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I.

O Processo de Substituio de Importaes como Modelo de Desenvolvimento na Amrica Latina


A. TRANSFORMAES DO MODELO DE DESENVOLVIMNTO NA AMRICA LATINA
1. CARACTERSTICAS DO MODELO EX I ORTADOR

Relembrando rapidamente as' principais caractersticas do modelo tradicional de lesenvolvimento "para fora" de nossas economias, ficar mais claro o contraste entre este e o r 'jdelo de desen olvimento recente que descreveremos em seguida. comum acentuar-se o alto' peso relativo do setor externo nas economias primrio- ,,xportadoras dando nfase ao papel desempenhado por suas duas variveis bsicas: as exportaes como varia,rel exgena responsvel peta- gerao de importante parcela da Renda NaciOnal e pelo crescimento da mesma e as Importaes como fonte flexvel de suprimento dos vrios tipos de bens e servios necessrios ao atendimento de parte aprecivel da demanda interna. Enunciada desta maneira sinttica, a importancia quantitativa destas 'duas componentes no se distingue da que peculiar a ,(Jualquer economia aberta. Assim, para avaliarmos corretamente o significado do papel do setor externo em nossa,L economias perifricas, devemos contrast-lo com o que 2istoricamente desempenhou nas economias "centrais". Ao faz-lo, ficaro manifestas algumas daS principais caractersticas do modelo que pretendemos analisar. No _processo de desenvolvimento europeu, o setor ex; terno foi em geral preponderante , e desempenhou basicamente aquelas duas funes acima apontadas. Contudo, 1

EfLimitE; sohu

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mesmo mantendo um alto nvel de abstrao, podem-se notar diferenas qualitativas substanciais na maneira pela qual atuava aquele setor em um e outro tipo de economia. Comecemos por examinar o papel das exportaes em ambos os casos. No primeiro (o caso das economias centrais), embora as exportaes fossem componente importante e dinmica da formao da Renda Nacional, sem a qual no se poderia explicar a sua expanso, no lhes cabia a exclusiva responsabilidade pelo crescimento da economia. Na realidade, a essa varivel exgena vinha juntar-se uma varivel endgena de grande importncia, a saber, o investimento autnomo acompanhado de inovaes tecnolgicas. A combinao dessas duas variveis, interna e externa, permitiu que o aproveitamento das oportunidades do mercado exterior se desse juntamente com a diversificao e integrao da capacidade produtiva interna. J na Amrica Latina, no s as exportaes eram praticamente a nica componente au'noma do crescimento da Renda como o setor exportador representava o centro dinmico de toda a economia. certo que a sua ao direta sobre o sistema, do ponto de vista da diversificao da capacidade produtiva, era forosamente limi tada, dada a base estreita em que assentava: apenas um ou dois produtos primrios. Por outro lado, as suas possibilidades de irradiao interna (sobre o resto do sistema) dependiam, na prtica, de uma srie de fatores entre os quais podemos destacar os tipos de funo de produo adotados e o fato de o setor ser ou no um enclave de propriedade estrangeira. Em suma, o grau de difuso da atividade exportadora sobre o espao econmico de cada pas dependia da natureza do processo produtivo desses bens primrios e do seu maior ou menor efeito multiplicador e distribuidor de renda. De modo geral, o desenvolvimento do setor exportador deu lugar a um processo de urbanizao mais ou menos intenso ao longo do qual se iam estabelecendo as chamadas indstrias de bens de consumo interno tais como as de tecido, calado, vesturio, mveis etc. Estas, como se sabe, so indstrias tradicionais, de baixo nvel de produtividade, presentes em quase toda a Amrica Latina, que surgiram no bojo do prprio modelo exportador.

O que nos interessa assinalar, porm, o fato de que essa reduzida atividade industrial, juntamente com o setor agrcola de subsistncia, ram insuficientes para dar atividade interna um dina TiSMO prprio. Assim, o crescimento econmico ficava basicamente atrelado ao comportamento da demanda externa por produtos primrios, dando o carter eminentemente dependente e reflexo de nossas economias. Por outro lado, o papel desempenhado pelas importaes era tambm qualitativamente distinto, como distinta era a sua estrutura. Nas economias abertas centrais, as importaes destinavam-se, basicamente, a suprir as necessidades de alimentos e matrias-primas que as suas constelaes de recursos aturais no lhes permitiam produzir internamente de maneira satisfatria. J nas nossas economias, alm de termos, em maior ou menor grau, de resolver esse mesmo problema, as importaes deviam cobrir faixas in eiras de bens de consumo terminados e praticamente ( total dos bens de capital necessrios ao processo de investimento induzido pelo crescimento exgeno da Reru . Assim, o papel do setor externo como mecanismo dc ajuste entre estruturas de demanda e produo interr a assume tambm um carter marcadamente diverso, en grande parte responsvel pela subseqente mudana d e modelo de desenvolvimento. O cerne da problemtica do crescimento "para fora" tpico de nossas economias est evidentemente vinculado ao quadro de diviso internacioncl do trabalho que foi imposto pelo prprio processo ( 11.i desenvolvimento das economias lderes e do qual deco Tia, para os pases da periferia, uma diviso do traballic , social totalmente distinta da do centro. No caso dos pases desenvohridos, no havia, como no h, uma separao ntida entre a capacidade produtiva destinada a atender aos mercJaclos interno e externo. No possvel distinguir um setor propriamente exportador: as manufaturas produzidas so tanto exportadas quanto consumidas em grandes propores dentro do pais e a especial' 'ao com vistas ao mercado externo se faz antes por diferenciao de produtos do que por setores produtivos distintos. Ao contrrio, para a maioria dos pases da Amrica Latina, h uma diviso ntida do trabalho social, entre os setores externo e interno da economia. O setor expor.

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tador era (e continua sendo) um setor bem definido da economia, geralmente de alta rentabilidade econmica, especializado em um ou poucos produtos dos quais apenas uma parcela reduzida consumida internamente. 1 J o setor interno, de baixa produtividade, era basicamente de subsistncia, e somente satisfazia parte das necessidades de alimentao, vesturio e habitao da parcela da populao monetariamente incorporada aos mercados consumidores. Por outro lado, a alta concentrao de propriedade dos recursos naturais e do capital, sobretudo no setor mais produtivo, o exportador, dava lugar a uma distribuio de renda extremamente desigual. Assim, se bem o grosso da populao auferia nveis de renda muito baixos, que praticamente o colocava margem dos mercados monetrios, as classes de altas rendas apresentavam nveis e padres de consumo similares aos dos grandes centros europeus e em grande parte atendidos por importaes. Na combinao de um esquema dual de diviso de trabalho com uma acentuada desigualdade na distribuio pessoal da Renda residia, pois, a base da tremenda disparidade entre a estrutura da produo e a composio da demanda interna, cujo ajuste se dava por intermdio do mecanismo de comrcio exterior. Esta , em ltima anlise, a caracterstica mais relevante do modelo primrio - exportador, para a compreenso da mudana subseqente crise. 2 A QUEBRA DO MODELO TRADICIONAL
E A PASSAGEM A UM NOVO MODELO

