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CAPTULO 8

POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PARTICIPAO SOCIAL, CONSELHOS E PARCERIAS


Frederico Barbosa da Silva Luciana Jaccoud Nathalie Beghin

1 INTRODUO

A Constituio de 1988 instituiu o arcabouo jurdico que permitiu a consolidao do regime democrtico no Brasil. Um conjunto de direitos sociais foi ali estabelecido como resultado de um longo e conflituoso processo de mobilizaes sociais e polticas que marcaram os anos 1970 e 1980. Nessa trajetria, buscou-se ampliar o envolvimento dos atores sociais nos processos de deciso e implementao das polticas sociais, respondendo a demandas em torno da descentralizao e da democratizao do Estado brasileiro. A partir da nova Carta constitucional, os conselhos se institucionalizaram em praticamente todo o conjunto de polticas sociais no pas, representando uma nova forma de expresso de interesses e de representao de demandas e atores junto ao Estado. Ao mesmo tempo, proliferam outras formas de participao social na prestao de servios e na prpria gesto do social, impulsionando um movimento que havia adquirido novo vigor desde ao menos o incio da dcada de 1980. A participao social passou a representar, em suas diversas modalidades, um elemento estruturante do Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS). Sua anlise oferece elementos relevantes para o debate atual sobre polticas pblicas, seja no que se refere sua institucionalizao e execuo, seja quanto ao enfrentamento das questes sociais. Para efeitos deste trabalho, a participao social no campo das polticas sociais ser analisada a partir de duas dimenses, ambas definidas pela Constituio de 1988. A primeira diz respeito participao social nos espaos de debate, deliberao e controle das polticas, e se institucionaliza em nvel federal nos conselhos1 nacionais das polticas sociais.

1. Faz-se mister destacar que existem diversos outros mecanismos que buscam promover a participao social nestes espaos das polticas sociais, tais como conferncias, fruns, cmaras, comisses e ouvidorias. A anlise destes instrumentos ser objeto de pesquisas futuras da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea.

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A segunda se refere participao na execuo destas polticas. Neste mbito ser focalizada, a partir do enfoque da participao social, a organizao de parcerias entre gestores pblicos e entidades privadas de fins no lucrativos. Dessa forma, este captulo tem como objetivo abordar o processo de participao da sociedade no mbito das polticas sociais no que tange formulao, gesto, implementao e controle das polticas sociais, apontando caractersticas, potencialidades e tenses. O captulo est dividido em quatro sees, alm desta introduo. A seo seguinte delimita a participao como objeto de anlise e descreve o processo de redesenho do Estado que se desenrolou no perodo ps-1988, visando presena da sociedade em face das polticas sociais. Na terceira seo, aborda-se a dimenso da participao no processo decisrio das polticas sociais. Identificam-se os conselhos em reas selecionadas de polticas sociais e discute-se o papel dos espaos participativos na orientao e controle daquelas polticas. Busca-se, ainda, conceituar esta forma de participao, identificar os instrumentos que permitem sua realizao, apresentar uma tipologia de suas formas de operacionalizao e problematizar alguns tpicos. Na seqncia, na seo 4, adota-se procedimento semelhante em relao dimenso da participao na execuo das aes pela via da institucionalizao de parcerias entre o governo federal e as instituies sem fins lucrativos. Procura-se ainda realizar um cotejo entre o exerccio das distintas formas de participao e o efetivo alcance de seus objetivos originais. Por fim, nas consideraes finais, so apresentadas algumas questes para serem abordadas em pesquisas posteriores.
2 PARTICIPAO SOCIAL, DEMOCRACIA E GESTO

O texto constitucional de 1988 um marco na democratizao e no reconhecimento dos direitos sociais. Articulada com tais princpios, a Constituio alargou o projeto de democracia, compatibilizando princpios da democracia representativa e da democracia participativa, e reconhecendo a participao social como um dos elementos-chave na organizao das polticas pblicas. De fato, com a Constituio de 1988 a participao social passa a ser valorizada no apenas quanto ao controle do Estado, mas tambm no processo de deciso das polticas sociais e na sua implementao, em carter complementar ao estatal. Desde ento, a participao social tem sido reafirmada no Brasil como um fundamento dos mecanismos institucionais que visam garantir a efetiva proteo social contra riscos e vulnerabilidades, assim como a vigncia dos direitos sociais. Com maior ou menor sucesso, esta foi uma das importantes inovaes institucionais ocorridas no Brasil ps-Constituinte. A garantia de direitos sociais

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nos campos da educao, sade, assistncia social, previdncia social e trabalho foi acompanhada da consolidao de uma nova institucionalidade objetivando assegurar a presena de mltiplos atores sociais, seja na formulao, na gesto, na implementao ou no controle das polticas sociais. Trs enunciados sintetizam os sentidos que passa a tomar a participao no que se refere aos direitos sociais, proteo social e democratizao das instituies que lhes correspondem: a) a participao social promove transparncia na deliberao e visibilidade das aes, democratizando o sistema decisrio; b) a participao social permite maior expresso e visibilidade das demandas sociais, provocando um avano na promoo da igualdade e da eqidade nas polticas pblicas; e c) a sociedade, por meio de inmeros movimentos e formas de associativismo, permeia as aes estatais na defesa e alargamento de direitos, demanda aes e capaz de execut-las no interesse pblico. A participao social teria, pois, papel relevante tanto no que diz a respeito expresso de demandas como em relao democratizao da gesto e da execuo das polticas sociais. A consolidao desta participao, na ltima dcada, efetuou-se principalmente por meio dos diversos formatos de conselhos e dos diferentes mecanismos de parceria colocados em prtica nas polticas sociais. A constituio de conselhos e parcerias no interior destas polticas responde a impulsos diversos que atuaram sobre sua criao e desenvolvimento. Os conselhos emergem, sobretudo, das demandas de democratizao da sociedade em face do processo decisrio que permeia as polticas sociais. As parcerias, por sua vez, inspiram-se em uma demanda de reorganizao da interveno do Estado no campo social, em busca de maior igualdade, eqidade ou eficincia. Estes impulsos, entretanto, longe de convergirem em torno de princpios comuns, tendem a se contradizer em diversos aspectos, consolidando importantes tenses tanto internas tenses que se desenvolvem no interior de cada um destes espaos de participao quanto externas tenses que se estabelecem entre os dois espaos, conselhos e parcerias. No primeiro caso, a demanda de democratizao implicou a reafirmao da idia da democracia participativa, de representao social junto s instncias do Poder Executivo, como tambm a ampliao desses espaos decisrios. A necessidade de representao da pluralidade de atores junto a uma determinada poltica pblica, reduzindo o hiato entre aqueles que atuam nos diversos nveis de deciso e seus beneficirios, passou a ser amplamente reconhecida. A demanda pela participao social nos processos decisrios das polticas sociais

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consolidou-se, na Constituio, por meio da determinao da gesto democrtica e participativa, e institucionalizou-se na esfera federal com a criao de conselhos nacionais. Estes colegiados, criados ou reorganizados durante a dcada de 1990, foram integrados por representantes do Estado e da sociedade, e ocupam um espao, no interior do aparato estatal, de apresentao e processamento de demandas, expresso e articulao de interesses, concertao e negociao, de acompanhamento e controle da poltica e, em muitos casos, de deciso. Buscou-se, assim, por intermdio dos conselhos, oferecer canais para a participao da populao nas decises sobre os rumos das polticas sociais. Mas no processo de constituio de uma esfera pblica democrtica para o debate e a deliberao, os conselhos incorporaram, alm dos movimentos sociais, vrios outros grupos e interesses presentes no debate pblico setorial. Assim, a perspectiva de representao refere-se no apenas aos beneficirios, mas tambm ao conjunto de outros atores envolvidos na execuo dessas polticas, tais como grupos profissionais, setores privados e especialistas, abrindo espao para um leque bastante amplo e diferenciado de interesses que, em cada caso, transformaro o conselho no apenas em ator no campo das polticas sociais, mas tambm em arena onde atuam diversas foras e interesses.2 A participao da sociedade na execuo das polticas sociais tambm sofreu uma grande alterao a partir dos anos 1980. Na conjuntura da luta pela democratizao do pas, consolidou-se no campo da atuao privada, at ento dominada pelas entidades de cunho filantrpico, um novo elenco de atores sociais voltados promoo da sociedade como protagonista de sua prpria transformao. Movimentos sociais e organizaes no-governamentais (ONGs) passam a atuar na implementao de projetos sociais de diversos contedos, visando dotar comunidades e grupos sociais de protagonismo social em um Estado autoritrio e numa realidade social marcada pela excluso, discriminao e pobreza. Estas experincias estavam fortemente associadas s prticas de deliberao participativas que, como afirma Paoli, no Brasil estiveram desde seu incio ligadas visibilidade poltica dos novos movimentos sociais e redefinio das prticas do movimento operrio, nas dcadas de 1970 e 1980", e que buscavam ampliar a participao popular nos processos polticos de distribuio de bens pblicos e formulao das polticas sociais.3 J no contexto democrtico, em especial durante os anos 1990, o campo da participao social na execuo de polticas sociais foi reforado a partir de um registro diverso de questes, cuja referncia se deu em torno da chamada
2. Sobre os conselhos como ator e como arena, ver Theodoro (2000). 3. Paoli ( 2002, p. 404).

