BREVES CONSIDERAES SOBRE AS LICITAES EM FACE DO ESTATUTO NACIONAL DA MICROEMPRESA E EMPRESA DE PEQUENO PORTE (LEI COMPLEMENTAR 123/2006) Elaborado

em agosto/2009

RESUMO

A presente monografia objetiva tecer breves consideraes sobre as principais implicaes da Lei Complementar n 123/2006 nas licitaes envolvendo microempresas e empresas de pequeno porte, especialmente no que tange ao tratamento diferenciado e favorecido conquistado por esse importante nicho da economia nacional. Sobre o tratamento diferenciado e favorecido, sero estudados seus destinatrios, a natureza jurdica desse tratamento, quais so as aquisies pblicas abrangidas por tal tratamento, bem como a forma de se comprovar a condio de microempresa ou de empresa de pequeno porte. Tambm sero abordados os benefcios legais concedidos s microempresas e empresas de pequeno porte relativamente s licitaes (necessidade de comprovao da regularidade fiscal apenas para fins de contratao, direito de preferncia em caso de empate ficto e apresentao de nova proposta, licitaes privativas exclusivamente para microempresas e empresas de pequeno porte, subcontratao obrigatria de microempresa ou empresa de pequeno porte, com empenho destinado diretamente subcontratada, regime de cotas em licitaes para objeto divisvel), a cdula de crdito microempresarial, e, por fim, a constitucionalidade ou inconstitucionalidade desse tratamento diferenciado e favorecido estabelecido em favor das microempresas e empresas de pequeno porte no que tange sua participao nas contrataes pblicas de bens, servios e obras.

Palavras-chave: microempresa, empresa de pequeno porte, Lei Complementar n 123/2006, licitao.

1 INTRODUO

Sabendo da importncia que as microempresas e as empresas de pequeno porte tm para a economia nacional, o legislador constituinte originrio, em

1988, ou seja, h quase 21 (vinte e um) anos, j determinava que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios deveriam dispensar s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas por meio de lei (art. 179 da Constituio Federal). Por meio da Emenda Constitucional n 6/1995, o legislador constituinte derivado introduziu o inciso IX ao artigo 170 da Carta Magna, inserindo o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas como um dos princpios gerais da atividade econmica. Nesse mesmo rumo, por meio da Emenda Constitucional n 42/2003, o legislador constituinte derivado modificou a Constituio Federal para, em seu art. 146, inciso III, alnea d, prever que caberia lei complementar estabelecer normas gerais em matria de legislao tributria, especialmente sobre definio de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuies previstas no art. 195, I e 12 e 13, e da contribuio a que se refere o art. 239. Oriunda do Projeto de Lei Complementar n 123/2004, originrio da Cmara dos Deputados, que j havia sido votado naquela Casa no dia 05/09/2006 e que foi recebido pelo Senado Federal como o Projeto de Lei Complementar n 100/2006, tendo sido l aprovado no dia 08/11/20061, somente no final do ano de 2006 que foi sancionada e publicada a Lei Complementar 123/2006, mais conhecida como Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte, cujas normas consubstanciam efetivo tratamento diferenciado e favorecido para as empresas assim enquadradas, que, em 2002, conforme estudo elaborado pelo Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), responderam, em conjunto, por 99,2% do nmero total de empresas formais, por 57,2% dos empregos totais e por 26,0% da massa salarial2.
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LIMA, Jonas. Implicaes da nova Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas nas licitaes. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1241, 24 nov. 2006. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9211>. Acesso em: 20 ago. 2009. 2 Boletim Estatstico de Micro e Pequenas Empresas Observatrio Sebrae 1 semestre de 2005. SEBRAE. Disponvel em:

Como bem sintetizou o mestre Jos Anacleto Abduch Santos, a Lei Complementar 123/2006 trouxe regras de tratamento diferenciado e favorecido em relao a trs aspectos distintos: (I) aspectos tributrios; (II) aspectos trabalhistas e previdencirios; e (III) aspectos relativos ao acesso a crdito e ao mercado, inclusive quanto preferncia nas aquisies pblicas3. Dentre tais aspectos, ser objeto do presente trabalho especificamente os previstos na Seo nica do Captulo V da Lei Complementar 123/2006, que cuidam da preferncia nas aquisies de bens e servios pelo Poder Pblico, pois no h dvidas de que o Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte trouxe relevantes alteraes nas licitaes envolvendo microempresas e empresas de pequeno porte. Como sabido, os principais diplomas legais que regem as licitaes so a Lei 8.666/93 (Lei geral das licitaes) e a Lei 10.520/2002 (Lei do Prego). Com o ingresso da Lei Complementar 123/2006 no ordenamento jurdico brasileiro, foram criadas as normas gerais do tratamento favorecido, diferenciado e simplificado institudo em favor das microempresas e empresas de pequeno porte nas contrataes pblicas de bens, servios e obras. O tema assume grande importncia mormente quando se visualiza o considervel aumento da participao de microempresas e empresas de pequeno porte nos procedimentos licitatrios, o que, segundo adverte o articulista Leonardo Ayres Santiago, certamente demandar do gestor que esteja melhor preparado para aplicar o tratamento diferenciado e favorecido recentemente conferido pelo legislador infraconstitucional4. Nesse sentido, de acordo com informaes veiculadas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto em maro de 20075, o volume de contrataes pblicas com microempresas e empresas de pequeno porte no mbito federal em 2006 foi no valor de R$ 2,2 bilhes de reais6.

<http://201.2.114.147/bds/BDS.nsf/03DE0485DB219CDE0325701B004CBD01/$File/NT000A8E66.pdf >. Acesso em 06.07.2009. 3 SANTOS, Jos Anacleto Abduch. Licitaes e o Estatuto da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte. 1. ed. Curitiba: Juru, 2008, p. 38. 4 SANTIAGO, Leonardo Ayres. A microempresa e a empresa de pequeno porte nas licitaes. Questes polmicas envolvendo a Lei Complementar n 123/2006 e o Decreto n 6.204/2007. Frum de Contratao e Gesto Pblica - FCGP, Belo Horizonte, ano 7, n. 80, ago.2008, p. 34. 5 Maiores detalhes podem ser obtidos em <http://www.esaf.fazenda.gov.br/cursos/iv-semana-AOFP2007/oficina.html>. Acesso em: agosto 2009. 6 Ibidem, p. 17.

No bastasse o grande nmero de microempresas e empresas de pequeno porte brasileiras e o volume de recursos financeiros movimentados nas contrataes pblicas, revela-nos o professor Jos Anacleto Abduch Santos que grande parte das licitaes se decide entre as propostas de valor de at 10% superiores menor daquelas apresentadas na disputa licitatria. Segundo ele, a conjugao desses dois fatores (grande quantidade de microempresas e empresas de pequeno porte, aliada ao elevado nmero de licitaes cuja disputa ocorre na margem de diferena de 10% entre as propostas), indica a relevncia do tratamento diferenciado e favorecido estabelecido na Lei Complementar 123/2006 e o potencial impacto deste tratamento no resultado das licitaes na economia nacional7. Urge destacar, ainda, que a Lei Complementar 123/2006, em que pese estar vigendo no ordenamento jurdico ptrio h menos de 3 (trs) anos, j sofreu trs alteraes. Conforme alerta o doutor Digenes Gasparini, a primeira mudana ocorreu por fora da Lei Complementar 127/07, cujas prescries no modificaram, em nada, a disciplina licitatria das microempresas e empresas de pequeno porte, pois visaram a outros aspectos do regime diversificado e favorecido dessas entidades, e a segunda alterao foi determinada pela Lei 11.488/2007, que instituiu o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-estrutura REIDI, tendo esse diploma legal equiparado as cooperativas s empresas de pequeno porte para fins licitatrios, modificando, consequentemente, a Lei Complementar 123/20068. A terceira modificao foi trazida pela Lei Complementar 128/08, que tambm no influenciou diretamente as normas licitatrias objeto do presente estudo. Feitas essas consideraes, esse trabalho almeja dar sua singela sem qualquer pretenso de ser exaustiva contribuio com a discusso jurdica acerca do tema, e encontra-se dividido em captulos, nos quais sero abordados, nessa ordem, os seguintes assuntos: (i) quem so os destinatrios das normas da LC 123/2006, qual a natureza jurdica do tratamento diferenciado e favorecido previsto nessa lei

SANTOS, op. cit., p. 17. GASPARINI, Digenes. Prego presencial e microempresa. Frum de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 8, n. 86, fev. 2009, p. 8.

complementar e quais so as aquisies pblicas abrangidas pelo tratamento diferenciado e favorecido em comento; (ii) comprovao da condio de microempresa ou de empresa de pequeno porte: quem pode ser considerada microempresa ou empresa de pequeno porte e qual a forma e o momento de fazer tal prova; (iii) benefcios legais concedidos s microempresas e empresas de pequeno porte: necessidade de comprovao da regularidade fiscal apenas para fins de contratao, direito de preferncia em caso de empate ficto e apresentao de nova proposta, tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte como forma de promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e regional (licitaes privativas exclusivamente para microempresas e empresas de pequeno porte, subcontratao obrigatria de microempresa ou empresa de pequeno porte, com empenho destinado diretamente subcontratada, regime de cotas em licitaes para objeto divisvel) e a cdula de crdito microempresarial; e, finalmente, (iv) a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do tratamento

diferenciado e favorecido estabelecido em favor das microempresas e empresas de pequeno porte no que tange sua participao nas contrataes pblicas de bens, servios e obras.

2 A LICITAO E AS NORMAS ESTABELECIDAS PELA LEI COMPLEMENTAR N 123/06

Relativamente s aquisies pblicas, a Lei Complementar 123/2006 trouxe as inovaes previstas na Seo nica de seu Captulo V, composta pelos artigos 42 a 49 desse instrumento normativo. O jurista Felipe Ansaloni faz um breve apanhado sobre as novidades, apontando que os arts. 42 e 43 tratam do direito de a micro ou pequena empresa comprovar a regularidade fiscal somente na assinatura do contrato, enquanto o art. 44 permite que tais empresas possam cobrir a oferta vencedora do certame, caso a sua seja at 5% (para o prego) ou at 10% (para as demais modalidades licitatrias) superior9. Prossegue ele informando que o art. 46 cria um ttulo de crdito que poder ser emitido em favor do empresrio de micro e pequena empresa, caso no seja efetivado o pagamento em at 30 dias da data de liquidao do empenho feito por rgo ou entidade da Administrao Pblica10. Por fim, esse mesmo estudioso relata que os arts. 47 a 49 estabelecem a possibilidade de se realizarem licitaes: 1) exclusivas para micro ou pequena empresa at R$ 80.000,00; 2) em que seja exigida dos licitantes a subcontratao de micro ou pequena empresa em at 30% do total licitado; 3) em que se estabelea cota de at 25% do objeto para a contratao de micro ou pequena empresa, em certames para a aquisio de bens e servios de natureza divisvel11. Nos prximos captulos, sero analisadas essas inovaes normativas nos seus mais diversos aspectos, sem, entretanto, ter-se a pretenso de exaur-los.