De 1914 a 1945 as economias latino-americanas foram sendo abaladas por crises sucessivas no comrcio exterior decorrente de um total de 20 anos de guerra e/ou depresso. A crise prolongada dos anos trinta, no entanto, pode ser encarada como o ponto crtico da ruptura do funcionamento do modelo primrio-exportador. A violenta queda na receita de exportao acarretou de imediato uma
1 Uma das poucas excees a Argentina, em que essa diviso no to ntida e uma parcela substancial da produo dos seus dois principais produtos de exportao tambm consumida internamente. Assim como a caracterstica bsica persistira no que diz respeito especializao do setor exportador e so igualmente vlidas as consideraes seguintes.

diminuio de cerca de 50% na capacidade para importar da maior parte dos pases da Amrica Latina, a qual depois da recuperao no voltoii, em geral, aos nveis da pr-crise. 2 Apesar de o impacto sobre o setor _externo das nossas economias ter sido violento, estes no mergulharam em depressao proiongad-a como as economias deseriVolvidas. A profundidade do desequilbrio externo fez com - te dos governos adotasse uma srie de que a maior-15l medidas tendentes a defender o ra ;rodo interno dosefeitos da crise no mercado internacicnal. Medidas que consistiriam basicamente em restrkees e controle, das impor EaJes, elevao d - taxa de cmbio' e compra de excedentes ou financiamento de estoques, virando antes. defender-se contra o desequilbrio externo de que estimular a atividade interna. No entanto, o processo de industrilizao que se iniciou a partir dai encontt .m, sem dvida alguma, seu apoio na manuteno da renda interna resultante daquela poltica. Vejamos' rapidamente, e ein linhas as mais gerais, como se deu a passagem ao novk modelo de desenvolvimento voltado "para dentro". Tendo-se mantido em maior' ou menor grau o nvel de demanda preexistente e reduzi l c.o violentamente a capacidade para importar, estava deis cita a possibilidade de um ajuste ex ante entre as es tl uturas de produo e de demanda interna, atravs do comrcio exterior. O reajuste ex post se produziu mediante um acrscimo substancial dos preos relativos das importaes, do que resultou um estmulo considervel produo interna substitutiva. Inicialmente utilizando e mesmo sobreutilizando a capacidade existente foi possvel substituir uma parte dos bens que antes se importavam. Posteriormente, mediante uma redistribuio de fatores e, particularmente, do recurso escasso, as divisas, utilizou-se a capacidade para importar disponvel com o fim de obter do exterior os bens de capital e as matrias-primas indispensveis instalao de novas unidades destinadas a continuar o processo de substituio. No vamos alongar-nos descrevendo a. dinmica desse processo, que ser objeto de ateno especial num dos
2 Veja-se, a respeito, a abundante literatura da CEPAL, em particalar, O Estudo Econmico de 1949 (E/CN.12/164/Rev.1), publicao das Naes Unidas, n. de vendr. 51.II.G.1.

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prximos pargrafos. O que queremos enfatizar que ele corresponde, na realidade, vigncia de um novo modelo de desenvolvimento. O primeiro ponto que se deve assinalar a mudana das variveis dinmicas da economia. Houve uma perda de importncia relativa do setor externo no processo de formao da Renda Nacional e, concomitantemente, uni aumento da participao e dinamismo da atividade interna . A importncia das exportaes como principal deter. minante (exgeno) do crescimento foi substituda pela varivel endgena investimento, cujo montante e compo sio passaram a ser decisivos para a continuao do pro cesso de desenvolvimento. O setor externo no deixou de desempenhar papel relevante em nossos pases; apenas houve uma mudana significativa nas suas funes. Em vez de ser o fator diretamente responsvel pelo crescimento da renda, atra. vs do aumento das exportaes, a sua contribuio pas. sou a ser decisiva no processo de diversificao da estro tura produtiva, mediante importaes de equipamentos e bens intermedirios. Compreenda-se, assim, a possibilidade de manter unia taxa razovel de investimento e, em conseqncia, de, crescimento mesmo em condies de estagnao ou declnio temporrio das exportaes, desde que se puder' se modificar a composio das importaes, comprimindo as no-essenciais para dar lugar aos bens de capital e insumos necessrios. H outros aspectos que convm destacar para se com. preender a natureza do novo modelo de desenvolvimento na Amrica Latina. Em primeiro lugar, deve levar-se em considerao que as transformaes da estrutura produtiva circunscreveram-se, praticamente, ao setor industrial e atividades conexas sem modificar de modo sensvel a condio do setor primrio, inclusive as atividades tradicionais de exportao. Deste carter "parcial" da mutao ocorrida no sistema econmico resultam duas circunstncias sobre as quais voltaremos mais adiante. Uma delas a preservao de uma base exportadora precria e sem dinamismo, o que por sua vez uma das causas do crnico estrangulamento externo. A outra o carter "parcial" da mutao ocorrida no sistema econmico e o conseqente surgimento de um novo tipo de economia dual.

Em segundo lugar, ressalta o fato, j suficientemente divulgado, de que os novos setores dinmicos aparecem e se expandem no mbito restritc dos mercados nacionais, o que determina o carter "fec -lado" do novo modelo. Se examinarmos as caracterist .cas apontadas de um ngulo mais amplo, poder-se-ia que a mudana na diviso do trabalho social (ou con: ignao dos recursos) que involucra o processo de industrializao, tal como se apresentou na regio, no foi :acompanhada de uma transformao equivalente na diviso internacional do trabalho. Esta ltima, fundamentalmente, no variou, pelo menos no que se refere s especializaes das economias industriais e das subdesenV Avidas no intercmbio mundial. Na realidade, as nicas mudanas sensveis tiveram lugar no comrcio entre as naes "centrais". No fundo, muitas inquietudes atuais, como as existentes sobre a integrao regional, latino-americana ou a conferncia mundial de comrcio dais Naes Unidas, esto baseadas ou postulam novos esq ipmas na diviso extranacional do trabalho ou dos recut,E;os, que correspondem s transformaes operadas internamente e s necessidades de dinamizar o crescimento dos pases subdesenvolvidos com o reforo de um comrcio exterior mais amplo e diversificado. Em suma, o "processo de substituio das importas - er entendido como 1.1111k processo de -deserivolesTWOde vifilWrito "parcial" e "fechado" que, respondendo s restries do comrcio exterior, procurou repetir acelerada-Mente, em dohdioes histricas diStintas, a experincia de indtistrialtiacodoS Pases desenvlvidos. 3. NATUREZA E EVOLUO DO ESTRANGULAMENTO EXTERNO .' Por constituir a perda de dinamismo do setor externo uma caracterstica dominante no modelo de substituio das importaes e que est realmente presente em quase todas as economias latino-americanas, convm examinarmos mais detalhadamente este problema.
3 Os antecedentes desta seo esto baseados nas seguintes fontes: "Estudo Econmico da CEPAL de 1949"; "Inflao e Crescimento: Resumo da Experincia na Amrica Latina", Boletim Econmico da Amrica Latina, vol. VII (1962), ps. 25 e segs., e Hacia una dindmica dei desarrollo latinoamericano (E/CN.12/680).

