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O controle social nos conselhos de polticas e de direitos Social control in councils for political policy and rights

Kttini Upp CALVI*

Resumo: Este artigo tem como objetivo central identicar que tipo de controle social embasou a criao dos conselhos de Polticas e de Direitos no Brasil nos anos 1980, bem como identicar os seus limites e possibilidades no contexto atual, tendo como pano de fundo a realidade destes condutos de participao. Para isto, apreenderemos os conceitos de controle social do capital e o controle social democrtico. Diante deste estudo averiguaremos que no existe um nico tipo e sentido para o termo controle social. Palavras-chave: Controle social. Conselhos de polticas e de direitos. Polticas sociais.

Abstract: The main objective of this article is the identication of which type of social control oriented the creation of advisory councils pertaining to Political Policy and Rights in Brazil during the 1980s, as well as the identication of the possibilities and limits of social control in its present day context. In order to fulll this articles objectives, the concepts of social control of capital and social democratic control are explored. The results of this study reveal multiple forms of social control which are expressed and understood in a variety of manners. Thus, social control cannot, and should not, be narrowly dened or understood in a limited context. Keywords: Social control. Advisory councils for political policy and rights. Social policy.

Recebido em: 07/04/2008. Aprovado em: 18/04/2008

* Kttini Upp Calvi assistente social formada pela Universidade Federal do Esprito Santo. Mestre em Poltica Social pela UFES. Hoje analista de projetos sociais do Instituto Unibanco em Vitria/ES e coordenadora do Projeto Entre Jovens. Este artigo compreende parte das reexes tericas e empricas realizadas na dissertao de mestrado da autora Servio Social e controle social: contradio entre o Projeto tico Poltico e a condio de assalariamento. kettini@hotmail.com.

Emancipao, Ponta Grossa, 8(1): 9-20, 2008. Disponvel em <http://www.uepg.br/emancipacao>

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Introduo Nas ltimas dcadas, o termo controle social passou a fazer parte do vocabulrio dos brasileiros. Geralmente o sentido dado a este termo est ligado possibilidade da sociedade civil1 organizada participar dos momentos de proposio, elaborao, scalizao e implementao das polticas sociais. Este signicado, dado ao termo controle social, emerge a partir da dcada de 1980 num contexto de luta dos movimentos sociais pela redemocratizao da sociedade e do Estado brasileiro. Diversos autores, entre eles Nogueira (1998), Coutinho (2003) e Fernandes (1986), expressam que o Brasil, na dcada de 1980, vivia vrias contradies. Entre elas, a possibilidade de uma transio democrtica, aps anos de ditadura militar, e a emergncia das diretrizes neoliberais com suas propostas de contra-reforma do Estado. Em resumo, estes autores armam que a transio democrtica, no Brasil foi de tipo fraca e negociada, pois manteve traos do conservadorismo e do autoritarismo poltico. Por outro lado, estes mesmos autores, no deixam de ressaltar que, apesar de conservadora, a transio democrtica trouxe alguns avanos, principalmente, no campo das polticas sociais. Entre os avanos temos a promulgao da Constituio Federal Brasileira de 1988 (CFB de 1988). Esta trouxe diretrizes como a descentralizao poltico-administrativa e a participao popular. Estas diretrizes, em suma, signicam, respectivamente, diviso de responsabilidades na execuo, planejamento e nanciamento das polticas sociais entre os trs entes federados (Unio, Estados, Municpios e distrito Federal) e a participao da sociedade civil nos momentos de deciso das polticas sociais, no mbito dos conselhos de Polticas e de Direitos, dos Fruns, Conferncias, Oramentos
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Participativos, etc. Quando estudamos a tradio histrica brasileira, observamos que a sociedade civil sempre se fez excluda dos momentos de deciso poltica. Neste contexto, o termo controle social era utilizado com outro signicado, assim como por diferentes atores sociais. A partir da dcada de 1980, o termo controle social comeou a ser usado pelos movimentos sociais e demais instituies da sociedade civil para signicar a possibilidade da participao nos momentos de deciso das polticas sociais. Diferentemente deste contexto, at esta dcada predominava outro signicado para o controle social. Ele era usado, pela classe poltica e economicamente dominante, como uma forma de controle social do Estado e do capital sobre as classes subalternas. Ou seja, como uma forma de controle do Estado sobre o trabalho. Diante desta pequena problematizao, queremos destacar que so muitos os sentidos e signicados da palavra controle social. Neste artigo, pretendemos mostrar que no existe somente um tipo de controle social, mas que existem vrios tipos de controle social. Eles coexistem num dado contexto poltico, social e econmico, sendo que um deles detm a hegemonia sobre os demais. A partir desta constatao passaremos a identicar o tipo de controle social que perpassa os conselhos. Ou seja, passaremos a investigar que tipo e conceito de controle social embasou a criao e institucionalizao dos conselhos no Brasil. Tambm identicaremos os seus limites e possibilidades no contexto atual tendo como campo de anlise os conselhos municipais de polticas e de direitos do estado do Esprito Santo. No decorrer do estudo tambm destacaremos a existncia de outro conceito de controle social, que se apresenta em hegemonia, colocando em subordinao o controle social promulgado na CFB de 1988.

