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PBLICA
MUDANA ORGANIZACIONAL, CONTROLE E DESEMPENHO: A EXPERINCIA DO BANCO CENTRAL COM O COMBATE LAVAGEM DE DINHEIRO
ii
Nmero de Chamada Autor Principal Entradas Secundrias Ttulo Principal Publicao Descrio Fsica
T/EBAPE J39m Jatahy, Paulo Jos de Castro Vieira, Marcelo Milano Falco Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas. Centro de Formao Acadmica e Pesquisa Mudana organizacional, controle e desempenho : a experincia do Banco Central com o combate lavagem de dinheiro / Paulo Jos de Castro Jatahy. 2003. xv, 197 f. Orientador: Marcelo Milano Falco Vieira. Dissertao (mestrado) - Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas, Centro de Formao Acadmica e Pesquisa. Inclui bibliografia. Desenvolvimento organizacional. Estudo de casos Controle organizacional. Estudo de casos Lavagem de dinheiro
Notas
Assuntos
iii
Agradecimentos
O autor agradece a todos aqueles que contriburam direta ou indiretamente para que este trabalho pudesse ser realizado, e em especial: ao Professor Doutor Marcelo Milano Falco Vieira, que com sua orientao segura e vasta experincia acadmica, soube estimular e construir em conjunto esta dissertao; aos professores e colegas de mestrado da EBAPE/FGV, que comigo partilharam estes dois anos de convivncia, pelo apoio e incentivo recebidos; meu agradecimento especial colega Marcela Cohen, pela valiosa ajuda no tratamento dos dados desta pesquisa; aos colegas de Banco Central do Brasil, que souberam compreender a importncia desta etapa para meu desenvolvimento profissional e contriburam, com seus testemunhos e participao para o desenvolvimento deste trabalho; agradeo, particularmente, o apoio recebido de meu Gerente Tcnico Ari da Silva, que possibilitou a minha participao no Curso de Mestrado, e a ajuda recebida do colega Leonardo Lima e S na coleta dos dados deste trabalho; minha esposa e meus filhos, pela compreenso, estmulo e companheirismo ao longo desta jornada; e por fim, Prof Deborah Moraes Zouain, pela receptividade a todas as nossas demandas.
iv
Resumo
O objetivo principal desta pesquisa avaliar at que ponto a mudana de mecanismos de controle numa organizao pblica contribui para melhorar o desempenho na sua atividade fim. Trata-se de um estudo de caso da mudana ocorrida no final de 1999 na Diretoria de Fiscalizao do Banco Central do Brasil. Ao receber a atribuio de implementar uma estrutura de preveno e combate lavagem de dinheiro atravs do Sistema Financeiro Nacional, esta organizao absorve a equipe de monitoramento de cmbio, originalmente ligada Diretoria de Assuntos Internacionais, e reorienta sua estrutura de controle, com vistas ao alcance da nova misso. O entendimento dos condicionantes e do modo da mudana, das dimenses e formas de controle organizacional e das diferentes abordagens do desempenho forma o embasamento terico deste estudo. Os dados secundrios, bsicos para a caracterizao das variveis desta pesquisa, foram coletados principalmente em bases de dados, publicaes e documentos internos do Banco Central do Brasil. Os resultados encontrados apontam uma flexibilizao significativa da organizao em foco, que no teve contrapartida favorvel no desempenho medido pelos indicadores selecionados para esta pesquisa. Estes resultados, em retrospecto com a implementao da mudana, sugerem a influncia de um conjunto de fatores no considerados neste processo, tais como a adequao do pessoal e a legitimao da nova forma de trabalho. Recomenda-se que sejam mantidos pela organizao os
desenvolvimentos alcanados com a nova estrutura de controle, mas que sejam reforadas as atividades que geram os resultados positivos em termos de desempenho. Alguns temas para futuros trabalhos so apresentados, destacando-se o estudo dos efeitos da implantao do sistema preventivo nas instituies financeiras supervisionadas pelo Banco Central do Brasil.
Abstract
The main objective of this research is to determine whether the change of control mechanisms in a public organization contributes to enhance the performance on its core activity. It is a case study focusing on the change occurred in the end of 1999 in the Supervision area of Banco Central do Brasil, the Brazilian Central Bank. After receiving the newly created task of prevention and combat money-laundering in the financial system, this organization takes the currency exchange monitoring personnel, formerly allocated to the Deputy Government for International Affairs area, and rearranges its control structure, focusing on the new mission. The understanding of the determinants and modes of change, the components and forms of organizational control and the different perspectives to performance, build up the theoretical background of this work. Secondary data, essential to establish the research variables, were mainly gathered from data base, publications and internal documents from Banco Central do Brasil. Obtained results point out a significant flexibilization of the focused organization. However, the performance indicators selected to this research do not have equally favourable outcomes. These results, compared to the change implementation process, suggest the influence of a set of factors not considered in this process, such as personnel adequacy and work process legitimacy. It is recommended that the organization keeps up the development achieved with this new control structure, while reinforcing the tasks that produce positive outcomes. Some subjects for further researches are outlined, such as studying the effects of the implementation of the preventive system against money-laundering in the financial institutions supervised by Banco Central do Brasil.
vi
SUMRIO
Relao de Figuras Relao de Quadros Relao de Grficos Siglas Utilizadas viii ix xi xii
1.
1.1. 1.2. 1.3.
Introduo
Objetivos Geral e Especficos Justificativas Terica e Prtica Estrutura da Dissertao
1
5 6 8
2.
2.1. 2.2. 2.3. 2.4.
Fundamentao Terica
Mudana Organizacional Controle Organizacional Desempenho Organizacional Mudana, Controle e Desempenho
11
11 18 40 55
3.
3.1 3.2 3.2.1. 3.2.2. 3.2.2.1
Metodologia
Perguntas de Pesquisa Definio de Variveis Definio Constitutiva de Variveis Definio operacional de Variveis Mudana
58
58 59 59 60 60
vii 3.2.2.2 3.2.2.3 3.3 3.4 3.5 3.6 Controle Desempenho Delineamento e Mtodo Coleta de Dados Tratamento dos Dados Limitaes da Pesquisa 61 66 70 70 71 73
4.
4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.1.4.1 4.1.4.2 4.1.4.3 4.1.4.4 4.1.5 4.1.5.1 4.1.5.2 4.1.5.3
76
76 76 78 82 89 89 90 94 98 100 100 101 107
viii 4.1.5.4 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.4 Desempenho Anlise da Mudana Deciso e Planejamento da Mudana Forma e Grau da Mudana Anlise do Controle Estrutura inicial (DECAM) Estrutura final (DECIF) Alteraes na Estrutura Anlise do Desempenho 113 116 116 119 120 120 129 137 141
5.
5.1 5.2 5.3
Concluses e Recomendaes
Concluses Observaes Recomendaes
161
161 177 178
6. 7.
181 188
ix
Relao de Figuras
Figura Figura 1 - Estrutura de mensurao do desempenho Figura 2 - Fluxo de anlise e providncias derivadas do processo Figura 3 Organograma do Banco Central antes da reorganizao administrativa Figura 4 Organograma do Banco Central depois da reorganizao administrativa Figura 5 Organograma do DECAM antes da criao do DECIF Figura 6 Subordinao das equipes de monitoramento no DECAM Figura 7 Organograma do Banco Central aps a criao do DECIF Figura 8 Organograma do DECIF aps sua criao Figura 9 DECIF Configurao atual Figura 10 Subordinao das equipes de monitoramento no DECIF Captulo 2 3 Pgina 41 68
85
86
95
98
109
110
4 4
111 113
Relao de Quadros
Quadro Quadro 1 Uma Caracterizao de Abordagens de Mudana Organizacional Quadro 2 - Nveis de Mudana Organizacional em Funo do Grau de Mudana Quadro 3 Estruturas de controle organizacional Perspectiva evolutiva Quadro 4 Tipologias comparadas Quadro 5 - Modalidades de anlise da eficincia no setor pblico Quadro 6 Estrutura de controle Quadro 7 - Indicadores de desempenho para o monitoramento de cmbio Quadro 8 - Indicadores de desempenho no DECIF Quadro 9 Estrutura inicial (DECAM) Quadro 10 Estrutura final (DECIF) Quadro 11 - Quantitativos de pessoal Quadro 12 - Quantidade de op.de cmbio e TIR verificadas Quadro 13 - Quantidade de op.de cmbio e TIR verificadas por monitor Quadro 14 - Quantidade de processos instaurados Quadro 15 - Quantidade de processos administrativos Instaurados Quadro 16 - Quantidade total de comunicaes ao MP Quadro 17 - Quantidade total de comunicaes SRF Captulo 2 Pgina 14
15
21
2 2
22 48
3 4
62 99
4 4 4 4 4
145
4 4
146 148
4 4
149 150
Quadro 18 - Quantidade total de comunicaes ao MP por doc. origem QMPa Quadro 19 - Quantidade total de comunicaes SRF por doc. origem QSRFa Quadro 20 - Quantidade processos que resultaram em comunicaes ao MP ou SRF Quadro 21 Razes QPT/QPTCa e QPTCa/QPT Quadro 22 - Quantidade de processos relacionados ao Caso Foz de Iguau Quadro 23 Quant. Retificada de processos que resultaram em com. ao MP ou SRF
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154
4 4
155 156
156
xii
Relao de Grficos
Grfico Grfico 1 - Quantidade de op.de cmbio e TIR verificadas (QTM) Grfico 2 - Quantidade de processos instaurados (QPT) Grfico 3 - Quantidade total de comunicaes ao MP (QMP) Grfico 4 - Quantidade total de comunicaes SRF (QSRF) Grfico 5 - Quantidade total de comunicaes ao MP por doc. origem (QMPa) Grfico 6 - Quantidade total de comunicaes SRF por doc. origem (QSRFa) Grfico 7 Quantidade processos que resultaram em comunicaes ao MP ou SRF (QPTCa) Grfico 8 Quantidade retificada de processos que 4 resultaram em comunicao. ao MP ou SRF (QPTCaex) 157 Captulo 4 Pgina 144
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xiii
Siglas utilizadas
ACIC Avaliao de Controles Internos e Compliance ACOC - Acompanhamento e Controle de Operaes de Cmbio ADM - Manual de Administrao do Banco Central do Brasil ANDIMA Associao Nacional das Instituies do Mercado Aberto BACEN Banco Central do Brasil BIS Bank for International Settlements (Banco de Compensaes Internacionais) CAMOB - Carteira de Mobilizao Bancria
xiv COTIC Coordenadoria Tcnica de Ilcitos Cambiais COTMi Coordenadoria Tcnica de Monitoramento i DECAM Departamento de Cmbio DECEC Departamento de Capitais Estrangeiros e Cmbio (sucessor do DECAM) DECIF Departamento de Combate a Ilcitos Financeiros e Cambiais DEFIS Departamento de Fiscalizao DEPAD Departamento de Controle de Processos Administrativos e de Regimes Especiais DEPIN - Departamento de Operaes Internacionais, depois Departamento de Operaes das Reservas Internacionais DERIN Departamento da Dvida Externa e Relaes Internacionais DESUP - Departamento de Superviso Direta DIAUT - Diviso de Autorizaes e Anlise de Operaes
DICAF Diviso de Controle de Atividades Financeiras DICAM Diviso de Controle de Processo Administrativo Cambial
DIFIS Diretoria de Fiscalizao DILIC - Diviso de Ilcitos Cambiais ou Diviso de Apurao de Ilcitos Cambiais, conforme esteja situada no DECAM ou no DECIF, respectivamente DIMON - Diviso de Monitoramento das Operaes de Cmbio DIOPE - Diviso de Operaes Comerciais e Procedimentos Especiais
xv FATF/GAFI Financial Action Task Force on Money Laundering/Groupe dction Financire sur le Blanchiment de Capitaux (Grupo de Ao Financeira sobre Lavagem de Dinheiro no mbito da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico) FIBAN - Fiscalizao Bancria FICAM - Gerncia de Fiscalizao Cambial FIRCE - Departamento de Capitais Estrangeiros GABIN Gabinete GABC-AE Gratificao de Atividade do Banco Central - Atividade Especial GECAM - Gerncia de Operaes de Cmbio GEFIN - Gerncia de Fiscalizao Financeira GTCUR Gerncia Tcnica em Curitiba GTPAL Gerncia Tcnica em Porto Alegre GTREC Gerncia Tcnica em Recife GTRJA Gerncia Tcnica no Rio de Janeiro GTSPA Gerncia Tcnica em So Paulo IGC Inspeo Global Consolidada ISBAN - Inspetoria Geral de Bancos MECIR - Departamento do Meio Circulante MP Ministrio Pblico MPR Manual de Procedimentos e Rotinas OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico PA Processo Administrativo Pt Protocolo de identificao de processo SFN - Sistema Financeiro Nacional
xvi SISBACEN - Sistema de Informaes do Banco Central Siscomex - Sistema Integrado de Comrcio Exterior SRF Secretaria da Receita Federal SUMOC - Superintendncia da Moeda e Crdito TIR Transferncias Internacionais em Reais
1. Introduo
O crescimento do mercado financeiro nas ltimas dcadas, alavancado pela crescente integrao das economias mundiais e pelos desenvolvimentos tecnolgicos que eliminaram as barreiras geogrficas, introduziu uma dinmica e um alcance aos fluxos de capitais que trouxe tanto benefcios como inconvenientes s naes. Se por um lado permitiu um acesso mais direto ao capital, e portanto com menores custos, interligou de tal maneira os mercados financeiros que os reflexos das instabilidades regionais se fazem sentir globalmente. O lado menos visvel da integrao dos mercados financeiros encontra-se nas dificuldades de se regular as atividades das instituies financeiras numa base geogrfica transnacional. Embora agindo de forma global, as instituies financeiras permanecem sujeitas s leis do local onde fica sua sede. Suas subsidirias em outros pases podem ter tratamento diferente, pois estaro reguladas pelas leis locais. Acordos internacionais, ratificados pelos governos locais, permitem, em tese, a uniformizao de procedimentos e critrios. A motivao para tais acordos se deu principalmente a partir da percepo do risco sistmico causado por instabilidades regionais as crises do Mxico, da Tailndia e da Rssia serviram como um alerta aos governos. Organismos internacionais, informais como o G-10, ou oficiais, como o FMI, tm demonstrado preocupao em orientar os pases membros a adotar padres mnimos de exigncia s instituies financeiras sediadas em suas jurisdies, e a discutir princpios que devam nortear a superviso bancria destas
2 instituies. Desde 1974, atravs do Comit de Superviso Bancria da Basilia, Sua, estabelecido pelos Presidentes dos bancos centrais dos pases do G-10, a cooperao internacional tomou forma, atravs de resolues que tm sido adotadas por pases membros, incorporando-as s suas legislaes. O Brasil, que participou informalmente da elaborao dos 25 Princpios Essenciais para uma Superviso Bancria Eficaz, documento do Comit da Basilia que resume exigncias mnimas que os rgos de superviso bancria devem fazer em suas jurisdies, tem procurado adequar-se s recomendaes que este frum internacional tem emanado. A superviso bancria exercida no pas pelo Banco Central do Brasil BACEN, e vem sendo remodelada desde 1998, em funo do abalo que as quebras dos bancos Nacional, Econmico e Bamerindus produziram na confiana dos investidores no Sistema Financeiro Internacional. A adoo dos Princpios da Basilia tornou-se imperativa, deslocando-se o enfoque da superviso bancria da fiscalizao de um perodo passado para a atuao prudencial, voltada para o presente e futuro, procurando conhecer a instituio, seu mercado, oportunidades e ameaas, traduzidas pelo risco de seus ativos. Outros temas ligados integrao dos mercados vieram a se somar s preocupaes em solidez dos governos e das autoridades supervisoras. A corrupo, na medida que no define regras claras e onera investimentos e operaes em geral, torna-se um tema mundial, no mais restrito s fronteiras nacionais. A expanso dos negcios ilegais ligados ao crime organizado, como o trfico de entorpecentes, a corrupo e a sonegao fiscal, favorecem-se do extraordinrio desenvolvimento do sistema financeiro internacional para incorporarem na economia dos pases recursos, bens e servios originrios ou ligados a atos ilcitos. A lavagem de dinheiro uma atividade em expanso,
3 com desenvolvimento rpido e concentrado na ltima dcada do sculo XX. Estima-se que cerca de US$ 500 bilhes em dinheiro sujo - cerca de 2% do PIB mundial - transitam anualmente na economia. A lavagem de dinheiro se d por diversos mecanismos, mas alguns setores da economia so mais visados, destacando-se os parasos fiscais, as bolsas de valores, o mercado de seguros, o mercado imobilirio, as loterias e jogos, e, principalmente, devido velocidade e abrangncia que d aos recursos lavados, as instituies financeiras. As preocupaes mundiais ligadas ao tema lavagem de dinheiro e atividades ilegais vem se materializando desde 1988, a partir da Conveno contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e de Substncias Psicotrpicas, assinada em Viena, na ustria, no mbito das Naes Unidas, e ratificada pelo Brasil por meio do Decreto 154, de 26.06.91, e especificamente no mbito das autoridades financeiras, atravs da Declarao da Basilia, de 12.12.88, do Comit de Superviso Bancria. Em maro de 1998, dez anos aps a Conveno de Viena, o Brasil aprova a Lei 9613, tipificando como crime a lavagem de dinheiro, e criando o Conselho de Controle das Atividades Financeiras o COAF a fim de coordenar os vrios rgos governamentais incumbidos da implementao de polticas voltadas ao combate a este crime, entre eles o BACEN. At 1998, o BACEN dispunha de dois departamentos incumbidos de fiscalizar as atividades das instituies financeiras: o Departamento de Fiscalizao DEFIS e o Departamento de Cmbio - DECAM, ligados respectivamente s Diretorias de Fiscalizao e de Relaes Internacionais. A atividade de combate lavagem de dinheiro no era atribuda especificamente a nenhum dos departamentos, mas inclua-se implicitamente nas atividades de auditoria das instituies financeiras desempenhada pelo DEFIS e no monitoramento das operaes de cmbio desempenhada pelo
4 DECAM. As operaes consideradas suspeitas no curso da fiscalizao ou do monitoramento de cmbio eram investigadas independentemente por cada um destes departamentos. As prticas de cada departamento variavam, mas o foco da atividade era corrigir distores encontradas e iniciar processo administrativo no caso de irregularidades e ilcitos. Em comum, a atividade de fiscalizao das instituies financeiras consistia em orientao em relao s normas, prospeco de irregularidades e punio para os desvios. Apoiava-se nas normas do CMN, do prprio BACEN e nas Leis 4595 e 4131. O fiscal, ou monitor de cmbio, era elemento essencial nestas atribuies. Sua experincia determinava o sucesso ou fracasso da fiscalizao. Qualificando-a, a fiscalizao atuava de forma prospectiva e repressiva. A partir de 1998, com a adoo dos Princpios Essenciais da Basilia, a fiscalizao do DEFIS passou a atuar de forma preventiva, verificando a solidez da instituio financeira como um todo, nas Inspees Gerais Consolidadas. O monitoramento de cmbio passa a constituir um novo departamento, o Departamento de Combate a Ilcitos Cambiais e Financeiros - DECIF, incumbido do combate aos ilcitos financeiros e cambiais, neles includo a lavagem de dinheiro. O suporte jurdico para esta atuao encontra-se na Lei 9613, nas Circulares 2554 e 2852 e na Carta-Circular 2826, do BACEN, todas de 1998. Alm de definir o tipo penal lavagem de dinheiro,e seus crimes antecedentes, esta legislao inovou ao atribuir responsabilidade s instituies financeiras de manter controles internos capazes de detectar operaes consideradas suspeitas e de denunciar tais operaes ao BACEN. A fiscalizao passa a atuar na avaliao dos sistemas de controle interno o compliance e na investigao dos casos denunciados pelas instituies
5 financeiras (Circular 2852, do BACEN), em detrimento de uma atuao prospectiva e repressiva baseada na experincia. Ao criar o DECIF, sob a subordinao da mesma Diretoria de Fiscalizao do antigo DEFIS, que passou a constituir o DESUP - Departamento de Superviso Direta, e alterar substancialmente as atribuies dos monitores de cmbio, o BACEN introduziu uma mudana organizacional destinada a alterar a forma de fiscalizao das instituies financeiras. Com base nesses acontecimentos, busca-se nesta pesquisa investigar o seguinte problema: at que ponto a mudana do mecanismo de controle tradicional, baseado nas aes ou resultados e com enfoque repressivo, para um controle baseado nos procedimentos, focado na preveno, contribuiu para melhorar o desempenho do BACEN na fiscalizao contra a lavagem de dinheiro ? Para responder adequadamente ao problema a ser investigado, segue-se as etapas estabelecidas pelos mtodos cientficos, que comeam pelo estabelecimento dos objetivos da pesquisa descritos a seguir.
O objetivo geral deste trabalho consiste em analisar o desempenho do sistema de controle organizacional preventivo no combate lavagem de dinheiro atravs do Sistema Financeiro Nacional aqui representado pela verificao de compliance e comunicados da Circular 2852 em comparao com o sistema repressivo tradicional fiscalizao e monitoramento das operaes bancrias.
6 A fim de possibilitar o alcance do objetivo geral da pesquisa, foram estabelecidos os seguintes objetivos especficos: Identificar e descrever os critrios de desempenho organizacional para o subsistema de fiscalizao do BACEN, com nfase para o grupo de monitoramento de cmbio. Descrever a mudana ocorrida no subsistema de fiscalizao do BACEN. Descrever a estrutura de controle anterior mudana. Descrever a estrutura de controle introduzida com as mudanas . Comparar e analisar as estruturas de controle anterior e posterior em relao aos critrios de eficcia. Este estudo pretende, ainda, como objetivos complementares: Apontar, na concluso, como conseqncia dos resultados obtidos e segundo os critrios e metodologia empregados, os pontos positivos e as deficincias do novo modelo organizacional. Propor aes que possam corrigir eventuais falhas identificadas nos procedimentos adotados pelo Banco Central do Brasil.
7 assuntos de forma a dar sua contribuio no esforo do governo para coibir prticas ilcitas que se utilizem do sistema financeiro nacional. O estudo proposto pretende refletir estas mudanas, detalhando as principais motivaes, as formas de sua implementao e as conseqncias previstas. Os resultados desta pesquisa podero ser teis numa perspectiva histrica e crtica, indicando para o BACEN os acertos e as deficincias da introduo de novas formas de trabalho. Considera-se que dada a importncia do tema, a relevncia do estudo ultrapassa os limites do BACEN, estendendo-se postura das instituies, e em ltima instncia, da sociedade, para com o problema lavagem de dinheiro. A reviso das principais abordagens da teoria organizacional relativas mudana , ao controle e ao desempenho pretende contribuir para o desenvolvimento de uma base cumulativa de conhecimento sobre os temas que, embora tenham merecido ateno do meio acadmico, especialmente nos EUA, produziram no Brasil relativamente poucos trabalhos. A discusso das motivaes da mudana organizacional, conjugada com a anlise da estrutura organizacional e do desempenho procura colocar uma luz sobre a coerncia das aes empreendidas, e nesse sentido, preenche uma lacuna da teoria no que diz respeito ao planejamento e implementao da mudana. Por sua natureza terico-emprica, este estudo insere-se numa linha de pesquisa aplicada que valoriza-se sobretudo pela verificao no campo das evidncias tericas. Os resultados deste trabalho traro uma contribuio para os planejadores organizacionais e para a prtica gerencial ao discutir conceitos e mtodos luz de um caso concreto, permitindo verificar-se as conseqncias da mudana nos aspectos controle e desempenho.
8 Acredita-se na importncia da presente anlise de um segmento da atuao do BACEN pouco estudado a fiscalizao na medida que o foco na eficcia das aes de capital importncia para a instituio. bastante oportuna a discusso dos temas propostos, pois a mudana objeto do estudo ainda se processa, e colhe seus primeiros resultados. Espera-se contribuir ao propor alguns indicadores para a avaliao do desempenho e verificar em que grau as polticas implementadas contriburam para o alcance destes resultados. Nossas concluses podero reorientar aes ou sedimentar diretivas adotadas. Ao abordar a funo fiscalizao, inclui-se no escopo desta pesquisa, ainda que indiretamente, as instituies financeiras sujeitas ao fiscalizadora do BACEN. A estas compete um papel mais ativo na nova ordem instituda. O presente estudo ser til para o sistema financeiro como um todo ao discutir as relaes derivadas deste novo contrato social, e suas conseqncias na eficcia do combate lavagem de dinheiro. Amplia-se a importncia desta pesquisa, se confirmada a percepo que a eficcia da fiscalizao da lavagem de dinheiro pode ser determinada pelo papel desempenhado pelas instituies financeiras objetos da fiscalizao.
9 Em seguida, elabora-se a fundamentao terica-emprica necessria ao desenvolvimento metodolgico a ser seguido e s anlises subseqentes. Neste sentido, so apresentados inicialmente as teorias e pr-teorias acerca da mudana organizacional, identificando-a com o planejamento ou com o imperativo ambiental em sua deciso, e com o radicalismo ou o incrementalismo em sua implementao. Para que se possa entender a forma e a profundidade da mudana, estuda-se a seguir os mecanismos de coordenao que do forma estrutura de controle organizacional. Caracterizam-se as formas de controle exercidas nas organizaes a partir da evoluo histrica destas formas, sempre dirigidas a garantir a conformidade individual ao processo produtivo. Apresenta-se os elementos constituintes do controle organizacional segundo as principais abordagens tericas, no esquecendo os aspectos das relaes sociais que precedem e se formam no ambiente organizacional e as conseqncias para o trabalho das formas de controle exercidas. Discute-se a seguir os resultados do processo produtivo que constituem o desempenho organizacional, destacando que sua avaliao faz parte do escopo do controle organizacional. Enfatiza-se as caractersticas especficas das organizaes pblicas em relao aos critrios de desempenho, fazendo ao final uma resenha dos principais modelos desenvolvidos para a avaliao do desempenho organizacional. No captulo seguinte, so apresentados os procedimentos metodolgicos que guiaram o presente trabalho. So definidas inicialmente as perguntas de pesquisa que se pretende esclarecer. Define-se em seguida as variveis a serem analisadas, apresentando os indicadores que as tornaro operacionais. Caracteriza-se o tipo de pesquisa, a forma de coleta e o tratamento dos dados, e por fim, as limitaes da pesquisa. Na seqncia, os dados coletados so apresentados e analisados, segundo o modelo descrito no captulo anterior. Procura-se, inicialmente, descrever da forma mais
10 completa as estruturas anterior e atual, apresentando o processo evolutivo que culminou com a mudana, e caracterizando os principais elementos das estruturas estudadas. Na anlise dos dados, procura-se extrair das informaes os significados que mais fielmente retratem as caractersticas que pretende-se categorizar, baseadas no modelo proposto. Apresenta-se as diferenas entre as estruturas inicial e final segundo estas subdimenses. Ao analisar o desempenho em cada momento, procura-se estabelecer as relaes causa-efeito que justifiquem as constataes efetuadas. Nas consideraes finais, recapitula-se os objetivos intermedirios e a pergunta principal da pesquisa, apresentando as respostas encontradas neste trabalho. Sugere-se medidas para o aperfeioamento da estrutura implantada e possibilidades para estudos futuros. Finaliza-se o trabalho com as referncias bibliogrficas utilizadas e com os anexos que apoiaram o tratamento dos dados neste estudo.
11
12 resumidas constroem-se a teoria e os modelos de interveno organizacional. Os conceitos aqui enunciados baseiam-se na sistematizao proposta por Motta (1997). A mudana pode ser vista como um compromisso ideolgico, com a adoo de novos valores ou crenas. O ser humano e seus valores determinam a existncia da organizao, ou seja, a organizao no tem existncia autnoma e seus objetivos confundem-se com os objetivos individuais. Predomina neste paradigma o pensamento sobre a observao. A mudana a busca da verdade pela mudana de pensamento do indivduo. Privilegiam-se os mtodos didticos e dialticos na conduo da mudana, reconhecendo-se a realidade e o ideal administrativo. O limite da mudana est nas vontades e idias contrrias das outras pessoas; as teorias construdas sobre este paradigma valorizam o poder da chefia como importante alavancador da mudana. A mudana pode ser vista como imperativo ambiental, objetivando readaptar a organizao s necessidades provocadas pelo ambiente em que se insere. Separa-se, nesta perspectiva, a organizao de seus membros. A organizao entidade autnoma e tangvel, e interage com o ambiente buscando o equilbrio que lhe garanta a sobrevivncia. Predomina a observao sobre o pensamento, os fatos da realidade sobre as idias. A abordagem nesta perspectiva sistmica, valorizando-se a anlise cientfica, que busca explicar e prever determinado evento, em relaes de causa e efeito. A mudana adaptao ou redirecionamento em funo de cenrios alternativos, baseado nos valores da eficincia e eficcia. A perspectiva da mudana como reinterpretao crtica da realidade pressupe a participao do indivduo, que a partir da interpretao subjetiva da realidade objetiva, constri seus prprios valores, que socialmente compartilhados formam a organizao. A realidade entendida de forma fenomenolgica e intersubjetiva. As teorias
13 construdas sobre este paradigma so as teorias de ao social, que valorizam a linguagem ou comunicao na compreenso do mundo organizacional. Buscam compreender, e no somente explicar, associando a anlise e a fenomenologia. Fundamenta-se ainda no estruturalismo, que associado fenomenologia, constri a estrutura histrica e contingencial da organizao. A mudana conduzida pelos indivduos, atravs de suas habilidades comunicativas, interferindo na estrutura. A mudana como uma inteno social representa a vertente interpretativista do paradigma anterior, rejeitando o estruturalismo, embora apoiado na fenomenologia, a qual associa a conscincia da interao e o cotidiano, como no existencialismo. A interao das pessoas que cria a organizao, e envolve, alm de significados e intenes, motivos, emoes e sentimentos. A mudana organizacional se d na interpretao e reinterpretao dos significados subjetivos das relaes entre seus membros. Deste paradigma desenvolvem-se teorias de mudana de natureza social e psicolgica. Finalmente, o ltimo paradigma v a mudana como transformao individual, na busca de uma nova viso de si prprio. A mudana se passa no mundo introspectivo, atravs da articulao de sentimentos e significados, em que o indivduo desenvolve uma nova forma de ser e renova a vontade de agir. As teorias que se baseiam neste paradigma valorizam os recursos emocionais e espirituais, aproximando-se da formas utilizadas em algumas filosofias orientais. Estes paradigmas no aparecem isoladamente, se superpem e se comunicam nas diversas teorias de mudana organizacional. A moderna teoria administrativa desenvolveu-se no sentido de explicar e descrever a realidade organizacional como parte de uma estrutura social maior. Abandonando os princpios intelectuais que dominaram a teoria administrativa do ltimo
14 sculo, notadamente o reducionismo, o pensamento analtico e o mecanicismo, o moderno pensamento administrativo baseia-se no expansionismo, no pensamento sinttico e na teleologia. As teorias sobre mudana organizacional formam um conjunto complexo e tendem a ser grupadas pela perspectiva de anlise organizacional, sintetizada nas abordagens estratgica, estrutural, tecnolgica , humana, cultural e poltica. Pretende-se detalhar cada uma destas perspectivas e verificar como elas se refletem na mudana objeto de nosso estudo, usando uma viso sistmica, que se beneficie da diversidade dos focos de anlise, sem pretender enquadr-lo em um nico modelo (Wilson, 1992; Motta, 1997). Wilson (1992) sintetiza as teorias e modelos de mudana em dois eixos principais (Quadro 1). Quadro 1 Uma Caracterizao de Abordagens de Mudana Organizacional O processo de mudana Mudana planejada (voluntarismo) 1 Incrementalismo lgico e necessidades variadas, comprometimento e viso compartilhada de modelos 3 Caractersticas de decises estratgicas: modelos de processo poltico A implementao da mudana 2 Reduzindo resistncias mudana (anlise do campo de fora) 4 Contextualismo: implementao uma funo de fatores e processos antecedentes
Fonte: Wilson (1992, p.10) Na dimenso vertical, a mudana pode ser planejada ou emergente, refletindo o voluntarismo no planejamento, e o determinismo na emergncia. No eixo horizontal, descreve-se a implementao ora como um processo, ora como uma estratgia de implementao, refletindo as principais nfases da literatura sobre mudana. Enquadram-se na clula 1 as abordagens de mudana planejada previamente pelo grupo gerencial, que procura persuadir as demais pessoas de sua utilidade; requerem uma anlise
15 de processos e tm seu grau de mudana desejada previamente determinado pelos gerentes. Na clula 2, a administrao ainda planeja previamente a mudana, mas sua tarefa primria a implementao. A mudana vista como resultado da interao de diversas variveis do negcio, num processo emergente, representado na clula 3. Finalmente, introduz-se o conceito de contextualismo na clula 4, reconhecendo-se que, embora o jogo de poder influencie a mudana, o que importa o contexto em que estes interesses polticos foram construdos e operam no momento. Wilson (1992) destaca, ainda, a importncia do conceito do grau de mudana, identificando-o com os nveis de mudana organizacional, que podem ser, conforme o Quadro 2: Quadro 2 - Nveis de Mudana Organizacional em Funo do Grau de Mudana Grau de Mudana Status Quo Nvel operacional/ Caractersticas nvel estratgico 1 Pode ser tanto operacional quanto Sem mudanas nas prticas correntes estratgico Reproduo 2 Principalmente operacional Mudanas envolvem produzir mais Expandida as mesmas coisas (bens ou servios) Transio 3 Principalmente estratgica Mudanas ocorrem dentro de Evolucionria parmetros existentes na organizao (muda, mas mantm estruturas existentes, tecnologia, etc.) Transformao 4 Predominantemente Mudanas envolvem substituir ou Revolucionria estratgica redefinir parmetros existentes. Por, exemplo, estrutura e tecnologia provavelmente mudam. Fonte: Wilson (1992, p.20) Os nveis de mudana de status quo e de reproduo expandida representam processos de mudana predominantemente baseados em decises operacionais, envolvendo, respectivamente, decises que levam a nenhuma mudana e decises que levam a organizao a fazer em maior quantidade o que ela j fazia antes. J as transformaes
16 evolucionrias e revolucionrias representam nveis de mudana que pressupem processos de tomada de decises estratgicas e que requerem a transformao ou substituio do modo como a organizao opera e pensa o seu negcio (Wilson, 1992). A deciso pela mudana organizacional pode emergir, segundo Motta (1997), de deliberao racional (a inteno estratgica), ou pode ser oriunda da necessidade de resolver problemas organizacionais (a reao adaptativa), ou ainda provocada pelo processo de circulao de idias existentes na prpria empresa (o aprendizado contnuo). Para planejar a mudana, crucial a formulao da estratgia empresarial. Esta formulao consiste em compatibilizar as tendncias ambientais detectadas pela anlise ambiental, em termos de oportunidades, ameaas, restries, coaes e contingncias, com as competncias internas, avaliadas pela anlise organizacional, em funo dos pontos fortes e fracos, recursos disponveis, capacidades e habilidades. Embora seja desejvel antecipar-se e planejar a mudana, as situaes de crises e dificuldades so muitas vezes as motivadoras para a adoo de programas de mudanas. Os programas de mudanas dividem-se entre propostas incrementais, com a introduo moderada e constante de novidades, representadas pelos processos de melhoria contnua (Kaizen, Qualidade Total), centradas na atividade do grupo e na qualidade do produto, e pelos de mudanas planejadas, baseados em mudanas culturais e comportamentais (Desenvolvimento Organizacional); e propostas de mudanas radicais, que do nfase aos processos (Reengenharia). A mudana radical ameaadora, pois deixa explcito o descontentamento com as prticas existentes e implcitas dvidas sobre as pessoas em funes gerenciais. Como observa Galbraith, (1982), inovar e operar baseiamse em lgicas fundamentalmente diferentes, e portanto, as mudanas radicais dificilmente
17 so descobertas por trabalhadores do status quo. Exigem para sua implementao grupos autnomos de fora do sistema. A mudana do subsistema fiscalizao do BACEN insere-se no planejamento institucional da organizao, e numa perspectiva mais ampla, no Plano de Reforma do Aparelho do Estado. Desta forma, pode-se considerar que a mudana seja planejada, mas tem como pano de fundo alguns elementos externos que reforam a possibilidade de imperativo ambiental, em decorrncia da necessidade de uma maior insero do Brasil e do BACEN na comunidade internacional, e mesmo de fatores internos que propunham uma coordenao nica da atuao da fiscalizao. De qualquer perspectiva que se analise a mudana, mandatrio estudar os mecanismos de coordenao da
organizao para que se possa avaliar os efeitos da transformao na estrutura e nos processos objetos deste estudo.