ANSALONI, Felipe. A regulamentao do estatuto nacional da microempresa e da empresa de pequeno porte nas compras do Governo do Estado de Minas Gerais: uma alternativa de interpretao e aplicao. Frum de Contratao e Gesto Pblica - FCGP, Belo Horizonte, ano 8, n. 86, fev.2009, p. 50. 10 Ibidem, p. 50. 11 Ibidem, p. 50.

2.1 Destinatrios das Normas que Impem Tratamento Diferenciado e Favorecido s Microempresas e Empresas de Pequeno Porte

Em conformidade com magistrio da lavra do professor Digenes Gasparini, as empresas beneficiadas no que respeita ao processo licitatrio so as microempresas, as empresas de pequeno porte e as cooperativas. Nenhuma outra empresa ser beneficiada por esse regime licitatrio diferenciado12. O conceito de microempresa e de empresa de pequeno porte resumido pela doutora Cristiana Fortini13:
Os conceitos de microempresa e de empresa de pequeno porte foram concedidos pelo legislador. A microempresa a sociedade simples e o empresrio a que se refere o art. 966 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002, devidamente registrado no Registro de Empresas Mercantis ou no Registro Civil das Pessoas Jurdicas, com receita mxima anual limitada a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais), enquanto a empresa de pequeno porte, usualmente chamada de pequena empresa, diferencia-se da microempresa em face dos valores auferidos, que partem de R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais) e alcanam, no mximo, R$ 2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais).

No que diz respeito s cooperativas, a afiada pena de Maria Sylvia Zanella di Pietro14 assim discorre:
O mesmo benefcio previsto na Lei Complementar 123/2006 foi estendido s sociedades cooperativas que tenham auferido, no ano-calendrio anterior, receita bruta at o limite definido no inciso II do caput do artigo 3 da referida lei complementar, nela includos os atos cooperados e no cooperados. O limite ali referido corresponde ao da receita bruta superior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil) e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais).

Portanto, so destinatrios do tratamento diferenciado e favorecido previsto na Lei Complementar 123/2006, do ponto de vista dos contratados, as microempresas, as empresas de pequeno porte e as cooperativas. J, do ponto de vista da contratante, Digenes Gasparini esclarece que15:

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GASPARINI, op. cit., p 11. FORTINI, Cristiana. Micro e pequenas empresas: as regras de habilitao, empate e desempate na Lei Complementar n 123 e no Decreto n 6.204/07. Frum de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 7, n. 79, jul. 2008, p. 32. 14 PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2008, p. 337. 15 GASPARINI, op. cit., pp. 10-11.

O Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, no que respeita licitao, submete aos seus termos e condies todas as entidades obrigadas a licitar, mencionadas, substancialmente, no pargrafo nico do art. 1 da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. O mesmo, embora de outro modo, est dito no art. 1 desse estatuto. Com efeito, a se disse que essa lei complementar estabelece normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensado s microempresas, empresas de pequeno porte e, acrescentamos, s cooperativas no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Em sendo assim, fcil ver, que de suas regras no h como fugir os que esto obrigados a licitar. Alm das a compreendidas, devem prestigiar essas empresas, assegurando-lhes os favores licitatrios institudos por esse Estatuto, as entidades do Sistema S, as empresas privadas beneficiadas com transferncias voluntrias federais, os consrcios pblicos qualquer que seja sua espcie, os conselhos de fiscalizao profissional, as Organizaes Sociais OS e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, quando obrigadas a licitar por fora do contrato de gesto ou do termo de parceria. Assim tambm ser com as empresas pblicas e sociedades de economia mista, uma vez adaptados seus estatutos nos termos do 2 do art. 77, tambm dessa lei complementar federal. Como esse prazo j transcorreu, cremos que essas empresas, no que couber, devero em suas licitaes prestigiar as microempresas, empresas de pequeno porte e cooperativas, sob pena de frustrarem a finalidade da Lei Complementar federal n 123/06, ainda que seus estatutos no estejam devidamente adaptados.

Em apertada sntese, pode-se ento dizer que, sob a tica do contratante, so destinatrias das normas que impem tratamento diferenciado e favorecido a Administrao Pblica, nela includa as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, e as entidades particulares que celebrem contratos utilizando recursos pblicos na execuo de convnios, termos de parceria e contratos de gesto.

2.2 Natureza Jurdica do Tratamento Diferenciado e Favorecido Previsto na LC 123/2006

De acordo com o entendimento do professor Jos Anacleto Abduch Santos, o tratamento diferenciado e favorecido previsto no Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte, sempre que a licitante estiver enquadrada como microempresa ou empresa de pequeno porte, no mera faculdade ou deciso discricionria da Administrao Pblica, mas sim dever legal,

norma agendi16. Em virtude das alteraes sofridas pela LC 123/2006, entende-se que tal tratamento tambm deve ser obrigatoriamente dispensado s cooperativas17. Sendo assim, por fora do disposto no art. 40 da Lei 8.666/93, inafastvel a obrigao da Administrao Pblica de incluir nos instrumentos convocatrios da licitao (lei interna do certame) tudo o que for necessrio para dar efetividade ao tratamento diferenciado e favorecido previsto na Lei Complementar 123/2006 em favor das microempresas, empresas de pequeno porte e cooperativas, sob pena de invalidade18. Contudo, insta enaltecer que, caso o instrumento convocatrio seja omisso em relao ao tratamento diferenciado e favorecido, isso no significa que os benefcios previstos na LC 123/2006 deixaro de ser aplicados, pois as normas do Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte que instituem o tratamento diferenciado e favorecido, com exceo dos arts. 46 a 49, so, conforme ensina Maral Justen Filho, auto-aplicveis. Segundo tal professor, no h cabimento em exigir que a pequena empresa requeira a incidncia do regime em questo19. No mesmo sentido, Jair Eduardo Santana proclama que, para os casos de julgamento de proposta e habilitao, a auto-aplicabilidade da norma patente20. De qualquer forma, os beneficirios do tratamento diferenciado e favorecido podem impugnar o instrumento convocatrio em caso de omisso ou infrao s normas gerais previstas na LC 123/2006, observando, em todo o caso, o procedimento estabelecido no art. 41 da Lei 8.666/93, ou socorrer-se do Poder Judicirio, de acordo com o que explica Jos Anacleto Abduch Santos21. O que no pode ocorrer o afastamento dos benefcios previstos na LC 123/2006 por mera inrcia ou desinteresse da Administrao Pblica na participao das microempresas e empresas de pequeno porte quando da elaborao do instrumento convocatrio do certame.

SANTOS, op. cit., p. 28. GASPARINI, op. cit., p. 08. 18 SANTANA, Jair Eduardo. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte nas licitaes. BDA Boletim de Direito Administrativo Agosto/2008, p. 01. Disponvel em: <http://www.jairsantana.com.br/portal/media/download_gallery/Bdadoagosto_Microempresas.pdf>. Acesso em: 03 jul. 2009. 19 JUSTEN FILHO, Maral. O Estatuto da microempresa e as licitaes pblicas. 1. ed. So Paulo: Dialtica, 2007, p. 68. 20 SANTANA, op. cit., pp. 4-5. 21 SANTOS, op. cit., p. 30.
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Como se pode ver, se para a Administrao Pblica a LC 123/2006 criou dever jurdico, tambm criou direito subjetivo pblico para as microempresas, empresas de pequeno porte e cooperativas licitantes de receber o tratamento diferenciado e favorecido em todos os processos licitatrios, bastando para tal a prova dessa condio22. Em sendo direito subjetivo pblico, passvel de renncia, tanto tcita (pela no manifestao da condio de microempresa ou empresa de pequeno porte na forma e prazo previstos no instrumento convocatrio, por exemplo) quanto expressa (documento assinado pela microempresa ou empresa de pequeno porte dispensando a Administrao Pblica de lhe conferir tratamento diferenciado e privilegiado, verba gratia)23. Obviamente, a renncia deve ser espontnea, isto , a Administrao Pblica no pode impor a renncia ao tratamento diferenciado e favorecido como condio para que as microempresas e empresas de pequeno porte participem do certame24.

2.3 As Aquisies Pblicas Abrangidas pelo Tratamento Diferenciado e Favorecido da LC 123/2006

As aquisies pblicas de bens e servios previstas no art. 1, inciso III, da LC 123/200625, equivalem s compras, definidas no art. 6 da Lei 8.666/93 como toda a aquisio remunerada de bens para fornecimento de uma s vez ou parceladamente, e contratao de servios, tendo estes tambm sido definidos nesse mesmo dispositivo legal como toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao, tais como: demolio, conserto, instalao, montagem, operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais.
Ibidem, p. 28. SANTOS, op. cit., p. 42. 24 Ibidem, p. 42. 25 o Art. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensado s microempresas e empresas de pequeno porte no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, especialmente no que se refere: III ao acesso a crdito e ao mercado, inclusive quanto preferncia nas aquisies de bens e servios pelos Poderes Pblicos, tecnologia, ao associativismo e s regras de incluso.
23 22

Jos Anacleto Abduch Santos observa que esto excludas, todavia, do tratamento diferenciado e favorecido as alienaes e as concesses de servios pblicos. Segundo ele, a LC 123/2006 veicula preferncia nas aquisies pblicas, o que no abrange as alienaes e as concesses de servios pblicos26. Prossegue ele aduzindo que, sob o aspecto financeiro, podem se diferenciar os contratos pblicos em contratos de receita (aqueles nos quais a relao contratual produz ganhos para o Poder Pblico contratante) e em contratos de despesa (aqueles nos quais a execuo contratual implica dispndio de recursos pblicos)27. Nesse aspecto, a LC 123/2006 prev duas hipteses de tratamento beneficiado: o direito de preferncia, e o direito de provar a regularidade fiscal apenas para fins de assinatura do contrato28. A LC 123/2006 estabelece que ser exercido o direito de preferncia pela apresentao de proposta de menor preo pela microempresa ou empresa de pequeno porte que esteja em situao de empate com outra no enquadrada que apresentou a menor proposta. Para ele, tal direito de preferncia no tem aplicao em relao aos contratos de receita, porque esta espcie de contrato no envolve aquisio pblica e porque o critrio de julgamento nunca ser o de menor preo, mas o de maior lance ou oferta. Os certames voltados para contratos de receita se realizam mediante processo licitatrio do tipo maior oferta ou lance, da a impossibilidade jurdica e material de efetivar o desempate pela apresentao de proposta de menor preo. Conclui ele aduzindo que no tem aplicao, pois, o direito de preferncia no tocante a licitaes destinadas celebrao de contratos de receita, como locaes, alienaes, concesses de uso e concesso de servios pblicos29. J, no que tange regularidade fiscal postergada, o mestre entende que possvel se interpretar a norma para favorecer as microempresas e empresas de pequeno porte, aplicando-se o benefcio legal tambm nos contratos de receita30.