Compreende-se a sociedade civil neste artigo em seu sentido gramsciano como o conjunto das relaes sociais que agrupa o devir concreto da vida e o emaranhado das instituies e ideologias nas quais as relaes se produzem e se organizam. Deste modo, ela no homognea. Ela congrega valores diversos e contraditrios que esto presentes na sociedade e no espao social onde se trava a luta por hegemonia. Ela formada [...] pelo conjunto das organizaes responsveis pela elaborao e/ou difuso de ideologias, compreendendo o sistema escolar, as igrejas, os partidos polticos, os sindicatos, organizaes prossionais, organizao material da cultura (revistas, jornais, editoras, meios de comunicao de massa, etc) (COUTINHO, 2003, p.77).

1 Os sentidos do controle social? O conceito de controle social est no centro das discusses sobre os conselhos de polticas e de direitos e da participao popular inscrita na CFB de 1988. Assim, partimos do pressuposto de que no uma tarefa promissora estabelecer

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um nico conceito de controle social, pois acreditamos que estaramos condenados ao fracasso na tentativa de encontrar um signicado unvoco. por isto que uma de nossas questes centrais identicar que controle social pautou a criao dos conselhos. Alguns autores recuperam aspectos da trajetria da noo de controle social a partir das discusses clssicas de mile Durkheim sobre a integrao social, passando pela criao e utilizao do termo na sociologia norte-americana, pela contraposio com as reexes de Michel Foucault sobre o poder, at chegar indicao da situao atual desse debate no pensamento social contemporneo (ALVAREZ, 2006). Diferentemente destes autores, compreendemos o controle social e os conselhos luz da perspectiva marxista, tendo por fundamento as reexes de Istvan Mszros, em sua obra Para Alm do Capital. Mszros (2002), tendo como um de seus pontos de partida o conceito de controle social, mostra-nos que, nos dias de hoje, esse conceito permanece como um mecanismo vital para a manuteno do Sistema Sociometablico do Capital em sua face mais globalizada. Este sistema uma construo scio-histrica que permanece estruturada na diviso social hierarquizada do trabalho sob o domnio do capital. Este Sistema tem como objetivo central a acumulao sempre expansiva do capital, bem como tem o Estado moderno como o seu comando poltico. O ncleo constitutivo do Sistema Sociometablico do Capital formado pelo trip Capital, Trabalho e Estado. Estes elementos, alm de fundamentais para o Sistema, so constitudos materialmente e esto inter-relacionados, sendo que se torna impossvel a sua superao via tentativa de eliminao de somente um destes elementos. Ele s passvel de superao, quando o trip for superado em sua totalidade. Nestes moldes, ele exerce um tipo de controle social perverso e prejudicial relao natureza-homem e homemhomem na sua forma de sociabilidade. O capital congura-se como um sistema que no tem limites para sua expanso. Ele extremamente poderoso e abrangente. o primeiro sistema a constituir-se como totalizador irrecusvel e irresistvel, no importando quo repressivo tenha

que ser a imposio de sua funo totalizadora em qualquer lugar em que encontra resistncia. Deste modo, Mszros (2002) arma que o capital um modo de controle que se sobrepe a tudo o mais, antes mesmo de ser controlado num sentido apenas supercial pelos capitalistas privados. Para poder exercer-se [...] como modo totalizador de controle scio-metablico, o sistema do capital deve ter sua estrutura de comando historicamente singular e adequada para suas importantes funes (MSZROS, 2002, p. 98-99). Neste sentido, Mszros (2002) relata que o Estado no uma gura idntica estrutura de comando do sistema do capital. Este o capital seu prprio sistema de comando. O Estado a dimenso poltica deste sistema, como parte subordinada. Assim, o sistema de controle do capital, na verdade, no possui sujeito. Para este autor no se pode denominar os capitalistas, que ocupam os mais altos cargos na estrutura do comando do capital, como os controladores. Na verdade, estes s podem ser considerados personicaes do capital, pois no mximo eles executam os ditames do capital. O trabalho, neste contexto, desempenha suas funes produtivas dentro da conscincia exigida pelo capital, pois recebe forosamente outro sujeito acima dele, [...] mesmo que na realidade este seja apenas um pseudo-sujeito (MSZROS, 2002, p. 125). O Estado, como uma das personicaes do capital e como seu comando poltico, recebe o papel de oferecer a garantia de que a contradio entre capital e trabalho, a [resistncia] e a rebelio, no fujam do controle. Neste momento, este autor nos leva apreenso de que o capital no se reproduz sem antagonismos. Ele possibilita compreender que as resistncias ao Sistema so produzidas todos os dias no seu prprio seio, sendo que [...] nem os esforos misticadores de estabelecimento de relaes industriais ideais [...] nem a garantia dissuasria do Estado contra a potencial rebelio poltica, podem eliminar completamente as aspiraes emancipatrias (autocontrole) da fora de trabalho (MSZROS, 2002, p. 127). Assim, verica-se um paradoxo entre as competncias das personicaes do capital, que se encontram nas unidades produtivas e a estrutura