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A mudana organizacional implica em reavaliar as relaes da organizao com o ambiente externo, bem como seus relacionamentos internos, buscando adequar sua configurao, de forma a atender uma deliberao ou imperativo estabelecido pela prpria organizao ou pelo ambiente social em que est inserida. Para modelar a organizao, a teoria serviu-se de metforas que possibilitassem simplificar o entendimento das distribuies dos indivduos e suas relaes no conjunto de papis determinado pelo contexto organizacional. Assim, o pensamento administrativo utilizou-se, em sua evoluo, da analogia da organizao com mquinas, que predominou na abordagem mecanicista desde Taylor e Fayol at Weber, analogia com organismos, viso que dominou os estudos a partir dos anos 40 (Morgan, 1986). Em ambas as vises, sobressai como elemento caracterstico das organizaes, sua estrutura, que pode ser entendida como a forma como o trabalho dividido entre os indivduos e a coordenao entre as tarefas resultantes desta diviso. Com ligeiras variaes, os estudiosos apresentaram perspectivas semelhantes sobre a natureza das estruturas organizacionais. Destaca-se a concepo de Ranson, Hinnings e Greenwood (1980, pg. 3), em que a estrutura vista como um meio complexo de controle que continuamente produzido e recriado em interao e que, ainda assim modela essa interao: as estruturas so constitudas e constitutivas. Esta perspectiva, que enfatiza a volatilidade das estruturas, ser retomada mais frente, ao relacionar-se mudana, controle e desempenho organizacionais. A estrutura organizacional uma modelagem que atende a trs funes bsicas: orienta-se aos objetivos organizacionais, limita a influncia das variaes
19 individuais sobre a organizao e estabelece o contexto em que as decises so tomadas e as atividades executadas. Em funo das formas que assumem, as estruturas determinam tipologias para a classificao das organizaes. Estas classificaes so teis para o estudo comparado das caractersticas de diferentes organizaes e do grau de influncia que exercem sobre os resultados alcanados por elas. Embora as estruturas organizacionais possam ser vistas pelas diversas perspectivas histricas que a Teoria Administrativa apresenta, tenciona-se, neste trabalho, analis-las sob a tica dos mecanismos de controle organizacional, que contribuem para o alcance dos objetivos da organizao. O controle organizacional tem vrios significados e pode ser interpretado de diversas maneiras. forma de alinhar comportamentos individuais ao plano racional da organizao. A coordenao e o ordenamento criados a partir dos interesses diversos e comportamentos potencialmente difusos de seus membros uma funo prioritria do controle (Tannembaum, 1968). Com o surgimento da burocracia, torna-se menos direto e visvel, e confunde-se com a estrutura organizacional, como destacam Rosen e Baroudi (1992). Adotando uma perspectiva histrica, estes autores verificam que a produo e o trabalho so inicialmente avaliados pelos resultados ou sadas produzidos: os sistemas de produo artesanais, pr-capitalistas, no so estruturados, embora j se manifeste uma forma simples de controle do trabalho, atravs da superviso direta, da hierarquia e do ajustamento mtuo dos trabalhadores. Com a revoluo industrial e as mudanas na organizao do trabalho, o processo produtivo passa a ser visto como crucial para garantir os resultados, e assim, o controle do comportamento individual passa a ser exercido por meio de um sistema de regras formais. As estruturas organizacionais, que refletem a diviso e diferenciao do trabalho, trazem embutidas estas regras, por meio de controles que
20 garantam a conformidade individual ao processo produtivo. Desta forma, controle e estrutura organizacional fundem-se em estruturas de controle. Burris (1989) traa o processo evolutivo das estruturas de controle organizacional, que culmina com a integrao das formas alternativas de controle tcnico, burocrtico e profissional na forma tecnocrtica, destacando as principais caractersticas, resumidas no Quadro 3. No entendimento da autora, as diferentes formas de controle organizacional sucedem-se num processo dialtico de racionalizao: a cada crise decorrente das contradies internas da estrutura de controle, novas formas so desenvolvidas para resolv-las. Em sua anlise, o controle simples, pr-industrial, evolui paralelamente em trs diferentes estruturas, que servem aos diferentes ambientes de trabalho surgidos com a industrializao: o controle tcnico, nas indstrias, a burocracia, nos escritrios, e o profissionalismo, nos ambientes de trabalho especializado, como universidades, institutos de pesquisa e entre profissionais liberais. Estas trs formas representam tipos estruturais de controle, onde o controle exercido nas regras e hierarquia (burocracia), nos sistemas fabris (controle tcnico) ou nos cdigos de tica e educao formal (profissionalismo).
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Contradies
laborial e produtivo insuficientemente controlados
Controle simples
Coero transparente Resistncia do trabalhador Impraticvel em larga escala Controle e ritmo visveis Resistncia do trabalhador Inflexibilidade dos sistemas de produo da Conflitos profissionais/burocrticos Favoritismo vs. objetividade em aparente Ineficincia flexibilidade imprevistas e falta de
Controle tcnico
Controle burocrtico
para
situaes
Controle profissional
Conflitos profissionais/burocrticos Interesses velados vs. tica, autoregulao Potencial produtivo da tecnologia avanada frustrado Neutralidade aparente vs.
Controle tecnocrtico
Polarizao entre especialistas e no-especialistas Especializao tcnica como base de autoridade Barreiras do credenciamento Organizao em equipes, a maioria no setor especializado Reestruturao de habilidades Centralizao/descentralizao
A tipologia do controle organizacional de Burris (1989) , em seus elementos bsicos, coincidente com as propostas por Rosen e Baroudi (1992), Prez Vilario e Schoenherr (1987) e Perrow (1986). No Quadro 4 so resumidas as
22 denominaes e caractersticas de cada uma destas tipologias, destacando suas semelhanas e a sntese que elas representam: o controle tem por base a superviso direta, como no controle simples de Burris, no Quadro 3, ou a orientao por regras explcitas e normas, como nos controles tcnico, burocrtico ou profissional de Burris (ver Quadro 3), ou ainda, pressupostos culturais, que embora no explcitos no controle tecnocrtico de Burris, esto presentes no controle colegiado dos grupos de trabalho, compostos de profissionais especializados. Quadro 4 Tipologias comparadas
Rosen e Baroudi (1992) Tipo
Controle simples
Base
Superviso direta
Meios
Imposio de ordens Vigilncia expressa
Caractersticas
Superviso direta Regras Regulao
Controle burocrtico
Orientado por regras explcitas Indireto TI possibilitando a conformidade comportamental e invisibilidade de regras Fragmentao de tarefas Separao concepo/execuo
Controle burocrtico
Padronizao Especializao
Controle ps burocrtico
Controle difuso
Pressupostos culturais
Adaptado de Rosen e Baroudi (1992), Prez Vilario e Schoenherr (1987) e Perrow (1986)
Os trabalhos de Hall (1984) e Mintzberg (1995) so marcos importantes na anlise da organizao pela tica do controle e, como apresentam estudos abrangentes dessa teoria, esta pesquisa apia-se com maior detalhamento em suas observaes.
23 Mintzberg (1995) enfatiza o papel das estruturas na operao eficaz das organizaes. Partindo do exemplo da artes de cermicas, que medida que v seu empreendimento crescer pela maior aceitao dos produtos no mercado, adiciona complexidade sua estrutura organizacional, Mintzberg apresenta o controle
organizacional como um conjunto de mecanismos bsicos para obter a coordenao entre tarefas separadas. Sublinha que estes mecanismos envolvem no s a coordenao entre as tarefas, mas tambm a comunicao entre os processos e o controle por um ou mais indivduos na organizao. A evoluo da complexidade na empresa ceramista d oportunidade de apresentar as cinco variaes por ele previstas nestes mecanismos. Assim, quando a artes contrata auxiliares e passa a dividir com eles seu trabalho, a coordenao entre os operadores se d por ajustamento mtuo, baseada na comunicao informal e nas habilidades dos especialistas em se adaptar uns aos outros. Numa segunda etapa, com o ingresso de mais operadores na organizao, o trabalho passa a ser dividido por grupos, com uma pessoa coordenando por superviso direta o trabalho dos outros, dando-lhes instrues e monitorando suas aes. Com a expanso dos negcios da organizao, a fabricao passa a ser feita em linhas de montagem, com segmentao das fases do trabalho e especializao dos operadores. Nesta fase, a coordenao se d por padronizao, que pode ser feita em relao aos processos de trabalho, ou em relao aos resultados ou sadas, ou ainda em relao s habilidades e conhecimentos requeridos. Ampliando esses conceitos, Mintzberg (1989) identificou adicionalmente a padronizao de normas como a coordenao que ocorre nas organizaes em que seus membros partilham um mesmo conjunto de valores ou credos, como nas ordens religiosas, e no qual o controle se d sobre as normas de trabalho
24 A padronizao dos processos de trabalho, que corresponde abordagem mecanicista de Taylor, utilizada quando as atividades so simples e rotinizadas. Operaes mais complexas podem levar a organizao a adotar a padronizao de sadas, onde os resultados do trabalho so especificados, mas deixa-se livre ao operador a escolha do processo a ser utilizado. A padronizao de habilidades se d no processo de recrutamento externo ou por meio de treinamento, quando a habilidade ou conhecimento necessrios ao desempenho do trabalho so especificados, o que Hall (1984, p.7) chama de padres de afiliao. Corresponde a uma forma indireta de controle, pois consegue para a organizao o que as padronizaes de processos ou resultados fazem diretamente. Mintzberg (1995) observou que a evoluo da complexidade do trabalho faz com que os mecanismos de controle alterem-se sucessivamente do ajustamento mtuo para a superviso direta e depois para a padronizao, geralmente para a de processos, ou de normas (Mintzberg, 1989, p. 102); com a crescente complexidade das operaes, pode-se especificar sadas padro; e se no for possvel especific-las, padroniza-se as habilidades necessrias ao trabalho. Entretanto, caso as tarefas diversificadas da organizao comprovem ser impossvel a padronizao, retorna-se ao incio do ciclo, dando-se preferncia ao mais simples, porm mais adaptvel mecanismo de coordenao o ajustamento mtuo. O autor reconheceu tambm que tais formas de controle podem conviver numa mesma organizao, e no simplesmente serem substitudas sucessivamente. Mais ainda, verifica que dificilmente encontra-se uma organizao que no misture em doses variadas estes mecanismos, pois toda organizao combina controles formais com comunicaes informais. Em seu modelo, Mintzberg (1995) identificou cinco grandes componentes na organizao, posteriormente ampliados para seis (Mintzberg, 1989), cujos
25 interrelacionamentos e fluxos de controle definem seu funcionamento. Desta forma, sintetizou a forma piramidal da organizao tendo em sua base o ncleo operacional, correspondente aos executores do servio bsico de fabricao de produtos ou prestao de servios, e no topo, a cpula estratgica, encarregada de assegurar que a organizao cumpra sua misso de maneira eficaz e de satisfazer as exigncias de seus controladores. Na poro intermediria, desenhou os nveis intermedirios de chefia como a linha intermediria, e em cada lado da pirmide, mas por fora da ligao entre a base e o topo, imaginou de um lado a tecnoestrutra, formada por analistas, responsveis por planejar e padronizar o trabalho, e do outro a assessoria de apoio, unidades que prestam apoio para a organizao fora de seu fluxo operacional. A ideologia, ou a cultura da organizao a sexta parte integrante da estrutura (Mintzberg, 1989). Cada um destes componentes atua com nfase num mecanismo de coordenao, desde o ajustamento mtuo na cpula estratgica e na tecnoestrutura, padronizao no ncleo operacional, passando pela superviso direta da linha intermediria. Os fluxos operacionais da organizao foram divididos por Mintzberg (1995) em cinco tipos: a organizao pode ser vista como um sistema de autoridade formal, correspondente ao organograma da empresa, enfatizando-se a superviso direta; como uma rede de atividades regulamentadas, que melhor representa o fluxo de ordens e instrues vindas da hierarquia, mas que d maior nfase padronizao; como um sistema de comunicaes informais, enfatizando o papel do ajustamento mtuo na coordenao; como um sistema de constelaes de trabalho, em que os indivduos na organizao se agregam em grupos no necessariamente relacionados com a hierarquia, a fim de realizar seu trabalho; e por ltimo, como um sistema de processo decisrio ad-hoc, retratando os interrelacionamentos numa deciso estratgica que envolve os diversos
26 componentes da organizao. Da mesma forma que nos mecanismos de coordenao, Mintzberg sugere que a complexidade da organizao pressupe uma combinao destas teorias no seu funcionamento. Para descrever a diviso do trabalho e a coordenao de tarefas, Mintzberg (1995) utilizou-se dos chamados parmetros delineadores e fatores situacionais. Os primeiros indicariam as variveis observadas no desenho das posies individuais, na definio da superestrutura, no desenho das ligaes laterais, e no planejamento do sistema de tomada de deciso. Os fatores situacionais influenciariam os parmetros delineadores em funo do ambiente e caractersticas culturais e polticas da organizao. Os aspectos considerados no delineamento de posies individuais dizem respeito especializao da tarefa, formalizao do comportamento, ao treinamento e doutrinao; no delineamento da superestrutura, destacam-se o agrupamento de unidades e as dimenses da unidade; no desenho de ligaes laterais, temos os sistemas de planejamento e controle e os instrumentos de interligao; finalmente, os parmetros de planejamento do sistema de deciso incluem a descentralizao vertical e a descentralizao horizontal. O modelo imaginado por Mintzberg (1995) culmina com a tipologia de organizaes, classificando-as nas seguintes configuraes: Estrutura simples, com base na superviso direta, tendo como componente principal a cpula estratgica; Burocracia mecanizada, baseada na padronizao dos processos de trabalho, com a tecnoestrutura como componente chave;
27 Burocracia profissional, com nfase na padronizao de habilidades, na qual o ncleo operacional o componente chave; Forma divisionalizada, com base na padronizao de sadas, com a linha intermediria desempenhando o papel principal; Adhocracia ou organizao inovativa, baseada no ajustamento mtuo, cujo componente principal a assessoria de apoio. Mais tarde, o modelo foi ampliado (Mintzberg, 1989), incluindo-se: a organizao missionria, baseada na padronizao de normas, tendo a ideologia como papel principal; a organizao poltica, que no apresenta um mecanismo ou papel dominantes. A vantagem da anlise sob a tica dessas configuraes est na simplificao que o enquadramento do problema real desta pesquisa a um dos padres tericos traz na discusso dos mecanismos de controle caractersticos e na direo a ser seguida se desejase, com a mudana organizacional, atingir outro padro. Outra vantagem est na definio dos parmetros delineadores, que sero de grande utilidade para a avaliao da eficcia organizacional. Contrapondo-se viso sinttica dos mecanismos de controle proposta por Mintzberg (1995, 1989), Hall (1984) faz uma anlise das vrias tendncias da escola administrativa nos estudos sobre estrutura organizacional e processos organizacionais. Constri sua abordagem apresentando os aspectos que considera relevantes, filiando-se s correntes cujas concluses lhe parecem mais consistentes, mas sem deixar de mencionar os diversos enfoques para cada aspecto considerado. , nesse sentido, uma abordagem mais
28 rica para a discusso da teoria organizacional, e menos formalizada na construo de um modelo de controle organizacional. A abordagem de Hall (1984) ao controle organizacional emerge da conceituao de aspectos delineadores da estrutura organizacional. Estes aspectos so a complexidade, a formalizao e a centralizao. A complexidade de uma organizao se reflete na forma que o trabalho dividido e as estruturas de controle atuam. Ela no uniforme na organizao, pois diferentes partes da organizao podem apresentar variaes em seu grau de complexidade. A complexidade pode se apresentar como diferenciao horizontal, diferenciao vertical e disperso espacial. A diferenciao horizontal traduz em que extenso as tarefas da organizao esto subdivididas entre seus membros. Esta subdiviso pode ocorrer pela atomizao das tarefas, permitindo que no especialistas possam desempenh-las, ou pela alocao de tarefas variadas e abrangentes a especialistas altamente treinados. A diferenciao vertical ou hierrquica descreve o nmero de nveis de superviso existentes ou necessrios ao desempenho da coordenao das atividades da organizao. Os estudos sobre a diferenciao vertical concentram-se na associao desta com o tamanho (quanto maior a organizao, maior o nmero de nveis hierrquicos) e a tecnologia da organizao. A disperso espacial refere-se ao nmero de locais espacialmente separados em que as unidades organizacionais se distribuem. Compreende tanto a diferenciao horizontal quanto a vertical, conforme a especializao do trabalho, ou os centros do poder so espacialmente divididos.
diferenciao horizontal e a vertical (organizaes com intensa subdiviso do trabalho tendem a ter menos diferenciao vertical). Outra constatao das pesquisas que quanto mais complexas as organizaes, maiores os problemas de coordenao, controle e comunicao. Hall (1984) comenta que estes problemas foram verificados por Lawrence e Lorsch, no estudo Organization and Environment, onde constataram que um alto grau de diferenciao (complexidade) relaciona-se com um ambiente complexo e diferenciado, comprovando que as organizaes se tornam mais complexas medida que suas atividades e o ambiente que os cerca se tornam mais complexos. Interessa-nos sobremaneira outra concluso desse mesmo estudo: a complexidade se relaciona, ainda que indiretamente, com a eficcia, posto que os problemas de coordenao, controle e comunicao gerados pelo aumento da complexidade so fontes de conflito que, surpreendentemente, contribuem, quando apropriadamente resolvidos, para a eficcia organizacional. O segundo aspecto do controle organizacional na abordagem de Hall (1984) a formalizao, definida como o estabelecimento pela organizao das normas e procedimentos que sero seguidos. Reflete a opinio dos responsveis pelo processo decisrio sobre os demais membros da organizao: baixa quando acreditam que os membros da organizao tenham alta capacidade de julgamento e autocontrole; alta quando julgam os membros incapazes de tomarem suas prprias decises, carecendo de normas para orientar seu comportamento. Pode tambm variar segundo o tipo de situao que ela tem de lidar rotineiramente. Assim, sero altamente formalizadas quando as situaes so previsveis, como na linha de montagem. Quando as situaes tornam-se
devem ter liberdade para lidar com elas, caracterizando-se a informalidade ou formalizao mnima. Hall (1984) aborda em seu trabalho as relaes da formalizao com a centralizao do poder, com a mudana organizacional, com a tecnologia e com a profissionalizao, e mostra que as pesquisas evidenciam a influncia do meio ambiente e da prpria organizao na formalizao. A influncia mais marcante a do ambiente tecnolgico em que a organizao opera, enquanto que internamente, a profissionalizao faz com que o indivduo traga para a organizao suas prprias normas de comportamento. A harmonizao das normas individuais com as de que necessita a organizao fator crtico para a eficcia de sua atividade. A formalizao excessiva pode embotar a
capacidade de ao do indivduo, e provocar sua reao contrria. Por outro lado, a formalizao mnima pode gerar comportamento individual inadequado que trar prejuzos para a empresa. O equilbrio entre estes extremos um aspecto que a organizao deve permanentemente perseguir. O terceiro elemento da abordagem de Hall (1984) a centralizao, que corresponde distribuio de poder numa organizao. elemento chave do controle organizacional e tal como a formalizao, indica a viso que a organizao tem de seus membros: quando altamente centralizada, reflete a falta de confiana no pessoal para a tomada de decises ou auto-avaliao; no outro extremo, quando menos centralizada, seus membros tm mais autonomia no desempenho de suas atividades. Na definio de Van de Venn e Ferry (1980), o locus de deciso que determina a autoridade dentro de uma organizao. Quando a maioria das decises tomada hierarquicamente, uma unidade considerada centralizada; uma unidade descentralizada geralmente implica que a fonte
31 principal do processo decisrio foi delegada pelos gerentes de linha para o pessoal subalterno. justamente esse jogo de delegao e normas que define a maior ou menor participao dos diversos grupos no processo decisrio. Embora essa participao tenha implicaes polticas, o fator tecnologia determinante na atribuio da delegao de autoridade, em oposio orientao por normas, e se relaciona com a busca por eficincia e eficcia organizacionais. Dornbusch e Scott (apud Hall, 1984, p.83) assinalam que a variedade de tarefas, de clareza, previsibilidade e eficcia distintas, executadas numa organizao, significa que ela tem tecnologias mltiplas para as quais variaes estruturais intra-organizacionais devem ser previstas. Assim, a complexidade da tarefa parece ser o orientador da maior ou menor participao no jogo decisrio: nas situaes rotineiras, as regras governam as aes dos membros organizacionais, e h pouca tendncia delegao de poder; nas situaes em que h incerteza quanto tarefa, provvel que haja maior delegao de poder. Outros fatores destacados por Hall (1984) que contribuem para a centralizao so o tamanho ou porte da organizao e o ambiente em que ele se insere. Observou-se que o aumento de tamanho das organizaes implica em maior descentralizao na tomada de decises, embora isto no acarrete na perda de controle pela organizao. J os estudos sobre a influncia dos fatores externos levam a concluses contraditrias. Enquanto alguns estudos sugerem que a competitividade conduz descentralizao como forma de atingir o sucesso organizacional, outros chegaram a concluses opostas, indicando que o ambiente mais competitivo levava maior necessidade de controle e coordenao, ou seja, maior centralizao. A mesma contradio ocorre quando se observa a estabilidade dos ambientes organizacionais: enquanto certos estudos
32 sustentam que a descentralizao mais apropriada para condies de turbulncia ou instabilidade no ambiente, outros argumentam em favor da centralizao nestas situaes. Uma noo til para a centralizao o acoplamento entre unidades organizacionais. Usado para descrever a baixa interdependncia entre unidades organizacionais, surge nos estudos de Weick (1976) e Aldrich (1979) esta imagem, que parece ser primeira vista mais atraente por representar uma forma de equilbrio entre centralizao e descentralizao. As organizaes com baixo nvel de acoplamento seriam, de forma geral, descentralizadas e apresentariam como vantagens: a possibilidade, na organizao, das unidades evolurem de forma independente umas das outras; a maior sensibilidade s mudanas; a adaptabilidade s condies locais; maior capacidade de inovao; o encapsulamento de problemas; o maior estmulo a autodeterminao e envolvimento individuais; e o menor dispndio de operao, j que os custos de coordenao seriam mais baixos. Hall, no entanto, diverge da utilizao desse conceito na pesquisa e na prtica, por considerar que a polarizao centralizao-descentralizao mais til na abordagem dos mltiplos pontos de deciso e sua distribuio na organizao. Finalmente, como forma de exerccio de poder, a centralizao compreende a discusso dos sistemas polticos nas sociedades em que esto inseridos e, obviamente refletem e tm reflexos no ambiente. A centralizao pode ser vista, nesta perspectiva, como forma de fortalecimento do poder vigente, num extremo, ou como forma de alterar os arranjos tradicionais de poder dentro da sociedade, no outro. Conceitos como administrao participativa, administrao por participao e autogesto emergem como um exerccio de democratizao do poder decisrio, embora compreendam nveis diversos desse exerccio. importante compreender como a centralizao se relaciona com a mudana
33 organizacional, pois da luta pelo poder nas organizaes, juntamente com presses ambientais, que surgem novas formas organizacionais. Zey Ferrel (1979, p. 139) acrescenta ao modelo de estrutura da organizao a dimenso da comunicao, que em Hall (1984) aparece como um dos processos organizacionais. A autora destaca que na perspectiva de sistemas abertos a organizao vista como uma rede de canais de comunicao interconectados que transportam a informao para, e a partir do ambiente organizacional , e atravs de sua estrutura interna. Lembra que, como o poder, a comunicao relacional, definindo-a como um processo em que as idias so transferidas de um remetente para um destinatrio com a inteno de mudar o comportamento do destinatrio. A comunicao com o ambiente externo de capital importncia para a sobrevivncia da empresa, mas no aspecto estrutural dos fluxos internos de comunicao que tratam as pesquisas. Segundo seu contedo, estes fluxos criam redes formais e informais de comunicao, se este contedo relaciona-se ou no com o trabalho. Como as redes informais so formadas entre indivduos que por proximidade, interesses comuns, afinidades e valores compartilhados passam a se relacionar fora do fluxo formal da organizao, representam fontes potenciais de influncia e poder que podem se refletir na estrutura do trabalho, fazendo com que caracterstica inicial de no relacionamento com o trabalho desaparea. Conforme a direo, os fluxos de comunicao so classificados em horizontais e verticais, e estes ltimos so ainda subdivididos de acordo com o sentido da comunicao em ascendentes e descendentes. A comunicao horizontal mais freqente nas organizaes que a vertical, e seu contedo preponderantemente informal, j que concentra o fluxo entre indivduos hierarquicamente no mesmo nvel, seja internamente
34 unidade ou entre unidades. Apesar desta caracterstica, os pesquisadores do pouca ateno comunicao horizontal, concentrando-se na vertical, onde ocorre preponderantemente a comunicao formal da empresa. Zey-Ferrel (1979, p.237) considera que estes pesquisadores falham ao assumir que toda comunicao relevante ao estudo da organizao percorre o caminho ascendente e descendente para ligar departamentos do mesmo nvel, subestimando deste modo a existncia da comunicao horizontal direta. A comunicao vertical descendente classificada, segundo Katz e Kahn (1987) em instrues de trabalho, racionalidade do trabalho (entendimento da tarefa e relacionamento com outras tarefas), informaes sobre prticas e procedimentos organizacionais, feedback ao subordinado sobre seu desempenho e doutrinao da ideologia da organizao. A comunicao vertical ascendente resume-se s questes colocadas pelos subordinados aos seus superiores relativas execuo das tarefas, ou retornos de solicitaes superiores, ou sugestes. Como pode-se notar, h diversas perspectivas de anlise do controle organizacional. Carvalho (1999) destaca que as perspectivas que tm dominado os modernos estudos organizacionais so a poltica, que v o controle como exerccio de poder e dominao; e a econmica, que tem a eficincia e eficcia como preocupaes centrais, tratando o controle como instrumento para a realizao das metas da empresa. Adotando-se a perspectiva econmica, sem esquecer os aspectos essenciais de poder e dominao, apresenta-se diversas formas de controle, garantidas por tcnicas e procedimentos, que pretendem assegurar determinado nvel de desempenho organizao. Como restries a estas tcnicas e procedimentos, as relaes sociais que precedem e se formam no ambiente organizacional devem ser observadas com ateno. Dois aspectos se destacam nas estruturas de controle modernas:
35 a legitimao do sistema de trabalho a cooperao do indivduo e do grupo social com o esforo de produo depende de suas reaes a aspectos psicossociais tais como a motivao e, no sentido contrrio, da percepo do controle que lhe imposto. As diversas formas de controle podem disfar-lo ou escond-lo nos instrumentos utilizados, tais como a tecnologia empregada. A legitimao a aceitao tcita pelo trabalhador da forma de controle e do sistema de trabalho institudos, em benefcio dos resultados (Rosen e Baroudi, 1992). O controle tecnocrtico (Burris, 1989), para o qual evoluram os controles tcnico, profissional e burocrtico mais fortemente legitimado que seus predecessores. A tecnologia, especialmente a da informao, uma forma poderosa de controle, pois alm de trazer embutidas regras, para as quais necessria aceitao de quem opera para poder interagir com o sistema, consegue tornar o controle menos perceptvel, fazendo com que a legitimao do sistema de trabalho torne-se inconsciente. O controle hegemnico, atravs do consentimento, em lugar da coero, facilitado pela utilizao de tecnologia da informao. Embora a introduo dessa tecnologia encontre resistncias entre os trabalhadores, os computadores tornaram-se to usuais em nossa cultura, que opor-se sua utilizao considerada atitude irracional. Os impactos da utilizao de tecnologias computacionais so grandes, num processo que Rosen e Baroudi (1992) chamam de desburocratizao, que leva ao controle ps-burocrtico, com crescente hegemonia do grupo gerencial. Entre eles, destacamos: O desaparecimento de orientao explcita por regras, em oposio s regras formais da burocracia, atravs da utilizao de sistemas que padronizam a aquisio de dados, garantindo um controle procedural e reduzindo a discricionariedade da pessoa que desempenha as tarefas. No caso do BACEN/DECIF, verifica-se esta ocorrncia ao se criar
36 roteiros e formulrios informatizados para padronizar os procedimentos a serem verificados no compliance. O desaparecimento da hierarquia estrita e extensiva, medida que as responsabilidades de supervisores de tarefas que foram automatizadas passam a fazer parte do sistema informtico. Na administrao pblica brasileira, este fenmeno vem ocorrendo com os tcnicos de nvel mdio, embora suas atribuies nem sempre tenham sido includas em algum sistema informtico. Conseqncias para o trabalho: A des-Taylorizao de tarefas, que corresponde ao reenquadramento do trabalho de acordo com a filosofia do novo sistema tecno-social, em oposio especializao extensiva e diviso do trabalho caractersticas da burocracia; A rotinizao da especializao, que consiste na possibilidade de automatizar, atravs de Sistemas Especialistas e inteligncia artificial, por exemplo, muitas das tarefas antes consideradas especializadas, no-rotinizveis, possibilitando a criao de postos de trabalho com operadores menos habilitados, com menor poder de barganha e, conseqentemente, pior remunerados; E, relacionada com as anteriores, a desprofissionalizao, tendncia descrita por Haug (1973, p. 197) como a perda pelos profissionais das suas qualidades nicas, especialmente seu monoplio sobre o conhecimento, a crena pblica no ethos do servio e as expectativas de autonomia do trabalho e autoridade sobre o cliente, o que acarreta na convergncia de funes burocrticas e profissionais, fazendo com que surja uma nova diviso do trabalho, onde profissionais de perfil tcnico desempenham tanto funes gerenciais quanto operacionais. Burris (1989) considera
37 exagerada e insuficientemente comprovada tal anlise, pois persistem nas organizaes nveis de privilgio e status para os profissionais especializados. Conseqncias para o controle organizacional: A pseudo-descentralizao a tecnologia da informao facilita a descentralizao de tarefas e do processo decisrio e, ao mesmo tempo, possibilita a manuteno ou o crescimento da centralizao do controle, atravs da padronizao da informao, armazenamento mais completo de dados, e mais rpido processamento da informao. Aumentando a formalizao das tarefas e monitorando os resultados das decises de nvel subalterno, ou at prescrevendo estes resultados, a gerncia pode dar uma aparncia de tomada de decises descentralizada, enquanto controla centralizadamente os resultados. Burris (1989) observa que a tecnocracia assume a forma visvel e funcional descentralizada, mas com o controle centralizado programado no software; constata ainda que evidncias empricas indicam que a descentralizao mais efetiva no nvel especializado, e mais superficial nos setores no especializados. O controle invisvel a tecnologia da informao permite o controle permanente e muitas vezes imperceptvel das aes dos indivduos, que, se percebem sua utilizao com este propsito, criam resistncias que tendem a inviabilizar o controle pretendido. A transposio das limitaes espao-temporais do trabalho, caractersticas da burocracia, tem com a informtica uma possibilidade concreta, tornando possvel o trabalho em casa. Se por um lado tem o potencial de devolver muito do controle do ritmo e do desempenho do trabalho para o trabalhador, por outro amplia o controle e monitoramento do local de trabalho para a residncia.