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crise do Estado. Identificada em vrias dimenses reduo, entre outros, da capacidade estatal de interveno na economia, de formulao e implementao de polticas pblicas, assim como reduo da legitimidade do Estado, fruto da perda de vigor dos aparatos de representao poltica , a crise do Estado fortaleceu um projeto de reforma do Estado que pleiteava uma outra forma de ao pblica assentada na transferncia para a sociedade da execuo de um conjunto de aes sociais. Ancorada na idia da gesto eficaz dos recursos sociais, sejam eles pblicos ou privados, esta vertente passou a se constituir num projeto alternativo no qual se defende uma interveno estatal limitada no espao da proteo social. Dessa forma, a partir de diferentes experincias poltico-sociais e modalidades de atuao, parece ter-se estabelecido, durante as dcadas de 1980 e 1990, um amplo consenso quanto relevncia da participao social nos processos de formulao, deciso, controle e implementao das polticas sociais. Este aparente consenso, entretanto, obscurece os termos de um debate ainda marcado por ambigidades assim como por vrias tenses que pautam, inclusive, as prticas de participao social. Por trs destas dificuldades esto leituras diferenciadas sobre os princpios de referncia da regulao social, que se refletem em propostas no menos diferenciadas sobre i) a atuao da sociedade civil, ii) o perfil do Estado e iii) as formas desejadas de participao social como instrumento de aprimoramento da gesto de polticas pblicas. Quanto ao primeiro ponto, a valorizao da participao social enquanto presena democrtica dos cidados no processo de formulao e nas instncias de deciso e de execuo das polticas pblicas tem sido enfatizada tanto por aqueles que sustentam uma viso conflituosa da sociedade civil como pelos que afirmam seu carter cooperativo, com conseqncias prticas muito diversas, em um ou outro caso. Nos anos 1980, no contexto da democratizao, foi em torno do reconhecimento dos conflitos distributivos e da necessidade de seu processamento poltico que imps-se a defesa da participao social nas instncias de deliberao das polticas pblicas, e mesmo na sua execuo. neste cenrio que o processo de fortalecimento da presena dos setores populares e dos movimentos sociais ocorrido no debate e na deliberao das polticas sociais pretendia aumentar o espao poltico da discusso sobre o quadro de desigualdade existente e a demanda por ampliao de cidadania. Porm, em especial na dcada de 1990, foi se fortalecendo um projeto de participao social ancorado menos na politizao das demandas sociais e na ampliao de sua presena no espao pblico de deliberao e mais no ativismo civil voltado para a solidariedade social.4 O projeto afirmou-se na proposta
4. Paoli (2002).

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de reforma gerencial das polticas sociais implementada pelo governo Fernando Henrique Cardoso. Como j identificou Nogueira (2004), neste horizonte, participao e sociedade civil no mais sero vistas como expresso e veculo da predisposio coletiva para organizar novas formas de Estado e de comunidade poltica, de hegemonia e de distribuio do poder, mas sim como a traduo concreta da conscincia benemrita dos cidados, dos grupos organizados, das empresas e das associaes.5 A participao social nas polticas pblicas se apresentava assim, nesta perspectiva, no como ampliao do espao poltico do debate, mas de substituio da ao direta dos atores sociais baseada nos princpios da solidariedade e da responsabilidade social privada. No tocante atuao do Estado, de cada uma dessas leituras tambm decorrem vises especficas. Enquanto mecanismo de ampliao da visibilidade das demandas sociais e exerccio democrtico, a participao social implica uma dupla expectativa de fortalecimento da capacidade de interveno do Estado. De um lado, a participao em si mesma ocorre num espao crescentemente politizado, onde a disputa pelo Estado e pela hegemonia se faz presente em permanncia, ao mesmo tempo em que se exerce o esforo da concertao e da construo da mediao e da composio dos interesses sociais, autonomizados e mesmo antagonizados. De outro lado, a ampliao das demandas em prol de maior eqidade e igualdade pressupe uma ampliao da capacidade de interveno do Estado, seja no que diz respeito ao planejamento, coordenao, gesto ou implementao de polticas pblicas, seja quanto sua capacidade de interferir nos conflitos sociais. E justamente esta capacidade negada pela segunda leitura. Segundo esta interpretao, o Estado social deveria ser pequeno e complementado pelas iniciativas oriundas da prpria sociedade, mais qualificadas em termos de racionalidade tcnica e eficcia econmica. Quanto ao ltimo ponto destacado, qual seja, a defesa da participao social como instrumento de gesto das polticas pblicas, cabe registrar que a participao dos cidados e das organizaes civis foi largamente interpretada como um poderoso antdoto burocratizao, ineficincia, ao patrimonialismo e corrupo que marcavam as polticas sociais brasileiras. Mas tambm aqui as divergncias se impem. De um lado, a soluo apontada a de fortalecimento da prpria sociedade na prestao de servios e bens pblicos de natureza social com base numa ampla viso negativa da ao e da regulao estatal. De outro lado, o esforo se dirige para a ampliao do processamento democrtico e participativo nas diversas etapas de construo das polticas sociais, bem como
5. Nogueira (2004, p. 57).

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da presena da sociedade civil no espao pblico. Nesta perspectiva, o fortalecimento dos movimentos e organizaes populares, das demandas sociais e das iniciativas autnomas da sociedade no esto em contradio com uma ampliao da ao do Estado. Ao contrrio, como tambm j identificou Nogueira, a construo de uma sociedade menos desigual passa pelo fortalecimento do Estado como ambiente democrtico de mediao poltica, pactuao e integrao social.6 V-se, pois, que por trs do aparente consenso em torno da relevncia da participao social, existem divergncias de concepes sobre suas virtualidades e dificuldades e, em especial, sobre sua capacidade de somar-se ao Estado em busca de uma maior justia social. So muitos os discursos e os projetos em torno da participao social. Distintas experincias tm sido desenvolvidas sob este ttulo e precisam ser melhor conhecidas. Em que pese o fato de vrias das questes aqui levantadas s poderem ser corretamente respondidas a partir de investigaes especficas, os pontos destacados sero resgatados nas sees seguintes, que se dedicaro a analisar a experincia dos conselhos nacionais e das parcerias no mbito das polticas sociais.
3 CONSELHOS: PARTICIPAO SOCIAL NA ORIENTAO E NO CONTROLE DAS POLTICAS SOCIAIS

A partir de 1988, a construo ou reconstruo dos conselhos nacionais de polticas sociais baseou-se nas crticas ao padro de relao predominante entre Estado e sociedade no Brasil, que seria marcado pela falta de democratizao do processo decisrio e ineficincia da mquina pblica. Assim, tais espaos seriam antdotos aos problemas da burocratizao, do corporativismo, do patrimonialismo e da captura dos espaos pblicos por interesses privados no mbito das polticas sociais. Distintos arranjos de participao foram institudos nas diversas reas das polticas sociais, inserindo, no interior do Executivo, novos espaos institucionais que contam com a presena do governo e da sociedade civil, com atribuies que transitam entre a co-gesto, a deliberao e a organizao da agenda poltica. No Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS), 7 existem atualmente nove conselhos nacionais que contam com a participao da sociedade, cobrindo as seguintes polticas setoriais: educao, sade, trabalho, previdncia social, assistncia social, segurana alimentar, cidades e desenvolvimento
6. Nogueira (2004, p. 49). 7. Sobre o SBPS, ver o captulo 5 deste livro.

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rural. 8 De forma sinttica, os conselhos so instncias pblicas, localizadas junto administrao federal, com competncias definidas e podendo influenciar ou deliberar sobre a agenda setorial, sendo tambm capazes, em muitos casos, de estabelecer a normatividade pblica e a alocao de recursos dos seus programas e aes. Podem ainda mobilizar atores, defender direitos, ou estabelecer concertaes e consensos sobre as polticas pblicas. Em qualquer dos casos, ou seja, em acordo com as linhas de ao do Estado ou em conflito com elas, contribuem para a legitimao das decises pblicas. A existncia de conselhos no mbito das polticas sociais no uma inovao no SBPS. Essas instituies estavam presentes em muitas destas polticas, em alguns casos desde a sua constituio, como o caso do Conselho Nacional de Educao, do Conselho Nacional de Assistncia Social e do Conselho Nacional de Sade. Contudo, como j afirmou Draibe,9 no se conheceu no passado nem sua presena sistemtica entre as polticas sociais, tampouco o papel constitutivo que hoje adquiriram.10 De fato, a participao social nos processos de deliberao das polticas sociais vem evoluindo ao longo do tempo: entre os anos de 1930 e 1960, revestiam-se de carter eminentemente consultivo e, como objetivos principais, a auscultao de especialistas e a incluso de trabalhadores e empregadores no campo de algumas polticas sociais em especial, da poltica de previdncia social. Na dcada de 1980, os canais de participao se alargam para dar lugar a atores sociais at ento ausentes destes espaos. o perodo de proliferao de ONGs, associaes profissionais, entidades de defesa de direitos humanos, de minorias, e de meio ambiente, entre

8. O Executivo Federal conta com conselhos cuja composio exclusivamente governamental, e que no sero tratados neste trabalho. So eles: o Conselho de Articulao de Programas Sociais, o Conselho Gestor do Programa Bolsa Famlia, o Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social, o Conselho Nacional de Poltica Cultural e o Conselho Consultivo e de Acompanhamento do Fundo de Combate e Erradio da Pobreza. Cabe destacar que, alm dos conselhos setoriais de polticas sociais, existem ainda os conselhos de direitos que, em que pese no serem objeto da presente analise, tm papel relevante no debate e, em alguns casos, na definio de polticas e programas sociais. So eles: o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Humana, o Conselho Nacional de Combate Discriminao, o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial, o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia, e o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso. Destaque-se ainda que o governo do presidente Lula criou um colegiado consultivo com atribuio de proposies tambm no mbito das polticas sociais: o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. 9. Draibe (1998). 10. Cabe lembrar que a presena dos conselhos no est limitada esfera federal. Em levantamento realizado em 2003, foram indentificados cerca de 36 mil conselhos municipais nas reas de educao, sade, assistncia social, criana e adolescente, desenvolvimento rural e trabalho. Ver Barbosa e Jaccoud (2003).