26 27

SANTOS, op. cit., p. 57. Ibidem, p. 57. 28 Ibidem, pp. 57-58. 29 Ibidem, p. 58. 30 Ibidem, p. 58.

3 A COMPROVAO DA CONDIO DE MICROEMPRESA E DE EMPRESA DE PEQUENO PORTE 3.1 Enquadramento Como Microempresa, Empresa de Pequeno Porte ou Cooperativa para Fins de Licitao

Conforme j mencionado linhas acima, Cristiana Fortini ministra que o conceito reservado pelo legislador s microempresas e s empresas de pequeno porte encontra-se delimitado no artigo 3 da Lei Complementar 123/2006, que, respeitadas as ressalvas legais, considera como microempresas ou empresas de pequeno porte a sociedade empresria, a sociedade simples e o empresrio a que se refere o art. 966 do Cdigo Civil de 2002, devidamente registrados no Registro de Empresas Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o caso, desde que, no caso das microempresas, o empresrio, a pessoa jurdica, ou a ela equiparada, aufira, em cada ano-calendrio, receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais). No caso das empresas de pequeno porte, o empresrio, a pessoa jurdica ou a ela equiparada deve auferir, em cada ano-calendrio, receita bruta superior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais)31. No que atine s cooperativas, reafirma-se o que Maria Sylvia Zanella di Pietro32 escreveu:
O mesmo benefcio previsto na Lei Complementar 123/2006 foi estendido s sociedades cooperativas que tenham auferido, no ano-calendrio anterior, receita bruta at o limite definido no inciso II do caput do artigo 3 da referida lei complementar, nela includos os atos cooperados e no cooperados. O limite ali referido corresponde ao da receita bruta superior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil) e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais).

Sendo assim, nos termos do art. 3 da LC 123/2006, a receita bruta no ano-calendrio o critrio legal para enquadramento ou no na qualidade de microempresa, empresa de pequeno porte ou cooperativa beneficiria do tratamento diferenciado e favorecido previsto nessa Lei Complementar.
31 32

FORTINI, op. cit., p. 32. PIETRO, op. cit., p. 337.

O direito ao tratamento diferenciado e favorecido de qualquer microempresa ou empresa de pequeno porte ou, ainda, cooperativa, que comprove que aufere a receita bruta anual prevista no caput do art. 3 da LC 123/2006 e que no incorreu nas hipteses previstas no 4 desse mesmo dispositivo legal. No h outro requisito legal33. O 1 do art. 3 da LC 123/2006 que define receita bruta. Considerase receita bruta o produto da venda de bens e servios nas operaes de conta prpria, o preo dos servios prestados e o resultado nas operaes em conta alheia, no includas as vendas canceladas e os descontos incondicionais concedidos. O 2 desse mesmo dispositivo legal esclarece que, no caso de incio de atividade no prprio ano-calendrio, os limites supramencionados sero

proporcionais ao nmero de meses em que a microempresa, a empresa de pequeno porte ou a cooperativa houver exercido atividade, inclusive as fraes de meses.

3.2 Forma e Momento da Comprovao da Condio de Microempresa, de Empresa de Pequeno Porte ou de Cooperativa

O professor Digenes Gasparini articula que, para usufrurem do tratamento diferenciado e favorecido, as empresas supostamente enquadradas no regime especial devero comprovar tal qualificao ou enquadramento34. De acordo com o professor Maral Justen Filho, o nus da prova do preenchimento dos requisitos para fruio do benefcio do interessado. Aquele que pretende valer-se das preferncias contempladas na LC n 123/06 dever comprovar a titularidade dos requisitos necessrios35. Prossegue ministrando o doutor Digenes Gasparini36 no sentido de que:
Por dita razo, o instrumento convocatrio deve exigir os documentos que comprovem sua habilitao jurdica nos termos do art. 27, I, combinado com o art. 28, ambos da Lei federal n 8.666/93, acompanhados da declarao
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GASPARINI, op. cit., p. 11. Ibidem, p. 14. 35 JUSTEN FILHO, op. cit., p. 37. 36 GASPARINI, op. cit., p. 14.

de que so microempresas, empresas de pequeno porte ou cooperativas. Embora seja assim, a Lei Complementar federal n 123/06 no estabeleceu como tal comprovao deveria ser feita, da encontrar-se, ainda hoje, nos instrumentos convocatrios exigncias dos mais variados documentos a tanto destinados e muitas vezes uma multiplicidade deles e, pior, sem a indispensvel eficcia que deles se esperava e se espera.

Leonardo Ayres Santiago, por sua vez, afirma que deve ficar registrada a independncia entre a qualificao dos benefcios fiscais como condio para fruir das preferncias nas licitaes37. Segundo ele38:
O que se exige, isto sim, a prpria qualificao geral para fins de configurao como ME ou EPP, ex vi do artigo 3, LC n 123/06, a primeira com receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais) e a segunda, desde que aufira receita bruta superior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais), ambas relativas cada ano-calendrio.

Em outras palavras, no condio sine qua non para ser beneficiada com o tratamento diferenciado e favorecido a adeso ao Simples nacional, regime tributrio cuja adeso facultativa para o empresrio, sociedade simples ou sociedade empresria
39

que

aufira

receita

bruta

anual

nos

limites

supramencionados . Como se pode observar, cabe Administrao Pblica exigir a prova da condio de microempresa ou empresa de pequeno porte e ao interessado prov-la. A ttulo de exemplo, Felipe Ansaloni noticia que o meio legal para comprovar a condio de micro ou pequena empresa nas compras do Governo de Minas Gerais o registro mercantil ou civil da empresa40. Em que pese a iniciativa mineira, nada impede que o meio de prova esteja previsto no instrumento convocatrio como sendo qualquer um que demonstre que a receita bruta anual da licitante, que pretende ser beneficiada com o tratamento favorecido e diferenciado, est dentro dos limites legais previstos na LC 123/200641. O que a Administrao Pblica no pode fazer impor um nico meio de prova para fins de concesso do tratamento diferenciado e favorecido, tendo em

37 38

SANTIAGO, op. cit., p. 35. Ibidem, p. 35. 39 SANTOS, op. cit., p. 38. 40 ANSALONI, op. cit., p. 51. 41 SANTOS, op. cit., p. 39.

vista que sua conduta deve estar completamente pautada pela legalidade e no h lei exigindo um meio especfico de prova42. No que atine ao momento da comprovao da condio de microempresa ou de empresa de pequeno porte, tambm se entende que a Administrao Pblica quem deve fix-lo no instrumento convocatrio, mas recomendvel que tal comprovao seja exigida ainda no incio do certame43. Fixado o prazo, caso a microempresa ou empresa de pequeno porte licitante no comprove tempestivamente sua condio, deixar de gozar os benefcios do tratamento diferenciado e favorecido44. Contudo, na omisso do instrumento convocatrio quanto ao momento oportuno para a comprovao da condio de microempresa ou de empresa de pequeno porte, sugere-se que a comprovao se d no incio do processo licitatrio, sem dvida alguma antes dos atos nos quais o tratamento deve ser diferenciado e favorecido, sob pena de no poder se beneficiar dele45. No se olvide, outrossim, que, conforme explicita Jos Anacleto Abduch Santos, possvel aos demais licitantes impugnar a condio de microempresa ou de empresa de pequeno porte alegada por seu(s) concorrente(s) ou apontar a subsuno em causa impeditiva do enquadramento em tal condio46. Porm, conforme ensinamento da lavra do administrativista Maral Justen Filho, o nus dos fatos modificativos, impeditivos ou extintivos do direito do terceiro fruir os referidos benefcios recair sobre quem arguir a existncia de tais fatos47. Nesse caso, a Administrao Pblica deve apurar todas as ocorrncias que lhe foram comunicadas durante a licitao, o que, a depender de sua veracidade, poder culminar at mesmo na instaurao de ao penal por parte do Ministrio Pblico em face do licitante fraudador48.

42 43

SANTOS, op. cit., p. 40. Ibidem, p. 41. 44 Ibidem, p. 42. 45 Ibidem, p. 41. 46 Ibidem, p. 28. 47 JUSTEN FILHO, op. cit., p. 37. 48 SANTOS, op. cit., p. 43.

4 OS BENEFCIOS LEGAIS CONCEDIDOS S MICROEMPRESAS, EMPRESAS DE PEQUENO PORTE E COOPERATIVAS

Como podemos extrair da leitura dos artigos 42 e 43 da LC 123/2006, melhor abordados adiante, o Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte concedeu s empresas assim enquadradas o benefcio da postergao da comprovao de sua regularidade fiscal para quando da assinatura do contrato. Os demais benefcios legais concedidos s microempresas e empresas de pequeno porte pela Lei Complementar 123/2006 foram bem sintetizados pelo administrativista Celso Antnio Bandeira de Mello49, ipsis litteris:
(...) a teor da Lei Complementar 123, de 16.12.2006, reguladora das microempresas e empresas de pequeno porte, quando a oferta de empresa assim qualificada for igual ou at 10% superior (5%, no caso de prego) mais bem classificada, ser considerada empatada com ela, sendo-lhe permitido reduzir seu preo abaixo do que havia sido proposto pelo melhor ofertante. Se o fizer, ser a adjudicatria do objeto; e se no o fizer, mas houver congneres suas tambm enquadradas no referido intervalo, sero sucessivamente chamadas para o mesmo procedimento. Caso, desde o incio, mais de uma micro ou pequena empresa houver feito proposta do mesmo valor, ser decidido por sorteio qual delas usar primeiro da prerrogativa de rebaixamento de preo. Tal prerrogativa no existir se o melhor preo original houver sido ofertado por micro ou pequena empresa. o que dispem os arts. 44 e 45 da mencionada lei (Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte). Alm disso, conforme os arts. 47 a 49 desse diploma, desde que previsto e regulamentado na respectiva legislao, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, em vista da promoo social em seus mbitos e do incentivo a inovaes tecnolgicas, podero conceder tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte e, para tanto, efetuar (a) licitaes restritas a microempresas e empresas de pequeno porte para contrataes de at R$ 80.000,00; ou (b) licitaes em que os disputantes sejam obrigados a subcontratar este tipo de empresas em percentual no superior a 30% do objeto licitado e, inclusive, destinar diretamente empenhos e pagamentos s que forem subcontratadas; ou (c) licitaes em que seja reservada cota de at 25% do objeto para tais empresas, quando se tratar da aquisio de bens e servios de natureza divisvel. Tais possibilidades ficaro sempre limitadas a 25% do valor licitado no ano civil e s sero admissveis quando os critrios de tratamento diferenciado e simplificado tenham sido previstos no instrumento convocatrio, no haja prejuzo para a Administrao, no esteja em causa licitao dispensvel ou inexigvel e haja, em cada caso, sediados local ou regionalmente, pelo menos trs fornecedores competitivos aptos a cumprir o objeto do certame.

