacin no aborigen 8. Treinta aos despus, Jos Martnez Cobo, Relator Especial de la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras, observ que en muchos pases se encuentran en lo ms bajo de la escala socioeconmica 9. En Chile, la situacin no sigue siendo muy diferente como recientemente se expres en el apartado sobre desarrollo humano, las brechas del ndice de desarrollo humano entre la poblacin indgena y la poblacin no indgena son evidentes. Ya para el ao 1994, el Banco Mundial llev a cabo un estudio emprico comparativo sobre los pueblos indgenas y la pobreza en Amrica Latina, el

Debates Sobre Desarrollo: La Visin de la ONU yla Cooperacin Internacional, 2007. Fondo Indgena Depsito Legal N. 4 - 1 - 925 07, pp11.
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Oficina Internacional del Trabajo. Poblaciones indgenas. Condiciones de vida y de trabajo de los pueblos autctonos de los pases independientes. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 1953, pg.93. 9 Jos R. Martnez Cobo. Estudio del problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas (E/CN.4/ Sub.2/1986/7/Add.1 a 4). La adicin 4 que contiene las conclusiones, propuestas y recomendaciones del Relator Especial, apareci como Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta E.86.XIV.3.

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cual ratifica lo anterior expuesto. Segn ese estudio la pobreza entre la poblacin indgena latinoamericana es aguda y est generalizada, y las condiciones de vida de la poblacin indgena son psimas, en particular si se las compara con las de la poblacin no indgena 10. Estas consideraciones llegan a la triste conclusin de que; las condiciones de vida de los indgenas son, en general, deplorables, y que adems, a esto se agrega el que ese escenario se configura en base a la discriminacin y otras violaciones de los derechos humanos de los que son vctimas los pueblos indgenas en la mayor parte de las dimensiones de la vida social. El pueblo mapuche tiene su propia comprensin del desarrollo, la cual, al igual que su cosmovisin y cultura est originada en la idea de la existencia de mltiples dimensiones que se permean entre s, es por esto que lo econmico, lo social, lo productivo, lo ambiental y lo cultural (no excluyendo otras reas de la dimensin social) son indisolublemente ligadas entre s, a la hora de tratar de definirles. Por ello, es que divergentemente en relacin a la cultura occidental, el apego al territorio es un punto transversal en las comunidades mapuche, ya que no nicamente les otorga un sentido de pertenencia, sino que adems les significa una identidad en particular que asimismo es transversal a sus pautas conductuales, por ello es que no es extrao que si en el caso de una comunidad tradicionalmente la ocupacin productiva es a base de la criancera, al intentar fomentar productivamente hacia la agricultura los esfuerzos sean infructferos. Segn lo observado, los principales problemas o nudos crticos para el desarrollo integral ante los cuales se enfrenta la poblacin indgena Chilena son agrupables en las categoras de: 10

Derechos sobre la tierra (propiedad, amenaza a los territorios) Educacin y Cultura Organizacin social y los sistemas de derecho consuetudinario Pobreza y deficiente calidad de vida

Indigenous People and Poverty in Latin America.AnEmpiricalAnalysis. George Psacharopoulos y Harry Anthony Patrinos (eds.), Washington, D.C., el Banco Mundial, 1994, pgs. 206 y 207.

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Desarrollo humano y sostenible Representacin poltica, autonoma y libre determinacin Lo expuesto en este apartado, deja de manifiesto que la habitabilidad es

un proceso extremadamente determinante para lograr el asentamiento y con ello los procesos productivos en el contexto de los pueblos originarios. Asimismo el desarrollo y la inclusin en la vida nacional de los pueblos indgenas, en particular del mapuche, se construye desde el territorio, con todo el componente social, cultural y poltico que implica, y que no puede llevarse a cabo de una manera inclusiva y sostenible desde otro paradigma, sin ser irrespetuoso de las libertades y derechos de los indgenas, derechos reconocidos por el Estado de Chile. Asimismo, el enfoque de gnero y la pertinencia cultural que deben poseer los programas construidos desde el Estado en apoyo del desarrollo social de los indgenas, son una piedra angular para lograr revertir las inequidades sistemticas a las que se han visto sometidos. Slo de esta manera ser posible que el Estado genere las condiciones del desarrollo social y cumplir con sus compromisos adquiridos con los pueblos indgenas.

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