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do Estado. A base desta contradio a tendncia a uma crescente socializao da produo no campo global do capital, que transfere algumas potencialidades de controle aos trabalhadores. Nestes moldes, entende-se, que o Estado incapaz, por mais autoritrio que se apresente, de realizar plenamente o controle que exigido pela determinao totalizadora do Sistema do Capital (MSZROS, 2002). Segundo Mszros (2002), no processo do desenvolvimento humano, num contexto capitalista,
[...] a funo do controle social foi alienada do corpo social e transferida para o capital, que adquiriu, assim, o poder de aglutinar os indivduos num padro hierrquico estrutural e funcional, segundo o critrio de maior ou menor participao no controle da produo e da distribuio (MSZROS, 2002, p. 991)

cial o resultado histrico das relaes humanas engendradas pelas foras polticas, econmicas e sociais de determinadas sociedades. A partir desta ultima armao apreendemos que no existe um nico controle social, mas diferentes controles sociais. Porm, apesar desses outros controles sociais existirem mutuamente, eles esto subordinados a um deles, que detm a hegemonia. A existncia de vrios sentidos do controle social no signica que eles ocorrem em separado. Ao contrrio, em dados momentos eles se interpenetram e inuenciam-se reciprocamente. Esse debate mostra que o controle social no pode ser compreendido como uma categoria naturalizada, pois como expressa Mszros (2002, p. 989, grifo nosso):
[...] o que est em causa no se produzimos ou no sob alguma forma de controle, mas sobre qual tipo de controle, dado que as condies atuais foram produzidas sob o frreo controle do capital que nossos polticos pretendem perpetuar como fora reguladora fundamental de nossas vidas.

Entretanto, nos ltimos anos o que se assiste a re-transferncia do poder de controle conferido ao capital ao corpo social como um todo, mesmo que de forma necessariamente irracional, graas irracionalidade inerente ao prprio capital. Para Mszros (2002), estamos vivendo uma crescente polarizao inerente crise estrutural do capitalismo que se iniciou nos anos 1970, bem como um momento em que se [...] multiplicam os riscos do [...] colapso de uma srie de vlvulas de segurana que cumprem um papel vital na perpetuao da sociedade de mercado (MSZROS, 2002, p. 984, grifo do autor). Noutras palavras, vive-se um contexto de acumulao de problemas em que as contradies entre o capital e o trabalho agudizam-se. Neste sentido, o autor acrescenta que no de se surpreender que tenha ganhado importncia signicativa a idia de controle dos trabalhadores. Nas trilhas de Marx, Mszros (2002) mostra a necessidade da existncia do controle social independente da estrutura que a sociedade tenha, no sentido de mediar as foras da natureza na relao que com ela assumem os seres humanos. Para Mszros (2002, grifo nosso), o controle social est na base e se faz necessrio em qualquer modo de produo, j que so os homens que estabelecem e controlam os seus relacionamentos com a natureza e com eles mesmos. Assim, o controle so-

Como apresentamos antes, segundo Mszros (2002), o controle social necessrio ao intercmbio do homem com os outros homens e com a prpria natureza. O problema que se apresenta o de quem o exerce e do sentido que lhe atribudo. Complementando essa perspectiva, podese armar, segundo o autor, que na sociedade contempornea, ainda que o processo gestor da acumulao tenha se deslocado do fordismo para a acumulao exvel, o sistema de controle social delineado pelos uxos da produtividade e da distribuio, bem como o cerne da relao capital e trabalho continua desigual, e a sociabilidade que dele decorre cada vez mais autoritria e individualizada. Em suma, no modelo de produo exvel o controle social hegemnico o controle social do capital. Este tipo de controle social no tem limites. Ele incontrolvel, intolervel e destrutivo. Isto , o Sistema Sociometablico do Capital apresenta uma estrutura de controle social totalizante e geradora das mais poderosas e perversas formas de alienao do homem pelo homem. , portanto, autodestrutivo em sua lgica e difcil de ser enfrentado em sua estrutura. Entretanto, o controle

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social do capital no eterno e nem natural. Diz Mszros (2002):


[...] como todos sabemos pela histria, jamais um status quo durou indenidamente; nem mesmo o mais parcial e localizado. A permanncia de um status quo global, dadas as imensas foras dinmicas necessariamente expansivas que envolve, uma contradio nos termos (MSZROS, 2002, p. 984).

No capitalismo desenvolveu-se um tipo histrico de controle social (o controle social do capital sobre a sociedade como um todo) e de reproduo social (que assegura a manuteno ampliada e hegemnica do capital em detrimento da fora de trabalho). Este controle social garante a desigual diviso social do trabalho, bem como garante que a propriedade privada reproduza um controle social devastador e alienador. Assim, se o capital at hoje conseguiu superar ou contornar as suas contradies, ou seja, conseguiu colocar-se como incontrolvel, a realidade aponta que tal incontrolabilidade est encontrando sua frente orientaes de aceitabilidade de algumas restries advindas de seus prprios defensores. Esta constatao refora a compreenso de que esse controle hegemnico do capital se desenvolve contraditoriamente, defrontando-se cotidianamente com o movimento de lutas sociais e foras polticas antagnicas, o que viabiliza a emergncia de outras formas de controle. Como alternativa ao sistema de controle social do capital, Mszros (2002) prope a construo do controle socialista a partir das necessidades humanas inscritas num projeto coletivo de sociedade em substituio ordem capitalista. A perspectiva deste controle socialista no visa reproduo das relaes sociais de dominao, de tutela e de alienao, mas visa construir uma nova sociedade ancorada em relaes de igualdade e de uma sociabilidade mediada pelo trabalho concreto e de emancipao. Desse modo,
O nico modo de controle reprodutivo social que se qualica como socialista o que se recusa a submeter as aspiraes legtimas dos indivduos aos imperativos fetichistas de uma ordem causal estruturalmente predeterminada [...] (MSZROS, 2002, p. 134)