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2007, pp. 512-513.

49

Sobre

esses

benefcios,

teceremos

algumas

consideraes

complementares abaixo.

4.1 Comprovao da Regularidade Fiscal Apenas para Fins de Contratao

O mestre Jos Anacleto Abduch Santos conceitua regularidade fiscal como sendo a condio jurdico-fisco-tributria do contribuinte decorrente do cumprimento efetivo das obrigaes tributrias, principais ou acessrias, impostas pela lei, ou da submisso ao Poder Judicirio da obrigao reputada pela Administrao como descumprida50. Ele leciona que apresenta regularidade fiscal o contribuinte que cumpriu as obrigaes tributrias (a obrigao tributria principal pode ser considerada cumprida no s pelo pagamento, mas tambm pelo parcelamento do dbito), ou aquele que discute judicialmente a legitimidade da obrigao imposta, e obteve deciso provisria no sentido da suspenso da sua exigibilidade51. Segundo ele, a exigncia de demonstrao da regularidade fiscal busca atender ao princpio da isonomia, fazendo com que s possam ser contratados pela Administrao Pblica aqueles que, por sua vez, cumprem com suas obrigaes perante ela, que a representante da coletividade, do interesse pblico52. Ainda em conformidade com seu magistrio, se tal exigncia no fosse feita, a Administrao Pblica, ao contratar algum que estivesse em situao fiscal irregular, estaria incentivando a inidoneidade dos administrados e aprovando sua conduta, em prejuzo daqueles que cumprem suas obrigaes, o que seria inadmissvel53. O art. 42 da LC 123/2006, ao dispor que, nas licitaes pblicas, a comprovao de regularidade fiscal das microempresas e empresas de pequeno porte somente ser exigida para efeito de assinatura do contrato, tambm prestigia o princpio da isonomia. Todavia, o faz temperando-o com o tratamento diferenciado e favorecido imposto pelo Estatuto Nacional das Microempresas e Empresas de
50 51

SANTOS, op. cit., p. 67. Ibidem, p. 67. 52 Ibidem, p. 68. 53 Ibidem, p. 68.

Pequeno Porte, de modo que, em que pese terem que comprovar sua regularidade fiscal, as microempresas e empresas de pequeno porte assim enquadradas devem faz-la apenas para efeito da assinatura do contrato.54 Em outras palavras, a comprovao da regularidade fiscal para as empresas enquadradas postergada em relao aos demais licitantes, que devem fazer a comprovao logo na fase da habilitao do certame. No se pode esquecer, contudo, que, nos termos do art. 43 da LC 123/2006, as microempresas e empresas de pequeno porte, por ocasio da participao em certames licitatrios, devero apresentar desde logo toda a documentao exigida para efeito de comprovao de regularidade fiscal, mesmo que esta apresente alguma restrio, tal como ensina o mestre Jair Eduardo Santana55. O advogado Jorge Ulisses Jacoby Fernandes tambm faz questo de ressaltar que o benefcio se restringe ao saneamento da questo da regularidade fiscal e no complementao da documentao bsica, sob pena de desordem processual, ficando os beneficirios da Lei Complementar n 123/06 com o direito de apresentar parte dos documentos no momento em que bem entendessem. Licitao, como j lembrado, procedimento formal56. Conforme bem ressalta Cristiana Fortini, portanto, no se cuida de exonerar as micro e pequenas empresas do dever de ofertar a documentao que certifica sua regularidade fiscal e nem seria possvel que assim estabelecesse a LC57. Prossegue ela ponderando que58:
Haver, pois, duas fases destinadas averiguao da questo documental. Sero examinados os documentos, na sua integralidade, de todos os licitantes, no enquadrados como micro ou pequena empresa, ocasio em que tambm sero verificados os documentos pertinentes s empresas beneficiadas pela LC. Poder ocorrer inabilitao dos licitantes no considerados micro ou pequenas empresas. Alm disso, havendo qualquer problema que afete a comprovao da capacidade jurdica, qualificao tcnica ou econmicofinanceira das micro e pequenas empresas, sua inabilitao j poder ser decretada. (...) Ibidem, p. 68. SANTANA, op. cit., p. 5. 56 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. O Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, a Lei de Licitaes e Contratos e a Lei do Prego. Frum de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 6, n. 65, maio.2007, p. 15. 57 FORTINI, op. cit., p. 34. 58 Ibidem, p. 34.
55 54

Das decises administrativas proferidas em sede de habilitao, cabero recursos, quer se trate das modalidades convencionais, objeto da Lei n 8.666/93, quer se cuide de prego. A diferena est em que, no caso das modalidades disciplinadas pela Lei n 8.666/93, os recursos sero interpostos antes dos exames das propostas, enquanto no prego a fase recursal seria uma, a ocorrer depois de declarado o vencedor. A pergunta que surge : nas modalidades tradicionais teremos duas fases para o exame da documentao e, logo, duas fases para o oferecimento de recursos e para sua deciso, caso do certame participem as empresas beneficiadas pela LC n 123/06? Parece que sim. Analisam-se os documentos ofertados pelas micro e pequenas empresas. A deciso administrativa que se seguir poder provocar a irresignao de qualquer dos licitantes, quer porque inabilitados, quer porque habilitados seus concorrentes. Mas no se examinar, por enquanto, em definitivo, a questo relativa regularidade fiscal das micro e pequenas empresas. Quando esta for apreciada, novamente podero ser apresentados recursos, quer pelas prprias destinatrias da lei em apreo, quer pelos seus concorrentes, caso restem insatisfeitos com a habilitao daquelas.

Logo, de acordo com lio de Jair Eduardo Santana, a apresentao dos documentos previstos na lei e no edital permanece como condio sine qua non da participao no certame. O que constitui o tratamento diferenciado e favorecido previsto na LC 123/2006 a obrigatoriedade de se provar a regularidade fiscal, com o afastamento de eventual restrio, somente no momento da assinatura do contrato, enquanto que, nas regras comuns da licitao (Lei 8.666/93), a no apresentao dos documentos previstos na lei (especialmente no art. 29 da Lei 8.666/9359) e no edital acarretam a inabilitao e a eliminao do certame60. O consultor jurdico Jonas Lima, por sua vez, explica que o 1 do art. 43, contudo, permite que, havendo alguma restrio na comprovao da regularidade fiscal, seja assegurado o prazo de 2 (dois) dias teis, cujo termo inicial corresponder ao momento em que o proponente for declarado o vencedor do certame, prorrogvel por igual perodo, a critrio da Administrao Pblica, para a

59

Art. 29. A documentao relativa regularidade fiscal, conforme o caso, consistir em: I - prova de inscrio no Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC); II - prova de inscrio no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domiclio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatvel com o objeto contratual; III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domiclio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei; IV - prova de regularidade relativa Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), demonstrando situao regular no cumprimento dos encargos sociais institudos por lei. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994) 60 SANTANA, op. cit., p. 5.

regularizao da documentao, pagamento ou parcelamento do dbito, e emisso de eventuais certides negativas ou positivas com efeito de negativas61. A, sim, caso o licitante beneficirio do tratamento diferenciado e favorecido previsto na LC 123/2006 no seja capaz de provar sua regularidade fiscal com a documentao apresentada desde o incio, ter o prazo de 2 (dois) dias teis para faz-lo, podendo tal prazo ser prorrogado por igual perodo a critrio da Administrao Pblica, conforme comando contido no art. 43, 1, da Lei Complementar 123/06. O mestre Jair Eduardo Santana afirma que h polmica quanto a possibilidade de prorrogao desse prazo de ofcio ou no pelo ente pblico62. O professor Jos Anacleto Abduch Santos63, contudo, propugna pela impossibilidade da prorrogao de ofcio, devendo o licitante interessado apresentar requerimento nesse sentido. Observe:
A concesso do prazo de dois dias teis deriva de norma cogente para a Administrao. Contudo, a prorrogao de tal prazo somente deve ser outorgada mediante requerimento do licitante interessado. No provada a regularidade fiscal no prazo de dois dias teis, no pode o ente pblico prorrog-lo de ofcio, sequer sob o argumento de beneficiar uma ME ou EPP, sob pena de violar o direito dos demais licitantes, em especial o direito do segundo colocado no certame de ser sagrado vencedor no caso de inabilitao do primeiro.

De qualquer forma, esse prazo decadencial de 2 (dois) dias teis para a comprovao da regularidade fiscal comea a ser contado do momento em que o licitante declarado vencedor do certame64. Os meios de prova da regularidade fiscal so todos aqueles admitidos em direito, previstos no edital, tais como certides, declaraes, documentos pblicos oficiais, dentre outros, desde que tenham o condo de comprovar cabalmente a regularidade fiscal do licitante65. No provada a regularidade fiscal, o licitante beneficirio do tratamento diferenciado e favorecido considerado inabilitado, da mesma forma que o o licitante no beneficirio do tratamento quando no comprova sua regularidade fiscal na fase de habilitao.
61 62

LIMA, op. cit., p. 2. SANTANA, op. cit., p. 5. 63 SANTOS, op. cit., p. 77. 64 Ibidem, p. 73. 65 Ibidem, pp. 72-73.

Tambm conveniente mencionar que o legislador no foi muito feliz na redao do dispositivo legal ao estabelecer, no 2 do art. 43 da LC 123/2006, que a no-regularizao da documentao, no prazo previsto no 1 desse mesmo artigo, implicaria decadncia do direito contratao, sem prejuzo das sanes previstas no art. 81 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, sendo facultado Administrao convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificao, para a assinatura do contrato, ou revogar a licitao66. Isso porque no correto falar em direito contratao quando possvel Administrao Pblica anular (por ilegalidade) ou revogar (por motivos de convenincia ou oportunidade) a licitao. Na verdade, o licitante vencedor, desde que comprovada a regularidade fiscal, tem direito a no ser preterido se a contratao vier a se efetivar67. Na hiptese do licitante vencedor beneficirio do tratamento diferenciado e favorecido ser inabilitado por no comprovar sua regularidade fiscal, alm de se subsumir na previso do art. 81 da Lei 8.666/9368, transferir a oportunidade de contratao para os licitantes remanescentes, que sero convocados para, caso integralmente atendidos os demais requisitos previstos na lei e no edital, firmar contrato com a Administrao Pblica, nos termos da proposta que apresentaram no certame, mas isso tambm somente na hiptese da Administrao Pblica entender por bem prosseguir no certame ao invs de revog-lo69. A subsuno do licitante beneficirio do tratamento diferenciado e favorecido ao comando do art. 81 da Lei 8.666/93 significa que ele inadimpliu a obrigao assumida perante o Poder Pblico e sofrer sano por conta disso, em prestgio ao princpio da boa-f, pois, se previamente j sabia que no tinha como regularizar sua situao fiscal, no deveria sequer participar do certame e se o fez, preterindo a contratao de um licitante em situao efetivamente regular perante a Administrao Pblica, deve sofrer as conseqncias de sua conduta desleal70.