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Em primeiro lugar, ser til fazer uma distino entre as duas formas principais em que se manifesta o estrangulamento exterior, a saber: uma de carter "absoluto", que corresponde a uma capacidade para importar estancada ou declinante, e outra de carter "relativo", que se identifica com uma capacidade para importar que cresce lentamente a um ritmo inferior ao do produto. A pri. meira forma de estrangulamento ser geralmente relacionada com as contraes do comrcio internacional pelas quais tm passado os produtos primrios. A segunda, por sua vez, est associada s tendncias de longo prazo das exportaes dos mesmos. Apesar das vicissitudes e comportamento do setor ex terno latino-americano estarem fartamente documentados, preciso recapitular brevemente, para fins de anlise pos , terio,algunsdpc tensaxpric regional. At o fim da Segunda Guerra Mundial, nem o quanturn nem o poder aquisitivo das exportaes haviam alcanado o nvel anterior ao da grande crise. Depois da guerra, o poder aquisitivo das exportaes melhorou em termos absolutos devido ao aumento do quantum exportado e a um perodo de melhoramentos da relao de intercmbio entre 1949 e 1954. A partir de 1954, excluso feita . da Venezuela, o poder de compra das exportaes dos demais pases manteve-se estagnado e, inclusive, tendeu a decrescer nos ltimos anos, como resultado da deteriorao da relao de trocas. Se se compara a evoluo da Renda Nacional e do poder de compra das exportaes em termos per capita, fica mais evidente o fenmeno da no-recuperao do setor externo em termos relativos. Desde 1928-29 at 1960, ao mesmo tempo que a renda mdia por habitante da regio se elevou em mais de 60%, o poder aquisitivo das exportaes por habitante decresceu em mais de 50% Incluindo os anos 1950 e 1951, que foram os mais favo. rveis do ps-guerra para nossas exportaes, o poder aquisitivo por habitante continuou sendo inferior a 23/0 ao nivel de antes da crise. Este estrangulamento do setor externo e o concorri tante processo mais ou menos intenso de substituio das importaes trauziu-Se por uma diminuio do Coeficien te geral de importaes em nossas economias. As impor taes, que antes da grande crise representavam 28% da renda conjunta da Amrica Latina, constituram, recente , '

mente, uma proporo relativamente pequena (12 0/0), representando j no perodo de 1545-49 apenas cerca de 15%. Para estabelecer as relal's entre esta evoluo do setor exterior e as alternatiVas do Processo de substituio de importaes_ e conveniente distinguir tres perodos que marcam fisionomias Caractersticas nestas relaes. O primeiro perodo, que vai -desde a -grariffcrise at o fim da Segunda GuerraHMundial, transcorreu com redues severas globais ou , especficas da capacidade para importar em diversas cjunturas. Por conseguinte, trata-se de um perodo em que as restries do setor extern-6 - tiveram um carter "bsoluto", o que exigiu um esforo de substituio bastante' acentuado em quase todos os pases da regio, traduzido por uma baixa considervel do coeficiente geral de import".,es. /Esta primeira fase se caracterizou, sobretudo, rela Substituio dos bens no-durveis de consumo finai --Efif-algiins paries maioresrentre os quais se encontra b Brasil, segundo veremos, avanou-se at a categoria dos produtos intermedirios e dos bens de capital. O segundo perodo, que abrange o primeiro decnio depois da guerra, transcorreu ! rem condies de menores limitaes da capacidade parai importar. O crescimento do poder de compra das exportaes, se bem que insuficiente para restituir ao setor externo o seu peso relativo, Isaiinitiu no entanto um aumento considervel do dinamismo da economia, uma vez que se conjugava a expanso da atividade interna com u na melhoria das condies do setor exportador. Na realidade, durante este perodo, para a maior parte dos pases da Amrica Latina, a: orientao do crescimento voltou a ser mais "para fora" do que "para dentro", pois repousou em maior grau na melhoria do poder de compra das exportaes cio que na substituio de importaes. Para alguns poucos pases, no entanto, como por exemplo o Brasil, houve realmente o aproveitamento dessa situao relativamente favorvel do setor externo para expandir o processo de industrializao. Assim, "o processo de substituio" avanou consideravelmente, -entrando nas faixas de bens de consumo durveis, e continuando, em algumas faixas de produtos intermedirios e bens de capital. De qualquer modo, dentro das trs dcadas mencionadas, este fr_ o perodo de maior crescimento para a

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Amrica Latina em seu conjunto, 4 e em grande parte s foi possvel graas ao fato de o poder de compra das exportaes ter crescido com grande rapidez, embora menos do que o Produto. (Isto significa que as limitaes oriundas do setor externo tiveram apenas um carter relativo.) A partir de 1954, as condies externas voltaram a ser francamente restritivas (com exceo dos pases petrolferos) e a capacidade para importar da regio tendeu novamente estagnao. A maior parte dos pases no pde manter o seu ritmo de desenvolvimento pela via da substituio de importaes. Praticamente s o Mxico e o Brasil puderam continuar a sua expanso industrial em ritmo considervel. O Brasil conseguiu mesmo ace lerar a sua taxa de crescimento por uma srie de circunstncias que sero examinadas na parte especfica do estudo, mas no pde faz-lo, no entanto, sem aumentar consideravelmente o desequilbrio do seu balano de pagamentos. B. AS DIVERSAS ACEPES DO TERMO "SUBSTITUIO DE IMPORTAES" O termo "substituio de importaes" empregado muitas vezes numa acepo simples e literal significando a diminuio ou desaparecimento de certas importaes que so substitudas pela produo interna. Entendida desta maneira esta expresso, disfara a natureza do fenmeno anteriormente descrito e inclusive induz a um entendimento errneo da dinmica do processo em questo. Na realidade, o termo "substituio de importaes", adotado para designar o novo processo de desenvolvimento dos pases subdesenvolvidos, pouco feliz porque d a impresso de que consiste em uma operao simples e limitada de retirar ou diminuir componentes da pauta de importaes para substitui-los por produtos nacionais Uma extenso deste critrio simplista poderia
Ver El Desarrollo econmico de Amrica Latina en la po stdocumento da CEPAL ( E/CN.12/659/Rev.1), n. de venda 64.II.G.6.
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levar a crer que o objetivo " iatural" seria eliminar todas as importaes, isto , alcanar a autarcia. 5 Nada est to longe da 'realidade, porm, quanto a esse desideratum. Em primeiro lugar, porque o processo de substituio no visa dirrOuir o quantum- delinporUWglobal; essa dirniniiiol quando ocorre, imposta pelas restrigeswg doSetrtiffelitio e-lho desejada: Dessas restries (absolutas_ ou relat, vas) decorre a necessidade de produzir internamente algns bens que antes se importavam. Por outro lado,fit'3 lugar desses bens substitudos aparern -utFei medida que o processo avana isso acarreta um aumento da, demanda derivada por importaes (de produtos interrnedirios e bens de capital) que pode resultar numa maior dependncia do exterior, em comparao com as primeiras fases do processo de substituio. Esclarecido esse possvel equvoco, convm agora examinar mePor os problema:; analticos que podem surgir quando se encara a substituio de importaes em sentido restrito, isto , de uma diminuio absoluta ou relativa de certos grupos de, produtos na pauta. Para tanto vamos dar alguns exemplos em que isso no se verifique, ou em que, mesmo ocorrendo essa diminuio, a essncia do fenmeno fique oculta por trs dessa substituio "aparente". O primeiro exemplo que se poderia apresentar a hiptese extrema de no haVer modificao na composio das importaes tanto em termos absolutos como relativos, ou seja, no se estar modificando nem o quantum nem a participao dos principais grupos de produtos presentes na pauta. Neste caso no haveria substituio "aparente ou visvel", embora pudesse estar ocorrendo um vigoroso - e efetivo processo de "substituio" atravs do aumento da participao domstica em uma oferta interna crescente, que se traduz por uma diminuio do coeficiente de importao da economia Um outro tipo de problema o que decorre da apario de novos produtos no mercado internacional, o que
5 Diga-se de passagem que este ponto de vista tem sigo formulado por alguns tericos, como o Professor Rottenberg, de Chicago, ao acentuar os "perigos" a que conduz uma poltica de substituio de importaes. Ver Reflexiones sobre la industrializacin y el desarrollo econmico, Simn Rottenberg, edio da Universidade Catlica de Santiago do Chile.