Para Mszos (2002, p. 1010), o estabelecimento de um adequado sistema de controle social, requer o mais ativo envolvimento de toda a comunidade de produtores, [...] ativando as energias criativas reprimidas dos vrios grupos sociais a respeito de questes [...] mais relevantes do que decidir a cor dos postes locais em que est connada hoje em dia seu poder de deciso. Isso requer o compromisso com os valores de uma humanidade socialista e o cultivo da conscincia crtica. Nesse sentido, reconhecer a necessidade desse tipo de controle social signica o enfrentamento contnuo do sistema global do capital e da sociabilidade autoritria, a partir de um modo alternativo socialista, tambm global, de controle social. Diante das reflexes sobre o estudo de Mszros (2002), chega-se a apreenso de que existem diferentes sentidos e signicados atribudos categoria controle social. Estes sentidos esto ligados ao contexto social, poltico, cultural e econmico em que surgem. Assim, no existe um nico controle social, mas sim controles sociais que coexistem num mesmo contexto histrico. Ao tratar do termo preciso apreender o seu contedo, bem como o lugar que ocupa no contexto em que emerge, pois dependendo da sociedade e da poca, o mesmo pode ocupar uma posio de subordinao ou de hegemonia sobre os demais sentidos do controle social.

2 Controle(s) social(is) e conselhos de polticas e de direitos no Brasil A categoria controle social, no Brasil, como nos aponta Correia (2002) e Bravo e Souza (2002) foi, histrica e hegemonicamente, entendido como controle do Estado ou do empresariado sobre as massas. Ele sempre foi usado em seu sentido coercitivo sobre a populao. Esta, como anotamos linhas acima, no decorrer da histria brasileira, foi excluda do processo de tomada de deciso social, poltica e econmica. Este controle social o tpico controle social do sistema capitalista. Ele o controle social do capital sobre a sociedade, que procurou (e ainda procura) assegurar a manuteno ampliada do capital em detrimento do trabalho. Neste sentido, o capital utiliza-se hegemonicamente do Estado para

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controlar as classes subalternas e suas organizaes. Noutras palavras, o controle social que se apresenta como hegemnico frente fraca coexistncia de outro tipo de controle social, o que atua na manuteno e acumulao ampliada do capital pela via dos aparelhos estatais. Este o controle social do capital. Ele se engendra gerando uma desigual diviso social, subordinando o trabalho s leis do Sistema do Capital e devastando as liberdades e as identidades dos sujeitos. Para exemplicar, no Brasil, durante o perodo da ditadura militar, o Estado assumiu um modelo poltico com vistas a este perverso controle social, no intuito de colocar-se a favor da acumulao do capital. Este controle social caracterizava-se, predominantemente, como a ao do Estado sobre a sociedade civil, via imposio de decretos, atos institucionais e represso a qualquer movimento contrrio ao governo. O Estado ainda desenvolvia aes como o fechamento dos canais de participao poltica, desmantelamento das bases de organizao e representao das classes subalternas, prises e torturas, acompanhadas de amplos programas de assistncia que reatualizam as estratgias de integrao social, congurando a chamada segurana social (ABREU, 2002). O Estado, pautado na doutrina da Segurana Nacional e Desenvolvimento, visava
[...] garantir a estabilidade poltica ao desenvolvimento do capital nanceiro e estrangeiro, [...] controlar a classe trabalhadora, [...] a partir do binmio represso-assistncia. [...] As polticas sociais so ampliadas [...] com a nalidade de amortecer as tenses sociais [e] aumentar o poder estatal de controle social sobre o conjunto da sociedade (ABREU, 2002, p. 123).

rindo potencialidades de controle para as classes trabalhadoras, possibilitando a construo de outro tipo de controle. Diante das reexes de Fernandes (1986) observa-se que o Brasil sempre esteve imerso nas contradies inerentes ao Sistema do Capital. Porm, na dcada de 1980, os antagonismos da relao capital versus trabalho eram tantos que o seu resultado foi a ecloso da luta dos movimentos sociais e demais atores polticos progressistas pela redemocratizao da sociedade e do Estado brasileiro. Assim, as contradies do Sistema possibilitaram a emergncia de aspiraes por um outro tipo de controle social. A dcada de 1980, no Brasil, cou marcada pela ebulio dos movimentos sociais organizados que reivindicavam pelo retorno institucionalidade democrtica no sentido de incluir novos atores nos cenrios de deciso poltica. Os anos 1980, no Brasil, so marcados por uma crise de dupla determinao. A primeira determinao foi de natureza poltica interna e referiu-se crise da ditadura que, por sua vez, gerou um amplo e heterogneo conjunto de foras sociais (RAICHELIS, 1998). A segunda determinao da crise foi de natureza econmica e social e derivou-se do contexto de crise e reestruturao do Sistema do Capital em escala mundial. Neste contexto, o Brasil encontrava-se permeado de contradies entre as possibilidades de uma transio democrtica e a reestruturao do Sistema do Capital. Enquanto a sociedade brasileira vivia a esperana de uma transio democrtica, o mundo vivia uma crise estrutural do Sistema do Capital. Esta crise resultou numa reestruturao total deste Sistema. No mbito do trabalho, economia e Estado congurou-se, respectivamente, a acumulao exvel ou reestruturao produtiva, a nanceirizao do capital e o neoliberalismo. Esta reestruturao junto s foras conservadoras inuenciou negativamente na transio democrtica brasileira que resultou fraca e conservadora. Diante deste cenrio, Tatagiba (2003) observa que se conguraram distintas projees para o campo tico e poltico brasileiro. De um lado, estavam os setores progressistas e os movimentos sociais que propunham a reconstruo da relao entre Estado e sociedade sobre bases mais demo-