FORTINI, op. cit., p. 34. SANTOS, op. cit., p. 80. 68 TORRES, Ronny Charles Lopes de. O estatuto da microempresa e empresa de pequeno porte e as licitaes pblicas. Revista Virtual da AGU, Ano VII, n. 62, maro de 2007. Disponvel em: <http://www.escola.agu.gov.br/revista/Ano_VII_marco_2007/O%20Estatuto-Ronn%20Torres.pdf>. Acesso em: 03 jul. 2009. 69 SANTOS, op. cit., p. 82. 70 Ibidem, p. 83.
67

66

Porm, se tiver como justificar que a no-regularizao de sua situao fiscal no se deu por sua m-f e a Administrao Pblica se convencer de suas razes, o licitante no ser sancionado71. As sanes podem consistir naquelas previstas ou no art. 87 da Lei 8.666/9372
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tais como advertncia, multa, suspenso temporria de participao

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em licitao e impedimento de contratar com o Poder Pblico ou declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com Administrao Pblica ou em outros

atos legais aplicveis aos diversos casos concretos (art. 7 da Lei 10.520/02, exempli gratia)73, cabendo ao gestor pblico fazer a dosimetria da pena, mas sempre se levando em considerao que os efeitos pretendidos com a aplicao ou exonerao de penas devem visar, sobretudo, o carter pedaggico da ao punitiva, considerados os danos causados ou potencialmente verificados em cada situao74. Ressalte-se que esse benefcio trazido pela LC 123/2006 aplicvel a qualquer modalidade de licitao e o nus da prova da regularidade fiscal do licitante que pretende se ver beneficiado pelo tratamento diferenciado e favorecido, e no da Administrao Pblica, a quem cabe apenas e to somente assegurar o tratamento diferenciado e favorecido para as empresas enquadradas que comprovem tal enquadramento75.
SANTOS, op. cit., p. 84. Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes: I - advertncia; II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato; III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos; IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior. o 1 Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da perda desta, responder o contratado pela sua diferena, que ser descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao ou cobrada judicialmente. o 2 As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prvia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias teis. o 3 A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia exclusiva do Ministro de Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitao ser requerida aps 2 (dois) anos de sua aplicao. 73 SANTOS, op. cit., p. 84. 74 FERNANDES, op. cit., p. 16. 75 JUSTEN FILHO, op. cit., p. 37.
72 71

4.2 Direito de Preferncia em Caso de Empate Ficto e Apresentao de Nova Proposta

Em conformidade com a previso do art. 44 da LC 123/2006, nas licitaes ser assegurada, como critrio de desempate, preferncia de contratao para as microempresas e empresas de pequeno porte. Cristiana Fortini76 explica que:
O 1 e o 2 do art. 44 da LC criam, ao lado do empate real, o empate ficto, se as propostas equidistarem umas das outras (tomando como referncia a proposta inicialmente melhor colocada) dentro de um intervalo de 10% para as modalidades tradicionais e 5% no caso de adoo do prego. O empate aqui mencionado o relativo ao preo. O empate real possvel apenas nas modalidades tradicionais, porque no prego, ainda que no se exija a renovao de lances, no se permite a repetio de proposta ofertada por terceiro. Vale dizer, se a proposta mais bem situada for de R$ 100,00, todas as propostas, apresentadas por micro ou pequenas empresas, iguais a ela (como dito, possvel apenas no caso de emprego das modalidades tradicionais) e todas as que no a ultrapassarem em mais de 10% (modalidades tradicionais) ou 5% (se for prego) sero consideradas empatadas. Assim, estaro empatadas as propostas das micro ou pequenas empresas que no ultrapassarem R$ 110,00 (cento e dez reais) ou R$ 105,00 (cento e cinco reais), a depender da modalidade de licitao em uso.

Examinam Jess Torres Pereira Jnior e Marins Restelatto Dotti77 que:

A presuno do empate absoluta (juris et de jure), ou seja, no comporta prova em contrrio no pertinente ao fato do empate; mesmo sendo desiguais as propostas, a lei determina que devam ser consideradas empatadas, dentro dos limites que fixou. A presuno relativa (juris tantum) quanto ao direito de tratamento diferenciado; sempre ser admissvel comprovar-se que a empresa em presumida situao de empate no faz jus ao tratamento privilegiado porque desqualificada em cotejo com alguma das vedaes do art. 3, 4, da LC n 123/06.

O inciso I do art. 45 da LC 123/2006 estabelece que, ocorrendo empate nos moldes acima, isto , apenas e to somente quando a melhor oferta inicial no tiver sido apresentada por microempresa ou empresa de pequeno porte (art. 45, 2,
FORTINI, op. cit., p. 36. PEREIRA JNIOR E DOTTI, Jess Torres; Marins Restelatto. As Sociedades Cooperativas e o Tratamento Privilegiado Concedido s Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Lei Complementar N 123/06 e Lei N 11.488/07). Revista Virtual da AGU, Ano VII, n. 71, dezembro de 2007. Disponvel em: <http://www.escola.agu.gov.br/revista/Ano_VII_dezembro_2007/AsSociedadesCooperativas_JesseTo rres.pdf>. Acesso em: 03 jul. 2009.
77 76

LC 123/2006), a microempresa ou empresa de pequeno porte ou cooperativa mais bem classificada dentro do intervalo de at 10% (dez por cento) superior melhor proposta apresentada por empresa no enquadrada (ou at 5% no caso do prego) poder apresentar proposta de preo inferior quela considerada vencedora do certame, situao em que ser adjudicado em seu favor o objeto licitado. Nessa toada, o doutrinador Joel de Menezes Niebuhr ensina que78:
A rigor, reconhecendo-se o empate, na forma dos pargrafos do art. 44 da Lei Complementar 123/06, a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada faz jus oportunidade de oferecer proposta de preo inferior proposta de preo at ento considerada vencedora do certame, conforme dispe o inc. I do art. 45 da mesma lei complementar. Enfatiza-se que no basta microempresa ou empresa de pequeno porte igualar o menor preo at ento ofertado. A microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada deve cobrir o menor preo at ento ofertado, reduzi-lo. Se o fizer, prescreve o referido inc. I do art. 45 da Lei Complementar, o objeto da licitao deve ser adjudicado a ela.

O professor Jos Anacleto Abduch Santos79, por sua vez, ministra que:
Como a lei no estabelece qualquer parmetro para esta nova proposta, qualquer valor menor do que a proposta original deve ser reputado suficiente para que o desempate se efetive (proposta apenas R$ 1,00 menor do que a original, por exemplo).

Cristiana Fortini80 faz severa crtica ao dispositivo legal que determina o oferecimento de proposta em valor menor que a original:
Veja-se que se exige da micro ou pequena empresa a reduo do valor para patamares inferiores ao ofertado pela empresa que, at ento, havia apresentado a proposta mais baixa. Consideramos, como j adiantado, inacreditvel, que a LC n 123/06 imponha este nus para a micro e pequena empresa. Seria muito mais consentneo com os propsitos da Lei que a micro ou a pequena empresa tivesse sua nova proposta acolhida se aceitasse manter o valor consignado na proposta paradigma.

Em se tratando de prego, a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada ter o prazo mximo de 5 (cinco) minutos aps o encerramento dos lances para apresentar nova proposta (art. 45, 3, LC 123/2006), sendo esse prazo contado do momento em que o pregoeiro indicar expressamente o
78

NIEBUHR, Joel de Menezes. Repercusses do Estatuto da Microempresa e das Empresas de Pequeno Porte em Licitao Pblica. Revista Znite de Licitaes e Contratos ILC, n. 157, mar.2007, p. 233. 79 SANTOS, op. cit., p. 96. 80 FORTINI, op. cit., p. 36.

licitante vencedor e solicitar a apresentao de proposta mais vantajosa para a Administrao Pblica81. Quanto s licitaes regidas pela Lei 8.666/93, no foi estabelecido prazo legal para a apresentao de nova proposta de preo inferior, de modo que esse prazo deve ser estabelecido nos instrumentos convocatrios82. Nesse mesmo sentido, lecionam Jess Torres Pereira Jnior e Marins Restelatto Dotti83:
Anote-se que para a modalidade do prego, a LC n 123/06 fixou o prazo de cinco minutos para o oferecimento de proposta em valor inferior ao da proposta ofertada pela licitante vencedora. O legislador no previu prazo e momento para a reduo da proposta nas modalidades convencionais (concorrncia, tomada de preos e convite); dever constar do instrumento convocatrio, porm augurando-se que cada ente pblico venha a editar norma uniformizadora desse prazo, com o fim de prevenir a inconvenincia de a cada edital adotar-se um prazo e cont-lo segundo critrios variados.

O inciso II do art. 45 da LC 123/2006, por sua vez, dispe que, no ocorrendo a contratao da microempresa ou empresa de pequeno porte na forma supramencionada, sero convocadas as remanescentes que porventura se enquadrem na hiptese de empate ficto, na ordem classificatria, para o exerccio do mesmo direito.84 Em caso de empate dos valores apresentados por empresas

enquadradas no tratamento beneficiado e favorecido, ter direito a primeiro apresentar a melhor oferta o licitante que for sorteado (inciso III do art. 45 da LC 123/2006)85. J, segundo Cristiana Fortini, caso exista empate real, o desempate realizado nos moldes da Lei n 8.666/93, ou seja, mediante sorteio. a nica interpretao possvel, visto que toda a orientao da LC n 123/06 direcionada ao desempate diante de empate ficto86. No se concretizando a contratao em favor de microempresa ou empresa de pequeno porte, o objeto licitado ser adjudicado em favor da proposta
MAURANO, Adriana. O estatuto nacional das microempresas e empresas de pequeno porte e as licitaes pblicas. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1326, 17 fev. 2007. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9496>. Acesso em: 20 ago. 2009. 82 Ibidem. 83 PEREIRA JNIOR E DOTTI, op. cit., p. 10. 84 MAURANO, op. cit. 85 Ibidem. 86 FORTINI, op. cit., p. 36.
81

originalmente vencedora do certame (ou seja, aquela que foi vencedora sem a aplicao da fico jurdica do empate), conforme estabelece o 1 do art. 45 da LC 123/200687.