38 A viso apresentada at aqui d a impresso de que o emprego da tecnologia traz conseqncias de forma geral positivas para a organizao, s custas de prejuzo para o indivduo, que suporta os impactos mais significativos no seu trabalho. A despeito dessa impresso, a tecnologia pode, dependendo da forma que implementada, ser um instrumento de fortalecimento (empowering) dos indivduos, favorecendo interesses outros que no os gerenciais, e que permitiro a criao de redes informais, tendendo a formas de controle mais difusas. A tecnologia de informao flexvel mas no neutra (Burris, 1989; Rosen e Baroudi, 1992), pois corresponde s intenes e expectativas de seus criadores e patrocinadores. Burris (1989) enfatiza os diferentes impactos de sua utilizao entre os setores especializado e no especializado de uma organizao. Assim, verifica que o setor especializado expande-se nas organizaes centradas em tecnologia avanada na mesma proporo que o no especializado contrai-se; enquanto usada para aproximar especialistas, atravs das tecnologias de comunicao (e-mails, discusses via internet, acesso a bases de dados especializadas), empregada no setor no especializado para isolar e controlar os trabalhadores, atravs da fragmentao e monitoramento do trabalho; e finalmente, constata que o poder e a informao so mais descentralizados entre os especialistas, enquanto vigora uma descentralizao aparente mas com controle centralizado entre os no especialistas. Conquanto sirvam para destacar as diferenas, as diversas tipologias de controle organizacional no se constituem em modelos puros nem exclusivos de uma etapa histrica (Carvalho, 1999). Os autores das tipologias analisadas nesta pesquisa concordam que na maioria das organizaes, coexistem duas ou mais formas de controle, ajustadas ao tipo de trabalho desempenhado em cada unidade organizacional. As pesquisas mais recentes destacam a predominncia de uma forma de controle em relao s demais.
39 Utilizando o modelo proposto por Prez Vilario e Schoenherr (1987), que prev uma combinao de formas de controle diferente conforme o tipo organizacional, Carvalho (1999) confirma, por exemplo, a predominncia do controle difuso sobre o direto e o estrutural em organizaes no-governamentais espanholas. Por outro lado, a coexistncia das diferentes formas de controle tem efeitos dinmicos, fazendo com que as formas originais evoluam e mudem suas caractersticas em resposta s mudanas ocorridas nas formas de controle com que coexistem (Burris, 1989). Alm disto, caractersticas contraditrias entre as diversas formas de controle, convivendo num mesmo contexto, expem conflitos que sero resolvidos, ou no, por formas alternativas ou alteraes nas formas originais. do interrelacionamento entre as formas de controle tcnico, burocrtico e profissional que emerge a tecnocracia, que integra estas formas de controle por transformaes nos tipos originais.
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A mensurao e a avaliao so atividades intrnsecas ao controle organizacional e necessrias para verificar-se os efeitos das interaes com o meio, e para propor correes nos processos, em aperfeioamento sistemtico. No h no entanto consenso sobre o que se deseja medir. Sob o termo desempenho, diversos significados so atribuveis, alguns deles quantificveis, e que historicamente foram empregados pelas organizaes como indicadores de sua capacidade de gerar negcios e sobrevivncia, fazendo portanto sentido mensur-los para avaliar a sua capacidade empresarial. Alguns dos significados listados por Corvellec (1997) para desempenho remetem-nos aos seus dois principais construtos - a eficincia e a eficcia: como desempenho "dramtico e cultural" na construo da identidade organizacional, atravs da interao dos membros da organizao; como resultado de atividades, quantificvel atravs de medidas (equivalente, pois, eficincia); como o que atingido dos objetivos formais (equivalente eficcia). Zey-Ferrel (1979) considera desempenho organizacional um termo global que abarca os conceitos de eficcia, eficincia, conflito, inovao, mudana e satisfao. A autora considera que as duas principais dimenses do desempenho so a eficincia e a eficcia, destacando que a maioria dos autores - entre eles Seashore e Yuchtman, Argyris, Katz e Kahn, Georgopoulous e Tannenbaum - considera a eficincia como um aspecto da eficcia, mas h outros, como Becker e Neuhauser, que definem eficcia como uma medida de eficincia.
41 Tenner e De Toro (1997), por sua vez, vem o desempenho pela tica do processo, propondo um modelo de avaliao em que o elemento medido corresponde a uma dimenso do desempenho, como vemos na Figura 1. Figura 1 Estrutura de mensurao do desempenho Terminologia 1. Processo ou Eficincia 2. Sadas ou Eficcia 3. Resultado ou Eficcia do produto/servio e satisfao do consumidor (cliente) Explicao Recursos consumidos no processo em relao aos nveis mnimos possveis Capacidade do processo produzir produtos e servios de acordo com as especificaes Capacidade das sadas satisfazerem as necessidades dos consumidores (clientes)
A dimenso que avalia os resultados em relao aos objetivos, ou como propem Tenner e De Toro, a eficcia e satisfao, corresponde ao conceito de efetividade, refletindo a relao entre o impacto previsto e o impacto real de uma atividade. Embora no esteja presente nas definies de desempenho de muitos autores, a efetividade um construto que importa especialmente na avaliao de polticas pblicas, pois introduz o relacionamento do conceito de qualidade com o conceito mais abrangente de desempenho. Integra, desta maneira, a dimenso poltica avaliao normativa de polticas pblicas, levando em considerao a argumentao presente na definio e contedo destas polticas (Misoczky e Vieira, 2001).
42 O desempenho de uma organizao pblica, mesmo que esta atue num ambiente de mercado, deve receber uma abordagem especfica (Flynn, 1993, p.109). As organizaes do setor pblico submetem-se mais diretamente ao controle da sociedade, que v atravs do mecanismo de alocao do oramento como seus recursos esto sendo empregados. Tradicionalmente, as organizaes pblicas tm sido vistas como mquinas de gastar dinheiro, e em decorrncia desta imagem, a nfase do controle exercido sobre estas organizaes tem sido a de acompanhar o quanto est sendo gasto em cada perodo, em relao ao estipulado como previso de despesa. Nesta tica, o desempenho da organizao pblica estaria ligado forma com que os recursos escassos so aplicados na consecuo de seus objetivos. As restries oramentrias produzem esforos no sentido do corte de gastos e incremento dos mecanismos de controle. No entanto, o bom desempenho na reduo dos custos pode ter o efeito perverso de provocar a reduo do valor alocado organizao no oramento do prximo perodo. Em decorrncia do grande crescimento do Estado, ocorrido principalmente nos anos 60 e 70, reduzindo a participao do mercado nos mecanismos de escolhas coletivas, a questo do tamanho do Estado passou a ter papel fundamental nas discusses sobre como decidir que tipos de bens e servios devem ser alocados atravs da proviso pblica - o oramento - e quais atravs do mercado, ou proviso privada. parte da discusso normativa que envolve critrios de identificao das polticas pblicas que o Estado deve implementar, com base nas preferncias dos cidados, e que tomaram forma nas correntes do pensamento poltico econmico denominado public choice, tendo como expoentes Gordon Tullock e James Buchanam, os aspectos de mensurao do desempenho das organizaes tornam-se relevantes para tentar responder questo: o bem ou servio deve ser provido pelo Estado, pelo mercado ou por formas que combinem os dois tipos de
43 provimento? A questo subjacente diz respeito ao estabelecimento de um tamanho timo para o Estado. Na tentativa de estabelecer-se padres de avaliao do setor pblico, a nfase tem se deslocado do controle restritivo do oramento para a verificao da efetividade das aes, atravs da contabilizao (accountability) do que despendido - os resultados alcanados em relao aos previstos - em adio probidade do emprego dos recursos (Flynn, 1993, p.111). No tarefa fcil avaliar o desempenho das organizaes pblicas, pois os incentivos so diversos, dependendo de quem est avaliando ou sendo avaliado. Os polticos, por exemplo, so avaliados pelas polticas que implementam, mas as medidas que empregam nesta avaliao so muitas vezes vagas ou ambguas (a promessa de "melhorar a eficincia geral do atendimento hospitalar", por exemplo, muito mais utilizada que "aumentar em 2% por ano o nmero de leitos nos hospitais") (Flynn, 1993, p.110). Os burocratas tambm tm posio ambgua em relao avaliao: se esta no se reflete positivamente em seus rendimentos e, ao contrrio, se bons indicadores podem reverter em menor alocao oramentria, pouco ou nenhum estmulo para avaliar pode ser esperado. A tendncia dominante na literatura sobre desempenho no setor pblico considerar as dimenses da eficincia e eficcia, embora "os esforos para definir eficcia, em oposio eficincia, no tenham sido bem sucedidos em casos particulares" (Flynn, 1993, p.111). Lane (1993, p.244) define eficincia no setor pblico como "funo simultnea da proviso de bens e servios em relao aos objetivos e alocao de recursos, significando produtividade". Ressalta que eficincia empregada comumente na avaliao de desempenho com sentido ambguo, significando ora produtividade, ora eficcia; prefere, assim como Zey-Ferrel (1979), a concepo de Etzioni (1964), em que
44 "eficincia medida pela quantidade de recursos usados para produzir uma unidade de sada, enquanto eficcia determinada pelo grau de alcance dos objetivos da organizao". Zey Ferrel (1979, p.325), no entanto, considera que produtividade, que normalmente empregada para referir-se a eficincia, lida apenas com uma parte ou subconjunto da organizao, j que empregada aos trabalhadores, individualmente ou em grupos de trabalho - a unidade de anlise o indivduo, ou o grupo, o departamento, ou a diviso, mas no a organizao por inteiro. A eficincia em geral medida em termos de custos de produo, de lucratividade (os indicadores financeiros), e de produtividade (Zey-Ferrel, 1979). Nesta ltima acepo, toma-se uma perspectiva longitudinal, considerando dados sobre as sadas produzidas e os custos incorridos num perodo de uma ou duas dcadas (Lane, 1993, p.244). Pode ser estimada em termos das relaes sadas/recursos e recursos/custos, o que leva medida bsica de eficincia no setor pblico: sadas de servios/custos dos recursos. Tomada isoladamente, a eficincia pouco diz sobre o desempenho de uma organizao do setor pblico. Pode-se fazer comparaes de custos entre diferentes organizaes, desde que haja semelhanas entre elas (as comparaes relativas de custo), e ainda assim possvel imaginar organizaes que comportem-se eficientemente, minimizando custos, sem, no entanto, produzir resultados satisfatrios em relao aos objetivos perseguidos. A eficcia, como definida por Etizioni (1964), relaciona-se ao alcance destes objetivos, e pode ser medida de forma direta, com base nas equaes de desempenho, para um determinado momento (perspectiva transversal). Assim, a medida de eficcia pode ser dada pelas relaes resultados/sadas, bem como valor dos resultados/resultados, o que pode ser reduzido relao bsica de eficcia, valor dos resultados/sadas de servios (Lane, 1993, p.244). A eficcia no nos fornece, entretanto,
45 um valor absoluto que possa ser usado como referncia. Como veremos mais adiante, quando abordarmos este construto com maior profundidade, a eficcia tem diferentes significados, dependentes do modelo terico que se utilize e do fator que o pesquisador eleja como predominante. Em relao prpria definio que adotamos, v-se que entre os objetivos de uma organizao, alguns so considerados mais importantes que outros e, portanto, devem ter um peso maior no estabelecimento do grau de alcance global dos objetivos. Esta restrio afeta tambm a avaliao da eficincia, pois uma vez estabelecidos nveis equivalentes de custos, aqueles associados ao alcance dos objetivos mais importantes sero considerados mais facilmente aceitveis que os incorridos em atividades menos prioritrias. Alm de estabelecer uma hierarquia entre os objetivos, deve-se por outro lado definir um nvel referencial de qualidade do servio para que possam ser feitas comparaes da maneira com que os recursos so alocados de forma a atingir um determinado nvel de provimento, ou seja, para verificar-se a eficincia no emprego dos recursos. A despeito das diferentes concepes possveis de qualidade em organizaes pblicas exploradas por Misoczky e Vieira (2001), considera-se nesta anlise o nvel de conceituao intermediria proposto por Pollit e Bouckaert (1995), ou seja, aquele nvel de qualidade voltado para a relao entre provedor (o Estado) e usurio. Lane (1993) considera que para um certo nvel de qualidade do servio, pode-se avaliar a eficincia em duas dimenses distintas: a eficincia social e a eficincia burocrtica ou administrativa. A eficincia social diz respeito ao estabelecimento de que forma de alocao - pblica ou privada - mais eficiente no provimento do bem ou servio, enquanto a eficincia burocrtica diz respeito eficincia das atividades do programa ou poltica pblica. Pode-se imaginar que um servio provido por um organismo pblico o seja
46 de maneira eficiente em termos burocrticos, mas ineficiente em termos sociais, significando que o mesmo servio poderia ser provido pelo mercado, ou seja, por empresas privadas, com maior eficincia em termos de alocao de recursos. Lane destaca em relao eficincia social que quando possvel fazer comparaes justas de produtividade entre programas pblicos e privados para bens e servios similares, os estudos efetuados em diversos pases concluem que a proviso privada em geral mais eficiente que a proviso pblica. Ressalta-se, entretanto, que "o que d proviso privada uma vantagem sobre a proviso pblica no a propriedade, mas a existncia de competio na alocao. Assim, se mecanismos mais competitivos puderem ser introduzidos no setor pblico, a produtividade e eficincia podem ser aumentados sem se abolir o patrocinador pblico". Sugere como mecanismo de aferio da eficincia no setor pblico as comparaes relativas de custo, j que as atividades governamentais so medidas quase exclusivamente em termos de custos, no se tendo at hoje estabelecido uma medida de valor dos bens e servios produzidos. "Organizaes similares devem ser comparadas por meio de indicadores padronizados, e o resultado da avaliao deve ser ligada ao processo oramentrio, punindo os gastadores de baixo desempenho, bem como premiando os de bom desempenho, e econmicos" (Lane, 1993). A pesquisa em eficcia e eficincia no setor pblico no est restrita a desenvolvimentos tericos. Os estudos empricos dividem-se nos seguintes nveis de anlise: (1) estudos sobre o desenvolvimento da produtividade em diferentes programas de vrias reas do servio pblico, em perspectiva temporal; (2) comparaes de produtividade em servios de mesma espcie, que tenham patrocinadores pblicos e privados; (3) estudos sobre eficcia em programas pblicos diversos; (4) comparaes de eficcia em programas semelhantes que tm um nico tipo de patrocinador, pblico ou privado (Lane, 1993,
47 p.246). Cumpre distinguir nestas anlises dois comportamentos que a burocracia assume no desempenho de suas funes: o administrativo e o operacional, ou de servios. Esta distino til na medida em que, ao isolar as funes puramente administrativas atividades meio - das funes operacionais - atividades fim, permite-se verificar se os recursos alocados esto sendo dirigidos expanso de um ou outro segmento. No to fcil separar o que administrativo do que operacional nas unidades de uma organizao, principalmente nos estratos superiores, mas pode-se atravs dos chamados quocientes administrativos (quantidade de funcionrios dedicados a determinadas funes sobre o total do quadro) verificar qual segmento predomina e em que proporo. Ao verificarmos cada um destes segmentos numa das possveis abordagens empricas - seccional ou longitudinal, como ilustrado no Quadro 5, quatro possveis modos de analisar a eficincia organizacional so vislumbrados: I - eficincia administrativa em perspectiva seccional, quando coteja-se o tamanho da funo administrativa em diferentes rgos pblicos ou verificado se os recursos consumidos na proviso de bens e servios diferente entre diversos rgos; II eficincia administrativa em perspectiva longitudinal, quando verifica-se o
desenvolvimento no tempo da funo administrativa em relao funo operacional, que pode conduzir observao do fenmeno da burocratizao, quando a funo administrativa apresenta taxa de expanso superior da funo operacional; III - eficincia operacional em perspectiva seccional e IV - eficincia operacional em perspectiva longitudinal. Todas as perspectivas exigem o estabelecimento de um nvel do servio constante para que as variaes de custo sejam comparveis em termos de eficincia - caso contrrio podemos concluir erroneamente pela ineficincia operacional sem levar em conta os custos derivados por exigncias ambientais ou nveis de servio mais elevados.
48 Quadro 5 - Modalidades de anlise da eficincia no setor pblico Perspectiva Eficincia Administrativa Bens e servios (operacional) seccional I III Fonte: Lane, 1993 longitudinal II IV
A distino entre os componentes administrativo e operacional de uma organizao pblica conduz verificao da chamada hiptese do tamanho, que prev que o tamanho relativo do componente administrativo decai com o crescimento do tamanho global da organizao, o que tem profundas implicaes para a anlise da eficincia e eficcia do setor pblico (Lane, 1993, p.249). Segundo Hall (1974), o tamanho relativo do componente administrativo de uma organizao uma caracterstica bsica do contexto. A hiptese do tamanho pode ser derivada das generalizaes tericas sobre estrutura e contexto organizacionais, que prevem como efeitos do aumento do tamanho global de uma organizao, a diminuio do tamanho relativo do componente administrativo (efeito direto) e o aumento do tamanho do componente administrativo (efeito indireto), em conseqncia do aumento do escopo de controle (e conseqentes aumentos na diferenciao, especializao, formalizao e padronizao). Assume-se que o efeito direto ser inicialmente maior que o indireto, mas com o crescimento da complexidade estrutural, medida que o tamanho global aumenta, o tamanho do componente administrativo superar o efeito da economia de escala administrativa (Hall, 1974). A utilizao deste conceito pode ser til na avaliao da eficincia, permitindo comparaes entre
49 organizaes semelhantes na base do tamanho relativo do componente administrativo, indicando alternativas para uma melhor distribuio entre os componentes administrativo e operacional de unidades distintas de uma mesma organizao. O objetivo de toda anlise organizacional recai na verificao se a organizao estudada atinge seus objetivos, ou seja, se eficaz segundo uma perspectiva econmica, poltica ou moral. Como ressalta Hall, no somos neutros quanto s
organizaes com as quais lidamos como trabalhadores, clientes, fregueses ou pblico. desejvel que as organizaes, pblicas ou privadas, sejam eficazes em seu desempenho. Entretanto, a perspectiva acerca da eficcia varia segundo a posio em relao organizao. A despeito dos vrios modelos concorrentes que a teoria organizacional desenvolveu a respeito da eficcia, esse autor prope um modelo de contradio, que privilegia justamente a contradio entre os diferentes pontos de vista acerca da eficcia, evitando um juzo de eficcia global. Assim, considera as organizaes mais ou menos eficazes em relao variedade de metas que buscam atingir, variedade de recursos que tentam obter, variedade de constituintes, dentro e fora da organizao, assim entendidos como seu pessoal, seus clientes e a comunidade que as cerca, como tambm, numa perspectiva temporal, em relao aos intervalos de tempo em que so avaliados seus desempenhos. A contradio surge da verificao que as organizaes apresentam metas mltiplas e contraditrias, especialmente no servio pblico, onde as polticas so decorrentes de um processo de escolhas coletivas. Os principais elementos do modelo de contradio foram os focos que a teoria administrativa concentrou na evoluo dos modelos de eficcia. Assim, metas, recursos e componentes organizacionais foram os objetos dos estudos precursores ao modelo proposto por Hall. O conjunto de variveis ou critrios a serem avaliados na
50 determinao da eficcia, no modelo de contradio, corresponde s observaes efetuadas nos diversos focos dos modelos de eficcia organizacional. O modelo de recursos dos sistemas foi desenvolvido por Yuchtman e Seashore (1967) e definia a eficcia das organizaes como a capacidade de explorar seu ambiente para a aquisio de recursos escassos e valorizados para manter seu funcionamento. Ordenaram os critrios de avaliao numa hierarquia: no topo estariam os critrios finais, que s podem ser avaliados com o tempo, tal como a utilizao tima das oportunidades e recursos encontrados no ambiente; a seguir, os critrios semifinais, caracterizando os resultados; e no ltimo nvel, variveis subsidirias, representando estados ou processos transitrios dentro da organizao. Das 76 variveis empregadas no estudo, identificaram 10 fatores semifinais que respondiam por 70% da varincia total no desempenho das cerca de 75 empresas de seguro analisadas. Verificou-se que esses fatores apresentavam estabilidade no perodo analisado, alguns mais estveis, outros, mais cclicos, mas as relaes entre fatores variaram nos diferentes perodos de tempo. Uma de suas principais concluses foi que existe um retardo temporal nas relaes entre variveis semifinais e subsidirias de tipo scio-psicolgicas, tais como a percepo do apoio gerencial, ou a natureza do poder gerencial. Correlaes no observadas entre as variveis no mesmo ano de levantamento foram verificadas entre variveis de um ano em relao ao seguinte. Observou-se ainda estreita correlao entre grupos de variveis subsidirias com variveis semifinais especficas, em relaes causais. A principal crtica ao modelo proposto por Yuchtman e Seashore que a obteno de recursos no se faz aleatoriamente, mas baseada nas metas da organizao. A eficcia muito mais facilmente correlacionada ao alcance de metas. E o modelo de metas, desenvolvido por vrios pesquisadores, sugere que as organizaes so eficazes na medida
51 que atingem seus objetivos, sejam eles oficiais ou operacionais. importante assinalar que as metas da organizao so estabelecidas num processo de deciso coletiva derivada dos desejos dos membros e das presses do ambiente externo e do sistema interno. As relaes competitivas, de negociao, cooptativas e de coalizo com o ambiente tornam as metas suscetveis de alteraes ao longo do tempo. Essa dimenso temporal adiciona complexidade ao modelo: algumas aes ou componentes da organizao devero ter suas metas avaliadas no curto prazo, enquanto outras, no longo prazo. Verifica-se assim que as metas no so nicas para a organizao. H uma multiplicidade de metas, algumas restritas a subunidades, revelando sua especificidade. Dessa forma, a avaliao de desempenho no modelo de metas tambm torna-se complexa, pois envolve diferentes perspectivas temporais, dificuldades em se determinar que atividades contribuem para um determinado resultado (sistemas de vinculao, de Hannan e Freeman, 1977) e mesmo de determinar que variveis so exgenas, ou seja, independentes de outras variveis do modelo, e no funo de aes da organizao. Scott (1977) estabelece uma distino entre as metas empregadas para motivao e direo do comportamento dos membros organizacionais, e as metas para fins avaliativos. Essa distino implicitamente admite que, para ser eficaz, no necessrio que a organizao atinja todas ou a maioria de suas metas, j que muitas delas sero conflitantes. Ao lado dos indicadores de desempenho operacionais, surge com os modelos de satisfao dos componentes uma abordagem baseada na viso que os indivduos tm a respeito da eficcia da organizao com a qual interagem. A eficcia relaciona-se nessa abordagem com a motivao dos seus componentes, que pode estar sendo suprida por incentivos ou pela percepo que a organizao pode ser um instrumento para a realizao de suas necessidades individuais. O grau de envolvimento que os indivduos tm com as
52 organizaes pode afetar, no entanto, a conjuno entre os objetivos do indivduo e os objetivos da organizao. Assim, ao tentar otimizar a utilidade individual, corre-se o risco de perder de vista a realidade da organizao, suas operaes e resultados desejveis. A definio que Pennings e Goodman (1977) do para eficcia mais abrangente, e j aponta para o equilbrio que o modelo de contradio busca: as organizaes so eficazes quando podem atender a restries relevantes e quando os resultados organizacionais se aproximam de um conjunto de referenciais de metas mltiplas ou ultrapassam esse conjunto.As restries correspondem s condies ou exigncias que devem ser satisfeitas para que as aes da organizao sejam consideradas eficazes. As metas so estados ou objetivos finais desejveis, especificados pela coalizo dominante, assim entendidos como os grupos de componentes internos ou externos cujas decises tm maior peso na estrutura de poder da organizao. A idia bsica desta definio que as metas podem aproximar-se ou no de um referencial, enquanto as restries precisam ser atendidas como condio necessria para a eficcia organizacional. A eficcia seria avaliada na medida que uma meta supera ou se aproxima de um referencial. Dito de forma simplificada, eficcia realizar uma meta, superando uma restrio. Os recursos, nesse modelo, poderiam ser vistos como restries a serem atendidas, antes que se possam realizar movimentos em direo s metas. Esta premissa no foi originalmente formulada por seus idealizadores, mas o modelo de contradio, que tem abordagem semelhante, adotou-a. O modelo de contradio apresenta muitos dos elementos estudados nessas linhas de pesquisa. Suas premissas bsicas so: as organizaes enfrentam restries ambientais mltiplas e conflitantes; estas restries podem ser impostas, quando fogem ao controle das organizaes, negociadas,
53 quando decorrentes da competio pelo mercado, descobertas, quando derivadas de ocorrncia fortuita ou imprevista, ou auto-impostas, semelhantes s metas prestabelecidas; as organizaes tm metas mltiplas e conflitantes; as organizaes tm grupos de constituintes externos e internos mltiplos e conflitantes; h diferentes perspectivas temporais acerca de metas nos diferentes nveis das organizaes. Baseando-se no trabalho de Cameron (1978), cuja anlise e resultados se aproximam do modelo de contradio, temos uma taxonomia para os critrios de avaliao de desempenho que poder ser til em nosso estudo. Cameron considerou existirem tipos e fontes desses critrios. Os critrios podem ser de 4 tipos: quanto a aspectos organizacionais, podem ter seu foco na execuo das metas, na obteno dos recursos, ou nos processos organizacionais internos; quanto a universalidade, os critrios podem ser especficos da organizao ou universais; quanto forma, podem ser prescries normativas, ou descries de organizaes eficientes; quanto dinmica, podem ser estticos ou dinmicos. As fontes destes critrios so trs: primeiro, os grupos de constituintes, considerando a coalizo dominante, os vrios nveis de componentes internos, e os grupos de constituintes externos; em seguida, so considerados os nveis das fontes, classificandoos como provenientes da sociedade, da organizao, das subunidades ou dos indivduos; finalmente se a fonte dos critrios objetiva, proveniente de registros de desempenho, ou subjetiva, resultado das observaes das pessoas envolvidas com a avaliao.
54 A concluso a que o modelo de contradio nos leva que no existe uma organizao eficaz: as organizaes podem ser consideradas eficazes em termos de restries, metas, componentes ou estruturas temporais especficas.
55
concepo
estrutural-funcionalista,
que
dominou
os
estudos
organizacionais nas dcadas de 50 a 70, e que ainda influencia o pensamento administrativo contemporneo, com sua racionalidade objetiva, d a estas dimenses mudana, controle e desempenho um relacionamento natural, apoiado no ambiente tcnico, no qual um produto ou servio trocado no mercado e as organizaes so premiadas pelo controle eficiente e eficaz do processo de trabalho (Scott, 1992, p.158). Esta concepo sustenta-se na primazia da atividade econmica sobre os outros aspectos da vida social (Ramos, 1982), e elege o desempenho organizacional como o fator crucial para a sobrevivncia da organizao no ambiente econmico o chamado mercado. Quanto mais eficiente e eficaz for a organizao, maiores suas chances de competir por recursos escassos e clientes disponveis no mercado. A mudana, nesta perspectiva, resultado da ao gerencial. , portanto, planejada, e visa atingir um objetivo, seja o de alcanar determinado nvel de participao em um mercado, seja o de melhorar a eficincia de um processo de trabalho. A literatura sobre mudana organizacional planejada tem como um de seus temas dominantes os mtodos de interveno empregados. Liga-se estratgia empresarial, avaliao dos mtodos e seus impactos, e preconiza intervenes estruturais ao invs de intervenes nos processos (Goodman e Kurke, 1984, p. 7 e 9). A relao entre estrutura organizacional e desempenho objeto de estudos de tericos e analistas organizacionais. Para estes ltimos, representa a possibilidade de experimentar formas de controle e arranjos estruturais que produzam as respostas esperadas
56 em termos de desempenho. Estudos demonstram forte correlao entre dimenses da estrutura de controle e o desempenho geral da organizao (Van de Ven e Ferry, 1980), levando as organizaes a atuarem nestas dimenses de forma a atingir o nvel de desempenho esperado. A pergunta que se faz : que desenho organizacional facilita um ou outro padro de desempenho? Uma vez feito o diagnstico sobre as dimenses a serem atacadas, a mudana o processo a ser implementado que levar a organizao de uma estrutura de controle ineficiente ou pouco eficaz configurao planejada. Vista como um processo, a implementao da mudana altera a relao entre os componentes estruturais da organizao, o que produz diversos impactos, inclusive naquela dimenso que visa atingir o desempenho. de se esperar, pois, que na implementao da mudana os padres de desempenho venham a se alterar at atingir, ou no, o nvel esperado. Na evoluo dos estudos das organizaes, ampliou-se a viso do que se considera o ambiente em que a organizao est inserida. A contribuio mais
enriquecedora de seu papel nas relaes interorganizacionais est no reconhecimento dos elementos simblicos na formao dos ambientes organizacionais (Scott, 1992). A proposta contida nos estudos dos institucionalistas (Selznick, Meyer, DiMaggio, Scott, Powell e Rowan) coloca, ao lado do ambiente tcnico, onde prevalecem as trocas econmicas, e que exerce controle sobre os produtos gerados pelas organizaes, o ambiente institucional, caracterizado pela elaborao de normas e exigncias a que as organizaes se devem conformar se querem obter apoio e legitimidade do ambiente (Scott, 1992, p.157). Cada um destes ambientes adequa-se a um conceito de organizao prprio, seja como sistema de coordenao dos intercmbios e de controle das atividades de produo, ou como um
57 conjunto de mitos racionais que buscam resguardar sua legitimidade (Carvalho, Vieira e Lopes,1999, p.7). Desta forma, acrescente-se racionalidade objetiva do ambiente tcnico, que permite s organizaes serem eficientes e alcanar seus objetivos, o ambiente institucional, em que prevalece outra forma de racionalidade, apoiada em valores simblicos, tais como crenas, mitos e normas institucionalizados, e cuja ao racional est nos procedimentos capazes de proporcionar legitimidade no presente e no futuro da organizao (Carvalho, Vieira e Lopes,1999, p.7). Nesta concepo, a mudana pode ser vista como uma forma de alinhar a ao e estrutura organizacionais s linhas j definidas e racionalizadas pela sociedade, o que lhes permitir encontrar legitimidade para suas atividades e defender sua sobrevivncia independentemente de sua eficincia e da demanda de seus produtos (Meyer e Rowan, 1992). O desempenho, nesta perspectiva, perde a dimenso puramente tcnica, absorvendo a construo simblica de mitos, inclusive o da eficincia e eficcia da ao organizacional. A competio se d em campos organizacionais especficos, num processo em que as organizaes buscam, influenciadas pelas presses normativas do estado e da sociedade, a legitimidade das estruturas formais racionalizadas, num processo caracterizado como isomorfismo organizacional (Meyer e Rowan, 1977).
58
3. Metodologia
O presente estudo pretende abordar as mudanas organizacionais ocorridas no subsistema fiscalizao do BACEN ocorridas a partir de 1998, quando se d a primeira grande reformulao de funes internas e de processos de trabalho. Objetiva-se traar o quadro existente poca, suas caractersticas essenciais, e as principais linhas de reestruturao postas em prtica. Numa etapa posterior, dirige-se o foco ao DECIF, departamento criado a partir da nova orientao imprimida. Sero analisados seu processo de criao e as conseqncias para o sistema financeiro de seu novo foco de atuao. Embora no se tenha a pretenso de reformular a estratgia e as prticas implementadas na organizao, os resultados da pesquisa podero ser utilizados como uma forma de analisar a relao entre a mudana da estrutura de controle e o desempenho dela decorrente, avaliando os ganhos e as deficincias do modelo implantado.
59 Como se caracteriza a estrutura de controle anterior mudana ? Quais as caractersticas da estrutura de controle introduzida com as mudanas ? Quais so as diferenas entre as estruturas de controle anterior e posterior em relao aos critrios de desempenho ? Quais so, luz dos resultados obtidos e segundo os critrios e metodologia empregados, os pontos positivos e as deficincias do novo modelo organizacional ?
60 o resultado de atividades, quantificvel atravs de medidas (equivalente, pois, eficincia); o que atingido dos objetivos formais (equivalente eficcia) (Corvellec, 1977).
61 Forma da mudana: pode ser incremental, dividindo-se em processos de melhoria contnua e processos de mudanas planejadas, ou radical (Motta, 1997). Grau de mudana: classifica a mudana em funo dos nveis
(operacional/estratgico) atingidos pela mudana e das prticas e parmetros adotados; pode ser: status quo, reproduo expandida, transio evolucionria e transio revolucionria (Wilson, 1992 -Ver Quadro 2).
3.2.2.2. Controle: Volberda (1998) oferece um valioso referencial metodolgico para a operacionalizao desta varivel em sua anlise de flexibilidade e novas formas organizacionais. Ao descrever o desenho organizacional, cita trs dimenses: a tecnologia organizacional, a estrutura organizacional e a cultura organizacional. Embora seu propsito fosse o de caracterizar o potencial de flexibilidade operacional, estrutural e estratgica das organizaes, sua matriz da categoria analtica estrutura, e respectivas subdimenses e indicadores, servir de base para a presente anlise, com as devidas adaptaes para compatibiliz-las s dimenses de controle citadas por Hall (1984) e Zey-Ferrel (1979) e s formas de controle referidas por Rosen e Baroudi (1992), Prez Vilario e Schoenherr (1987) e Perrow (1986). No quadro 6, temos a varivel controle caracterizada por sua estrutura, descrita nas subdimenses referidas, avaliadas pelos respectivos indicadores, que podem ser classificados nos tipos que seguem:
62 Quadro 6 Estrutura de controle Categoria Subdimenso analtica Estrutura Forma organizacional bsica Forma de controle predominante meios de agrupamento nveis hierrquicos funcionalizao superviso direta padronizao especializao treinamento e educao internalizao de premissas de comportamento Centralizao delegao participao Formalizao alta/baixa alta/baixa funcional/prod.serv/merc.alvo muitos/poucos alta/baixa alta/baixa processos/sadas/habilidades alta/baixa profisional/cultural alta/baixa Indicadores Classificao
Complexidade
subdiviso das tarefas (dif. horizontal) amplitude das tarefas profundidade das tarefas intercambialidade hierarquia (dif. vertical) disperso espacial ampla/estreita simples/complexa alta/baixa alta/baixa alta/baixa influncia/grupo/natural compartilhamento/segregao compartilhamento/segregao compartilhamento/segregao
Comunicaes dispositivos de contato fluxo vertical de comunicao fluxo horizontal de comunic. fluxo externo de comunicao Adaptado de Volberda (1998).