Em suma, o Estado brasileiro assumiu no plano social um carter repressivo e de controle social em favor do capital e contrrio ao trabalho (CORREIA, 2002). Contudo, como vimos com Mszros (2002), o controle social do capital desenvolve-se de forma contraditria e defronta-se, cotidianamente, com os movimentos sociais, de forma a viabilizar outras formas de controle social, que passam a coexistir e relacionar-se com ele. Isto , controle social do capital no consegue destruir por completo os antagonismos da relao capital versus trabalho. Deste modo, ele acaba transfe-

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crticas. De outro, estavam os setores conservadores e neoliberais que propunham o enxugamento do Estado e o retorno ao mercado. Frente a estas projees e atores sociais constatam-se tambm diferentes sentidos de controle social. O controle social defendido pelos setores conservadores era o controle social do Estado sobre a sociedade civil. J o controle social defendido pelos setores progressistas era o que favorecia o controle da sociedade civil sobre as aes do Estado no campo das polticas sociais e pblicas. O resultado deste conito foi a inscrio do controle social democrtico na CFB de 1988 e a construo de espaos pblicos para a realizao do mesmo. O resultado foi a emergncia concorrente de outro tipo de controle social, ao lado e contrrio ao controle social do capital e do Estado. O controle social democrtico a possibilidade da participao da sociedade civil na elaborao, scalizao e implementao das polticas sociais. Ele um dos elementos constitutivos de uma esfera pblica2 ampliada e democrtica. Assim, o controle social democrtico possui um conceito amplo e constitui-se como [...] um ciclo decisrio que envolve o parmetro do direito, o planejamento, o papel do gestor, o nanciamento, o Ministrio Pblico [ a sociedade civil, entre outras instncias] [...] (BEHRING, 2001, p. 6). Ele se inscreve dentro do processo de democratizao do Estado, nos quais os conselhos caracterizam-se como um dos espaos de sua realizao pela via da participao popular. Neste sentido, os conselhos possuem uma potencialidade na rea das polticas sociais e no controle social democrtico, mas ao estud-los e/ou ocup-los preciso ter a noo de que este controle social no se limita existncia deles. Assim, apreendemos que os conselhos foram pensados e institucionalizados a partir deste conceito de controle social democrtico. Entretanto, como veremos adiante, isto no signica que os conselhos esto imunes inuncia de outros tipos de controle social. Na verdade, atualmente observase, na dinmica dos conselhos, a presena con-

itiva do controle social do capital e do controle social democrtico. Desta maneira, ressaltamos que no podemos cair na iluso ou no equvoco de armar que a CFB de 1988 e os seus respectivos avanos democrticos trouxeram ou construram o controle social do trabalho, ou um controle socialista, a partir das necessidades humanas inscritas num projeto coletivo de sociedade em substituio ordem do capital, como conceitua Mszros (2002). Como vimos, o controle social do trabalho desenvolve-se somente a partir do avano no processo de politizao das relaes sociais no enfrentamento da questo social, mediante a construo de estratgias emancipatrias e de controle social por parte das classes subalternas e da interveno consciente dessas mesmas classes no movimento histrico. Deste modo, no Brasil dos anos 1980 as classes subalternas, com suas lutas, no foram capazes de instaurar as bases de uma nova ordem intelectual e moral no Brasil. As classes subalternas no foram capazes de constiturem-se como sujeitos da organizao de uma nova e superior sociabilidade (ABREU, 2002). Elas no conseguiram dar sustentabilidade s bases do controle social do trabalho. Diante de uma transio fraca e negociada no construmos uma nova sociedade ancorada em relaes de igualdade e de uma sociabilidade mediada pela emancipao. De fato, no foi isto que aconteceu nos anos 1980, no Brasil. O que ocorreu no Brasil e no mundo foi, mais uma vez, a vitria do capital que alcanou o objetivo de neutralizar as lutas de carter emancipatrio das classes subalternas. O Sistema do Capital, em crise desde a dcada de 1970, encontrou o caminho da reestruturao de seus elementos constitutivos como meio para sair da mesma. A reestruturao deste Sistema colocou novamente a acumulao do capital em condies de expanso em detrimento dos interesses coletivos da populao. Assim, o controle social do capital encontrou maneiras de sobressair-se mais uma vez. O controle social do capital engendrou as bases de uma sociabilidade legitimada pela exigncia de um sistema de mascarar as desigualdades e as diferenas sociais. A principal face deste con-

2 Mais sobre a esfera pblica. Cf: RAICHELIS, R. Esfera Pblica e os conselhos de Assistncia Social: caminhos da construo democrtica. So Paulo: Cortez, 1998.