guerra,

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torna difcil a anlise comparada da pauta de importaes entre perodos distintos. Assim, por exemplo, depois da Segunda Guerra Mundial surgiram novos bens de consumo durvel que nada tinham a ver com a natureza dos produtos antes importados. Logo, o desenvolvimento interno de uma indstria dedicada a produzir esses bens no pode ser chamado stricto sensu de "substituio" em relao s importaes do perodo de antes da guerra. Em tal caso, o que ocorre evidentemente uma continuao do processo geral anteriormente descrito, ou seja, uma reorientao de fatores produtivos que corresponde a urna nova modificao no esquema de diviso do trabalho social da economia. Outro caso muito freqente nos pases da Amrica Latina, sobretudo na ltima dcada, a diminuio de importaes de produtos considerados no-essenciais (certas faixas de bens de consumo durveis e no-durveis) decorrente de uma poltica cambial discriminatria, adotada para ajustar o nvel geral de importaes capacidade efetiva para importar. Como conseqncia dessas restries, passa a haver um estmulo prodtio interna desses bens. Evidentemente que, nessas condies, a substituio "real" se produz depois da substituio "aparente" verificada na pauta. Ainda neste caso, produtos h que no chegam a ser efetivamente substitudos (porque no existem dimenses de mercado, e/ou os recursos necessrios para produzilos internamente) e cuja diminuio na pauta se deve exclusivamente aos controles. Uma vez afrouxados estes, as importaes desses bens voltaro automaticamente a subir, alm do fato de que podero subir tambm as de outros bens cujas condies de produo interna no sejam competitivas com as do exterior, a menos que se encontrem amparadas contra a concorrncia externa (mediante uma proteo tarifria elevadssima, ou via outros instrumentos discriminatrios). Por ltimo, necessrio no esquecer o caso bastante bvio, mas nem por isso sempre compreendido, de que a substituio "real ou efetiva" geralmente muito menor do que a "aparente" que se visualiza pela diminuio de certas importaes na pauta. Assim, por exemplo, quando se substituem produtos finais, aumenta, em conseqnderriandaPbr insuinos bsios e, produtos intermeciaT-a dirios (nem todos necessariamente produzidos no pas), Pagam-se servios tcnicos e de capital etc. No fundo,

a produo de um determinado bem apenas "substitui" uma parte do valor agregado ricl ue antes se gerava fora da economia. Como j foi me ( ionado, isso pode aumentar em termos dinmicos a de ? derivada de importaes em um grau superior .' economia de divisas que se obteve com a produo substitutiva. O nosso propsito com estes breves comentrios foi no s demonstrar o risco de i. ma interpretao estrita do termo "substituio de importaes", como tambm chamar a ateno para algumas caractersticas do prprio processo que esto ocultas por trs daquela designao e parecem mesmo, por vezes, entrar em conflito com ela. Feitas estas consideraes, passaremos anlise da dinmica desse processo que c ontinuaremos a designar de "substituio de importaes", uma vez que esse o nome consagrado na literaturc sobre desenvolvimento econmico dos pases da Amrica Latina e, em particular, nos trabalhos da CEPAL. 'Entende-se, no entanto, que essa designao ser aplicada, daqui por diante, em um sentido lato, para caracterizar um processo de desenvolvimento internosue tem lugar e se orienta sob o impulso de restfai externas e se manifesta, primordialmente, atravs de uma ampliao e diversificaco da capacidade produtiva industrial.C. A DINMICA DO PROCESSO DE SUBSTITUIO DE IMPORTAES O nosso propsito neste pargrafo fazer uma anlise terica, em alto nvel de abstrao, das principais caractersticas que oferece a dinmica do que entendemos por um processo de substituio de importaes lato sensu e dos problemas de natureza externa e interna que vo surgindo mer- 'da que este "se desenvolve. A nossa tese central de que a dinmica do processo de desenvolvimento pela via de substituio de importaes pode atribuir-se, em sntese, a uma srie de respostas aos sucessivos desafios colocados pelo estrangulamento do setor externo, atravs dos quais a economia vai-se tornando quantitativamente menos dependente do exterior e mudando qualitativamente a natureza dessa dependncia. Ao longo desse processo, do qual resulta uma srie de modificaes estruturais da economia, vose manifestando sucessivos aspectos da contradio b-

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PROCESSO DE SUBSTITUI( DE IMPORTAES renda 6 decorrente do processo de investimento, cimo pela inexistncia de restries internas anlogas s que limitavam as importaes desi es produtos. Por outro lado, a sua produo, como j vimos, apenas substitui uma parte do valor agregado, anteriormente gerado fora da economia. Em conseqncia a demanda derivada por importaes de matrias-primas e outros insumos cresce rapidamente tendendo a ultrapassar as disponibilidades de divisas. Caracteriza- , assim, portanto, pela primeira vez, uma das faces da contradio interna do processo, atrs mencionada, entre sua finalidade que o crescimento do produto (do qual decorre a necessidade de elevar, pelo menos em alguma medida, as importaes) e as limitaes da capacidade para importar. Em resposta a este desafio, segue-se uma nova onda de substituies para o que se torna necessrio comprimir algumas importaes menos essenciais liberando assim as divisas indispensveis instalao e operao das novas unidades produtivas. De novo, com o crescimento do produto e da renda, se reproduz em maior ou menor medida o fenmeno acima descrito. Na superao contnua dessas contradies reside a essncia da dinmica do processo de substituio de importaes. Teoricamente, o processo poderia continuar mediante uma seleo rigorosa do uso de divisas, at um ponto na diviso do trabalho com o exterior que correspondesse ao aproveitamento mximo dos recursos internos existentes) Na realidade, porm, medida que o processo avana atravs de sucessivas respostas "barreira externa", vaise tornando cada vez mais difcil e custoso prosseguir, no s por razes de ordem interna (dimenses de mercado, tecnologia etc.) como porque, dadas as limitaes da capacidade para importar, a pauta de importaes tende a tornar-se extremamente rgida, antes que o processo de desenvolvimento ganhe suficiente autonomia pelo lado da diversificao da estrutura produtiva.
o A maior ou menor expanso do consumo relacionada com o crescimento da renda depende, evidentemente, da elasticidade-renda dos produtos. 7 A inexistncia de pelo menos alguns recursos naturais impede que se considere, mesmo teoricamente, a possibilidade de caminhar para a autarcia.