4.3 Tratamento Diferenciado e Simplificado para as Microempresas e Empresas de Pequeno Porte como Forma de Promoo do Desenvolvimento Econmico e Social no mbito Municipal e Regional

Em conformidade com a previso do art. 47 da LC 123/2006, nas contrataes pblicas da Unio, dos Estados e dos Municpios, poder ser concedido tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte objetivando a promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e regional, a ampliao da eficincia das polticas pblicas e o incentivo inovao tecnolgica, desde que previsto e regulamentado na legislao do respectivo ente. De acordo com o j exposto alhures, Celso Antnio Bandeira de Mello88 bem resumiu o teor dos artigos 47 a 49 da Lei Complementar 123/2006:
(...) conforme os arts. 47 a 49 desse diploma, desde que previsto e regulamentado na respectiva legislao, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, em vista da promoo social em seus mbitos e do incentivo a inovaes tecnolgicas, podero conceder tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte e, para tanto, efetuar (a) licitaes restritas a microempresas e empresas de pequeno porte para contrataes de at R$ 80.000,00; ou (b) licitaes em que os disputantes sejam obrigados a subcontratar este tipo de empresas em percentual no superior a 30% do objeto licitado e, inclusive, destinar diretamente empenhos e pagamentos s que forem subcontratadas; ou (c) licitaes em que seja reservada cota de at 25% do objeto para tais empresas, quando se tratar da aquisio de bens e servios de natureza divisvel. Tais possibilidades ficaro sempre limitadas a 25% do valor licitado no ano civil e s sero admissveis quando os critrios de tratamento diferenciado e simplificado tenham sido previstos no instrumento convocatrio, no haja prejuzo para a Administrao, no esteja em causa licitao dispensvel ou inexigvel e haja, em cada caso, sediados local ou regionalmente, pelo menos trs fornecedores competitivos aptos a cumprir o objeto do certame. (grifo nosso).

87 88

TORRES, op. cit. MELLO, op. cit., pp. 512-513.

Conforme bem explicitado por Celso Antnio Bandeira de Mello, essas normas no so auto-aplicveis e precisam ser regulamentadas no mbito da Unio (que j o fez por meio do Decreto 6.204/07), dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Sobre cada uma dessas inovaes sero tecidas algumas consideraes a seguir.

4.3.1 Licitaes privativas exclusivamente para microempresas e empresas de pequeno porte

O artigo 48, I, da LC 123/2006, c/c o 1 desse dispositivo, possibilita a realizao de processo licitatrio destinado exclusivamente participao de microempresas e empresas de pequeno porte nas contrataes cujo valor seja de at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais), desde que o valor licitado no exceda a 25% (vinte e cinco por cento) do total licitado em cada ano civil. No h dvidas de que essa medida traz enorme vantagem para as microempresas e empresas de pequeno porte, tendo em vista que diminui consideravelmente a lista de competidores no certame. Porm, como bem se atentou o mestre Jair Eduardo Santana, essa licitao, limitada por esse valor, est impactada por um limite quantitativo anual, que normalmente quem a procede no tem, porque no sabe quanto vai licitar durante todo o perodo. Ento os R$ 80 mil tm que estar limitados a 25% do seu total do que vai ser licitado. Ou seja, ser preciso que se tenha um planejamento prvio muito correto, austero e reto, para saber se se pode, por exemplo, dentro dos 100%, tirar os 5% e saber se os 5% esto dentro dos R$ 80.000,00. bvio, evidente, ento que se no houver esse planejamento no ser possvel fazer esta licitao exclusiva com muita segurana89. Apesar da necessidade de srio planejamento e em que pesem as opinies em sentido contrrio, entende-se constitucional tal disposio, posto que traz efetiva implementao aos comandos constitucionais que impem a instituio

89

SANTANA, op. cit., p. 3.

de tratamento diferenciado e favorecido s microempresas e empresas de pequeno porte. Essa discusso no que tange constitucionalidade, no entanto, ser retomada detalhadamente em outro captulo mais adiante.

4.3.2 Subcontratao obrigatria de microempresa ou empresa de pequeno porte, com empenho destinado diretamente subcontratada

J o inciso II do artigo 48 da Lei Complementar 123/06 preconiza que tais leis especficas proponham procedimento licitatrio no qual seja exigida dos licitantes a subcontratao de microempresa ou de empresa de pequeno porte, desde que o percentual mximo do objeto a ser subcontratado no exceda a 30% (trinta por cento) do total licitado90. A subcontratao, conforme ministra o professor Jos Anacleto Abduch Santos, a avena pela qual o contratado transfere para outrem em parte, a execuo de contrato com ele originalmente firmado, por intermdio de outro instrumento contratual91. Segundo o advogado da Unio Ronny Charles Lopes de Torres, a subcontratao no pode ser imposta, sob pena de ofender a livre iniciativa, o que se revelaria inconstitucional. Para ele, a subcontratao deve ser concebida como uma faculdade do licitante vencedor, dentro dos limites permitidos pela Administrao, atravs do edital ou contrato, e de acordo com o regramento jurdico pertinente; uma vez que determinadas contrataes a tornam inadmissvel, sob pena de desrespeito aos princpios comezinhos do procedimento licitatrio92. Ele conclui apresentando a leitura mais correta do artigo 72 da Lei 8.666/93, que deixa claro que o contratado, na execuo do contrato, sem prejuzo das responsabilidades contratuais e legais, poder subcontratar partes da obra, servio ou fornecimento, at o limite admitido, em cada caso, pela Administrao93. Sobre esse aspecto, o professor Jos Anacleto Abduch Santos tece interessante considerao, no sentido de que a imposio de subcontratar ME ou
90 91

TORRES, op. cit. SANTOS, op. cit., p. 123. 92 TORRES, op. cit. 93 Ibidem.

EPP pode representar limitaes de ordem jurdica e de ordem econmica para as empresas no enquadradas. Quanto limitao de ordem jurdica, assim aduz o supramencionado professor94:
A limitao de ordem jurdica deriva de que exigir dos licitantes a subcontratao de microempresas de empresas de pequeno porte em at 30% do total licitado pode produzir restrio competitividade. Pela norma, todos os potenciais interessados em participar do certame devem ter sue crculo de relaes comerciais parceiros enquadrados como microempresas e empresas de pequeno porte, aptos e dispostos a serem subcontratados, o que certamente constitui um bice. Lembre-se que a subcontratao requer a existncia de um liame de confiana mtua entre subcontratante e subcontratado, eis que esta relao contratual importa em responsabilidade solidria perante a Administrao no tocante execuo do objeto do contrato principal. Nem se diga que a estipulao de um cadastro de ME e de EPP por ramo de atividade empresarial poderia atenuar o problema por oferecer multiplicidade de escolha aos licitantes no enquadrados. O fundamento que inexistir o necessrio vnculo de confiana de uma subcontratao obrigatria com empresa estranha ao crculo empresarial e negocial do licitante.

J, quanto limitao de ordem econmica, o professor leciona que95:

A limitao de ordem econmica deriva do aumento de custos que a subcontratao pode representar para a licitante no enquadrada. A planilha de custos do subcontratante dever incorporar os custos da subcontratao (BDI, encargos adicionais etc.), o que pode inviabilizar sua proposta comercial. A subcontratao importar apropriao de custos que inexistiriam pela execuo integral do contrato pelo licitante vencedor do certame que no se enquadre na categoria de ME ou EPP. Supondo que a apropriao desses custos adicionais pela subcontratante no inviabilize a proposta, certamente importar em proposta menos vantajosa para o Poder Pblico. Parece clara a restrio participao, competitividade e vantajosidade.

interessante observar a novidade trazida pelo 2 desse mesmo artigo 48 do Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte no que tange realizao do empenho diretamente s microempresas e empresas de pequeno porte. Segundo esse dispositivo legal, os empenhos e pagamentos do rgo ou entidade da administrao pblica podero ser destinados diretamente s microempresas e empresas de pequeno porte subcontratadas. O j antes mencionado professor Jos Anacleto Abduch Santos conceitua empenho como a reserva de recursos na dotao inicial ou no saldo existente para
94 95

SANTOS, op. cit., pp. 123-124. Ibidem, p. 124.

garantir fornecedores, executores de obras ou prestadores de servio pelo fornecimento de materiais, execuo de obras ou prestao de servios96. A inovao trazida pela LC 123/2006 consiste na autorizao para que a Administrao Pblica ingresse na esfera da subcontratao, com vistas a evitar prejuzos financeiros microempresa ou empresa de pequeno porte subcontratada em razo de eventual inadimplncia do subcontratante ao lhe repassar a quantia que recebeu do Poder Pblico. Sem dvida alguma, essa novidade traz considervel vantagem econmica para a microempresa ou empresa de pequeno porte, como bem ponderou o professor Jos Anacleto Abduch Santos97:
Uma vez prevista no instrumento convocatrio, poder ocorrer a subcontratao por parte do contratado, nos limites admitidos pela Administrao. Pela sistemtica da Lei Complementar 123/06, fica facultada a constituio de uma relao jurdica direta entre a Administrao contratante e o subcontratado enquadrado como microempresa ou empresa de pequeno porte, que poder ser beneficirio direto de empenhos ou de pagamentos devidos pelo Poder Pblico, o que seguramente constitui uma vantagem econmica considervel.

O aspecto mais complicado dessa novidade, todavia, consistir na instituio da forma pela qual a Administrao Pblica vai aferir o quantum devido microempresa ou empresa de pequeno porte pelo servio, compras ou obras que lhe forem repassados98.

4.3.3 Regime de cotas em licitaes para objeto divisvel

Sobre o artigo 48, inciso III, do Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte, que prev o regime de cotas em licitaes para objeto divisvel, Cristiana Fortini99 comenta que:
O inciso III do art. 48 da LC n 123/2006 fixa outra possibilidade para a concesso de tratamento simplificado e diferenciado, ao dispor que ser possvel fixar cota de at 25% (vinte e cinco por cento) do objeto da
96 97

SANTOS, op. cit., p. 114. Ibidem, p. 126. 98 Ibidem, p. 126. 99 FORTINI, op. cit., p. 39.

contratao, quando houver certames destinados aquisio de bens e servios de natureza divisvel.

Segundo Jair Eduardo Santana, por fora dessa previso do artigo 48, inciso III, da LC 123/06, a Administrao Pblica pode dividir o objeto (se ele for divisvel) e parte reserva-se para as MEs/EPPs e a outra parte aberta (todos, inclusive MEs/EPPs, poderiam concorrer ali). Jorge Ulisses Jacoby Fernandes100 faz interessantes consideraes sobre esse dispositivo legal, que merecem transcrio na ntegra:
A regra do inciso III tambm se relaciona com a aplicao da regra do parcelamento prevista na Lei de Licitaes e Contratos art. 23, 1, 2 e 5, mas difere dos incisos I e II. Nesse caso, o certame em seu total prever itens que s podem ser cotados por empresas beneficirias da Lei Complementar n 123/06. Sendo o objeto em licitao divisvel, compra de material de expediente, o edital poder estabelecer itens que somente sejam cotados por pequenas e microempresas. Mas poder ainda definir que num mesmo objeto, 25% seja cotado por essas empresas. Exemplificando: a) no edital considerado, a Administrao Pblica conhecendo o mercado estabelecer que os itens determinados caneta esferogrfica, corpo de plstico transparente, cor de tinta azul s podem ser cotados por essa categoria de empresas; b) no edital, o produto, 80.000 resmas de papel A-4, 210x297, 75g/m2 seja dividida em dois lotes: um com 60.000 para todos os licitantes e o outro, com 20.000 resmas, apenas para beneficirios da Lei Complementar n 123/06.