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trole social, nos dias de hoje, vericvel via [...] restaurao das condies materiais e polticas do domnio do capital nanceiro [...] e do controle sobre o trabalho (ABREU, 2002, p. 167). Este controle social do capital sobre o trabalho trouxe graves conseqncias para o trabalho, como o desmantelamento dos direitos trabalhistas e das conquistas sociais, a exibilizao do trabalho que resulta em contratos temporrios, subcontratos, a desproletarizao e a subproletarizao, o aumento da concentrao de renda, o agravamento da questo social, a desmobilizao de suas organizaes, lutas e reivindicaes coletivas. Desta maneira, observa-se que no Brasil, apesar dos avanos constitucionais de 1988, as energias criativas dos diversos grupos sociais continuaram reprimidas e a participao da sociedade civil nos momentos decisrios cou connada a decidir a cor dos postes locais, o calamento das ruas ou ao remanejamento de metas e recursos de uma poltica social para outra. O controle social democrtico limita-se ao campo da elaborao, implementao e scalizao das aes do Estado no mbito das polticas sociais e pblicas. As lutas das classes subalternas e dos setores progressistas democrticos resultaram apenas na possibilidade da sociedade civil organizada participar da formulao e scalizao das polticas sociais nos trs nveis federados. Com isto afirmamos, igualmente a Silva (2004), que o modelo de gesto e controle social das polticas sociais, instaurado com a CFB de 1988, com base na participao popular, representou a possibilidade de avanos signicativos na democratizao das decises e aes locais. Porm, este modelo de gesto, controle social e participao popular so ainda retricos, uma vez que a maioria dos cidados ca de fora do momento de tomada de deciso que ocorre por meio de espaos institucionalizados. So ainda retricos, pois as mais importantes decises so tomadas nas cmaras, assemblias legislativas, senados, congressos, ministrios, por meio de medidas provisrias, sem consulta populao. Assim, entendemos que o controle social emergente do processo de luta pela redemocratizao da sociedade brasileira signica, to somente, o desenvolver de uma alternativa possvel

diante das contradies do controle social do capital. O que se visualizou nos anos 1970/1980 foi a agudizao das foras polticas antagnicas, que abriram as possibilidades e o reconhecimento da necessidade de um novo tipo de controle social face ao enfrentamento contnuo do sistema de controle social do capital. Com esta armao no queremos desacreditar nas possibilidades frente ao controle social democrtico, mas somente alertar que continuamos subordinados hegemonia do controle do capital, agora do grande capital nanceiro e de seu controle social. A presena do Estado ampliado e de uma sociedade ocidentalizada3 no signica que o Estado capitalista brasileiro foi destrudo, nem que o controle social do trabalho foi construdo e muito menos que o controle social democrtico hegemnico. Neste momento, preciso ressalvar que reconhecemos e acreditamos no potencial do controle social democrtico conquistado constitucionalmente, pois ele fruto de lutas e demandas populares e de presses da sociedade civil pela redemocratizao da nossa sociedade, mostrando que a capacidade de resistncia democrtica ainda est viva. Mas, preciso esclarecer que ele se faz subordinado a uma lgica de controle social mais amplo, perverso e poderoso. Ele continua subordinado ao controle social do capital, que usa de todos os artifcios para emperrar os processos decisrios em que a sociedade civil tem voz e voto para decidir, entre eles, os conselhos. Os conselhos so espaos institucionais inditos. Eles so conquistas dos movimentos sociais na dcada de 1980. Eles so importantes novidades nas polticas sociais, principalmente Ps-Constituinte de 1988, por se constiturem como um dos instrumentos com papel de mediao na relao entre Estado e sociedade civil e como mecanismos de expresso, representao e participao da populao no controle social democrtico. Os conselhos foram criados num contexto marcado por intensas contradies entre o capital, o trabalho e o Estado. Tambm surgem num contexto marcado pela transio democrtica de tipo fraca e nego3 Cf: COUTINHO, C. N. Gramsci: um estudo sobre seu pensamento poltico. Rio de Janeiro: 2 ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003.

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ciada, de reedio do conservadorismo poltico e de contra-reforma do Estado (CALVI, 2007). Nesta assertiva, observa-se que os conselhos so perpassados pelos diferentes sentidos do controle social que acompanham as diferentes projees para o campo tico-poltico brasileiro nos anos 1980/1990. Ao mesmo tempo em que eles se constituem na possibilidade da sociedade civil participar do controle social democrtico, eles so atravessados pela implementao das estratgias de consenso e tomados como mecanismos privilegiados de legitimao da hegemonia da classe dominante. De outro modo, os conselhos, ao mesmo tempo em que se constituem como espaos de participao democrtica e de controle social democrtico, tambm podem se constituir em
[...] mecanismos de controle do Estado sobre as referidas classes [trabalhadoras e subalternas], medida que formam consensos em torno das mudanas nas polticas pblicas de acordo com as solicitaes para a expanso do capital, diante do enfrentamento da atual crise, no sentido de realizar cortes nos gastos sociais e privatizar e focalizar as polticas sociais (CORREIA, 2002, p. 122).

se deparam com as estratgias de despolitizao da sociedade civil e dos espaos pblicos e da desestruturao das polticas sociais lanadas pelo projeto neoliberal nos dias atuais. Entre os fatores da baixa cultura de participao e do conservadorismo poltico que interferem negativamente na efetivao do controle social democrtico pelos conselhos, podemos citar: a centralizao do poder nas mos do executivo que ainda tem diculdades de reconhecer os conselhos e aceitar a participao da sociedade civil nos momentos decisrios; o no fornecimento pelo poder pblico de infra-estrutura para o funcionamento dos conselhos; a apreenso, por parte do poder pblico, dos conselhos como um departamento administrativo das pastas gestoras; a diculdade de acesso s informaes necessrias para a realizao do controle social democrtico; os reduzidos prazos para a aprovao de documentos e projetos acerca das polticas sociais; a presena da secretria executiva e dos gestores das pastas com cargos vitalcios na presidncia dos conselhos; a insucincia da paridade quali-quantitativa entre sociedade civil e poder pblico; a falta de capacitao tcnica e poltica dos conselheiros para lidar com questes emergentes nos conselhos; a ausncia de um programa continuado de capacitaes para os conselheiros; a desarticulao entre os vrios conselhos; a sobreposio de aes dos diferentes conselhos; a sobreposio das aes dos conselhos e dos poderes legislativo, executivo e judicirio. Ainda podemos citar a forma como ocorre a indicao dos conselheiros para participarem dos conselhos congurando uma participao impositiva e obrigatria. As pessoas participam dos conselhos, no porque querem, mas porque so obrigadas (CALVI, 2007). Diante disto, o que se observa a congurao da representao personalizada, onde a representao ca restrita pessoa indicada (MELIM, 2006), etc. Frente a estes fatores, entendemos que as estratgias neoliberais so ainda mais perversas no que se refere ao controle social democrtico. As diretrizes neoliberais, somadas ao processo de reestruturao do trabalho, esto promovendo, de forma crescente, a despolitizao da classe trabalhadora e a fragmentao de suas lutas. De um modo geral, observa-se que os movimentos sociais perdem cotidianamente seu poder comba-