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outros. A partir dos anos de 1990, amplia-se a defesa da participao social tanto na formulao como no controle das polticas sociais.11 Atualmente a legitimidade dos conselhos nacionais se d pela capacidade de expressarem interesses e estabelecerem negociaes, permitindo que o debate e, em certos casos, a tomada de decises em torno das polticas setoriais sejam realizados no apenas no Legislativo, mas tambm num terreno mltiplo no qual diversos atores sociais organizados estejam representados. De fato, os conselhos permitem que grupos demandantes assim como os demais interesses organizados tenham representatividade prpria na discusso e no processo decisrio das polticas sociais. Esta forma de organizao tem impactos nas polticas pblicas, no sentido da ampliao da capacidade de articulao do Estado com atores sociais. Em seguida busca-se identificar as competncias institucionais dos diversos conselhos de modo a avaliar em que medida refletem possibilidades substantivas de influenciar tais polticas.
3.1 As atribuies legais dos conselhos na rea social

Os nove conselhos de polticas sociais aqui identificados ou seja, conselhos nacionais que contam com a participao da sociedade so os seguintes: Conselho Nacional de Educao (CNE), Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), Conselho Nacional da Sade (CNS), Conselho Nacional da Previdncia Social (CNPS), Conselho das Cidades (CC), Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ), Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), e Conselho Curador do FGTS.12 O quadro 1 apresenta o perfil desses colegiados, destacando suas caractersticas quanto composio, representao, natureza e articulao com um sistema nacional de conselhos. 13 Quanto composio, foram consideradas duas caractersticas: i) se o conselho responde ao princpio de representao paritria entre os representantes do governo e da sociedade civil; e ii) se o conselho responde a uma diviso bipartite, tripartite ou quadripartite, mesmo que no paritria, entre os diversos segmentos representados. No que se refere representao, foi avaliado se o conselho detm ou no um padro vinculado

11. Um histrico do debate sobre a participao social e os conselhos participativos nas polticas pblicas pode ser encontrado em Gohn (2001). 12. O Ministrio do Trabalho conta, em seu organograma, com mais dois conselhos: Conselho Nacional do Trabalho, que se encontra desativado, e o Conselho Nacional de Economia Solidria, ainda no regulamentado. 13. Estas categorias foram desenvolvidas em Draibe (1998).

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para a nomeao dos conselheiros no-governamentais e, se o detiver, se sua indicao realizada por meio da entidade ou mediante eleio. No tocante natureza, os conselhos sero classificados entre deliberativos ou consultivos.14
QUADRO 1
Principais caractersticas dos conselhos
Conselhos Composio Representao dos atores no-governamentais No vinculada Vinculada com eleies Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Vinculada com indicao das entidades Natureza dos Conselhos Consultivo Deliberativo Deliberativo Deliberativo Consultivo Consultivo Consultivo Deliberativo Deliberativo

CNE CNAS CNS CNPS CC Condraf Consea Codefat Conselho Curador do FGTS

No paritrio Paritrio bipartite Paritrio bipartite No paritrio, quadripartite No paritrio No paritrio No paritrio Paritrio, tripartite Paritrio, tripartite

Elaborao: Disoc/Ipea, a partir dos critrios propostos por Draibe (1998).

De acordo com o quadro 1 podem ser destacadas algumas das caractersticas gerais dos conselhos de polticas sociais: i) heterogeneidade na composio no tocante proporo entre representantes governamentais e no-governamentais (paritrio bipartite, paritrio tripartite e no paritrio); ii) heterogeneidade na composio do segmento no governamental, dividido ou no em segmentos previamente determinados (usurios, trabalhadores, empresrios, entidades, entre outros); iii) pequena variao na forma de representao dos conselheiros nogovernamentais vinculada ou no-vinculada , observando-se forte predominncia da representao vinculada por entidade ou segmento; iv) pequena variao na forma de escolha dos conselheiros no-governamentais, verificando-se a predominncia do sistema de indicao pelas entidades; e v) quanto natureza, constata-se a presena tanto de conselhos deliberativos quanto consultivos. A anlise da legislao regulamentadora e dos regimentos internos dos conselhos, nos quais estes autores encontraram referncias s competncias e atribuies, permitiu a melhor qualificao da natureza dos conselhos e seu papel em face do processo decisrio das polticas sociais. Alguns conselhos podem deliberar sobre diretrizes de polticas, sua formulao e mecanismos que as constituem, aprovar recursos, oramentos e planos de ao. Outros

14. A representao vinculada, como j tratado em Draibe (1998), se refere quela cujo recrutamento e nomeao dos conselheiros no-governamentais expressam uma composio por entidade j definida na legislao que regulamenta o conselho.

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dispem de recursos legtimos para mobilizar a sociedade convocando, por exemplo, conferncias, fruns, reunies ampliadas etc. e estabelecer articulaes polticas. Certos conselhos possuem carter eminentemente propositivo, tendo como atribuio atuar como espao de negociao, concertao e articulao entre atores sociais e projetos polticos. Alguns so conselhos de polticas, outros de programas sociais especficos. A diversidade de composio, representao e natureza detectada entre os conselhos nacionais de polticas sociais exige anlise um pouco mais profunda de sua atuao e discusso de suas atribuies. o que ser feito a seguir.
3.2 Proposta de tipologia: contribuio para a anlise das transformaes das estruturas decisrias das polticas sociais

Tendo em vista as diferentes competncias, bem como os diferentes tipos de recursos de poder que os conselhos detm para exerc-las, foram sistematizadas no quadro 2, a partir dos regimentos internos destes colegiados, as atribuies formais dos nove conselhos de polticas sociais objeto deste captulo.
QUADRO 2
Atribuies dos conselhos
Conselhos Aprovar o Plano Nacional e a Proposta Oramentria Anual Deliberar sobre outras matrias15 Exercer controle da poltica, programas e projetos Gerenciar fundos fiscais patrimoniais Articular consensos polticos Propor estratgias, diretrizes e normas

CNAS CNS CNPS CNE CC Condraf Consea Codefat Conselho Curador do FGTS
Elaborao: Disoc/Ipea.

X X X

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X X

A partir das informaes organizadas no quadro 2, os conselhos podem ser classificados em trs grandes categorias. A primeira reuniria o conjunto de conselhos que detm o maior leque de competncias. Estes formulam normas de estruturao da poltica social qual esto vinculados, bem como de seus

15. Incluem-se, neste caso, deliberao sobre normas ou diretrizes especficas, credenciamento de entidades, e critrios de atendimento, entre outros.

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programas e aes; influenciam na normatividade do Executivo; e exercem competncias que versam diretamente sobre o padro de financiamento das respectivas polticas, debatendo e deliberando tanto sobre os recursos pblicos, como sobre os critrios de repasses, os dispndios feitos com servios e as transferncias intergovernamentais. A partilha da gesto entre o Estado e sociedade ampla e refere-se organizao e ao funcionamento de todos os recursos envolvidos na implementao da poltica social. Denomina-se aqui este grupo de conselhos gestores amplos e nele agrupam-se o CNAS, o CNS, o CNPS e o CNE. O CNE, embora includo neste grupo, no partilha o conjunto das atribuies deliberativas dos demais conselhos citados. Suas atribuies deliberativas so mais limitadas, seja no campo do Plano Nacional de Educao, dos oramentos pblicos na rea ou no acompanhamento e controle das polticas, programas e aes. Em que pese a existncia de atribuies deliberativas no campo, por exemplo, das diretrizes curriculares, credenciamentos de cursos e instituies , este rgo colegiado deve ser enquadrado, de acordo com a tipologia aqui proposta, como em transio para esse grupo. Um segundo grupo de conselhos caracteriza-se por deter funes propositivas e de assessoramento, ao invs de atribuies mandatrias. Suas competncias so de articulao, concertao e proposio. So chamados aqui de conselhos consultivos. Eles mobilizam conhecimentos de especialistas e personalidades ou entidades representativas na rea especfica de atuao, e no possuem atribuies legais que lhes confiram autonomia relativa em relao aos rgos do Executivo. Foram includos aqui o CC, o Condraf e o Consea. Por fim, um terceiro grupo, que aqui ser denominado conselhos gestores tripartites, respondem por um programa ou um fundo pblico especfico. o caso dos conselhos deliberativos vinculados ao Ministrio do Trabalho, quais sejam, o Codefat e o Conselho Curador do FGTS, cujas caractersticas centrais so a mobilizao de recursos patrimoniais e a sua gesto pelo modelo tripartite entre governo, trabalhadores e empregadores. Em seguida so analisados mais de perto cada um destes grupos. a) Conselhos gestores amplos Nesta categoria incluem-se o Conselho Nacional de Sade CNS , o Conselho Nacional da Assistncia Social CNAS e o Conselho Nacional de Educao CNE, institudos nos anos 1930 como parte das reformas do aparelho de Estado do perodo Vargas, e o Conselho Nacional de Previdncia Social CNPS , mais recente, mas cujas razes tambm se estendem dcada de 1930, com as primeiras experincias participativas no mbito dos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs).