sita que lhe inerente entre as necessidades do crescimento e a barreira que representa a capacidade para importar. Tentaremos mostrar qual a mecnica da superao de alguns desses aspectos, chegando concluso de que os problemas - de natureza externa e interna tendem a se avolumar de forma a frear o dinamismo do processo. 1. RESPOSTA AOS DESAFIOS DO DESEQUILBRIO EXTERNO O inicio do processo est historicamente vinculado grande depresso mundial dos anos trinta, mas para fins analticos poder-se-ia considerar como ponto de partida qualquer situao de desequilbrio externo duradouro que rompesse o ajuste entre demanda e produo internas descrito no modelo tradicional exportador. Na sua primeira fase, trata-se, portanto, de satisfazer a demanda interna existente, no afetada pela crise do setor exportador e/ou defendida pelo governo. As possibilidades de expanso da oferta interna residem em trs frentes, a saber: a maior utilizao da capacidade produtiva j instalada, a produo de bens e servios relativamente independentes do setor externo (por exemplo, servios governamentais) e a instalao de unidades produtivas substituidoras de bens anteriormente importados. A primeira alternativa termina com a saturao da capacidade existente na economia. Uma parte da segunda e a ltima passam a estar intimamente relacionadas, e constituem a espinha dorsal do processo de desenvolvimento "para dentro" a que demos o nome de substituio de importaes. A substituio inicia-se, normalmente, pela via mais fcil da produo de bens de consumo terminados, no s porque a tecnologia nela empregada em geral, menos complexa e de menor intensidade de capital, como principalmente porque para estes maior a reserva do mercado, quer a preexistente quer a provocada pela poltica de comrcio exterior adotada como medida de defesa. Vejamos agora como a prpria expanso da atividade interna, correspondente a esta primeira fase, engendra a necessidade de prosseguir o processo de substituio. Por um lado, a instalao de unidades industriais para produzir internamente bens de consumo final que antes se importavam tende a expandir o mercado interno desses mesmos bens, no s pelo prprio crescimento da

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Os fatores de ordem interna, a que nos referimos, sero analisados no prximo pargrafo. Vejamos agora, com um pouco mais de detalhe, como a dinmica da substituio se reflete sobre a estrutura de importaes e quais as implicaes que da derivam para a continuidade do processo.
2. AS MODIFICAES NA ESTRUTURA DE IMPORTAES E A MECNICA DA SUBSTITUIO

Nas primeiras fases do processo de substituio, a seleo de novas linhas de produo feita luz da demanda interna existente pelos itens da pauta mais facilmente substituveis, que so, como j vimos, os bens de consumo terminados. A composio das importaes reflete essa mudana na orientao da atividade interna, atravs de uma diminuio da participao na pauta dos bens de consumo final e um aumento da participao dos produtos intermedirios. Passadas, porm, as primeiras fases de industrializao, a manuteno de uma estrutura de importaes sem grandes alteraes na posio relativa dos trs grandes grupos (bens de consumo, produtos intermedirios e bens de capital) pode significar que se esteja conseguindo substituir, simultaneamente em vrias faixas, embora com nfase distinta em certas gamas de produtos de acordo com as condies especificas de cada pas e o estgio de desenvolvimento em que se encontre. Evidentemente, isto no significa que no haja modificao na composio das importaes. Ao contrrio, ela estar mudando dentro de cada grupo tanto - mais rapidamente quanto mais acelerado for o processo de substituio. Para garantir, porm, a sua continuidade, as substituies devem encadear-se de modo a no haver sobreposio de picos de demanda por importaes que dem origem a um estrangulamento interno prolongado. O comportamento das vrias sries histricas de importao deve, pois, traduzir-se graficamente por uma srie de parbolas defasadas correspondendo a sadas e entradas alternadas de novos produtos na pauta. A possibilidade de manter uma certa flexibilidade na estrutura de importaes, em condies de limitao da capacidade para importar, repousa na construo, o mais

cedo possvel, de certos elos da cadeia produtiva que so de importncia estratgica para devar adiante o processo, Em outras Palavras, a possibilidade de continuar a substituir depende do tipo de aubstituies previamente realizadas. Se, por exemplo, se continuar substituindo apenas nas faixas de bens finaia de consumo, a pauta pode vir a ficar praticamente comprometida com as importaes necessrias 'a manuteno da !produo corrente, sem deixar margem aidiciente para a entrada de novos -produtos e, em particular, dos bens de capital indispensveis 'a expanso da capaeidaile produtiva. Para evitar que isso ocorra, indispensvel que se comece bastante cedo a substituio em novas faixas, sobretudo de produtos intermedirios e bens de capital, antes que a rigidez excessiva da pauta comprometa a prpria continuidade do processo. A substituio de produtos intermedirios e outros semi-elaborados tem a caracterstica importante, do ponto de vista das restries externas, de que os requisitos importados para a continuao da sua produo corrente so relativamente modestos. Isso decorre de dois motivos fundamentais. O primeiro o fato de uma parte das matrias-primas necessrias sua elaborao poder ser encontrada dentro do prprio pas e a parte importada consistir de pr,,lutos brutos, ou pouco elaborados, de baixo valor unitrio. O segundo que, ao contrrio dos bens de consumo, o mercado domstico por este tipo de bens no tende a crescer abruptamente pelo simples fato de se comear a produzi-los internamente. Provavelmente, o maior dispndio de divisas se far de uma vez por todas, com a aquisio dos equipamentos necessrios instalao das unidades produtoras. Neste setor da produo intermediria h, contudo, um hiato temporal bastante considervel entre a deciso de investir num dado ramo e a entrada em operao do projeto. Em conseqncia, se ap mas se pensar em substituir esses produtos, depois de se terem tornado itens significativos na pauta, quase certo que a acelerao da sua demanda (derivada) conjugada com o lag da oferta interna, se traduza por um aumeato substancial de importaes capaz de ultrapassar as disponibilidades cambiais do pas. H algumas analogias entre 1) que se disse, sobretudo no ltimo pargrafo, a respeito da produo intermediria e a de certas faixas de bens de capital. O incio da sua
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produo o mais cedo possvel tem, alm disso, a vantagem estratgica de permitir um certo grau de independncia ao processo de desenvolvimento interno em relao s restries externas Resumindo, podemos concluir que, nas condies do modelo de substituio de importaes, praticamente rapossivel qe o processo de industrializao se d da . o Vrtice - da pirmide produtiva, isto ,par-basepr tindo dos bens de consumo menos elaborados e progredindo lentamente at atingir os bens de capital. necessrio (para usar uma linguagem figurada) que o "edifcio" seja construdo em vrios andares simultaneamente, mudando apenas o grau de concentrao em cada um deles de perodo para perodo. Salta aos olhos que a cOnsectiao de tal meta levanta uma srie de problemas de toda a ordem que exigem para a sua soluo um encadeamento de circunstncias bastante favorveis. Vamos apenas mencionar, dois tipos de problemas, um de natureza interna e outro de ordem externa, cuja relevncia justifica um destaque especial. O primeiro deles diz respeito escolha das faixas de substituies. Em face do que dissemos anteriormente, evidente que essa escolha no pode ser feita luz de uma viso esttica do mercado interno e/ ou da estrutura de importaes existente num dado momento. Isso significa, por um lado, que, nem todos os investimentos podem ser apenas induzidos pela demanda presente e pressupe, por dam: unta capacidade de previso e de deciso autnoma que s pode ser atribuda ao Estado e/ou a alguns raros empresrios inovadores. , Os chamados "investimentos de base", por exemplo, dificilmente tero lugar com a necessria antecipao, a no ser por intermdio de decises governamentais, quer promovendo-os diretamente quer estimulando ou amparando a iniciativa privada atravs de medidas de carter financeiro e outras.
8 O termo est empregado no sentido schumpeteriano. Assim, embora no se negue a existncia de considervel capacidade empresarial em algumas das economias latino-americanas em condies de responder adequadamente aos estmulos do mercado e/ou s decises de poltica econmica governamentais, parece-nos lcito considerar rara a do tipo "inovador", capaz de uma viso de longo prazo que antecipe as oportunidades existentes ha abertura de novas linhas da atividade produtiva.