Assim, verica-se que os conselhos esto atravessados pelos diferentes controles sociais existentes no cenrio brasileiro, que se mostram em permanente contradio e conito. Deste modo, entende-se, com a ajuda de Gramsci, que o que determina a hegemonia de um ou de outro tipo de controle social a existncia de um grupo social que, na adoo de uma das perspectivas, se constitui como dirigente e/ou dominante, isto , possui a hegemonia e/ou a dominao na sociedade. Nestes moldes, quando avaliamos a experincia acumulada de mais de dez anos dos conselhos, encontramos inmeros obstculos para a realizao do controle social democrtico. De um lado, os conselhos deparam-se com a baixa cultura de participao da sociedade civil e com os traos conservadores da poltica nacional como o autoritarismo e o clientelismo. Os poderes executivos, nos trs nveis federados, ainda apresentam forte resistncia em dividir espaos nos processos decisrios das polticas sociais com os conselhos. Assim, lanam inmeras estratgias contrrias autonomia dos mesmos. De outro, os conselhos

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tivo diante do Estado e assumem uma relao de consenso e parceria com o mesmo. Assim, concluise que a sociedade civil e os movimentos sociais que somaram foras para garantir a criao dos espaos pblicos no so os mesmos componentes que integram os conselhos nos nossos dias. Observamos que as entidades do terceiro setor se inserem de forma predominante nos conselhos. O objetivo primeiro destas organizaes nos conselhos pauta-se na busca de convnios nanceiros para seu funcionamento (CALVI, 2007). Desta forma, constata-se muito mais a presena da sociedade civil organizada com interesses particularistas do que uma sociedade civil atravessada pela lgica do interesse comum. De fato, este tem sido um dos fatores enfraquecedores dos conselhos e do seu objetivo de formular polticas sociais de carter amplo e universal (CALVI, 2007). Outro fator que tem interferido na realizao do controle social democrtico pelos conselhos, e que tambm advm das estratgias neoliberais no Estado, refere-se lgica de estruturao das polticas sociais na sociedade capitalista e do modo de interveno na questo social. Em suma, as polticas sociais so atravessadas pelo trinmio privatizao, focalizao e descentralizao do modelo de gesto gerencial (TATAGIBA, 2003). Assim, cada poltica social emerge para dar conta de uma das refraes da questo social, desconsiderando as suas causas e sua relao com o modo de produo capitalista. As polticas sociais, assim como os movimentos sociais, so atravessadas pela despolitizao, fragmentao e setorizao (CALVI, 2007). Os conselhos, que foram criados como canais de participao da sociedade civil no controle social democrtico das polticas sociais, esto acompanhando a lgica setorial das polticas sociais. Cada conselho volta-se para aes especcas no mbito de interveno de cada poltica social. Diante da fragmentao crescente das polticas sociais tambm est crescendo o nmero de conselhos para responder a cada poltica fragmentada, sem que isto acarrete avanos nas mesmas. Ao contrrio, constata-se uma despolitizao e enfraquecimento da participao nos conselhos, principalmente, nas regies mais interioranas e

nos municpios de pequeno porte demogrco (CALVI, 2007). Neste sentido, observa-se que a multiplicao dos conselhos no ocorre por fora da institucionalizao do princpio participativo democrtico e pelo desejo da sociedade civil de participar da poltica nacional como aconteceu nos princpios dos anos 1980/1990. Hoje, a realidade mostra que a multiplicao/proliferao destes espaos ocorre para atender, prioritria e predominantemente, aos requisitos bsicos para recebimentos de nanciamento das polticas sociais. neste sentido que armamos que a lgica da imposio, para a criao dos conselhos, supera e coloca-se acima da lgica da conquista, em que os conselhos so pensados, planejados, organizados e desejados, principalmente, pela sociedade civil pautada no interesse coletivo. A lgica da imposio se traduz na exigncia de implementao dos conselhos para que os recursos nanceiros das polticas sociais, dos programas e projetos, possam ser repassados com a garantia de scalizao e prestao de contas (CALVI, 2007). Frente s exigncias de criao dos conselhos como requisitos para repasse dos recursos, observa-se que no so levadas em considerao as especicidades, particularidades e capacidades de cada municpio em implementar estes espaos. Deste modo, o resultado da proliferao e multiplicao dos conselhos no se apresenta como conquista, mas sim como resposta s imposies para recebimento de recursos nanceiros para a execuo das polticas sociais. Em suma, conclumos que os conselhos esto atravessados pela contradio entre a lgica da conquista e a lgica da imposio (CALVI, 2007), que os leva contradio entre o adensamento e o esvaziamento da participao (SILVA, 2005).