63 Descreve-se abaixo as subdimenses e indicadores a serem empregados: - Forma organizacional bsica: pela forma como a organizao agrupa suas atividades, seu nmero de nveis hierrquicos e o grau de funcionalizao das tarefas gerenciais, sua estrutura pode ser classificada como funcional, divisional ou matricial (Volberda, 1998). meios de agrupamento: refere-se forma de juntar posies individuais, unidades, e assim por diante, at que toda organizao esteja contida numa unidade final. Trs formas so possveis: funcional (com base no conhecimento e habilidades, processo de trabalho e funo), produto/servio, e mercado-alvo (com base no cliente e local). nveis hierrquicos: nesta pesquisa, so considerados muitos a partir de 5. funcionalizao: descreve a extenso pela qual a administrao dividida em vrias reas funcionais; quando alta, resulta em fragmentao, com gerentes especializados para cada aspecto especfico da administrao.
- Forma de controle predominante: conforme a predominncia de um ou mais dos indicadores a seguir, o controle pode ser descrito como simples ou direto, estrutural ou burocrtico, ou difuso. superviso direta: reflete a utilizao de mecanismos coercitivos, como ordens, disciplina de horrios e vigilncia expressa, no relacionamento da gerncia/superviso com os indivduos, para a consecuo das tarefas. padronizao: refere-se previsibilidade do comportamento dos elementos da organizao, na medida que o contedo do trabalho especificado e programado (padronizao de processos), ou os resultados do trabalho como produtos e desempenho so especificados (padronizao das sadas) ou ainda atravs de requisitos especficos de
64 formao e treinamento para os ocupantes dos postos de trabalho so determinados (padronizao de habilidades ou especializao). especializao: decorre da complexidade da estrutura; quando alta, favorece formas de controle burocrtica ou, como resultado da auto-regulao exercida pela
profissionalizao, a forma difusa de controle. treinamento e educao: reflete a forma de capacitao dos indivduos para a realizao de seus trabalhos, com maior ou menor nfase aos aspectos
profissionais/operacionais ou culturais. Educao considerada a transmisso de conhecimentos por entidade externa organizao, enquanto treinamento refere-se s atividades desenvolvidas internamente organizao. internalizao de premissas de comportamento: decorre da maior ou menor autoregulao dos indivduos a partir dos cdigos de conduta estabelecidos pelos pressupostos culturais da organizao.
- Centralizao: corresponde forma de distribuio de poder na organizao, e caracterizada pelos nveis de delegao e participao. delegao: descreve o grau em que o poder de tomada de decises transferido aos subordinados ao longo da cadeia de autoridade. participao: descreve a extenso em que os subordinados tomam parte na tomada de decises dos superiores, por meio de opinies, sugestes, ou argumentao.
- Formalizao: reflete o estabelecimento, pela organizao, das normas e procedimentos que sero seguidos por seus membros. avaliada pela quantidade de normas existentes, e o seu nvel de detalhamento em relao s atividades da organizao.
65
- Complexidade: descreve a forma com que o trabalho dividido e como as estruturas de coordenao e controle atuam. Apresenta-se como diferenciao horizontal, diferenciao vertical e disperso espacial. diferenciao horizontal: traduz a subdiviso das tarefas da organizao entre seus membros; medida pelos seguintes indicadores: amplitude das tarefas: reflete a variedade de tarefas atribudas a um elemento da organizao, que pode ser ampla ou restrita. profundidade das tarefas: descreve o grau de complexidade das tarefas especificamente distribudas a um elemento da organizao: podem ser simples ou complexas. intercambialidade: traduz at que ponto uma tarefa ou posto de trabalho pode ter o elemento que a desempenhe substitudo, sem prejuzo para a qualidade do servio. diferenciao vertical: descreve o nmero de de nveis de superviso existentes ou necessrios ao desempenho da coordenao das atividades da organizao. disperso espacial: refere-se ao nmero de locais espacialmente separados em que as unidades organizacionais se distribuem.
- Comunicaes: podem ser vistas como uma rede de canais de comunicao interconectados que transportam a informao para, e a partir do ambiente organizacional , e atravs de sua estrutura interna. As prticas, a formalidade/informalidade e a disseminao da comunicao no ambiente intraorganizacional e para alm de seus limites so descritas por:
66 dispositivos de contato: correspondem s formas laterais de comunicao e processos de tomada de deciso conjunta que perpassam as linhas de autoridade; podem ser papis de ligao ou integrao (forma influente), por meio de equipes ou grupos de trabalho (forma de grupo) ou contato direto (forma natural). fluxo vertical de comunicao: corresponde s comunicaes entre os nveis hierrquicos da organizao, podendo se dar no sentido ascendente ou descendente. fluxo horizontal de comunicao: corresponde s comunicaes entre elementos hierarquicamente no mesmo nvel na organizao, na mesma ou em diferentes unidades organizacionais. fluxo externo de comunicao: corresponde s comunicaes entre elementos externos organizao e seus componentes. Os trs indicadores que descrevem os fluxos sero classificados segundo o compartilhamento das informaes, em compartilhados ou segregados.
3.2.2.3. Desempenho: Ser operacionalizado atravs das subdimenses eficincia e eficcia. - Eficincia: corresponde, nesta pesquisa, produtividade da organizao estudada, representando a forma com que os recursos existentes so aplicados na consecuo dos objetivos. A produtividade usualmente descrita em termos da razo sada de servios/custo dos servios. A organizao pblica tem o custo dos recursos empregados predominantemente concentrado no fator mo-de-obra, e o servio, na organizao considerada, predominantemente o tratamento de informaes. A eficincia ser, portanto, descrita por taxas relativas ao trabalho realizado num perodo determinado. Os indicadores escolhidos para tanto so:
67 produtividade total em monitoramento de operaes de cmbio: operacionalizado pela quantidade total de operaes de cmbio verificadas na atividade de monitoramento no perodo de um ano denominado QTM. produtividade mdia em monitoramento de operaes de cmbio: operacionalizado pela razo entre a produtividade total e o nmero de analistas dedicados atividade de monitoramento (monitores de cmbio) denominado QTMmed.
- Eficcia: descreve o grau de alcance dos objetivos organizacionais; como alguns objetivos so considerados mais relevantes que outros, para o estabelecimento de um ndice de eficcia global deveria ser estabelecida uma ordenao por relevncia destes objetivos, e a definio de pesos para a sua ponderao. Optou-se, nesta pesquisa, por estabelecer indicadores de eficcia relacionados aos ilcitos investigados pela organizao atravs dos processos (Pts). Outra categoria de indicadores a ser utilizada traduz a relevncia dos processos iniciados, contabilizando a quantidade de comunicaes de crimes ou indcios s autoridades competentes decorrentes destes processos. Na Figura 2 apresenta-se o fluxo que ilustra o desdobramento das investigaes desenvolvidas nos processos iniciados na organizao estudada.
68
P.A.
BACEN Arquivo
comunicao MP
comunicao SRF
Ao receber informaes que por sua natureza justifiquem uma investigao (as origens destas informaes e o procedimento adotado sero detalhados no Captulo 4), inicia-se no mbito do BACEN/DECIF um processo (Pt), que, aps o devido procedimento investigatrio, poder resultar em uma ou mais das seguintes providncias: se a
investigao resulta em no caracterizao de ilcito, prope-se o arquivamento do processo; se h indcios de prtica de irregularidade administrativa (descumprimento de norma emanada pelo BACEN) por parte da instituio financeira interveniente na ocorrncia, d-se incio, no mbito do BACEN, ao processo administrativo punitivo (P.A.), para responsabilizao de seus scios e administradores e eventuais caracterizaes de ilcitos, que podero resultar nas providncias caracterizadas a seguir; se no curso da investigao h indcios do crime previsto na Lei 9.613 (lavagem de dinheiro), comunica-se o COAF; se h indcios dos crimes previstos nas Leis 9.613 e 7.492, ou outra caracterizao
69 de crime, comunica-se o Ministrio Pblico Federal (MP); e, finalmente, se h indcios de sonegao fiscal, comunica-se a Secretaria da Receita Federal (SRF). Este fluxo de trabalho existia na estrutura anterior (DECAM), exceo das comunicaes ao COAF, e mantevese na nova estrutura (DECIF). Desta forma, a varivel eficcia foi operacionalizada a partir de indicadores que traduzem a perseguio dos objetivos da organizao considerando-se os mais relevantes aqueles relacionados deteco, investigao e ao punitiva em relao a ilcitos cambiais e financeiros e crimes relacionados, especialmente o definido na Lei 9.613 e que permitem uma viso comparativa entre as estruturas de controle existentes antes (DECAM) e aps (DECIF) a mudana estudada na pesquisa. Estes indicadores so: quantidade total de processos iniciados na organizao estudada (DECAM antes, DECIF aps a mudana), no perodo de um ano denominado QPT; quantidade total de processos administrativos punitivos (P.A.) iniciados na organizao estudada, no perodo de um ano denominado QPA; quantidade total de comunicaes ao MP efetuados pela organizao estudada, no perodo de um ano denominado QMP; quantidade total de comunicaes SRF efetuados pela organizao estudada, no perodo de um ano denominado QSRF; Estes indicadores so suficientes para comparar a dimenso eficcia antes e aps a mudana, mas pretende-se analisar no Captulo 4 as diferenas na nfase dada a cada indicador nos dois momentos.
70
71 Na escolha dos informantes, buscou-se entre os componentes da organizao indivduos que, por seu posicionamento na cadeia de comando ou por seu grau de influncia, ocupassem posies-chave na organizao. Assim, foram entrevistados, de forma no estruturada, o gerente tcnico, os coordenadores do monitoramento e cinco monitores de uma unidade regional; da unidade central, foram entrevistados trs ocupantes de cargos gerenciais. Nestas entrevistas, procurou-se recolher impresses acerca da nova estrutura de trabalho em comparao com a anterior, visando caracterizar as dimenses da varivel controle que requerem a observao dos participantes em sua definio. Predominou, contudo, a coleta de dados secundrios, por meio de pesquisa documental. Tomou-se como base os documentos emanados pelo Comit da Basilia para Superviso Bancria, do COAF e do BACEN, e outros documentos disponveis, procurando estabelecer a relao entre as propostas das diversas esferas administrativas ligadas ao combate da lavagem de dinheiro s mudanas em curso, e identificao dos fatores determinantes destas mudanas. Foram tambm avaliados dados estatsticos e indicadores que permitam estabelecer o grau de eficcia e eficincia das medidas adotadas.
72 No tratamento dos dados de desempenho, para cada srie histrica daqueles dados quantitativos (ver seo 3.2.2.3) foi analisada a regularidade dos valores, a fim de caracterizar possveis padres. Para tanto, os dados so representados em grficos, para visualizao das tendncias nas amostras consideradas. Estas tendncias permitem construir as hipteses bsicas a serem testadas, a partir do estabelecimento de distribuies amostrais com os valores coletados para as sries histricas avaliadas. So definidos a mdia e o desvio-padro das distribuies consideradas, e o intervalo de confiana para estes valores, baseando-se na estimao por intervalos e testes de hipteses (Stevenson, 1986). Nesta tcnica estatstica, a mdia da populao estimada pelo estimador
no tendencioso ? , mdia da amostra de n elementos, cuja distribuio se aproxima, para pequenas amostras (n<30), distribuio t de Student, com (n-1) graus de liberdade. O desvio-padro s da populao estimado pelo estimador no tendencioso S, desvio-padro da amostra, definido pela expresso: S=v S (Yi ?) n-1
O intervalo de confiana da mdia da populao, a partir do conhecimento da distribuio amostral, dado pela expresso:
IC =[? - t
; ?+ t
S ]
vn
vn
nvel de confiana que deposita-se na afirmativa de que o intervalo estabelecido realmente contenha a mdia da populao; t um valor tabelado correspondente ao valor da
abcissa sob a curva de distribuio de Student com (n-1) graus de liberdade, que garante uma probabilidade igual a da mdia da populao estar fora do intervalo construdo; S
o desvio padro da amostra e n o tamanho da amostra. Os valores da amostra que estiverem fora dos respectivos intervalos de confiana so considerados outliers; so retirados da amostra para reclculo dos valores de mdia e desvio-padro.
74 atividades que existiam antes e que tiveram continuidade aps a mudana, mas indiretamente pode afetar os indicadores, desde que os recursos, humanos e materiais, no se expandam na mesma proporo da expanso das atividades, que demonstra-se ser o caso da estrutura pesquisada. No foi possvel operacionalizar uma das variveis de desempenho previstas a quantidade total de processos administrativos (P.A.) instaurados QPA. Embora este indicador existisse antes e depois da mudana, sua determinao no foi possvel em relao atividade foco desta pesquisa - o monitoramento uma vez que o dado coletado encontrava-se consolidado em relao s atividades de monitoramento e controle cambial, e no foi possvel isol-lo para cada uma destas atividades. Como no se trata do nico indicador para a dimenso e subdimenso avaliadas, considera-se limitada a influncia de sua indisponibilidade na comparao do desempenho antes e aps a mudana objeto desta pesquisa. Alm das restries apresentadas, relativas ao mtodo quantitativo, h que se considerar as limitaes inerentes ao mtodo qualitativo, preponderante nas anlises deste estudo. A principal crtica, na reviso de vrios autores feita por Vieira (1996, p.76), est na elevada carga de subjetividade que carrega o mtodo qualitativo, em contraste com a maior objetividade da pesquisa quantitativa. Em defesa do mtodo aplicado, pode-se afirmar que, alm de uma das dimenses do problema ter recebido tratamento quantitativo, a definio do problema e a caracterizao das variveis nas demais dimenses foram feitas num nvel de objetividade que satisfaz aos requisitos de um trabalho cientfico. Outra limitao a ser considerada a do prprio estudo, que por se tratar de um caso especfico, no deve ser generalizado indiscriminadamente para contextos diversos. A par destas limitaes, o estudo de caso permite explorar adequadamente as
75 relaes causais da interveno efetuada, em profundidade e com capacidade explicativa que outras estratgias de pesquisa no alcanariam (Yin, 1994, p.15). , portanto, o tipo de pesquisa adequado aos propsitos estabelecidos.
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77 Com a criao do Banco Central pela Lei 4.595/64, as atividades de fiscalizao de bancos e o controle cambial aparecem divididos na estrutura implantada a partir de 03.09.1965: a Gerncia de Fiscalizao Financeira (GEFIN) recebe os encargos da antiga Inspetoria Geral dos Bancos, enquanto a Gerncia de Operaes de Cmbio (GECAM) e a Gerncia de Fiscalizao Cambial (FICAM) herdam as atribuies, respectivamente, da Carteira de Cmbio e da Fiscalizao Bancria (FIBAN) do Banco do Brasil (Salomo, 1981, p. 124). Esta diviso parece refletir as funes bsicas de controle requeridas pela conjuntura econmica da poca, e que iro perdurar at meados dos anos 1980: o controle cambial das importaes e exportaes, a fiscalizao sobre as operaes de cmbio e a fiscalizao sobre as operaes bancrias. A estrutura do BACEN sofrer deste momento at os dias de hoje outras alteraes, mas em boa medida elas refletiro lutas internas pelo poder: como observa Salomo (1981, p. 131), a criao ou extino de algumas unidades administrativas no foram precedidas de estudos tcnicos nem foram baseadas na necessidade de cumprir objetivos organizacionais, mas sim na possibilidade real de abrir oportunidades para a criao de novos cargos, com o posicionamento de pessoas ligadas coalizo dominante. Registre-se as alteraes mais significativas: em 1965, a criao das Delegacias Regionais, com a finalidade de descentralizar sua ao; em 1967, a Inspetoria dos Bancos (ISBAN) foi restabelecida, recebendo as funes da GEFIN e FICAM, que foram extintas; em 1969, as reas de jurisdio deixaram de ser personalizadas na figura de seus diretores, passando cada diretoria a receber uma denominao segundo sua rea de atuao: rea Cambial, rea Bancria, rea do Mercado de Capitais e rea Administrativa e do Crdito Rural e Industrial. A partir de 1974, inicia-se uma etapa de reorganizao administrativa voltada para melhor orientar o crescimento interno, e que dar nova face e
78 identidade estrutura organizacional do Banco, que passa a ser dividido em Unidades Especiais (Gabinetes da Presidncia e das Diretorias), Unidades Centrais (Departamentos) e Unidades Regionais. 4.1.2. A evoluo do monitoramento do mercado de cmbio O papel desempenhado pelo cmbio neste perodo, com as restries e o estrito controle cambial, reforaram o papel das instituies que exerciam o controle sobre as operaes de compra e venda de moeda estrangeira. Assim que, em 1977, estabelecido no BACEN o Departamento de Operaes Internacionais (DEPIN), destinado a administrar as reservas internacionais, e ganha relevo a fiscalizao das operaes cambiais no Departamento de Cmbio (DECAM). Inicialmente, esta atividade no tinha o mesmo reconhecimento que a rea de Fiscalizao Bancria alcanara: nesta, o trabalho de auditoria seguia normas expressas, e a hierarquizao admitia uma linha de coordenao a mais que o usual no BACEN, existindo fiscais, supervisores e inspetores. Mas em funo da complexidade da legislao cambial, a necessria especializao para o desempenho da fiscalizao das operaes de cmbio passou a exigir o reconhecimento da funo de monitor de cmbio como atividade especial, o que ocorreu a partir de 1989. importante frisar que as operaes cambiais sempre foram verificadas simultaneamente pela Fiscalizao Bancria e pelo Departamento de Cmbio. O tratamento dado por cada grupo que difere: enquanto na fiscalizao bancria a preocupao maior com a conciliao das diversas rubricas e lanamentos contbeis, em conformidade com as prticas prescritas pelo ramo da Contabilidade dedicado s operaes cambiais, o foco do monitoramento de cmbio sempre foi a legitimidade da operao cambial individualmente considerada, e sua conformidade aos complexos regulamentos e normas cambiais, alm de aspectos fiscais. Apesar desta distino, aparentemente sempre houve uma certa confuso
79 de entendimento sobre os limites de atuao de cada grupo, o que, agravado pela falta de integrao nos trabalhos, sempre colocou-os de forma antagnica. O exerccio da funo de fiscalizao fora da esfera de influncia da DIFIS sempre incomodou o grupo de fiscalizao, ainda mais quando o monitoramento adquiriu o poder de multar administrativamente as instituies financeiras por omisso ou m informao relativa aos contratos de cmbio, consubstanciada na multa prevista na Circular 2.408, o que a fiscalizao bancria no dispunha. Como conseqncia desta situao, desde 1992, em virtude de trabalho da Auditoria Interna do BACEN, verifica-se a possibilidade de absoro do grupo de monitoramento de cmbio pela fiscalizao bancria. Em seu relatrio final, a Auditoria recomenda a elaborao de estudos visando a definio clara da rea de atuao de cada unidade, estabelecendo uma forma de integrao dos trabalhos, ou por ltimo, se for o caso, a transferncia do monitoramento de cmbio para a rea de fiscalizao (Cota DECAM de 23.9.1992, sobre a Comunicao PRESI BCB 298/92). Em sua defesa, o DECAM argumenta que enquanto as atividades da rea de fiscalizao esto voltadas para o fator risco e seus reflexos na situao econmico-financeira dos diversos
conglomerados/instituies, pautando-se basicamente em aspectos contbeis e/ou patrimoniais, as atividades de monitoramento esto exclusivamente voltadas para o exame da legitimidade das operaes de compra e venda de moeda estrangeira e pelo controle cambial, zelando pelo normal recebimento de divisas decorrentes de nossas exportaes, bem como pelo regular pagamento dos compromissos brasileiros para com o exterior. O critrio bsico para evitar-se a sobreposio de tarefas entre as duas reas estabelecido com base nas operaes de cmbio, sobre as quais caberia ao grupo de monitoramento a
80 verificao da legitimidade e regularidade com base na legislao cambial, concentrando-se a fiscalizao bancria sobre a higidez da instituio financeira como um todo. Apesar desta confrontao, a atividade de monitoramento de cmbio consolidou-se como uma das mais importantes do DECAM, criando em pouco tempo uma cultura prpria, com procedimentos relativamente padronizados, fomentados por foros de discusso dos temas tcnicos, desde a circularizao de documentos preparatrios para reunies de representantes das unidades regionais com os do departamento central utilizao de recursos de informtica (a REDECMBIO) para disseminao de informaes e discusses, e a formao de uma identidade entre seus componentes, que devido a especificidade do trabalho deviam reunir certos requisitos para serem selecionados para participar do grupo. Uma das caractersticas mais marcantes no trabalho dos monitores de cmbio o contato dirio com o mercado - como se convencionou chamar as comunicaes entre os monitores, representantes do ente fiscalizador, e os operadores de cmbio das instituies financeiras. Embora outras reas do BACEN caracterizem-se pelo atendimento s instituies financeiras, seja no aspecto orientador como no regulador, verificando documentos e expedindo autorizaes, o contato do monitoramento tornou-se mais prximo e regular, pois alm das orientaes e autorizaes dirias dadas atravs de contato telefnico ou correio eletrnico, a verificao dos dossis das operaes de cmbio efetuada in loco materializava o contato iniciado pelo telefone, aproximando ainda mais a instituio Banco Central, na figura de seus representantes, dos fiscalizados o mercado. Este contato vinha a formar um importante elo na cadeia de controle, tornando possvel a avaliao pelos monitores do perfil da instituio financeira fiscalizada. Apesar da proximidade que se criava, a fiscalizao in loco seguia um ritual, parcialmente descrito no
81 Manual de Procedimentos e Rotinas do DECAM - Ttulo 4 - Monitoramento do Mercado de Cmbio, que as instituies aprendiam a respeitar. As instituies eram comunicadas previamente das visitas dos monitores e do rol de operaes a serem verificadas; na data marcada deveriam disponibilizar a documentao necessria os dossis das operaes e atender s solicitaes de esclarecimentos e comprovao requeridas pelos monitores, o que poderia ser formalizado por meio de um ACOC (formulrio de Acompanhamento e Controle de Operaes de Cmbio). As observaes dos monitores sobre a visita eram posteriormente formalizadas num relatrio, contendo as caractersticas das operaes verificadas, as irregularidades observadas e as providncias tomadas ou sugeridas, desde a soluo de alguma pendncia multa ou processo administrativo caso fosse julgado pertinente pelo superior imediato, a sugesto de providncias poderia resultar na instaurao de um processo para aprofundamento de investigao da irregularidade e propostas de punies para seus responsveis. A partir de 1995, a adoo de novos instrumentos informatizados traz maiores possibilidades ao monitoramento de cmbio, que procura se adequar nova filosofia de trabalho, "que deixa de ter o enfoque exclusivamente quanto regularidade das operaes de cmbio, preocupando-se tambm com as tendncias, evolues, acompanhamento e distores verificadas diariamente no mercado" (palavras do Chefe do DECAM na abertura da Reunio de Monitoramento, 21 a 23.11.1995). Preparava-se a automatizao de funes do controle cambial, com a implantao do Siscomex (Sistema Integrado de Comrcio Exterior), e o CCR (Convnio de Crditos Recprocos) Eletrnico, previstos para 1996; planejava-se tambm a automatizao da seleo da amostra de operaes de cmbio a serem verificadas (Sistema Micromex), que seria o embrio para a transao PCAM877 (seleo de operaes segundo parmetros). O Diretor da rea
82 Internacional, Gustavo Franco, que mais tarde viria a ser Presidente do BACEN, destacou neste encontro "a importncia de serem desenvolvidos e aperfeioados instrumentos de acompanhamento do mercado de cmbio" e enfatizou a necessidade de se proporcionar ao monitoramento uma estrutura bsica para a realizao deste trabalho, pois embora certas operaes isoladamente observadas encontrem amparo regulamentar, "no seu conjunto apresentam resultados que distorcem os objetivos da poltica cambial" - a "engenharia financeira". A discusso que se seguiu nesse e nos encontros seguintes orientou o monitoramento de cmbio para a padronizao e automatizao de procedimentos, baseados na utilizao intensiva de recursos informticos, e para a especializao, dando-se nfase necessidade de treinamento 4.1.3. A reorganizao administrativa e a criao do DECIF. Dando continuidade a um processo classificado por Salomo (1981) como a fase de Reorganizao Administrativa, por ele situado a partir de 1974, destaca-se o crescente papel do Departamento de Administrao nas alteraes da estrutura interna. Em 1997, apresenta seus resultados a consultoria externa contratada para a realizao de estudos e definio de propostas de modernizao organizacional, que a partir de cenrios baseados nas tendncias dos fatores arranjo macroeconmico, sistemas financeiros nacional e internacional, globalizao e economia, poltica e sociedade, tecnologia da informao e forma de atuao dos bancos centrais, sugeriu aes em relao a processos e mtodos, produtos, relacionamento institucional, recursos humanos, gesto e organizao, e tecnologia da informao. Os consultores identificaram disfunes nas estruturas organizacional e funcional, derivadas, entre outros fatores, de problemas de integrao entre departamentos, do desequilbrio de poder entre a Diretoria e as chefias de Departamentos com autoridade
83 informal desbalanceada a favor destas, e apontaram a descentralizao e regionalizao como responsveis pela falta da eficincia o fato da eficcia sobrepor-se eficincia foi considerada pelos consultores como uma disfuno por criarem estruturas excessivamente onerosas que no exploram totalmente o potencial da tecnologia de informao (Boucinhas & Campos, 1997, p.53). Em suas diretrizes organizacionais propem a reviso do modelo de descentralizao, alterando as relaes sede-regional (Boucinhas & Campos, 1997, p.75), em que cada uma das reas tcnicas reavalie a forma de descentralizao de suas atividades, revendo os critrios de regionalizao e definindo novas reas de jurisdio (...) com base em um estudo de custo-benefcio da instalao de componentes organizacionais em outras localidades que no a sede (Boucinhas & Campos, 1997, p.84). Nas recomendaes relativas aos macroprocessos que impactam a estrutura organizacional, sugerem a transferncia para o DEFIS do macroprocesso Coordenao do Monitoramento do mercado de cmbio do DECAM (Boucinhas & Campos, 1997, p.72). Os reflexos deste projeto sero sentidos em 1999, embora de forma paradoxal em relao ao trabalho que vinha sendo desenvolvido desde 1998 atravs do Programa Banco Central de Excelncia, focado no aprimoramento da qualidade das Delegacias Regionais. A partir do voto da Diretoria no 211/99, inicia-se em junho de 1999 um processo de reorganizao administrativa sem precedentes em termos do impacto sobre o pessoal. A principal medida proposta neste voto foi justamente a extino das Delegacias Regionais, estabelecendo o fim da distino que as unidades regionais detinham entre a subordinao administrativa que deviam ao Delegado Regional e a subordinao tcnica ao Departamento central. No novo modelo organizacional, as funes de algumas das antigas Delegacias Regionais praticamente desaparecem, como foi o caso de Belm, Fortaleza e
84 Salvador, que tm suas atividades restritas s funes do Departamento do Meio Circulante (MECIR). Alteram-se na mesma medida os quantitativos de pessoal nas unidades, provocando um desgastante processo de relocao de pessoal, incluindo mudanas de lotao entre cidades e estados. Este processo atingiu em cheio o DECAM e o DEFIS, que perderam representao em algumas capitais, concentrando seus quantitativos em outras. O processo de relocao que se exigiu teve como efeito nocivo a desagregao do clima organizacional, gerando ressentimentos insuperveis. A representao sindical dos servidores ainda tenta, atravs da mobilizao poltica, principalmente nas localidades atingidas pelo corte, reverter a reestruturao em curso, mas o mximo que consegue obstruir o processo de remoo de servidores, revertendo alguns casos. A implantao da nova estrutura se d em poucos meses, e somente com o surgimento do DECIF as unidades regionais que perderam representao tero recuperado parte de suas atribuies, agora na forma de escritrios regionais do novo Departamento. As figuras 3 e 4 representam as estruturas antes e depois da reorganizao administrativa. O DECIF foi criado pelo Voto da Diretoria 413/99, de 17.11.1999, justificando-se pela necessidade de se aprimorar a superviso e fiscalizao do sistema financeiro, dentro das propostas de um sistema de ordenamento do SFN voltado para a solidez das instituies financeiras, que j comeara a se estruturar desde 1998, com a implementao da superviso bancria focada no risco sistmico. O referido voto cita como fator fundamental para a criao do DECIF o esforo do Governo, articulado entre diversos rgos federais, no sentido de identificar e combater incansavelmente operaes irregulares junto ao SFN, que possam estar facilitando as mais variadas atitudes vinculadas ao crime organizado (Banco Central do Brasil, 2000). As atividades do novo departamento unem o j existente monitoramento das
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87 operaes de cmbio e dos ilcitos delas decorrentes nova funo de preveno e combate lavagem de dinheiro no mbito do SFN, em decorrncia das determinaes contidas na Lei 9.613/98. Na formao da estrutura do novo departamento, transferiu-se do DECAM a DIMON (Diviso de Monitoramento das Operaes de Cmbio) e a DILIC (Diviso de Apurao de Ilcitos Cambiais), na sede, e os respectivos componentes descentralizados nas cidades de Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo, absorvendo-se integralmente o quadro de pessoal do DECAM ligado s reas transferidas. Ainda em dezembro de 1999, sero criadas Gerncias Tcnicas do DECIF nas cidades de Belm, Fortaleza e Salvador, que pela reestruturao tinham perdido representao regional do DECAM. importante ver como para a Diretoria de Fiscalizao este processo de absoro da equipe de monitoramento de cmbio se deu. Segundo o Relatrio de Atividades da DIFIS 1995-2002: At 1999, as atividades relacionadas a procedimentos operacionais e anlise de irregularidades praticadas no mercado financeiro eram desenvolvidas em diferentes unidades do Banco Central. Havia uma diviso entre as transaes internacionais e as domsticas, cujos exames eram conduzidos por equipes diferenciadas, o que no era compatvel com as estruturaes identificadas no mercado, que conjugavam produtos financeiros diversos, atribuindo complexidade aos procedimentos ilcitos praticados com a utilizao do sistema financeiro. Ao final do ano de 1999, dentro do processo de aprimoramento da superviso e fiscalizao do sistema financeiro, distinguindo as atividades de superviso prudencial daquelas relativas a procedimentos operacionais e apurao de irregularidades praticadas no mercado financeiro, foi criado o Departamento de Combate a Ilcitos
88 Cambiais e Financeiros DECIF. A constituio do DECIF veio ao encontro do esforo empreendido pelo Governo Federal e seus rgos para identificar e combater operaes irregulares no mbito do sistema financeiro. Assim, o departamento ficou incumbido das atividades de monitoramento das operaes de cmbio e da conduo de processos administrativos punitivos, originalmente afetas ao Departamento de Cmbio (DECAM), subordinado DIREX, e ao DEPAD, e ainda das atividades relacionadas preveno e combate lavagem de dinheiro. (Banco Central do Brasil, 2003, p.82). A reestruturao da rea de fiscalizao comeou antes, em 1996, a partir de uma necessidade de aperfeioamentos no trabalho de fiscalizao e, principalmente, considerando os impactos havidos com a crise provocada pela quebra do Banco Nacional, foram introduzidos novo conceito e metodologia de trabalho, buscando realizar significativo aperfeioamento na rea de tecnologia de informao e na capacitao dos servidores. (...) Em 1997, iniciou-se uma profunda mudana conceitual e operacional na Fiscalizao, sobretudo com a adoo da IGC Inspeo Global Consolidada. (Banco Central do Brasil, 2003, p. 132-133). A IGC representa a ruptura com o modelo tradicional, colocando simultaneamente na instituio financeira as diversas equipes que realizavam trabalhos isolados em reas especficas do banco. Alm desta forma de trabalho contribuir para uma melhor avaliao da instituio como um todo, o enfoque mudou. Passou-se a considerar os aspectos de procedimentos operacionais e de apurao de irregularidades distintos da avaliao da solidez dos recursos e do risco a que se submete a instituio. Estes ltimos aspectos, ditos prudenciais, passam a ser o foco principal da fiscalizao. Baseiam-se nos Princpios do Comit de Superviso Bancria da Basilia, que alavancaram uma srie de iniciativas, como a criao de uma Central de Risco, com
89 informaes sobre os tomadores de emprstimos em nvel do Sistema Financeiro, e do acompanhamento indireto, baseado em informaes sobre a situao patrimonial fornecidas regularmente pelas instituies financeiras. Neste novo processo, a nfase da Superviso, como passou a se denominar o antigo Departamento de Fiscalizao, com a auditoria dos balanos e a classificao dos ativos segundo a exposio ao risco, ficando de fora a conduo das verificaes sobre procedimentos operacionais e a apurao de irregularidades. Com a criao do DECIF, estes aspectos passaram a fazer parte da sua misso e dos seus objetivos. 4.1.4. Caractersticas do monitoramento de cmbio no DECAM 4.1.4.1. Metas e objetivos: O monitoramento de cmbio atividade essencial para o gerenciamento do mercado (Banco Central do Brasil, Ttulo 4, Cap. 1, Seo 1, 1995). Pressupe, por gerenciamento, que exerce-se o controle cambial, evoluindo de um cenrio restritivo para a gradual liberalizao da economia, em consonncia com as diretrizes da rea externa (DIREX) qual pertence. Compreende a investigao dos processos operacionais utilizados pelos agentes do mercado de cmbio, como forma de assegurar a adequada sintonia entre os mtodos praticados e os objetivos das polticas governamentais no campo econmico. So objetivos do monitoramento: marcar presena do BACEN no mercado de cmbio: conhecer suas operaes e o perfil de seus agentes, detectar tendncias, perceber impactos e correlaes, avaliar os fluxos e distores no uso de instrumentos e mecanismos cambiais (Banco Central do Brasil, Ttulo 4, Cap. 1, Seo 1, 1995); Prestar orientao tcnica s instituies que atuam no mercado de cmbio para seu regular funcionamento;
90 Zelar pela manuteno de uma base de dados das operaes cambiais precisa, que reflita a realidade do mercado de cmbio , de forma a subsidiar a rea externa do BACEN. So requisitos para alcanar estes objetivos, que refletem a orientao efetividade, eficcia e segurana tcnica: agilidade: rapidez e desenvoltura na anlise de operaes e na coleta de informaes junto s instituies agentes do mercado de cmbio; tempestividade: ao imediata na identificao dos fatos, correo de rumos e fornecimento de feedback; mobilidade : presena dos monitores no maior nmero possvel de instituies, mediante o deslocamento contnuo e o estreitamento do intervalo entre as visitas; objetividade: direcionamento preciso das aes de monitoramento, atravs de um planejamento minucioso, exatido na identificao dos fatos, clareza dos diagnsticos e eficcia nas comunicaes (Banco Central do Brasil, Ttulo 4, Cap. 1, Seo 1, 1995). Devem ser consideradas as peculiaridades de cada jurisdio regional na uniformizao de procedimentos e rotinas em nvel nacional, estabelecendo-se tratamento especfico a cada grupo de regionais com caractersticas e volume do mercado de cmbio semelhantes (Banco Central do Brasil, Ttulo 4, Cap. 1, Seo 1, 1995). 4.1.4.2. Principais processos: (1) Planejamento e programao de trabalhos: as verificaes devem ser
precedidas de planejamento cuidadoso, incluindo reunies peridicas de coordenao entre supervisores, chefes e membros de equipe, para a troca de informaes, avaliao de atividades e discusso de novos normativos e produtos.