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Este grupo de conselhos guarda importantes caractersticas comuns. So instituies colegiadas de natureza declaradamente deliberativa. O CNS, CNAS e CNPS so colegiados responsveis pela aprovao dos planos e polticas nacionais, dos oramentos dos ministrios aos quais esto vinculados, alm de por outras atribuies deliberativas tais como definio de referencial normativo para a gesto dos sistemas, a exemplo de normas operacionais na poltica de sade e de assistncia, ou proposies sobre diretrizes da rea previdenciria. Tambm detm funes de controle e acompanhamento. Em anlise do Conselho Nacional de Sade, Barbosa da Silva e Abreu (2002) apresentam trs perodos que caracterizaram a histria do CNS e suas funes de legitimao em contextos scio-polticos heterogneos. O texto afirma que a legislao expressa regras, muitas vezes temporrias, outras vezes so peas duradouras, que resultam de um certo jogo de foras internos e externos ao aparato jurdico-institucional (op. cit., p. 43). Vrias das diferenas existentes nos distintos perodos do CNS esto presentes ainda hoje como caractersticas gerais, e por isso sero focalizados aqui brevemente os seus traos mais relevantes. A concluso geral que o Conselho passou por diferenciados momentos que se relacionaram com o contexto social mais amplo. De fato, o perfil e desenvolvimento dos conselhos est atrelado com as transformaes do Estado em sucessivos perodos e das diferentes funes de legitimao que lhes correspondem. No caso do CNS, como afirmam aqueles autores: em um primeiro momento, a estrutura do CNS foi composta dentro da concepo de um corpo de especialistas cuja funo era simplesmente consultiva. possvel que as opinies e posicionamentos desses especialistas no tivessem sido freqentemente decisivos, pois o rgo do qual participavam no estava investido das atribuies legais e nem dispunha de recursos polticos adequados. No segundo momento, a partir da dcada de 70, o CNS ganhou estruturas burocrticas para o desempenho de suas atribuies legais. Este um fato marcante. Suas funes institucionais no sofrem grandes alteraes neste perodo. Contudo, ricos movimentos e remanejamentos nas formas de arranjo setorial colocaro novos grupos, segmentos e movimentos no jogo poltico, transformando profundamente os conceitos de participao social e as definies do que deveriam ser os conselhos de poltica. No terceiro momento, de finais da dcada de 80 e incio dos anos 90, reconhece-se que os problemas de sade no so apenas tcnicos, mas tambm polticos, portanto resultado de conflitos e acordos entre as mais diversas foras polticas. O CNS modificou-se a partir desta concepo. A idia chave a de um Estado na sociedade, ou seja, um Estado atravessado por conflitos e embates, mas com reas prprias representao e negociao poltica (op. cit. , p. 52-53).

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A existncia desses conselhos no espao do sistema de proteo social fundamenta-se nos postulados da participao e na possibilidade de que ela confira consenso s intervenes regulatrias e de eqidade nas chances de aproveitamento dos resultados da ao. Suas competncias e atribuies so ampliadas, e os instrumentos de interveno e acompanhamento aprimorados. Os atores tm sempre contribuies a aportar quanto aos problemas de proteo contra riscos e vulnerabilidades sociais. Afinal, estas questes constituem aspectos importantes de suas experincias e esto presentes recorrentemente como demanda aos poderes pblicos. Entretanto, h que se registrar que os rgos participativos esto abertos expresso e defesa de interesses particulares ou corporativos, o que transforma esses espaos em complexas arenas de negociao e conflito. Apenas guisa de exemplo, ao mesmo tempo em que delibera consensualmente sobre o Fundo Nacional de Assistncia Social ou sobre a Poltica Nacional de Assistncia Social, o CNAS marcado por conflitos quando discute e delibera sobre o acesso indireto a recursos pblicos (isenes fiscais e tributrias) de entidades muitas vezes ali representadas direta ou indiretamente.16 Dessa maneira, os conselhos, tanto quanto o Estado, no se configuram no outro lado do mundo privado, mas esto permeados por foras heterogneas e conflitivas, que se traduzem nos compromissos de co-gesto das polticas pblicas. Passam a internalizar o conflito entre os diferentes atores e procuram vocalizar demandas, instituindo mecanismos pblicos de controle e negociao poltica. Muito do que ocorre nas polticas pblicas no perpassa os conselhos, mas sem dvida a presena desses espaos legtimos condiciona a atuao e as estratgias dos diversos componentes e atores das polticas. b) Conselhos gestores tripartites Algo diverso acontece com os conselhos gestores tripartites. So exemplos desses o Codefat e o Conselho Curador do FGTS. Enquanto o primeiro tipo de conselho perpassado pela idia da presena ampla da sociedade e das possibilidades de co-gesto das polticas e dos recursos a ela destinados, aqui se desdobra a idia, forte historicamente, de gesto corporativa das polticas. Essa concepo se traduz de forma bastante clara no caso do Codefat, gestor de um fundo patrimonial inserido no aparato do Estado. Trata-se da gesto do Fundo de Amparo ao Trabalhador, constitudo por contribuies de trabalhado16. Os estudos sobre os conselhos aqui classificados como gestores amplos tm avanado nos ltimos anos. Pode-se citar sobre o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS): Raichelis (2000), Mestriner (2001) e Chagas et alii (2003). Sobre o Conselho Nacional de Previdncia Social (CNPS), Delgado et alii (2002).

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res e empregadores para financiar o seguro-desemprego e outras polticas de proteo ao trabalhador desempregado e gerao de emprego e renda. O estudo de Theodoro (2002) descreve a experincia do Codefat, cuja natureza (deliberativa sobre fundo patrimonial) tem grande impacto sobre as polticas pblicas. Como afirma o autor, Ao contrrio de outros exemplos de conselhos federais de poltica social, o Codefat apresenta-se como pea importante no aparato institucional responsvel pelo desenho e pelo financiamento das polticas governamentais na rea de emprego e renda. Praticamente todo o recurso disponvel para as aes governamentais nessa rea proveniente do FAT, do qual o Codefat gestor (op. cit., p. 9). Desta forma, as decises e deliberaes ali produzidas compem o ncleo da ao governamental nesse mbito. O Codefat que, como mostra o autor, tem grande autonomia em relao ao MTE, administrou em 2001 recursos da ordem de R$ 60 bilhes, destinados no apenas ao pagamento de benefcios mas tambm ao financiamento de programas nos quais o Conselho teve papel relevante na concepo e operacionalizao. Contudo, em que pesem a complexidade e os impactos de suas atribuies, o Codefat no acolhe a representao de um conjunto diversificado de atores sociais. Tem composio paritria e tripartite, integrado por representantes do governo, centrais sindicais e dos empregadores. Esta composio tem sido vista como um avano e pode ser interpretada como uma conquista importante dos trabalhadores na gesto desta poltica. Porm, o carter corporativo do Codefat tambm pode ser apontado como um problema. Um exemplo nesse sentido pode ser fornecido pela participao direta das centrais sindicais nas aes e programas com recursos do FAT como o caso da poltica de qualificao profissional ou de intermediao de mo-de-obra e pelo uso progressivamente mais intenso no decorrer da dcada de 1990 de parte dos recursos do fundo em projetos prprios das centrais. Entretanto, setores importantes da sociedade como os segmentos de trabalhadores no inseridos em relaes formais de trabalho esto excludos deste espao de deliberao e de qualquer outro espao participativo no mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego. E a inexistncia de um conselho nacional voltado ao conjunto dos problemas e das polticas de emprego e renda faz ainda com que a rea tenha de lidar com um leque de decises setoriais oriundo de conselhos gestores especficos, carecendo muitas vezes de uma coordenao mais ampla, dada a complexidade das questes s qual este ministrio est encarregado. c) Conselhos consultivos Este ltimo tipo inclui conselhos tais como o Consea, o Condraf e o CC. Vrios dos atuais conselhos gestores amplos funcionaram em algum momento como consultivo. Seu princpio orientador a construo de consensos

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dado por agentes aparentemente externos ou acima do jogo poltico em especial pelos seus conhecimentos tcnicos, mas tambm pela representao de atores sociais que expressam demandas e interesses diversos em face daquela poltica pblica. Essas caractersticas configuram os conselhos consultivos. Sua representao normalmente mista e mltipla, a exemplo do Consea. O Consea, ao contrrio dos outros conselhos at aqui analisados, vinculase no a uma poltica setorial, mas constitui-se em assessoria direta Presidncia da Repblica. Tem dois momentos histricos distintos: foi criado em 1993, extinto em 1995 e recriado em 2003. Diferentemente dos conselhos consultivos da dcada de 1930, formados por especialistas que defendiam interesses pontuais e no se relacionavam com movimentos amplos da sociedade, o Consea na sua segunda edio vem sendo marcado por um padro de atuao bastante diferenciado, com destaque para seus esforos de: i) mobilizao da sociedade, e o exemplo mais evidente a organizao da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar (2003) e o estmulo criao de conselhos semelhantes nos estados e municpios, bem como a busca de colaborao entre os diversos conselhos de polticas do governo federal; ii) institucionalizao de um espao plural de debate pblico sobre as questes afetas segurana alimentar e nutricional por meio das plenrias do conselho e, igualmente, da manuteno de comisses, cmaras, grupos de trabalho e encontros regionais; e iii) articulao de diversos rgos da administrao pblica federal para implementar aes integradas como, por exemplo, o estabelecimento das metas e diretrizes dos Planos Safra 2003/2004 e 2004/2005 para a agricultura familiar e os assentamentos da reforma agrria. Verifica-se, pois, que os contedos e significados polticos dos conselhos consultivos tambm dependem do estado do campo social e poltico. Nos quadros histricos atuais ser consultivo significa algo diferente do que nos anos 1930. Por exemplo, o Consea ganha ou perde poder a depender dos compromissos polticos assumidos publicamente pelo Executivo tanto no cenrio externo, diante da opinio pblica mundial e aos olhos de agentes financiadores multilaterais das polticas, como internamente, perante a opinio pblica. Seu papel legal redefinido constantemente pela capacidade de aproveitar a conjuntura no estabelecimento de alianas e aes que potencializem suas posies. Ou seja, seus sentidos dependem da rede de relaes que logra aproveitar, sendo que a proximidade com as instituies intelectuais, polticas e sociais so as mais importantes.
3.3 Os termos do debate: cidadania restrita x cidadania ampliada?