3 Concluso Diante do cenrio atual, os conselhos apresentam-se com baixo potencial propositivo no campo das polticas sociais. Salvo casos bem sucedidos, os conselhos no se apresentam como instncias capazes de democratizar o Estado, realizar efetivamente a socializao do poder e constituir a

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esfera pblica. S, minimamente, esto conseguindo contribuir na formulao das polticas sociais e na realizao o controle social democrtico. Deste modo, frente ao cenrio caracterizado pela baixa capacidade propositiva, pela fragmentao e focalizao e do predomnio da lgica da imposio no mbito da criao dos conselhos, apreende-se a necessidade de se pensar estratgias polticas no sentido de (des)fragmentar as polticas sociais e os conselhos. Assim, Raichelis (2006) arma que os conselhos precisam criar mecanismos de articulao com o objetivo de unirem foras e acabar com a sobreposio de aes entre eles. A articulao entre os conselhos, conselheiros, entidades, comunidade como um todo fundamental, pois publiciza as decises destes condutos e mobiliza a prpria sociedade para participar. Esta uma estratgia que deve compreender o cotidiano dos conselhos. Porm, esta articulao entre os conselhos deve compreender uma estratgia mais ampla de defesa (des)fragmentao dos conselhos, de forma que as polticas sociais no percam as suas particularidades, questes e reivindicaes especcas, mas, estejam inseridas numa unidade maior. Assim, as polticas sociais que, em seu planejamento, se encontram insucientes por estarem isoladas de outras polticas, seriam agrupadas em uma mesma unidade. Ou seja, suas questes comuns e especcas seriam cuidadas dentro do mesmo conselho. A estratgia da (des)fragmentao dos conselhos signica abrir a possibilidade de apreenso da lgica da conquista e das particularidades dos municpios, principalmente, aqueles do interior que no possuem infra-estrutura adequada para implementar todos os conselhos que so exigidos, muitas vezes pelo Ministrio Pblico. Esta estratgia qualitativamente mais suciente, com resultados mais positivos, principalmente, para os pequenos municpios, nos quais os conselheiros e organizaes da sociedade civil so sempre os mesmos e compem os vrios conselhos. Esta estratgia ainda mais suciente, pois a articulao e (des)fragmentao dos conselhos podem se constituir em verdadeiros instrumentos na resistncia fragmentao e focalizao das polticas sociais, bem como na retomada da

lgica da conquista em seu processo de implementao. Com estas armaes, no se quer apresentar uma posio favorvel ao fechamento de espaos de participao da populao. Ao contrrio, pretende-se chamar a ateno para o fato de que a multiplicidade de conselhos e a expanso quantitativa de espaos pblicos no signicam direta, mecnica e automaticamente a expanso de direitos e polticas sociais. No se pode confundir quantidade com qualidade, como se ao implementar fruns, conferncias, comisses de controle social [democrtico], conselhos estamos sendo transparentes e democrticos, assim como dividindo e distribuindo poder pblico. No a multiplicao dos espaos pblicos e dos conselhos referentes a cada poltica social que signicar maior participao da sociedade civil e democratizao dos direitos e polticas sociais. Muito pelo contrrio, como expressa Raichelis (2006), esta fragmentao e multiplicidade de conselhos est contribuindo, mesmo que involuntariamente, para manter a fragmentao e segmentao das polticas sociais. A criao dos espaos pblicos e dos conselhos envolve o sentimento da conquista, do desejo e do planejamento. A criao destes espaos como imposio e como condio nica para a realizao dos repasses de recursos pblicos resulta num efeito contrrio democratizao das polticas sociais. preciso ressaltar mais uma vez que, com estas armaes, no se pretende aparecer contrrio aos conselhos e ao controle social democrtico. Diferente disto, insiste-se na sua existncia e na adoo de estratgias que possibilitem o seu fortalecimento. Os conselhos so conquistas dos movimentos sociais que se mostraram protagonistas na dcada de 1980, e por isto mesmo devem ser reforados e politizados. Apreende-se, ao nal desta discusso, que os conselhos como espaos de realizao do controle social democrtico sofrem forte presena do controle social do capital e seu sociometabolismo. Contudo, insiste-se no fortalecimento do controle social democrtico, pois cada vez mais se assiste a utilizao do fundo pblico para nanciamento do capital em detrimento do nanciamento das conquistas, direitos e polticas sociais, constituindo

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um Estado mximo para o capital e mnimo para o trabalho. Por isto, alm das estratgias supra-citadas, entendemos que outro caminho importante para o fortalecimento dos conselhos e para a efetivao do controle social democrtico assumir o desao da (re)politizao da sociedade civil e dos movimentos sociais que tiveram grande potencial na dcada de 1980. Mas, preciso ressalvar que se, por um lado a luta para ampliar a socializao da poltica e construir um efetivo protagonismo das massas capaz de consolidar a sociedade civil brasileira como protagonista da esfera pblica exige um longo caminho a percorrer (COUTINHO, 2003), por outro lado, o caminho ainda mais longo e difcil quando se trata da constituio de um controle social do trabalho e de uma sociedade socialista. O enfrentamento destes desaos no uma tarefa fcil e nem de rpida conquista, visto que a construo democrtica lenta e demanda tempo e estratgias coletivas. A tarefa ainda no fcil, visto que se colocar na defesa dos conselhos e do controle social democrtico e da construo de uma nova sociedade pautada nos princpios democrticos signica colocar-se contra o capitalismo e sua nova roupagem: o neoliberalismo. Eis o desao a assumir

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