Entre os prprios investimentos induzidos pelo mercado, muitos h que nada tnl de "espontneos", 9 uma vez que o seu surgimento se deve, em grande parte, a decises de politica econmica sobretudo de comrcio exterior (politica cambial e tarifria), as quais, modificando, por vezes violentamente; o sistema de preos relativos, orientam (conscientemente ou no) as transformaes da capacidade produtiva. A outra ordem de problemas a que nos referimos diz respeito natureza das limitaes do setor externo. Compreende-se que, em condies de estagnao "absoluta" da capacidade paraimportar, dificilmente poder produzir- se uma acelerao industrial Suficiente para manter um ritmo de crescimento elevado. As altas taxas de formao de capital e a composio de investimento necessrias a uma rpida diversificao e 'integrao do aparelho produtivo exigem que as limitaes do setor externo sejam no mximo relativas, isto 4, qu haja: uma certa expanso das importaes, embora a uma taxa inferior do crescimento do Produto. Isso pode ser obtido atravs de um aumento no poder de compra das exportaes ou/e entrada autnoma ou compensatria de capital estrangeiro. Como veremos mais adiante, no caso brasileiro, tanto uma como a outra ordem de problemas apontados tiveram, num passado recente, solues relativamente favorveis. 1, 3. As
CONDICIONANTES INTERNAS DO 'PROCESSO

At aqui examinamos o modelo de desenvolvimento de economias latino-americanas cio ponto de vista da dinmica da substituio de importaes, no que concerne aos vrios tipos de problemas e respostas que se colocavam face s suas limitaes externas. , Voltemo-nos agora "para dentro" e examinemos quais os condicionamentos que surge n ao processo provenientes de algumas das suas limitaes internas. Selecionamos trs ordens de fatores que mais cedo ou mais tarde se transformai. em problemas srios com a continuao do desenvolvimento econmico Pela via de substituio de importaes e que so, por outro lado, as causas das
9 No sentido de resultarem do "livre" jogo das foras de mercado.

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por importaes. Disto resulta que muitas vezes se incorre, por um perodo mais ou menos longo (dependendo da rapidez do processo de integrao vertical no setor substitutivo), num aumento do dispndio de divisas, recurso escasso que originalmente se pretendia poupar. Por outro lado, mesmo admitindo a hiptese do clculo ser feito corretamente, em termos dinmicos, existem outros elementos que tm de ser levados em considerao, do prprio ponto de vista da continuidade do processo de industrializao, e que tm peso distinto nas suas diversas fases. Entre eles podemos mencionar a existncia de outros recursos igualmente escassos e o nexo estratgico existente entre os elos do processo produtivo. Assim, poderamos assegurar que o planejamento dos investimentos pblicos e privados se torna indispensvel at para evitar descontinuidades no aparelho produtivo do sistema e considerveis desperdcios de recursos. Nesse sentido, so pertinentes as crticas que se referem falta de coordenao entre as vrias medidas de poltica econmica adotadas nos pases latino-americanos tanto no que concerne aos instrumentos utilizados quanto compatibilidade das metas em termos globais e setoriais. Queremos assinalar, porm, mais uma vez, que isso poderia ter sido evitado dentro de um planejamento que se ativesse basicamente aos parmetros do modelo de substituies, com o que os problemas atrs discutidos teriam permanecido sensivelmente os mesmos. No se pode esperar que a modificao nas funes macroeconmicas de produo que permitiria uma integrao nacional, com absoro dos excedentes de mo-deobra e melhoria na distribuio de renda em termos pessoais, setoriais e regionais, derivasse, per se, da dinmica prpria ao modelo de substituio de importaes. Parece-nos, pois, que se aqueles objetivos no forem deliberadamente perseguidos, o processo poder conduzir a um agravamento ainda maior da dualidade estrutural bsica das economias latino-americanas, ou seja, a um alargamento da brecha existente entre o "setor capitalista" relativamente desenvolvido e o "setor de subsistncia" extremamente subdesenvolvido. Isto no s impedir que aquele atue como motor dinmico do sistema como um todo, como, muito provavelmente, acabar por frear o seu prprio dinamismo interno.

II. O Caso do Brasil


A. INTRODUO A economia brasileira foi no sculo passado uma economia primrio-exportadora tradicional, semelhana da dos demais pases latino-americanos. Como todos eles, tambm fazia parte da periferia, dos centros dominantes: o seu processo de desenvolvimento, voltado para fora, tinha o seu dinamismo atrelado ao crescimento da demanda pelos seus produtos de exportao, por parte das economias lderes. Alm disse, uma vez que a sua atividade de exportao se concentrava em um ou dois produtos, era uma economia reflexa em toda a extenso do termo, isto , no simportava as crises_, das economias de que dependia como tambm era extremamente vulnervel s flutuaes ocorridas nos preos internacionais desses produtos. por demais sabido que, face a essas caractersticas, o modelo tradicional exportador entrou em crise definitiva depois da grande depresso da dcada dos trinta. O largo perodo que transcorreu at a recuperao mundial logo seguido da Segunda Guerra Mudial obrigou a economia do Pas a voltar-se sobre si mesma desenvolvendo novas atividades produttuas, com apoio em faixas de demanda interna at ento atendidas pelas importaes. Sob a presso de uma reduo drstica na capacidade para importar iniciou-se, assim, um processo de substituio de importaes que se manteve at a poca atual levando a um grau de diversificao industrial e a taxas de crescimento bastante !mais acentuadas do que as de quase todas as naes latino-americanas. Na realidade, o Brasil ter condies relativamente mais favorveis do que a maioria dos pases da regio, sobretudo no que diz respeito s variveis internas do inicio do processo e s variveis externas no periodo de ps-guerra. Quando da grande depresso, o Pais j dispunha de um mercado interno bastante amplo e com urna estrutura industrial que, se bem incipiente, possua j uma relativa diversificao. Isso se devia natureza do setor exportador, que exercia um poderoso efeito difusor sobre

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o espao econmico da regio em que estava localizado." Assim, dentro do prprio modelo primrio-exportador teve lugar um vigoroso processo de urbanizao acompanhado da implantao de uma infra-estrutura de servios bsicos e do desenvolvimento de uma srie de indstrias "tradicionais", tais como as de alimentos, bebidas, mobilirio, roupas etc. A prpria metalurgia, embora sob a forma artesanal, bastante antiga no pas. ,/ Compreende-se, pois, que as medidas de defesa do desequilbrio externo adotadas pelo Governo brasileiro e que resultaram praticamente na sustentao do nvel de demanda interna puderam encontrar uma primeira reao favorvel na prpria capacidade produtiva existente e em parte subutilizada. Persistindo o estrangulamento externo por um longo perodo e defendido o nvel de renda das classes ligadas ao setor exportador, manteve-se o estmulo diversificao da atividade interna substituidora de importaes que correspondiam composio da demanda daquelas classes. O movimento de expanso e mudana na estrutura , produtiva foi acompanhado com grande sensibilidade empresarial por grande parte dos fazendeiros de caf que se tornaram tambm industriais. Esta transferncia apenas um dos aspectos com que se apresenta uma outra caracterstica favorvel ao desenvolvimento da industrializao brasileira e que lhe de certo modo peculiar (na Amrica Latina). Referimo-nos coincidncia dos setores produtivos mais dinmicos, em ambos os modelos de desenvolvimento. Essa coincidncia, que se deveu de incio abundncia relativa de economias externas do eixo RioSo Paulo, transformou o centro-sul do Pas numa regio fortemente polarizada, atravs de um mecanismo cumulativo que facilitou extremamente a dinmica do processo de substituio de importaes, embora tenha resultado num violento aumento dos desequilbrios regionais. Quando a guerra terminou, de novo o Brasil se encontrou em posio relativamente favorvel, desta vez no que concerne s limitaes do setor exportador. Enquanto dois grandes pases da Amrica Latina que tinham entrado num modelo de desenvolvimento similar, o Chile e a Argentina, enfrentaram uma capacidade para
17 Para uma anlise histrica das condies em que se instalou o novo modelo de desenvolvimento, ver Formao Econmica do Brasil, de Celso Furtado.