Destaca esse mesmo mestre que essas regras so complementadas pelas disposies do artigo 49 da LC 123/06101, in verbis:
Art. 49. No se aplica o disposto nos arts. 47 e 48 desta Lei Complementar quando: I os critrios de tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte no forem expressamente previstos no instrumento convocatrio; II no houver um mnimo de 3 (trs) fornecedores competitivos enquadrados como microempresas ou empresas de pequeno porte sediados local ou regionalmente e capazes de cumprir as exigncias estabelecidas no instrumento convocatrio; III o tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte no for vantajoso para a administrao pblica ou representar prejuzo ao conjunto ou complexo do objeto a ser contratado; IV a licitao for dispensvel ou inexigvel, nos termos dos arts. 24 e 25 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.

100 101

FERNANDES, op. cit., p. 22. Ibidem, p. 22.

Conclui ele afirmando que o sistema acaba por limitar o incentivo, pelas razes que o legislador entendeu justificveis e ressaltando que o art. 56 da Lei Complementar n 123/06 introduziu importante e prtica oportunidade para operacionalizar o incentivo s pequenas e microempresas, determinando e admitindo o consrcio de pequenas empresas102.

4.4 Cdula de Crdito Microempresarial

Outrossim, estabelece o art. 46 da LC 123/2006103 que a microempresa e a empresa de pequeno porte titular de direitos creditrios decorrentes de empenhos liquidados por rgos e entidades da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpio, no pagos em at 30 (trinta) dias contados da data de liquidao, podero emitir cdula de crdito microempresarial. O pargrafo nico desse mesmo dispositivo prossegue aduzindo que a cdula de crdito microempresarial ttulo de crdito regido, subsidiariamente, pela legislao prevista para as cdulas de crdito comercial, tendo como lastro o empenho do poder pblico, cabendo ao Poder Executivo sua regulamentao no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da publicao da Lei Complementar 123/2006. Sobre essa inovao legislativa, a advogada Jacqueline Iwersen de Loyola e Silva104 ensina que:
A Administrao passou a garantir s micros e pequenas empresas titulares de direitos creditrios dos rgos e entidades da Unio, Estados, Distrito FERNANDES, op. cit., p. 22. Art. 46. A microempresa e a empresa de pequeno porte titular de direitos creditrios decorrentes de empenhos liquidados por rgos e entidades da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpio no pagos em at 30 (trinta) dias contados da data de liquidao podero emitir cdula de crdito microempresarial. Pargrafo nico. A cdula de crdito microempresarial ttulo de crdito regido, subsidiariamente, pela legislao prevista para as cdulas de crdito comercial, tendo como lastro o empenho do poder pblico, cabendo ao Poder Executivo sua regulamentao no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da publicao desta Lei Complementar. 104 SILVA, Jacqueline Iwersen de Loyola e. Participao privilegiada das micro e pequenas empresas nas licitaes pblicas aps o advento da lei complementar n 123/2006. Informativo Migalhas, 08 de agosto de 2007. Disponvel em: <http://www.migalhas.com.br/mostra_noticia_articuladas.aspx?cod=43277>. Acesso em: 19 ago. 2009.
103 102

Federal e Municpios, que no forem pagos em at 30 (trinta) dias contados da data de liquidao, o direito de emitir cdula de crdito microempresarial.

De acordo com seu magistrio, essa cdula est ainda pendente de regulamentao pelo Poder Executivo. No entanto, a Lei Complementar j sinalizou que dever ser uma espcie de ttulo de crdito, regido subsidiariamente pela legislao prevista para cdulas de crdito comercial, tendo como lastro o empenho do poder pblico. Eis mais uma norma ineficaz por inrcia do Poder Executivo, j que o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para a regulamentao da mencionada cdula de crdito microempresarial j decorreu e tal regulamentao ainda no se verificou. Conforme bem ressalta o professor Digenes Gasparini, pode-se afirmar que todos os dispositivos da Lei Complementar 123/2006, com exceo do art. 46, que institui a cdula de crdito microempresarial, e os arts. 47 e 48, que facultam as licitaes diferenciadas, esto em vigor desde a data de sua publicao, consoante determinado pelo seu art. 88, que ocorreu no DOU de 15/12/06105. Das disposies aplicveis, dotadas de eficcia, est excluda, portanto, a que trata da cdula de crdito microempresarial. O renomado doutor frisa que a legislao existente da Unio a respeito da Lei Complementar 123/2006 suficiente, salvo em relao regulamentao da cdula de crdito microempresarial, mas essa no diz respeito licitao, pois est ligada execuo contratual106. No se poderia, entretanto, deixar de trazer colao, ipsis litteris, a manifestao do advogado da Unio Ronny Charles Lopes de Torres107 acerca dessa novidade:
Em tese, acreditamos positivas as medidas que resguardem garantias aos contratados no que se refere ao cumprimento das obrigaes contradas pela administrao (lembramos que o prprio constituinte, ao tratar das licitaes no inciso XXI do artigo 37, ressaltou a necessidade de clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento). cedio que muitas unidades administrativas desrespeitam totalmente os credores quando da liberao de pagamentos a fornecedores e prestadores de servio, preterindo obrigaes mais antigas em favor daquelas contradas em perodo mais recente, por particulares mais prximos do ncleo daquele Poder. Essa prtica odiosa e fomenta a corrupo, subvertendo a moralidade administrativa. Por pior que parea, tais atitudes so comuns em muitos rgos, administrados por gestores que, em virtude de uma mentalidade pequena e provinciana, tratam o errio como coisa
105 106

GASPARINI, op. cit., p. 09. Ibidem, p. 10. 107 TORRES, op. cit.

prpria, arvorando-se na condio de autoridade e nas prerrogativas que a Fazenda tem enquanto devedora, como a possibilidade de pagar as obrigaes reconhecidas pela Justia atravs dos interminveis precatrios. No so poucos os empresrios, de pequeno porte ou no, que se queixam das dificuldades em receber seus crditos, mesmo j empenhados, em funo da m-vontade poltica de alguns gestores. O que questionamos a constitucionalidade da restrio desse benefcio apenas s microempresas e empresas de pequeno porte? Haver justificativa para tal discrmen em detrimento das demais empresas, por vezes tambm to prejudicadas por tais atrasos administrativos? No seria constitucionalmente mais correto que o critrio fosse um percentual que se relacionasse capacidade de endividamento ou ao capital da empresa, com limitao de um patamar mximo? Assim seriam beneficiadas as empresas de menor porte (como tambm as maiores), mas apenas naquelas situaes nas quais o atraso realmente prejudicasse a continuidade eficiente da prpria pessoa jurdica. De qualquer forma, sobre tais aspectos parece melhor esperar a competente regulamentao.

O jurista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes108 critica contundentemente esse novo ttulo de crdito:

A regra no deixa de revelar uma forma reprovvel de solucionar o problema, to medocre como dar voto ao analfabeto sem a pretenso de contribuir para erradicar o analfabetismo. Na lei de licitaes existem trs regras de intenso matiz de moralidade e justia: a) o dever de acatar rigorosamente a ordem cronolgica de exigibilidade dos pagamentos; b) o dever de pagar as faturas de valores baixos em at cinco dias teis e os demais em at trinta dias; c) a caracterizao de crime, diante da inobservncia da ordem cronolgica de pagamento, a ser coibida pelo Ministrio Pblico e pelo Tribunal de Contas. Alm dessas trs regras, ainda possvel a caracterizao de crime, por infrao Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2009, Lei de Responsabilidade Fiscal. Portanto, j existem instrumentos jurdicos suficientes para que, at por meio de denncia annima s Cortes de Contas, seja coibida a prtica de reteno abusiva de valores ou assuno de obrigao sem crdito oramentrio, ou sem garantia dos recursos financeiros. preciso, no entanto, por uma questo de honestidade intelectual, destacar a boa vontade dos elaboradores da Lei Complementar n 123/06 para a soluo do problema da inadimplncia pblica.

Porm, por no ter relao direta com as licitaes, mas sim com a execuo contratual, e diante do quase total silncio da doutrina mais abalizada

108

FERNANDES, op. cit., pp. 20-21.

sobre o assunto, no sero tecidos aqui maiores comentrios a respeito desse novo ttulo de crdito.

CONSTITUCIONALIDADE ESTABELECIDO

DO EM

TRATAMENTO FAVOR DAS

DIFERENCIADO MICROEMPRESAS

E E

FAVORECIDO

EMPRESAS DE PEQUENO PORTE NO QUE TANGE SUA PARTICIPAO NAS CONTRATAES PBLICAS DE BENS, SERVIOS E OBRAS

De acordo com o que j foi exposto na parte introdutria desse trabalho, a Lei Complementar 123/2006 veio para atender aos comandos constitucionais que impem o tratamento favorecido e diferenciado s microempresas e empresas de pequeno porte. Sendo assim, quando se fala de tratamento favorecido e diferenciado conferido s microempresas e empresas de pequeno porte, deve se considerar que esse favorecimento e essa diferenciao devem ter como parmetro as normas e princpios previstos na Constituio Federal, nada alm ou aqum disso, sob pena de inconstitucionalidade. No que atine constitucionalidade formal, Cristiana Fortini alerta que109:
Discute-se se a Unio teria competncia para editar lei cujo contedo traz profundas alteraes em matria de licitaes, embora a Lei Complementar n 123 no se limite a isso. Cremos que ao atribuir competncia para editar normas gerais de licitaes e contratos Unio, o art. 22, XXVII, da Constituio da Repblica respalda, ao menos do ponto de vista formal, o disposto nos artigos 42 a 45, 47 a 49 da LC n 123.