91 As principais diretrizes so decididas nas reunies tcnicas nacionais, mas o planejamento das aes executado localmente. As aes a serem desenvolvidas requerem a seleo prvia de operaes e a identificao dos perfis dos agentes do mercado. (2) Seleo de operaes (DECAM/Regionais): a atividade de monitoramento
prospectiva, fazendo uso de uma amostra das operaes representativa de sua totalidade. A seleo de operaes segue critrios tcnicos, que so decididos nas reunies de planejamento e revisados de acordo com as tendncias de mercado verificadas. Esta seleo feita pelo DECAM em relao s verificaes direcionadas e s verificaes temticas de abrangncia nacional, e pela Regional, com vistas s verificaes rotineiras, verificaes direcionadas e verificaes temticas de mbito regional. So utilizadas como ferramentas para a seleo as transaes do SISBACEN (disponveis no mainframe) PCAM130, PCAM230, PCAM430, PCAM870, PCAM871 e PCAM877, bem como os relatrios extrados do SISDECAM (disponveis na rede local). (3) Verificaes: so conduzidas geralmente in loco, ou seja, nas dependncias da instituio, examinando-se a documentao que suporta as operaes de cmbio selecionadas. So classificadas nos seguintes tipos: a) rotineiras: nfase nos aspectos formais e documentais das operaes, buscando-se avaliar a instituio quanto ao seu desempenho no cumprimento das normas, e o mercado, a partir de seus fundamentos e prticas. b) direcionadas: verificao de uma operao ou conjunto de operaes especficas, selecionadas a partir de caractersticas que as destaquem das
92 demais, de forma a detectar movimentos incomuns ou inovadores do mercado e permitir a tomada imediata de providncias e decises com relao a irregularidades detectadas, como o descumprimento de normas, fraudes ou montagens negociais que resultem em uso distorcido de instrumentos legtimos do mercado de cmbio. c) especiais : em geral, deriva de uma verificao direcionada, e geralmente feita internamente, visando examinar operaes com estruturao sofisticada que podem requerer, para perfeita compreenso, consultas, pesquisas, rastreamentos e envolvimento de outras reas do BACEN e at mesmo de rgos externos. d) temticas: verificao concomitante de um conjunto de operaes selecionadas por assunto, em nvel nacional ou regional, visando apurar o comportamento do mercado em relao a situaes especficas e inibir e dificultar a migrao de operaes indesejveis. Resultados: relatrios, com elaborao dos perfis (caractersticas operacionais, indicadores do mercado e anlises quantitativas) dos agentes, abertura de Pts, instaurao de PAs, orientaes, pendncias, multas. (4) Acertos no SISBACEN: Os contratos de cmbio e Transferncias Internacionais em Reais (TIR) efetuados pelas instituies autorizadas so por elas registrados, obrigatria e concomitantemente sua realizao, em aplicativos prprios do SISBACEN (Sistema de Informaes do Banco Central). A qualidade destas informaes essencial para o monitoramento, no apenas porque a verificao prvia aos dossis e seleo das operaes depende da entrada de dados fidedigna com a realidade, mas tambm devido utilizao desta base de dados para fins de
93 controle e estatstica das contas nacionais, pois dela extrado o Balano de Pagamentos do pas. A partir dela so tambm estabelecidos os limites de exposio cambial das instituies financeiras (posies comprada e vendida). As informaes inseridas devem corresponder aos lanamentos contbeis relativos s operaes de cmbio da instituio e a correta alimentao do sistema aspecto importante nas verificaes, quando os documentos apresentados relativos operao so confrontados com os registros efetuados, e caso haja discrepncias, so solicitados ajustes, em conformidade com a Circular 2.408, que prev multa por incorreo dos registros de contratos de cmbio e TIR. Estas alteraes de registros, bem como os registros inseridos fora do prazo, so controlados atravs de autorizaes especiais, que so concedidas aps anlise do monitor. um servio geralmente interno, que exige conhecimento da sistemtica de registro das operaes cambiais e envolve troca de comunicaes com as instituies financeiras. (5) Acompanhamento de pendncias: as exigncias aos agentes geradas pela ao do monitoramento, nas verificaes ou em outras ocasies, devem ser acompanhadas para verificao do seu cumprimento em prazo razovel. O instrumento para coibir o descumprimento dos prazos ou mesmo da exigncia so as sanes previstas na Circular 2.408. (6) Exame de processos sobre irregularidades cambiais, diligncias e procedimentos que antecedem a proposta de instaurao de PAs.: atividade interna do monitoramento, que deriva das verificaes, de denncias ou de provocao de outra rea do Banco Central ou mesmo de outro rgo da Administrao Pblica. (7) Propositura de instaurao de PAs: a instaurao de PA, uma vez configurada a prtica de ilcito, atribuio da DILIC, mas a equipe de monitoramento que
94 prepara o relatrio com os fatos e a proposta de enquadramento na legislao pertinente ao ilcito. (8) Atendimento s instituies financeiras para orientao sobre a aplicao da legislao cambial: uma das atribuies que d mais visibilidade externa ao monitoramento de cmbio, e tambm que consome maior tempo na atividade interna. Compreende o conhecimento de legislao vasta, e a capacidade analtica e de analogia, que permita extrair do relato do operador de cmbio da instituio que realiza a consulta as informaes necessrias para enquadrar o fato relatado s disposies da legislao. Muitas vezes, so solicitados documentos para subsidiar a anlise ou a formalizao do pedido de orientao, que pode demandar autorizao especial, caso se configure situao no prevista nas normas. (9) Atendimento a demandas da SRF, do MP, do Poder Judicirio, do Poder Legislativo e de outros rgos de governo: so endereadas ao DECAM por envolverem a verificao da realizao de operaes cambiais por pessoas fsicas ou jurdicas. Podem demandar requisies s instituies financeiras. 4.1.4.3.Estrutura de controle: Os organogramas do BACEN e do DECAM, pouco antes da criao do DECIF, e aps a reorganizao administrativa ocorrida em decorrncia do Voto 211/99, com as alteraes efetuadas pelos Votos 261 e 313/99, esto ilustrados nas figuras 4 e 5, respectivamente.
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DEPARTAMENTO DE CMBIO - DECAM
CHEFIA DO DEPARTAMENTO
GABIN
COLOG
CONAC
CONOR
DECAM-BA
DECAM-CE
DECAM-PA
DIAUT
DILIC
DIMON
DIVAP
GTBHO
GTCUR
GTPAL
GTREC
GTRJA
GTSPA
SUCOM
SULIC-1
SUMON-1
SUDAD
COCAM
COCAM
COCAM
COCAM
COREX
SUFIN
SULIC-2
SUMON-2
SUTEC
COMOM
COMOM
COMOM
COTIC
CORIM
COTM1
COTIC
COTM2
COTM1
COTM2
COTM3
COTM4
COTM5
POSIO EM 29.11.99 - VOTO 313/99 EXCLUSO: NULOG; DIREC/SUREC INCLUSO: COLOG;DECAM/BA-CE-PA; GTBHO; GTCUR/COCAM-COMOM; GTPAL/COCAM-COMOM;GTREC/COCAM-COMOM; GTRJA/COCAM-COTIC-CPTM1 e 2; GTSPA/COREX-CORIM-COTIC-COTM1 a 5.
M-05-ABC FLOWCHARTER-DECAM3AF3
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A funo coordenao exercida de forma predominantemente tcnica e normativa geral, orientando as unidades executivas, regionais, de forma a padronizar procedimentos. Apesar desta padronizao, h margem para a operacionalizao de rotinas com autonomia local; o planejamento das verificaes se faz de forma descentralizada, pelos gerentes regionais. Este um aspecto destacado em vrias oportunidades por seus componentes, nas reunies tcnicas: "Sugeriu-se que fossem criadas e desenvolvidas ferramentas para uniformizao de procedimentos na anlise de operaes de CC5", "a PCAM440 e a uniformidade de critrios a nvel nacional" (Reunio de monitoramento, 21 a 23.11.95), "tratamento diferenciado por parte das Gerncias Tcnicas no monitoramento de operaes com as mesmas caractersticas" (Relatrio do Grupo de Trabalho Constitudo
pela Portaria 12.042, 2000). Como se v na Fig. 4, o DECAM unidade vinculada ao Diretor de Assuntos Internacionais, responsvel pela formulao da poltica cambial e da superviso do mercado cambial. Os outros departamentos vinculados rea Externa eram, poca, o FIRCE - Departamento de Capitais Estrangeiros, responsvel pelo registro e autorizao dos fluxos de capitais estrangeiros no pas, e pelo DERIN - Departamento da Dvida Externa e Relaes Internacionais, que administra as reservas internacionais do pas. H um fluxo intenso de informaes entre o DECAM e o FIRCE, e a fuso destes departamentos foi recomendada pelos consultores do Projeto de Modernizao Organizacional (Boucinhas & Campos, 1997, p.72), o que veio a ocorrer em 2001, em virtude do Voto BCB n. 042/2001. O DECAM subdivide suas unidades de forma funcional, principalmente nas unidades centrais, nas quais h clara diviso por processo de trabalho e habilidades, num
97 grau relativamente alto de funcionalizao: h 3 consultorias/coordenadorias (CONAC Consultoria de Acompanhamento do Mercado de Cmbio, CONOR - Consultoria de Normas, e COLOG- Coordenadoria de Logstica) e 4 Divises (DIAUT - Diviso de Autorizaes e Anlise de Operaes, DIOPE - Diviso de Operaes Comerciais e Procedimentos Especiais, DIVAP - Diviso de Desenvolvimento e Apurao de Dados, e DILIC - Diviso de Ilcitos Cambiais), alm do GABIN, demonstrando a predominncia dos elementos da linha intermediria (Mintzberg, 1989) - tecnoestrutura e assessorias de apoio - nas unidades centrais. As unidades descentralizadas, correspondentes ao ncleo operacional, apresentam 4 configuraes diversas, geralmente correspondentes ao volume de operaes que lhes cabem. Na configurao mais simples, h apenas um nvel de coordenao, que acumula as funes operacionais na respectiva jurisdio. As demais configuraes tm 2 nveis, o mais alto no mesmo nvel das unidades centrais. A funcionalizao bsica aparece na 2 configurao, presente na GTCUR, GTPAL e GTREC: uma coordenadoria dedicada ao controle cambial (COCAM) e outra ao monitoramento de cmbio (COMON). Estas funes tambm aparecem na 3 e 4 configuraes, da GTRJA e GTSPA, mas com agrupamento mais funcionalizado: o controle cambial dividido em exportao (COREX) e importao (CORIM) na GTSPA, enquanto o monitoramento aparece subdividido em ambas as gerncias, agrupadas em "chaves" de instituies monitoradas. Assim, na GTRJA h duas chaves de monitoramento, a COTM1 e a COTM2, enquanto a GTSPA possui 5 chaves, da COTM1 a COTM5. Uma terceira funo aparece nestas duas gerncias, indicando nova especializao: a COTIC, responsvel pela instaurao dos processos administrativos por ilcitos cambiais. O monitoramento de cmbio nas unidades descentralizadas submete-se a uma forma matricial de coordenao, recebendo orientao tcnica da Diviso de
98 Monitoramento (DIMON) e autoridade decisria do Gerente Tcnico regional, e exerce o controle sobre as instituies financeiras de sua jurisdio, na forma ilustrada na Fig. 6, em que ampliamos a extenso do controle para as unidades externas organizao - as instituies financeiras.
Chefia
do
Departamento
Equipe
de
Monitoramento
Instituies Financeiras
4.1.4.4. Desempenho: A avaliao de desempenho foi formalmente introduzida no BACEN em 1998, num Projeto denominado Gesto de Desempenho e Administrao de Resultados, dentro do Programa de Planejamento Estratgico, com a utilizao de indicadores individuais e de equipe, refletindo o grau de alcance dos objetivos estabelecidos para cada unidade de anlise. No entanto, este trabalho estabelecia linhas gerais, uniformes para todas as unidades do BACEN, sem fazer um levantamento das atividades especficas das
99 unidades, deixando a carga de cada Departamento o estabelecimento de seus prprios indicadores, que seriam usados para avaliar o desempenho individual dos servidores e das equipes. J o Projeto 2 do Programa Banco Central de Excelncia, desenvolvido a partir de 1998, estabeleceu indicadores segundo as atividades desempenhadas por cada unidade, e, no caso do DECAM, estes indicadores refletiam de fato aspectos que eram utilizados pelo Departamento como avaliadores do desempenho operacional. Para o Monitoramento de Cmbio, foram estabelecidos os critrios elencados no quadro 7. Quadro 7 - Indicadores de desempenho para o monitoramento de cmbio DECAM-04 DECAM-04-19 DECAM-04-20 DECAM-04-17 DECAM-04-18 DECAM-04-03 DECAM-04-04 DECAM-04-05 DECAM-04-06 DECAM-04-07 DECAM-04-08 DECAM-04-09 DECAM-04-10 DECAM-04-11 DECAM-04-12 DECAM-04-13 Monitoramento do mercado de cmbio praas operadoras de cmbio - mercado livre praas operadoras de cmbio - mercado flutuante dependncias autorizadas / credenciadas a operar em cmbio - mercado livre dependncias autorizadas / credenciadas a operar em cmbio - mercado flutuante quantidade de operaes de cmbio contratadas valor das operaes de cmbio contratadas quantidade de operaes de cmbio verificadas quantidade de operaes de cmbio verificadas / n. de funcionrios valor das operaes de cmbio verificadas n. de verificaes externas em instituies financeiras n. de verificaes externas em instituies financeiras / n. de funcionrios com GABC-AE quantidade de registros de Transferncias Internacionais em Reais - TIR valor dos registros das Transferncias Internacionais em Reais - TIR quantidade de registros de Transferncias Internacionais em Reais - TIR verificados valor dos registros das Transferncias Internacionais em Reais - TIR verificados quantidade de registros de Transferncias Internacionais em Reais - TIR verificados / n. de DECAM-04-14 funcionrios com GABC-AE DECAM-04-15 n. de funcionrios com GABC-AE DECAM-04-16 n. de funcionrios envolvidos (total) Fonte: Programa Banco Central de Excelncia, 1998. Entretanto, a coleta destes indicadores foi interrompida com a reorganizao administrativa iniciada em junho de 1999, em decorrncia do Voto 211/99, que extinguiu as Delegacias Regionais. Apesar da descontinuidade da coleta, este conjunto de indicadores registra com maior fidedignidade os critrios usados para avaliar o desempenho das equipes
100 de monitoramento de cmbio, notando-se a preocupao em estabelecer que proporo do mercado atingida pela ao do monitoramento: a quantidade ou valor das operaes verificadas em relao quantidade ou valor das operaes contratadas. O critrio bsico destes indicadores o da eficincia. A eficcia seria traduzida pela proporo do mercado atingida pelas verificaes.
4.1.5. Caractersticas do monitoramento de cmbio no DECIF 4.1.5.1. Metas e objetivos: Como componente do BACEN, o DECIF se submete sua misso institucional, que desde julho de 2001 passou a ser "garantir o poder de compra da moeda e a solidez do SFN". O DECIF integra-se ao macroprocesso Regulao e Superviso do SFN, para o qual foi estabelecido, entre outros, o macroobjetivo de assegurar que a regulao e a fiscalizao do SFN observem padres e prticas internacionais, com vistas manuteno da estabilidade do sistema no pas. A criao do DECIF - ao mesmo tempo em que veio ao encontro do esforo empreendido pelo Governo Federal e seus rgos, para identificar e combater operaes irregulares no mbito do SFN -, evidencia um processo de distino clara, na DIFIS, das atividades de superviso prudencial, ou seja, as voltadas para a solidez das instituies financeiras - desempenhadas pelo DESUP, daquelas atividades relativas a procedimentos operacionais e anlise de irregularidades praticadas no mercado financeiro, as quais foram agrupadas em uma nica Unidade, em conjunto com aquelas decorrentes do monitoramento de operaes cambiais e de seus respectivos ilcitos. A misso do DECIF prevenir e combater o uso do SFN para fins ilcitos. Tem como objetivos examinar e identificar os procedimentos que apresentem indcios de
101 ilcitos cambiais ou financeiros, especialmente aqueles que se traduzem em situaes suspeitas de "lavagem de dinheiro". 4.1.5.2. Principais processos: (1) Monitoramento das operaes de cmbio e TIR: compreende os processos transferidos do DECAM para o DECIF, ou seja, todos os processos relacionados na seo 4.1.4.2 (2) Monitoramento e exame das comunicaes de operaes ou situaes suspeitas (Circular 2.852): ampliando o escopo da investigao coordenada pelos monitores, a legislao atribuiu s instituies a obrigao de comunicarem operaes efetuadas por seus clientes que configurem situaes suspeitas de lavagem de dinheiro. Esta atribuio inovadora, pois amplia o escopo de atuao da fiscalizao em uma progresso que o contingenciamento de recursos, especialmente o de pessoal, no permitiria. Representa a integrao ao trabalho de fiscalizao de equipes de controle constitudas pelas instituies financeiras, o que , ao mesmo tempo, a chave do possvel sucesso desta forma de fiscalizao, e por outro lado, seu grande empecilho representado pela desconfiana quanto credibilidade das estruturas de fiscalizao montadas pelo fiscalizado. Esta forma de atuao inspirada no modelo adotado nos Estados Unidos, pelo Federal Reserve System (Banco Central do Brasil, 2001d), e est de acordo com a tendncia sugerida pelos grupos de trabalho que discutiram a forma de atuao dos Bancos Centrais no Projeto de Modernizao Organizacional, de atribuir maior importncia aos mecanismos de auto-regulao das instituies financeiras (Boucinhas & Campos, 1997). A lgica de seu funcionamento repousa na constatao que as instituies financeiras fazem parte, em conjunto com a autoridade monetria, de um mesmo
102 sistema - a moderna teoria administrativa considera-as elementos de um mesmo campo organizacional (DiMaggio e Powell, 1983) - sobre os quais estruturas de controle podem atuar, absorvendo as entidades at ento consideradas externas ao sistema. Naturalmente, no um processo que d resultados isoladamente. Deve ser conjugado com as avaliaes de controles internos e compliance, que julgaro a adequao dos controles implantados pelas instituies, e com a manuteno da atuao prospectiva sobre as operaes, com o foco ajustado s metas do subsistema fiscalizao. Representa, assim como a avaliao de compliance, uma demonstrao de iniciativa e autonomia da organizao s situaes geradas pelo ambiente externo, uma vez que a metodologia foi desenvolvida internamente, na ausncia de maior detalhamento dos limites de suas atribuies. Assim, houve inicialmente uma grande presso por resultados, dispondo-se de uma metodologia incipiente em definies dos limites da investigao iniciada pela denncia. Desenvolveu-se esta metodologia estabelecendo-se como limite para a investigao das movimentaes efetuadas na conta-corrente do denunciado, at a identificao dos beneficirios ou depositantes, decidindo-se pelo encaminhamento das comunicaes ao MP ou SRF caso se configurasse uma situao suspeita. Tal procedimento sumrio produziu rapidamente resultados, demonstrando o acerto da posio independente do DECIF. "Entretanto, a partir de maio de 2002, em decorrncia de entendimentos mantidos com o COAF, o Banco Central alterou alguns procedimentos que vinham sendo adotados em relao a indcios de lavagem de dinheiro detectados no exerccio de suas atribuies. Assim, em conformidade com a orientao do Departamento Jurdico, deixou-se de realizar comunicaes ao MP com tipificao na Lei 9.613/98, porm continuou-se a relatar os indcios do referido crime ao Conselho, a quem caberia
103 levar os fatos ao conhecimento das autoridades competentes" (Banco Central do Brasil, 2002d, p.29-30). Tem-se nesse episdio duas dimenses a serem avaliadas: primeiro, o empowerment no DECIF, que orientando seus recursos para um objetivo determinado, teve iniciativa e desenvolveu um procedimento eficaz de apurao de ilcitos; a segunda relaciona-se com o ambiente institucional em que o BACEN/DECIF est inserido: h uma disputa pela liderana do campo das instituies encarregadas da preveno e combate lavagem de dinheiro em que o BACEN, por dispor dos recursos materiais e j liderar o campo das instituies financeiras, demonstrou ter condies de estabelecer o padro a ser seguido pelas demais instituies do campo. Fluxo do processo: (2.1) As operaes ou situaes suspeitas so comunicadas ao Banco Central pelas instituies financeiras (2.2) Seleo de operaes: A CONAF centraliza o recebimento das comunicaes de operaes ou situaes suspeitas, realizadas pelas instituies sujeitas regulamentao do Banco Central, seleciona e encaminha s Gerncias Tcnicas as ocorrncias a serem examinadas, observando, dentre outros, os seguintes parmetros: montante envolvido nas ocorrncias por pessoa fsica e jurdica; reincidncia em comunicaes de uma mesma pessoa fsica ou jurdica; nmero de ocorrncias por municpio; ocorrncias envolvendo agncias de turismo; ocorrncias envolvendo empresas de factoring; ocorrncias envolvendo pessoas fsicas e jurdicas com antecedentes examinados por este Banco Central; ocorrncias envolvendo empresas exportadoras ou importadoras; ocorrncias cujas pessoas fsicas ou jurdicas envolvidas tenham realizado operaes de cmbio ou transferncias internacionais em reais relevantes (a CONAF verifica
104 diariamente a realizao de operaes de cmbio ou de TIR pelas pessoas fsicas e jurdicas citadas nas comunicaes); ocorrncias em agncias bancrias localizadas em praas de fronteira, aeroportos, portos ou rodovirias. Outras ocorrncias eventualmente selecionadas pelas Gerncias Tcnicas devem ser previamente informadas ao DECIF/CONAF, para gerenciamento e aperfeioamento dos critrios listados acima. (2.3) Exame das operaes/ocorrncias selecionadas: as equipes regionais examinam a
movimentao comunicada pela instituio e selecionada pela CONAF, utilizando como ferramentas: a) pesquisa de operaes de cmbio e TIR; b) consulta aos cadastros bancrios, extratos de contas-correntes, comprovantes de renda; c) exame de demonstraes contbeis, de contratos de constituio, de alteraes contratuais; d) rastreamentos de movimentaes financeiras; e) contato com o banco que realizou a comunicao nos termos da Circular 2.852/98; f) pesquisas na internet e na intranet; e g) outros procedimentos necessrios para formar convico quanto caracterizao de ilcitos ou de seus indcios, inclusive contato com outros rgos tambm envolvidos no combate e preveno de ilcitos financeiros e pesquisa de antecedentes. O exame das
operaes ou situaes suspeitas comunicadas nos termos da Circular 2.852/98 deve ser realizado em duas dimenses: da instituio que detectou a ocorrncia e das pessoas fsicas e jurdicas envolvidas. Quanto instituio, indispensvel verificar se cumpriu a obrigao definida na Lei 9.613/98 e Circular 2.852/98 ao realizar a comunicao. Com relao s pessoas fsicas e jurdicas citadas na comunicao, dever ser reunida comprovao documental para os indcios de ilcitos cambiais e financeiros. (2.4) Concluso da investigao: Para todo trabalho iniciado deve ser constitudo um processo (Pt), que ser encaminhado ao DECIF/GABIN, acompanhado de relatrio que
105 subsidiar, dentre outras providncias, comunicao dos fatos ao Ministrio Pblico e, caso se configure indcio de sonegao fiscal, Secretaria da Receita Federal. (3) Avaliaes de controles internos e compliance: em conjunto com as comunicaes da Circular 2.852, representa a nova metodologia de atuao, com o foco na preveno, diferentemente do monitoramento tradicional, que prospectivo, atuando na represso. Tem como objetivos conhecer a poltica de preveno de lavagem de dinheiro adotada pela instituio, efetuar o levantamento do estgio de implantao dos procedimentos para deteco de operaes e situaes que configurem indcios de ocorrncia de crimes previstos na Lei 9.613/98, e constatar o nvel de envolvimento da instituio na preveno de lavagem de dinheiro. A metodologia empregada foi desenvolvida internamente, e vem sendo aperfeioada medida que os primeiros trabalhos so realizados. Representa uma mudana de postura em relao aos aspectos de centralizao, formalizao e complexidade usuais, j que incentivada a participao dos analistas no aperfeioamento da ferramenta, delegando-se a prerrogativa do desenvolvimento local, ajustando-se a metodologia s situaes vivenciadas, que pelo ineditismo da tarefa, sempre apresenta novidades. Outro aspecto inovador est na conduo do trabalho, que normalmente envolve uma equipe, em oposio ao monitoramento, que uma atividade individual. Fluxo do processo: (3.1) Planejamento e organizao dos trabalhos: as gerncias regionais elaboram, em conjunto com a chefia do DECIF/GABIN, o planejamento dos trabalhos a serem executados no ano, com o cronograma e as instituies a serem visitadas; so compostas as equipes e realizados levantamentos prvios de informaes para conhecer caractersticas da instituio.
106 (3.2) Procedimentos iniciais: consistem em realizar uma reunio com o Diretor/Gerente da instituio financeira responsvel pela rea de controles internos ou compliance, expondo os objetivos e a metodologia a ser empregada, e assistir apresentao inicial do banco sobre procedimentos adotados relacionados a preveno e combate a lavagem de dinheiro. (3.3) Desenvolvimento do Trabalho: organizar a avaliao de controles internos e compliance, segundo os aspectos poltica institucional, estrutura organizacional, ferramentas de controle, procedimentos implementados pela instituio, poltica "conhea seu cliente", poltica de treinamento e testes de consistncia, e, para cada um deles, elaborar relatrio em papel de trabalho prprio, evidenciando os resultados dos exames efetuados, aplicando as seguintes tcnicas para o desenvolvimento do trabalho: aplicao de questionrios; anlise documental; entrevistas (estruturadas e semiestruturadas); observao (clima). (3.4) Procedimentos Finais: incluem a elaborao do relatrio final, o
encaminhamento do relatrio ao DECIF/GABIN, e o encerramento dos trabalhos junto instituio. (4) Rastreamento por demanda do poder judicirio: A partir de 1.1.2001 o rastreamento de movimentaes financeiras por demanda do Poder Judicirio, que era realizado pelo DESUP, tornou-se atribuio do DECIF. O pedido de rastreamento deve ser encaminhado ao DECIF/CONAF, que avaliar e definir a Gerncia Tcnica que realizar o trabalho, independentemente de jurisdio. Aps anlise, a Gerncia Tcnica deve enviar o processo (Pt.) ao DECIF/CONAF, juntamente com a documentao reunida, acompanhado de relatrio que subsidiar resposta ao Juiz, por intermdio da Procuradoria-Geral.
107
4.1.5.3.Estrutura de controle: Em maio de 2000, o Grupo de Trabalho constitudo pela Portaria 12.042 apresentou os resultados de sua tarefa, que consistia em "analisar as funes relacionadas com as atividades de monitoramento de cmbio, considerando a interdependncia de sua atuao com a fiscalizao e elaborar diagnstico, propondo, se for o caso, novo modelo para o desenvolvimento das aes voltadas para essa atividade" (Banco Central do Brasil, 2000). O Grupo de Trabalho concluiu ser necessrio "redimensionar e remodelar o trabalho do monitoramento de cmbio, sem perder de vista seus grandes objetivos", eliminando ou minimizando as anomalias verificadas - entre elas, o grande nmero de operaes examinadas com prioridade nos aspectos formal e regulamentar, o tratamento diferenciado, por parte das regionais, no monitoramento de operaes com as mesmas caractersticas, a atuao insuficiente no que diz respeito a aspectos ligados ao crime de lavagem de dinheiro e a carncia de uma coordenao e gerenciamento mais efetivos das aes das regionais, por parte da Sede - e possibilitar uma atuao mais efetiva na preveno ao crime de lavagem de dinheiro. Entre suas principais propostas, destacam-se: "iniciar de imediato a atuao na preveno e combate lavagem de dinheiro, tornando claro ao mercado que o BACEN atuar de forma decisiva neste segmento", "tornar mais seletivo e homogneo o trabalho de monitoramento de cmbio", "conhecer detalhadamente a atuao das instituies financeiras, junto s quais o BACEN dispe de mecanismos para inibir a prtica de procedimentos considerados lesivos ao sistema e ao pas", e "fortalecer o papel da DIMON como coordenadora nacional dos trabalhos de monitoramento". Para atingir o objetivo proposto, o Grupo de Trabalho considera essenciais, entre outros, "o fortalecimento do conceito de cooperao e equipe, independente da jurisdio, com a
108 redistribuio de trabalho entre os diversos componentes", "instituir programa sistemtico de treinamento de pessoal", e "dotar o Departamento de recursos humanos e materiais (informtica) essenciais ao cumprimento de sua misso" (Banco Central do Brasil, 2000). Ressalte-se os termos chave dessa definio de objetivos: seletividade, homogeneidade (garantida pela coordenao uniforme), equipe, treinamento e informtica. Os principais aspectos do controle desejado para o novo departamento, que em decorrncia do aumento na quantidade e na complexidade das tarefas tem seu escopo consideravelmente ampliado, esto a delineados. Os organogramas do BACEN e do DECIF, logo aps sua criao, esto ilustrados nas figuras 7 e 8, respectivamente. A figura 9 mostra a configurao atual do
DECIF. A funcionalizao a forma bsica de diviso das unidades, mas ela mistura agrupamentos de habilidades e de processos de trabalho (a existncia da DILIC e da DIPAD, que tratam de processos administrativos, se explicaria pelos agrupamentos originais, em que os processos de ilcitos cambiais eram tratados originalmente no DECAM, enquanto os demais ilcitos eram tratados no hoje extinto DEPAD, cujas atribuies foram transferidas ao DECIF). A estrutura do DECIF, alis, foi construda pela justaposio das estruturas das funes alocadas ao Departamento, guardando a forma original. Assim, vieram do DECAM a DILIC e a DIMON, enquanto do DEPAD vieram a DIPAD e a DICAM. Para as novas atribuies (Comunicaes da Circular 2.852, Compliance e Rastreamento) criou-se a CONAF, depois transformada em DICAF; a DILOG deixou de existir com a centralizao das atividades logsticas dos Departamentos vinculados DIFIS numa nica unidade. Os componentes regionais foram compostos com as unidades regionais do DECAM com a funo de monitoramento, e do DEPAD. As configuraes
109
110
CHEFIA DO DEPARTAMENTO
GABIN
CONAF
DICAM
DILIC
DILOG
DIMON
DIPAD
GTBEL
GTBHO
GTCUR
GTFOR
GTPAL
GTREC
GTRJA
GTSAL
SUCON
SULIC-1
SUMOM-1
SUFIN
COMOM
COMOM
COMOM
COMOM
COMOM
COMOM-1
SULIC
SULI-2
SUMOM-2
SUMEC
COPAD
COPAD
COMOM-2
COPAD-1
COPAD-2
111
CHEFIA DO DEPARTAMENTO
GABIN
COTEC
DICAF
DIMON
DIPAD
DIPRO
GTBEL
GTBHO
GTCUR
GTFOR
GTPAL
GTREC
GTRJA
GTSAL
GTSPA
SUCAF-1
SUMON-1
SUPAD-1
SUPRO-1
COMON
COMON
COMON
COMON-1
COMON-1
SUCAF--2
SUMON-2
SUPAD-2
SUPRO-2
COPAD-1
COPAD
COPAD
COMON-2
COMON-2
SUPRO-3
COPAD-2
COPAD-1
COMON-3
COPAD-2
COMON-4
COMON-5
COPAD-1
COPAD-2
POSIO EM : 28.08.2002 - Voto BCB 305, de 31.07.02 EXCLUSO: DILIC, DILIC/SULIC-01 e 02; CONAF; DILOG, DILOG/SULOG-01 e 02; e DICAM, DICAM/SUCON-SULIC CRIAO: COTEC;DICAF, DICAF-1 e 2; DIPAD, DIPAD/SUPAD-01 e 02; DIPRO, DIPRO/SUPRO-01, 02 e 03; e COPAD-02 na GTBHO; COMON na GTCUR, GTFOR, GTREC e GTSAL
ABC FLOW CHARTER-DECIF4.AF3 - JCR
112
regionais no so uniformes, mantendo-se 5 variantes: Belm, Fortaleza, Recife e Salvador tem apenas um nvel de coordenao; os demais tm 2 nveis, mas a quantidade de unidades difere: Curitiba e Porto Alegre tem 2, Belo Horizonte, 3, Rio de Janeiro, 4 e So Paulo, 7. O monitoramento de cmbio est representado em todas as unidades descentralizadas, mesmo sem o nvel de coordenao especfico, casos de Belm, Fortaleza, Recife e Salvador. Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre possuem uma coordenadoria de monitoramento de cmbio, Rio de Janeiro tem 2 e So Paulo, 5. As equipes de monitoramento regionais recebem orientao tcnica de duas divises distintas: da DIMON, para assuntos afeitos ao monitoramento de cmbio e rastreamento, e da DICAF, para atividades financeiras (Comunicaes da Circular 2.852 e Compliance), alm da autoridade decisria do Gerente Tcnico regional, como est representado na Fig. 10. Outro aspecto a ser considerado o dos fluxos de poder informais, fora das linhas do organograma. A COTEC rene consultores que, por seu conhecimento tcnico, criam fluxos de poder no contidos na estrutura formal. Antigos ocupantes das Chefias das Divises ocupam atualmente cargos de assessoramento Chefia do Departamento, lotados no GABIN, e tambm influenciam o processo decisrio.