Nota-se que, qualquer que seja o formato, os conselhos ajudam a articular interesses e dar transparncia s aes do Executivo por meio da discusso das prio-

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ridades e da formatao da agenda pblica. No entanto, faz-se mister destacar que so inmeros os conflitos entre as prioridades dos colegiados e as do Executivo, particularmente no que se refere alocao de recursos para a rea social. Tem-se que reconhecer as contradies polticas dentro do prprio Executivo entre as prioridades macroeconmicas e o desenvolvimento das polticas sociais. As desigualdades de chances de influenciar as polticas econmicas, tanto pelos ministrios sociais quanto pelos conselhos que lhes so afetos, faz com que as estratgias de convergncia e minorao das reas de atrito sejam as mais comuns. No so raros os atos de fala crticos, os repdios e recomendaes contrrias ou crticas em relao s polticas dos centros de decises do Executivo. Tais limitaes desdobram-se no prprio funcionamento dos conselhos, nos quais verifica-se uma dificuldade em mobilizar permanentemente as instituies representadas. Os recursos polticos consistem em, de um lado, manter as fontes motivacionais organizadas, e, de outro, as representaes interessadas em transformar demandas sociais em aes do poder pblico. Tais dificuldades apresentam-se nos conselhos gestores amplos, quando os elos entre os representantes e as instituies de origem so fragilizados. Contudo, essa uma caracterstica geral das representaes governamentais, freqentemente acusadas de ausncia e indisponibilidade para a deliberao. A posio de muitos dos representantes no garante que os rgos de origem implementem as proposies deliberadas. Os conselhos consultivos por sua vez dependem em muito da vontade do governante; no possuem, nas suas atribuies, mecanismos coercitivos e normativos. Paradoxalmente, nessa fragilidade e na fora e prestgio dos seus componentes que esses conselhos encontram sua fora. Os conselhos gestores tripartites tm como caracterstica a administrao de fundos patrimoniais. Podem, por essa razo, manter polticas com relativa coerncia e preciso, independentemente dos recursos que transitam pelo Oramento Pblico da Unio. Seu funcionamento est ancorado nos limites da sua composio ou representao, e no fato de ser gestor de fundo patrimonial de entidades de trabalhadores, empresrios e do prprio governo. Percebe-se que, no geral, o papel do Executivo predominante nos mecanismos de deciso das polticas sociais, e que a capacidade de influncia dos rgos participativos, particularmente sob o montante de recursos aplicados, bastante limitada, com exceo dos conselhos gestores tripartites. Assim, os parceiros sociais, apesar da institucionalizao e do reconhecimento de interesses, tm, malgrado sua participao nos processos de negociao da formulao e das diretrizes polticas, um menor grau de deciso efetiva sobre as aes setoriais e na alocao de recursos. As decises oramentrias so pouco participativas, estando contidas no Executivo e em sua lgica de elaborao oramentria.

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Em linhas gerais, os conselhos so rgos que influenciam e constituem a normatividade do Estado, mas no deliberam sobre questes que extrapolem as suas respectivas reas setoriais. So rgos de controle, mas no renem condies de corrigir e redefinir as polticas, tampouco de quebrar o monoplio do Executivo. Assim, os rgos participativos atualmente possuem baixa influncia sobre os recursos, mas tm efetividade quando se trata de formular a poltica, normatiz-la e control-la. Essas consideraes permitem algumas concluses parciais: i) o papel de co-gesto o que apresenta maior impacto, e os rgos de participao tm sido um instrumento de defesa dos direitos sociais pela sua capacidade de estabelecer rede de alianas; e ii) as instituies estatais ganharam na participao uma maior transparncia, alm de potencializarem alianas e apoios para a manuteno ou ampliao dos recursos setoriais. Portanto, as polticas sociais tm sido modeladas pela presena desses mecanismos, embora o papel da participao tenha caractersticas diferenciais em cada um delas. Apesar das limitaes e das dificuldades enfrentadas pelos conselhos de polticas sociais, no se pode minimizar sua contribuio para o alargamento da cidadania. Foi o resultado de conquistas dos movimentos populares e da sociedade civil. Trata-se de um processo em construo que assinala possibilidades concretas de desenvolvimento de novas arenas pblicas de intermediao de interesses e de novos formatos de mecanismos decisrios que podero ter a capacidade de incorporar no aparato estatal a crescente complexidade das demandas da sociedade.
4 PARCERIAS: PARTICIPAO SOCIAL NA EXECUO DAS POLTICAS SOCIAIS

Nesta seo, parcerias sero tratadas como uma forma de participao social na execuo de polticas sociais. Tendo origem no movimento social que se organizou no pas a partir da dcada de 1970 visando fortalecer o processo de luta pela democratizao do pas, intensificaram-se com a emergncia de novos atores sociais, novos tipos de associativismos e de movimentos sociais. Alm de organizarem demandas e pressionarem o Estado, muitos desses novos atores buscaram desenvolver alternativas autnomas de interveno social ancoradas nas idias de ajuda mtua e de iniciativa prpria no atendimento de carncias sociais. Sua ao envolveu desde a proliferao de manifestaes de massa at formatos mais organizados centrados em problemas locais, passando por coletividades aglutinadas ao redor de temas como gnero, raa, paz ou meio ambiente, alm de movimentos de cunho religioso. Envolvem, tambm, o voluntariado, as redes de solidariedade parental ou de vizinhana e as instituies comunitrias.

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Ainda durante a dcada de 1990, atores sociais continuavam a buscar desenvolver alternativas prprias no enfrentamento das carncias sociais. Como exemplo de mobilizao dessa natureza, merece destaque, no comeo dos anos 1990, o Movimento pela tica na Poltica, que se notabilizou, em 1992, durante a campanha pelo impeachment do ex-presidente Fernando Collor de Mello, desdobrando-se, no ano seguinte, na Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida.17 A Ao da Cidadania evocou o sentimento de solidariedade nacional em favor dos excludos e promoveu, entre outras atividades, inmeras campanhas de distribuio de alimentos em todo o pas, impulsionadas pelo sentimento de indignao contra a fome, a misria e a excluso. Milhares de pessoas e de instituies participaram da campanha: indivduos comuns, ONGs, sindicatos e centrais sindicais, artistas, igrejas e grupos religiosos, empresas dos mais variados tipos privadas e estatais , associaes comunitrias e profissionais, instituies filantrpicas, escolas e universidades, entre outros. Contudo, como j tratado anteriormente, a esta vertente somaram-se outras no processo de construo do que aqui se chama participao social na execuo de polticas sociais. Durante a dcada de 1990 fortaleceu-se no Brasil uma leitura e uma prtica da participao social associadas menos questo da democratizao do processo de deliberao das polticas sociais e mais problemtica da gesto e da descentralizao das aes. Em reao ao diagnstico que identificava a baixa capacidade estatal de implementao de polticas sociais seja em seus aspectos gerenciais, seja no que se refere ao seu uso poltico , fortaleceram-se experincias de execuo de projetos sociais pelo chamado terceiro setor, identificado enquanto detentor de maior competncia tcnica alternativa capacidade de mobilizao de recursos privados. Assim, os anos 1990 privilegiaram uma interpretao segundo a qual a sociedade brasileira aparecia no mais como espao de demandas ou de conquista de processos de deliberao e de implementao democrticos, e sim como espao de solidariedades no estatais ou mesmo antiestatais.18 Neste contexto, a idia da participao da sociedade civil na prestao de servios e na gesto do
17. A expressiva participao da sociedade brasileira na Ao Cidadania, tambm chamada de Campanha contra a Fome, resgatada por Landim (1998), ao apresentar os resultados de uma pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica Ibope , em 1993, segundo a qual, poca, 68% da populao brasileira maior de 16 anos declaravam conhecer ou ter ouvido falar da campanha nacional contra a fome. Alm disso, 32% dessa mesma populao informavam ter participado ou contribudo para a campanha, de alguma forma. Entre os que participaram ou contriburam, 11% afirmavam pertencer a algum comit de combate fome, a unidade organizativa bsica da Ao da Cidadania. Segundo Landim, a pesquisa revelou, ainda, que era proporcionalmente maior a participao nos comits daqueles que tinham apenas instruo primria. 18. Nogueira (2004, p. 52).