importar que no tinha voltado aos nveis da pr-crise, o Brasil conseguiu recuperar a sua. E foi de um patamar superior ao daqueles que as exportaes sofreram uma expanso acentuada, sobretudo em termos de poder de compra, dada a elevao dos preos internacionais do caf que durou at 1953-54. A partir desta poca, as condies externas passaram a ser desfavorveis tanto para o Pas como para a regio. No entanto, o processo j tinha ganho dinamismo suficiente para seguir adiante, e no s foi possvel continuar o desenvolvimento industrial pela via da substituio de importaes, como o seu ritmo foi ainda mais acentuado. Para isso contriburam, simultaneamente, a capacidade empresarial do setor privado e a poltica econmica do Governo que se orientou decisivamente no sentido da componente dinmica do modelo. Os empresrios privados revelaram sua vocao industrial, ao aproveitarem os anos mais favorveis do setor externo (1951/52), para importar em grande quantidade equipamentos e investir nos mais; variados setores da atividade interna. Tais investimentos, alguns de longo prazo de maturao, tiveram uma importncia considervel para o desenvolvimento do perodo seguinte, no s pelo lado do multiplicador da renda e do emprego, como muito particularmente, se encarados pela ptica da expanso e diversificao da capacidade produtiva, como uma srie de elos que estabeleceram a ponte para novas etapas de industrializao. A poltica econmica governamental teve duas linhas mestras de ao, ambas orientadas quase exclusivamente nsentia-6- da resultante histrica do processo, tanto do ponto de vista da sua natureza intrinsecamente industrial quanto do ponto de vista da su a concentrao espacial. A primeira foi a poltica de comrcio exterior, sobretudo a cambial, que, variando embac. - L de mecanismos (desde os 'controles quantitativos at taxas mltiplas de cmbio), manteve at recentemente uma :liscriminao efetiva entre as importaes, dando tratamento preferencial aos bens de capital e certos insumos essenciais; alm de utilizar os chamados "lucros de_co - ibio" (o gio obtido pelo Governo na venda de divisas :nenos a bonificao de cmbio paga como estmulo a certos exportadores), como instrumento .parafiscal de capttxo de recursos, para financiamento de certas operaes, do setor pblico.

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A segunda linha foi a poltica de investimento que, B. A RESPOSTA AO ESTRANGULAMENTO em continuao fase dos investimentos pioneiros como EXTERNO Nrlfa Redonda e a Petrobrs, avanou, mais recentemente, para a eliminao sistemtica dos principais pontos O propsito deste pargrafo no s o de mostrar de estrangulamento nos setores de infra-estrutura e o fique o processo ue desenvolvimento econmico brasileiro nanciamento e orientao de outros investimentos de recente se deu basicamente sob o impulso das restries base, atravs de uma agncia financeira estatal: Banco do setor externo como tambm esboar, em traos larNacional do Desenvolvimento Econmico. Essa poltica gos, as suas principais fases dando nfase ao perodo do ps-guerra. foi consubstanciada num programa de metas, que representou a primeira tentativa com certo xito de planejaComearemos por apontar as principais tendncias mento em escala nacional, embora em termos setoriais e dessas restries de carter externo tanto do ponto de com todos os defeitos inerentes falta de uma viso glovista da evoluo da capacidade para importar da economia brasileira, como do ngulo dos desequilbrios de bal e integrada da economia. balano de pagamentos. Assim, se bem certo que o desenvolvimento recente se fez, com graves presses inflacionrias e com o auNa realidade, entre estes dois aspectos do problema mento do desequilbrio externo e das desigualdades renem sempre existe uma correlao muito estreita, pois, gionais, tambm no menos significativo o fato de que se bem certo que um estancamento da capacidade para importar conduz, num pais em crescimento, a uma teno Brasil foi um dos poucos pases da AIllrial, Latina que conseguiu manter um ritmo de crescimento elevado nos ti dncia estrutural ao deficit do balano de pagamentos, ltimos anos e em que o processo de substituio de imeste pode ocorrer tambm por razes conjunturais, enportaes avanou at nveis de integrao industrial dgenas ou exgenas, agravadas ou corrigidas pela polifica econmica adotada, em particular a cambial. maiores. A dinmica do processo de substituio de importaNa segunda parte deste pargrafo apresentaremos es brasileiro seguiu, em linhas gerais, os contornos da alguns ndices que permitem esquematizar as respostas problemtica j descrita nos captulos tericos da primeidadas pela economia brasileira ao estrangulamento exterra parte deste trabalho. Alm do mais, a generalizao no e em seguida analisaremos ;nnariamente as principais fases do processo de substi u io em conexo com foi feita tomando como referncia, na maioria dos tpicos, o caso brasileiro, apenas tendo o cuidado de elimias principais medidas de poltica econmica adotadas, sobretudo as de comrcio exterior . nar o que ele pudesse ter de especfico. O nosso propsito na parte seguinte deste trabalho , pois, descer daquele nvel de abstrao e examinar com 1. AS CARACTERSTICAS DO EST EANGULAMENTO EXTERNO mais detalhes alguns dos aspectos do processo que sejam BRASILEIRO passveis de quantificao. Os dados numricos disponveis permitem-rios apenas uma anlise mais objetiva das Do ponto de vista da capacidade para importar, duvariveis externas do processo e dos grandes agregados rante os perodos da Grande E epresso e da Segunda internos e um tanto precria das suas correlaes com Guerra Mundial, o Brasil sofrr ,.: restries similares s as modificaes na estrutura industrial. Sobre os outros dos, demais pases da Amrica l.atina, que corresponderam a uma reduo do quaraurn de importaes de cerca fatores internos apontados como condicionantes do prode 50%. cesso e suas implicaes nos problemas do emprego, custos e distribuio de rendas, no possumos, infelizNo ps-guerra, porm, a situao do Pais foi bastanmente, dados que nos permitam a sua anlise em plano te mais favorvel do que a de alguns grandes pases da regio, como o Chile e a Argentina, no que concerne s menos abstrato do que o anteriormente adotado."
18 As estatisticas bsicas disponveis so as de Comrcio Exterior, as de Renda Nacional e as de Produo Industrial. As

Contas Nacionais s foram publicadas partir de 1946 e at 1961, razo pelo qual este foi o perodo de a ilise escolhido.