J, do ponto de vista da constitucionalidade material, dentre os princpios consagrados na Constituio Federal, os que mais nos interessam para o presente estudo so os da isonomia, da supremacia do interesse pblico e o da indisponibilidade desse interesse por parte do administrador. A licitao busca conciliar esses princpios, na medida em que visa tanto a buscar a proposta mais vantajosa para a Administrao Pblica quanto a assegurar a observncia do princpio da isonomia, garantindo aos administrados sua

109

FORTINI, op. cit., p. 32.

participao nos negcios com o Estado, alm de certific-los de que os recursos pblicos esto sendo honesta e corretamente aplicados pelos administradores. Nesse diapaso, por ter institudo tratamento diferenciado e favorecido s microempresas e empresas de pequeno porte, inevitvel questionar se o legislador teria incorrido em ofensa ao princpio da isonomia. O professor do Digenes tratamento Gasparini diferenciado manifesta-se e no sentido concedido da s

constitucionalidade

favorecido

microempresas e empresas de pequeno porte, tendo em vista que a discriminao instituda pelos artigos 42 a 49 da LC 123/2006 foi editada em ateno aos artigos 170, inciso IX, e 179, ambos da Constituio Federal. Segundo ele, como so diferentes nos seus mais variados aspectos, podem ser tratadas de forma diferenciada. Da dizer-se que, mesmo em termos licitatrios, no h ofensa ao princpio da igualdade. Conclui ele no sentido de que esse princpio, ao contrrio do que parece, d sustentao constitucional ao Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte110. Na mesma toada, Maria Sylvia Zanella di Pietro111 afirma que:
As excees mencionadas no conflitam com o princpio da isonomia, uma vez que o artigo 5 da Constituio somente assegura igualdade entre brasileiros e estrangeiros em matria de direitos fundamentais. Alm disso, no caso das microempresas e empresas de pequeno porte, o tratamento diferenciado resulta da prpria situao desigual dessas empresas em relao a outras que no tm a mesma natureza; por outras palavras, tratase de tratar desigualmente os desiguais.

De acordo com posicionamento do doutrinador Celso Antnio Bandeira de Mello112:

Deve-se considerar que estas distintas providncias correspondem a um exemplo paradigmtico da aplicao positiva (ou seja, no meramente negativa) do princpio da igualdade, o qual, como sabido, comporta tratamentos distintos para situaes distintas, sempre que exista uma correlao lgica entre o fator discriminante e a diferena de tratamento. No caso concreto, a prpria Constituio Federal que impe, como princpio da ordem econmica, o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas (art. 170, IX). Ou seja: ali se determina a outorga de vantagens s sobreditas empresas. a Lei Magna, portanto, que estabelece uma correlao entre o pequeno porte econmico de uma

110 111

GASPARINI, op. cit., pp. 8-9. PIETRO, op. cit., p. 338. 112 MELLO, op. cit., p. 514.

empresa e a justeza de se lhe atribuir benefcios em sua atividade empresarial.

Em arguta anotao, Leonardo Ayres Santiago assevera que o Poder Pblico deve, assim, buscar a melhor contratao possvel, em homenagem ao princpio da Repblica, com a observncia do princpio da isonomia material, que se transmuda no tratamento desigual aos desiguais, compensando desta forma as desigualdades existentes na prtica, consistindo, no caso sub examine, no tratamento favorecido e diferenciado s pequenas empresas113. Jonas Lima, por sua vez, discorre que o direito sistmico e suas normas no podem ser interpretadas de forma estanque, isoladas, mas sim como integrantes de um mesmo sistema. Por essa razo, o inciso XXI do artigo 37 da Constituio Federal, quando estabelece a "igualdade de condies a todos os concorrentes", alm do artigo 3 da Lei n 8.666/93, que impe a "igualdade" de tratamento entre os licitantes, e o artigo 4 do Anexo I do Decreto n 3.555/2000 (que regulamenta o prego), bem como o artigo 5 do Decreto n 5.450/2005 (que regulamenta o prego eletrnico), precisam ser observados em face do princpio do "tratamento favorecido", insculpido no artigo 170, inciso IX, da Constituio Federal. No se pode esquecer que a igualdade dever ser respeitada em virtude das diferenas criadas na prpria Lei para as microempresas e empresas de pequeno porte, inclusive, partindo da sua definio prevista no artigo 3. Afinal de contas, igualdade tratar desigualmente
114

os .

desiguais,

compensando

assim

as

desigualdades existentes na prtica

Quanto aos artigos 42 a 45 da LC 123/2006, o professor Jos Anacleto Abduch Santos compartilha da opinio de Celso Antnio Bandeira de Mello, lecionando que, ao instituir tratamento diferenciado e favorecido para as ME e EPP, no violaria o princpio da isonomia, porque parte da premissa de que no so elas iguais s empresas grandes. A premissa jurdica (e ftica) de que as ME e as EPP no so iguais s grandes empresas torna possvel conferir a elas tratamento desigual115.

113 114

SANTIAGO, op. cit, p. 35. LIMA, op. cit., pp. 1-2. 115 SANTOS, op. cit., p. 24.

A doutora Cristiana Fortini116 tambm expe seu pensamento no sentido de que:

Entendemos que os artigos 42 e 43, em que pesem problemas de ordem lgica e tcnica, no podem ser considerados atentatrios Constituio da Repblica, porque estabelecem prerrogativas amoldadas s normas constitucionais contidas nos artigos 170, IX e 179.

O professor Jos Anacleto Abduch Santos, entretanto, discorda de Celso Antnio Bandeira de Mello, entendendo que melhor sorte no acompanharia os artigos 48 e 49 da LC 123/2006. Para ele117:
Com relao ao tratamento diferenciado e simplificado previsto nos arts. 48 e 49, a questo diferente. As prerrogativas institudas nos referidos dispositivos legais, como a de instaurao de licitao exclusiva para ME ou EPP para objetos de valor at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) e as demais prerrogativas estabelecidas, violam o princpio da isonomia, por afastarem do certame as grandes empresas, sem que exista pertinncia lgica para tal proceder.

Acompanhando o professor Jos Anacleto Abduch Santos, posiciona-se o advogado da Unio Ronny Charles Lopes de Torres118:
Tal restrio parece-nos inconstitucional diante de sua desproporcionalidade e afronta ao princpio da eficincia e isonomia entre os licitantes. Ora, se assim no o for, tendo em vista a reduo das desigualdades regionais e sociais (inciso VII do art. 170 da CF) e a prpria redao do artigo 47 deste estatuto, seria constitucional que as legislaes dos Municpios e Estados do Nordeste restringissem de forma radical como participantes de suas licitaes apenas aquelas empresas inseridas em seu territrio. No vemos plausibilidade em tal norma, as empresas de pequeno porte j tem conseguido maior insero nas contrataes pblicas com valores at o montante de R$80.000,00 (oitenta mil reais) aps a utilizao do prego, sobretudo na modalidade eletrnica. Se o legislador quer beneficiar tais empresas nesse espectro de contratao, no deveria tolher a competitividade com essa competio exclusiva, mas, ao contrrio, ampliar a competitividade retirando os entraves que muitas vezes impedem a participao de tais empresas e melhorando a participao e publicidade do certame. Lembramos ainda que a Lei caracteriza como empresas de pequeno porte, o empresrio, a pessoa jurdica, ou a ela equiparada, que aufira, em cada ano-calendrio, receita bruta at o patamar de R$ 2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais); o que parece induzir que a exclusividade prevista por esse dispositivo inconstitucional e desnecessria, pois muitas

116 117

FORTINI, op. cit., p. 33. SANTOS, op. cit., p. 25. 118 TORRES, op. cit., p. 08.

das empresas que ganham as licitaes no montante de at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) j se incluem nesse patamar.

Na mesma esteira dos dois professores supramencionados, Cristiana Fortini aduz que, em que pese a constitucionalidade dos artigos 42 e 43 da LC 123/2006, o mesmo no se pode dizer dos dispositivos que pretendem obrigar a subcontratao de micro e pequenas empresas ou mesmo criar licitaes exclusivas para estas categorias119. Sobre esses dispositivos, o jurista Maral Justen Filho120 salienta que:
Somente haver validade na regulamentao da hiptese se for possvel evidenciar que a soluo prevista for apta a respeitar a dupla instrumentalizao referida, de modo a que o meio (preferncia em favor de pequenas empresas) seja adequado e proporcional realizao dos fins indicados no art. 47.

Adota-se aqui o mesmo entendimento do professor Celso Antnio Bandeira de Mello, com os temperamentos do mestre Maral Justen Filho e demais partidrios da corrente que defende a constitucionalidade do Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte. Na verdade, data maxima venia, as possibilidades institudas pelos artigos 47 a 49 da LC 123/2006 ficaro sempre limitadas a 25% (vinte e cinco por cento) do valor licitado no ano civil, ou seja, a participao nas licitaes de at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) ser restrita s microempresas e empresas de pequeno porte em apenas (um quarto) do valor licitado no ano civil, o que parece se revelar bastante proporcional e razovel frente aos comandos constitucionais que impem, de um lado o tratamento isonmico, e de outro, o tratamento diferenciado e favorecido s microempresas e empresas de pequeno porte. Essa limitao, no nosso entender, por si s j tem o condo de afastar a alegao de inexistncia de pertinncia lgica para o discrmen institudo.

119 120

FORTINI, op. cit., p. 33. JUSTEN FILHO, op. cit., pp. 82-83.

CONCLUSO

Lei

Complementar

123/06,

sem

incorrer

em

qualquer

inconstitucionalidade, alterou consideravelmente a participao das microempresas, empresas de pequeno porte e cooperativas nas aquisies pblicas,

consubstanciando os genricos comandos constitucionais que impem o tratamento diferenciado e favorecido s empresas enquadradas nas duas primeiras

categorias.A postergao da comprovao da regularidade fiscal para quando da assinatura do contrato e o direito de preferncia no caso de empate real ou ficto, benefcios trazidos pelo Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte, so facilmente implementveis e no devem trazer maiores dificuldades para o administrador pblico e para os licitantes. Os outros benefcios j foram regulamentados pela Unio por meio do Decreto 6.204/07, bastante questionvel. Contudo, ainda carecem de

regulamentao para serem aplicados nas licitaes a serem realizadas por grande parte dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Segundo o articulista Felipe Ansaloni, at dezembro de 2008 apenas 8 (oito) dos 26 (vinte e seis) Estados e 529 (quinhentos e vinte e nove) dos 5.564 (cinco mil e quinhentos e sessenta e quatro) Municpios brasileiros j haviam regulamentado as benesses previstas na Lei Complementar 123/2006, que est vigendo h quase 3 (trs) anos121. Tomara que no se tenha que esperar por essa regulamentao tanto quanto se teve que esperar pela Lei Complementar 123/2006. Aguarda-se, tambm, o posicionamento de nossos Tribunais sobre o tratamento privilegiado e favorecido previsto na Lei Complementar 123/2006. A jurisprudncia ainda escassa nessa matria, dado que o Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte relativamente jovem em nosso ordenamento jurdico. De to interessantes, mister se faz finalizar esse trabalho com as belas palavras do supracitado jurista Felipe Ansaloni, no sentido de que, com o Captulo V da Lei Complementar 123/2006 est posto novo paradigma para as compras

121

ANSALONI, op. cit., p. 50.

governamentais, que no mais se orientam, to somente, pelo princpio da vantajosidade. Aflora-se a funo social da compra governamental122.

122

ANSALONI, op. cit., p. 55.

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