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social foi mais uma vez fortalecida. Contudo, diferentemente do registro anterior, como afirma Paoli, a sociedade civil brasileira primeiramente atravs de movimentos sociais autnomos e politizados, e depois de organizaes nogovernamentais profissionalizadas, deslocou o ativismo poltico pela cidadania e justia social para o ativismo civil voltado para a solidariedade social.19 De qualquer forma, a partir destas duas influncias que pessoas e organizaes civis vm sendo cada vez mais convocadas pelo poder pblico para participarem da proviso de bens e servios sociais. A crise econmica, as dificuldades em alocar novos recursos e em gerir o Estado tambm estimulam os governos a demandar a parceria das entidades privadas. Em mbito federal, esse chamamento iniciou-se, ainda que timidamente, no governo Itamar Franco (1993 e 1994), no contexto do esforo nacional de combate fome; prosseguiu com mais intensidade na gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), particularmente liderado pelo Conselho da Comunidade Solidria (1995 a 2002) no que se refere ao combate a pobreza; e, agora, no governo do presidente Luis Incio Lula da Silva, estrutura-se no bojo da mobilizao nacional contra a fome no mbito do Fome Zero. No governo FHC, contudo, o movimento de participao da esfera privada na execuo das polticas sociais ganhou densidade especfica, impulsionado por um amplo projeto de reforma do Estado que pleiteava a ao pblica assentada na reformatao do Estado e em uma ao de cooperao entre ele e a sociedade na implementao das polticas sociais. Em sua proposta de um modelo pblico no estatal de regulao social, no qual o Estado estaria marcado por uma forma subsidiria de atuao, o governo FHC estimulou a transferncia de funes do Estado para a sociedade nas formas de privatizaes, concesses, terceirizaes, contratos e tambm parcerias, incluindo aquelas que aqui interessam, quais sejam, as que se desenvolveram entre o Estado e as instituies privadas sem fins lucrativos. Apregoando a melhor qualidade dos bens e servios prestados pela iniciativa privada, as limitaes observadas na capacidade do Estado em gerar receitas pblicas passam a proliferar em nvel federal experincias de parceria entre instituies governamentais e institucionais privadas no lucrativas na rea social. Foram vrias as experincias de parcerias realizadas, aps 1995, entre o governo federal e entidades privadas no lucrativas, cobrindo as polticas de educao, sade, trabalho, assistncia social, alimentao e nutrio. Destaquese, porm, que a existncia de parcerias no mbito das polticas sociais no uma inovao no SBPS. Estes arranjos j existiam no mbito destas polticas, por
19. Paoli (2002, p. 378).

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vezes desde a sua constituio, como o caso da assistncia social. Mas sabe-se que elas se multiplicaram sobretudo nas esferas municipais e estaduais, apesar da falta de estudos especficos sobre o assunto. 20 A seguir apresentam-se os mecanismos legais existentes que tm subsidiado a celebrao da parceria pblico/privado na implementao de polticas sociais. Na seqncia, procura-se- construir uma tipologia desses arranjos e, por fim, apresentar uma breve discusso do impacto dessas parcerias na cidadania.
4.1 Os mecanismos legais de celebrao de parceria pblico-privado na rea social

Pode-se afirmar que a participao da sociedade na execuo das polticas sociais ganhou ampla acolhida na Constituio de 1988. Ela ali reconhecida para os campos da sade, assistncia social e educao.21 No caso da sade, a Constituio reconhece que as aes e servios devem ser executados diretamente ou por meio de terceiros que podem ser pessoa fsica ou jurdica de direito privado, sejam entidades filantrpicas e instituies privadas, com ou sem fins lucrativos. Quanto assistncia social, a Constituio determina que as aes governamentais na rea devem ter a execuo dos programas afetas s esferas estaduais e municipais, bem como a entidades beneficentes de assistncia social. No que concerne educao, tambm se observa a mesma presena de idias de colaborao entre setores pblico e privado, com ou sem fins lucrativos, alm da permisso de repasse de recursos pblicos a entidades privadas de natureza comunitria, confessional ou filantrpica, desde que comprovem finalidade no-lucrativa, apliquem seus excedentes financeiros em educao, e assegurem a destinao de seu patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional, ou ainda ao poder pblico, no caso de encerramento de suas atividades. A celebrao de parcerias pblico-privado na rea social apresenta mltiplas formas e so diversos os instrumentos jurdicos em vigor que possibilitam tal interao. Apresenta-se, a seguir, um quadro-resumo, preparado a partir dos trabalhos de Ciconello,22 dos principais mecanismos jurdicos que permitem a pessoas ou a entidades privadas sem fins lucrativos o acesso a recursos estatais.

20. Estudo sobre as parcerias entre empresas e escolas no estado de So Paulo mostra que elas esto presentes desde 1987 na forma de programas lanados pelo governo estadual. Ver a respeito Souza (2000). 21. A respeito, ver Di Pietro (2002). 22. Ciconello (2004, p. 64 a 66).

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Mecanismos legais de financiamento pblico direto e indireto ao privada sem fins lucrativos na rea social
Mecanismo legal I. Recursos Subvenes sociais Descrio Pblicos diretos Transferncias correntes, destinadas a cobrir despesas de custeio s quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servios. Transferncias de capital destinadas ao investimento ou inverso financeira independentemente da contraprestao direta em bens ou servios decorrentes diretamente da lei oramentria anual. Dotaes a ttulo de transferncias correntes, s quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servios (contribuies correntes); ou dotaes a ttulo de transferncia de capital para investimentos financeiros que outras pessoas de direito pblico ou privado devem realizar, independentemente de contraprestao direta de bens ou servios (contribuies de capital). A contribuio, diferentemente do auxlio, ser concedida em virtude de lei especial e se destina a atender ao nus ou encargo assumido pela Unio. Acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes privadas, para a realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes. Instrumento passvel de ser firmado entre o poder pblico e as entidades qualificadas como organizaes da sociedade civil de interesse pblico Oscip1 destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo de atividades de interesse pblico. Pblicos indiretos Limitao constitucional ao poder da Unio, estados e municpios de instituir impostos sobre determinadas pessoas jurdicas ou situaes. Um dos casos previstos na Constituio o da imunidade de impostos a entidades de educao e assistncia social sem fins lucrativos. A Constituio Federal prev que as entidades beneficentes de assistncia social possuam o direito imunidade das contribuies sociais. Entidades de educao e assistncia social sem fins lucrativos. Constituio Federal de 1988, artigo 150, inciso VI, alnea c. CTN artigo 14 Constituio Federal, art. 195, inciso III, 7o e Lei no 8.742/93 CTN, artigos 175 a 179 Entidades pblicas ou privadas sem finalidade lucrativa de carter assistencial, cultural, educacional e de sade e rgos pblicos. Entidades privadas sem fins lucrativos (i.e., Oscips,1 registradas no CNAS, cadastradas no Ministrio do Meio Ambiente) e rgos pblicos. Entidades privadas sem fins lucrativos e rgos pblicos. Lei n o 4.320/64 Lei n o 10.524/02 (LDO) e Decreto no 93.872/86 Lei no 4.320/64 Lei no 10.524/02 (LDO) e Decreto no 93.872/86 Lei no 4.320/64 Lei no 10.524/02 (LDO) e Decreto no 93.872/86 Entidades beneficiadas Base legal

Auxlios

Contribuies

Convnio

rgos pblicos e entidades privadas sem fins lucrativos.2

Lei no 8.666/93 Instruo Normativa STN no 01 de 1997 Lei no 9.790/99 Decreto no 3.100/99

Termo de parceria

Organizaes sem fins lucrativos, qualificadas como Oscip.1

II. Recursos Imunidades de impostos

Imunidades de contribuies sociais

Entidade beneficente de assistncia social (inclui entidades de educao e sade).

Iseno

Proibies de incidncia de impostos ou contribuies em casos determinados por lei federal, estadual ou municipal. Como exemplo, pode-se citar a iseno das instituies de carter filantrpico, recreativo, cultural e cientfico, e as associaes civis sem fins lucrativos, do pagamento do imposto de renda, previsto no artigo 15 da Lei n 9.532/97.

Entidades definidas por lei (federal, estadual ou municipal) que institui a iseno.

(continua)

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(continuao)
Mecanismo legal II. Recursos Incentivos fiscais ao doador Descrio Pblicos indiretos a) Doaes para projetos culturais promovidos por pessoas fsicas ou jurdicas, com ou sem fins lucrativos. b) Doaes para entidades portadoras do ttulo de utilidade pblica federal ou qualificadas como Oscip.1 c) Doaes para fundos dos direitos da criana e do adolescente. a) Entidades que tenham projetos culturais aprovados de acordo com a Lei Rouanet. b) Entidades sem fins lucrativos, portadoras dos ttulos de utilidade pblica ou Oscip.1 c) Entidades privadas no lucrativas cujas doaes forem aprovadas pelos respectivos conselhos dos direitos da criana e do adolescente.2 Voluntariado Servios no remunerados, prestados por pessoa fsica a entidade pblica ou privada, que tenha objetivos cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos ou de assistncia social, inclusive mutualidade. O servio voluntrio no gera vnculo empregatcio nem obrigao de natureza trabalhista, previdenciria ou afim.O servio voluntrio s pode ser exercido mediante celebrao de termo de adeso entre a entidade, pblica ou privada, e o voluntrio, dele devendo constar o objeto e as condies de seu exerccio. Pessoas, entidades pblicas ou privadas.2 a) Lei no 8.313/91 (Lei Rouanet) b) Lei no 9.249/ 95, artigo 13 MP no 2.158-35 de 24/08/01, artigos 59 e 60 c) Lei no 8.069/ 90, artigo 260 Lei no 9.608/98 (Lei do Voluntariado) Entidades beneficiadas Base legal

Notas: 1Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico. 2 Estes mecanismos tambm podem ser usados para beneficiar entidades privadas com fins lucrativos.