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limitaes do setor externo. Efetivamente, se examinarmos os dados de poder de compra das exportaes para os trs pases, verificamos que as condies brasileiras, a partir de 1945, so relativamente mais satisfatrias, tanto em termos globais como per capita, em relao ao perodo do pr-guerra.
PODER DE COMPRA DAS EXPORTAES 1928/29 a 1959
1955 = 100

Total Anos Brasil Argentina Chile

"Per Capita" Brasil Argentina Chile

1928-29 1932 1940 1945 1950-51 1955 1959

78 44 42 70 117 100 104

242 148 112 118 139 100 136

123 23 64 75 81 100 103

140 73 60 88 130 100 94

405 228 151 147 102 100 126

195 35 85 92 89 100 94

FONTE:

Dados do Informe da CEPAL do ano 1949 e Boletim Econmico de Amrica Latina, vol. V, n.o 2, elaborados em "Inflacin y crecimiento: resumen de la experiencia en Amrica Latina" (E/CN.12/563).

Na verdade, o Brasil foi um dos poucoS pases da regio que conseguiu recuperar, em termos absolutos, a sua capacidade para importar no imediato ps-guerra. Em conseqncia, pde aproveitar o perodo subseqente de melhoria nas suas relaes de troca, que durou at 1954, de um patamar superior ao dos demais pases da Amrica Latina. 19 A melhoria do poder de compra das suas exportaes foi to considervel que chegou a permitir, nos anos mais favorveis, uma sensivel recuperao em termos per
19 Salvo o caso excepcional de alguns pases como a Venezuela, que por razes bvias no tinham sofrido restries da capacidade para importar, to severas.

capita at um nvel muito prximo do prevalecente na pr-guerra. A partir de 1954, porm, as condies do setor externo brasileiro, semelhana dos demais, voltara a piorar. Com a queda dos preos do caf e a reao pouco elstica do quantum exportado, a capacidade para importar tendeu a declinar e o quantum geral de importaes s conseguiu manter-se custa de considervel financiaMento externo. Se confrontarmos a situao externa atrs descrita com os dados anuais do Balano de Pagamentos, a correlao no muito evidente pelos motivos j apontados. Assim, embora os deficits de transaes em conta corrente tenham adquirido uma maior constncia e tendncia ao agravamento nos ltimos anos, a situao do Balano de Pagamentos foi, em todo o p riodo, de um modo geral deficitria e, paradoxalmente, ns anos 1951/52, em que ocorreu uma melhoria acentuada do poder de compra das exportaes, o desequilbrio apresentou-se relativamente mais violento. Este ltimo se deveu, evidentemente, a um aumento intenso das importaes (sobretudo de bens de capital) feitas em carter acautelatrio em face das antecipaes geradas pela ecloso da guerra da Coria, e cujo montante ultrapassou de muito a expanso da capacidade para importar decorrente da melhoria das relaes de intercmbio. Na realidade, essa tendnci:. deficitria j se vinha manifestando, embora no em b;.o alto grau, desde 1947. Na euforia cambial do ps-guerra esgotaram-se rapidamente as divisas acumuladas curante o perodo da conflagrao mundial e, a partir de 1948, dada a presso sobre as importaes, foi necessi -io recorrer ao controle do cmbio. Apesar dessa tendncia generalizada ao deficit em quase todos os anos do ps-guer -a, a sua natureza intrnseca basicamente distinta no in cio e no fim do perodo. Na primeira fase, ,o desequilibr o .poderia ser atribudo sobretudo a causas conjunturais. do tipo das apontadas siou poltica cambial adotada, uma vez que a situao do setor externo era relativamente favorvel j na seopda fase esse desequilbrio adquire um carter essencialmente estrutural. Se examinarmos, por exemplo, os dados mdics do primeiro e ltimo qinqnios, veremos que houve uma

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A perda de dinamismo do setor exportador, em particular a partir da grande depresso, deu lugar a um esforo de reorientao da atividade econmica consubstanciado em grande parte na substituio de importaes por produo nacional, assegura a pelareserva, de merQUADRO 1 cado_obtida atravs de_protea _iiambial- e- tarifria. Esse esforo de substituio iie deu notadamente nas BRASIL: RECEITA E DESPESA NO BALANO DE PAGAMENTOS atividades industriais e permitiu <t ampliao das oportunidades de investimento e, em c.a nseqncia, a manuten1956-60 1948-52 o e mesmo acelerao da taxa cie crescimento econmico durante longos perodos, PorcenMilhes Milhes PorcenExaminando os coeficientes g -Trais de importao, vetagem de dlatag em de doiarificamos a que grau se reduziu a participao em terres ros mos quantitativos do setor externo na economia brasileira (ver Quadro 2). Tanto em relaflo ao Produto Interno 100,0 2.001 Rendas totais 100,0 1.477 Bruto quanto disponibilidade 1 ruta interna d bens e 1.334 66,7 92,5 Exportaes (fob) 1.366 servios, a preos constantes de 1955, o coeficiente im170 8,5 4,1 Servios 61 portado caiu sensivelmente ao longo do perodo, chegan14 0,7 0,2 Doaes 3 do a 1961 em torno de 7%. 24,1 483 Capitais 3,2 47 Tambm a participao de b ns importados no Con100,0 Despesas totais 100,0 1.704 2.091 sumo Global praticamente insf mificante e, mesmo na formao de Capital, a sua impe, rtncia relativamente 57,5 72,6 1.203 Importaes (fob) 1,238 22,3 546 26,1 modesta, se no levarmos em cc ;ta os anos de 1951/52 Servios 380 0,4 24 1,1 Doaes 6 (que foram anos excepcionais pelos motivos j apontaCapitais 80 4,7 318 15,3 dos). Em 1960, os bens de capital importados represeni tavam menos de 20 do montante global de Investimento FONTE: SUMOC, Departamento Econmico (Diviso de Balano de Bruto fixo da economia. Pagamentos). Apesar de quantitativamente pouco significativa a participao do setor externo na economia, no devemos Dada a queda das exportaes a partir de 1954 e o subestimar a sua importncia qualitativa. Na realidade concomitante aumento do endividamento externo, a mara manuteno de altas taxas de investimento e, em pargem de manobra disponvel para as importaes foi-se ticular, a composio dos investimentos, capaz de proreduzindo progressivamente. Se levarmos em conta as duzir uma expanso e diversificao considerveis do

mudana acentuada na estrutura do Balano de Pagamentos que de algum modo traduz o agravamento atrs mencionado da situao do setor externo brasileiro. Referimo-nos diminuio substancial da participao relativa das exportaes entre os componentes da receita cambial e ao aumento considervel do movimento de capitais (ver Quadro Na realidade, isso significa que, durapte ae primeiro perodo, o processo de desenvolvimento se deu em condies de maior dinamismo do setor exportador', enquanto no perodo final a perda desse dinamismo teve de ser compensada pela entrada subStancial de capital estrangeiro autnomo e compensatrio.*Em face do exposto, compreende-se que a situao do estrangulamento externo brasileiro se agravou extraordinariamente de qualquer dos pontos de vista.

importaes estritamente essenciais de matrias intermedirias e os pagamentos finance ros realizados nos lti: mos anos, verificamos que o sair: o disponvel para a importao dos &Mais bens e servios j se encontrai /a l: amido, em 1959, a menos de 30(,b da receita global das exportaes. Em conseqncia, s foi possvel manter o quantum geral de importaes susta da entrada liquida ide capitais. y 2. A SUBSTITUIO DE IMPORTAO COMO RESPOSTA
AO ESTRANGULAMENTO EXTERNO