113
Chefia
do
Departamento
Equipe
de
Monitoramento
Instituies Financeiras
4.1.5.4. Desempenho: Os indicadores eleitos pelo DECIF para avaliar o desempenho esto apresentados na planilha Relatrio de Atividades do Monitoramento, reproduzida no Quadro 8, que preenchida semestralmente por cada unidade regional. Verifica-se que, em boa parte, os indicadores traduzem a produtividade da organizao nos grupos de tarefas principais: avaliao de controles internos e compliance, monitoramento e exame das comunicaes de operaes ou situaes suspeitas (circular 2.852/98), rastreamentos por demanda do poder judicirio e outros. Os indicadores de eficcia aparecem nas quantidades de operaes ou TIR que resultaram em Pt ou em PA, e as propostas de comunicao ao
114 COAF e SRF originadas das Comunicaes da Circ. 2.852, e so bastante semelhantes aos propostos nesta pesquisa, o que reflete a sua adequao para medir esta dimenso. Quadro 8 Indicadores de Desempenho no DECIF DECIF/GTRJA RELATRIO DE ATIVIDADES DO MONITORAMENTO 2 semestre de 2002 I - AVALIAO DE CONTROLES INTERNOS E COMPLIANCE Compliance Banco Incio Previso de Trmino Finalizao Observao II - MONITORAMENTO E EXAME DAS COMUNICAES DE OPERAES OU SITUAES SUSPEITAS (CIRCULAR 2.852/98) 1. OPERAES DE CMBIO QUANTIDADE VALOR I - Operaes transferidas de perodos anteriores a - operaes transferidas de perodos anteriores em exame 38 b - operaes transferidas de perodos anteriores agendadas 166 II - Operaes movimentadas no perodo (inclusive as do Item II a - selecionadas no perodo 2239 b - em exame 58 c - consideradas em boa ordem (finalizada) 551 d - que resultaram na abertura de PA (finalizada/PA) 0 e - que resultaram na abertura de Pt (finalizada/Pt) 2 f - que demandaram apenas acertos no sistema ou complementa220 o de dossi por parte do banco (finalizada/acertos) 0 III - Situao ao final do perodo a - operaes em exame 58 b - operaes agendadas 124 2. OPERAES DE TRANSFERNCIAS INTERNACIONAIS EM QUANTIDADE REAIS I - Operaes transferidas de perodos anteriores a - operaes transferidas no perodos anteriores em exame 0 b - operaes transferidas de perodos anteriores agendadas 0 II - Operaes movimentadas no perodo (inclusive as do item I) a - selecionadas no perodo 1655 b - em exame 0 c - consideradas em boa ordem (finalizada) 1350 d - que resultaram na abertura de PA (finalizada/PA) 0 e - que resultaram na abertura de Pt (finalizada/Pt) 0
115 f - que demandaram apenas acertos no sistema ou complementao de dossi por parte do banco (finalizada/acertos) III - Situao ao final do perodo a - operaes em exame b - operaes agendadas 3. EXAMES DAS COMUNICAES DECORRENTES DA CIRCULAR 2.852/98 a - comunicaes em exame cuja anlise iniciou-se em semestres anteriores b - comunicaes selecionadas pela CONAF no perodo c - comunicaes que tiveram sua anlise concluda no perodo (engloba perodos anteriores) d - comunicaes sendo analisadas (engloba perodos anteriores) e - propostas de comunicao ao COAF f - propostas de comunicao Secretaria da Receita Federal 4. OBSERVAES RELEVANTES III - RASTREAMENTOS POR DEMANDA DO PODER JUDICIRIO RASTREAMENTOS a - solicitados no perodo b - concludos no perodo (engloba demandas de perodos anteriores) c - em andamento (engloba demandas de perodos anteriores) IV - OUTROS NMEROS a - processos analisados (sero considerados Pts analisados apenas aqueles onde forem acrescentados Pareceres ou Cotas) b - propostas de abertura de processos administrativos c - atendimentos a demandas judiciais (exceto rastreamentos) d - multas da Res. 2909 aplicadas (apresentar valor entre parnteses) e - confirmaes na PCAM290 f - autorizaes na PCAM920 V - REUNIES REALIZADAS (CASOS RELEVANTES) VI - ESTUDOS ESPECIAIS VII - TREINAMENTOS E PALESTRAS QUANTIDADE 150 QUANTIDADE 0 0 1 180
18 0 QUANTIDADE
12 0 9 12 0 0
116 VIII - COMENTRIOS GERAIS Participao em Grupo de Trabalho, sobre Sistema Informatizado de Controle de Processos Administrativos
117 A postura dos Presidentes e Diretores que se sucederam no perodo ajuda a explicar este jogo de poder, que pode ter retardado a mudana. O ex-presidente Gustavo Franco foi diretor da rea Internacional por 4 anos antes de assumir a Presidncia do BACEN, na qual ficou entre agosto de 1997 e janeiro de 1999. Durante seu mandato na Presidncia utilizou como um dos principais instrumentos da poltica cambial a administrao de bandas, intervindo no mercado quando fossem ultrapassadas. Favoreceu, assim, a manuteno do status quo da rea internacional, apesar do crescimento da influncia da diretoria de fiscalizao. Saiu desgastado com o episdio de alta das taxas que culminou com sua substituio por Francisco Lopes, e a mudana para o regime de livre flutuao, em 13.01. 1993. Francisco Lopes permaneceu 2 meses no cargo. Seu sucessor, Armnio Fraga, teve rpida passagem pela Diretoria da rea Internacional, de 1991 a 1992, mas a diretriz de liberalizao do mercado de cmbio que adotou ajudou a enfraquecer o poder da rea internacional. Ao mesmo tempo, o posicionamento enrgico da ex-Diretora de Fiscalizao Tereza Grossi, especialmente nos casos Marka e Fonte Cindam, marcou definitivamente a ascenso da sua diretoria na hegemonia do poder, favorecendo a mudana anteriormente planejada. Os fatores externos que concorreram para a mudana derivam
fundamentalmente do processo de globalizao da economia mundial. A integrao dos mercados em escala global exigiu das economias dos pases emergentes mudanas profundas em direo desregulamentao e adoo de padres ditados pelas economias mais desenvolvidas. Um dos setores visados pelo Banco Mundial em suas anlises da economia global o Sistema Financeiro, para o qual preconiza, em sua poltica de promoo de mercados, a liberalizao associada regulamentao prudencial, que previna
118 crises de liquidez, pois mais barato controlar o patrimnio lquido de um banco que monitorar cada transao (Banco Mundial, 1997, p.73). O padro internacional de regulamentao prudencial ditado pelo Comit para Superviso Bancria do BIS (Banco de Compensaes Internacionais entidade que rene os bancos centrais de todos os pases, como um banco central dos bancos centrais), que ao estabelecer os Princpios Essenciais para uma Superviso Bancria Eficaz (1998), definiu o controle dos riscos da atividade financeira como prioridade na atuao das entidades supervisoras dos pases membros. Entre estes riscos, o 15o princpio ratifica a preocupao mundial com a utilizao do sistema financeiro pela atividade criminosa, exposta na Conveno de Viena contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e de Substncias Psicotrpicas, de 1988, no mbito da ONU. O Brasil integra, ainda, desde 1999, o Grupo de Ao Financeira sobre Lavagem de Dinheiro (Gafi/FATF), no mbito da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que publicou 40 recomendaes para preveno e combate lavagem de dinheiro. O compromisso assumido pelo Brasil frente a estes organismos imps a adoo destes princpios, inicialmente reformulando-se a atividade de fiscalizao bancria. A tipificao do crime de lavagem de dinheiro, pela Lei 9.613/98, criou o aparato jurdico para a investigao e penalizao do uso do sistema financeiro em atividades ilcitas, instrumentalizando a investigao com a quebra do sigilo bancrio e a responsabilizao da instituio financeira pela verificao das operaes de seus clientes. O Banco Central, como uma das autoridades administrativas encarregadas de promover a aplicao da Lei 9.613/98, editou a Circular 2.852, de 03.12.98 e a Carta-Circular 2.826, de 04.12.98, normativos que exigem providncias especficas das instituies financeiras, como implementar procedimentos internos de controle para deteco de operaes suspeitas,
119 exemplificando as situaes passveis de comunicao por conterem indcios de lavagem de dinheiro. Desta maneira, constata-se que os fatores que determinaram a deciso e o planejamento da mudana deram-lhe tambm a forma, atravs da imposio de padres, que foram assimilados em seminrios, congressos e treinamentos (por exemplo, o Seminrio para Supervisores Bancrios de Economias Emergentes, novembro de 1999, que deu origem ao trabalho Coordenao de Superviso Direta e Indireta, de Robert S.Porter). Chama ateno que o modelo adotado consagra formas de controle que refletem a cultura das economias desenvolvidas, em contraste com os traos paternalistas da cultura local. 4.2.2.Forma e grau da mudana Embora a forma bsica da estrutura no tenha sofrido, primeira vista, alteraes substanciais, uma anlise dos seus componentes comprova a introduo de diversas novidades. Se o ncleo dos processos do monitoramento do DECAM permaneceu, foram as novidades (compliance e Comunicaes da Circ. 2.852) que deram o tom da nova forma de atuao do DECIF. Neste sentido, a forma da mudana filia-se, segundo Motta (1997), aos programas de mudanas radicais, com nfase nos processos. Para vencer as resistncias do grupo de monitores, a estratgia da mudana no permitiu explicitar a reengenharia dos processos que se operou. Assim, ao lado de um aparente processo de melhoria contnua da atividade de monitoramento de cmbio, com a introduo de recursos informticos destinados a automatizar partes dos procedimentos e de um novo foco o combate lavagem de dinheiro para a seleo das operaes a serem verificadas, dois novos processos foram introduzidos, e passaram a canalizar os esforos dos servidores. importante observar que, diferentemente do que foi previsto por Galbraith (1982), a implementao desta mudana no exigiu grupos autnomos de fora do
120 sistema, embora o contedo das novas atividades tenha se inspirado em modelo externo, preconizado pelo Comit de Superviso Bancria da Basilia, e nas prticas adotadas pelo Federal Reserve System, dos EUA. As caractersticas da mudana levam a enquadr-la, em funo do grau, como definido por Wilson (1992), em uma transformao revolucionria, envolvendo, predominantemente, o nvel estratgico da organizao, que reformula os principais parmetros de sua atuao, com destaque para a sua misso e objetivos. As mudanas de estrutura e tecnologia so mais sutis, mas no menos profundas, pois, como detalha-se a seguir, compreendem a progressiva adio das estruturas de controle das instituies financeiras ao arcabouo montado internamente organizao para a preveno e o combate lavagem de dinheiro.
121 (mercado de cmbio de uma localidade, ou instituies financeiras de uma localidade; numa mesma localidade pode haver divises por grupo de instituies as chaves de monitoramento). As unidades de monitoramento eram agrupadas por mercado-alvo. nveis hierrquicos: o BACEN impe limites ao no de nveis hierrquicos. Assim, do Presidente s equipes tcnicas, h no mximo 6 nveis. O departamento est no 3o nvel hierrquico, e tendo ele como referncia, o no de nveis at as equipes tcnicas cai para 4. Assume-se, com base no modelo adotado, que h poucos nveis hierrquicos. funcionalizao: a funcionalizao na sede comporta 7 unidades, agrupadas por funes, que se somam s gerncias regionais, em nmero de 9, agrupadas por mercado-alvo. Embora no reflita alta fragmentao em funes, j que as estruturas regionais reproduzem funes coordenadas nacionalmente na sede, torna a autoridade administrativa altamente fragmentada. A forma organizacional bsica, assim descrita, adota forma hbrida, tomando elementos de organizao matricial e tambm funcional. - Forma de controle predominante: superviso direta: o controle nas unidades regionais apresenta muitos elementos coercitivos: o trabalho interno dos monitores controlado em termos de horrio e produtividade pelo supervisor imediato o coordenador que por sua vez cobrado pelo gerente tcnico. Este ltimo dispe de uma autonomia maior, mas ainda assim, o desempenho da unidade regional avaliado pela DIMON em termos dos indicadores listados no Quadro 7, embora no haja um planejamento prvio que estabelea metas quantitativas destes indicadores a serem atingidas; h apenas uma programao dos trabalhos a serem realizados em cada ms. Os trabalhos especiais, que no constam desta programao, so estabelecidos de forma centralizada, seja pela DIMON ou pela Gerncia
122 Tcnica Regional, e a ordem de efetu-los segue a cadeia de comando. Os monitores tm sua rotina relaxada apenas no curso das atividades externas, quando agem com maior autonomia, embora suas verificaes sejam previamente programadas pelo rol de operaes escolhidas por processo computacional ou seleo, geralmente conduzida pelos supervisores. padronizao: h alguma padronizao de processos, especialmente nos acertos no Sisbacen, nas verificaes, no acompanhamento de pendncias e na montagem de Pts e PAs, e alguma padronizao de habilidades na determinao do perfil dos monitores de cmbio. especializao: a nica funo especializada no DECAM a dos monitores de cmbio; no entanto, a abrangncia da funo no permite caracterizar a estrutura como altamente especializada. treinamento e educao: por fora do contingenciamento de recursos nas organizaes governamentais, tem predominado o treinamento, ministrado pelos prprios funcionrios, em reas como Contabilidade, Informtica e Idiomas; alguma transmisso de conhecimento ocorreu, no perodo analisado, atravs de entidade externa organizao, como ANDIMA, Forex Brasileiro, Bolsa de Valores do Rio de Janeiro,etc. A exigncia do BACEN que o funcionrio complete 40 hs. de treinamento por perodo de dois anos foi, at a reorganizao administrativa, acompanhada de razovel oferta de cursos, que foram bem aproveitados pelos servidores. internalizao de premissas de comportamento: ocorre em dois nveis: primeiro,em decorrncia da conscientizao do servidor de pertencer organizao Banco Central, com as responsabilidades decorrentes da representao de autoridade e de desempenho tico, e alm disto, de pertencer ao grupo de monitores de cmbio, com responsabilidades mais
123 elevadas em funo da especializao do cargo. Este processo ocorre em parte pelo empenho da organizao, atravs dos cursos de formao e do estabelecimento de normas e procedimentos, e em grande parte pela tendncia do servidor em se identificar com a cultura da organizao. A internalizao do comportamento inerente ao cargo tem sido identificada com interesses corporativos, que favorecem a hegemonia de grupos que mais nitidamente desenvolvem esta capacidade. No grupo de monitoramento de cmbio, contudo, constata-se ainda o controle da organizao sobre o comportamento dos servidores, servindo a internalizao preponderantemente aos interesses do BACEN. Embora as vrias formas de controle convivam na organizao estudada, como sugerem os estudos de Carvalho (1999), Rosen e Baroudi (1992), predomina a forma de superviso direta, com uma tendncia a padronizar-se processos e sadas, atravs de sistemas informticos, como forma de diminuir sua percepo - o controle invisvel (Burris, 1989) - e a estimular, atravs de fruns de discusso de temas tcnicos, o empowerment, procurando viabilizar a soluo dos problemas complexos defrontados na atividade de monitoramento. - Centralizao: delegao: pequeno o poder de tomada de decises dos monitores e analistas; no processo de verificao das operaes, h uma delegao de autoridade importante na imposio de multa administrativa por descumprimento de formalidades ou incorreo de informaes (Circular 2.408). As demais atitudes em relao ao fiscalizado devem ser submetidas e apreciadas pela instncia superior, que se considerar a deciso alm do alcance da delegao formal de autoridade contida no Manual de Administrao do Banco Central do Brasil (ADM), submete-a instncia superior. Neste processo, muitas aes
124 acabam requerendo apreciao e deciso superior, e o trnsito pela cadeia de autoridade acaba por tornar as decises pouco geis. participao: a participao dos monitores e analistas nas decises dos superiores ocorre na proposio de medidas decorrentes dos trabalhos efetuados, pois com base na argumentao usada nas anlises da situao das operaes das instituies fiscalizadas que o superior constri seu juzo. Quando determinado assunto requer um detalhamento tcnico maior, so formados grupos de trabalho, eventualmente congregando analistas de diversas reas do BACEN. As concluses das anlises, tanto as individuais quanto as dos grupos de trabalho, so formalizadas em parecer tcnico, que submetido apreciao dos superiores, que referendam ou no as sugestes ali enumeradas. Desta forma, pode-se afirmar que h bastante participao dos subordinados nas decises superiores, mas ela ocorre de maneira controlada pelo formalismo do processo decisrio, mais freqentemente atravs da provocao do superior que do subordinado. Pode-se afirmar que a estrutura de poder altamente centralizada, cabendo alguma autonomia s unidades regionais nos assuntos que a delegao de competncia lhes atribui. - Formalizao: alta pois o detalhamento e a quantidade de normas so altos. Detalhamento de normas e procedimentos: as normas, dirigidas s instituies do Sistema Financeiro Nacional, so bastante detalhadas, cabendo pouco espao para interpretao. Quando algum evento parece no estar regulado, ou surge alguma situao de aparente conflito entre normas, provoca-se a emisso de parecer tcnico, que passa a ter validade como norma. Quanto aos processos de trabalho, a interpretao a regra: se no esto formalizados, as unidades descentralizadas criam seus prprios procedimentos,
125 gerando muitas vezes questionamentos quanto falta de padronizao entre unidades distintas. quantidade de normas: devido grande quantidade de aspectos regulados no Sistema Financeiro Nacional, e a grande velocidade das mudanas no cenrio econmico, grande quantidade de normas emitida, exigindo controle apurado sobre a extenso da aplicabilidade dos dispositivos. Este controle no simples, requerendo recursos informticos para a recuperao por assunto, para as remisses e para a confrontao entre normas supervenientes e as preclusas. O nmero de normas que regulam os processos de trabalho significativamente menor, mas em decorrncia da grande quantidade de aspectos verificados, e que so regulados por um sem nmero de normas, a quantidade de regulamentos acaba por ser alto. - Complexidade: diferenciao horizontal: amplitude das tarefas: so amplas, pois o monitor deve executar, como enumerado entre os principais processos, 7 diferentes tarefas, que se abrem em diversas atividades. A estrutura organizacional pode ser moldada para segmentar estas tarefas, como foi feito na GTSPA e na GTRJA, alocando-se monitores permanentemente, ou em rodzio, a determinadas tarefas, como as verificaes externas, os acertos no Sisbacen, o acompanhamento de pendncias e os exames de processos. O contingenciamento de recursos fez, no entanto, com que a especializao no fosse formalizada, estando as unidades e seus componentes aptos para a variedade de demandas que lhes cabem. profundidade das tarefas: so, de forma geral, complexas, pois envolvem profundo conhecimento das normas relativas aos assuntos tratados, viso sistmica do conjunto de assuntos interrelacionados nas atividades financeiras, e capacidade analtica
126 que permita identificar e descrever elementos especficos num conjunto de atividade desempenhadas pelas instituies financeiras. Das 7 principais tarefas alocadas, apenas trs (acertos no Sisbacen, acompanhamento de pendncias e atendimento a demandas de rgos de governo) podem ser consideradas simples, por permitirem uma rotinizao com menor quantidade de variveis. Ainda assim, pelo menos os acertos no Sisbacen exigem conhecimento profundo do Sistema e das situaes possveis, e capacidade analtica aguada. intercambialidade: na medida que o monitor tenha as habilidades requeridas para o cargo, que so muitas, a troca entre elementos treinados no muito traumtica. O grande problema habilitar o monitor, processo que requer treinamento terico e prtico demorado. Assim, o ingresso de um novo elemento e sua habilitao traz, em geral, prejuzos imediatos para o desempenho das atividades do setor e, conseqentemente, para a qualidade do servio. A intercambialidade , portanto, baixa. diferenciao vertical: h, formalmente, 3 nveis de coordenao no DECAM, mas por fora da orientao tcnica da DIMON, um nvel a mais deve ser considerado (ver Figura 6). Ainda assim, considera-se baixa a diferenciao vertical. disperso espacial: h 9 locais alm da sede com unidades do DECAM, o que conduz a considerar relativamente alta a disperso espacial. - Comunicaes: dispositivos de contato: as formas laterais de comunicao aparecem em graus diversos no contato entre os componentes do DECAM. O contato direto a forma predominante entre os monitores, que discutem freqentemente assuntos tcnicos, e trocam experincias e idias que iro produzir resultados em seus trabalhos. Na relao com a orientao superior, que pela cadeia de autoridade cabe aprovar ou no os trabalhos de
127 anlise, a forma influente acaba prevalecendo, buscando-se estabelecer canais com os elementos que, por sua posio hierrquica ou proficincia tcnica possam estabelecer juzos inquestionveis no julgamento de alguma questo. Com menor freqncia, estabelece-se a forma de grupo para a discusso de assuntos polmicos ou que por sua extenso exijam participao colegiada. fluxo vertical de comunicao: h segregao de informaes no fluxo vertical, principalmente descendente. As mensagens no sentido ascendente so anlises e, portanto, ricas em informaes; j no sentido descendente, so objetivas e conduzem execuo de tarefas, muitas vezes omitindo-se a motivao. fluxo horizontal de comunicao: h maior compartilhamento entre os membros da mesma unidade e bastante segregao entre as unidades descentralizadas, que raramente criam canais informais entre elas, dependendo das unidades centrais para coorden-los. fluxo externo de comunicao: faz-se principalmente em relao s instituies financeiras, atravs das requisies, no contato direto durante as verificaes e atravs das orientaes tcnicas. H algum compartilhamento de informaes, mas predomina a segregao, de ambas as partes, em relao aos assuntos tratados. H contato tambm com outros rgos de governo, mas este predominantemente informal, atravs do atendimento de demandas especficas. Em resumo, temos a estrutura do DECAM classificada pelos indicadores do Quadro 9.
128 Quadro 9 Estrutura inicial (DECAM) Categoria Subdimenso analtica Estrutura Forma organizacional bsica Forma de controle predominante meios de agrupamento nveis hierrquicos funcionalizao superviso direta padronizao especializao treinamento e educao internalizao de premissas de comportamento Centralizao delegao participao Formalizao detalhamento de normas e procedimentos quantidade de normas Complexidade subdiviso das tarefas (dif. horizontal) amplitude das tarefas profundidade das tarefas intercambialidade hierarquia (dif. vertical) disperso espacial Comunicaes dispositivos de contato fluxo vertical de comunicao ampla complexa baixa baixa alta influncia /natural segregao segregao alta baixa alta alta funcional /merc.alvo poucos alta alta processos: baixa baixa profissional: baixa baixa Indicadores Classificao
129
4.3.2. Estrutura final (DECIF): - Forma organizacional bsica: meios de agrupamento: no houve alterao substancial em relao ao DECAM; portanto funcional, combinada com mercado-alvo. nveis hierrquicos: poucos, devido manuteno da limitao de nveis hierrquicos no BACEN a 6. funcionalizao: reduziu de 7 para 5 unidades na sede, mantendo-se as 9 unidades regionais, o que pode ser atribudo retirada do controle cambial das atribuies do novo departamento, embora as atividades financeiras (compliance e comunicados Circ.2.852) e todos os processos administrativos financeiros e cambiais (anteriormente se restringiam aos cambiais) tenham sido acrescentados entre as novas atribuies. Na verdade, verifica-se que a funcionalizao passou a atender s funes objetivo da organizao, eliminando-se unidades meio como a Logstica (DECAM/COLOG) e Apurao de dados (DECAM/DIVAP).
- Forma de controle predominante:. superviso direta: reduziu-se sensivelmente a utilizao de mecanismos coercitivos, provavelmente devido maior complexidade do trabalho, que faz com que sejam transferidas responsabilidades para os nveis operacionais. Por outro lado, a maior utilizao de recursos informticos tornou possvel um controle mais efetivo sobre os indivduos, com a possibilidade de mensurar o trabalho realizado (como exemplo, a utilizao da PCAM877, embutindo o controle operao a operao). Considera-se a possibilidade de ocorrncia do controle invisvel (Burris, 1989) no ambiente do BACEN/DECIF, a partir de estatsticas de produtividade operaes/monitor produzidas
130 com base nos dados da PCAM877. Considera-se, ainda, a possibilidade que a tomada de deciso no BACEN/DECIF esteja ocorrendo de forma pseudo-descentralizada (Burris, 1989) em parte das suas atividades, especialmente nas de superviso direta (monitoramento) das operaes de cmbio e transferncias internacionais em reais, apoiada em ferramentas informticas desenvolvidas centralizadamente (transao PCAM877). padronizao: aumentou a padronizao de processos e sadas com a atividade de compliance, com passos e sadas especificados na forma de um roteiro. As investigaes decorrentes das comunicaes da Circ. 2.852 tambm sofreram padronizao, ao menos nos limites das movimentaes a serem rastreadas. interessante notar que a padronizao, caracterstica da forma burocrtica de controle, vem sendo construda com a participao dos monitores, medida que os primeiros trabalhos se desenvolvem. O novo sistema de trabalho mostra-se mais receptivo criatividade, estimulando-se as sugestes e os aperfeioamentos. Naturalmente, a padronizao representa uma transferncia de autonomia decisria descentralizada para um consenso centralizado, a exemplo das decises colegiadas do CODEP - Comit Deliberativo Sobre Proposta de Deciso de Processos Administrativos Punitivos (institudo pela Portaria 14.791, de 4 de abril de 2001 teve sua denominao alterada pela Portaria 21.246, de 2 de dezembro de 2002, para Comit de Anlise de Proposta de Deciso de Processos Administrativos Punitivos), que uniformizou as posies defendidas em processos administrativos, levando a uma maior coerncia nas decises de 1 instncia, pelo Banco Central, e em segunda e ltima pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (Folha de S.Paulo, 18/02/03). especializao: aumentou, em decorrncia das novas atividades e da maior complexidade das tarefas. O compliance representa uma nova especializao, bem como o
131 rastreamento de movimentaes financeiras, presente na verificao das comunicaes da Circ. 2.852 e nos pedidos de rastreamento do Poder Judicirio. treinamento e educao: em funo do contingenciamento oramentrio, que aumentou, as atividades de educao praticamente inexistiram, enquanto as de treinamento restringiram-se ao CINSP - Curso de Formao de Inspetores, abrangendo conhecimentos da rea de superviso bancria, alguns mdulos de capacitao de habilidades em informtica, redao, conhecimentos jurdicos, etc. A principal diferena entre o treinamento do DECAM e o do DECIF est na participao de servidores do DECIF em eventos de intercmbio com organismos internacionais, como cursos, palestras, seminrios, painis e congressos, o que era raro no DECAM. O Relatrio de Atividades da DIFIS do 2 Semestre de 2001 destaca os seguintes: 13 Reunio do SGT-4 do Mercosul; Discusso sobre Due Dilligence for Banks, Uruguai; Congresso Nacional sobre Represso ao Crime Organizado e Curso de Combate Lavagem de Dinheiro; Prevention of Money Laundering and Financial Criminality Seminar, Rio (Seminrio Conjunto CEMLA/BACEN sobre Aspectos Legais da Preveno contra lavagem de Dinheiro); 13 Reunio do GAFI/FATF, Frana. internalizao de premissas de comportamento: depreende-se pelas impresses
coletadas nas entrevistas no-estruturadas com os componentes do DECIF que esta subdimenso vem crescendo com a identificao que os servidores fazem do seu trabalho, focado no combate a atividades ilcitas, como um trabalho necessrio e til sociedade. A percepo de lidar com informao de carter sigiloso - as informaes sobre movimentao financeira so protegidas pelo sigilo bancrio - e de investigar ilcitos que envolvem o crime organizado, criam um esprito de corpo que fomenta o compartilhamento de valores e atitudes comuns, desenvolvendo uma cultura prpria que dissemina a forma de
132 controle difusa, atravs da internalizao pelos seus membros das premissas de comportamento necessrias ao desempenho da funo (Perrow, 1986). A forma de controle predominantemente burocrtica, tendendo a alguma forma difusa de controle na identificao dos seus componentes com a cultura investigativa. Destacam-se a padronizao, a especializao e a internalizao de premissas de comportamento. - Centralizao: a deciso centralizada vem sendo gradativamente substituda pela deciso colegiada. As reunies de coordenao e as do CODEP acontecem mensalmente, congregando os gerentes tcnicos de todas as unidades descentralizadas e das divises centrais. Como forma de aproximar os demais servidores, estas reunies tm sido realizadas alternadamente na sede e nas unidades regionais. Em suma, h uma tendncia descentralizao de atividades e poder nas Gerncias Tcnicas, mantendo-se ainda forte a centralidade do controle, especialmente favorecida pela utilizao de sistemas informticos, como o Sistema Alerta, consultas especficas do SISBACEN, etc. delegao: a deciso colegiada, ao mesmo tempo que delega poder ao dar voz participao do gerente tcnico regional, avoca-o, legitimando um poder central, fruto da deciso coletiva, e que refora a padronizao de procedimentos. participao: tem aumentado significativamente a participao dos servidores, seja na sugesto de aprimoramentos na metodologia e tcnicas empregadas, quanto nas decises sobre aes a tomar. Fruto da padronizao de procedimentos e da internalizao de pressupostos culturais, o servidor na regional sente-se mais seguro para decidir, e participa ativamente na formulao de diretrizes de ao e procedimentos. - Formalizao: alta, mas com a ampliao das atribuies do grupo, que incluem o seu foco principal - o combate lavagem de de dinheiro - e com o emprego de regulamentos
133 novos e metodologia indita, ainda em avaliao, abre-se a possibilidade de explorao de redes informais, que possibilitem o alcance dos objetivos, e a realizao do potencial inovativo dos especialistas, dando forma metodologia. detalhamento de normas e procedimentos: as normas mantm, de forma geral, o mesmo nvel de detalhe encontrado poca do DECAM, mas os procedimentos, especialmente os relativos a compliance so mais ricos em detalhes. quantidade de normas: ampliou-se o universo de normas a serem observadas, pois alm dos regulamentos relativos s operaes de cmbio, h que se observar as disposies sobre controles internos, manuteno de contas correntes, lavagem de dinheiro e outros. - Complexidade: diferenciao horizontal: amplitude das tarefas: ampliou-se ainda mais em relao ao DECAM, acrescentando-se 3 novas tarefas. profundidade das tarefas: so complexas; das 3 novas tarefas, apenas a de rastreamento pode ser categorizada como simples. A verificao das comunicaes da Circ. 2.852 assemelha-se com a verificao tradicional, mas a anlise das movimentaes complexa e exige do monitor perspiccia, cultura geral e especfica na pesquisa de padres e informaes relacionadas. A verificao de compliance a mais profunda das tarefas, desdobrando-se em vrias verificaes, envolvendo pesquisa, entrevistas e avaliao, num trabalho que se assemelha ao do pesquisador acadmico. intercambialidade: em funo da complexidade da avaliao de compliance, tem-se formado grupos especializados nesta funo, embora a estrutura organizacional no tenha, nas regionais, formalizado esta diviso. Desta maneira, acentua-se a baixa intercambialidade, pois a complexidade da funo exige treinamento especfico.
134 diferenciao vertical: apesar de formalmente manter-se a limitao a 3 nveis de coordenao, a orientao tcnica do DIMON e da CONAF gera 2 nveis adicionais de coordenao, o que no altera a classificao, permanecendo no limite de baixa diferenciao vertical. disperso espacial: no se alterou em relao ao DECAM, mantendo-se relativamente alta. - Comunicaes: dispositivos de contato: ampliaram-se, em relao estrutura do DECAM, as formas de contato de grupo, especialmente atravs da participao dos gerentes tcnicos e coordenadores nas reunies do CODEP e de todos os analistas em fruns e discusses online, atravs de recursos tecnolgicos como a intranet, a teleconferncia e grupos de discusso. Aumentaram tambm as formas influentes, j que h mais de um nvel de coordenao das atividades de monitoramento nas atividades financeiras (compliance e Comunicaes da Circ. 2.852), o CONAF tambm consultado. fluxo vertical de comunicao: nos primeiros tempos do novo departamento, prevaleceu a segregao das informaes, justificada principalmente pelo sigilo necessrio s investigaes. O desenvolvimento das novas atividades gerou a necessidade de se compartilhar os indcios descobertos e as investigaes efetuadas por equipes distintas. Alm do maior compartilhamento no sentido descendente, a tecnologia da informao proporcionou formas de disseminao das informaes mais eficazes, como o Sistema Alerta, que disponibiliza imediatamente, atravs da intranet, um banco de dados com as comunicaes da Circ. 2.852 efetuadas pelas instituies financeiras e as pessoas relacionadas s comunicaes efetuadas pelo BACEN ao MP e SRF.
compartilhamento das informaes, embora a entrada destes dados se d pela interferncia das unidades centrais, ou seja, a informao disseminada horizontalmente, mas o fluxo coordenado por movimentos verticais ascendentes. Os dispositivos de contato de grupo fomentaram o crescimento do fluxo horizontal, notadamente aquele entre unidades descentralizadas. Ainda assim, predomina o fluxo vertical sobre o horizontal nas comunicaes entre unidades do DECIF. fluxo externo de comunicao: a atividade de compliance introduziu o maior compartilhamento de informaes, j que so necessrios, para a avaliao dos controles internos, detalhes sobre os processos e os recursos, humanos e tecnolgicos, desenvolvidos ou postos disposio pelas instituies financeiras. H diferenas no compartilhamento entre os sentidos ascendente e descendente, e neles sempre haver alguma segregao. Mas a extenso destes fluxos possibilita atingir-se um universo de situaes que o processo de trabalho antigo, caracterizado pela segregao de informaes, no permitiria alcanar. No sentido inverso, facilita a padronizao do modelo de controle, de tal forma que pode-se antever, com este compartilhamento, a futura predominncia da forma burocrtica de controle nas relaes com as instituies financeiras, em lugar da superviso direta que caracterizava estas relaes. Assim, a estrutura do DECIF pode ser resumida nas categorias no Quadro 10.