Verifica-se, pois, que a partir deste conjunto heterogneo e complexo de normas, diferentes formas de financiamento pblico, direta ou indireta, so disponibilizadas a entidades privadas sem fins lucrativos, instituindo diversos formatos de arranjos entre organizaes governamentais e privadas no lucrativas. Estes mecanismos no apenas possibilitam mas, de fato, estimulam a participao das entidades privadas no campo das polticas sociais. Contudo, tal estmulo vem sendo questionado. Ele incentivaria, por exemplo, entidades de grande porte que cobram mensalidades, como no caso de certas escolas e universidades beneficiadas pelo instrumento das isenes fiscais, a no assumirem seu perfil de instituio lucrativa. Promoveria, assim, a adoo de uma falsa roupagem filantrpica em entidades que so, de fato, de fins lucrativos. Outro ponto que vem sendo ressaltado serem as regras inadequadas em face da diversidade da sociedade brasileira. A legislao vigente, ao tratar de forma indiferenciada toda e qualquer associao civil, no incentiva o ativismo social e poltico dos cidados.
4.2 Proposta de tipologia: contribuio para a anlise das transformaes na implementao das polticas sociais

So muito poucos os estudos existentes sobre parcerias no campo social. A partir do trabalho de acompanhamento das polticas sociais realizado pelo Ipea, tornou-se possvel identificar parcerias implementadas em mbito federal, nos lti-

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mos anos, nos setores da sade, assistncia social, educao e trabalho. Certamente existem exemplos em outras reas. No se pretende aqui ser exaustivo, mas apontar caminhos para a realizao de pesquisas de maior flego. Com base anlise do confronto de experincias de arranjos entre ministrios da rea social e entidades privadas realizados com os instrumentos legais aqui descritos, foi possvel elaborar uma proposta de tipologia da parceria pblico-privado na execuo ou no financiamento de polticas sociais. So conhecidas as limitaes trazidas pelas tipologias diante de realidades to complexas. No entanto, se no forem consideradas como camisas de fora, mas apenas como uma forma de descortinar de uma maneira mais organizada diversos aspectos de um determinado fenmeno, podem auxiliar na melhor qualificao do debate pblico. A idia que a tipologia responda seguinte pergunta: quais as formas que tem assumido a relao que os organismos governamentais mantm com organizaes da sociedade de origem privada no-lucrativas ou, mesmo, com pessoas, no caso do voluntariado, na execuo ou implementao de polticas ou programas sociais? Nesse sentido, prope-se que essa parceria pode ocorrer por meio de trs diferentes formatos ou regimes, quais sejam: a) Regime de execuo no estatal com financiamento pblico direto; b) Regime de execuo no estatal com financiamento pblico indireto; e c) Regime de mobilizao de recursos privados (de trabalho voluntrio, de recursos financeiros ou de bens materiais). No regime de execuo no estatal com financiamento pblico direto, as partes estabelecem e formalizam diretamente por meio de instrumentos como o convnio ou o termo de parceria um objetivo comum, ou seja, qual problema procuram conjuntamente resolver. O pacto ou o acordo tambm se estende forma como este objetivo ser alcanado i.e., quem ser o terceiro beneficiado; como ser beneficiado, em que prazo e a qual custo; que resultados so esperados etc. Para a consecuo do objetivo, o governo participa aportando recursos (financeiros, materiais, organizacionais ou humanos), bem como acompanhando e fiscalizando a ao. A organizao de origem privada participa executando a ao e, eventualmente, identificando fontes de recursos adicionais, e a responsabilidade pelo cumprimento ou no dos objetivos compartilhada. Um exemplo deste tipo de parceria pode ser dado pelo Programa Alfabetizao Solidria, implementado pela Associao de Apoio ao Programa de Alfabetizao Solidria Aapas.23
23. Ver o site www.alfabetizao.org.br

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O objetivo do Programa combater o analfabetismo. Para tal, o governo aloca recursos financeiros e materiais i.e., material didtico, merenda dos alunos , sendo ainda responsvel pelo acompanhamento e fiscalizao; a Aapas participa na execuo da ao e identificao de outras fontes de recursos financeiros i.e., empresariais e doaes individuais. Outros exemplos podem ser encontrados. Na assistncia social, o Programa de Abrigos seria um exemplo deste tipo de parceria. executado por organizaes no-governamentais, e tem por objetivo acolher, proteger e cuidar de crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal. Para tanto, o governo aporta recursos financeiros e o abrigo de origem privada executa o programa e, em muitos casos, mobiliza recursos privados adicionais por meio de doaes individuais ou de outras organizaes ou, ainda, arrecadando fundos via quermesses, feiras ou prestaes de servios voluntrios.24 Na rea de sade, o Apoio Pastoral da Criana, que visa combater a mortalidade infantil, conta com o aporte de recursos financeiros do governo por meio de convnios, enquanto a entidade privada executa a ao e mobiliza recursos adicionais, particularmente o trabalho voluntrio de seus associados. Quanto ao regime de execuo no estatal com financiamento pblico indireto, este se diferencia do anterior na medida em que o objetivo das aes no formalizado diretamente entre os interessados. Os instrumentos que regem este tipo de arranjo so: i) os certificados outorgados pelo poder pblico que definem a rea de atuao i.e. , entidade beneficente de assistncia social, utilidade pblica, Oscip , e ii) os mecanismos legais de acesso aos recursos pblicos i.e., imunidades de impostos e contribuies sociais, isenes e incentivos fiscais. O princpio deste regime seria o de que, para a consecuo do objetivo, o governo aportaria recursos financeiros indiretamente, por meio dos mecanismos anteriormente apontados, e a organizao privada executaria a ao, podendo, inclusive, aportar recursos adicionais. Por fim, no regime de mobilizao de recursos privados (de trabalho voluntrio, de recursos financeiros ou materiais), a atuao conjunta no diretamente formalizada entre as partes interessadas. O governo pode executar a ao com o apoio dos recursos privados ou mediar a alocao desses recursos entre doadores e executores privados. Em geral, os instrumentos utilizados so os de mobilizao via meios de comunicao. Na rea de educao pode-se destacar o programa Amigos da Escola, que visa estimular o voluntariado nas escolas pblicas por meio do desenvolvimento de atividades complementares s atividades pedaggicas. Atualmente so cerca de 17 mil escolas envolvidas.
24. Ver, a respeito, Silva (2004).

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Neste caso, o governo disponibiliza o espao pblico da escola para que voluntrios possam prestar seus servios em atividades, tais como: melhoria da gesto da escola; incentivo leitura, artes e esportes; e reforo escolar. O Programa Fome Zero tambm pode ser apontado como exemplo deste tipo de parceria, ao disponibilizar contas bancrias oficiais (Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal) e espaos governamentais fsicos para receber recursos de doaes privadas destinados ao financiamento de projetos de combate fome.
4.3 Os termos do debate: cidadania restrita x cidadania ampliada?

Existem diversas reflexes a respeito da parceria pblico-privado na execuo de polticas sociais. No se pretende aqui esgotar o debate. Contudo, no bojo dessas discusses, pode-se destacar duas correntes de pensamento, antagnicas, que traduzem a principal tenso que permeia este processo, qual seja, a parceria pblico-privado contribui para restringir a cidadania ou para amplila? Di Pierro descreve com propriedade a contradio que perpassa os arranjos entre organizaes governamentais e privadas. Segundo a autora, a parceria comporta uma ambigidade latente: ao mesmo tempo em que permite ao Estado deixar de se responsabilizar pela garantia de direitos universais mediante a delegao de funes primordiais sociedade civil, possibilita tambm a constituio de espaos pblicos no-estatais de gesto democrtica de polticas sociais, o que oferece a possibilidade de ampliao do controle da sociedade civil sobre o aparato poltico-administrativo e burocrtico do Estado. (Di Pierro, 2001, p. 331) Assim, tem-se um exerccio da parceria que fortalece a idia de um Estado ineficiente e ineficaz. Neste entendimento, deve o poder pblico repassar recursos para organizaes da sociedade civil que sabem fazer melhor e a menores custos. E mais: muitas dessas organizaes beneficirias reivindicam o estatuto de utilidade pblica para poder ter acesso aos recursos estatais, mas, na prtica, operam como verdadeiras empresas privadas lucrativas. A promoo e a difuso desses tipos de parceria se inserem num esforo para encontrar solues fora da esfera jurdica, desviando a ateno dos conflitos em torno dos direitos e do poder para orient-la em volta de problemticas de organizao da sociedade e de novas formas de socializao. Instrumentalizase a palavra cidadania fazendo-a circular como portadora de uma nova civilidade e de uma nova forma de integrao social incapazes de serem providas pelo Estado. Ou seja, este formato de parceria contribui para desresponsabilizar o Estado de suas tarefas de garantir o acesso aos direitos sociais universalizados e de combater as desigualdades sociais. Sua realizao contribui para passar a idia implcita de uma desnecessidade25 do Estado, deixando aberta a sua
25. Oliveira (1999).

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instrumentalizao ao jogo dos interesses privados. Desta feita, gera-se na opinio pblica uma demanda por responsabilidade apenas secundariamente dirigida s instituies pblicas. Tal demanda se materializa no apelo ao ativismo social espontneo da populao, e os princpios de tica, solidariedade, parceria, e focalizao nos mais necessitados tornam-se, no senso comum, a disposio altrusta e voluntria de um indivduo, de uma organizao sem fins lucrativos ou de uma empresa, quase sinnimos de cidadania. Esse tipo de participao da sociedade na execuo de polticas ou programas sociais, ainda que contribuindo para melhorar as condies de vida de algumas parcelas da populao, no transforma os excludos em cidados: apenas os assiste, tornando-os dependentes da ajuda privada que, por seu turno, depende das flutuaes das intenes e dos interesses das organizaes privadas. Falta a esta noo de parceria aquilo que os direitos sociais legalmente garantidos pelo contrato social contemplam, mesmo quando burocratizados e esvaziados. Falta, pois, nas palavras de Paoli, um espao pblico real porque construdo universalmente, portanto aquele no qual a crtica e o dissenso organizado dos excludos pode se instalar na demanda de direitos. Essa qualidade poltica faz toda a diferena, seja com a mobilizao civil inspirada nos valores da doao, da compaixo e da solidariedade, seja evidentemente com a captura instrumental de uma noo de cidadania particularista que no tem pela frente uma alteridade real, pois no h a figura de outros que possam participar e negociar os bens sociais doados nem um controle pblico (e no apenas contbil) destas atividades. Pois, por qualquer conceituao sociolgica, histrica ou filosfica, um espao pblico, civil e pluralizado no acolhe a figura do outro como receptores homogeneizados pela sua carncia, nem aceita que os bens sociais produzidos socialmente sejam distribudos discursivamente como generosidade privada de um doador ou de uma classe. Pelo contrrio, os espaos pblicos s se tornam assim quando os socialmente desiguais se encontram em equivalncia como atores e sujeitos autnomos do protagonismo poltico e civil e, pelo exerccio conjunto e conflitivo do debate, reflexo e deliberao sobre um mundo comum, avancem para alm das garantias constitucionais e jurdicas ao concretizar o direito de participar na pluralidade das demandas de cidadania (Paoli, 2002, p. 403). O resultado desse processo a institucionalizao de uma cidadania segmentada. Esta segmentao se d pela clivagem entre os que dispem de condies para acessar os servios fornecidos pelo mercado e aqueles que, sem possibilidades de acesso regular ao mercado, devero contentar-se, cada vez mais, com os precrios servios pblicos ou, ento, com a aleatoriedade da filantropia privada. Esse tipo de parceria nada mais do que o velho travestido e recolocado como novo; est-se caminhando na direo da reproduo da tradicional lgica da benemerncia do sculo XIX que agora se ancora em

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palavras como tica, solidariedade e participao, e que se legitima no resgate da retrica da cidadania.26 Destaque-se, contudo, que existem outras motivaes para o exerccio da participao da sociedade na proviso de bens e servios sociais. A sociedade pode participar associando-se ao poder pblico para ampliar direitos. A proposta de celebrar arranjos pblico-privados inspira-se numa concepo ampliada de cidadania nascida no mbito de ONGs e dos novos movimentos sociais e ancora hoje algumas propostas de polticas pblicas, em especial na nova poltica de assistncia social. Esta concepo ganha espao, por exemplo, dentro da poltica de assistncia social. Assentada em experincias j realizadas em alguns municpios de reestruturao da relao do Estado com as entidades sociais sem fins lucrativos organizando-a sob a forma de parcerias,27 a nova Poltica Nacional de Assistncia Social, aprovada em setembro de 2004 pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, chama as entidades prestadoras de servios de assistncia social a participar, como co-gestoras e co-responsveis, da poltica pblica, integrando aes e recursos dentro de uma ao planejada com o objetivo de garantir os direitos de proteo assistencial. A cidadania ampliada, ou a cidadania com iniciativa (Gohn, 1997), pode ser ainda potencialmente produtora de uma nova cultura poltica; assim, a sociabilidade dela decorrente seria de reciprocidade, isto , operando num espao de trocas sancionadas por um novo contrato social no qual a cidadania se constitui na obrigao poltica vertical entre os cidados e o Estado como na obrigao horizontal entre cidados. Ou seja, a cidadania ampliada medida que acrescenta aos direitos sociais bsicos a solidariedade social. Segundo essa perspectiva, ser cidado significa ser portador de direitos e deveres, mas tambm poder estar com o outro, num processo de ajuda mtua visando aliviar as carncias sociais e ampliar a realizao das potencialidades de vida de cada um. Alarga-se, pois, o conceito de esfera pblica: numa perspectiva democrtica, entende-se que a cidadania no se restringe ao mbito do Estado, que a vida pblica no feita apenas de atos de governo, mas tambm de aes de grupos, instituies e indivduos que tm por fim atender objetivos sociais. Essa nova concepo de cidadania se constitui num controle pblico no-estatal sobre o Estado, o mercado e sobre a prpria sociedade. De acordo com defensores dessa vertente, esse incio de controle pblico no-estatal se torna cada vez mais atuante e capaz de imprimir uma nova dinmica, no s s instituies,

26. Yasbek (1995) e Telles (1998). 27. Ver, por exemplo, a Lei das Parcerias da Cidade de So Paulo e o Plano de Assistncia Social da Cidade de So Paulo 2002-2003.

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empresas e agncias do Estado, mas prpria democracia representativa, que sofre as restries de um jogo de poder e influncia cada vez complexo na sociedade de classes. Trata-se de agregar, processualmente, democracia representativa, elementos reais da democracia direta, participativa, que valorizam o cidado com iniciativa uma livre iniciativa da cidadania capaz de revalorizar a cena poltica. (Genro e Genono, apud Gohn, 1997, p. 303) Diante dessas tenses, e tendo em vista as experincias em curso, aprofundar a reflexo sobre a relao entre o poder pblico e as entidades privadas torna-se relevante. Pelo menos dois pontos podem ser sugeridos. Certas polticas tm avanado no sentido de regular a rede privada de prestao de servios, buscando instituir padres bsicos para a qualidade dos atendimentos e qualificao dos trabalhadores das entidades e organizaes privadas, e instituir mecanismos de fiscalizao dos servios prestados. Cabe acompanhar o processo e avaliar sua implementao. Um segundo ponto importante para a regulao da relao entre o poder pblico e as entidades privadas diz respeito s isenes fiscais. De fato, o financiamento indireto das chamadas entidades assistenciais privadas cercado de grande polmica. Este o caso, por exemplo, dos instrumentos legais que isentam entidades assistenciais da cota patronal Previdncia Social. Reconhecido no prprio texto constitucional, o financiamento pblico indireto a entidades privadas tem sido contestado principalmente no que se refere ao cumprimento da contrapartida exigida em lei, qual seja, a oferta gratuita de servios equivalente a pelo menos 20% da sua receita bruta, em valor nunca inferior iseno de contribuies sociais usufrudas. Neste sentido, alega-se que no h clareza na legislao existente sobre quem so os beneficirios destas aes assistenciais ou sobre que tipo de aes pode ser considerado assistencial, fomentando-se dvidas sobre o impacto social real de tal contrapartida. Cabe lembrar que as isenes sob responsabilidade do CNAS no so apenas para entidades de assistncia social, mas tambm para entidades de sade e educao.
5 CONSIDERAES FINAIS

As experincias de participao social descritas quais sejam, as que ocorrem nos espaos de debate, deliberao e controle das polticas e que se institucionalizam em nvel federal nos conselhos nacionais das polticas sociais, assim como as que se referem participao na execuo destas polticas pela via da organizao de parcerias entre gestores pblicos e entidades privadas de fins no lucrativos revelam que no ltimo quartel do sculo XX o Estado brasileiro ganhou permeabilidade a diferentes formas de demandas sociais, avanando-se no estabelecimento de mecanismos de concertaes e de consensos sobre polticas pblicas. Consolidaram-se, ainda, espaos de articulao do Estado com iniciativas sociais no que se refere

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execuo de aes por meio de diferentes arranjos de regulao e execuo de polticas. Contudo, uma srie de tenses emergem deste processo. Uma conseqncia importante das modalidades de participao reconhecidas na Constituio de 1988 e desenvolvidas a partir dos anos 1990 a sua institucionalizao permanente no padro de funcionamento do SBPS. A constituio de conselhos e parcerias no interior das polticas sociais respondeu a demandas de democratizao da sociedade em face do processo decisrio que permeia as polticas sociais e as demandas de reorganizao da interveno do Estado em busca de maior igualdade, eqidade ou eficincia. Entretanto, estes impulsos no convergiram em torno de princpios comuns. Ao contrrio, sofreram a influncia de leituras diferenciadas tanto no que se refere aos objetivos da atuao da sociedade civil, como ao perfil do Estado e participao social como instrumento de aprimoramento da gesto de polticas sociais. No campo da participao no processo de deciso, o Estado ganhou em transparncia quando suas decises e orientaes foram discutidas e seus procedimentos e aes acompanhados. A sociedade tambm avanou no exerccio do acompanhamento e controle das polticas pblicas e na prtica de proposio, ao mesmo tempo em que consolida a capacidade dos conselhos de exercerem efetivamente suas atribuies de negociao, concertao e consenso. Sem dvida ainda h muito a ampliar no que diz respeito ao exerccio de suas atribuies, notadamente no tocante ao controle da gesto da poltica pblica e deliberao. A mobilizao dos setores representados, ampliando a organicidade da representao exercida, a captura dos espaos participativos por interesses privados ou corporativos e a predominncia do Executivo nos processos decisrios tambm so problemas que merecem maior anlise e reflexo por parte de analistas e atores sociais. Paralelamente, no campo da parceria, os movimentos histricos que se refletiram na forma atual de participao da sociedade na execuo de programas e aes sociais revelaram tenses anlogas. O potencial de legitimao de processos de desresponsabilizao do Estado, no que tange poltica social, inerentes a algumas experincias de participao social ainda bastante alto. A captura dos recursos pblicos e a presena de entidades privadas (de direito ou de fato) no campo potencial da parceria se afirma igualmente como problema. Essas consideraes indicam a necessidade de que, ao lado da ampliao da participao social, sejam tambm ampliados os espaos de regulao pblica quanto aos servios e aes realizados pelas entidades privadas sem fins lucrativos em parceria com o Estado.

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