136 Quadro 10 Estrutura final (DECIF) Categoria Subdimenso analtica Estrutura Forma organizacional bsica Forma de controle predominante meios de agrupamento nveis hierrquicos funcionalizao superviso direta padronizao especializao treinamento e educao internalizao de premissas de comportamento Centralizao delegao participao Formalizao detalhamento de normas e procedimentos quantidade de normas Complexidade subdiviso das tarefas (dif. horizontal) amplitude das tarefas profundidade das tarefas intercambialidade hierarquia (dif. vertical) disperso espacial Comunicaes dispositivos de contato fluxo vertical de comunicao ampla complexa baixa baixa alta influncia/grupo compartilhamento compartilhamento alta alta alta alta funcional /merc.alvo poucos alta baixa processos/sadas: alta alta profissional: baixa alta Indicadores Classificao
137 4.3.3. Alteraes na estrutura: A metodologia empregada nesta pesquisa para avaliar a estrutura baseou-se no trabalho de Volberda (1998), que estava interessado em medir a flexibilidade potencial das dimenses da organizao, entre elas a estrutura organizacional. A flexibilidade deve ser abordada, segundo este autor, de uma forma estratgica, que discuta a maneira que as organizaes devem se estruturar para competir em ambientes turbulentos, e que consigam explorar novas oportunidades eficazmente. Volberda chama ateno para o paradoxo de se encontrar o equilbrio entre o desenvolvimento da capacidade de mudana e o da estabilidade, ao mesmo tempo. Uma organizao dita flexvel deve ter caractersticas que evitem sua rigidez, conciliando-se com a ordem necessria para evitar o caos. "Ao invs de aceitar a dicotomia entre a preservao e mudana, este paradoxo implica que a flexibilidade organizacional incorpora ambos, mudana e preservao" (Volberda, 1998, p.103). As categorias analisadas, embora adaptadas do modelo proposto por Volberda, com as nfases recolhidas dos trabalhos de outros autores, procuram estabelecer esta dicotomia, situando-se entre o baixo e o alto potencial de flexibilidade, entre as formas mecnica e orgnica de estrutura. Proporcionam, deste modo, uma viso comparada do posicionamento que os participantes da organizao tiveram frente s circustncias de cada momento, e a sua reao mudana. Analisando o conjunto destas alteraes, pode-se verificar se a estrutura tomou nova forma e se novos mecanismos de controle se desenvolveram. Forma organizacional bsica: no se alterou, provavelmente em razo das limitaes impostas pela organizao Banco Central como um todo, que no prev estruturas muito diferenciadas umas das outras no seu organograma. Embora os indicadores
138 conduzam a classificao da forma organizacional ao tipo funcional nos dois momentos analisados, iniciativas propondo formas de trabalho em grupo e decises colegiadas montam,de fato, uma estrutura de tipo matricial, o que demonstra flexibilidade de adequao s circunstncias. Forma de controle predominante: alterou-se significativamente; a superviso direta, que predominava no DECAM, cedeu espao no DECIF padronizao e especializao, caractersticas do controle burocrtico, e, em menor grau, internalizao de premissas culturais, caracterstica do controle difuso. O treinamento e educao no apresentaram mudana aprecivel, principalmente em virtude da falta de recursos que tem limitado estas iniciativas. Contudo, as formas encontradas para suprir a carncia de recursos tm sido canalizadas para a capacitao cultural, atravs de contatos externos organizao, em congressos, eventos e seminrios, e o estmulo oferecido pelo BACEN aos servidores que queiram cursar Mestrado, Doutorado ou programas de extenso nas reas de interesse da instituio (Programa de Ps-Graduao) e que podem se firmar como iniciativas mais rentveis para o aprimoramento dos quadros, e no necessariamente ampliar o controle difuso. Centralizao: a subdimenso mais difcil de avaliar, pois apresenta elementos antagnicos. Na estrutura inicial (DECAM), combinava-se uma participao relativamente alta, atravs das informaes e sugestes reunidas de forma descentralizada, com uma baixa delegao de poder, obrigando a um trmite muito lento nas decises, j que fortemente centralizadas. J no DECIF, ampliou-se a participao e a delegao nas situaes mais complexas, com o processo decisrio colegiado. Mas como descrito anteriormente, a
139 deciso colegiada ao mesmo tempo participativa e centralizadora, pois o poder exercido de forma centralizada. Nas tarefas mais rotineiras, em que "as regras governam as aes dos membros organizacionais" (Hall, 1984), h maior delegao, embora os sistemas informticos possibilitem o controle centralizado - a pseudo-descentralizao descrita por Burris (1989). Desta forma, embora os indicadores apontem para um ambiente mais descentralizado no DECIF, e suas caractersticas exibam uma alterao significativa em relao ao DECAM, a distribuio do poder no DECIF no autnoma, restando um processo decisrio ainda concentrado na sede. Classifica-se, assim como o DECAM, como uma estrutura de controle centralizada. Formalizao: ampliou-se no DECIF a alta formalizao j observada no DECAM. Este aumento de formalizao seria contraditrio com a complexidade das atividades executadas, mas pode ser justificado pelo fato de que a introduo de atividades inditas (o compliance, no caso) gere a necessidade de uma formalizao mnima (Hall, 1984). A outra atividade nova, o monitoramento e exame das Comunicaes da Circ. 2.852, por guardar caractersticas semelhantes s das atividades herdadas do DECAM, teve, de fato, uma formalizao mnima. Complexidade: outra subdimenso que no apresentou, pelos indicadores analisados, diferenas entre as estruturas inicial e final. Houve, certamente, aumento na complexidade das tarefas, j que duas novas atividades, complexas, foram adicionadas s pr-existentes. Mas como o conjunto inicial de atividades j dava estrutura de controle alta complexidade, pelo modelo dicotmico adotado (padres alto/baixo), no houve alterao de padro.
140 Comunicaes: esta subdimenso talvez represente a mais significativa mudana na estrutura de controle entre o DECAM e o DECIF. Uma das formas de manter o poder nas mos de alguns indivduos est na segregao das informaes. discriminatria, desestimula a criatividade e a participao daqueles que no partilham de seu fluxo. Para favorecer a eficcia da ao desenvolvida pelo novo departamento, o DECIF se viu obrigado a ampliar seus dispositivos de contato, interna e externamente, e, a despeito do sigilo da informao tratada nos processos, disponibilizou, de forma compartilhada, os indcios e os resultados das investigaes, atravs do Sistema Alerta, e diversas informaes teis aos trabalhos, na pgina do DECIF na intranet (rede local). Os recursos tecnolgicos possibilitaram uma aproximao entre indivduos geograficamente dispersos, viabilizando fruns de discusso que compensaram a reduo, forada pelo contingenciamento oramentrio, das viagens para reunies. Com a ampliao do fluxo de comunicaes nas direes vertical e horizontal, estimulou-se os dispositivos de contato de grupo, e, ao mesmo tempo, manteve-se a centralizao do controle. Por fim, prev-se uma expanso do fluxo com o exterior, a partir dos contatos com outros rgos de governo encarregados do combate lavagem de dinheiro, como o Poder Judicirio, o COAF, o MP, a SRF e a Polcia Federal e, principalmente, pela ampliao dos limites de sua estrutura de controle aos das instituies financeiras, a partir da atividade de avaliao de compliance. As comunicaes representam, desta maneira, uma oportunidade de transferncia de idias entre remetente e destinatrio, com a inteno de mudar o comportamento do destinatrio (Zey-Ferrel, 1979), e que servem ao propsito da organizao de enfrentar as situaes complexas que surgem, pois "sob circunstncias
141 mutantes, importante que os participantes da organizao sejam capazes de questionar a convenincia daquilo que esto fazendo e modificar suas aes ao considerar novas situaes" (Volberda, 1998, p.25).
142 Quantitativos de pessoal: obtidos dos organogramas do DECAM e DECIF e dos Relatrios de Atividades da DIFIS de 2000 e 2001. Quadro 11 - Quantitativos de pessoal 1998 Funo gerencial Monitores Outros analistas e tcnicos Total 47 61 116 224 1999 40 61 112 213 2000 41 58 118 217 2001 41 78 93 212 2002 41 85 81 207
Considerando os dados relativos aos exerccios de 1998 e 1999 como desempenhadas pelo DECAM (o DECIF foi criado em 11/99), e a partir de 2000, relativos ao DECIF, verifica-se que o quantitativo total no sofreu grandes oscilaes; apresentavase em queda de 98 a 99, sofreu um pequeno aumento em 2000, com a constituio do DECIF e veio reduzindo os valores at 2002. Ressalte-se que a estrutura inicial do DECIF era bastante semelhante a do DECAM, pois foi constituda com as unidades do DECAM encarregadas do monitoramento, acrescidas das unidades do DEPAD que tratavam de processos administrativos, compensando assim a perda das unidades do DECAM encarregadas do controle cambial (ver 4.1.5.3). O quantitativo inicial do DECIF era, portanto, bastante prximo da estrutura anterior, do DECAM. A evoluo dos quantitativos por funo demonstra que investiu-se, em termos de pessoal, nos monitores, cujos quantitativos aumentaram 39% de 1998 a 2002. Este aumento foi acompanhado por reduo em proporo semelhante (30%) nas demais funes. Esclarece-se que este movimento no se deveu, como parece primeira vista, habilitao de analistas na funo de monitores. O adicional por funo especializada GABC-AE foi atribudo a um nmero maior de funcionrios do DECIF a partir do estabelecimento dos
143 quantitativos das gerncias tcnicas, resultante do trabalho realizado pelo Grupo de
Trabalho Constitudo pela Portaria 12.042, em 2000. Reestruturou-se, assim o monitoramento nas Gerncias Tcnicas de Belm, Fortaleza e Salvador, reconduzindo analistas s funes de monitor, que haviam perdido na reorganizao administrativa de 1999 (Voto 211/99). Outro movimento que ampliou o nmero de funes especializadas foi a criao do DICAF, com as atividades de compliance. Na DIMON tambm houve aumento no quantitativo de monitores.Os aumentos na sede foram supridos com analistas mais novos, com menos de 5 anos de BACEN. A reduo nas funes no especializadas deveu-se ao grande nmero de aposentadorias e algumas remoes. A leitura individualizada desta estatstica d a noo que as funes do DECIF foram desempenhadas com um quantitativo ligeiramente inferior ao disponvel no DECAM, mas com maior nmero de funcionrios especializados. Quantidade de operaes de cmbio e transferncias internacionais em reais (TIR) verificadas pelos monitores QTM: sob o DECIF, esta estatstica foi apresentada nos Relatrios de Atividades da DIFIS de 2000, 2001 e do 1 semestre de 2002; para os exerccios de 1998 e 1999, este nmero foi estimado a partir dos indicadores DECAM coletados pelo Projeto 2 do Programa Banco Central de Excelncia, que entre agosto de 1998 e abril de 1999 consolidou a coleta pelas delegacias regionais de indicadores estabelecidos para cada departamento do BACEN. Observe-se que projetou-se a estatstica para 2002, j que os dados disponveis so do 1 semestre do ano. Quadro 12 - Quantidade de op.de cmbio e TIR verificadas 1998 135.948 1999 123.192 2000 163.000 2001 73.500 2002 41.364
144 Reduziu-se drasticamente a quantidade de operaes verificadas pelos monitores, sob o DECIF. No primeiro ano integral de atividades do novo departamento, 2000, houve um aumento de 32% em relao a 1999, mas as atividades novas (compliance , Comunicaes da Circ. 2.852 e rastreamentos) ainda estavam apenas iniciando. Segundo o Relatrio de Atividades da DIFIS 1995-2002, em 2000 foram avaliadas 16 instituies, contra 47 em 2001 e 41 em 2002. Grfico 1 - Quantidade de op.de cmbio e TIR verificadas (QTM)
QTM 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1998 1999 2000 2001 2002 QTM
A partir de 2001, a reduo de quase 55%, refletindo a nova orientao do departamento, de maior seletividade na atividade monitoramento, de forma a conseguir desempenhar as demais atividades com o mesmo quantitativo de pessoal anterior. A produtividade mdia QTMmed ficou caracterizada pelos valores no Quadro 13, que tambm apontam para a reduo de produtividade, considerando apenas a atividade de monitoramento.
145 Quadro 13 - Quantidade de op.de cmbio e TIR verificadas por monitor 1998 2.228 1999 2.019 2000 2.810 2001 942 2002 486
Quantidade de processos instaurados destinados apurao de ilcitos e decorrentes de aes do monitoramento: este dado foi obtido a partir de base de dados de processos do BACEN, visualizada pela transao PCOP300 e extrada pela transao PNAT600. Optou-se por esta estratgia devido flexibilidade de tratamento que tal base de dados permite, e sua extenso em disponibilidade, cobrindo perodo desde 1992. Os dados constantes dos Relatrios de Atividades da DIFIS, alm de se restringirem ao perodo posterior a 1999, no discriminam a origem do processo, inviabilizando o necessrio tratamento dos dados, que devem refletir os processos iniciados por aes do monitoramento. Na extrao da base de dados, restringiu-se aos registros de processos cujo campo natureza do assunto fosse compatvel com a atividade de monitoramento, filtrandoos de atividades tais como o controle cambial, tpicas das atribuies do DECAM, mas no do DECIF. Foram selecionados os registros de processos que contivessem o campo assunto preenchido com uma das seguintes naturezas: 2.04.11.01.001 APURAO DE IRREGULARIDADES CAMBIAIS E FINANCEIRAS 3.05.03.02.002 CONTROLE CAMBIAL - MONITORAMENTO 3.07.01.01.001 IRREGULARIDADE CAMBIAL 3.07.01.02.002 VERIFICAO ESPECIAL EM OPERACAO DE CAMBIO Uma vez selecionados estes registros, transferiu-se a base de dados para o ambiente Windows e passou-se a trat-lo com uso da ferramenta EXCEL. Para chegar-se aos valores
146 abaixo apresentados, expurgou-se os registros de processos cuja especificao tratasse de assuntos de exportao ou importao, que na diviso de atribuies que se seguiu constituio do DECIF, ficaram sob responsabilidade do DECAM (e atualmente do DECEC). Desta forma pode-se comparar a eficcia do monitoramento sob uma base uniforme em termos de escopo de atuao. Assim, tem-se para QPT: Quadro 14 - Quantidade de processos instaurados 1997 1.615 1998 1.662 1999 1.527 2000 1.641 2001 1.201 2002 807*
At 2000, os nmeros mantiveram-se no mesmo patamar. Caram 27% em 2001 e mais 33% em 2002. Esta reduo pode ser explicada pelo aumento da atividade de compliance 47 instituies avaliadas em 2001, 41 em 2002 que se iniciou em 2000, com 16 instituies avaliadas. Parte do pessoal anteriormente dedicado s atividades de monitoramento passou a ser requisitado para as Avaliaes de Controles Internos e
147 Compliance - ACICs, reduzindo o nmero de operaes de cmbio e TIR verificadas. Em compensao, a maior seletividade das operaes a verificar parece ter resultado em maior eficcia: a razo QPT/QTM variou de 1,01% em 2000 para 1,63% em 2001 e 1,95% em 2002 (ou, de forma inversa, QTM/QPT, refletindo a quantidade de operaes verificadas para cada Pt instaurado: 99 em 2000, 61 em 2001 e 51 em 2002).
quantidade total de processos administrativos punitivos (P.A.) iniciados na organizao estudada, por natureza, no perodo de um ano denominado QPA: usou-se a mesma base de dados de processos, visualizada pela transao PCOP300 e extrada pela transao PNAT600, selecionando os registros cuja natureza do assunto fosse: 3.07.01.03.001 PROCESSO ADMINISTRATIVO POR ILCITO CAMBIAL; no foi possvel, entretanto, selecionar os P.A.s que tenham se originado em aes de monitoramento, como foi feito no caso dos PTs, j que a especificao do assunto no contm dados que faam remisso ao PT que os originou. Assim, nos quantitativos apresentados abaixo, encontram-se registros de aes tpicas do monitoramento somadas a outras tais como o controle cambial, cujos PAs continuam a ser abertos pela rea responsvel, ou seja, o DECAM, e seu sucessor, o DECEC. Para que a leitura destes dados permita perceber estas variaes, apresenta-se os quantitativos detalhados pela rea responsvel pela instaurao do PA; importante ressaltar que os processos instaurados pelo DECIF so virtualmente todos oriundos de aes de monitoramento, j que a competncia para instaurar PAs de natureza de controle cambial do DECAM e seu sucessor, o DECEC.
148 Quadro 15 - Quantidade de processos administrativos instaurados 1997 1998 1999 2000 2001 DECAM DECEC DECIF Total 191 191 343 343 541 541 424 138 562 67 274 68 416
Como no foi possvel isolar a quantidade de PAs gerada pelo monitoramento no perodo anterior criao do DECIF, fica invivel comparar por este parmetro a eficcia antes e depois da mudana. Pode-se, no entanto, estabelecer a razo entre os Pts e PAs instaurados no DECIF, como verificao da eficcia da ao de monitoramento sob o novo departamento. Assim, em 2000, para cada 12 Pts, 1 PA instaurado; em 2001, 18 Pts para 1 PA, e em 2002, 22. Este indicador aponta para uma queda na eficcia, pois so necessrias mais investigaes (Pts) para produzir uma proposta de punio qualificada (PA). Neste caso, deve-se levar em conta que adotou-se no DECIF uma postura mais conservadora em relao instaurao de PAs, deixando-se de propor aes para eventos que a experincia mostrou no conduzir a resultados efetivos. quantidade total de comunicaes ao MP efetuados pela organizao estudada, no perodo de um ano denominado QMP: esta estatstica, assim como a QSRF (quantidade total de comunicaes SRF efetuados pela organizao estudada, no perodo de um ano) foi obtida da relao constante no Sistema Alerta, disponvel na intranet do DECIF, que foi copiada e colada em planilha EXCEL para o tratamento adequado. A qualidade dos dados desta planilha muito boa, pois cada ocorrncia relacionada s pessoas denunciadas, aos PTs que deram origem s comunicaes, e s comunicaes propriamente ditas, com a data
149 em que foram efetuadas, iniciando-se em 1997, o que inclui as comunicaes efetuadas pelo DECAM. Os quantitativos por ano das comunicaes so os apresentados abaixo.
Quadro 16 - Quantidade total de comunicaes ao MP 1997 119 1998 249 1999 78 2000 107 2001 61 2002 115
Verifica-se que no houve mudana de padro: 1997, 2000 e 2001 tm valores prximos; 1998 um outlier, enquanto 1999 e 2001 esto no intervalo de confiana para a significncia de 1%, para uma distribuio com mdia 96 e desvio padro 25,30. O intervalo de confiana para esta distribuio [43,92 , 148,08], excludo o outlier.
150 quantidade total de comunicaes SRF efetuados pela organizao estudada, no perodo de um ano denominado QSRF: extrada da mesma base de dados e usando a mesma sistemtica descrita para QMP, temos os seguintes quantitativos: Quadro 17 - Quantidade total de comunicaes SRF 1997 116 1998 286 1999 173 2000 318 2001 120 2002 155
Tambm no se observou mudana de padro: 1997, 1999, 2001 e 2002 esto no intervalo de confiana para o nvel de significncia de 5% para uma distribuio com mdia 141 e desvio padro 27,60; 1998 e 2000 so outliers. O intervalo de confiana, excludos os outliers, [102,68 , 179,31]. Grfico 4 - Quantidade total de comunicaes SRF (QSRF)
QSRF 350 300 250 200 QSRF 150 100 50 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Devido qualidade dos dados desta relao, foi possvel estabelecer a vinculao do resultado (a comunicao ao MP ou SRF) ao que lhe deu origem. Esta distino
151 importante na avaliao da eficcia atribuda ao perodo estudado, pois os indicadores estabelecidos anteriormente (QMP, QSRF e QPA) contabilizam resultados para perodo que pode no ser o da ao de origem. Deste modo, ao utilizar-se de fatores que relacionem a relevncia do resultado, representado pelas comunicaes, s quantidades de aes de monitoramento, incorre-se numa distoro que, no caso em tela, pode ser corrigida. Para tanto, a partir do documento originador, o PT instaurado, que considerado no exerccio da ao de monitoramento ( o tempo decorrido entre a ao de monitoramento e a instaurao do PT considerado insignificante), abre-se a possibilidade de contabilizao das aes decorrentes das verificaes com base na ao que lhes deu origem, diversa pois do exerccio em que os resultados so auferidos, como foi considerado no estabelecimento de QPA, QMP e QSRF. Apresentamos a seguir os quantitativos QMPa e QSRFa,
Quadro 18 - Quantidade total de comunicaes ao MP por doc. origem QMPa 1997 179 1998 255 1999 86 2000 50 2001 66 2002 13
Neste caso, h uma mudana de padro entre as estruturas inicial e final. Os valores creditados a 1997 e 1998 esto num patamar, que cai substancialmente em 1999 (ano de criao do novo departamento), para estabelecer novo patamar, inferior ao inicial, em 2000 e 2001. O valor de 2002, para um nvel de significncia de 10%, um outlier, e pela poca em que os dados foram coletados (novembro de 2002), no deve corresponder ao valor final deste exerccio. Deve-se considerar, outrossim, que devido ao tempo decorrido entre o processamento dos Pts e a comunicao do ilcito, fatos ocorridos em 2002 e at mesmo de 2001 podem vir a ser comunicados em 2003, o que alteraria estes valores. Quadro 19 - Quantidade total de comunicaes SRF por doc. origem QSRFa 1997 212 1998 433 1999 174 2000 168 2001 80 2002 32
153
QSRFa
Os nmeros no evidenciam descontinuidade com a mudana de estrutura. O ano de 1998 considerado outlier, enquanto os de 1997, 1999 e 2000 esto no mesmo patamar, com mdia 185 e desvio padro 23,86, com intervalo de confiana [104,20 , 265,13]. 2001 e possivelmente 2002 (considerando que pela poca da coleta do valor correspondente novembro de 2002 , a estatstica no estivesse completa) situam-se em outro patamar. Sugerem, pois, uma queda do padro de eficcia j na vigncia da nova estrutura, e no na mudana de estruturas. Pode-se resumir a relevncia da ao iniciadora das comunicaes, seja ao MP quanto SRF, totalizando-se os Pts que deram origem a uma destas aes pelo ano de sua instaurao:
154 Quadro 20 - Quantidade processos que resultaram em comunicaes ao MP ou SRF 1997 236 1998 476 1999 243 2000 206 2001 114 2002 35
QPTCa
A curva apresenta o mesmo aspecto observado em QSRFa: 1998 um outlier, 1997, 1999 e 2000 esto no mesmo patamar, com mdia 228 e desvio-padro 19,66 intervalo de confiana [115,70 , 340,26], e 2001 e 2002 indicam uma queda do padro. Um indicador de eficcia derivado deste pode ser construdo a partir da razo entre Pts que deram origem a alguma comunicao (MP ou SRF) QPTCa e Pts gerados pela ao do monitoramento QPT. Assim, temos para QPT/QPTCa, ou inversamente QPTCa/QPT (Quadro 20).
155 Quadro 21 Razes QPT/QPTCa e QPTCa/QPT 1997 QPT/QPTCa QPTCa/QPT 6,84 0,1461 1998 3,49 0,2864 1999 6,28 0,1591 2000 7,97 0,1255 2001 10,54 0,0949 2002 23,06 0,0434
A constatao a mesma observada em QSRFa e QPTCa: 1998 um outlier, 1997, 1999 e 2000 sugerem um comportamento, 2001 e 2002, outro, com piora na eficcia. Na anlise destes dados, chama a ateno o elevado nmero de PTs no exerccio de 1998. Observa-se, pela verificao da especificao destes processos, que parte significativa das quantidades de PTs contabilizados em 1997 e 1998 que ensejaram
comunicaes ao MP ou SRF esto relacionados investigao da utilizao de esquemas ilcitos de transferncias de valores ao exterior - Transferncias Internacionais em Reais (TIR), por meio de contas de domiciliados no exterior (CC5) mantidas em agncias bancrias localizadas em regies de fronteira, no esquema conhecido como Caso Foz de Iguau. Tratava-se de expressivos depsitos de valores em espcie, sob alegao de que eram provenientes do comrcio de fronteira, mas que as investigaes demonstraram serem oriundos de diversas partes do pas, e da prtica de crimes. Nesta investigao, em geral foi instaurado um processo para cada pessoa indiciada, dando origem a uma comunicao individual. Assim, preciso ressaltar que, nos anos de 1997 e 1998, as seguintes quantidades de PTs correspondem a comunicaes individuais de pessoas relacionadas ao Caso Foz de Iguau:
156 Quadro 22 - Quantidade de processos relacionados ao Caso Foz de Iguau 1997 1998 125 250
A observao sobre o caso Foz de Iguau permite justificar o outlier de 1998, alm de ajustar, em menor grau, o quantitativo de 1997. H, sem dvida, uma eficcia muito elevada na ao do monitoramento nesta investigao, com a descoberta de um esquema que permitiu a evaso fraudulenta, atravs de remessas ilegais, de milhes de dlares. Mas, ao contabilizar-se um processo para cada pessoa envolvida, derivado de uma mesma investigao inicial, gera-se um desvio nos valores que no reflete a regra observada na maioria das comunicaes, de esquemas autnomos com vrias pessoas envolvidas, por comunicao. Apenas para fins de verificao do grau deste desvio, retificou-se os nmeros de QPTCa para traduzir um nico processo Caso Foz de Iguau, contabilizado em 1997, com 375 (125+250) pessoas comunicadas. Apresenta-se assim, contabilizando menos 124 casos em 1997 e menos 250 casos em 1998, QPTCaex:
Quadro 23 Quant. Retificada de processos que resultaram em com. ao MP ou SRF 1997 112 1998 226 1999 243 2000 206 2001 114 2002 35
157 Grfico 8 Quant. Retificada de processos que resultaram em com. ao MP ou SRF (QPTCaex) QPTCaex 300 250 200 150 100 50 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 QPTCaex
Estes nmeros levam a desprezar a estatstica de 2002, como outlier, das duas distribuies que identificamos: a de 1997 e 2001, com mdia 113 e desvio-padro 1,41 (intervalo de confiana [49,34 , 176,65]), e a de 1998, 1999 e 2000, com mdia 225 e desvio-padro 18,52 (intervalo de confiana [118,87 , 331,12]). Tem-se, segundo estes nmeros, um aumento de eficcia a partir de 1998, que perdurou at 2000, retornando em 2001 ao patamar de 1997. Novamente, no h evidncia de alterao imediata de padro de eficcia com a mudana de estrutura de controle introduzida; pode-se inclusive inferir uma piora, j que h um retorno, em 2001 ao patamar verificado em 1997. Observa-se, em resumo, em relao ao desempenho:
158
(1) aumento do nmero de funes especializadas, com reduo no nmero total de analistas; (2) reduo do nmero de operaes verificadas no monitoramento; (3) reduo no nmero de Pts instaurados para apurao de ilcitos, conjugada com uma melhoria no ndice de Pts instaurados por operao verificada; (4) nada se pode concluir em relao evoluo da quantidade de PAs instaurados; (5) no houve mudana de padro em relao a QMP e QSRF; quando se contabiliza o nmero de comunicaes por perodo de instaurao do Pt que lhe deu origem observa-se reduo na eficcia, medida por QMPa, ou como medido por QSRFa, QPTCa e pela razo QPTCa/QPT, reduo da eficcia j na vigncia da nova estrutura, e padro inalterado na mudana da antiga para a atual estrutura.
Expurgando o desvio do caso Foz de Iguau, a estatstica QPTCaex revela aumento da eficcia no perodo de 1998 a 2000, e queda a partir de 2001, retornando ao patamar de 1997. No h, pois, mudana de eficcia na mudana de estrutura, mas pode-se relacionar a reduo como efeito derivado da mudana. Confrontando os indicadores de desempenho antes e depois da mudana, conclui-se que ela contribuiu para a queda na eficincia do trabalho, medida pela quantidade de operaes verificadas no monitoramento. sabido que este indicador limitado, uma vez que no computa o trabalho realizado na atividade de compliance, que no quantificvel na mesma unidade de observao que o monitoramento, e que por ser uma atividade nova, no era realizada na estrutura antiga. Uma sugesto para tentar comparar as diferentes atividades realizadas pelos monitores nas duas estruturas seria reduzi-las a um ndice comum, representado, por exemplo, pela quantidade de homens-hora alocada a cada uma. Para efeitos desta pesquisa, que visa ressaltar as diferenas entre os enfoques adotados em cada momento, este indicador adequado, evidenciando que no DECIF, a atividade de monitoramento no a principal, dividindo com as de compliance e rastreamento os esforos de uma equipe antes dedicada exclusivamente quele fim.
159 Este resultado est de acordo com o que se previa em funo do novo enfoque dado a esta atividade. A seletividade das operaes, que permita verificar com ateno aspectos ligados lavagem de dinheiro, como anlises mais detalhadas na movimentao financeira, implica em reduo do nmero de operaes verificadas, o que foi destacado como uma necessidade no Relatrio do Grupo de Trabalho constitudo pela Portaria 12.042 ver 4.1.5.3. Este ndice de produtividade acaba refletindo-se na eficcia. O nmero de Pts instaurados em funo da atividade monitoramento tambm se reduziu no novo departamento. Este resultado est de acordo com a possibilidade de, em virtude da diminuio da amostra pesquisada, as operaes de cmbio e TIR verificadas, ter-se um menor nmero de Pts instaurados. Verifica-se, no entanto, que a seletividade proposta pelo novo modelo foi atingida, pois a razo QTM/QPT ampliou-se, demonstrando que, de uma amostra menor, porm mais bem selecionada, consegue-se extrair proporcionalmente mais indcios de irregularidades, configuradas na quantidade de Pts instaurados. No foi possvel avaliar, em virtude da limitao descrita anteriormente, a eficcia dos Pts instaurados, que no puderam ser relacionados aos PAs abertos no perodo estudado. A eficcia das aes de monitoramento pode ser avaliada pela anlise dos indicadores relacionados s comunicaes efetuadas ao MP e SRF. Neste caso, surpreendentemente, a seletividade da amostra de operaes verificadas e as novas metodologias empregadas no contriburam para a melhoria destes indicadores. Ao contrrio, dependendo da forma que se contabilize estes indicadores, pode-se ter como resultado uma reduo de eficcia. Como possveis explicaes para o fenmeno, pode-se recorrer a um possvel retardo temporal entre a aplicao da nova metodologia de trabalho e seus resultados , em analogia ao retardo observado por Yuchtman e Seashore (1967) entre os critrios semifinais e algumas variveis subsidirias no modelo de desempenho de recursos, ou alegar que a implantao dos controles internos nas instituies financeiras tenha contribudo para a reduo do uso do sistema financeiro na lavagem de dinheiro o que pode ser precipitado. H, no entanto, indcios de melhoria da qualidade dos controles internos implementados pelas instituies financeiras, como constata o Relatrio de Atividades da DIFIS 1995-2002:
160 So perceptveis os resultados positivos dos trabalhos desenvolvidos na rea de preveno de lavagem de dinheiro. crescente a quantidade de instituies que tm comunicado ocorrncias com indcios desta modalidade de crime, de acordo com a definio da Lei 9.613/98, ou reportado ausncia aps adequada verificao. (...) Trata-se de uma clara indicao da implantao ou aprimoramento de sistemas para deteco de ocorrncias suspeitas. No primeiro semestre de 1999, quando foram editadas as normas do BACEN, apenas 2 bancos realizaram comunicaes de ocorrncias suspeitas ou registraram Declarao Mensal de Ausncia DMA, atestando que seus sistemas de preveno no identificaram indcios de lavagem de dinheiro. (...) A qualidade das comunicaes melhorou, pois enquanto anteriormente eram efetuadas sem acurado exame dos fatos, hoje os relatos contm detalhes importantes para a investigao a ser conduzida pelas autoridades competentes, evidenciando as anlises promovidas pelas instituies para formar convico quanto suspeio.( Banco Central do Brasil, 2003, p.87).
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5. Concluses e Recomendaes
5.1. Concluses:
As concluses formuladas neste Captulo reportam-se pergunta central desta pesquisa e aos objetivos especficos, estabelecidos no Captulo 1 (Introduo). Relacionam-se : (1) Identificao dos critrios de desempenho organizacional para o subsistema de fiscalizao das operaes financeiras e cambiais do BACEN; (2) Caracterizao da mudana do subsistema de fiscalizao do BACEN; (3) Caracterizao da estrutura de controle anterior mudana; (4) Caracterizao da estrutura de controle introduzida com as mudanas; (5) Diferenas entre as estruturas de controle anterior e posterior em relao aos critrios de desempenho; (6) Pontos positivos e deficincias do novo modelo organizacional. (1) Identificao dos critrios de desempenho organizacional para o subsistema de fiscalizao das operaes financeiras e cambiais do BACEN: O desempenho organizacional avaliado pelo gestor pblico principalmente sob a tica da eficincia do emprego dos recursos. A curto prazo, a satisfao ao controle da sociedade, atravs do oramento, que tem ditado os critrios de desempenho das organizaes pblicas. A sobrevivncia destas organizaes depende, no entanto, cada vez mais da sua capacidade de atingir os objetivos para os quais foram designadas, dentro dos limites impostos pelas restries do oramento. Portanto, seus sistemas de avaliao de desempenho tm evoludo no sentido de contemplar as medidas de alcance dos objetivos e metas organizacionais, combinando-os com os controles dos recursos empregados no tempo e na consecuo destes objetivos.
162 O modelo de avaliao de desempenho do DECIF predominantemente de metas. As metas a serem atingidas no esto explcitas; no h um valor de produo a ser alcanado, mas periodicamente algum objetivo imediato, no enunciado nos objetivos gerais da organizao, passa a ser perseguido. Foi o caso do esforo concentrado sobre os processos administrativos, cujos vencimentos de prazos prescricionais das respectivas aes penais mobilizaram os esforos das unidades responsveis pelos seus andamentos. Nas reunies de planejamento anuais, estas metas imediatas so formalizadas num cronograma de desenvolvimento de atividades. Corresponde, em geral, ao estabelecimento dos objetivos dos grandes trabalhos, como as avaliaes de compliance, cujos resultados no so quantificveis, apenas demandam recursos. O alcance deste tipo de objetivo corresponde ao cumprimento do cronograma; atrasos contribuiro para no atingir o nmero de trabalhos no prazo estabelecido. Para as atividades quantificveis por alguma medida de desempenho, a meta a ser atingida corresponde associao destes indicadores, de maneira a revelar a eficcia da ao empreendida. Desta forma, os indicadores, isoladamente, so instrumentos para avaliao da eficincia da organizao, em termos de produtividade, e quando adequadamente associados, como na razo entre a quantidade de comunicaes efetuadas ao MP ou SRF e o nmero de Pts instaurados, tornam-se representativos do grau de eficcia da ao em relao ao objetivo maior da organizao, que o combate lavagem de dinheiro e aos ilcitos praticados atravs do Sistema Financeiro Nacional. Assim, como apresentado na seo 4.1.5.4, os indicadores de desempenho da atividade de monitoramento no DECIF esto relacionados no Relatrio de Atividades do Monitoramento, reproduzido no Quadro 8. O item I deste Relatrio destina-se s avaliaes de compliance, cujo critrio de desempenho a sua execuo, marcada por seu trmino. O
163 item II tem a estrutura mais desenvolvida, pois corresponde atividade que a organizao detm maior experincia. As operaes de cmbio e as TIR so avaliadas em separado, mas os critrios de avaliao so os mesmos. O primeiro critrio a produtividade na movimentao de operaes na transao PCAM877: seleo, exame, agendamento, finalizao, transferncia para outros perodos, so estados no processo de verificao de operaes, e revelam preocupaes com a administrao do recurso humano na operacionalizao do sistema, baseado nas informaes constantes do SISBACEN. So traos da superviso direta no controle exercido sobre o trabalho dos analistas, herdado do DECAM, e que parece incompatvel com a nova estrutura implantada no DECIF. O critrio seguinte j revela a preocupao com a eficcia. Com a quantificao das operaes que resultaram em abertura de Pt ou PA, e daquelas que demandaram acertos ou complementao de dossis. Os exames das comunicaes decorrentes da Circular 2.852 so avaliadas em separado, apresentando o critrio de produtividade simplificado, correspondendo ao acompanhamento do prazo de anlise, e os critrios de eficcia mais relevantes para o objetivo da organizao: a quantidade de comunicaes efetuadas ao COAF (a quem caberia comunicar ao MP) e SRF, quando verificados indcios de utilizao do sistema financeiro na prtica de ilcitos. O item III destinado aos rastreamentos, e o nico critrio o da eficincia, avaliando o throughput das solicitaes. Outros indicadores so avaliados no item IV. As propostas de abertura de PA e as multas da Resoluo 2.909 (que substituiu a 2.408) tambm so indicadores de eficcia. As confirmaes da PCAM290 e as autorizaes da PCAM920, que representavam trabalho para os monitores, esto sendo automatizadas e passaro a ser executadas pelo prprio SISBACEN.
164 Um indicador potencial da eficcia o valor das operaes. Utilizado como parmetro de seleo de operaes a verificar, contabilizado em conjunto com a quantidade de operaes, mas no se presta a acompanhar o trabalho realizado. um indicador de relevncia da operao, e no acompanhamento efetuado no DECAM, que se distinguia pelo objetivo de marcar presena no mercado de cmbio, tinha importncia ao revelar a representatividade da amostra verificada, em comparao com o total do universo dos contratos de cmbio e TIR efetuados no perodo avaliado. Assim, acabava prestandose, de forma indireta, a avaliar o trabalho realizado, atravs da relevncia dos valores envolvidos, em comparao com o mercado de cmbio. No DECIF, a presena no mercado de cmbio no objetivo principal, e a seletividade da amostra de operaes de cmbio verificadas a caracterstica da ao do monitoramento. Ainda assim, os valores so computados, pois como uma informao adicional, tm o poder de exprimir a relevncia da ao efetuada. Desta forma, ainda que no se estabelea meta que envolva valor eventualmente podem ser estabelecidos objetivos que considerem um percentual do valor total das operaes contratadas num perodo um campo que merece ser mantido na base de dados e pode ser utilizado como indicador de relevncia do trabalho. (2) Caracterizao da mudana do subsistema de fiscalizao do BACEN: Na anlise da mudana, seo 4.2, descreveu-se os elementos que caracterizaram a deciso, o planejamento, a forma e o grau da mudana objeto desta pesquisa. importante retomar aqui um aspecto descrito nos antecedentes histricos, seo 4.1.1, da origem comum da fiscalizao bancria e cambial. A origem da superviso bancria est na fiscalizao das operaes de cmbio, para em seguida estruturar-se diferenciando operaes internas das externas. Esta situao, que fez prosperar duas
165 culturas distintas, perdurou at que, em 1992, os primeiros trabalhos de reorganizao administrativa empreendidos no BACEN questionaram a convenincia de se manter duas estruturas em separado. A deciso da mudana foi identificada como deliberao racional, na tipologia proposta por Motta (1997). Acrescente-se uma certa dose de irracionalidade na deciso e planejamento, pois embora corrigindo uma disfuno duplicidade de aes de fiscalizao foram esquecidas as atribuies que davam suporte aos objetivos do DECAM, de gerenciamento do mercado de cmbio, criando-se na mudana uma outra disfuno duplicidade de orientao tcnica e da manuteno da base de dados de operaes cambiais, dividida entre DECIF e DECAM. O planejamento da mudana misturou elementos de voluntarismo (Wilson, 1992), com a sua previso no Projeto de Modernizao Organizacional, ao determinismo caracterstico do processo poltico, com a predominncia da DIFIS sobre a DIREX e a necessidade do Brasil estruturar um sistema de combate lavagem de dinheiro, surgida com os acordos internacionais ratificados pelo pas. A forma da mudana enquadra-se nos programas de mudanas radicais (Motta, 1997), com a introduo de novos processos e reengenharia de outros. Houve resistncia s mudanas, mas a assimilao dos objetivos do novo departamento vem permitindo a implantao, em curto espao de tempo, de processos complexos e nova forma de controle. Classificou-se o grau da mudana como uma transformao revolucionria (Wilson, 1992), ao reformular a misso e objetivos e a eles adequar a estrutura e processos de trabalho.
166 As repercusses da mudana na dimenso estratgica foram perturbadoras nos primeiros momentos do novo departamento. A nova misso e os novos objetivos tiveram de ser esclarecidos aos servidores, pois embora o tema lavagem de dinheiro estivesse sendo discutido nos meios de comunicao e a ao desenvolvida pelo monitoramento representasse uma forma de combate a este ilcito, a mudana no foi precedida por um debate que conscientizasse o grupo de servidores por ela afetada do seu contedo. Mesmo o grupo gerencial foi pego de surpresa. de se mencionar que o DECIF foi constitudo trazendo-se de fora do grupo de monitoramento apenas o Chefe do Departamento e o Gerente Tcnico do Rio de Janeiro, ambos egressos do DESUP. por esta razo que uma das primeiras medidas do novo Departamento foi constituir um Grupo de Trabalho, para estudar e montar a estratgia do monitoramento de cmbio frente aos novos objetivos e s recomendaes de atuao preventiva. A tecnologia foi a dimenso apontada pelo Grupo de Trabalho, juntamente com os recursos humanos, como decisiva para apoiar a nova estratgia. Os investimentos foram feitos, dotando-se as unidades de recursos de informtica rede local, microcomputadores atualizados tecnologicamente, notebooks, internet e, principalmente, sistemas, baseados em bancos de dados. Estas ferramentas tm sido extensivamente utilizadas e esto possibilitando desenvolvimentos extraordinrios nas comunicaes entre os componentes do Departamento, influenciando outras mudanas na estrutura de controle, como recapitula-se na concluso (5). Os recursos humanos no receberam o mesmo investimento que a tecnologia, mas certo que a alta qualidade dos eventos que o grupo gerencial participou a partir da criao do DECIF refletiu-se na forma com que as comunicaes desenvolveramse, e na assimilao dos novos objetivos. Carvalho (1999) elege a participao em
167 encontros como um dos indicadores de ocorrncia da forma de controle difuso, ao privilegiar-se os valores, smbolos e rituais compartilhados, uma prtica que a observao da vida da organizao no governamental identifica como central (Carvalho, 1999, p.51). A partir do compartilhamento do problema lavagem de dinheiro em organizaes internacionais, o corpo gerencial do DECIF internalizou seus valores e ps em prtica as recomendaes recebidas nestes foros. A cultura foi profundamente afetada com a mudana. Alm do desconhecimento que os servidores tinham dos novos objetivos, o primeiro dirigente do DECIF, oriundo do DESUP, assim como seus interlocutores na DIFIS, desconheciam o trabalho desenvolvido pelo monitoramento de cmbio no DECAM, e no avaliaram corretamente sua extenso e profundidade, subestimando-o. O DECAM, e depois o DECEC, no se aparelharam para suceder o monitoramento que, em novo departamento e com novas atribuies, paulatinamente vem se afastando do trato das questes cambiais, deixando de se atualizar com as normas sobre a matria e atuando em menor nmero de verificaes. Perde-se progressivamente a cultura do cmbio, pois no esto sendo repostas as competncias necessrias ao conhecimento da matria cambial, o que evidentemente acarretar em prejuzo para o BACEN, que ter menor controle sobre as aes do mercado, e tambm para as instituies financeiras, se no substiturem o controle direto garantido pela superviso do BACEN por alguma forma de auto-regulao. Est sendo estudada no mbito do DECIF a implantao da avaliao de compliance de cmbio como uma forma de suprir a deficincia da perda da cultura cambial. A repercusso poltica mais evidente com a mudana foi a consolidao do poder da DIFIS entre as reas do BACEN. Prev-se que, devido visibilidade externa que as aes do DECIF podem proporcionar, este departamento tenha espao para conquistar
168 maior prestgio e influncia na DIFIS, embora no primeiro momento aparecesse como o patinho feio da rea de fiscalizao. (3) Caracterizao da estrutura de controle anterior mudana: A descrio das caractersticas da estrutura de controle inicial est na seo 4.1.4, enquanto a anlise de suas dimenses, segundo o modelo de anlise proposto em 3.2.2.2 est na seo 4.3.1. O foco da atuao do monitoramento de cmbio no DECAM marcar presena no mercado. Desta definio depreende-se que o monitoramento se v como uma entidade externa ao mercado, sobre o qual deve exercer sua autoridade. A estrutura de controle assim construda desconhece as estruturas das instituies financeiras que constituem o mercado. A fiscalizao atua sobre as operaes individualizadas que compem os esquemas financeiros, e no sobre seus procedimentos. Segundo o modelo de anlise utilizado nesta pesquisa, a estrutura de controle apresentou, predominantemente, caractersticas das organizaes mecanicistas. Embora o produto final do trabalho anlises, verificaes, propostas de penalizaes no permita descrever a organizao como uma linha de montagem, a forma de controle predominante a superviso direta, impondo-se forma indireta da tecnocracia, pela presena marcante do supervisor no acompanhamento e deciso dos trabalhos. Esta forma de controle choca-se com o tipo de trabalho desenvolvido pelos monitores, que pela complexidade das tarefas e pela natureza das informaes tratadas, tm bastante participao no processo decisrio. A hierarquia , no entanto, mais forte, e caracteriza o fluxo das comunicaes entre os membros da organizao, segregando-as e submetendo-as ao controle vertical.
169 (4) Caracterizao da estrutura de controle introduzida com as mudanas: A descrio das caractersticas da estrutura de controle final est na seo 4.1.5, enquanto a anlise de suas dimenses, segundo o modelo de anlise proposto em 3.2.2.2 est na seo 4.3.2. O foco da atuao do monitoramento de cmbio no DECIF inibir e combater o uso do Sistema Financeiro Nacional para fins ilcitos. O BACEN se v neste modelo como auditor das instituies financeiras, numa relao mais prxima colaborao. O monitoramento avalia seus procedimentos e faz recomendaes ou solicita ajustes. Cria-se a perspectiva de maior integrao com as instituies financeiras, ao conhecer e julgar as estruturas de controle. Prevalece a cultura da DIFIS, orientada preveno e anlise das partes para compor a imagem do conjunto. A estrutura de controle apresentou aspectos hbridos, com predominncia da burocracia caracterstica das organizaes mecanicistas. A forma de controle direta foi substituda pela indireta, e alguma forma difusa de controle propiciada pela internalizao da misso e objetivos do novo departamento. O processo decisrio apresenta-se muitas vezes de forma colegiada. So estimuladas discusses tcnicas e a cooperao entre unidades distintas. A participao dos servidores no desenvolvimento de metodologias e ferramentas tambm estimulada. As comunicaes fazem uso dos recursos tecnolgicos para viabilizar contatos entre locais distantes e as informaes so relativamente compartilhadas entre os servidores. H uma interface com entidades externas, as instituies financeiras, que amplia a estrutura de controle a partir do conhecimento do modus operandi dos controles por elas implementados.
170 (5) Diferenas entre as estruturas de controle anterior e posterior em relao aos critrios de desempenho: Os critrios de desempenho das estruturas inicial e final e cada estrutura foram apresentados nas sees 4.1.4.4 e 4.1.5.4, respectivamente, enquanto as diferenas entre as duas estruturas esto descritas na seo 4.3.3, e so aqui recapituladas: A estrutura formal permaneceu praticamente inalterada (mesmas forma organizacional, diferenciao vertical e disperso espacial), devido principalmente ao padro de estrutura do BACEN, que impe limitaes; A forma de controle evoluiu da superviso direta para o controle burocrtico, indireto; A centralizao alterou-se, com a maior participao das unidades regionais, mas manteve-se centralizado o processo decisrio; O ambiente tornou-se mais complexo, com novas tarefas e novas formas de conhecimento a serem adquiridas; As comunicaes alavancaram a mudana, proporcionando, com a tecnologia empregada, compartilhar informaes e agilizar o processo decisrio; Agregaram-se as estruturas de controle das instituies financeiras estrutura de controle do DECIF, a partir da atividade de avaliao de compliance. Os critrios de desempenho evoluram da avaliao da produtividade das equipes em relao s operaes de cmbio e TIR a serem verificadas, refletindo o objetivo de demonstrar presena no mercado, para uma maior preocupao com a eficcia das aes, traduzidas nas quantidades de investigaes iniciadas (Pts e PAs) e comunicaes de ilcitos (ao MP ou SRF) efetuadas a partir das verificaes empreendidas. Num ambiente de trabalho em que a eficincia geral predomina sobre a eficcia das aes, como no
171 DECAM, a estrutura de controle toma feio mais prxima do sistema fabril, mais preocupada com tempos e movimentos que com o produto final. No DECAM, a estrutura de controle visa garantir que o maior nmero de operaes contratadas e o maior somatrio dos respectivos valores sejam verificados pelas equipes de monitoramento de cmbio. A descoberta de irregularidades vem como conseqncia da maior presena, da maior quantidade de contratos verificados. As atividades so descentralizadas em funo das localidades de contratao das operaes, e o controle, centralizado, hierarquizado e com baixo compartilhamento de informaes. No DECIF, ao contrrio, predominam critrios de eficcia na avaliao do desempenho. A misso prevenir e combater o uso do Sistema Financeiro Nacional para fins ilcitos, que se traduz na descoberta de indcios dos referidos ilcitos, contabilizados nos Pts e PAs instaurados e nas comunicaes efetuadas. O sistema de controle procura estimular a inteligncia necessria a este tipo de investigao, atravs de um sistema de comunicaes mais eficaz tecnologicamente, compartilhado e que promova o trabalho em grupo, cooperativo. Procura-se esvaziar os aspectos de produtividade, atravs da maior seletividade das operaes a verificar, ou da incorporao por automatismos, proporcionada pela tecnologia informtica, de rotinas como a seleo por parmetros da PCAM877, as autorizaes da PCAM920 e confirmaes da PCAM290, a aplicao automtica de multas da Res. 2.909. A agregao dos sistemas de controle das instituies financeiras, com a atividade de compliance, pressupe o surgimento de uma nova categoria de critrios para avaliao do desempenho. A princpio, predomina nesta atividade a eficincia, atravs da medio dos prazos de execuo.
172 (6) Pontos positivos e deficincias do novo modelo organizacional: Vantagens do novo modelo: Ampliao do universo pesquisado, com a incorporao das instituies financeiras estrutura de controle do DECIF; Manuteno do mesmo quantitativo de pessoal com ampliao do escopo das atribuies; Metas e objetivos formulados de maneira mais precisa e focada, em consonncia com as expectativas da sociedade, produzindo maior legitimidade interna e externa da ao empreendida, alm de tornar mais visveis as aes do BACEN neste particular; Estrutura mais flexvel, com melhor fluxo de comunicaes interno e externo, e processo decisrio mais participativo; Empowerment dos processos de trabalho, atravs da conjugao de um objetivo partilhado pela organizao e seus colaboradores, do melhor fluxo de comunicaes e do estmulo criatividade e participao dos servidores; Introduo da preveno no combate lavagem de dinheiro. - Deficincias encontradas no novo modelo: Pouca agilidade no tratamento das Comunicaes da Circ. 2.852; Perda gradual da cultura de cmbio, com a reduo das atividades de monitoramento no DECIF e a ausncia de atuao neste sentido pelo DECEC; Vcuo de atuao em matria cambial pelo BACEN, enfraquecendo o controle sobre o fluxo de capitais;
173 Diviso de atribuies em matria cambial entre Departamentos de Diretorias diversas, com focos de atuao distintos, resultando em surgimento de rea de atrito na orientao s instituies financeiras e na manuteno dos contratos de cmbio; Conflitos entre instncias de investigaes MP, SRF, Polcia Federal devido fraca coordenao exercida pela COAF, resultando em investigao menos eficaz; Desequilbrio de volume de trabalho entre jurisdies, em conseqncia da concentrao das instituies financeiras e operaes de cmbio em S.Paulo.
A resposta principal indagao da presente pesquisa - at que ponto a mudana do mecanismo de controle tradicional, baseado nas aes ou resultados e com enfoque repressivo, para um controle baseado nos procedimentos, focado na preveno, contribuiu para melhorar o desempenho do BACEN na fiscalizao contra a lavagem de dinheiro ? perturbadora, embora caibam algumas consideraes sobre a formulao do problema. Inicialmente, retifique-se no problema da pesquisa que a estrutura de controle anterior, embora aferisse o desempenho em unidades de sada ou resultados, tinha na verdade um objetivo mais difuso, menos focado nestes resultados do que se estimou no incio desta pesquisa. Esta observao, derivada da prpria pesquisa, relevante na medida em que desfaz uma associao automtica que se pretenda estabelecer entre o pretenso foco nos resultados que a estrutura anterior teria e a queda nestes resultados que a pesquisa constatou. A pesquisa demonstrou que os resultados em termos de eficcia na investigao de ilcitos, no era objetivo principal da estrutura anterior. Assim, a mudana de objetivos poderia, na verdade, ter contribudo para a melhoria destes indicadores, pois na nova estrutura, eles passaram a ser relevantes.
174 A explicao mais plausvel para a retrao observada nos indicadores de desempenho est ligada ao processo de mudanas que se implementou. As profundas alteraes pelas quais a equipe passou, que configuram a mudana como um programa radical de transformaes, incluiriam os aspectos estratgicos, estruturais, tecnolgicos, culturais, humanos e polticos destacados anteriormente. A absoro destes novos paradigmas, incluindo novos processos de trabalho, no se faz sem contradies internas. O processo de legitimao da nova forma de trabalho, diferentemente da implantao de um programa de mudanas como o estudado, paulatino, incremental, pois envolve a reinterpretao crtica da realidade pelo indivduo (Motta, 1997). Uma resistncia mudana se fez sentir nos primeiros momentos da criao do DECIF. Especialmente nas regionais, que vinham de um processo traumtico de reorganizao administrativa (Voto 211/99 Ver 4.1.3), que lhes cortara traos de identidade o status de Delegacia Regional, com autonomia administrativa e impusera movimentaes de local de trabalho indesejadas, a mudana era vista com reservas. Uma das contradies mais evidentes, que permanece latente at hoje, provocando o questionamento dos servidores e conflitos entre os departamentos, a manuteno da atividade de monitoramento de cmbio fora da influncia da rea a quem compete regular e normatizar a matria cambial, o DECEC. Com a percepo de que o conhecimento, a cultura consolidada por anos de atividade poderia ser perdida pela falta de compreenso dos novos dirigentes da importncia do papel orientador do mercado que o monitoramento de cmbio detinha, os prprios servidores se desdobraram na manuteno do servio a que estavam acostumados, enquanto aguardavam a melhor definio das atribuies por parte das unidades centrais.
175 Isto talvez explique a manuteno, no primeiro ano integral de atividades do DECIF, 2000, do mesmo padro observado no DECAM em relao s operaes verificadas, aos Pts instaurados e s comunicaes ao MP e SRF efetuadas neste exerccio. Neste mesmo ano, ainda timidamente, so iniciados os procedimentos novos a avaliao de compliance e as verificaes das comunicaes da Circ. 2.852. A assimilao da metodologia do compliance se faz atravs da participao de funcionrios, deslocados de sua regional, nos primeiros trabalhos, realizados em S.Paulo e Braslia. A multiplicao destes conhecimentos se dar nos anos seguintes, de forma lenta, pois compartilhada com o grande trabalho desenvolvido em 2001, com a descoberta de importantes esquemas de lavagem de dinheiro a partir de denncias efetuadas pelas instituies nas Comunicaes da Circ. 2.852. Estes trabalhos, desenvolvidos com muita troca de informaes entre as unidades regionais e a sede, serviram para semear um novo trao de identidade entre os componentes do DECIF. A misso do novo departamento foi legitimada, com o reconhecimento da relevncia do trabalho, traduzida no sucesso das investigaes, e da eficcia dos instrumentos utilizados, pois o sucesso foi em grande parte decorrente das comunicaes selecionadas conjugadas ao compartilhamento das informaes, atravs dos recursos tecnolgicos e do dilogo constante entre as unidades. A legitimao da nova estrutura de controle e do novo processo de trabalho redirecionou os esforos dos monitores, que passaram a dedicar menos tempo s verificaes de operaes de cmbio e TIR e mais s novas atividades. Este momento parece ter coincidido com a consolidao das atividades de compliance, em 2001 e 2002, e com a queda nos indicadores de desempenho, aliado prtica da maior seletividade nas verificaes.
176 Aceitando-se esta explicao, conclui-se que a mudana no contribuiu para a melhoria do desempenho da organizao estudada, mas foi decisiva na adequao tempestiva da organizao BACEN s expectativas da sociedade, em questo sensvel, a do combate criminalidade e corrupo. Tomando-se a viso institucionalista das organizaes, isto no coisa desprezvel: Organizaes que incorporam elementos de racionalidade socialmente legitimadas em suas estruturas formais, maximizam sua legitimidade e aumentam seus recursos e capacidades de sobrevivncia (Meyer e Rowan, 1977, p.352). Nesta abordagem, configura-se que a mudana atendeu preferencialmente a mecanismos isomrficos com o ambiente institucional, em contraste com os ganhos de produtividade e eficcia do ambiente tcnico, que o novo processo de trabalho e a nova forma de controle poderiam propiciar. Fica a indagao: h condies de se retomar o padro de eficcia observado na estrutura anterior? Ou a nova estrutura, embora desenhada para atuar com mais eficcia em relao preveno e combate lavagem de dinheiro, est limitada, em funo do quantitativo de pessoal e das novas atividades, manuteno dos atuais padres de eficcia? A resposta a estas questes passa pela adequao de pessoal, uma das sugestes oferecidas na seo dedicada s recomendaes. A explicao alternativa proposta na avaliao do desempenho, seo 4.4, de que a implantao dos controles internos pelas instituies financeiras tenha reduzido o uso do sistema financeiro para a lavagem de dinheiro, foi rejeitada por considerar-se que o estgio da implantao dos citados mecanismos ainda incipiente para que tenha produzido tais resultados, mas no deve ser descartada a sua ocorrncia em futuro prximo. A investigao da relao entre a implantao desta metodologia e a utilizao do sistema
177 financeiro para a lavagem de dinheiro sugerida como uma pesquisa futura, bem como seus efeitos na determinao dos indicadores de desempenho do DECIF, pois razovel imaginar que no futuro a eficcia do combate lavagem de dinheiro seja medida pela reduo de alguns indicadores utilizados nesta pesquisa como positivamente relacionados com a eficcia atual. Neste caso, sugere-se a utilizao do modelo de contradio (Hall, 1984) para avaliao do desempenho.
5.2. Observaes:
Sobre a estrutura formal, observa-se que o nmero de nveis hierrquicos limitado, no BACEN, para toda a organizao. Assim, a sua expanso ocorre horizontalmente, com o surgimento de cargos, principalmente na linha intermediria (tecnoestrutura/assessorias de apoio) (Mintzberg,1995). Estes cargos so alocados preferencialmente na sede, fazendo a expanso horizontal ocorrer de forma diferenciada, mais concentrada na sede do que nas regionais. Observa-se que o crescimento do nmero de monitores comentado na seo 4.4 deveu-se fundamentalmente expanso horizontal, da linha intermediria, ocorrida na sede. natural, observando as caractersticas da mudana estudada, que se pergunte: a estrutura formal realmente importa? No caso em tela, as modificaes na estrutura formal no foram significativas, mas a forma de trabalhar teve considervel mudana, bem como o foco da organizao e seus resultados. A estrutura informal no ter conseguido suprir as necessidades de empowerment do novo modelo? Outro aspecto substantivo a ser observado a legitimao do sistema de trabalho. A mudana e a legitimao de metas e objetivos decisiva na formao da
178 impresso de um trabalho mais eficaz, ainda que os indicadores no forneam suporte para tanto. De objetivos difusos, como assegurar a sintonia entre os mtodos praticados e os objetivos das polticas governamentais no campo econmico, marcar presena do Bacen no mercado de cmbio, conhecer suas operaes e o perfil de seus agentes, detectar tendncias, perceber impactos e correlaes, avaliar os fluxos e distores no uso de instrumentos e mecanismos cambiais (Banco Central do Brasil, Ttulo 4, Cap. 1, Seo 1, 1995), caractersticos do monitoramento de cmbio no DECAM, evoluiu-se para objetivos mais precisos, focados no combate lavagem de dinheiro. A misso do DECIF descrita em uma sentena prevenir e combater o uso do Sistema Financeiro Nacional para fins ilcitos e os objetivos, de examinar e identificar os procedimentos que apresentem indcios de ilcitos cambiais ou financeiros, especialmente aqueles que se traduzem em situaes suspeitas de "lavagem de dinheiro" reduzem o escopo de aes variadas, enumeradas nos objetivos do DECAM, a um nico fim, que torna imediata a compreenso da finalidade do trabalho desenvolvido e da avaliao de sua eficcia.
5.3. Recomendaes:
guisa de contribuio para o aperfeioamento de instrumentos que esta pesquisa apontou como vantajosas, observando as deficincias observadas, sugere-se a adoo das medidas a seguir: (1) Reforar a atividade de monitoramento de cmbio, dedicando maior quantitativo de pessoal, reorientando a pesquisa das operaes e conjugando-a s atividades de compliance. A combinao da atuao preventiva (procedimentos) com a repressiva (operaes) essencial, como verificado nos Testes de Consistncia da atividade de
179 compliance. Como exemplo, pode-se imaginar a equipe de compliance fornecendo informaes e subsdios para as operaes a serem verificadas pelo monitoramento, ou os Testes de Consistncia das avaliaes de compliance serem conduzidas pela, ou partilhadas com, a equipe de monitoramento. Em resumo, conjugar a superviso de aspectos macro, procedimentais, com aspectos micro, de sadas e operaes. (2) Aumentar quantitativos de pessoal para adequar o exerccio das atividades novas ao padro anterior do monitoramento de cmbio. (3) Agilizar a pesquisa a contas e extratos bancrios, atravs do acesso on-line s contas correntes das instituies financeiras. Esta sugesto esbarra, naturalmente, nos requisitos inerentes ao sigilo bancrio, tais como autorizao judicial, mas uma vez existindo tal autorizao, o acesso on-line agilizaria em muito o tempo gasto nas pesquisas. (4) Ampliao das atividades conjuntas entre rgos investidos do combate lavagem de dinheiro, com a utilizao mais intensiva da estrutura disponvel no BACEN. (5) Redistribuio do servio, atualmente vinculado jurisdio da sede da instituio financeira operadora de cmbio, por critrio que torne mais uniforme o volume de servio alocado s unidades. Uma das possibilidades imaginadas nas verificao das operaes de cmbio o da vinculao da jurisdio por domiclio do cliente contratante da operao. (6) Manter entendimentos com o COAF para a retomada das investigaes das comunicaes da Circ. 2.852, agilizando seu processamento. (7) Reconstituio da funo monitoramento de cmbio no mbito do DECEC, limitada manuteno da base de dados do cmbio e orientaes s instituies financeiras, permanecendo as funes fiscalizatrias e de instaurao de Pts e PAs com o DECIF.
180 Alguns aspectos que fugiram ao escopo deste trabalho despertaram o interesse como questes de pesquisa. Como sugesto, apresenta-se alguns temas no estudados neste trabalho que podem ser objetos de futuras pesquisas: (1) Desenvolvimento de padres de desempenho que possibilitem a comparao de
atividades no-quantificveis nas mesmas unidades de observao; (2) (3) (4) Integrao de sistemas de controle entre entidades diversas; Avaliao de desempenho com base no modelo de contradio; Efeitos da implantao do sistema de avaliao de compliance na estrutura de
controle das instituies financeiras e na utilizao do Sistema Financeiro Nacional na lavagem de dinheiro; (5) dinheiro. A formao do campo das instituies incumbidas do combate lavagem de
181
6. Referncias Bibliogrficas
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188
ANEXOS
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Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002 mdia desvpad n gl =n-1 t - 90% t - 95% t - 99%
QMP QRSF QMPA QSRFA QPTCA QPTCAEX 119 116 179 212 236 112 249 286 255 433 476 226 78 173 86 174 243 243 107 318 50 168 206 206 61 120 66 80 114 114 115 155 13 32 35 35 122 66,43 6 5 2,015 2,571 4,032 4 2,132 2,776 4,604 3 2,353 3,182 5,841 2 2,92 4,303 9,925 1 6,314 12,706 63,657 195 86,44 108 90,87 183 139,32 218 149,64 156 81,62
IC inf IC sup 12,14555 230,8545 103,9387 285,3946 -41,4106 257,744 -46,1697 412,503 -27,9834 464,6501 21,64705 290,353
190
Ano 1997 1999 2000 2001 2002 mdia desvpad n gl =n-1 t - 90% t - 95% t - 99%
QMP 119 78 107 61 115 96 25,30 5 5 2,015 2,571 4,032 4 2,132 2,776 4,604 3 2,353 3,182 5,841 2 2,92 4,303 9,925 1 6,314 12,706 63,657
191
Ano 1997 1999 2001 2002 mdia desvpad n gl =n-1 t - 90% t - 95% t - 99%
QRSF 116 173 120 155 141 27,60 4 5 2,015 2,571 4,032 4 2,132 2,776 4,604 3 2,353 3,182 5,841 2 2,92 4,303 9,925 1 6,314 12,706 63,657
QSRF
192
QMPA 179 255 217 53,74 2 5 2,015 2,571 4,032 4 2,132 2,776 4,604 3 2,353 3,182 5,841 2 2,92 4,303 9,925 1 6,314 12,706 63,657
QMPA
193
Ano 1999 2000 2001 2002 mdia desvpad n gl =n-1 t - 90% t - 95% t - 99%
QMPA 86 50 66 13 54 30,90 4 5 2,015 2,571 4,032 4 2,132 2,776 4,604 3 2,353 3,182 5,841 2 2,92 4,303 9,925 1 6,314 12,706 63,657
QMPA
194
Ano 1997 1999 2000 mdia desvpad n gl =n-1 t - 90% t - 95% t - 99%
QSRFA 212 174 168 185 23,86 3 5 2,015 2,571 4,032 4 2,132 2,776 4,604 3 2,353 3,182 5,841 2 2,92 4,303 9,925 1 6,314 12,706 63,657
QSRFA
195
QSRFA 80 32 56 33,94 2 5 2,015 2,571 4,032 4 2,132 2,776 4,604 3 2,353 3,182 5,841 2 2,92 4,303 9,925 1 6,314 12,706 63,657
QSRFA
196
Ano 1997 1999 2000 mdia desvpad n gl =n-1 t - 90% t - 95% t - 99%
QPTCA 236 243 206 228 19,66 3 5 2,015 2,571 4,032 4 2,132 2,776 4,604 3 2,353 3,182 5,841 2 2,92 4,303 9,925 1 6,314 12,706 63,657
QPTCA
197
QPTCA 114 35 75 55,86 2 5 2,015 2,571 4,032 4 2,132 2,776 4,604 3 2,353 3,182 5,841 2 2,92 4,303 9,925 1 6,314 12,706 63,657
QPTCA
198
QPTCAEX 112 114 113 1,41 2 5 2,015 2,571 4,032 4 2,132 2,776 4,604 3 2,353 3,182 5,841 2 2,92 4,303 9,925 1 6,314 12,706 63,657
QPTCAEX t - 99%
199
Ano 1998 1999 2000 mdia desvpad n gl =n-1 t - 90% t - 95% t - 99%
QPTCAEX 226 243 206 225 18,52 3 5 2,015 2,571 4,032 4 2,132 2,776 4,604 3 2,353 3,182 5,841 2 2,92 4,303 9,925 1 6,314 12,706 63,657
QPTCAEX t - 99%